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, 903-924
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Este conjunto de ideias desenvolvido com maior flego no captulo da minha autoria
Public Policy Administration in Comparative Perspective: Cross-national Applications of the
Intergovemmental Relations Construct, in Howard J. Wiarda (org.), New Directions in Comparative Politics, Boulder, Colorado, Westview Press (no prelo).
2
Michel Crozier, The Bureaucratic Phenomenon, Chicago, University of Chicago Press,
1964, e Donald P. Warwick, A Theory of Public Bureaucracy: Politics, Personality and Organization in the State Department, Cambridge, Harvard University Press, 1975.
3
O conceito mais claro que encontrei sobre este assunto foi o de Raymundo Faoro sobre
as origens do Estado brasileiro. Ver Os Donos do Poder: A Formao do Patronato Nacional,
Rio de Janeiro, edio revista, Porto Alegre, Editora Globo, 1977, vol. l, cap. 213.
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4
Antnio Sousa Gomes, Desequilbrios regionais e integrao europeia, in Conferncia
sobre Regionalizao e Desenvolvimento, Outubro de 1982, Lisboa, Imprensa Nacional e
Instituto de Estudo para o Desenvolvimento, 1984, p. 416.
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As principais fontes para esta afirmao so Hugh Kay, Salazar and Modern Portugal,
Londres, Egre e Spottiswoode, 1970, na argumentao que desenvolve sobre as origens
provincianas de Salazar e dos seus colaboradores mais prximos; Jorge Campinos, O Presidencialismo do Estado Novo, Lisboa, Perspectivas e Realidades, 1978, para a nfase dos
valores da continuidade, da tradio e do conformismo que Salazar esperava dos seus subordinados; Philippe C. Schmitter, The 'Regime d'Exception' That Became the Rule: Forty-eight
Years of Authoritarian Domination in Portugal, in Lawrence S. Graham e Harry M. Mahler
(orgs.), Contemporary Portugal: The Revolution and Its Antecedents, Austin University of
Texas Press, 1979, na anlise da lite governativa durante os anos de formao do regime.
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Ver quadro n. 1-8, Formative Poltical Elite in Authoritarian Portugal, 1934-1942, e a
argumentao desses dados feita por Schmitter na p. 18, bem como Walter C. Opello, Jr.,
Portugal's Administrative Elite: Social Origins and Political Attitudes, in West European
Politics, 6 : 1 , Janeiro de 1983, p. 69.
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A nfase posta na continuidade durante os anos de governao marcelista encobriu aos olhos de muitos a viragem da estrutura monocrtica de
poder para uma estrutura pluralista, se bem que se tratasse de um pluralismo com limites, confinado aos que eram reconhecidos como legtimos
detentores do poder dentro do regime estabelecido7. Assim, enquanto o
presidente do Conselho de Ministros (agora Caetano) continuava a ser a
mola principal do sistema e os rgos agrupados em torno dele, na Presidncia do Conselho, continuavam a ser as instituies-chave atravs das
quais se fazia e se implementava a poltica, emergia, por outro lado, um
sistema burocrtico muito mais complexo.
Entre a clientela mais prxima de Caetano encontravam-se os seus
ministros de Estado. Em regra, ao longo da histria do Estado Novo, houve
quinze postos polticos de topo ocupados por entre dez e quinze indivduos.
Enquanto Salazar adoptou a prtica de delegar autoridade em indivduos
especficos, escolhidos dentre os seus adeptos mais prximos sem que
o grau hierrquico nos ministrios fosse necessariamente um indicador do
status, num regime em que os directores-gerais podiam ser frequentemente
identificados como primeiras figuras , Caetano dependia mais directamente dos seus ministros e nomeava para esses cargos homens identificados com clientelas cruciais. Assim, com Caetano, as nomeaes ministeriais especficas passaram a ser, com muito mais frequncia, um indicador
da hierarquia de autoridade que ele procurou instituir. O rasto deixado por
nomeaes de ministros, secretrios de Estado e subsecretrios tornou-se
um mecanismo crucial para os analistas polticos, que podiam assim acompanhar a evoluo da poltica do regime. Atravs do recurso nomeao de
ministros de coordenao, Caetano dava continuidade prtica de Salazar
de agrupar os ministros por sectores-chave, estabelecendo assim padres
de consulta separados. Mas estas nomeaes tambm aquiriam um novo
significado, enquanto indicadores para ele de reas polticas-chave, para as
quais necessitava de constituir, manter e negociar apoio. Eram elas quatro: a
do ministro da Defesa, que era simultaneamente ministro do Exrcito; a do
ministro da Economia, que tambm era ministro das Finanas; a do ministro
das Obras Pblicas, que acumulava a pasta das Comunicaes, e a do
ministro das Corporaes e Segurana Social, tambm ministro da Sade
Pblica. Complementarmente, havia trs outras nomeaes cruciais: as dos
ministros do Interior, do Ultramar e da Educao. Este modelo vigorou de
1970 at Novembro de 1973, quando a coerncia burocrtica que Caetano
procurava estabelecer se tornou inconsistente e o regime se encaminhou
para um beco sem sada, apenas interrompido pela revolta militar de Abril de
1974.
