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Daniel Chasquetti
(coordinador)
Daniel Buquet, Adolfo Garcé y Juan Andrés Moraes
(investigadores asociados)
Marzo de 2008
CONVENIO
Poder Legislativo y el Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias
Sociales de la Universidad de la República
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
INDICE
Introducción 3
2
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
INTRODUCCIÓN
Los escasos esfuerzos realizados para comprender el papel que el Parlamento ocupa en
el andamiaje institucional fueron desarrollados tras la recuperación democrática, y están
centrados en el análisis de la relación Ejecutivo-Legislativo (Buquet et. al. 1998;
Lanzaro et. al. 1999; Chasquetti y Moraes 2001) o en la descripción y el lugar que
ocupa en el proceso de toma de decisiones (Pérez Antón 1989; Pareja, Peixoto, Pérez y
Caetano 1992). En estos estudios, se deja entrever que el Parlamento post-1985 ya no es
aquél de los años cuarenta o cincuenta, como tampoco lo es el Poder Ejecutivo. Las
responsabilidades y el potencial institucional de ambos poderes han ido variando tras
los cambios constitucionales y los aprendizajes desarrollados por los actores. Sin
embargo, estos trabajos resultan exiguos para comprender el desempeño institucional y
el sentido de los cambios sufridos por el Parlamento.
3
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
4
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
El estudio está ordenado en seis capítulos. Los primeros dos indagan sobre la opinión de
la ciudadanía (a través de una encuesta de opinión pública) y de las elites (a través de la
Encuesta Permanente de Elites que realiza el Instituto de Ciencia Política). Los
siguientes tres capítulos evalúan las tres principales funciones del Parlamento uruguayo:
legislar, fiscalizar y representar. El sexto capítulo presenta algunas conclusiones
provisorias que permitirán profundizar el estudio de este problema en el futuro. No
abdicamos de la pretensión normativa de alcanzar soluciones y recomendaciones para
que el Parlamento uruguayo pueda mejorar su desempeño. Los seis capítulos fueron
redactados por investigadores del Instituto de Ciencia Política de la Facultad de
Ciencias Sociales de la Universidad de la República.
Este estudio jamás podría haberse desarrollado sin la firma del Convenio entre el Poder
Legislativo y la Universidad de la República. Entendemos que este es una prueba de que
la cooperación interinstitucional puede rendir frutos importantes en el futuro. En todo
ello, cumplió un papel crucial el entonces Presidente de la Cámara de Representantes,
Enrique Pintado. También agradecemos a los legisladores, por su paciencia y buena
disposición para las entrevistas de la encuesta o las consultas con el fin de corroborar
determinadas ideas o percepciones del equipo de investigación.
Daniel Chasquetti
Coordinador del Proyecto
Convenio PL - UDELAR
5
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Capítulo I.
EL PARLAMENTO Y LA OPINIÓN PÚBLICA EN URUGUAY
Daniel Buquet*
El punto de partida para desarrollar un análisis de las percepciones que genera el Poder
Legislativo en la ciudadanía es establecer su carácter democrático y la relevancia que se
le asigna a dicha institución. En materia política, el rasgo característico más destacable
de la opinión pública uruguaya es su alto nivel de adhesión a la democracia como
sistema de gobierno. En la serie de encuestas realizadas por la Corporación
Latinobarómetro (ver cuadros 1 y 2, gráfico 3), los niveles de apoyo a la democracia y
satisfacción con la democracia de los uruguayos son altos y relativamente estables. En
términos comparados latinoamericanos, Uruguay ocupa una posición de liderazgo en la
materia que está asociada a su temprano desarrollo político democrático, generador de
un entramado institucional capaz de dar consistencia y continuidad al sistema. En
palabras de Canzani, “...Uruguay es un país que se caracteriza en el contexto
latinoamericano, por valores democráticos relativamente fuertes y, todo sugiere,
estables.” (2000).
Cuadro 1. Cuadro 2.
Latinobarómetro. Apoyo a la Democracia Latinobarómetro. Satisfacción con la Democracia
*
Profesores e Investigadores del Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la
Universidad de la República.
6
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
5%
18%
76%
La democracia puede funcionar sin partidos Sin partidos políticos no puede haber democracia
Ns/Nc
Pregunta: Hay gente que dice que sin partidos políticos no puede haber democracia,
mientras que hay otra gente que dice que la democracia puede funcionar sin partidos.
¿Cuál frase está más cerca de su manera de pensar?
7% 12%
81%
La democracia puede funcionar sin Parlamento Sin Parlamento no puede haber democracia
Ns/Nc
Pregunta: También hay gente que dice que sin Parlamento no puede haber
democracia, mientras que hay otra gente que dice que la democracia puede funcionar
sin Parlamento. ¿Cuál frase está más cerca de su manera de pensar?
7
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Como se aprecia en ambos gráficos la amplia mayoría de los encuestados acuerda con
que la democracia no puede funcionar sin partidos ni Parlamento, confirmando que la
visión democrática de la ciudadanía uruguaya tiene un fuerte carácter representativo por
la relevancia que le asigna a dichas instituciones. Aunque la diferencia es pequeña, al
Parlamento se le asigna una centralidad algo mayor que a los partidos políticos. Esta
opinión de los uruguayos se ubica muy por encima de la media latinoamericana como
puede verse en los siguientes gráficos.
Gráfico 3
Importancia del Parlamento y los partidos para la democracia en América
Latina (Respuestas que apoyan las frases “La democracia no puede
funcionar sin Parlamentos y sin partidos”)
65%
63%
62% 59%
60%
58%
56%
55% 55%
55% 52%
54%
50% 52%
50%
49%
45%
40%
1997 2000 2001 2002 2005 2006
Pero hasta aquí abordamos estas cuestiones en el plano de los valores democráticos y no
de las evaluaciones concretas sobre el desempeño de los partidos y el Poder Legislativo
en Uruguay. El indicador más adecuado para evaluar esas percepciones es la pregunta
sobre la confianza que le merecen dichas instituciones que fue incluida en nuestra
encuesta. El siguiente gráfico muestra la distribución de los encuestados con relación a
esas preguntas.
8
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
22%
Partidos Políticos
39%
Poder Ejecutivo
Como podrá verse en el gráfico 4, en este terreno las opiniones de los uruguayos no son
tan favorables a sus instituciones como sus convicciones democráticas. De todas formas
se trata de niveles de confianza razonables en el contexto latinoamericano y,
particularmente, la confianza en nuestro Parlamento supera claramente la media de la
región reportada por Latinobarómetro en 2006 (27%).
Por cierto que en este caso, como en tantos otros, se trata de opiniones sesgadas por las
preferencias políticas de los encuestados. La gente tiene al respecto opiniones diferentes
según el partido político al que haya votado, porque los resultados de la elección le ha
otorgado responsabilidades diferentes a los distintos partidos. El siguiente gráfico
muestra los niveles de confianza en el Poder Legislativo según el voto en las elecciones
de 2004 declarado por los encuestados.
60%
50%
40%
31%
20% 22%
0%
P. Nacional P. Colorado F. Amplio
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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Como se aprecia en el gráfico, el voto de las personas se traduce casi de forma lineal en
los niveles de confianza que le merece el Poder Legislativo. Los partidarios de la fuerza
mayoritaria son quienes más confianza tienen en el Parlamento, así como quienes
votaron por el principal partidos de la oposición muestran una confianza menor, y los
simpatizantes del tercer partido en votos son los que menos confianza tienen.
34%
6%
LEGISLAR Controlar
9% Representar
Debatir
OTRAS 34% 4% Resolver problemas
4% Administrar
3% Otros
NS/NC 2% Nada
5%
32%
Pregunta: Dígame cuál es para Ud. la principal función que cumple el Poder Legislativo en
Uruguay
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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
destacar en este último grupo a la función de representación que obtiene casi un 10% de
menciones.
A partir de este punto se dedicó una batería de preguntas para evaluar la percepción de
la ciudadanía sobre el desempeño del Poder Legislativo en cada una de sus funciones
más relevantes. El siguiente gráfico muestra la evaluación que hace la ciudadanía del
desempeño del Parlamento en diferentes ítems utilizando un índice de evaluación de 0 a
10.
Negociar acuerdos
4,7
políticos
Representar a la
5,3
ciudadanía
Controlar al Poder
5,0
Ejecutivo
Como se puede apreciar en el gráfico, todas las evaluaciones son similares y se ubican
en torno a los 5 puntos de la escala que representa una opinión intermedia, ni buena ni
mala. Se destacan por un lado, las valoraciones respecto de la actividad legislativa y la
representación como algo mejor evaluadas, y por otro, una evaluación algo más
negativa sobre la negociación. Pero en este aspecto, las opiniones también están
fuertemente determinadas por las preferencias políticas de los ciudadanos como se
observa en el siguiente gráfico.
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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
12
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
NS/NC
19%
El PE se impone
al PL
21%
¿Cómo diría Ud. que es la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo?
Claramente una mayoría de los encuestados, casi la mitad, opina que la relación entre el
Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo es equilibrada, mientras que algo más de un 20%
opina que el Poder Ejecutivo se impone sobre el Poder Legislativo y apenas un 11%
cree que el Parlamento obstaculiza al Poder Ejecutivo. Puede decirse entonces que la
mayoría de la opinión pública tiene una opinión positiva acerca de las relaciones entre
poderes. Sin embargo, nuevamente estamos frente a percepciones sesgadas en función
de las preferencias partidarias de los encuestados. En el siguiente gráfico se muestran
las opiniones al respecto en función de la declaración de voto en 2004 de los
encuestados.
En este caso, si bien se mantiene las opiniones mayoritarias a favor de una relación
equilibrada, aparecen diferencias significativas entre los encuestados según sus
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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
preferencias partidarias. Por un lado una clara mayoría absoluta de los votantes del
Frente Amplio coinciden con que la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder
Legislativo es equilibrada. Pero, por otro lado, el porcentaje de quienes piensan que el
Poder Ejecutivo se impone sobre el Poder Legislativo aumenta significativamente entre
los votantes de los partidos tradicionales, particularmente entre los nacionalistas donde
la cifra alcanza prácticamente a un tercio de ellos.
Un aspecto central de la relación entre los poderes es el proceso legislativo. La encuesta
se propuso profundizar en las percepciones de la ciudadanía sobre algunos aspectos de
este proceso. El siguiente gráfico muestra las distintas opiniones entre los encuestados
sobre el papel que cumple cada uno de los poderes en el proceso legislativo.
Legisladores Ambos
35% 30%
En su opinión, ¿la mayoría de las leyes que aprueba el Parlamento las propone el Poder
Ejecutivo o las elaboran los legisladores?
Como puede verse en el gráfico las opiniones están dividades, pero sólo una quinta
parte de los encuestados le adjudica al Poder Ejecutivo un rol determinante en la agenda
parlamentaria. Mientras tanto, prácticamente dos tercios de los encuestados le atribuyen
un papel más relevante al Poder Legislativo en la iniciativa legislativa, ya sea a la par
del Ejecutivo (30%) o directamente ubicándolo como la institución principal (35%).
Complementariamente, el siguiente gráfico, muestra las opiniones sobre el papel que
cumple el Parlamento con relación a las inciativas del Poder Ejecutivo.
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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Gráfico 12. Papel del Parlamento con relación a las iniciativas del Ejecutivo
Aprueba como
NS/NC vienen
9% 10%
Unas sí y otras no
25%
Modifica
56%
Pregunta: En general, ¿qué cree Ud. que hace el Parlamento con los proyectos que
propone el Ejecutivo: los vota como vienen o los discute, negocia y modifica antes de
aprobarlos?
Aquí nuevamente, y de forma más acentuada aún, la opinión pública le adjudica un rol
particularmente relevante al Parlamento en el proceso legislativo. La mayoría absoluta
de los encuestados cree que normalmente el Poder Legislativo discute, negocia y
modifica los proyectos de ley que le envía el Poder Ejecutivo, mientras que tan sólo un
10% piensa que normalmente los aprueba tal como fueron remitidos.
Pasando ahora a las relaciones entre el gobierno y la oposición, los siguientes gráficos
nos muestran cómo percibe la ciudadanía la actitud de cada uno de ellos con respecto al
otro.
Más bien
NS/NC
colaboración
4%
21%
Más bien
confrontación Ni lo uno ni lo otro
54% 21%
15
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
NS/NC
5%
Tiende a tomar en
cuenta
Tiende a ingnorar 38%
40%
Ni lo uno ni lo otro
17%
Pregunta: Y, en cuanto al gobierno, ¿Ud cree que tiende a tomar en cuenta los
planteos de la oposición o que tiende a ignorarlos?
Como muestran los gráficos las percepciones mayoritarias entre los encuestados hablan
de una mala relación entre el gobierno y la oposición. La mayoría absoluta el atribuye a
la oposición una actitud de confrontación con el gobierno mientras que un 40% acuerda
con la idea de que el gobierno tiende a ignorar a la oposición. De todas formas, respecto
a esta última cuestión, las opiniones están más divididas, ya que un 38% cree que el
gobierno tiende a tomar en cuenta a la oposición. Precisamente en esta pregunta es
donde las opiniones aparecen más sesgadas según las preferencias partidarias de los
encuestados tal como aparece en el siguiente gráfico.
Gráfico 15. Actitud del gobierno respecto a la oposición según voto 2004
Las opiniones aparecen totalmente divididas según se trate de votantes del gobierno o
de los partidos de la oposición. Mientras que la mayoría absoluta de los frentistas piensa
16
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
que el gobierno tiende a tomar en cuenta a la oposición, una mayoría más abultada aún
entre los votantes de los partidos tradicionales opina que tiende a ignorarlos. De forma
consistente con las cifras mencionadas, el siguiente gráfico muestra las percepciones de
los encuestados respecto al comportamiento legislativo de los diferentes partidos.
NS/NC
8% Sólo el Frente
FA y oposición
Amplio
14%
34%
A veces uno y a
veces lo otro
44%
Pregunta: En su opinión, ¿la mayoría de las leyes que aprueba el Parlamento las vota sólo el
Frente Amplio o también las votan los partidos de oposición?
El gráfico muestra que un tercio de los encuestados piensa que la mayoría de las leyes
que aprueba el Parlamento son votadas exclusivamente por la bancada del gobierno,
mientras que cerca de la mitad cree que eso ocurre a veces y sólo un 14% opina que la
mayoría de las leyes son votadas por legisladores de todos los partidos. Aunque la
distribución de opiniones es matizada parece predominar en la ciudadanía la visión de
un bloque oficialista mayoritario que se impone dentro del Poder Legislativo.
