Conceito

Direito Administrativo o ramo do direito pblico que trata de princpios e regras que
disciplinam a funo administrativa e que abrange entes, rgos, agentes e atividades
desempenhadas pela Administrao Pblica na consecuo do interesse pblico 1.
Funo administrativa a atividade do Estado de dar cumprimento aos comandos
normativos para realizao dos fins pblicos, sob regime jurdico administrativo (em regra),
e por atos passveis de controle.
A funo administrativa exercida tipicamente pelo Poder Executivo, mas pode ser
desempenhada tambm pelos demais Poderes, em carter atpico. Por conseguinte, tambm
o Judicirio e o Legislativo, no obstante suas funes jurisdicional e legislativa (e
fiscalizatria) tpicas, praticam atos administrativos, realizam suas nomeaes de servidores,
fazem suas licitaes e celebram contratos administrativos, ou seja, tomam medidas
concretas de gesto de seus quadros e atividades.
Funo administrativa relaciona-se com a aplicao do Direito, sendo consagrada a frase de
Seabra Fagundes no sentido de que administrar aplicar a lei de ofcio. A expresso
administrao pblica possui, segundo Di Pietro 2, no entanto, dois sentidos:

o sentido subjetivo, formal ou orgnico: em que grafada com letras maisculas,

isto , Administrao Pblica, e que indica o conjunto de rgos e pessoas jurdicas

aos quais a lei atribui o exerccio da funo administrativa do Estado; e
o sentido objetivo, em que o termo grafado com minsculas (administrao
pblica), sendo usado no contexto de atividade desempenhada sob regime de direito
pblico para consecuo dos interesses coletivos (sinnimo de funo
administrativa).

Fontes
So fontes do Direito Administrativo:

os preceitos normativos do ordenamento jurdico, sejam eles decorrentes de regras

ou princpios, contidos na Constituio, nas leis e em atos normativos editados pelo

Poder Executivo para a fiel execuo da lei;
a jurisprudncia, isto , reunio de diversos julgados num mesmo sentido. Se houver
Smula Vinculante, a jurisprudncia ser fonte primria e vinculante da
Administrao Pblica;

a doutrina: produo cientfica da rea expressa em artigos, pareceres e livros, que

so utilizados como fontes para elaborao de enunciados normativos, atos
administrativos ou sentenas judiciais;

os costumes ou a praxe administrativa da repartio pblica.

Ressalte-se que s os princpios e regras constantes dos preceitos normativos do Direito so

considerados fontes primrias. Os demais expedientes: doutrina, costumes e jurisprudncia
so geralmente fontes meramente secundrias, isto , no vinculantes; exceto no caso da
smula vinculante, conforme sistemtica criada pela Emenda Constitucional n 45/04, que
fonte de observncia obrigatria tanto ao Poder Judicirio, como Administrao Pblica
direta e indireta, em todos os nveis federativos.

Princpios
Segundo Alexy 3, princpios so mandamentos de otimizao, que se caracterizam pelo fato
de poderem ser cumpridos em diferentes graus. A medida imposta para o cumprimento do
princpio depende: (a) das possibilidades reais (fticas), extradas das circunstncias
concretas; e (b) das possibilidades jurdicas existentes.
Com o ps-positivismo os princpios foram alados dos Cdigos s Constituies,
ganhando status de normas jurdicas de superior hierarquia. Antes eram tidos como pautas
supletivas das lacunas do ordenamento, conforme orientao do art. 4 da Lei de Introduo
s Normas do Direito Brasileiro, mas com o avano da hermenutica jurdica sabe-se que
eles no so s sugestes interpretativas, pois eles tm carter vinculante, cogente ou
obrigatrio 4.
So princpios do Direito Administrativo expressos no caput do art. 37 da Constituio:

legalidade;
impessoalidade;

moralidade;

publicidade; e

eficincia, sendo que este ltimo foi acrescentado pela Emenda Constitucional n
19/98.

