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Les Metcalfe2
CAPITULO 2
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reformismo (reformcraft)
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para la reforma. La gestin pblica, despus de haber tomado en prstamo numerosos elementos de la administracin de empresas, carece de un fundamento
terico adecuado. No tiene lgica propia. Para salvar esta laguna es preciso volver
a las races y plantearse una serie de cuestiones conceptuales y tericas que, por
varias razones, no se han abordado adecuadamente. Entre ellas figuran algunos de
los supuestos de la eleccin social en que est basada claramente la promocin de
soluciones provenientes de la administracin de empresas. Curiosamente, su dependencia de las soluciones orientadas al mercado ha desviado la atencin de los
reformadores de la gestin de los problemas de gobierno que la teora de la eleccin social se haba propuesto resolver inicialmente.
Pblico y privado: locus o focusl
Un problema fundamental en el debate sobre la cuestin pblica es el significado
de la distincin pblico-privado. En general, se considera que lo que se debe hacer
es especificar, por razones de eficiencia, dnde debe colocarse el lmite entre uno
y otro sector. Si bien esto tiene apariencia de objetividad, tales distinciones no son
simple producto de la observacin emprica y el anlisis tcnico. Son medios socialmente elaborados de organizar la experiencia y, en este caso, de orientar las
polticas (Malkin y Wildvasky 1991) que sirven para percibir el mundo e interpretar la experiencia, los cuales ejercen una influencia poderosa pero sutil en la forma
en que lo vemos y tratamos de configurarlo. La razn por la que se hace tanto
hincapi en ello es que la imitacin de las prcticas de la administracin pblica
est basada en una forma concreta de establecer la distincin pblico-privado que,
vista ms de cerca, presenta graves deficiencias.
Estas deficiencias han sido pasadas por alto, no sin cierta justificacin, por los
reformistas en su afn por aplicar soluciones prefabricadas. Si el sector privado
tiene soluciones para los problemas del sector pblico, por qu no imitarlas? El
Estado ofrece un objetivo tan enorme para la reforma de la gestin que bastara
casi con organizar ataques en forma aleatoria para conseguir resultados positivos.
En la gestin operacional y aplicacin de polticas existe un amplio margen para
proceder en forma fragmentaria y pocas razones para retrasar la intervencin. No
obstante, los atractivos polticos de los xitos iniciales ocultan el hecho de que
existe un riesgo real de poner en peligro los objetivos de la reforma en el largo
plazo. El progreso continuado depende de algo ms que una mera sucesin de
intervenciones sobre la marcha. Como mnimo, la gestin pblica requiere un
marco que oriente y consolide los diferentes aportes. A pesar de ello, esta condicin mnima se ha olvidado de forma constante, aunque quizs no deliberada,
debido a la tendencia general de confundir y mezclar distintas maneras de establecer la distincin pblico-privado que forman parte de un debate ms amplio en la
tradicin de la administracin pblica. Henry (1975) distingua entre dos puntos
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de partida locus y focus para la reforma y la investigacin sobre la administracin pblica: uno institucional, otro analtico.
"Locus es el 'dnde institucional' del tema o materia en cuestin. Un locus
recurrente de la administracin pblica es la burocracia estatal, pero no siempre ha ocurrido as y en muchos casos este locus tradicional se ha difuminado.
Focus es el 'que especializado de ese tema. Un focus de la administracin
pblica ha sido el estudio de denos 'principios de administracin', pero tambin
en este caso los foci de la disciplina se han modificado conforme se han transformado los paradigmas de la administracin pblica" (Henry, 1975:318).
La distincin entre locus y focus es til para analizar las diferentes maneras
de conceptualizar las respuestas de la gestin a los problemas de poltica pblica.