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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Que sean
coherentes con
sus ideas y no
NS/NC negocien
4% 18%
Pregunta: En política normalmente los partidos defienden diferentes ideas. ¿Qué cree Ud. que
es mejor.
4. Representación y visibilidad
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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
A todos los
uruguayos en su
A algunos grupos
conjunto
de la sociedad
51%
37%
F. Amplio 6,2
P. Colorado 5,3
P. Nacional 6,1
Total 5,2
19
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Para avanzar de las percepciones a las nociones concretas, la encuesta incluyó una serie
de preguntas que buscan establecer el conocimiento que tiene la ciudadanía sobre
actividades y figuras parlamentarias. En primer término se preguntó sobre leyes
aprobadas en el Parlamento proponiéndole al encuestado, de forma abierta, que
mencione dos que recuerde.
Menciona
37%
NS/NC
63%
Sorprendentemente, casi las dos terceras partes de los encuestados no son capaces de
mencionar ni siquiera una ley. Lo que habla de una muy escasa presencia de las
cuestiones parlamentarias en la vida de la mayoría de las personas. Sólo algo más de un
tercio de los encuestados mencionó leyes de acuerdo a la siguiente distribución:
Otras 28%
20
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
NS/NC
44%
Dicen recordar
interpelación
56%
En este caso, la mayoría absoluta de los encuestados dice recordar alguna interpelación,
lo que sugiere de forma inmediata que esta actividad legislativa genera una mayor
presencia del Parlamento en la opinión pública. De todas formas, el problema de la
imprecisión de las percepciones se reitera de forma aguda en este caso, cuando tratamos
de establecer de qué interpelación se trata.
21
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Veamos finalmente qué ocurre cuando se le pregunta a los encuestados por la identidad
de las autoridades del Poder Legislativo. Los siguientes gráficos muestran el porcentaje
de encuestados que recuerdan los nombres de los Presidentes de cada una de las
Cámaras.
Gráfico 24. Conocimiento del Presidente de la Cámara de Senadores
Otro
2%
Rodolfo Nin Novoa
31%
Ns/Nc
67%
Ns/Nc
90%
22
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Nuevamente, las dos terceras partes de los encuestados no son capaces de nombrar al
Presidente de la Cámara de Senadores y sólo un 31% de los encuestados responde la
pregunta correctamente. La situación es más acentuada cuando se trata del Presidente de
la Cámara de Representantes ya que menos de un 10% de los encuestados menciona
correctamente su identidad, aunque esto es razonable dado el carácter rotativo de este
cargo. En definitiva, a pesar de que la ciudadanía uruguaya no tiene globalmente una
imagen negativa sobre el Poder Legislativo y sobre su desempeño, la actividad
parlamentaria parece estar muy lejana de las preocupaciones de la gran mayoría de los
uruguayos.
23
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Capítulo II
EL PARLAMENTO Y LA OPINION DE LAS ELITES
Daniel Buquet*
La medición más común que permite aproximar un diagnóstico sobre la salud del
sistema político, es la opinión sobre el desempeño de los tres poderes del estado. Un
estado saludable debería generar imágenes positivas sobre su desempeño, tanto entre las
elites como entre la opinión pública. Especialmente, una percepción negativa
generalizada de las elites sobre el desempeño de alguno de los poderes del estado estaría
dando cuenta de la presencia de disfunciones importantes. Adicionalmente se evalúa la
imagen de los partidos políticos, a efectos comparativos y porque constituyen el actor
central de los procesos políticos. En el siguiente gráfico se presenta el porcentaje de
evaluaciones positivas (muy bueno + bueno) sobre el desempeño de los tres poderes del
Estado y de los partidos políticos.
*
Profesor e Investigador del Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la
Universidad de la República.
1
En esta ocasión se presentan datos obtenidos en la edición 2007 (trabajo de campo realizado entre
agosto y setiembre de 2007) y se los compara parcialmente con los generados en las cinco anteriores
(2001/2002/2003/2004/2005). La encuesta se realiza de forma anual a más de un centenar de dirigentes
políticos, sindicales y empresariales, así como a intelectuales que se desempeñan en ámbitos académicos
y en medios de comunicación.
24
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
60%
53%
40% 39%
33% 30% 35% 31%
20%
0%
2001 2002 2003 2004 2005 2006-07
En el gráfico se destaca la muy buena imagen del Poder Ejecutivo que supera
claramente la mejor evaluación obtenida por la anterior administración en el comienzo
de su mandato. El Poder Ejecutivo anterior había logrado una leve recuperación luego
de una evaluación muy negativa en 2002 pero recién en la presente administración los
guarismos se ubican en una nivel de valoración altamente positiva como resultado del
cambio de gobierno y de las consiguientes expectativas creadas sumado a desempeños
adecuados en diferentes áreas de política.
25
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
De todas formas, a pesar de los cambios de un año a otro, las opiniones sobre el
desempeño de las instituciones están fuertemente determinadas por las preferencias
políticas de los encuestados. Claramente los encuestados que pertenecen o votan al
partido de gobierno tienen opiniones muy favorables y los partidarios de la oposición se
pronuncian más bien negativamente. El siguiente gráfico muestras esas diferencias para
los dos últimos periodos de gobierno.
Gráfico 2. Evaluación del Parlamento por partido político (muy bueno + bueno)
64%
Frente Amplio
16%
13%
Partido Colorado
61%
31%
Partido Nacional
39%
2001-2004 2005-2007
26
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Gráfico 3. Evaluación del Parlamento por tipo de elite (muy bueno + bueno)
Intelectual 26%
29%
48%
Sindicalista 10%
Empresario 12%
18%
60%
Gobernante 58%
Legislador 65%
50%
2001-2004 2005-2007
Como puede verse los políticos en general, ya sean legisladores u ocupen cargos
ejecutivos son los que tienen las mejores opiniones sobre el desempeño del Poder
Legislativo. Es interesante apreciar que no necesariamente los legisladores tienen la
visión más positiva ya que, aunque esto es así en la presente administración, en la
pasada las opiniones favorables de los gobernantes superaban a las de los propios
legisladores. La variación significativa en la opinión de los legisladores sobre el
desempeño del parlamento puede deberse a que el oficialismo cuenta en esta legislatura
con una mayoría propia con opiniones más homogéneas, mientras que la mayoría
legislativa en la pasada legislatura correspondía a partidos diferentes lo que ocasionaba
visiones más matizadas. Por su parte los empresarios y los intelectuales no muestran
modificaciones muy importantes en sus percepciones al respecto, mientras los
sindicalistas pasaron a tener una visión radicalmente diferente sobre la presente
legislatura de la que tenían en la pasada. La condición izquierdista de la mayoría de la
elite sindical explica obviamente esta diferencia.
Por otra parte se relevó en la encuesta una evaluación retrospectiva del Poder
Legislativo, pidiendo a los encuestados que se pronuncien sobre el desempeño del
Parlamento con relación a los primeros años de democracia. El siguiente gráfico
27
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
45%
Total
25%
62%
Frente Amplio
23%
19%
P. Colorado
33%
21%
P. Nacional
20%
2003-2004 2005-2007
Puede observarse que la percepción sobre una mejora en el desempeño del Poder
Legislativo respecto a los primeros años de democracia creció significativamente en la
presente legislatura, ya que casi la mitad de los encuestados cree que es mejor o mucho
mejor. Ese porcentaje era apenas de la cuarta parte de los encuestados en los dos últimos
años de la legislatura pasada. De todas formas hay un importante sesgo partidario en la
evolución verificada. En esta legislatura casi los dos tercios de los frentistas piensan que
el Parlamento se desempeña mejor o mucho mejor que en los primeros años de
democracia mientras que menos de la cuarta parte de ellos opinaba lo mismo durante la
legislatura pasada. En cambio, ahora sólo una quinta parte de los colorados cree que el
parlamento se desempeña mejor que en los primeros años de democracia, cuando
durante la legislatura pasada un tercio de ellos lo pensaba. Finalmente, los nacionalistas
no parecen tener una buena opinión al respecto, posición que se ha mantenido en las dos
legislaturas de referencia. Una vez más, el cambio en los roles de los partidos políticos
influye fuertemente en las percepciones sobre el desempeño del Poder Legislativo.
28
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Debatir/discutir/
buscar acuerdos
Aprobar iniciativas 5%
del Poder Ejecutivo Otros No sabe/ no contesta
6% 6% 2%
Representar ciu-
dadanos/intereses
12%
Legislar/Elaborar y
aprobar leyes
53%
Contralor/ controlar
Poder Ejecutivo
16%
Debatir/discutir/busc
ar acuerdos
7%
Otros
Aprobar iniciativas
5% Legislar/Elaborar y
del Poder Ejecutivo
7% aprobar leyes
38%
Representación
ciudadanos/interese
s
20% Contralor/ controlar
Poder Ejecutivo
23%
29
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Aunque una mayoría de los parlamentarios también afirma que la función principal del
Poder Legislativo es legislar, en este caso se trata de una mayoría relativa, en tanto la
mayoría absoluta destaca otras funciones. En particular la suma de las opciones de
contralor y representación sumadas superan la opción legislar. A continuación se
presentan las evaluaciones de la elite con relación a las cinco principales funciones del
parlamento.
Acuerdos 5,4
Debate 4,8
Representación 6,2
Control 5,7
Legislación 6,7
0 2 4 6 8
Aunque las variaciones no son de gran magnitud, puede apreciarse una diferenciación
significativa sobre los desempeños del parlamento en diferentes aspectos. En principio,
de las cinco funciones, cuatro son evaluadas positivamente, aunque con matices. Las
funciones de legislación y representación merecen juicios claramente favorables por
parte de la elite, en tanto las funciones de contralor y de negociación acceden a un
puntaje apenas positivo. En cambio, la evaluación que hace la elite de la función
parlamentaria de debatir grandes temas es claramente crítica. En la medida en que estas
evaluaciones son relevantes y las opiniones muestran variaciones en función de las
preferencias partidarias y del tipo de elite, se presenta a continuación un cuadro con los
puntajes que resultan de cada segmento.
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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Claramente los legisladores son los que mejor evalúan en promedio el conjunto de las
funciones del Poder Legislativo, aunque también presentan la mayor desviación en las
opiniones. Se puede pensar en cierta actitud autocomplaciente por parte de los
parlamentarios, pero también es posible analizar sus opiniones como las mejor
informadas al respecto porque también son las más matizadas. Si bien en todos los
rubros evalúan el desempeño del parlamento en términos favorables, los puntajes van
desde una opinión altamente positiva en materia de legislación a una apenas favorable
en lo que refiere a la concreción de acuerdos. Entre las demás elites es particularmente
llamativo el contraste entre las evaluaciones de los empresarios y las de los dirigentes
sindicales. Mientras los primeros sólo evalúan positivamente la legislación y la
representación, los últimos ofrecen valoraciones positivas en todos los rubros e, incluso,
en materia de acuerdos tienen la visión más favorable entre todas las elites.
En cuanto a las preferencias partidarias, los frentistas son los que mejor evalúan el
desempeño del poder legislativo en las diferentes funciones mientras que los partidarios
de la oposición son más críticos. En particular, los blancos ofrecen sus juicios más
críticos en la materia de búsqueda de acuerdos y los colorados en lo referido a los
debates. Además de la pertenencia a la oposición, el diferente rol de los partidos
tradicionales en función de su peso relativo, muestra sus principales reclamos. Los
nacionalistas pretenden un rol más relevante en la definición de políticas y los colorados
en la discusión de los grandes temas.
Por otra parte la encuesta desarrolla dos evaluaciones específicas sobre el desempeño
del parlamento en el terreno legislativo. Por un lado se pregunta a los encuestados sobre
31
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
el tiempo que le insume al Poder Legislativo aprobar una ley y, por otro, se le interroga
directamente sobre la productividad del parlamento.
45%
40% 40%
36%
29% 31%
20%
15%
0%
2003 2004 2005 2007
Adecuado Excesivo
Como puede verse en el gráfico precedente, la mayoría de las opiniones coincide en que
el tiempo que le insume al parlamento aprobar una ley es excesivo. Sin embargo, la
cifra pasó de ser una mayoría absoluta durante la pasada legislatura a ser una mayoría
relativa en la presente. De forma concomitante, el porcentaje de encuestados que piensa
que el tiempo es adecuado creció para ubicarse en torno a un tercio en la presente
legislatura. Evidentemente la condición mayoritaria del partido de gobierno alimenta
esta percepción. A continuación se muestran las opiniones de los encuestados respecto
de la productividad del Poder Legislativo.
40%
30%
27%
20% 17% 17%
32
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
5,7
Judicial
4,8
7,0
Legislativo
6,6
9,4
Ejecutivo
9,1
0 2 4 6 8 10
2003-2004 2005-2007
33
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Poder Legislativo tiene una influencia relevante pero menor. La influencia que se le
atribuye al Poder Judicial pasó de ser poco relevante en el periodo pasado a ser algo
relevante en el actual. Las opiniones en este caso, si bien muestran algunas diferencias
según partido político, son bastante más homogéneas que en los casos anteriores.
Ahora interesa explorar la percepción de las elites sobre la relación entre el Poder
Ejecutivo y el Poder Legislativo, cuestión que constituye el núcleo institucional del
funcionamiento del gobierno. La asunción de la actual administración ha generado un
cambio drástico en la materia al instalar un gobierno de partido con mayoría legislativa
propia, a diferencia de los pasados gobiernos de coalición entre blancos y colorados. Es
de esperar que esta diferencia genere modificaciones en la dinámica de gobierno y que
ello se refleje en las percepciones al respecto.
Para evaluar el tema la encuesta desarrolla una serie de ítems. El principal de ellos pide
el encuestado un pronunciamiento en cuanto a la preponderancia de alguno de los dos
Poderes del Estado en la relación entre ellos. El diseño constitucional presidencialista
establece la separación de poderes y, aunque prevé una relación equilibrada, no asegura
mecanismos de colaboración entre ambos. Por lo tanto pueden surgir conflictos, ya sea
por la vía de la imposición del Poder Ejecutivo sobre el Poder Legislativo (usando su
mayoría, vetando leyes o gobernando por decreto) o, a la inversa, por la obstaculización
del Poder Legislativo a las políticas del Poder Ejecutivo (no aprobando sus iniciativas,
censurando ministros, etc.). El siguiente gráfico muestra la distribución de las opiniones
de los encuestados al respecto en cuatro momentos diferentes, dos de los cuales
corresponden a la administración anterior y otros dos a la actual.
34
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
80% 72%
20% 12%
7%
1% 2%
0%
2003 2004 2005 2007
Como puede apreciarse, la mayoría de los encuestados opina que el Poder Ejecutivo se
impone sobre el Poder Legislativo. Mientras tanto, un porcentaje significativo pero
minoritario cree que la relación entre ambos poderes es equilibrada al tiempo que la
percepción de que el parlamento obstruye al Poder Ejecutivo es prácticamente marginal.
En principio parece muy razonable una distribución de opiniones con esas
características ya que tanto la administración pasada como la actual han contado con
mayorías legislativas, lo que les permitió dar un trámite relativamente fluido a sus
iniciativas. Sin embargo, la diferencia entre contar con una mayoría producto de una
coalición interpartidaria u ostentarla en virtud de la propia bancada partidaria, parece
haber generado un impacto significativo en las percepciones de las elites al respecto. El
porcentaje de quienes opinan que el Poder Ejecutivo se impone sobre el Poder
Legislativo se incrementó en el orden de 20 puntos porcentuales al comienzo de esta
administración respecto de la anterior, al tiempo que se redujo significativamente la
proporción de quienes pensaban que la relacióne entre ambos poderes es equilibrada y
ya prácticamente nadie cree que el parlamento obstruye al Poder Ejecutivo.
35
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
una relación equilibrada entre poderes, sin ser mayoritaria, muestra en el año 2007 el
valor más alto de la serie.
15%
Ni lo uno ni lo otro
16%
45%
Tiende a ignorar
57%
2%
No sabe / no contesta
1%
2005 2007
36
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Por su parte, aparece una situación análoga cuando se trata de evaluar la actitud de la
oposición respecto del gobierno. En el siguiente gráfico se observa que la percepción de
una actitud confrontativa es aún más acentuada cuando se trata de la oposición.
16%
Más bien colaboración
16%
12%
Ni lo uno ni lo otro
21%
70%
Más bien confrontación
62%
3%
No sabe / no contesta
1%
2005 2007
En este caso 2 de cada 3 encuestados optaron por la afirmación que dice que la actitud
de la oposición con respecto al gobierno es más bien de confrontación. En cambio,
apenas un 16% de la elite cree que la actitud de la oposición con relación al gobierno es
más bien de colaboración. Sin embargo, en esta ocasión, las variaciones entre 2005 y
2007 son menores y de signo contrario. Es decir que mientras la elite estaría percibiendo
un cierto acercamiento del gobierno hacia la oposición no percibe que al mismo tiempo
ocurra un acercamiento de la oposición hacia el gobierno.
Por cierto que las percepciones mencionadas aparecen nuevamente influidas por las
preferencias partidarias de los encuestados. En el siguiente gráfico se presenta la
distribución de las opiniones relevadas en 2007 discriminadas por partido político.
37
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Gráfico 14. Actitud del gobierno con relación a la oposición por partido
En el caso de las percepciones sobre la actitud del gobierno con relación a la oposición
las diferencias por partido son tajantes. Al tiempo que una clara mayoría absoluta de los
frentistas opina que el gobierno tiende a tomar en cuenta a la oposición, tres de cada
cuatro nacionalistas y casi todos los colorados piensan que el gobierno tiende a ignorar
a la oposición.
No sabe / no contesta Más bien confrontación Ni lo uno ni lo otro Más bien colaboración
En cuanto a las percepciones sobre la actitud de la oposición, las diferencias no son tan
tajantes, aunque muestran un sesgo en el mismo sentido. En principio una mayoría
dentro de los tres partidos mayores opina que la actitud de la oposición con relación al
gobierno es más bien de confrontación. Sin embargo, esa mayoría es apenas relativa en
el caso de los blancos, pasa a ser absoluta dentro de los colorados y es abrumadora (casi
9 de cada 10) entre los frentistas.
38
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
En suma, tanto las evaluaciones sobre relaciones entre poderes como sobre relaciones
entre actores muestra una percepción generalizada de un gobierno mayoritario que
gobierna fundamentalmente solo y una oposición que principalmente busca cuestionar
al gobierno. De todas formas es importante señalar que las percepciones acerca de un
comportamiento avasallante del Frente Amplio, apoyado en su mayoría legislativa, se
han atenuado considerablemente desde el comienzo del actual gobierno al presente.
Para finalizar esta parte del informe parece relevante señalar algunas diferencias
puntuales entre las opiniones relevadas por la encuesta de elites y las percepciones
registradas en la encuesta de Opinión Pública.
Otros 15%
12%
Elites OP
39
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Acuerdos 4,7
5,4
5,0
Debate 4,8
Representación 5,3
6,2
5,0
Control 5,7
Legislación 5,3
6,7
0 2 4 6 8
Elites OP
También en este rubro aparecen semejanzas entre la elite y la opinión pública. Pero las
diferencias son ahora mucho más relevantes que en las evaluaciones anteriores. En esta
caso entre la ciudadanía no predomina la idea de que el Poder Ejecutivo se impone
sobre el Poder Legislativo y claramente la opinión más difundida es que la relación
entre los poder es equilibrada.
40
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
49%
Equilibrado
45%
21%
El PE se impone
52%
11%
El PL obstruye
2%
19%
No sabe / no contesta
2%
Elites OP
4. Algunas conclusiones
41
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Capítulo III.
EL PARLAMENTO LEGISLANDO (2005-2007)
Daniel Chasquetti∗
Tal cual lo muestra el gráfico 1, el Poder Ejecutivo envío al Parlamento un 34% de sus
proyectos (138) en 2005, un 33% (133) en 2006, y un 28% (114) en 2007. Los
legisladores, en cambio, no tuvieron una regularidad tan marcada en materia de
iniciativa. Casi la mitad de sus proyectos (44%) fueron presentados en el primer año,
casi un tercio en el segundo (31%), y algo más de un quinto (19%) en el tercer año.
23% 25%
28%
31% 2007
32%
33% 2006
2005
Desarchivados
44% 40%
34%
PE PL Todos
Analizando los proyectos del período según el Poder que los presenta, se observa que un
39% fue iniciado por el Ejecutivo y un 61% por el Legislativo. Estos datos confirman la
pauta de distribución en la iniciativa que nuestro sistema político viene registrando
∗
Profesor e Investigador el Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la
Universidad de la República. Coordinador del equipo de investigación.
42
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
desde al menos 1985. Sin embargo, el cuadro 1 muestra como durante el transcurso de
la legislatura el desequilibrio entre los Poderes tendió a atenuarse. En el primer año, la
relación era de 35% a 65% a favor del Parlamento; en el segundo año, de 41% a 59%; y
en el 2007 de 45% a 55%.
Cuadro 1. Proyectos tratados en la 46° Legislatura según año de presentación e iniciativa por Poder
Iniciados por el…
Poder Ejecutivo Poder Legislativo Total
2005 154 35% 273 65% 411 100%
2006 134 41% 191 59% 325 100%
2007 114 45% 141 55% 255 100%
Desarchivados 16 52% 15 48% 31 100%
Total 402 39% 620 61% 1.022* 100%
* No se incluye un proyecto presentado por la Suprema Corte de Justicia
A primera vista, la razón de este reequilibrio entre los Poderes obedecería al hecho de
que los legisladores año tras año reducen el volumen de iniciativas. Sin embargo, el
Ejecutivo también presenta menos proyectos aunque el declive no es tan pronunciado.
¿Significa entonces que el Parlamento se ha vuelto menos productivo bajo las actuales
circunstancias, o por el contrario, esta es una tendencia natural del proceso legislativo al
arribar al tercer año? Para responder esta pregunta es necesario observar la evolución de
estos indicadores en legislaturas anteriores. El gráfico 2 muestra la proporción de
proyectos de ley que introdujo cada Poder en el primer trienio de cada período
legislativo.
75
72
74 69 66
72
63
65
62 62 60 62
59 59
55
Poder Legislativo
41 41 45
Poder Ejecutivo 38 38 40 38
35 34
31
28 37
26 28
25
85 86 87 90 91 92 95 96 97 00 01 02 05 06 07
43
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
De todos modos, esto puede ser visto al revés y pensar que en verdad lo que ocurre es
que el agente que modifica el comportamiento es el Legislativo. El gráfico 3 despeja
esta duda al mostrar que el factor que mejor explica la variación es la caída en el
número de proyectos presentados por los legisladores, que, de acuerdo a la información
procesada, es el menor del período para un tercer año. Mientras tanto, el número de
proyectos presentados por el Ejecutivo en el tercer año es el segundo en volumen del
período (114, sólo superado por el año 1997).
306
288
311 242
223
198 191
198 223 230
142
203 192 145 130
85 86 87 90 91 92 95 96 97 00 01 02 05 06 07
44
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
1.154
1.023
859 942
876
759
621
585
706 551
* * *
45
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Partido Nacional presentó algo más de cuatro; el Frente Amplio, algo más de dos; y el
Partido Colorado, uno; en tanto casi dos iniciativas llevaban la firma de representantes
de más de un partido. El cuadro 2 muestra los datos para los tres años de la legislatura.
Cuadro 2. Proyectos tratados en la 46° Legislatura según año de presentación e iniciativa partidaria
Frente Partido Partido Partido Más de un
Amplio Nacional Colorado Independiente partido Total
Desarchivados 3 21% 6 36% 1 7% 0 0% 5 36% 15 100%
2005 62 23% 156 57% 23 8% 3 1% 29 11% 273 100%
2006 47 24% 90 47% 20 10% 1 1% 33 18% 191 100%
2007 33 23% 65 43% 18 13% 2 1% 23 16% 141 100%
Total 145 23% 317 51% 62 10% 6 1% 90 15% 620* 100%
* No se computa un proyecto presentado por la SCJ.
46
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
317
278
250
214 214
185 186
165 164
145
116
103 107
94
62
Por otra parte, la performance del partido de gobierno no ha sido tan buena como en
principio podría esperarse, dado que cuenta con una mayoría parlamentaria y por ello,
con la posibilidad de pasar leyes con cierta facilidad. Es cierto que los partidos de
gobierno nunca se han destacado por su impulso legislador, al menos durante el período
1985-2007. Con la excepción del Partido Nacional en 1990-92, los restantes partidos de
los respectivos presidentes nunca mostraron performances excepcionales. Sin embargo,
si se toma en cuenta la situación mayoritaria del Frente Amplio en este período, podría
haberse dado una mayor audacia legislativa por parte de los representantes. Finalmente,
los registros del Partido Colorado, si bien son bajos, pueden considerarse como buenos,
dado el tamaño de su bancada y las restricciones que por ello enfrenta este partido en el
proceso legislativo.
Por tanto, estos datos confirman anteriores hallazgos (Chasquetti 2004) donde se
sostiene que la capacidad legislativa de una bancada está relacionada inversamente con
su tamaño. En efecto, la evidencia muestra que un partido que aumenta su número de
legisladores no necesariamente aumenta su capacidad propositiva.
47
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
PC 85-87
40% FA 00-02
PN 90-92
PC 95-97 PN 05-07
PC 00-02
PN 85-87
PN 95-97
30% FA 95-97 PC 90-92
FA 90-92 PN 00-02
20% FA 85-87
10% PC 05-07
NE 90-92
NE 95-97 NE 00-02
PI 05-07 UC 85-87
0%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
2. Leyes sancionadas
48
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Cuadro 3. Leyes votadas en la 46° Legislatura según año de presentación y año de votación
Presentadas Votadas en…
en… 2005 2006 2007 Total
2005* 92 80 38% 37 18% 209 100%
2006 - - 69 58% 51 42% 120 100%
2007 - - - - 61 100% 61 100%
Total 92 24% 149 38% 150 38% 390 100%
* Incluye proyectos de ley desarchivados que se convirtieron en ley ese año
Fuente: Sistema de Información Parlamentaria
Estos datos indican que el Parlamento tramitó durante el último año proyectos
presentados en diferentes momentos y por distintos actores. La acumulación de un gran
número de proyectos de ley pendientes de tratamiento al término de cada año legislativo
es un rasgo que se agrava a medida que avanza el mandato. Por esa razón, la confección
de la agenda parlamentaria adquiere una importancia sustantiva, ya que el
establecimiento de prioridades responde normalmente a los intereses de la(s) fuerza(s)
mayoritaria(s) en las cámaras. El cuadro 4 confirma esta idea, pues presenta el número
de proyectos presentados, sancionados y pendientes para cada año de la presente
legislatura. Es así que al cierre del tercer año legislativo, el Parlamento tiene pendientes
633 proyectos. Si bien algunos de ellos fueron archivados por resolución de las
Comisiones o de las propias Cámaras, la casi totalidad sigue esperando por su
tratamiento.
49
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
149 150
52 48
(35%) (33%)
92
28
(30%)
97 102
(65%) (67%)
64
(70%)
Si se consideran las leyes de 2007 que fueron iniciadas por los propios legisladores (49
en total), se observará que un tercio corresponde al Frente Amplio, otro tercio al Partido
Nacional, y otro tercio a la iniciativa compartida por legisladores de más de un partido
(ver gráfico 8).
52
48
19
15
28 2
13
12 16
2
5
20
15
9
Los números absolutos destacan un hecho interesante. Por primera vez en el período, los
legisladores nacionalistas superaron en leyes iniciadas a sus colegas del partido de
gobierno (16 leyes a 15), lo cual puede ser interpretado como un éxito para el principal
50
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
El gráfico 8 también muestra que un porcentaje importante de las leyes son iniciadas por
legisladores de más de un partido. Este es un elemento interesante y responde a una
práctica legislativa frecuente en nuestro Parlamento. Si bien la ciudadanía desconoce
este aspecto del trabajo legislativo (como tampoco conoce que la mayoría de las normas
son votadas por todos los partidos), cabe preguntarse por qué un número importante de
leyes son iniciadas conjuntamente por legisladores de diferentes partidos. En principio,
se debe señalar que estas normas refieren a materias donde existe un consenso básico
entre los principales actores del juego parlamentario. Sin embargo, también debe
destacarse que la firma de proyectos conjuntos brinda beneficios a todos los actores.
Mientras los partidos de la oposición pueden aumentar la chance de que sus iniciativas
sean votadas, los legisladores oficialistas consiguen ampliar la base de apoyo de las
decisiones legislativas tomadas durante su gobierno. Las entrevistas realizadas a
legisladores de diferentes partidos confirman la existencia de este tipo de estrategias, la
cuales se desarrollan normalmente en ámbitos reducidos como las Comisiones y
particularmente, entre integrantes de las mismas.
51
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
116 128
237
204 214
69
70
76
265 262
168
128 144
Estos datos son sorprendentes, ya que el registro alcanzado por la pasada legislatura
respondió en buena medida a la formidable respuesta –poco reconocida por la opinión
pública- del Parlamento ante la crisis desatada en aquellos años. Por esa razón, era
esperable que esta legislatura volviera a los registros de las tres primeras legislaturas.