O sistema autoritrio e burocrtico que emergira ao longo das duas
ltimas dcadas de vida do Estado Novo funcionou bastante bem enquanto
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7
Esta argumentao sobre a dinmica do regime de Caetano, bem como sobre o
pluralismo limitado e a terminologia relativa luta pelo poder, retirada do meu ensaio Portugal:
The Decline and Collapse of an Authoritarian Order, Sage Professional Papers in Comparative
Politics, vol. 5, srie n. 01-053, Beverly Hills e Londres, Sage Publications, 1975. Ali se faz
referncia origem destes termos no trabalho de Juan Linz e Charles Andersen. O ncleo
central desta anlise est construdo em torno da ideia de lite, em entrevistas em profundidade
efectuadas na metrpole e no ultramar. Destas, 43 tiveram lugar em Lisboa, durante a segunda
metade de 1971, 32 em Angola e 36 em Moambique, em 1972. Na sua maioria, os entrevistados eram oriundos dos nveis superiores da burocracia civil; 36 (32%), todavia, provinham
de grupos elitistas do exterior militares, financeiros e sistema poltico exterior.
a situao herdada se manteve e as polticas de modernizao para Portugal continental e provncias ultramarinas puderam ser debatidas dentro da
ordem estabelecida. Mas, medida que se avolumavam as presses de
mudana no continente e no se encontrava nenhuma sada fcil para a
insustentvel posio militar que se mantinha em frica, instalou-se a ossificao. Em ltima anlise, a nica soluo para os dilemas polticos de
Caetano, em que uma aco inovadora, tomasse ela o sentido que tomasse,
ameaava alienar conjuntos de interesses de importncia crucial para o
primeiro-ministro, seria a revolta militar que, em 1974, levava o Estado Novo
a um fim abrupto.
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Existe uma anlise pormenorizada destas questes no captulo da minha autoria
Bureaucratic Politics and the Problem of Reform in the State Apparatus, in Lawrence S
Graham e Douglas L. Whuler (orgs.), In Search of Modem Portugal: The Revolution and Its
Consequences, Madison, The University of Wisconsin Press, 1982. A discusso posterior
SObre o perodo de 1974-76 em Portugal assenta nestes materiais.
97 7
Administrao Central
Conselhos de desenvolvimento regional
Governos regionais
Administrao local
Totais
1968
1978
1983
160,919
2,757
44,105
302,604
16,760
63,944
442,000
(16,760)
72,562
207,781
383,308
514,562
912
9
Enquanto Opello afirma ter obtido respostas de 68 dos 120 directores-gerais portugueses, no seu levantamento efectuado em 1980, os nmeros agora fornecidos pelo quadro
n. 2, que incluem as nomeaes anteriores e posteriores a 1974, referem um total de 72.
A percentagem acima referida baseia-se pois nestes nmeros corrigidos. Ver Opello, p. 69.
10
Os nmeros disponveis flutuam entre 45 000 e 35 000. Assim, a mdia a que se
chegou apenas uma aproximao grosseira. Ver Graham, Bureaucratic Politics (...), p. 238.
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Depois de 1974 ocorreram importantes mudanas de carcter institucional no campo da burocracia, tendo-se notado algum progresso em certos
sectores no que respeita a novos programas e actividades de natureza
desenvolvimentista. Mas o registo global, em 1980, era misto e desde essa
altura que no tem havido alteraes significativas. Dado que nem o Ministrio das Corporaes nem o do Ultramar tinham lugar na nova ordem, foram
objecto de reorganizao e reestruturao durante a fase inicial da Revoluo. O Conselho da Revoluo, de base militar, ocupou o antigo Ministrio
do Ultramar e foi criada uma pequena direco-geral responsvel por questes de pormenor relacionadas com a independncia dos territrios ultramarinos. No lugar das corporaes emergiu um novo Ministrio do Trabalho,
ao mesmo tempo que outras actividades relacionadas com a segurana
social foram transferidas para o Ministrio dos Assuntos Sociais (sade); o
que dizia respeito habitao foi atribudo a um Ministrio das Obras
Pblicas remodelado.
