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AGRADECIMENTOS
1.
2.
3.
4.
5.
19.2.
20. Nos pases do sistema europeu continental de modelo latino, como nosso, o
dever de demonstrao de que os recursos pblicos foram utilizados de forma, legal,
regular, conforme aos princpios e normas de contabilidade aplicveis e que
corresponda a uma gesto pblica econmica, eficaz e eficiente, est tambm
associado a um regime de responsabilidade jurdico-financeira, por parte
daqueles:
20.1.
20.2.
20.4. Este o regime que est institudo a partir da entrada em vigor da Lei n
98/97, de 26 de Agosto. At, a exceo dos casos de alcance, a
responsabilidade recaa sempre nos titulares de rgos singulares ou
colegiais de entidades contabilsticas obrigadas prestao de contas ao
Tribunal de Contas.
20.4.1. O nico processo de responsabilizao teria de ser efetuado
exclusivamente no processo de julgamento de contas.
20.4.2. Hoje o que constitui fundamento para a imputao de
responsabilidades autoria de fatos ilcitos financeiros,
independentemente do seu autor ser obrigado prestao de contas.
20.4.3. E pode ser efetivado no mbito da prestao de contas em
sentido estrito ou jurdico-contabilstico.
20.4.4. Mas tambm no mbito da apreciao de atos financeiros
enunciados, apurados e identificados em auditorias de todo o
tipo, sejam auditorias financeiras, sejam auditorias de
conformidade, sejam auditorias de resultados ou de performance.
21.
22.
10
12
das
operaes
15
18
27.2.6.9. H pois uma diferena ntida entre o regime previsto no artigo 2., n
5, da Lei do Enquadramento Oramental quando considera
integrados no setor pblico administrativo, como servios e
fundos autnomos, nos subsectores da administrao central,
regional, as entidades que independentemente da sua natureza e
forma, tenham sido includas em cada subsetor no mbito do
Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas ltimas
contas setoriais publicadas pela autoridade estatstica, referentes
ao ano anterior ao da apresentao do Oramento e regime
adotado no artigo 46. pela Lei n. 73/2013 de 3 de setembro. Isto
apesar de o artigo 2., n 6 da Lei do Enquadramento Oramental
ir nesse sentido. A soluo adotada para as entidades pblicas
reclassificadas do setor local ficou claramente aqum desta previso.
27.2.6.10. Admite-se ainda que possam continuar a estar sujeitos ao SNC e no
ao POCAL. Fala-se muito na necessidade da adoo dos
IPSAS/EPSAS o que permitiria uma convergncia mais fcil, com as
Normas Internacionais de Contabilidade e com o SNC. A
Repblica Portuguesa vinculou-se atravs da Lei n. 64-C/2011, de
31 de dezembro a adotar os IPSAS, na sequncia de recomendaes
do FMI formuladas em Setembro de 2012. A tambm se prev a
reviso do processo de prestao das contas pblicas e da necessidade
da sua certificao designadamente, ao nvel da Conta Geral do
Estado.
27.2.6.11. O que vai exigir mudanas muito significativas ao nvel dos mtodos
de auditoria do Tribunal de Contas e da sua cooperao com a
Ordem dos Revisores Oficiais de Contas e da Ordem dos Tcnicos
Oficiais de Contas. Para o efeito da adoo dos IPSAS, foi mandata a
Comisso de Normalizao Contabilstica atravs do Decreto Lei
n.134/2012, de 25 de junho. No seio da Unio Europeia est em
curso a discusso da adoo dos IPSAS (International Public Sector
Accounting Standars). natural que concludo o processo de
discusso tcnica venham a ser adotados sob a forma de Diretiva,
destinada a vincular os Estados Membros, dentro de um prazo
comum para transposio para a Ordem Jurdica de cada EstadoMembro.
I. At ao momento foram identificadas as normas que podem ser
aplicadas sem problemas de maior.
II. Mas tambm foram identificadas as normas que carecem de
adequao aos pases da zona euro, ao Sistema Europeu de
Contas Nacionais e Regionais, e aos instrumentos jurdicos de
Direito da Unio Europeu da governao econmica, de
estabilidade oramental, de sustentabilidade financeira, de reporte
financeiro e de avaliao dos programas de estabilidade e
crescimento e dos mecanismos de superviso oramental e de
estabilidade financeira dos pases da zona euro em dificuldades
financeiras.
19
II.
III.
23
25
28.1. Que utilizaram os recursos pblicos para os fins que lhes foram confiados
pelas assembleias representativas e que exerceram as suas competncias e
os deveres funcionais a que esto juridicamente vinculados com a
diligncia legalmente devida, em ordem a assegurar:
28.1.1. A observncia do princpio da legalidade e da juridicidade e dos
princpios a regularidade contabilstica e oramental, da realizao
das despesas, da assuno e do registo e contabilizao dos
compromissos, da arrecadao das receitas, da gesto de tesouraria, a
contrao de emprstimos da gesto patrimonial e dos planos de
regularizao de dvidas e de pagamentos atrasados de todas as entidades
que integrem os permetros de consolidao dos grupos pblicos
municipais ou intermunicipais.
28.1.2. A observncia do princpio da estabilidade financeira e da
sustentabilidade das finanas pblicas locais, incluindo as finanas
pblicas dos grupos pblicos municipais ou intermunicipais e das
entidades contabilsticas que integrem os respetivos permetros de
consolidao de contas.
28.1.3. A observncia dos princpios da economia, da eficcia e da eficincia,
mediante a estruturao do oramentos pblicos, por programas, com
identificao dos objetivos, das medidas e das atividades a desenvolver,
dos indicadores quantitativos e qualitativos de economia, de eficcia e de
eficincia e dos custos, a imputar a cada programa, a cada medida e a cada
atividade e dos instrumentos de avaliao da sua execuo.
28.1.4. A observncia do princpio do acrscimo e da especializao de
exerccios, e dos registos contabilsticos obrigatrios, de acordo com os
sistemas contabilsticos e regimes de execuo oramental em vigor para
cada tipo de entidade contabilstica, que habilitem:
28.1.4.1. A prestao das contas individuais e das contas consolidadas, ao
Tribunal de Contas, nos termos de:
I.
26
28.1.4.3.O principio do acrscimo constitui condio tcnico contabilstica e jurdico-financeira para sujeio da Repblica
Portuguesa aos mecanismos relativos ao reforo da superviso
econmica e oramental dos Estados-Membros da rea do euro
afetados ou ameaados por graves dificuldades no que diz respeito
sua estabilidade financeira constantes do Regulamento (EU) n
472/2013 do Parlamento Europeu de Conselho de 21 de maio, nos
quais se integram igualmente as vinculaes relativas aos governos e
s finanas pblicas regionais e locais.
28.1.4.4.O principio do acrscimo indispensvel tambm para sujeio da
Republica Portuguesa aos mecanismos para o acompanhamento e
a avaliao de planos oramentais e para a correo do dfice
excessivo dos Estados-Membros da rea euro constantes do
Regulamento (UE) n 473/2013, do Parlamento Europeu e do
Conselho de 21 de maio, nos quais se integram igualmente as
vinculaes relativas aos governos e s finanas pblicas regionais e
locais.
28.1.4.5.O princpio do acrscimo igualmente fundamental para a
observncia das vinculaes decorrentes do Memorando de
Entendimento com a Comisso Europeia, com o Banco Central
Europeu e com o Fundo Monetrio Internacional e do respetivo
Programa de Assistncia Econmica e Financeira, das respetivas
polticas de condicionalidade e aos mecanismos de avaliao deles
contantes.
Entre as polticas de condicionalidade relativas aos governos regionais e locais
destacam-se as medidas legislativas relativas a:
saneamento dos passivos das autarquias locais e das regies autnomas,
contabilidade de compromissos e liquidao de pagamentos atrasados,
mediante renegociao da dvida comercial ou administrativa, ou mediante o
recurso a operaes de crdito contradas junto do sistema bancrio ou junto do
governo da Republica;
reviso do regime jurdico das autarquias locais;
-reviso do regime financeiro das autarquias locais;
reviso do regime jurdico da atividade empresarial local;
reorganizao administrativa da administrao local, com especial incidncia
ao nvel das freguesias.
29. Ou seja, os decisores financeiros do Poder Local e do sector local em sentido amplo
tm assim o dever de demonstrar, que utilizaram os recursos pblicos que lhes
foram confiados, para os fins expressamente votados pelas assembleias polticas
representativas quando ao aprovarem os respetivos oramentos, autorizam o
28
32.5.
32.4.4.1.
32.4.4.2.
30
1.
2.
3.
35.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
VIII.
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XVI.
XVII.
XVIII.
XIX.
contratao pblica;
36
XX.
Cdigo Civil.
XXI.
XXII.
XXIII.
36.
37.
38.
37
39.
40.
41.
42.
42.2.
42.3.
38
43.
44.
45.
46.
47.
48.
49.
50.
Cf. Artigos 10-D, 10-G,12-C, 72-B, 72-C e 72-D da Lei n 91/2001, de, de 20 de agosto,
resultante da stima alterao e republicao pela Lei n 37/2013, de 14 de julho, Diretiva n
2011/85/EU, do Conselho de 8 de novembro, artigo 3. 4 e 5 do Tratado sobre a Estabilidade,
Coordenao da Unio Econmica e Monetria Aprovado pela Resoluo n 98/2012, de 3 de
julho, ratificado pelo Decreto do Presidente da Republica n 98/2012 de 3 de julho.
39
Tambm, segundo este princpio a receita corrente bruta cobrada deve ser pelo
menos igual despesa corrente acrescida das amortizaes mdias de
emprstimos de mdio e longo prazo.
52.
53.
54.
55.
55.1.
55.2.
56.
55.3.
55.4.
55.5.
55.6.
55.7.
55.8.
56.2.
56.3.
57.
58.
59.
59.2.
60.
61.
42
62.
No que diz respeito aos oramentos dos fundos servios autnomos vigora no
artigo 25./LEO o conceito de equilbrio do ativo de tesouraria, na vertente
saldo global.
63.
64.
65.
66.
67.
68.
43
69.
70.
71.
Em quarto lugar: h uma srie de razes que obstam a que a regra de ouro
atinja estes resultados. Limitamo-nos a apresentar algumas.
Primeira, a regra assenta na definio rigorosa das rubricas corrente e de
capital nos dois lados do oramento, o que constitui um exerccio complexo. A
classificao de algumas rubricas absolutamente artificial; como j foi
referido, compete a cada governo local decidir a forma de repartio das
verbas do FEF entre receitas correntes e receitas de capital. O pagamento de
uma mesma operao econmica (p. ex. a pavimentao de uma estrada) pode
ser classificado como despesa corrente (ex. combustvel usado pelas mquinas
municipais para pavimentar a estrada) ou despesa de capital (se as mquinas
pertencerem a um empreiteiro e a sua utilizao for paga no mbito de um
projeto de investimento virio). A contabilidade permite uma ampla margem
para classificaes criativas; em cada nvel, os governos subnacionais
apresentam diferenas entre si nestas classificaes e, eventualmente, ao longo
do tempo, privando assim de sentido os agregados dos subsectores ou as sries
temporais de cada governo. Segunda, na prtica, a regra no atende
qualidade do investimento. Qualquer despesa de capital uma boa desculpa
para endividar o governo. Com efeito, ao excluir as despesas de investimento
44
dos limites do dfice, a regra de ouro abranda a presso poltica para realizar
a anlise custo-benefcio rigorosa de cada projeto de investimento. Na
ausncia de um limite eficaz sobre o nvel da dvida, este efeito, aliado aos
dividendos polticos geralmente associados s despesas de investimento nos
municpios portugueses, pode contribuir para acrscimos insustentveis do
endividamento.
Terceira, a regra de ouro assume que a despesa corrente no produz
quaisquer benefcios intertemporais, e isto no verdade. O pagamento de
salrios a mdicos e professores permite acumular capital humano nos doentes
e alunos, sendo o impacto desta acumulao no crescimento e desenvolvimento
econmicos largamente reconhecido na literatura.
Quarta, o cumprimento da regra de ouro ir provavelmente determinar
escolhas na despesa subnacional (entre as rubricas corrente e de capital) que
no maximizam o bem-estar nessas jurisdies e impe rigidez na composio
da despesa. Suponhamos que o endividamento lquido zero; sujeita a uma
regra de excedente corrente, a despesa de capital tem de ser, pelo menos, igual
receita de capital, independentemente das preferncias da comunidade
subnacional. A regra de ouro tende a reproduzir a estrutura da receita no lado
da despesa do oramento ou at a enviesar a despesa a favor de rubricas de
capital Pereira e Silva (2008, p. 9).
Por ltimo, a regra de ouro est em desacordo com a experincia histrica.
Pode ter tido um certo interesse no passado, quando os governos subnacionais
foram chamados a desempenhar um papel importante no investimento pblico,
o que j no se verifica. O paradigma poltico-econmico de proviso de
infraestruturas est esgotado e os municpios esto a ser chamados para
assumir novas responsabilidades, nas reas da cultura, da educao, da sade
e da assistncia social, predominantemente atravs da proviso de bens
imateriais e cujos custos so contabilizados como despesas correntes.
72.
73.
45
73.2.
73.3.
73.4.
74.
75.
76.
77.
78.
Tambm seriam as regras que revelariam mais adequadas natureza diversa dos
oramentos municipais e dos servios municipalizados, por um lado sujeitos as
regras e princpios oramentais da Lei n 73/2013, de 3 de setembro e do
POCAL, e por outro lado das entidades sujeitas ao Regime Jurdico da Atividade
Empresarial Local aprovado pela Lei n 50/2012 de 31 de agosto, do SNC, da
Lei-Quadro das Fundaes aprovada pela Lei n 24/2012 de 9 de junho, do
Cdigo Civil, do Cdigo Cooperativo e do Sistema Contabilstico das
Entidades sem Fim Lucrativo.
79.
80.
81.
82.
83.
84.
84.2.
85.
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88.
89.
90.
91.
92.
93.
94.
49
95.
96.
97.
98.
99.
Quando se verificar que nos ltimos trs anos, o peso contributivo dos subsdios
explorao superior a 50% das suas receitas.
100. Quando se verificar que nos ltimos trs anos o valor do resultado operacional
subtrado ao mesmo valor correspondente s amortizaes e s depreciaes
negativo.
101. Quando se verificar que, nos ltimos trs anos, o resultado lquido negativo.
102. A dissoluo obedece ao regime jurdico dos procedimentos administrativos
das sociedades comerciais e de liquidao de entidades comerciais e ao
disposto no artigo 62 da Lei n 59/2012, de 31 de agosto.
103. A deliberao de dissoluo da empresa local que implique a integrao em
servios municipalizados ou a internalizao em servios municipais de
quaisquer atividades dever ser acompanhada dos elementos enunciados nos
nmeros seguintes.
104. Definio das atividades a integrar ou a internalizar.
105. Listagem dos postos de trabalho indispensveis para a prossecuo das atividades
a internalizar, identificando a carreira e as reas funcional, habilitacional e
geogrfica, quando necessrias.
106. Previso das disponibilidades oramentais, nos termos da Lei n 8/2012, de 21
de fevereiro, que Aprova as regras aplicveis assuno de compromissos e
aos pagamentos em atraso das entidades pblicas.
50
54
57
160.
Mas mesmo que seja este o caminho que venha a ser seguido a completa
implementao dos IPSAS, tal como esto desenhados e aprovados pelo Comit
do Setor Publico da IFAC aponta num perodo de transio de cinco anos.
161. Quer o caminho a seguir seja a adoo dos IPSAS j, quer aguardar pelo
desenvolvimento europeu dos EPSAS, ser necessrio que, a curto prazo a
Comisso de Normalizao Contabilstica deveria ser aprovada, pela CNC,
uma Orientao Contabilstica complementar da Orientao n 1/210 de 1 de
julho, assegurasse uma plena harmonizao e homogeneizao entre o POCAL e
o SNC e SNCESFL, para efeitos de consolidao das contas dos grupos
autrquicos, designadamente quanto a uma tabela de equivalncias entre as
contas de uns e outros, uma vez que as contas individuais so elaboradas em SNC
ou SNCESFL e as contas consolidadas sero elaboradas em POCAL.
162. sabido que as Instrues de 2010 do SATAPOCAL no resolveram esse
problema. Alm que o resultado da sua aplicao s contas consolidadas
prestadas de 2010 ao Tribunal foi dececionante e muito insatisfatrio. Dando
origem a interpretaes dspares, no uniformes e desencontradas e insuscetveis
de comparabilidade e de fiabilidade e sinceridade das contas consolidadas.
163. Da a urgncia de serem aprovadas instrues e manuais tipo que viabilizem no
curto, medio e longo prazo a consolidao de contas dos grupos autrquicos.
Neste particular seria muito importante uma interveno de natureza profissional
qualitativamente superior e com autoridade normativa prpria, como a
Comisso de Normalizao Contabilstica, que assegurasse esta tarefa em
articulao com a Ordem dos Tcnicos Oficiais de Contas, a Ordem dos
Revisores Oficiais de Contas.
164. Como certeiramente assinala o Conselho de Finanas Pblicas no seu Relatrio
n 1/2013, relativo Apreciao das Propostas de Lei de Finanas
Subnacionais: Nos prximos anos vo surgir dvidas em termos de
compatibilidade entre sistemas de informao e contabilidade que permita os
exerccios de consolidao dos deferentes elementos. A administrao central
tem de preparar-se para ajudar as administraes locais no seu esforo de
ajustamento, por exemplo disponibilizando manuais com antecedncia
necessria para garantir uma comparabilidade rigorosa entre jurisdies e
minimizar interpretaes arbitrrias de regras contabilsticas eventualmente
confusasEstas novas regras implicam obviamente, implicaes em termos de
recursos para as administraes central e local.
165. Outra questo que importa clarificar a relao entre contas, saldos oramentais e
dvida total previstos no s artigos 46, 52 75e e 76 da Lei n73/2013, de 3 de
dezembro. Como sublinha o Conselho de Finanas Pblicas no seu Relatrio
n1/2013 que temos vindo a citar Estes trs nveis de consolidao so
justificveis a vrios ttulos, como por exemplo, facto dos saldos oramentais,
deverem refletir diferentes nveis de deciso politica, enquanto que os valores da
dvida deverem refletir as responsabilidades financeiras diretas e indiretas
efetivas de um municpio. Contudo as normas de consolidao propostas
acarretaro a incomparabilidade entre os trs conjuntos de contas: contas,
59
60
173. vedado aos municpios recorrer a outras formas de endividamento que no seja
a emisso de obrigaes, a regular em diploma prprio, a contrao de
emprstimos de curto (artigo 50), de mdio e longo prazo (artigo 51).
174. assim expressamente vedado aos municpios:
a) o aceite e saque de letras de cmbio, a concesso de avales cambirios, a
subscrio de livranas e a concesso de garantias reais ou pessoais, incluindo
operaes efetuadas indiretamente atravs de instituies financeiras;
b) a concesso de emprstimos a entidades pblicas ou privadas;
c) a celebrao de contratos com entidades financeiras ou diretamente com
credores, com a finalidade de consolidar dvida de curto prazo, sempre a durao
do acordo ultrapasse o exerccio oramental, bem como a cedncia de crditos
no vencidos.
175. Est assim excluda e vedada aos municpios a celebrao de acordos de
regularizao de dvidas negociados diretamente com os credores, com ou sem
interveno de instituies financeiras, sob forma de mtuo civil ou mtuo
bancrio e mediante o recurso posteriori a contratos de cesso financeira.
176. Est tambm excludo e vedado aos municpios o recurso a contratos de
confirming, que se traduzam:
a) numa violao direta das normas jurdicas relativas assuno de
compromissos, violao da garantia da existncia de cabimento oramental e de
fundos disponveis para assegurar os pagamentos das obrigaes jurdicas e
perfeitas emergentes dos compromissos assumidos ( Lei n 8/2012 de 21 de
fevereiro e respetivas alteraes)
b) e sempre que os pagamentos efetuados, com recurso ao confirming, por
instituies de crdito, investindo o municpio na posio de devedor perante
estas, no sejam liquidados e pagos pelo municpio, at ao fim do ano
econmico, transitando essa dvida de natureza financeira para anos econmicos
seguintes, e transformando essa dvida financeira de curto prazo em divida
fundada.
177. O recurso ao confirming que se traduza em dvida flutuante de curto prazo s
instituies de crdito deve observar sempre durante o ano os limites dos
emprstimos de curto prazo fixado anualmente pela assembleia municipal, nos
termos do artigo 50 n 2, da Lei n 73/2013, de 3 de setembro.
178. Tambm se deve entender estarem vedados aos municpios a celebrao de
contratos de swap, na medida em que constituem o recurso:
a) a tipos negociais de dvida financeira no previstos e no permitidos
expressamente na lei para as autarquias locais, conduzindo a riscos excessivos,
sem rigor e sem eficincia e sem minimizao de custos diretos e indiretos numa
perspetiva de longo prazo. (artigo 4, n 2, artigos 48, 49, 50, 51, 52 e 54
da Lei n 73/2013, de 3 setembro;
61
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65
66
218.
E exige uma gesto rigorosa e prudente dos recursos pblicos, com sentido de
accountability, de responsiveness, de transparency e de good
governance.
219. Cabe ao Tribunal de Contas assegurar que esses princpios sejam observados e
julgar as responsabilidades jurdicas por infraes financeiras que resultem da
violao daqueles princpios espelhados nas normas jurdicas aplicveis ao
poder local e ao setor local
Ernesto Cunha
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