Sin embargo, las cosas no fueron así, pues esta legislatura mantiene los niveles de
productividad que la anterior. Por tanto, parece importante ensayar una respuesta
respecto al motivo de tal performance.
52
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Para el análisis cualitativo de las leyes del período se aplicó el Índice de Importancia
Política de las Leyes (IIPL), que considera cinco dimensiones específicas de su trámite:
iniciativa, materia, repercusión pública, debate en las cámaras, y votación. El IIPL
permite ordenar la legislación en tres niveles: leyes de alta importancia, leyes de
mediana importancia, y leyes de baja importancia.
La aplicación del IIPL a la normativa aprobada en estos tres años muestra que 29 leyes
fueron de alta importancia política, 209 de mediana importancia, y 148 de baja
importancia. En el año 2007 se aprobaron 10 leyes de alta importancia: la Creación del
3
Ver “Estudio sobre la Producción Legislativa en Uruguay”, Lanzaro, Jorge, Daniel Buquet, Daniel
Chasquetti y Juan Andrés Moraes. Programa de Evaluación de la Producción Legislativa en Uruguay.
1985-2000. Convenio Poder Legislativo-Universidad de la República. Febrero de 2000.
53
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Observando la iniciativa según el Poder proponente se observa que en las leyes de alta y
mediana importancia política hay un claro predominio del Ejecutivo, y una situación
algo más equilibrada –aunque crecientemente favorable al Parlamento- en las leyes de
baja importancia. Este es un síntoma de la capacidad del Ejecutivo para imponer su
agenda de gobierno.
54
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Al cierre del tercer año legislativo, el ritmo de tramitación de la agenda del Ejecutivo se
ha mantenido estable, lo cual muestra la solidez e impacto de la mayoría parlamentaria.
El cuadro 6 presenta información respecto al ritmo de aprobación de proyectos
gubernamentales: en el primer año se sancionó el 41% de los proyectos; en el segundo,
el 43%; y en el tercero, el 42%.
En otras palabras, cada año, el Parlamento aprueba algo más de 4 de cada 10 proyectos
del Ejecutivo, lo cual determina un ritmo estable y eficiente de tramitación de la agenda
de gobierno. El gráfico 10 compara las tasas de tramitación de la agenda del Ejecutivo
en los tres primeros años de gobierno de las últimas cinco legislaturas.
45 44 43 42
41
33 32 31 30
29 28 28
26
23
21
85 86 87 90 91 92 95 96 97 00 01 02 05 06 07
Como podrá apreciarse, únicamente los años 2001 y 2002, cuando el país tramitaba una
compleja crisis económica y financiera, las tasas de tramitación fueron levemente
superiores (aunque cayeron en los siguientes dos años al 30% y 26%). En los restantes
trienios, las tasas fueron siempre inferiores a las observadas en el actual período, lo cual
55
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
6. El proceso legislativo
En promedio, las 150 leyes sancionadas en 2007 insumieron para su aprobación un total
de 332 días. Mientras las 102 leyes propuestas por el Ejecutivo arrojan un promedio de
282 días, las 48 iniciadas por los legisladores muestran un promedio de 438 días. Aquí
otra vez se observa el trato preferencial que el Parlamento ha brindado a las iniciativas
del gobierno.
Por otra parte, mientras que las 16 normas propuestas por legisladores del Partido
Nacional se sancionaron en 571 días en promedio, las propuestas por legisladores del
Frente Amplio insumieron 477 días. Las del Partido Colorado, lógicamente, fueron las
que tuvieron un trámite más tortuoso, esto es, 571 días. A su vez, resulta destacable el
hecho de que las normas propuestas por legisladores de más de un partido fueron las
tramitadas en menor tiempo promedio, 214 días. Dado que estas leyes suelen estar
asentadas en un importante consenso parece razonable que corran más rápido en el
Legislativo que las propuestas por el Ejecutivo o por un partido en particular.
56
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
En comparación con los trienios anteriores, encontramos que el actual ha sido el más
veloz en materia de tramitación de leyes. Entre 2005-2007, el procesamiento de una ley
insumió en promedio 246; en tanto en 2000-2002, insumió 274 días; y en 1995-1997,
301 días. Como podrá verse, las diferencias son importantes. Casi un mes respecto a la
anterior legislatura, y casi dos meses respecto a la del período 1995-97.
396
338
302 301
274
253
246 246
219
57
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Para comprender aspectos como la celeridad del trámite legislativo, resulta importante
considerar las características estructurales del proceso, de forma tal de saber si existen
puntos donde el flujo encuentra dificultades. Una primera aproximación consiste en
determinar cómo los organismos del Parlamento participan en el proceso legislativo.
Sabemos que aquí juega un papel muy importante la Presidencia de la Asamblea
General en cuanto a la distribución de proyectos entre las cámaras, y al interior de cada
cuerpo, las Presidencias en cuanto a la distribución hacia las comisiones.
El cuadro 8 muestra como se distribuyeron entre las cámaras los 1.022 proyectos de ley
presentados en la 46° Legislatura. Allí se observa que la Cámara de Representantes
recibió el 63% del trabajo y la de Senadores el 37%. Dado el número de integrantes de
cada cámara podríamos decir que la distribución se hizo de acuerdo a la magnitud de
integrantes, con un leve desvío a favor del Senado.
Asimismo, el cuadro también muestra que para los proyectos del Ejecutivo no se siguió
el criterio de la magnitud, porque se distribuyeron casi en forma equitativa entre ambas
Cámaras. Los proyectos del Legislativo responden sí al criterio de la magnitud debido a
que son los mismos legisladores los que los presentan. En este sentido, quedaría claro
que los diputados muestran una mayor inclinación a la presentación de proyectos de ley
que los senadores4.
4
Obviamente que para que la inclinación fuera similar, los Senadores deberían haber presentado
aproximadamente el 33% de los proyectos.
58
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Cuadro 9. Destino de los proyectos presentados en el primer trienio de las últimas tres legislaturas*
Enviados a… 1995-1997 2000-2002 2005-2007
Senadores 262 409 375
(30) (35) (37)
Todos los proyectos Diputados 612 745 647
(70) (65) (63)
Total 874 1.154 1.022
(100) (100) (100)
Senadores 130 207 206
(40) (52) (51)
Proyectos del Ejecutivo Diputados 195 188 196
(60) (48) (49)
Total 325 395 402
(100) (100) (100)
* Porcentaje entre paréntesis.
El siguiente paso es analizar el destino que cada cámara le da a los proyectos recibidos.
La información resumida en los cuadros 9 y 10, muestra que seis comisiones de cada
una de las cámaras concentran el grueso del trabajo legislativo.
59
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
De este modo, los datos agregados muestran que el total de proyectos, una vez que se
distribuyen en las cámaras en forma equilibrada, pasan a las comisiones y en particular
a 6 de las 14 Comisiones permanente. Estos organismos, por tanto, se transforman en
puntos críticos del proceso legislativo, pues en virtud del gran número de proyectos que
reciben, sus componentes deben establecer criterios de trabajo a partir de prioridades
acordadas en su seno5.
5
El establecimiento de prioridades normalmente se acuerda entre los miembros de los diversos partidos.
Además, el Frente Amplio no controla una mayoría en todas las comisiones, por lo que se vuelve
necesario para los intereses del gobierno alcanzar un acuerdo. Por ejemplo, en la Cámara de
Representantes, el partido de gobierno tiene mayoría absoluta en sólo siete comisiones permanentes de
diez y seis, y controla una mayoría relativa (no puede decidir por sí sólo) en otras seis. El Partido
Nacional cuenta con la mayoría absoluta en una comisión, y con la mayoría relativa en otra. En otra
60
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
comisión (Turismo) ambos partidos comparten una mayoría relativa. Esta situación es el resultado del
acuerdo en torno a la distribución de posiciones realizado por delegados de los tres partidos al comienzo
del período.
61
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Por tanto, la evidencia empírica parece concluyente. El ritmo del proceso legislativo
parece depender, en buena medida, de lo que sucede en un puñado de comisiones que
controla el pasaje del grueso de la legislación. En ellas reside la responsabilidad central
sobre los productos principales del Parlamento, como así también sobre la tramitación
de la agenda del gobierno.
El 29% de las 262 leyes sancionadas en el trienio, propuestas por el Ejecutivo, fueron
modificadas en las comisiones del Parlamento (77 leyes). Las comisiones de la Cámara
62
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Como es muy probable que ambas explicaciones sean ciertas, realizaremos aquí un
ejercicio que permita determinar el peso relativo de cada una de ellas. En tal sentido,
definiremos dos situaciones hipotéticas lógicas:
63
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Cuadro 15. Votaciones en el pleno del Senado de las leyes modificadas en Comisiones
Porcentaje sobre las 75 Porcentaje sobre las 262
Modificadas leyes modificadas leyes iniciadas por el PE
Votadas por unanimidad 48 64% 18%
Votación dividida 27 36% 10%
Total 75 100% 29%
Como podrá apreciarse en el cuadro 15, el 64% de las leyes fueron aprobadas por
unanimidad y el 36% por votación dividida. Esto indicaría que 6 de cada 10
modificaciones obedecen a negociaciones con la oposición y 4 de cada a 10 a la
resolución de las disidencias internas de la mayoría gobernante. Este sería, por tanto, el
costo de transacción interna que ha pagado el partido de gobierno: sobre el total de leyes
iniciadas por el Ejecutivo un 10% de las normas se modifican para resolver las
diferencias internas del gobierno.
64
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Los datos muestran que 8 de cada 10 leyes son sancionadas con el apoyo de todos los
partidos. Esta es una tendencia de larga duración pues entre 1995 y 2007 se votaron
1491 leyes y el 81% de ellas contó con el voto unánime de todos los partidos. Las leyes
aprobadas por decisión dividida representan apenas un 19%.
El cuadro también muestra que las leyes propuestas por el Ejecutivo tienden a ser más
conflictivas que las propuestas por los legisladores. Lo mismo ocurre con las propuestas
por el partido de gobierno.
7. Algunas conclusiones
65
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
períodos anteriores muestra que existe una relación inversa entre la capacidad
propositiva de los partidos y su tamaño.
66
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
El examen del destino de los proyectos de ley muestra que el 37% fue diseccionado al
Senado y el 63% a la Cámara de Diputados. Considerando únicamente los proyectos del
Ejecutivo, encontramos que la distribución ha sido prácticamente equitativa, 51% al
Senado, y 49% a Diputados.
67
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Capítulo IV.
EL PARLAMENTO FISCALIZANDO (2005-2007)
Daniel Chasquetti∗
∗
Profesor e Investigador el Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la
Universidad de la República. Coordinador del equipo de investigación.
68
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
7,5
Llamados a sala 05-07
6,8
Llamados a sala 85-05
5,0
4,0 4,0
4,0 3,0
3,6
1 2 3 4 5
Habitualmente, el tercer año del mandato suele tener más interpelaciones que los dos
primeros años, y menos que el cuarto y quinto. Esto indica que, bajo ningún término, la
actual oposición ha abusado de los mecanismos de llamado a sala, como en determinado
momento afirmaron legisladores oficialistas.
El cuadro 1 compara los primeros tres años de las cinco últimas legislaturas. Allí puede
verse que en el período 2000-2002 se realizó el mayor número de convocatorias de
ministros, dado que entre llamados a sala e interpelaciones y llamados en régimen de
comisión general, se alcanzó en ese período un total de 37 comparecencias. Esta
situación puede ser explicada, en parte, por el advenimiento de la crisis económica de
2002 y el papel central que jugó el Parlamento en la tramitación de la misma. Pero el
nivel “normal” debería observarse en las restantes legislaturas, donde las instancias de
comparecencia en sala oscilan entre 16 y 26. En este grupo, la actual legislatura se ubica
al tope de la tabla junto a la del período 1990-92, con 26 comparecencias.
69
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Dicho esto, debe señalarse que durante el período 2005-2007, los ministros y
subsecretarios del actual gobierno concurrieron 369 veces a las comisiones del
Parlamento. En 2005, se registraron 151 comparecencias, y las autoridades del
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) fueron las más requeridas, seguidas de las de
los Ministerios de Industria, Energía y Minería (MIEM), y el de Trabajo y Seguridad
Social (MTSS). En 2006, esta cifra descendió a 93, y los jerarcas del Ministerio de
Educación y Cultura (MEC) fueron los que más comparecieron, seguidos de los del
MEF. En 2007, los ministros y subsecretarios concurrieron a las comisiones
parlamentarias en 125 ocasiones, siendo las autoridades del Ministerio de Salud Pública
(MPS) las más requeridas, seguidas por las del Ministerio de Defensa Nacional.
70
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
MEF 25 11 8 (44)
MSP 11 6 21 (38)
MDN 14 6 18 (38)
MTSS 16 8 13 (37)
MIEM 16 9 7 (32)
MEC 12 12 6 (30)
MRREE 10 5 11 (26)
MGAP 12 4 8 (24)
MTOP 7 7 8 (22)
MINT 14 4 4 (22)
MVOTMA 8 4 8 (20)
MTD 5 6 7 (18)
MIDES 7 5 6 (18)
2005 2006 2007
Cuadro 3. Cámara de las Comisiones a las que concurren los Ministros y Subsecretarios
Comisiones de…
Senado Diputados Total
2005 55 36% 96 64% 151 100%
2006 27 31% 66 69% 93 100%
2007 34 26% 91 74% 125 100%
Total 116 31% 253 69% 369 100%
71
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Si comparamos estos registros con los observados en las anteriores dos legislaturas,
vemos en primer lugar que período a período el número de ministros en comisiones
aumenta. En efecto, en el trienio 1995-97 se registraron 145 visitas; en el trienio 2000-
02, 284; y en la actual, 369. En segundo lugar, se observa en cada trienio un ciclo: en el
primer año se observa un pico de comparecencias, que baja fuertemente en el segundo,
para volver a subir en el tercero sin llegar a los niveles del primero (ver gráfico 14).
151
125
115
93 95
74
57
43 45
3. Pedidos de informes
Durante la actual legislatura, se solicitaron 1.660 pedidos de informe, de los cuales 979
(59%) recibieron respuestas de parte de los ministerios consultados. Este guarismo es
sensiblemente superior al observado en la anterior legislatura al cierre del tercer año,
cuando sólo el 42% de los pedidos de informes habían sido contestados (1073 sobre un
total de 2.524 solicitados). Asimismo, de cada 10 pedidos de informes tramitados en el
período 2005-2007, 6 fueron solicitados por legisladores del Partido Nacional. Los
legisladores colorados solicitaron algo más de la quinta parte de los pedidos de informes
y los frenteamplistas algo menos de la quinta parte (ver cuadro 4).