Para mayor claridad se utilizarn los trminos gestin del sector pblico y gestin
pblica respectivamente para diferenciar entre ambos enfoques. El primer concepto hace referencia al Estado en el sentido estructural de agrupacin de instituciones; el segundo, a la actividad de gobierno en el sentido funcional del proceso
de dirigir y orientar las polticas. Los reformadores y las investigaciones sobre el
tema han provocado cierta confusin, pues han supuesto que el primer tipo de
enfoque incorpora de forma sistemtica el segundo. En particular, los reformadores
suponen dogmticamente que los problemas de gestin del sector pblico son lo
bastante semejantes a los de las empresas como para aplicar los principios de
gestin del sector privado. Los investigadores adoptan con frecuencia una actitud
ms escptica y en apariencia ms abierta, dando por supuesto que los estudios
empricos descubrirn los rasgos tericamente distintivos de la gestin del sector
pblico, si los hubiere. En la prctica, las investigaciones con un punto de partida
locus no llegan a resultados definitivos. Los esfuerzos por identificar semejanzas y
diferencias empricas entre la gestin en los sectores pblico y privado no llevan a
ninguna parte. Las respuestas no estn ah, esperando que alguien las encuentre.
Todo supuesto de que existen dos sectores distintos y homogneos se viene abajo
rpidamente. La frontera entre los sectores pblico y privado supuesta por el
enfoque basado en el locus es borrosa y ambigua. Segn el criterio adoptado
titularidad, condicin jurdica, uso de fondos pblicos y bsqueda del lucro se
obtienen diferentes delimitaciones superpuestas entre los mbitos pblico y privado. La introduccin del sector del voluntariado ni empresarial ni estatal
contribuye a aumentar la confusin. Para armonizar esas divergencias, muchas
veces la fuerte dicotoma inicial entre gestin del sector pblico y del privado
queda reducida a un espectro o continuo con distintos grados en la escala que va
desde lo pblico hasta lo privado. Para Bozeman (1987), "todas las organizaciones
son pblicas". La realizacin de comparaciones se complica todava ms debido a
que muchas organizaciones no encajan perfectamente ni en uno ni en otro "sec-
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gestin y control se utilizan como sinnimos, existe una diferencia clave entre
ellos: administrar no es controlar (Landau y Stout, 1979). En su sentido estricto, el
control supone la capacidad de determinar los resultados; el control es posible si
hay objetivos claramente definidos, bien ordenados y estables, y si las tcnicas
necesarias para conseguirlos estn debidamente comprobadas y son fiables. La
previsibilidad es condicin previa del control. Su doncella es la rutina. Precisamente cuando se necesitan respuestas no rutinarias es cuando el control resulta impotente y entran en el juego las caractersticas de la gestin: ingenio, creatividad,
riesgo y resolucin de conflictos.
La gestin es una categora intermedia. Supone la aceptacin de la responsabilidad de dirigir un sistema cuando no es posible el control, y cuando los procesos
ecolgicos espontneos producen resultados poco satisfactorios. Es un proceso de
adaptacin que avanza por experimentacin, aprendizaje e innovacin en un entorno cambiante. No es la promulgacin de un programa preconcebido ni la aplicacin de normas. La gestin es un concepto que puede aplicarse en el gobierno
con mayor amplitud que el control, precisamente porque las polticas requieren
una cooperacin intensa y prolongada entre muchas organizaciones. Por eso mismo es difcil, ya que requiere una accin comn en presencia de intereses organizados diferentes y quizs opuestos.
Estas comprobaciones permiten ofrecer una primera aproximacin del carcter distintivo de la gestin pblica. Si la gestin en general consiste en saber
hacer algo por intermedio de otras personas, la gestin pblica consiste en saber
hacer algo por intermedio de otras organizaciones. Las polticas pblicas normalmente suponen el esfuerzo conjunto de muchas organizaciones. La gestin pblica suele implicar el entendimiento de la compleja y delicada tarea de aceptar la
responsabilidad de dirigir una red interinstitucional. La coordinacin entre organizaciones que son formalmente autnomas pero funcionalmente interdependientes
es una de las claves para conseguir la eficacia en la gestin pblica. En la siguiente
seccin se considera la manera en que debe formularse la distincin pblicoprivado para iluminar los problemas de la gestin en un contexto interinstitucional
en que no se puede dar por supuesto la existencia de un consenso sobre las metas
y de una autoridad unitaria.
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casos eluden los problemas que presentan. Despus de insistir en que la bsqueda
individualista de los intereses privados no rene los requisitos necesarios para la
produccin de bienes pblicos, apelan a la insolubilidad de los problemas de la
eleccin social para justificar sus propias preferencias de reducir el mbito del
sector pblico, haciendo retroceder las fronteras del Estado y ampliando la esfera
en que las fuerzas del mercado competitivo y los incentivos comerciales actan
con independencia de la regulacin estatal. Asimismo, tratan de exonerar al gobierno de la responsabilidad de hacer frente a esos problemas transfirindolos del
sector pblico al sector privado. Pero con ello lo que hacen tambin es pasar de su
focus terico original, que es claro, a un lois que no es claro y puede resultar
engaoso. Las conocidas propuestas de reforma basadas en el eslogan "hay que
tener confianza en el mercado", como son la privatizacin, la subcontratacin, la
desregulacin y la imitacin de las prcticas industriales en el sector pblico tienen
una concepcin demasiado estrecha para aportar soluciones a los urgentes e importantes problemas de la accin colectiva como son la proteccin del medio
ambiente, la reconstruccin econmica, el desarrollo regional o la reforma de
importantes servicios del Estado benefactor como la educacin o la salud.
No obstante, el dejar de lado estos problemas tan difciles no hace que desaparezcan. La popularidad de este tipo de soluciones propias de la gestin de empresas es resultado mucho ms de prejuicios ideolgicos que de un racionamiento
lgico. La conclusin de que el remedio a las deficiencias de la accin colectiva
debe buscarse en una mayor competencia est en contradiccin con el hecho de
que las patologas de la eleccin social son resultado, antes que nada, de una
competencia desenfrenada. Suponer simplemente que una situacin compleja en
la que se muestran distintos motivos se puede transformar en un juego sencillo de
suma cero en el que el comportamiento puramente competitivo arroje beneficios
sociales, es tan poco convincente como suponer ingenuamente que la cooperacin ser resultado espontneo de las redes interinstitucionales cuando hay fuertes presiones competitivas y rgidas limitaciones polticas.
Lo que hay que aclarar es que los problemas de la accin colectiva se pueden abordar de tal manera que contribuyan a impulsar intereses comunes fundamentales. Una respuesta afirmativa a esta pregunta obligara a formular la distincin pblico-privado de una nueva forma. La manera ms provechosa de hacerlo
es estableciendo una clara distincin analtica entre macrogestin y microgestin,
en vez de referirse a una borrosa distincin institucional entre sectores mal definidos. En tal caso, la gestin pblica en el plano de la macrogestin se ocupa del
comportamiento de todo un sistema, y la gestin privada en el plano de la
microgestin se centrara en el comportamiento de las partes. La analoga con la
distincin macro-micro en economa es obvia pero incompleta. Cualesquiera sean
sus limitaciones, la gestin macroeconmica es bsicamente un proceso de estabilizacin. La gestin pblica en cuanto macroproceso se ocupa ante todo del cam-
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bio y en particular del cambio estructural. Es precisamente en las fases de reorganizacin radical cuando resulta ms precario el equilibrio entre los intereses pblicos y privados y ms se necesita un proceso de macrogestin para encauzar la
transicin hacia un nuevo marco institucional.
Para mayor claridad, conviene asociar la macrogestin con la direccin de las
redes interinstitucionales y la microgestin con la de cada una de esas organizaciones. Cuanto ms interdependientes sean las funciones de las organizaciones, mayor
ser la probabilidad de que se planteen problemas de accin colectiva irresolubles
para la microgestin. Cuando eso ocurre, se necesita un proceso de macrogestin
para garantizar la coordinacin. Ello no significa que la macrogestin deba suplantar a la microgestin. En buena medida, las organizaciones individuales pueden
mantener su autonoma para relacionarse con otras organizaciones dentro del
marco institucional existente. El focus distintivo de la gestin pblica es conseguir
la cooperacin entre organizaciones en aquellos casos en que se ponen en tela de
juicio el marco bsico de la poltica pblica y la cooperacin interinstitucional.
Estas circunstancias deben definirse con mayor precisin.
Los agudos problemas que supone la cooperacin en circunstancias adversas
han sido objeto de examen en varios anlisis sociolgicos que equivalen conceptualmente a la lgica de la accin colectiva. En ellos se subrayan diferentes
facetas del problema que, indirectamente, ofrecen algunas pautas para su solucin. La tragedia de los bienes comunes (Hardin, 1968) est directamente relacionada con la sobreexplotacin del entorno fsico y biolgico. La congestin del
entorno social en las ciudades y sistemas de transporte a travs de una ecologa
desadaptada de micromotivos (Schelling, 1978) y los lmites sociales al crecimiento (Hirsch, 1977) se centran en los problemas que se producen cuando hay
macroproblemas pero no hay macrocompetencias para intentar resolverlos. Las
conocidas dificultades que se encuentran para conseguir la confianza en un contexto de incertidumbre y mutua dependencia, como el juego del dilema de los
prisioneros y el anlisis de Mintz (1951) sobre la psicologa social de los pnicos y
las crisis, revelan de qu manera la suspicacia sobre las intenciones de los otros
(estn o no bien fundadas) desencadena un crculo vicioso de "el ltimo paga" y
conflicto destructivo. Finalmente, y ms directamente en relacin con la gestin
pblica, existe el problema de los entornos institucionales turbulentos (Emery y
Trist, 1965; Metcalfe, 1974). En contextos de fuerte interdependencia, el comportamiento y la eficacia de cualquier organizacin estn supeditados en gran medida
a la manera en que se combinan sus actividades con las de las otras. Las estrategias
insolidarias perturban el marco de las expectativas mutuas y echan por tierra las
normas bsicas institucionales de las que depende la pervivencia de la cooperacin. Cuanto ms complejo es el entramado causal del entorno institucional, mayor es el riesgo de que las acciones individualistas precipiten la desintegracin y
conflictos destructivos.
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Slo en el plano ms general es posible hacerse una idea cabal de los problemas estructurales y regular la transicin hacia un nuevo marco institucional. Pero,
quin debe responsabilizarse del comportamiento de todo el sistema? Es tentador,
pero equivocado, considerar que la solucin se encuentra en una u otra forma de
direccin central. En los sistemas pluralistas, el cambio estructural no puede someterse a control central. Asignar a la gestin pblica la labor de hacer frente a los
problemas macroinstitucionales no significa el regreso a una autoridad decisoria
sinptica y organizadora. Como las organizaciones no pueden resolver por su cuenta estos problemas actuando de forma independiente y no es posible imponer soluciones de manera eficaz mediante intervenciones externas, es preciso encontrar la
forma de compartir la responsabilidad de las gestin del cambio estructural. Un proceso eficaz de gestin pblica debe incorporar una capacidad de toma de decisiones
conjunta y de actuacin especficamente dirigida a orientar el cambio estructural en
el plano ms elevado. Los tericos de la eleccin social se resistirn a aceptar esta
conclusin, que implica sin duda un mayor ejercicio del gobierno, aunque no necesariamente una mayor presencia estatal. Pero es artificial y arbitrario excluir la posibilidad de que los participantes en el sistema puedan hacer esfuerzos de colaboracin para resolver los problemas estructurales remodelando el macroentorno en
que se toman las microdecisiones (Buckley, Burns y Meeker, 1974).
La gestin pblica en cuanto macroproceso
La diferencia entre imitacin e innovacin en la gestin pblica est ya clara. La
imitacin de la reforma de la gestin en el Estado consiste en adoptar y adaptar
ideas de gestin utilizadas en las empresas y otros contextos para mejorar las
capacidades microinstitucionales. Cada una de las organizaciones individuales se
encontrara entonces en mejores condiciones para acometer el cambio incremental.
La labor innovativa de la gestin pblica en cuanto macroproceso consiste en
desarrollar capacidades macroorganizativas nuevas y muy especficas para abordar
el cambio estructural en el plano interinstitucional. Las capacidades de macrogestin
necesarias para orientar la reorganizacin en gran escala y las grandes reformas no
tienen equivalente en las empresas. En cuanto macroproceso, la gestin pblica
requiere un proceso de gestin interinstitucional en el que las distintas organizaciones e intereses implicados en un sistema de poltica pblica compartan la responsabilidad de orientar el cambio estructural al mismo tiempo que conservan su
autonoma en la gestin del cambio incremental. Lo que hace falta para emprender con eficacia el cambio estructural es un proceso participativo en el que las
diferentes organizaciones se integren en un proceso conjunto de resolucin de
problemas y de decisin colectiva para remodelar las reglas del juego y redefinir
sus funciones y responsabilidades respectivas en torno a una definicin previamente convenida del inters pblico.
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crear un contexto en que se identifiquen con espritu de colaboracin las cuestiones de gran alcance y se conciba y establezca una nueva base de integracin.
Eficacia: de la optimizacin individual al aprendizaje pluralista
El examen de la gestin pblica en cuanto proceso de gran alcance suscita importantes interrogantes generales sobre la eficacia de las polticas y la contribucin de
la reforma al mejoramiento de los resultados. La gestin pblica en cuanto tema
inspirador de la reforma crea fuertes expectativas de mayor rendimiento. La motivacin primaria de la reforma administrativa es precisamente conseguir mejores
resultados. Estos pueden adoptar diferentes formas: mejor servicio, mejor relacin
costo-calidad, costos ms bajos, etc. No obstante, en la prctica los intentos de
reforma que se atreven a emprender el camino de una reorganizacin estructural
en gran escala muchas veces no llegan a producir los resultados deseados. Los
reformadores suelen centrar su atencin en la bsqueda de mejoras localizadas
que prometen beneficios inmediatos. Los ministerios se compartimentan y surgen
organismos con misiones claramente definidas y supuesta autonoma. La reforma
recurre sobre todo a soluciones de macrogestin, impuestas por el modelo convencional de gestin por objetivos. El supuesto subyacente de este enfoque "pesetero" es que una mejor gestin supone la orientacin de los recursos a la solucin
de problemas especficos. Este intento, aunque parezca fruto del sentido comn,
es excesivamente restrictivo. No llega a constituir un modelo de eficacia para la
gestin pblica en el plano ms general.
Los reformadores se han resistido a profundizar ms en los problemas que
rodean al significado y cuantifcacin de la eficacia. Ello se debe a las complejidades tericas de una gestin con mltiples objetivos encontrados y prioridades
cambiantes y mal definidas. Pero para respaldar el concepto de la gestin pblica
en cuanto macroproceso es indispensable contar con un concepto de eficacia que
implique algo ms que el logro de objetivos previamente determinados. La concentracin de los recursos en los problemas supone la validez de un modelo de
gestin basado en una racionalidad individual que equipara la eficacia con la
optimizacin posible de los recursos disponibles. Pero la gestin pblica acta en
un contexto pluralista en que no se puede dar por descontada la existencia de un
consenso sobre las metas comunes en el que la autoridad se encuentra dispersa,
en el que el conflicto es legtimo y en el que, no obstante, los diferentes grupos de
presin son interdependientes y tienen intereses comunes, por muy oscuramente
que se vislumbren. El modelo racional no ofrece soluciones claras cuando los
objetivos son inciertos y las limitaciones se modifican, como ocurre en las fases de
cambio estructural. Por estar basado en "la lgica de la racionalidad individual,
presupone la existencia de una mente unitaria que es capaz de ordenar sus preferencias, de formular objetivos no contradictorios y de evaluar los medios alterna-
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tivos y el comportamiento efectivo en funcin de su sistema integrado de objetivos" (Sharpf, 1978:346). Estas condiciones responden mejor a un modelo de
control jerrquico que a las realidades interinstitucionales de la accin de gobierno.
Incluso en el sector empresarial, el modelo racional est dejando paso a un
ideal o norma de excelencia. Las presiones sufridas por las empresas en los aos
setenta y ochenta obligaron a revisar las ideas sobre el significado de la eficacia en
la gestin. Los contrastes sealados por Ouchi (1981) entre las prcticas de gestin
japonesas y americanas resultan instructivos porque las cualidades que l critica en
la gestin americana son muy semejantes a las que se estn introduciendo en los
organismos gubernamentales. La flexibilidad y la capacidad de innovacin adquirieron una importancia mucho mayor que la que haban tenido en un entorno
ms estable. Las ideas sobre la eficacia de la gestin estn en continua evolucin
(Goodman y Pennings, 1977; Cameron y Whetten, 1983) y las crticas del modelo
racional se estn desplazando desde hace algn tiempo hacia un concepto ms
general e integrador de la eficacia. Los criterios de eficacia no son una realidad
dada. March (1974; 1978) observ que los valores y preferencias se forman muchas veces en el curso de la formulacin y ejecucin de las polticas, ms que
como resultado de la optimizacin de criterios derivados de una funcin objetiva
predeterminada. Vickers (1973) seal que, en los complacientes sistemas de las
autoridades, las metas son subsidiarias de las normas y valores. El modelo ortodoxo de racionalidad no tiene en cuenta hasta qu punto la gestin supone una
formulacin de problemas adems de la resolucin de los mismos, a medida que
los dirigentes acometen la creativa tarea poltica de desarrollar nuevas concepciones y generar nuevos valores a partir de los cuales se puedan deducir los objetivos
futuros (Dror, 1988). La funcin de gestin pblica de la supervisin bancaria est
basada en la evaluacin de la gestin privada de los bancos comerciales con respecto a las normas prudenciales y los valores definidos dentro de un marco muy
general (Metcalfe, 1982). El desastre del Bank of Credit and Commerce
International. (BCCI) ilustra las consecuencias que se pueden producir cuando
no se llega a establecer un marco regulatorio internacional para las actividades
bancarias.
Landau (1973) critic el concepto convencional de gestin segn el cual la
eficacia ptima se consigue erradicando la superposicin y duplicacin institucional
en la ejecucin de las polticas. En contra de muchas crticas habituales de la
burocracia pblica, la superposicin y duplicacin no siempre representan un esfuerzo baldo. Pueden aumentar la fiabilidad estableciendo una cierta garanta
frente a los riesgos de error humano y fracaso institucional. El contexto interinstitucional de la gestin pblica multiplica las fuentes de error y pone de manifiesto
la necesidad de intensificar las mutuas relaciones entre las instituciones. La solidez
de una red interinstitucional la determina precisamente el eslabn ms dbil, pero
en muchas ocasiones hay un vaco de gestin de la interdependencia. Una serie de
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"Para que el Estado aprenda a resolver los nuevos problemas pblicos, debe
tambin aprender crear sistemas para ello y a desecharlas estructuras y mecanismos surgidos en tomo a los antiguos problemas. Lo que se necesita no es
simplemente hacer frente a un conjunto concreto de nuevos problemas, ni siquiera desechar los vestigios institucionales de una forma particular de actividad gubernamental que resulta especialmente engorrosa en el momento presente. Lo
que hace falta es disear y dar vida al proceso institucional a travs del cual los
nuevos problemas se pueden confrontar deforma continuada y se pueden rechazar ininterrumpidamente las estructuras caducas" (Schon, 1971).
Mientras que el diseo de las distintas organizaciones como sistemas
adaptativos de aprendizaje puede inspirarse en un volumen creciente de estudios
sobre teora de la organizacin, no ocurre lo mismo con el diseo de redes
interinstitucionales que tanta importancia tiene en la gestin pblica. El programa
de la investigacin futura debe centrarse en los problemas de diseo de redes
interinstitucionales que dispongan de capacidades de nivel general (macro) para
aprender y administrar el cambio estructural as como de capacidades de nivel
inferior (micro) para prestar servicios con eficiencia. En los sistemas democrticos
de gobierno ello incluye el establecimiento de un marco de rendicin de cuentas.
La gestin privada acta en el contexto del marco establecido con ese fin, cualquiera que sea, y aprovecha todas sus oportunidades y escapatorias. La gestin
pblica debera crear incentivos y sistemas de rendicin de cuentas que armonicen los intereses privados con los objetivos pblicos. En el pasado, la rendicin de
cuentas ante la opinin pblica se ha asociado casi exclusivamente con la funcin
negativa de impedir los abusos de poder. En una sociedad democrtica, ste es sin
duda uno de los baluartes fundamentales del constitucionalismo. No obstante,
adems de prevenir los abusos de poder, los procesos de rendicin de cuentas
bien concebidos pueden desempear la funcin positiva de promover el uso eficaz del poder, creando incentivos para un comportamiento eficaz (Metcalfe, 1989).
Ello ampla notablemente el mbito de la gestin pblica ms all de los estrechos
lmites de la aplicacin de mtodos empresariales en el sector gubernamental,
pero responde a problemas estratgicos del sistema de gobierno en el punto de
interseccin de la poltica y la administracin en que se adoptan las decisiones
estratgicas sobre las formas de organizacin y rendicin de cuentas y se deciden
las cuestiones generales sobre el diseo de los regmenes regulatorios.
Conclusiones
Si es cierto que la necesidad agudiza el ingenio, la reforma de la gestin pblica ir
acompaada del desarrollo de teoras nuevas y originales de gestin en el futuro
prximo. Los problemas con que tropieza el Estado son tales que ste se conver-
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