Do velho Ministrio da Economia saram trs novos Ministrios, apontando a prioridade a ser dada ao desenvolvimento econmico: os Ministrios
do Comrcio, da Indstria e da Agricultura. De entre estes, foi o da Agricultura o que sofreu maior expanso, no que se refere tanto a pessoal como
a nmero de actividades, mas sem incrementar o tipo de aparelho que
pudesse ter impacte na provncia. Na verdade, em 1983, quando foram
avaliados os resultados neste campo e a retrica das disposies legais,
indicando a importncia dos servios de expanso, se separava da realidade concreta, os programas de aco todos eles servios orientados
para as herdades quer de pequenos quer de grandes proprietrios continuavam a ser mnimos. Do ponto de vista dos agricultores, pouco tinha
mudado na relao entre cidado interessado (por assim dizer, cliente) e
funcionrio pblico.
As transformaes institucionais foram ainda mais notrias na Educao
e na Sade. Ambos os Ministrios aumentaram o nmero dos seus funcionrios e adquiriram novos servios. O aspecto mais interessante desta
evoluo, contudo, no era tanto o seu carcter ps-revolucionrio como o
facto de, nas vsperas da Revoluo, uma liderana ministerial inovadora,
correspondendo a uma transformao socieconmica independente da
poltica, ter j iniciado um planeamento a longo prazo e encetado novos
esforos programticos.
Com a prioridade dada expanso dos servios sociais depois de 1974,
o estabelecimento de um quadro governamental mais estvel depois de
1976 e a existncia de novos recursos econmicos externos, as duas
instituies estavam em condies de beneficiar de novas oportunidades.
Assim, uma vez obtido o apoio externo, os dois Ministrios eram os organismos mais capazes de avanar na expanso dos seus equipamentos,
programas e servios11.
Embora as estruturas organizativas internas tenham sofrido de facto
uma mudana pouco significativa e os servios pblicos sejam hoje, em
larga medida, administrados segundo os processos vigentes no passado, o
914
11
As observaes referentes aos programas para a agricultura, a sade e a educao
baseiam-se no relatrio Portugal: Program and Management Impact Evaluation, de Frederick
F. Simmons, Juan J. Buttari e Lawrence S. Graham, apresentado Agency for International
Development pelo contrato N. PDC-0000-I-03-3077-00, Work Order No. 3, Washington, D. C ,
Development Associates, Julho de 1983.
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12
Estas observaes baseiam-se numa pesquisa de campo conduzida em trs distritos,
no Outono de 1980, e numa amostragem de 62 autoridades governamentais desses distritos.
Para uma anlise preliminar destes dados ver O Estado Portugus visto a partir de baixo, in
Anlise Social,n.os72-74, p. 18.
O conflito ideolgico que se gerou em torno das empresas e participaes do Estado transformou o debate sobre o papel do Estado na economia
num debate explosivo. Os defensores do direito propriedade privada
sublinham a ineficcia e o dfice financeiro como consequncias da interveno directa do Governo e desmantelariam a maior parte, se no todas as
instncias de envolvimento directo do Governo em empresas de actividade
produtiva. Outros, identificados com a ideia de uma distribuio mais equitativa dos recursos econmicos da Nao, afirmam que as nacionalizaes
de 1975-76 eram essenciais para pr fim concentrao da riqueza nas
mos de um punhado de grupos privados. Segundo eles, uma reverso da
participao do Estado na economia implica o ressurgimento das bases em
que assentava a velha lite econmica. Entre uns e outros situam-se os que
entendem que o Estado deve conservar um papel preponderante na reorientao da economia, mas no deixam, ao mesmo tempo, de exercer presses
no sentido de o Governo reduzir as suas obrigaes financeiras. E, pondo de
parte os problemas ideolgicos, referem que muitas, se no a maior parte,
das instncias com participao maioritria do Estado em empresas no
financeiras acabaram por necessitar de um financiamento do dfice existente.
Em face destes pontos de vista divergentes, importante clarificar os
factos bsicos que deram forma actual mescla pblica-privada existente
em Portugal. Em primeiro lugar, nas vsperas da Revoluo, a grande
maioria dos recursos econmicos de Portugal pertenciam a um reduzido
nmero de grupos privados: 168 (0,4%) das 40 051 sociedades que em
1971 operavam na metrpole possuam 53% do activo lquido total das
sociedades. Entre elas distinguiam-se 7 conglomerados principais: a CUF
(com 112 empresas), o BPA (com 70), o Borges e Irmo (com 40), o BNU
(com 22), o Fonsecas e Burnay (com 22), o Esprito Santo (com 20) e o
Champalimaud (com 14) 13 . Em segundo lugar, depois de 1974, e em consequncia das transformaes revolucionrias ocorridas, entre 14 de Maro
de 1975 e 25 de Julho de 1976 foram nacionalizadas 244 empresas privadas. Dado que estas possuam tambm capitais noutras empresas e os
que dirigiam os destinos nacionais depois do contragolpe de 25 de Novembro continuaram a alargar o controlo estatal sobre a economia at Julho de
1976, o nmero total de empresas afectadas pela participao directa do
Estado passou a ser, em 1979, de 1022. Incluem-se nestes nmeros oito
categorias de empresas: empresas completamente nacionalizadas, empresas nacionalizadas em que o Estado detm a maioria do capital, empresas
nacionalizadas em que o Estado tem uma participao minoritria, empresas estatais propriamente ditas, empresas pblicas sujeitas legislao
vigente no sector privado, empresas em que a participao do sector pblico
ultrapassa os 5 0 % , outras em que a sua participao se situa entre os 10% e
os 5 0 % e outras ainda em que a participao inferior a 10% 1 4 .
918
13
Maria Belmira Martins, Sociedades e Grupos em Portugal, Lisboa, 1973, conforme
citao em Eric N. Bahlanoff, The State and Economy in Portugal: Perspectives on Corporatism, Revolution, and Incipient Privatization, in William Glade e Horcio Boneo (orgs.), State
Strinhing: A Comparative Inquiry into Privatization, Austin, Institute of Tatin American Studies,
University of Texas (no prelo). Ver tambm o relatrio editado pelo Ministrio da Indstria e
Energia, Gabinete do Ministro, O Sector Empresarial do Estado na Indstria e Energia: Anlise
e Propostas de Actuao, Dezembro de 1984, pp. 12-13.
4 Os nmeros baseiam-se em Maria Belmira Martins e Jos Chaves Rosa, O Grupo
Estado: Anlise e Listagem Completa das Sociedades do Sector Pblico Empresarial, Lisboa,
Edies Jornal Expresso, 1979.
15
Bahlanoff, p. 9.
Ao compararmos estes nmeros, no possvel determinar se a sua base de dados a
mesma ou no, uma vez que tm diferentes provenincias. Bahlanoff afirma que os seus dados
de 1976 provm do Instituto de Participaes do Estado e que excluem as empresas privadas
com interveno temporria do Estado, empresas com uma participao estatal minoritria,
bem como as empresas autogestionrias e as cooperativas agrcolas. Quanto aos dados de
1978, diz ainda Bahlanoff tratar-se de compilaes retiradas dos relatrios da OCDE que, por
seu turno, se reportam s Contas Nacionais tal como so referidas pelo Instituto Nacional de
Estatstica (Bahlanoff, pp. 9-10). Este conjunto de elementos inclui as empresas nacionalizadas
e controladas pelo Estado em que este detm mais de 5 0 % da participao. Os dados de 1980
so retirados do relatrio do Ministrio da Indstria, O Sector Empresarial do Estado (...) (SEE),
p. 18. A hiptese aqui colocada a de que o que em Portugus se chama SEE e em Ingls
designado por sector pblico consolidado aproximadamente o mesmo durante os trs anos.
O problema inerente a todas estas representaes numricas o de que uma medio
consistente ao longo do tempo extremamente difcil, dado que a informao divergente
quanto s empresas que devero ser consideradas como pertencentes ao sector pblico e
posterior consolidao e reprivatizao.
17
J. Silva Lopes, State Owned Entreprises in Portugal, comunicao no publicada a
16
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pao, de uma forma ou de outra, que no se enquadra nos canais anteriormente mencionados e cujo nmero substancial: o total correcto revisto,
segundo o Departamento Central de Planeamento, era, em Julho de 1974,
de 856 participaes em 421 empresas. Enquanto para o primeiro grupo de
empresas pblicas (as 144 para as quais existe documentao rigorosa do
Governo central) existem numerosos estudos, sobre as restantes sabe-se
bastante menos. Em sntese, pode dizer-se que est ainda por compilar um
inventrio actualizado e definitivo do sector pblico em Portugal acessvel ao
pblico em geral.
O que certo que, se pode ser verdade que o nmero total de
empresas do sector pblico baixou nos ltimos anos, no mesmo perodo, o
peso econmico deste aumentou se tomarmos como termo de comparao
o que se passa na privada. Silva Lopes calcula em cerca de 5%, entre 1976 e
1982, o aumento da participao das empresas de propriedade estatal no
total do valor acrescentado interno18. Reportando-se a um perodo de tempo
mais curto, o grupo de estudo sobre o sector pblico, de que fizeram parte
Antnio Costa Leal e outros (Grupo de Trabalho, o Sector Empresarial do
Estado), regista tambm o peso crescente na economia nacional das
empresas de propriedade estatal, especialmente se a esta categoria se
acrescentarem instituies financeiras nacionalizadas pelo Estado e
empresas mistas com participao estatal maioritria. Contudo, como se
pode observar nos quadros n.os 2 e 319, as tendncias registadas no so to
uniformemente lineares quanto Silva Lopes parecia sugerir.
Empresas no financeiras de propriedade estatal
(QUADRO N. 2)
Valor acrescentado
Emprego
Investimento fixo bruto
1978
1979
1980
1981
1982
12,7%
5,3%
21,5%
14,4
5,3
20,1
13,6
5,3
18,8
14,2
5,2
19,1
15,4
5,3
17,5
Valor acrescentado
Emprego
Investimento fixo bruto
1978
1979
1980
1981
1982
21,3%
7,6%
28,9%
21,5
7,6
30,3
23,0
7,6
35,3
24,1
7,8
38,2
920
921
922
23
Honorato Cavaco Duarte, As Principais Empresas em Portugal, Lisboa, Caixa Geral de
Depsitos, 1983, pp. 12,35 e 49.
CONCLUSES
A consequncia de tudo isto tem sido, para o Estado, um rpido crescimento das suas obrigaes financeiras e uma crise fiscai a todos os nveis
que exige reduo nas suas despesas pblicas. Juntamente com as presses externas para um distanciamento da burocracia pblica no sentido de
um Estado mais empresarial, as novas realidades impuseram uma situao
para a qual a nica sada parece ser uma privatizao com limites, de acordo
com as tendncias que se desenvolvem no resto da Europa ocidental.
Trata-se da reaco necessria internacionalizao da economia portuguesa e nada disto inverte, de forma fundamental, o papel mais importante
adquirido pelo Estado na economia depois do 25 de Abril; antes consolidar se o Governo for capaz de manter o seu curso actual uma
economia mista, em que o Estado leva a melhor, centrando-se no aperfeioamento da actuao econmica, quer pblica quer privada, e reorientando-se, a si prprio e sociedade, para a modernizao da economia.
No entanto, uma vez que tudo isto dever passar-se no contexto de um
mbito de instituies estatais, uma reorientao do aparelho administrativo
do Estado implica s e as novas orientaes polticas em discusso
ganharem fora , uma transformao administrativa de fundo. aqui que
os legados do passado e a conscincia do seu impacte so muito importantes. Todas as anteriores tentativas de reformas globais falharam e h
poucas probabilidades de vir a ser diferente.
Todavia, no se trata de um problema sui generis de Portugal, sendo
comum todos os governos contemporneos, medida que foi crescendo a
complexidade institucional e os papis do Estado se diversificaram. A conscincia do contexto portugus, aliada a uma perspectiva comparativa mais
ampla, apontam para a necessidade de uma estratgia administrativa centrada ao nvel programtico, no contexto de sectores especficos e orientada
para as bases.
Ao lanarmos um olhar dcada que passou, h indcios novos na
Administrao portuguesa que nos do alguma esperana na criao de
esquemas institucionais que vo de encontro s condies de Portugal: os
governos autnomos dos Aores e da Madeira (que responderam aos
desejos e aspiraes das populaes locais) e os gabinetes de apoio tcnico
(GATs) (enquanto meios de ligao entre as entidades administrativas do
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24
O trabalho de campo que tornou possvel este trabalho foi conduzido sob os auspcios
da American Philosophical Society (subsdio de viagem) e do College of Liberal Arts of the
University of Texas, Austin (despesas dirias).