72
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
74%
Frente Amplio
18%
13%
Partido Nacional
60%
6%
Partido Colorado
21%
6%
NE / PI
0%
2000-2002 2005-2007
1%
Más de un partido
1%
73
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
los del Partido Nacional en 2005-07, y ello responde más a su grado de adaptación que
al tamaño de su bancada. Recordemos que la izquierda llega al período 2000-02, tras
quince años como partido opositor (1985-2000), mientras que el Partido Nacional lo
hace con antecedentes bien diferentes: sólo dos años de oposición (2003-04) y doce
años como fuerza gobernante o co-gobernante del país (1990-2002).
El destino de los pedidos de informe es un tema importante pues nos informa acerca de
la estructura de preferencias de la fiscalización parlamentaria. Como podrá apreciarse en
el cuadro 5, el MEF, con un 13%, y el MIEM, con un 12%, fueron los ministerios más
indagados a través del instituto de los pedidos de informe, seguidos por el MEC, EL
MVOTMA y el MSP (9% los dos primeros y 8% el tercero).
74
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Las respuestas de los Ministerios a los pedidos de informes de los legisladores han sido
desiguales, ya sea en cuanto a la proporción de los mismos que se contestan, ya sea en
cuanto a la celeridad con que las dependencias evacuan la consulta. Los ministerios que
respondieron una mayor proporción de los pedidos fueron el MEF, el MDN, el MI, el
MRREE, y el MGAP. Estas cinco dependencias respondieron más del 70% de las
requisitorias que le fueron formuladas. En segundo nivel aparecen los Ministerios que
respondieron por encima del promedio: el MSP, el MTSS, y el MIEM (todos por
encima del 59% y por debajo del 60%). Entre los que están por debajo del promedio se
observan dos grupos claramente identificables. Los que están por encima del 40%, el
MTD, el MVOTMA, y el MEC, y los que están por debajo, el MIDES y el MTOP (ver
cuadro 6). En el caso del MIDES, su performance se empobrece porque allí aparece un
número importante de pedidos de informe dirigidos al INAU a través de ese ministerio
(33 en total de los cuales sólo 11 fueron contestados). Este fenómeno es normal ya que
los legisladores dirigen cada vez los pedidos de informes a los entes y consejos
descentralizados a través de los ministerios que coordinan su accionar. Un ejemplo de
esto es que el propio MIDES recibió también pedidos de informes dirigidos al INJU.
El gráfico 16 ordena los ministerios por el número absoluto de pedidos de informe que
contestaron. Allí se observa que el MEF y el MIEM lideran largamente la estadística, al
75
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
MEF 172 49
MIEM 124 79
Respuestas
MSP 86 50
MI 83 26 Sin respuesta
MGAP 70 29
MVOTMA 70 83
MEC 69 86
MTSS 59 29
MDN 57 17
MRREE 53 19
MIDES 29 59
MTD 13 15
MTOP 11 91
Asimismo, debe señalarse que mientras cada diputado, en promedio, solicitó 14,8
pedidos de informes, cada senador solicitó 6,2. Esto demuestra que el pedido de informe
es un instrumento utilizado con más frecuencia por los diputados que por los senadores.
76
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
77
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
90
Tiempo promedio para responder
100
110
130
140
150
160 1995-1997
170
180
30% 35% 40% 45% 50% 55% 60% 65%
Porcentaje de respuestas
78
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
El siguiente gráfico ordena a los ministerios de acuerdo al tiempo que tardan para
responder y la proporción de pedidos de informes que contestaron. En el ángulo
superior derecho se observa a los ministerios que mayor porcentaje de respuestas
emitieron y que más rápido lo hicieron: MEF, MDN, MGAP, MI, MTSS, MRREE, y
MSP. Los ministerios que se agrupan hacia el ángulo inferior derecho muestran
menores porcentajes de respuesta y más lentitud (MVOTMA, MTD, MEC y MIEM). El
MIDES y el MTOP constituyen casos diferentes de ministerios que responden poco,
aunque el primero, cuando lo hace, presenta una gran celeridad.
60
Tiempo promedio para responder
MDN
80 MIDES MGAP
MEF
MI
MTSS
100
MRREE
(en días)
120 MSP
140
MTOP MIEM
MVOTMA
160
MTD
180
MEC
200
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%
Porcentaje de respuestas
79
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
El siguiente gráfico muestra el resultado de la aplicación del IFP para el período 2005-
2007. Como podrá observarse, la tendencia registrada en el período es decreciente. El
año con mayor presión fiscalizadora fue el 2005. El año 2007 se mantuvo casi en el
nivel de 2006, y algo por debajo del primer año.
2.177
1.881 1.851
El cuadro 11 ordena los valores del Índice de Fiscalización para cada Ministerio durante
la actual legislatura. El MEF ha sido el ministerio más fiscalizado en cada año
legislativo. , seguido por el MIEM y el MTOP. Los valores del MEF para el 2007 serán
con toda seguridad los más altos del período, seguramente debido a la puesta en marcha
de la reforma tributaria.
80
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
El siguiente gráfico muestra con claridad como la presión fiscalizadora cambia año a
año según sea el ministerio. En cierto modo, la agenda política pública condiciona estos
cambios. En el caso del MEF se observa que un nivel de fiscalización alto durante el
primer año, un descenso en el segundo, y un aumento sustantivo en el tercero.
En el caso del MI sucede algo bien diferente: en el primer año fue uno de los ministerios
más fiscalizados, pero esta situación tiende a disminuir a medida que pasa el tiempo.
81
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Evidentemente, aquí debe haber influido la cuestionada gestión del Dr. Díaz durante el
primer año y el cambio de ministro en marzo de 2006. En el tercer año, el MI fue uno de
los tres ministerios menos fiscalizados. Con el MSP sucede lo contrario, ya que a
medida que avanza el tiempo y la reforma de la salud se abría paso (presentación de
propuesta, luego los proyectos de ley este año se votaron tres leyes referidas a ese
proceso) fue aumentando la presión fiscalizadora del Parlamento, hasta transformarlo en
el tercero en el ranking.
5. Algunas conclusiones
La comparación de estos datos con los períodos anteriores muestra que esta legislatura
ha fiscalizado menos que la anterior, pero estuvo en un nivel alto si se consideran los
registros de las anteriores. En materia de llamados a sala o en régimen de comisión
general, esta legislatura ha estado por encima de la media. En materia de comparecencia
de ministros el actual trienio ha sido el más alto de las últimas tres. En materia de
pedidos de informes ha estado por debajo de la legislatura anterior pero en los niveles
de las anteriores.
82
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Finalmente, debe destacarse que siete ministerios han mostrado niveles aceptables de
eficacia y eficiencia en la respuesta a los pedidos de informes. El MDN, el MEF, el
MGAP, el MI, el MRREE, el MTSS, y el MSP, han sido ministerios que responden una
importante proporción de pedidos de informes en plazos relativamente razonables.
83
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Capítulo V.
EL PARLAMENTO REPRESENTANDO
Sin embargo, estos avances sobre distintos aspectos del funcionamiento de nuestra
democracia no nos permiten observar de qué modo los legisladores representan a
ciudadanos y grupos de la sociedad civil. Es cierto que la producción legislativa es un
componente crucial de la representación política porque nos indica el nivel de
cumplimiento de los compromisos programáticos asumidos por los partidos en la arena
*
Agradezco a María Noel Gimenez y Gustavo Ledesma por su excelente trabajo de campo con la
encuesta a legisladores y staff del Parlamento durante los meses de octubre y noviembre de 2007
**
Profesor e Investigador del Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la
Universidad de la República.
84
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
6
Al igual que la productividad legislativa, la disciplina partidaria tambien es considerada como un
indicador de la función programática.
85
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
86
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Como puede verse en el Gráfico 1, cerca de la mitad de los entrevistados consideran que
el Parlamento representa a la totalidad de los uruguayos (51%). Sin embargo, alrededor
de un 44% considera que el parlamento sólo representa a algunos grupos de la sociedad
(37%) e individuos particulares que solicitan beneficios (7%). Un porcentaje menor de
la opinión pública lo ocupan aquellos ciudadanos que consideran que el parlamento no
representa a nadie (2%).
3.23%
2.26%
Ns/Nc
6.67% A n ad ie
A p articulares que so licitan beneficios
51.08%
36.77%
A algunos grupos de la sociedad A todos los uruguayos
Pregunta: Podría decirme Ud. A quien cree que representa el Parlamento Uruguayo.
Fuente: Banco de Datos, Unidad de Politica y Relaciones Internacionales, UDELAR
Si bien es cierto que una leve mayoría considera que el Parlamento representa a todos
los uruguayos, casi la mitad restante considera que la institución beneficia a grupos e
individuos y, por extensión, puede legislar o atender asimétricamente los intereses de la
ciudadanía en su conjunto. Todas estas opiniones pueden estar determinadas por
cuestiones coyunturales, pero habitualmente están mediadas por elementos más estables
en el tiempo como algunos factores sociodemográficos (nivel educativo, ingresos, edad,
etc.), pero fundamentalmente por las preferencias de voto o la adhesión partidaria.
87
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Partido Nacional
Ni bien ni mal
Partido Colorado
Muy bien
*Pregunta: “¿Qué tan bien representado se siente por el partido que votó?”
Fuente: Banco de Datos, Unidad de Política y Relaciones Internacionales, Universidad de la República.
Como puede verse en el Gráfico 2a, tres de cada cinco votantes del Frente Amplio
considera que el Parlamento representa a “todos los uruguayos en su conjunto”. Esta
visión contrasta con la de votantes blancos y colorados, los cuales mantienen una
posición más crítica respecto al tipo de representación que provee el Parlamento. Por
ejemplo, sólo el 37% de los votantes del Partido Colorado en 2004 considera que el
Parlamento representa a los uruguayos en su conjunto, al tiempo que un 50% opina que
esta institución sólo representa a algunos grupos de la sociedad.
88
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
el voto en 2004 constituyen los factores más claramente asociados con la evaluación del
tipo de representación que provee el parlamento.
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
En suma, una leve mayoría del 51% de la opinión pública considera que el Parlamento
representa a todos los uruguayos. Esto significa, por un lado, que la ciudadanía en
general valora positivamente la actividad de la institución parlamentaria, fuera de sesgos
de representación hacia ciertos grupos organizados de la sociedad civil o individuos que
89
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
elevan sus demandas a los legisladores. Esa leve mayoría contrasta con un 43% de la
opinión pública que considera que el Parlamento efectivamente representa a individuos
y grupos de la sociedad civil. Parte de la explicación de este núcleo crítico de la opinión
pública uruguaya esta mediada por factores estructurales o sociodemográficos como el
nivel educativo o los ingresos. Sin embargo, la evaluación de los uruguayos está
principalmente afectada por las preferencias de voto y, en particular, por el nivel de
satisfacción que muestran los entrevistados con sus opciones de voto en 2004. Aquellos
ciudadanos que no se sienten bien representados por el partido al cual votaron en la
pasada elección son más propensos a considerar que el parlamento representa a grupos e
individuos. Inversamente, quienes se sienten satisfechos con la forma en que su partido
los está representando opinan que el parlamento representa a todos los uruguayos en
general.
2. Parlamento y Representación
90
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
al electorado
al electorado al electorado dptal pero con
al electorado nacional pero nacional y atencion al
nacional con atencion al dptal en forma electorado
Diputado-Senador (exclusivamente) electorado dptal equilibrada nacional Total
Diputado Partido FA 29 52 19 100
PN 27 53 20 100
PC 25 25 50 100
Total 3 28 48 23 100
PC 100 100
Total 55 27 18 100
* Pregunta: ¿Cuál de las definiciones dadas abajo define mejor al electorado al que un legislador debe representar?
Universo: legisladores o staff del legislador.
91
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
PC 100% 100%
* La pregunta de base a este cuadro fue: “Desde su punto de vista, si un legislador sólo pudiera cumplir una de las
siguientes funciones,..¿Cuál sería?
Fuente: Banco de Datos, Unidad de Política y Relaciones Internacionales, Universidad de la República.
92
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
* Pregunta: “Pensando en su trayectoria personal: ¿Cuál sería el cargo que le gustaría ocupar durante el próximo
gobierno? Fuente: Banco de Datos, Unidad de Política y Relaciones Internacionales, Universidad de la República.
7
Aproximadamente un 11% dentro del Frente Amplio y cerca del 45% en el Partido Nacional. Nótese
que los legisladores colorados no buscan competir por los gobiernos departamentales y ello tal vez
responda a la situación minoritaria del partido. Una alternativa estadisticamente eficiente a este problema
con el número de casos es fusionar a los partidos en gobierno versus oposición. Sin embargo, el purismo
metodológico superaría la riqueza analítica del actual despliegue de información.
93
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
94
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
*Pregunta: “Cuando hay conflicto entre las necesidades de su departamento y las posiciones de su partido, la posición
que usted toma es…”
Fuente: Banco de Datos, Unidad de Política y Relaciones Internacionales, Universidad de la República.
95
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Un primer nivel de interacción de los legisladores está dado por los contactos con el
Poder Ejecutivo y en particular con el Presidente de la República. Como muestra el
Cuadro 5, existen algunas diferencias importantes entre el Senado y la Cámara. Resulta
evidente consignar que el mayor flujo de contactos entre senadores y el Presidente está
dado por el efecto de las reglas electorales. Éstas jerarquizan a las cámaras, haciendo
que el liderazgo de los partidos se localice en el Senado. Dado que los miembros de la
cámara alta son electos en una sola circunscripción nacional, sus miembros suelen ser
líderes nacionales, generalmente encabezados por los jefes de las fracciones. Por este
motivo, es comprensible que los senadores mantengan un mayor flujo de contactos con
el Presidente. En este caso, cerca de un 40% de los senadores se reúne anualmente con
el Presidente, lo cual contrasta con aproximadamente un 40% de los diputados que no
tiene ningún contacto con el primer mandatario. En este contexto, nótese que alrededor
de un 30% de los senadores tiene contacto mensual con el presidente de la República,
pero todos ellos pertenecen al partido de gobierno.