A legalidade administrativa significa que a Administrao Pblica s pode o que a lei permite.
Cumpre Administrao, no exerccio de suas atividades, atuar de acordo com a lei e com as
finalidades previstas, expressas ou implicitamente, no Direito.
Impessoalidade implica que os administrados que preenchem os requisitos previstos no
ordenamento possuem o direito pblico subjetivo de exigir igual tratamento perante o
Estado. Do ponto de vista da Administrao, a atuao do agente pblico deve ser feita de
forma a evitar promoo pessoal, sendo que os seus atos so imputados ao rgo, pela
teoria do rgo.
Publicidade o princpio bsico da Administrao que propicia a credibilidade pela
transparncia. Costuma-se diferenciar publicidade geral, para atos de efeitos externos, que
demandam, como regra, publicao oficial; de publicidade restrita, para defesa de direitos e
esclarecimentos de informaes nos rgos pblicos.
Moralidade o princpio que exige dos agentes pblicos comportamentos compatveis com o
interesse pblico que cumpre atingir, que so voltados para os ideais e valores coletivos
segundo a tica institucional.
Eficincia foi um princpio introduzido pela Reforma Administrativa 5 veiculada pela Emenda
Constitucional n 19/98, que exige resultados positivos para o servio pblico e satisfatrio
atendimento das necessidades pblicas.
Alm dos princpios constitucionais, existem princpios que foram positivados por lei, como,
por exemplo, no mbito federal, tambm se extraem do art. 2 da Lei n 9.784/99:
finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa,
contraditrio, segurana jurdica e interesse pblico.

Poderes
Para realizar suas atividades, a Administrao Pblica detm prerrogativas ou poderes.
Conforme clssica exposio de Celso Antnio Bandeira de Mello 6, tais poderes so poderesdeveres, ou seja, poderes subordinados ou instrumentais aos deveres estatais de satisfao
dos interesses pblicos ou da coletividade.
So poderes administrativos:

o discricionrio;
os decorrentes da hierarquia;

o disciplinar;

o normativo; e

o de polcia.

Poder discricionrio a prerrogativa que tem a Administrao de optar, dentre duas ou mais
solues, por aquela que, segundo critrios de convenincia e oportunidade, melhor atenda
ao interesse pblico no caso concreto. Entende-se, no geral, que vinculao 7 no
propriamente um poder, mas uma sujeio da Administrao ao imprio da lei.
Da hierarquia, decorrem os seguintes poderes: ordenar atividades, controlar ou fiscalizar as
atividades dos subordinados, rever as decises, com a possibilidade de anular atos ilegais ou
de revogar os inconvenientes e inoportunos, com base na Smula 473/STF, punir ou aplicar
sanes disciplinares, avocar ou chamar para si atribuies, delegar e editar atos normativos
internos.
Poder disciplinar o que compete Administrao para apurar supostas infraes funcionais
e, se for o caso, aplicar as sanes administrativas. Ele abrange tanto as relaes funcionais
com os servidores pblicos, como s demais pessoas sujeitas disciplina da Administrao
Pblica 8.
Poder normativo envolve a edio pela Administrao Pblica de atos com efeitos gerais e
abstratos, como decretos regulamentares, instrues normativas, regimentos, resolues e
deliberaes. Poder regulamentar , portanto, uma espcie de poder normativo.
Poder de polcia consiste na atividade de condicionar e restringir o exerccio dos direitos
individuais, tais como propriedade e a liberdade, em benefcio do interesse pblico 9. So
atributos do poder de polcia: discricionariedade, autoexecutoriedade e coercibilidade.

Estrutura da Administrao Pblica

Na organizao administrativa do Estado, h a diviso estrutural entre entes da
Administrao Direta e entes da Administrao Indireta. Os entes da Administrao Direta
compreendem as pessoas jurdicas polticas: Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, e
rgos que integram tais pessoas pelo fenmeno da desconcentrao.
Desconcentrao indica, na definio de Hely Lopes Meirelles 10, a repartio de funes
entre vrios rgos (despersonalizados) de uma mesma administrao, sem quebra de
hierarquia.
De acordo com Celso Antnio Bandeira de Mello, os critrios de desconcentrao so:

em razo da matria: em que h a criao de rgos para tratar de assuntos

determinados, como, no mbito federal, os Ministrios da Justia, da Sade, da

Educao etc.
em razo do grau: nos distintos escales de patamares de autoridade, como, por
exemplo, diretoria, chefias etc.

pelo critrio territorial: que toma por base a diviso de atividades pela localizao da
repartio, como nas administraes regionais das Prefeituras.

J os entes da Administrao Indireta so constitudos por descentralizao por servios, em

que o Poder Pblico cria ou autoriza a criao por meio de lei de pessoa jurdica de direito
pblico ou privado e a ele atribui a titularidade e a execuo de determinado servio pblico,
conforme sistemtica do art. 37, XIX, da Constituio.
Integram a Administrao Indireta: as autarquias, as fundaes, as sociedades de economia
mista, as empresas pblicas e mais recentemente as associaes pblicas constitudas pelos
consrcios pblicos, conforme tratamento dado pela Lei n 11.107/2005.