Cuadro 5. Contactos con el Presidente de la República (% según Cámara y partido): Uruguay 2007*
% within Partido
ningun
mensual trimestral semestral anual contacto Total
Diputado Partido FA 24 33 33 10 100
PN 40 60 100
PC 25 75 100
Total 13 18 35 35 100
Total 27 9 27 36 100
*Pregunta: ¿Con qué frecuencia tiene Ud. contacto con el Presidente de la República? Fuente: Banco de Datos,
Unidad de Política y Relaciones Internacionales, Universidad de la República.
Dado que el acceso a la Presidencia parece ser limitado, una forma eficiente de
contactar al Poder Ejecutivo es a través de los ministros. El Cuadro 6 reporta
información acerca del flujo de contactos entre los legisladores de ambas Cámaras con
los ministros del gabinete. En este caso, las diferencias entre diputados y senadores se
96
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
achican notoriamente si las comparamos con los contactos con el Presidente. Alrededor
de la mitad de los diputados y senadores de los tres partidos contactan mensualmente a
los ministros del gabinete.8 Sin embargo, existen algunas diferencias importantes entre
los partidos, dado que el flujo de contactos es notoriamente mayor en el partido de
gobierno. Lógicamente, los diputados del Frente Amplio mantienen un mayor flujo de
interacción con los ministros, pero en este punto no sabemos las motivaciones detrás de
dichos contactos.
Cuadro 6. Contactos con los Ministros del Gabinete (% segun Camara y partido): Uruguay 2007
% within Partido
ningun
mensual trimestral semestral anual contacto Total
Diputado Partido FA 71 14 14 100
PN 33 33 13 13 7 100
PC 25 75 100
Total 53 28 13 5 3 100
PN 50 25 25 100
PC 100 100
Total 55 9 18 18 100
8
Sobre este punto, véase la sección sobre productividad legislativa del primer (marzo-junio) y segundo
informe (julio-octubre) en el presente Convenio.
97
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Cuadro 7. Motivaciones de los contactos con Ejecutivo Nacional (% según Cámara y Partido)
% within Partido
PC 100% 100%
Total 55% 36% 100%
98
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
99
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
los contactos de los legisladores del Frente Amplio con las cámaras empresariales se
realizan con las asociaciones agropecuarias. En un país fuertemente asentado en la
producción ganadera, resulta razonable observar que estos grupos parecen ser los que
más presión ejercen sobre los legisladores.
100
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Una observación de las motivaciones detrás de los contactos muestra que las cámaras
empresariales y las organizaciones sociales tienen estrategias distintas en el Legislativo.
El Cuadro 9a muestra el motivo de los contactos de las cámaras empresariales con los
legisladores de ambas ramas del legislativo. Estas corporaciones son consistentes en
ejercer el mismo tipo de demanda en ambas cámaras, dado que cerca de la mitad de los
contactos de los senadores y cerca de tres quintos en diputados están motivados por el
interés de las cámaras en modificar aspectos de la política impositiva. Dada la coyuntura
en que el presente estudio de campo fue realizado, los datos captan claramente el
esfuerzo de las organizaciones empresariales por influir en la reforma tributaria
aprobada durante 2007 y en particular en los representantes del partido de gobierno en
la Cámara baja.
Cuadro 9a. Motivaciones de los contactos con Cámaras Empresariales (% según Cámara y Partido)
% within Partido
PN 7 53 20 20 100
PC 67 33 100
Total 9 64 9 15 3 100
Senador Partido FA 33 33 33 100
PN 75 25 100
PC 100 100
Total 50 13 13 25 100
101
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Sólo un 18% de los diputados son contactados por las organizaciones sociales para
cambiar el voto o sugerir la modificación de leyes específicas que las afectan.
Cuadro 9b. Motivaciones de los contactos con Organizaciones. Sociales (% según Cámara y Partido)
% within Partido
expresar promover
preferencias para solicitar el iniciativas
sobre planes voto o concretas para para promover
ejecutivos que modificacion de el desarrollo las actividades
los afecta leyes especificas del dpto del grupo NS/NC Total
Diputado Partido FA 43 24 14 14 5 100
PN 47 13 33 7 100
PC 100 100
Total 50 18 20 10 3 100
Senador Partido FA 20 40 20 20 100
PN 67 33 100
PC 100 100
Total 11 56 22 11 100
102
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Más importante aun resulta observar que algunos objetivos de carrera presentan
intereses de atención específicos hacia ciertos grupos. Es esperable que aquellos
legisladores que ambicionen un ejecutivo departamental -y fundamentalmente en el
interior del país sean receptivos a las demandas de las asociaciones agropecuarias y las
asociaciones vecinales. El Cuadro 10 muestra claramente esta intuición. Aquellos
legisladores que desean ser intendentes concentran un 50% de sus contactos con
asociaciones agropecuaria y un 55% con asociaciones vecinales. Esto es, aquellos
legisladores que ambicionan ser intendentes concentran claramente su agenda de
contactos con grupos y organizaciones de tipo local.
Esta evidencia contrasta con otros objetivos de carrera. Los diputados que buscan la
reelección de sus cargos distribuyen equitativamente sus contactos con las cámaras
empresariales y las organizaciones sociales. Algo similar ocurre con aquellos diputados
que buscan una banca en el senado o senadores que pretenden ser reelectos. Este
objetivo de carrera muestra que los legisladores distribuyen sus contactos con
organizaciones sociales, pero concentran su interés en las asociaciones de industriales.
A inicios de los setenta, Germán Rama (1971) documentó la forma en que los clubes
políticos desempeñaban la función de intermediarios entre los partidos o el poder
político en general y los ciudadanos tomados individualmente. El club político
constituyó por décadas un centro de atención a ciudadanos portadores de distintos tipos
de demandas como el acceso a servicios públicos, empleos o jubilaciones y pensiones.
Sin embargo, estos clubes perdieron progresivamente su significado por al menos tres
motivos claramente identificables. En primer lugar, en la medida en que los partidos
dejaron de ser agentes proveedores de bienes públicos sobre bases particularistas o
clientelísticas, estas unidades partidarias dejaron de contar con la materia prima que les
permitía funcionar. La crisis fiscal del estado produjo una escasez de bienes públicos
para distribuir entre votantes o adherentes que vació de contenido a los clubes como
agencias receptoras de la demanda. En segundo lugar, la mejora en la provisión de
servicios públicos del estado también volvió anacrónica la existencia de estos clubes,
dado que hacer un trámite directamente ante una agencia pública ha sido
103
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
progresivamente más accesible a los ciudadanos en general. Con la reforma del Estado
desapareció progresivamente la discreción política en los procesos administrativos y
ello debilitó claramente a los clubes como intermediaros de la gestión pública. Por
último, los medios de comunicación masiva dejaron a los clubes en agencias poco
eficientes y eficaces en la competencia electoral. Las campañas comenzaron a
desarrollarse en los medios, donde poco tienen para hacer los viejos clubes de barrio.
Gráfico 3a Gráfico 3b
34
PN
PC
24
33
H ora s s em anales
H o ra s s e m a n a le s
32
22
FA
31
20
30
FA
PN
29
18
partido partido
104
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Los gráficos permiten hacer varias conjeturas. En primer lugar, es posible observar que
los legisladores del Frente Amplio invierten en esta tarea un promedio de horas más
bajo que los legisladores blancos y colorados (19 contra 25 respectivamente).9 Esto es
cierto cuando se trata del tiempo personal de los legisladores. Cuando está en juego el
tiempo de las secretarias o personal administrativo de los legisladores, el número de
horas dedicados a atender demandas de individuos es más alto en el Frente Amplio y
extremadamente más bajo en el Partido Nacional. Esto revela que los legisladores del
gobierno delegan en el personal administrativo la atención de demandas de individuos
particulares, mientras que los legisladores del Partido Nacional se encargan de esta
tarea casi personalmente. Los legisladores del Partido Colorado muestran una
dedicación muy alta a la atención de demandas particulares e invierten fuertemente en
recursos administrativos con este mismo propósito.
Cuadro 11. Motivaciones de los contactos con Individuos (% según Cámara y Partido)
% within Partido
Como muestra el Cuadro 11, un repaso de las motivaciones de los individuos revela que
estos también actúan estratégicamente. Un 50% de los diputados reciben demandas de
individuos particulares que solicitan ayuda para facilitar trámites con el Estado. En este
caso el diputado se convierte en un gestor de un proceso administrativo complejo en el
cual debe invertir tiempo y eventualmente recursos administrativos para hacer un
seguimiento del caso.10 Esto no ocurre en el Senado, dado que sólo acude un porcentaje
9
Estos datos ratifican la evidencia hallada en 2002 (Ver Moraes 2008)
10
Este tipo de acciones son conocidos en la literatura como surgery o cirugía, dado que el legislador
literalmente opera politicamente un problema administrativo.
105
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
cercano al 20% de los individuos que elevan demandas. Es decir, el tipo de demanda
que llega a los diputados está fuertemente centrada en problemas administrativos de
individuos frente al estado. A los efectos de resaltar la acción estratégica de los
individuos que acuden al parlamento, un 45% de las demandas que procesa el Senado
obedecen a solicitudes de voto en proyectos que está tratando el parlamento o para
modificar legislación vigente. Esta información revela que la demanda tiene un
conocimiento cabal de las funciones que caracterizan a una y otra Cámara. Dado que el
liderazgo de los partidos se halla en el Senado, parece lógico que los ciudadanos
preocupados por asuntos de política pública acudan a esta cámara.
Por último, las motivaciones de carrera también suelen afectar los contactos de los
legisladores con individuos. Como muestra el Cuadro 12, aquellos legisladores que
ambicionan ser electos como intendentes y que atienden a individuos invierten la mayor
parte de dicho tiempo en aquellos que solicitan su intervención en trámites frente al
estado. Esta atención también es particularmente clara en aquellos que buscan ser
reelectos diputados en las próximas elecciones. Cerca de un 75 de los diputados que
buscan ser reelectos son contactados para solucionar problemas administrativos con el
estado. Sin embargo, nuevamente quienes ambicionan una banca en el Senado son
quienes más diversifican su cartera de demandas.
solicitar el voto
o modificacion pedir ayuda para pedir acceso solicitar un
de leyes facilitar tramites a algun tipo puesto de no sabe/ no
especificas con el estado de asistencia trabajo contesta Total
Presidente de la República 50% 50% 100%
En suma, la interacción del poder legislativo uruguayo con la sociedad civil organizada
y los ciudadanos tomados individualmente es intensa. Los legisladores invierten una
porción muy importante de su tiempo a atender las demandas de cámaras empresariales,
106
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
sindicatos y otras organizaciones sociales. Estos grupos elevan a los legisladores sus
demandas o comunican sus preferencias de política en forma sistemática. No obstante,
estos grupos suelen ser vistos como los beneficiarios de la legislación, no tanto por lo
que el sistema político es capaz de producir sino por lo que estos grupos logran frenar
en algún punto del sistema. El Poder Legislativo es la caja de resonancia más
importante que tiene el sistema en términos de la canalización de intereses y
preferencias de la sociedad civil. Esto también es válido para los individuos que elevan
sus demandas y preferencias de política. En ambos casos los incentivos de los
legisladores por privilegiar a unos grupos sobre otros o a ciertos individuos, depende de
su localización en el legislativo (como diputado o senador) su pertenencia partidaria y
sus objetivos de carrera política.
3. Algunas conclusiones
107
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Una visión diferente en la teoría democrática no sólo acepta que el legislativo es una
arena donde grupos e individuos interactúan con políticos o legisladores, sino que
además éstos pueden hacerse responsables sobre la base de promesas de corte
estrictamente particularista con dichos grupos e individuos. Esta perspectiva hace de la
atención a grupos representativos de la sociedad civil e individuos particulares, no sólo
un insumo para la elaboración de política pública, sino que también concibe la
posibilidad de hacer responsables a los políticos electos ante estos agentes.
Frecuentemente, los políticos no sólo son electos sobre bases estrictamente
programáticas, sino que algunos llegan a ser electos con el apoyo de ciertos grupos e
individuos a los cuales el político comprometió su apoyo una vez electo. Dicho de otro
modo, el parlamento es la arena donde los legisladores reciben la demanda de sus
potenciales apoyos y rinden cuentas por los compromisos asumidos.
108
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
pública y la atención a las demandas que recibe. Estos contactos o demandas recibidas
por los legisladores pueden ser vistos como una fuente de información valiosa o
evaluaciones de distintos agentes sobre el impacto que pueden tener las políticas
públicas sobre distintos segmentos de la sociedad o los ciudadanos en su conjunto. En
este sentido, los legisladores uruguayos desarrollan una actividad muy intensa de
contactos con estos grupos y también con individuos motivados por distintos objetivos
(más o menos particularistas).
Este tipo de interacción de los legisladores puede ser considerado como una piedra
angular de la democracia y en particular de la rendición de cuentas que los políticos
electos deben desarrollar en el ejercicio de sus funciones. Es decir, nada hace pensar que
los legisladores solo deban rendir cuentas sobre sus compromisos programáticos sino
que también deben hacerse responsables por otro tipo de compromisos (no
programáticos) con sus bases de apoyo. Después de todo, la interacción o el flujo de
contactos con la sociedad civil hace a la calidad de la representación y ésta se encuentra
en el seno de la calidad democrática. Dado que la democracia sufre con partidos débiles,
estas estructuras políticas se ven fortalecidas no sólo con el desarrollo de bases
programáticas estables en el tiempo, sino también a través de un flujo intenso de
contactos con la sociedad civil y los individuos que elevan sus demandas. Los partidos
uruguayos constituyen una de las estructuras políticas más antiguas y respectadas a
nivel comparado y es posible que las interacciones observadas en este documento sean
un motivo de la evaluación positiva que efectúan algunos ciudadanos sobre nuestro
parlamento.
109
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Capítulo VI
CONCLUSIONES FINALES
Los datos muestran muy claramente que los uruguayos no evalúan ni bien ni mal al
Parlamento. Esa opinión está mediada por el sesgo partidario de los encuestados.
Cuando esto sucede en una encuesta debemos preguntarnos si la adhesión partidaria
constituye un “atajo” de información. Existen numerosos ejemplos en el mundo de
instituciones o gobernantes bien evaluados, cuyos resultados de gestión no ratifican esa
popularidad. Por eso, la pregunta podría formularse de la siguiente manera: ¿las
respuestas a la encuesta están referidas específicamente al desempeño del Parlamento
uruguayo o representan simplemente un cómodo alineamiento detrás de los intereses de
los partidos que apoyan los consultados? En este caso, nos inclinamos por lo segundo.
Recordemos que tomar un “atajo” supone hacer economía en la búsqueda de
información, y ello implica asumir que el partido al que el individuo vota y del cual se
siente satisfecho, paga el esfuerzo de contar con la información. Por tanto, parece
conveniente no quedarnos con la impresión de que la imagen del Parlamento no es ni
buena ni mala, y que además ello supone una mejora respecto a períodos anteriores.
Esa opinión pública que adopta “atajos” para evaluar al Parlamento está muy mal
informada sobre aspectos básicos. Obsérvese que casi un tercio de los encuestados no
sabe cuál es la principal función del Parlamento (32%). Este dato resulta
extremadamente preocupante porque nos informa sobre carencias elementales del
ciudadano. Los otros dos tercios responden la pregunta. Un 34% señala que la principal
función del Parlamento es legislar y otro 34% menciona diferentes prerrogativas como
representar (9%), fiscalizar (6%), o debatir grandes asuntos (4%). Si no existieran
“atajos partidarios”, las opiniones de los que responden la pregunta deberían afectar la
evaluación sobre el desempeño parlamentario. Sin embargo, eso no es así, pues muchos
110
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
de los que no contestaron esta pregunta tienen una opinión concreta sobre cómo el
Parlamento cumple sus funciones específicas. En cierto modo, esta es la prueba de que
las anteojeras partidarias funcionan en Uruguay. A diferencia de la opinión pública, las
elites presentan una visión bastante más refinada y próxima a la realidad: un 53% señala
que la principal tarea es legislar, un 16% fiscalizar, un 12% representar, y un 5%
debatir.
111
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Asimismo, algo más de la mitad de los encuestados cree que el Parlamento modifica las
normas que envía el Ejecutivo (56%) y sólo una décima parte piensa que las aprueba
como vienen (10%). Como se afirma en el capítulo 3, en este período el Parlamento
modificó el 29% de las leyes iniciadas por el Ejecutivo, pero ese guarismo ha sido
inferior en los períodos anteriores (15% en 2000-02, y 10% en 1995-97). Otro ejemplo
lo constituyen las respuestas a la pregunta acerca de quién vota las leyes que aprueba el
Parlamento. Un 34% de los encuestados afirma que las leyes las vota el partido de
gobierno en soledad, un 14% que las votan todos, y un 44% piensa que suceden ambas
situaciones. La información presentada muestra que entre 1995 y 2007, un 81% de las
votaciones del Senado fueron aprobadas por la unanimidad de los partidos.
Por último, las preguntas relacionadas con el recuerdo de las leyes sancionadas en el
período, las interpelaciones realizadas y quiénes son las autoridades de las cámaras,
muestran hasta que punto existen problemas de información en la ciudadanía. Sólo el
37% de los entrevistados fue capaz de mencionar una ley votada en la actual legislatura
(57% de este segmento mencionó a la reforma tributaria, y un 13% a la reforma salud).
En el caso de las interpelaciones los que responden alcanzan a algo más de la mitad
(56%), aunque con dificultades notorias (en ciertos casos se recordaba el ministro
interpelado y en otras al legislador interpelante). Más pobre fueron los resultados
relativos al conocimiento de los legisladores que ocupan las presidencias de cada una de
las cámaras: únicamente un 31% respondió que Rodolfo Nin Novoa es el Presidente del
Senado, y sólo un 8%, que Enrique Pintado era el Presidente de la Cámara de
Representantes.
* * *
112
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
presentan opiniones mucho más ajustadas a la realidad, lo cual en cierto modo revela la
naturaleza del problema que tiene el Parlamento.
Los “atajos partidarios” no son otra cosa que una forma de “economía informativa” (no
tengo tiempo para informarme y por tanto hago o digo lo que hace o dice mi partido).
¿Por qué sucede esto? Existen por lo menos dos grandes razones. La primera tiene que
ver con el prestigio y respeto que tienen los partidos políticos en nuestro país. No
podríamos afirmar categóricamente que una ciudadanía informada sobre lo el
desempeño parlamentario opine radicalmente diferente a como lo hace en la realidad.
Aún más, es probable que esto siempre tienda a suceder. El problema actual radica en
que los niveles de información impiden la aparición de matices que contribuyan a
correctas evaluaciones. La segunda razón se relaciona con lo último: existe un
importante déficit de información entre los ciudadanos respecto a lo que el Parlamento
hace o puede llegar a hacer. Ese déficit es reemplazado por el “atajo partidario” y en
menor medida por una visión normativa de las cosas completamente equivocada.
Dicho esto, debe afirmarse además que existen obviamente carencias de información
sobre el diseño institucional uruguayo. Aquí el fallo principal es de la educación formal
que reciben los ciudadanos. La pregunta sobre cuál es la principal función del
Parlamento es una prueba dramática de esta situación. Los encuestados que no tienen
primaria o secundaria completa que no responden esta pregunta alcanzan al 67% y 54%
respectivamente del segmento. ¿Por qué sucede esto? Una observación muy simple: los
cursos de “Educación Social y Cívica” encargados de educar en esta materia están en
tercer grado de secundaria, pero como muchos estudios lo demuestran, en el sistema
educativo uruguayo se producen altos niveles de deserción precisamente en primer y
segundo grado. Pero en este punto también hay una falla de los partidos políticos, que
de un tiempo a esta parte, parecen haberse olvidado de esta dimensión del quehacer
político. Educar cívicamente no es sólo una responsabilidad de la enseñanza formal sino
también de los actores políticos.
Por otro lado, los medios de comunicación suelen brindar información fragmentada o
parcial sobre el trabajo parlamentario. Parece un hecho objetivo que la densidad,
complejidad y parsimonia del proceso legislativo no se ajusta a la dinámica y estilo de
los mass media. Para resolver este dilema resulta imprescindible mejorar la
113
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Por tanto, Uruguay cuenta con un Parlamento que desarrolla razonablemente bien sus
funciones pero tiene también una ciudadanía incapaz de reconocer, comprender y
valorar su actuación. La evaluación queda sujeta a valores normativos de antaño y sobre
todo, a la correlación de fuerzas que exista entre los partidos. En un escenario de partido
mayoritario como el actual, la evaluación sobre el Parlamento tenderá a mejorar. En un
escenario fragmentado, como el que tuvimos entre 1995 y 2004, la evaluación empeoró.
Repetimos, para resolver este dilema se debe operar sobre la ciudadanía a partir de los
canales formales existentes. Parece imprescindible coordinar acciones con las
autoridades de la enseñanza, aunque también se deberá incorporar a los partidos a la
construcción de un discurso público que reconozca los límites del trabajo parlamentario.
Es muy cierto que el Parlamento ha desarrollado en los últimos tiempos una serie de
iniciativas innovadoras tendientes a mejorar el vínculo con la sociedad. Sin embargo,
ellas son todavía insuficientes, en parte porque responden a la voluntad de un grupo
pequeño de legisladores preocupados por el futuro de la institución, y en parte, porque
el diagnóstico que se ha manejado hasta ahora no es del todo preciso. Esperamos que
este estudio contribuya en ese sentido y permita tomar conciencia sobre el estado de
situación.
114
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
115
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
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116
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
VIII. ANEXOS
Capítulo I.
ENCUESTA DE OPINION PÚBLICA. CORTES.
Votantes del…
Todos P. Nacional P. Colorado F. Amplio
Enrique Pintado 8% 7% 9% 11%
Otros 2% 2% 2% 3%
No sabe 90% 92% 89% 86%
Total 100% 100% 100% 100%
Frecuencia
Enrique Pintado 70
Nora Castro 10
Nin Novoa 3
Julio Cardoso 2
Julio Pintos 2
Alvaro Uribe 1
Amorín Batlle 1
José Mujica 1
Jaime Trobo 1
Lucía Topolansky 1
No sabe 838
Total 930
Votantes del…
Todos P. Nacional P. Colorado F. Amplio
Rodolfo Nin Novoa 31% 34% 35% 36%
Otros 2% 0% 3% 2%
No sabe 68% 66% 62% 62%
Total 100% 100% 100% 100%
Frecuencia
Rodolfo Nin Novoa 287
Fernandez Huidobro 4
José Mujica 3
Enrique Rubio 2
Carlos Moreira 1
Enrique Pintado 1
Tabaré Vazquez 1
Tabaré Viera 1
Rafael Michelini 1
No sabe 629
Total 930
118
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Votantes del…
Todos P. Nacional P. Colorado F. Amplio
A todos los uruguayos 51% 46% 37% 60%
A algunos grupos de la sociedad 37% 38% 49% 32%
A particulares que solicitan beneficios 7% 9% 8% 6%
A nadie 2% 2% 3% 2%
No sabe 3% 4% 3% 1%
Total 100% 100% 100% 100%
4. ¿Cuál es para Usted la principal función que cumple el Poder Legislativo en Uruguay?
Votantes del…
Todos P. Nacional P. Colorado F. Amplio
Legislar 29% 39% 41% 34%
Representar a la ciudadanía 9% 11% 10% 9%
Controlar al Gobierno 9% 3% 6% 6%
Nada 7% 3% 3% 5%
Debatir grandes temas 3% 3% 5% 4%
Resolver problemas: trabajo, salud, educ. 6% 2% 4% 4%
Administrar el país, organizar, poner orden 3% 2% 4% 3%
Defensa de la democracia/ igualdad 1% 0% 3% 2%
Negociar acuerdos políticos 1% 2% 0% 1%
No sabe 33% 37% 25% 32%
Total 100% 100% 100% 100%
Interés en política
Mucho y bastante Poco y Nada Total
Legislar 43% 27% 34%
Representar a la ciudadanía 8% 9% 9%
Controlar al Gobierno 10% 3% 6%
Nada 5% 5% 5%
Debatir grandes temas 5% 3% 4%
Resolver problemas: trabajo, salud, educ. 3% 5% 4%
Administrar el país, organizar, poner orden 4% 3% 3%
Defensa de la democracia/ igualdad 3% 1% 2%
Negociar acuerdos políticos 1% 1% 1%
No sabe 17% 44% 32%
Total 100% 100% 100%
119
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
5. ¿Qué tan bien representado se siente Usted por los legisladores del partido al que votó?
Votantes del…
Todos P. Nacional P. Colorado F. Amplio
Muy Bien y Bien 46% 56% 43% 55%
Ni Bien ni Mal 25% 30% 29% 27%
Muy Mal y Mal 13% 10% 20% 17%
No sabe 16% 4% 8% 1%
Total 100% 100% 100% 100%
Votantes del…
Todos P. Nacional P. Colorado F. Amplio
Muy Bien y Bien 45% 57% 40% 54%
Ni Bien ni Mal 24% 27% 29% 25%
Muy Mal y Mal 13% 10% 23% 16%
No sabe 18% 6% 8% 5%
Total 100% 100% 100% 100%
7. En lo que va del actual período de gobierno, ¿ha intentado comunicarse con algún legislador o
con alguien de su equipo de trabajo?, ¿Logró comunicarse?, ¿Le respondieron?
Votantes del…
Todos P. Nacional P. Colorado F. Amplio
No intentó 88% 85% 92% 84%
Intentó pero no logró 2% 1% 0% 3%
Logró pero no respondieron 1% 1% 3% 1%
Logró comunicarse y le respondieron 10% 13% 5% 12%
Total 100% 100% 100% 100%
Votantes del…
Todos P. Nacional P. Colorado F. Amplio
Quedó satisfecho 88% 85% 92% 84%
Quedó insatisfecho 2% 1% 0% 3%
No sabe 10% 13% 5% 12%
Total 100% 100% 100% 100%
Nota: Pregunta formulada a los que “lograron comunicarse y le respondieron” (N = 88 casos)
120
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
9. ¿Me puede decir por cuál motivo intentó comunicarse con un legislador o con alguien de su
equipo de trabajo?
Votantes del…
Todos P. Nacional P. Colorado F. Amplio
Solicitar algún tipo de asistencia 20% 33% 20% 14%
Con relación a un proyecto de ley 13% 19% 0% 14%
Solicitar un puesto de trabajo 11% 4% 20% 13%
Solicitar ayuda en trámites administrativos 7% 4% 0% 8%
Otros motivos* 51% 41% 60% 51%
Total 100% 100% 100% 100%
Nota: Pregunta formulada a todos los que intentaron con algún legislador (N = 115 casos)
* Asesoramiento problemas familiares y personales, asuntos políticos preocupantes, atraso pago partidas comedores
escolares, ayuda para centro de discapacitados, Botnia, construcción de una ciclo vía, cooperativa recuperada en Salto,
desmonopolizar medios de comunicación, problemas sindicales, temas nacionales, para saber del partido, para saber del
sector, problema de la inseguridad, para denunciar corrupción, mala actuación de la policía, mejoras en el barrio, descuento
en jubilaciones, situación inmobiliaria, política internacional, boleto estudiantil, plan de emergencia, medio ambiente, por
el tema de privación de libertad, por mejoras en el BPS, por su trabajo, por problemas del Banco Hipotecario, temas
educativos, talles de ropa chica, traslado al interior de su esposo, problemas en el liceo de su hijo, abigeato, coches oficiales
en un shopping, etc.
10. En lo que va del actual período de gobierno, ¿ha visitado la página web del parlamento?
Votantes del…
Todos P. Nacional P. Colorado F. Amplio
Sí 12% 13% 8% 13%
No 88% 87% 92% 87%
Total 100% 100% 100% 100%
121
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
11. Podría mencionarme dos leyes que hayan sido aprobadas en la presente legislatura?
Votantes del…
Todos P. Nacional P. Colorado F. Amplio
Reforma Tributaria/IRPF 16,9% 32,3% 17,2% 17,5%
Prohibición de fumar en espacios cerrados 3,8% 3,1% 2,7% 4,0%
Reforma de la salud 3,8% 0,0% 4,2% 2,8%
Plan de emergencia/ trabajo por Uruguay 1,6% 1,5% 3,0% 1,8%
Ley de salud reproductiva 2,2% 0,0% 1,7% 1,6%
Ley de humanización de cárceles 1,1% 0,0% 1,2% 1,2%
Seguridad social para empleadas domésticas 0,0% 0,0% 1,2% 0,9%
Código del niño y del adolescente 1,1% 1,5% 1,0% 0,8%
Ley reparatoria para ex presos políticos 0,5% 0,0% 1,2% 0,6%
Subsidio del boleto 0,0% 0,0% 1,2% 0,5%
Ley de fueros sindicales/derecho a de trabajo 0,5% 0,0% 0,7% 0,5%
Salario mínimo 0,5% 0,0% 1,0% 0,5%
Presupuestación de empleados públicos 0,5% 0,0% 0,2% 0,4%
Violencia doméstica 1,1% 0,0% 0,0% 0,4%
DDHH/ Desaparecidos//Caducidad 0,5% 0,0% 0,2% 0,4%
Ley Nacional de tránsito 0,5% 0,0% 0,5% 0,3%
Seguridad Social (asignaciones, asisten. médica) 0,0% 0,0% 0,7% 0,3%
Presupuesto Nacional/ Rendición de cuentas 0,0% 0,0% 0,5% 0,3%
Derecho a jubilación para discapacitados 0,0% 0,0% 0,5% 0,2%
Ley de educación 0,0% 0,0% 0,2% 0,2%
Sueldos a médicos y anestesistas 0,0% 0,0% 0,0% 0,2%
Ley de tercerización 0,5% 0,0% 0,0% 0,1%
Legalización de redes comunitarias 0,0% 0,0% 0,2% 0,1%
Ley del cobre 0,5% 0,0% 0,0% 0,1%
Regularización Sociedades Anónimas compra de tierras 0,0% 0,0% 0,2% 0,1%
Rebaja de alimentos, servicios públicos 0,0% 0,0% 0,2% 0,1%
Ley de forestación 0,0% 0,0% 0,2% 0,1%
Ley de municipios 0,0% 0,0% 0,0% 0,1%
Derecho de la madre a elegir quien presencia el parto 0,0% 0,0% 0,0% 0,1%
Ayuda a encontrar empleo a mujeres solteras 0,0% 0,0% 0,2% 0,1%
No sabe 63,9% 61,5% 59,1% 63,3%
Total 100% 100% 100% 100%
Votantes del…
Todos P. Nacional P. Colorado F. Amplio
Sirven para que el gobierno modifique su política 10% 9% 19% 9%
Sirven para que el gobierno explique su política 18% 18% 14% 20%
Sirven para que la oposición marque sus diferencias 22% 19% 20% 24%
Sirven para que la gente se informe 24% 27% 25% 23%
No sirven para nada 22% 24% 22% 21%
Ns/Nc 3% 4% 2% 3%
Total 100% 100% 100% 100%
122
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
14. En su opinión, ¿la mayoría de las leyes que aprueba el Parlamento las propone el Poder
Ejecutivo o las elaboran los legisladores?
Votantes del…
Todos P. Nacional P. Colorado F. Amplio
Poder Ejecutivo 20% 22% 39% 18%
Ambos 30% 27% 25% 34%
Legisladores 36% 35% 20% 37%
No sabe 15% 16% 17% 11%
Total 100% 100% 100% 100%
15. En su opinión, ¿la mayoría de las leyes que aprueba el Parlamento las vota sólo el Frente
Amplio o también las votan los partidos de oposición?
Votantes del…
Todos P. Nacional P. Colorado F. Amplio
El Frente Amplio solo 34% 40% 39% 34%
Ambos 44% 39% 42% 47%
FA y oposición 14% 15% 15% 12%
No sabe 8% 6% 5% 7%
Total 100% 100% 100% 100%
16. En general, ¿qué cree Usted que hace el parlamento con los proyectos que propone el Ejecutivo:
los vota como vienen o los discute, negocia y modifica antes de aprobarlos?
Votantes del…
Todos P. Nacional P. Colorado F. Amplio
Los vota como vienen 10% 16% 25% 7%
Ambas cosas 25% 29% 26% 22%
Los discute, negocia y modifica 56% 47% 45% 64%
No sabe 9% 8% 5% 7%
Total 100% 100% 100% 100%
123
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
17. Ahora le voy a mencionar algunas funciones que le corresponden al Poder Legislativo. Dígame
si Usted piensa que el Parlamento uruguayo cumple bien o mal esas funciones
Votantes del…
APROBAR LEYES Todos P. Nacional P. Colorado F. Amplio
Muy Bien y Bien 41% 35% 32% 50%
Ni bien ni mal 38% 41% 32% 37%
Muy Mal y Mal 12% 19% 22% 8%
No sabe 8% 5% 14% 5%
Total 100% 100% 100% 100%
Votantes del…
CONTROLAR AL EJECUTIVO Todos P. Nacional P. Colorado F. Amplio
Muy Bien y Bien 42% 34% 32% 55%
Ni bien ni mal 29% 28% 31% 27%
Muy Mal y Mal 16% 27% 26% 11%
No sabe 12% 10% 11% 7%
Total 100% 100% 100% 100%
Votantes del…
DEBATIR GRANDES TEMAS Todos P. Nacional P. Colorado F. Amplio
Muy Bien y Bien 43% 39% 31% 51%
Ni bien ni mal 26% 27% 34% 23%
Muy Mal y Mal 21% 27% 28% 18%
No sabe 10% 7% 8% 8%
Total 100% 100% 100% 100%
18. ¿Cómo diría Usted que es la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo?
Votantes del…
Todos P. Nacional P. Colorado F. Amplio
Es una relación equilibrada 49% 41% 42% 58%
El PE se impone al PL 21% 32% 26% 17%
El PL obstruye al PE 11% 10% 12% 13%
No sabe 19% 17% 20% 12%
Total 100% 100% 100% 100%
124
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
19. En relación al Poder Legislativo, ¿considera Usted que el tiempo que se toma normalmente para
sancionar una ley es excesivo, adecuado o insuficiente?
Votantes del…
Todos P. Nacional P. Colorado F. Amplio
Excesivo 43% 40% 40% 47%
Adecuado 13% 13% 12% 15%
Insuficiente 7% 10% 8% 5%
Depende de la ley 32% 34% 28% 30%
No sabe 5% 3% 12% 4%
Total 100% 100% 100% 100%
20. Respecto a gobiernos anteriores: ¿cree Usted que el funcionamiento del Parlamento ha
mejorado, sigue igual o ha empeorado?
Votantes del…
Todos P. Nacional P. Colorado F. Amplio
Ha mejorado mucho o un poco 44% 22% 25% 63%
Está igual 33% 44% 40% 28%
Ha empeorado mucho o un poco 16% 29% 31% 6%
No sabe 7% 5% 5% 3%
Total 100% 100% 100% 100%
125
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Se aplicó una encuesta telefónica a una muestra representativa de la población mayor de edad residentes
en hogares individuales de todas las localidades cuya población total supera los 3.000 habitantes. Se
utilizó como marco muestral el Censo de Población del INE (2004). En los casos en que las “zonas
ANTEL” abarcan más de una “localidad INE” se consideró como población de la localidad la de la “zona
ANTEL”. A modo de ejemplo, Ciudad de la Costa (abarca cerca de 10 “localidades INE”), Maldonado
(abarca 5 “localidades INE” que conforman una única unidad urbana), etc.
La muestra fue de 900 casos válidos, y su distribución geográfica se realizó de la guiente forma:
• Los 900 casos se distribuyeron en los 3 segmentos proporcionalmente a la población de cada uno de
estos (por ejemplo, 20% de los 900 casos en el E3).
• El total de casos a encuestar en cada localidad fue proporcional al peso de esta última en el total de
localidades sorteadas en su estrato.
Esto permite determinar la cantidad de casos que se precisan en cada zona así como las cuotas por sexo y
tres rangos de edad. Por ejemplo, la zona de ANTEL "Aguada", correspondiente a las características 200,
203, 204, 2008 y 209, tiene el 8.5% de la población de Montevideo. Eso significa que en esa zona se
encuestó el 8.5% de la muestra de Montevideo, repartidas por sexo y rango de edad proporcionalmente a
lo que indica el Censo de Población del INE. El encuestador recibe una planilla en la que figuran 5
columnas, cada una encabezada por una de las 5 características señaladas. Debajo de cada columna
figuran números de 4 cifras aleatorios. La consigna que recibe el encuestador es de realizar las llamadas
siguiendo el orden primero por filas y luego por columnas, de tal forma que cada una de las 5
características tenga la misma probabilidad de caer en la muestra de esa zona).
En el Interior, los números de teléfono se eligieron al azar manteniéndose fijas las diferentes
características existentes en cada localidad, según una fórmula similar a la aplicada en los diferentes
barrios de Montevideo.
La información fue relevada por encuestadores especializados que integran el plantel habitual de Grupo
RADAR, y todas las encuestas se realizaron desde el call-center de la empresa.
126
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Capítulo III.
La importancia política de una ley no sólo está determinada por sus características, la
forma en que se tramita o el impacto que genera en la opinión pública, sino también por
la dimensión que asume el choque de intereses entre el gobierno y la oposición. Desde
esta perspectiva, una ley es importante cuando representa algún tipo de interés para el
gobierno. Obviamente, la pregunta central de este ejercicio de ponderación consiste en
determinar para quién es importante la norma. Las diferentes respuestas que podría
darse a esta pregunta, ofrecería rangos de ponderación diversos. Si se considerara como
sujetos de atribución de importancia a los grupos sociales, las empresas, los sindicatos o
los partidos políticos, los parámetros de evaluación de la importancia variarían. Sin
embargo, aquí se privilegia la lógica del conflicto político y en especial el interés del
gobierno, ejercido por el Poder Ejecutivo.
Convenimos entonces que podrían formularse dos tipos ideales de ley. Una de alta
importancia que: a) es propuesta por el Poder Ejecutivo; b) sus objetivos tienen un
alcance superlativo; c) su tramitación provoca una gran repercusión pública; d) genera
un gran debate en el Legislativo y e) su votación final es dividida. Otra de baja
importancia, que: a) es propuesta por el Legislativo; b) sus objetivos demuestren un
alcance puntual o forma l; c) su tramitación no tiene repercusión en la opinión pública;
d) su tramitación carece de debate parlamentario, y; e) su votación final se resuelve por
la unanimidad de componentes de la Cámara.”
127
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Simplificando el análisis, los seis registros serán reducidos a tres categorías de análisis:
baja importancia (0 y 1), mediana importancia (2 y 3) y alta importancia (4 y 5), tal
como se resume en la siguiente tabla:
La clasificación de las leyes en tres categorías a partir de un índice que puede adoptar
seis valores diferentes, fortalece la tipificación en la medida que ningún criterio aislado
es determinante para la ubicación de una ley en un casillero. De este modo, ninguna ley
deja de ser importante por el hecho de haber tenido iniciativa en el Poder Legislativo o
por haber sido votada por unanimidad. Por ejemplo, la Ley de Caducidad de la
Pretensión Punitiva del Estado (Nº 15.848) fue propuesta por legisladores del Partido
Nacional, derivando en un valor de 0 en el indicador “origen”. Sin embargo, el valor de
los restantes indicadores (alcance, repercusión, debate y votación) produjo una
sumatoria de 4 puntos, mostrando ser una “ley de alta importancia política”.
Tomado del “Estudio sobre la Producción Legislativa en Uruguay”, Lanzaro, Jorge, Daniel Buquet,
Daniel Chasquetti y Juan Andrés Moraes. Programa de Evaluación de la Producción Legislativa en
Uruguay. 1985-2000. Convenio Poder Legislativo- Universidad de la República.
128
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Capítulo III
17869 PLAN ATENCION NACIONAL EMERGENCIA SOCIAL (PANES). CREACION. PE 05-04-05 20-05-05
DESAPARECIDOS CONFIRMADOS COMISION PARA LA PAZ. DECLARACION AUSENCIA. SUCESION.
17894 APERTURA LEGAL. PE 01-06-05 14-09-05
17920 OFICIALES GENERALES. ASCENSOS. CANDIDATOS. SISTEMA SELECCION. MODIFICACION. PE 02-08-05 22-11-05
17963 DEUDORES BPS. FACILIDADES PAGO. BONIFICACION BUENOS PAGADORES. REGIMEN. PE 30-11-05 19-05-06
129
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Capítulo IV
La fiscalización del Parlamento sobre el Poder Ejecutivo se realiza a través de tres vías
principales: a) llamados a sala, interpelaciones y llamados en régimen de comisión
general, b) comparecencias de ministros en comisiones, y c) pedidos de informes. El
Índice de Fiscalización Parlamentaria considera estas tres modalidades de control a
partir del supuesto de que las mismas constituyen un sistema cuyos componentes están
fuertemente interconectados.
Por tal razón el IFP combina estas tres dimensiones a partir de la operacionalización de
las mismas. Las tres dimensiones son cuantificables, ya que sabemos cuantos llamados
a sala, cuantas comparecencias de ministros, y cuantos pedidos de informes se realizan
en un período de tiempo determinado. No obstante, sabemos muy bien que las tres
dimensiones no tienen el mismo valor político. Recordemos que el llamado a sala es un
acto colectivo de la cámara que requiere de la voluntad de 1/3 de sus integrantes. El
llamado al ministro a comisión exige la voluntad mayoritaria de los integrantes de la
comisión respectiva. El pedido de informes es a la vez un acto individual del legislador.
Por esta razón, tomaremos como unidad básica del índice al “pedido de informe”. Las
dimensiones “llamados a sala” y “comparecencia de ministros en comisión” serán
ponderadas a partir de la relación numérica que exista entre éstos, y el valor promedio
anual de pedidos de informes. Estos ratios serán ponderadores que permitirán establecer
el peso real de cada dimensión. La suma de las tres dimensiones establecerá el valor del
índice:
IFP = L* + C* + P
Total “pedidos de informes” = 4.056 (años 1995, 1996, 2000, 2001, 2005, 2006 y 2007)
Valor “pedidos de informes” 2005 = 463
130
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Capítulo V
Senador 6 0 6
Entrevistados Diputado 0 23 23
Secretario 5 17 22
Total 11 40 51
131
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Capítulo V
132
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
Capítulo V
Nivel Educativo de los Recursos Humanos en las Secretarias de los
Legisladores
Otro
Cientista social
Contador
Medico
Abogado
Tecnico/docente/prof
Ingeniero
Aministrativo
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Tecnico/d Otro
Aministrat Cientista
Ingeniero ocente/pr Abogado Medico grado Contador Otro
ivo social
of universita
PC 81 50 23 20
PN 49 9 12 21 5 11 12 22 7
FA 59 38 17 13 11 9 6 5 4
(*) El Gráfico provee información relevante sobre los recursos humanos en las
secretarias de los legisladores. En primer lugar, soprende el porcenaje de
asesores ingenieros y medicos que poseen los legisladores del Frente
Amplio. En promedio, un 38% de los legisladores tienen ingenieros entre su
personal más cercano y un 11% tiene medicos entre sus filas. Estos datos
contrastan con los valores observados en los partidos Nacional y Colorado,
donde predomina la inversion en asesores vinculados a las ciencias sociales,
como abogados, contadores-economistas y cientistas sociales. Estos datos
sorprenden, dado que la ingenieria y la medicina no son profesiones muy
vinculadas al diseño y elaboracion de politica pública, salvo en algunas areas
muy específicas sobre las cuales el parlamento uruguayo no suele legislar.
133