Ato administrativo
Considera-se ato administrativo, segundo Di Pietro, a declarao do Estado ou de quem o
represente, que produz efeitos jurdicos imediatos, com observncia de lei, sob regime
jurdico de direito pblico e sujeita a controle do Poder Judicirio 11.
Tendo em vista o regime jurdico administrativo, os atos administrativos possuem os
seguintes atributos:

presuno de legitimidade e veracidade;

imperatividade, pois se impem aos seus destinatrios, independentemente de sua
concordncia;

autoexecutoriedade, podendo a Administrao como regra executar suas decises,

sem a necessidade de submet-las previamente ao Poder Judicirio.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro ainda fala em um quarto atributo do ato administrativo, qual
seja: a tipicidade, que demanda que eles correspondam a figuras estabelecidas em lei, o que
afasta da seara do Direito Administrativo a presena de atos inominados.
So espcies de atos administrativos, segundo conhecida classificao de Hely Lopes
Meirelles 12:

negociais, que visam concretizao de negcios jurdicos pblicos ou de atribuio

de certos direitos e vantagens aos particulares, como as licenas e autorizaes;

normativos, os quais consubstanciam determinaes de carter geral para a atuao
administrativa, como ocorre nos regimentos e deliberaes;

enunciativos, que atestam uma situao existente, por exemplo, nos atestados,
certides, pareceres e votos;

ordinatrios, que ordenam a atividade administrativa interna. Por exemplo: em

instrues, circulares e ordens de servio;

punitivos, que contm sano imposta pela Administrao, como: imposio de

multa administrativa, interdio de atividade e punio de servidores pblicos.

A doutrina geralmente extrai, com variaes, os seguintes elementos dos atos

administrativos: sujeito (associado competncia, conforme classificao extrada da Lei de
Ao Popular); objeto, forma, motivo e finalidade.
Alm da existncia dos elementos, o ato administrativo para ser vlido deve obedecer a
requisitos de validade, ou seja: (1) o sujeito deve ser capaz e competente; (2) o objeto deve
ser lcito, possvel, determinado ou determinvel e de acordo com a moralidade; (3) se
houver exigncia especfica de determinada forma, sua observncia obrigatria; (4) o
motivo deve ser existente e adequado 13; e (5) a finalidade deve ser prevista em lei e de
acordo com o interesse pblico.
Atos administrativos que possuam vcios insanveis deve ser anulados, ao passo que os
vcios sanveis admitem, a critrio da Administrao Pblica, a convalidao. Se no for mais
conveniente e oportuna a manuteno do ato que no contempla direito ao particular,
possvel a sua revogao.
Trata-se do contedo da Smula n 473 do STF, segundo a qual:
a administrao pblica pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os
tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de
convenincia e oportunidade, respeitados direitos adquiridos e ressalvada, em todos os
casos, a apreciao judicial.

Processo administrativo
A diferena entre processo e procedimento polmica na doutrina. O termo processo advm
do latim procedere, que significa curso ou marcha para frente. Trata-se de um conjunto
sequencial de aes que objetivam alcanar determinado fim.
Entende-se que enquanto o processo o conjunto de atos coordenados para a obteno de
um provimento individualizado, procedimento o modo de realizao do processo, ou seja, o
rito processual 14, sendo os conceitos de processo e procedimento inter-relacionados.
No mbito administrativo, a Administrao atua quase sempre por meio de processos, que
so encadeamentos de atos, sendo exigncia constitucional que sejam recheados de
oportunidade de defesa e de contraditrio antes da edio da deciso final, isto , do ato
administrativo final do procedimento.
Como disciplina genrica do processo administrativo na esfera federal h a Lei n 9784/99,
que estabelece normas bsicas sobre o processo administrativo no mbito da Administrao
Federal direta e indireta. A Lei de Processo Administrativo 15aplica-se subsidiariamente s
regras contidas em leis que preveem procedimentos especficos, a exemplo da lei de
licitaes, ao estatuto dos servidores, ao cdigo de propriedade industrial, lei de defesa da
concorrncia, ao tombamento e desapropriao.
Referncias bibliogrficas e notas: