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Gesto social
ENAP
SUMRIO
Apresentao
Prefcio
Introduo
11
15
39
67
89
121
137
157
171
247
Notas
267
Referncias Bibliogrficas
279
APRESENTAO
A busca por melhores condies de vida na Amrica Latina, embora
intensificada nos ltimos anos, ainda incipiente para reduzir o fosso social
existente no s entre os pases da regio, como tambm em cada um deles.
Neste livro traduzido e editado pela ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica, Ernesto Cohen e Rolando Franco revelam a importncia
da gesto social e mostram ser vivel compatibilizar polticas econmicas e
sociais, com o propsito de obter eqidade. Quando se referem ao tema,
insistem na afirmao de que eqidade no sinnimo de justia social,
como alguns a consideram. Os autores argumentam que justia um valor
inalcanvel, ao passo que eqidade realizvel e vivel em determinado
momento histrico. Demonstram que eqidade ultrapassa o conceito de igualdade perante a lei e compensa as barreiras econmicas e sociais que dificultam a realizao do potencial individual, estando sempre relacionada
superao das desigualdades.
Entre os meios para promover a eqidade, defendem a criao de
postos de trabalho com melhor remunerao, de modo a fazer com que as
pessoas no dependam da transferncia de renda por parte do Estado e,
assim, se tornem mais independentes. Paralelamente, consideram a educao
e a qualificao profissional fundamentais para obter a competitividade
essencial ao progresso.
Na perspectiva de lograr eficincia e impacto nas polticas sociais a
partir de uma nova concepo de gesto social, que se oriente tambm pelo
manejo eficiente dos recursos e o foco na populao adequada, apontada
a necessidade de estabelecer claramente os objetivos das aes que sero
realizadas e, tambm, de identificar os problemas que devero ser
enfrentados. Depois de implementados os programas e projetos, chega a
vez de uma anlise estratgica da gesto social.
Nesta publicao possvel conhecer a metodologia para descrever
o modelo de organizao e gesto, caracterizar o programa, analisar a situao
atual e a desejada, identificar os pontos estratgicos e os elementos
facilitadores, bem como apresentar propostas de solues. Para ilustrar, h
7
PREFCIO
cada vez mais amplo o consenso em relao importncia da
poltica social, no apenas para melhorar as condies de vida da populao,
mas tambm para buscar garantir o crescimento econmico futuro, por
meio da formao do capital humano. Da mesma forma, sabe-se que os
programas sociais cumprem uma funo-chave ao assegurar a manuteno
de certos nveis de coeso social, fundamentais para que as sociedades
possam funcionar.
Este acordo pode explicar o esforo que os pases latino-americanos
tm feito, desde o incio dos anos 1990, para aumentar os recursos destinados
ao setor social. Existem, verdade, grandes diferenas entre um pas e
outro, tanto em termos da porcentagem do Produto Interno Bruto destinado
a programas sociais como na quantidade per capita de dlares alocados
para esse fim, mas pode-se afirmar que todos os governos tm aumentado
os recursos pblicos para esta rea, inclusive aps 1997, quando foi rompida
a tendncia de crescimento econmico que caracterizou a primeira metade
dos anos 90.
Contudo, esse esforo no se traduziu em notria melhora dos indicadores sociais, nem em clara reduo da pobreza. certo que no se pode
pedir poltica social que assuma, sozinha, essa tarefa, na medida em que
resultados positivos somente se atingem nesse campo se a poltica social for
acompanhada de um crescimento econmico forte e sustentado, ou seja,
que cria empregos de qualidade. Mas as disparidades entre crescimento e
programas sociais no podem servir de argumento suficiente para que se
perca o interesse por alguns problemas cruciais que tais programas mostram.
Tanto no passado como na atualidade, os programas sociais tm estado
longe de atingir seus objetivos. Isso se deve s evidentes deficincias na
administrao dos recursos disponveis, assim como baixa eficcia na
gerao dos produtos com os quais se pretende atender as carncias da
populao destinatria. Da mesma forma, a deficiente identificao dos
grupos aos quais deveriam ser orientados traduz-se em um baixo impacto
sobre sua situao de bem estar.
9
10
INTRODUO
A poltica social desempenha um papel insubstituvel, mas tambm
apresenta limitaes. Ela no pode (nem deve tentar) assumir sozinha a
responsabilidade da eqidade. Esse um objetivo que, junto transformao produtiva, deve ser perseguido simultaneamente com a poltica econmica. Ambas retroalimentam-se. O crescimento econmico gera postos
de trabalho e, dessa forma, permite que seus ocupantes obtenham renda,
com a qual podero satisfazer autonomamente suas necessidades e, ao mesmo
tempo, contribuir para difundir novas oportunidades de consumo na sociedade. Em razo dessa maior atividade, o crescimento econmico incrementa,
da mesma forma, os recursos que o Estado capta por meio dos impostos
com os quais poder financiar programas sociais. A poltica social, por sua
vez, alm das funes de compensao social e estmulo coeso, contribui
para o desenvolvimento econmico, sobretudo pelo aumento da dotao de
capital humano da populao, que, assim, estar em condies de utilizar
tecnologia mais moderna e produtiva.
A mudana do modelo de desenvolvimento, baseado na abertura
econmica e na busca de insero internacional, foi acompanhada pelo
surgimento de um paradigma alternativo para a poltica social, com novas
formas de organizao e diferentes critrios. No mbito institucional,
postulou se o reconhecimento da existncia de uma pluralidade de atores
e setores na prestao de servios sociais em vez do tradicional enfoque
estadocntrico , promovendo, ao mesmo tempo, um funcionamento
descentralizado do Estado. Da mesma forma, sugeriu superar a lgica
burocrtica na tomada de decises que inclusive no tinha conseguido
impor-se s formas clientelistas e patrimonialistas - e recomendou explorar
a lgica de projetos. No financeiro, buscou novas fontes de financiamento
alm do errio pblico, bem como outras formas de alocaes, j no
preocupadas com a oferta, mas, sim, com o fortalecimento da demanda.
Reconheceu, da mesma forma, que os reais beneficirios dos programas
sociais no eram, sempre, os mais necessitados. Para tanto, redefiniu-se o
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14
1. O CENRIO SOCIAL
LATINO-AMERICANO ATUAL
Introduo
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), com base em tabulaes
especiais das pesquisas de domiclios dos respectivos pases.
Crescimento
(mdia anual)
Atual
Meta
PIB
total
PIB per
capita
Amrica Latina
18
3,8
2,3
11
5,5
3,5
2,2
25
12,5
4,5
2,7
19
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), com base em tabulaes
especiais das pesquisas de domiclios dos respectivos pases
A transio demogrfica
Foi dito que a Amrica Latina desfruta hoje de um bnus demogrfico
porque apresenta maior proporo de pessoas em idade ativa, o que diminui
o peso dos dependentes, fundamentalmente crianas. Isso positivo para
as polticas sociais porque tende a diminuir a presso de aumentar a oferta
de servios tanto educativos quanto de ateno sade.
Porm, h dois problemas que se associam ao anterior. Por um lado,
comea a surgir um novo problema: o crescimento do nmero de idosos.
Essa nova situao gerar demandas de outro tipo sobre os sistemas de
proteo social, os quais sero, provavelmente, muito dispendiosos, especialmente na sade.
Por outro lado, cabe destacar que as crianas e adolescentes continuam sendo um grupo especialmente importante dentro do conjunto dos
pobres (Grfico 4). Isso permite afirmar que a maioria dos pobres so
crianas e a maioria das crianas pobre. H assim um crculo vicioso da
reproduo intergeracional da pobreza. Os domiclios pobres ainda mantm
elevadas taxas de filhos por mulher, diferentemente do que acontece nas
classes alta e mdia. Isso faz com que eles continuem sendo os responsveis
pela reproduo da base demogrfica das sociedades latino-americanas.
20
Porcentagem de pessoas que residem em domiclios com renda inferior linha da pobreza. Inclui
pessoas indigentes ou em extrema pobreza.
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), com base em tabulaes
especiais das pesquisas de domiclios dos respectivos pases.
O estilo de desenvolvimento
Na mesma linha, conveniente enfatizar a importncia do estilo de
desenvolvimento caracterstico dos diferentes pases. Isso se observa no
fato de que taxas de crescimento econmico semelhantes provocam efeitos
diferentes nos nveis de pobreza (Grfico 5). O coeficiente de elasticidade
de reduo da pobreza por unidade de crescimento econmico, para o
conjunto da regio, de -0,70. Porm, em alguns pases alcana -1,00 e
at mesmo -1,5.
No Chile, por exemplo, o aumento de 55% do PIB per capita, entre
1990 e 2000, traduziu-se em uma queda da pobreza de 50% (16 pontos
percentuais). No Uruguai, um aumento muito menor do PIB per capita (28%)
provocou, em um lapso de tempo semelhante, uma maior baixa relativa da
Fonte: Comisso Econmica para Amrica Latina e o Caribe (Cepal) com base em tabulaes
especiais das pesquisas de domiclios dos respectivos pases
Domiclios de todo o pas organizados de acordo com a sua renda per capita.
rea metropolitana de Buenos Aires.
c
Total urbana.
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), com base em tabulaes
especiais das pesquisas de domiclios dos respectivos pases.
b
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), com base em tabulaes
especiais das pesquisas de domiclios dos respectivos pases.
as pessoas dos quatro decis inferiores obtm (DAHRENDORF, 1996). Por isso
surgiu a discusso sobre a desigualdade tolervel nessas sociedades e as
alternativas viveis para desenvolver (ou manter) a proteo dos vulnerveis
(GIDDENS, 1998)3.
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), com base em tabulaes
especiais das pesquisas de domiclios dos respectivos pases
Total nacional
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), com base em tabulaes
especiais das pesquisas de domiclios dos respectivos pases.
Na mesma linha da proliferao de empregos de m qualidade, podese mencionar o aumento do nmero e a proporo daqueles que esto ocupados, mas carecem de contrato de trabalho. Em 1996, a proporo de
assalariados nessa situao flutuava entre 65% e 22% nos diferentes pases.
Obviamente, a precariedade est vinculada a menores remuneraes e maior
vulnerabilidade e pobreza.
Tambm existe uma importante proporo de trabalhadores que
no conta com proteo da seguridade social (Grfico 12) e da sade.
Nesse indicador, as diferenas nacionais so notveis: vo desde mais
de 60% na Bolvia e no Paraguai at uma proteo quase total no Uruguai
(CEPAL, 2000b).
Total nacional.
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), com base em tabulaes
especiais das pesquisas de domiclios dos respectivos pases.
Grfico 12: Amrica Latina (dez pases): fora de trabalho assalariada sem seguridade social (em porcentagem)
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Gasto social
O gasto social regional, em anos recentes, tem tido uma evoluo
peculiarmente favorvel. Aps a reduo do gasto social em muitos pases,
durante a crise da dcada 1980, a regio tem destinado os maiores recursos
de sua histria rea social, tanto quando se por sua participao no PIB
Grfico 13: Amrica Latina (17 pases): gasto pblico social como
porcentagem do PIB, 1990-1991 e 1998-1999
33
como pela quantidade per capita de dlares designados para tal fim. O gasto
social por habitante (Grfico 14) aumentou em 50% durante os anos 1990 e
passou de 360 dlares a 540 dlares per capita na mdia regional e somente
em dois pases foi registrada uma diminuio em termos reais. Seu aumento
foi superior ao do PIB por habitante. Por isso, ao longo da dcada de 1990,
aumentou a importncia relativa do que se destina ao social: de 10,4% a
Grfico 14: Amrica Latina (17 pases): gasto pblico social por
habitante, 1990-1991 e 1998-1999 (Em dlares de 1997)
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Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), base de dados sobre gasto
social.
Mdia simples correspondente a Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Equador
e Uruguai.
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), base de dados sobre gasto
social
Mdia simples correspondente a Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Equador
e Uruguai.
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica a Latina e o Caribe (Cepal), base de dados sobre
gasto social.
Concluses
Somente uma adequada compatibilizao de polticas econmicas e
sociais pode permitir que os pases latino-americanos avancem na obteno
do crescimento econmico e da eqidade. O primeiro contribui, por meio da
criao de postos de trabalho e do aumento das remuneraes, para a
melhora das condies de vida das pessoas, outorgando-lhes autonomia para
administrar suas prprias vidas sem depender de transferncias estatais. As
polticas sociais, por sua vez, contribuem para a gerao do capital humano
necessrio para conseguir uma competitividade autntica, sendo, desta forma,
um pr-requisito do crescimento econmico. Do mesmo modo, por meio da
compensao social, permitem que as pessoas consigam superar as crises e
estejam em condies de formar-se e aproveitar as oportunidades decorrentes do crescimento. Finalmente, criam condies para que se constitua a
argamassa social que d sentido de pertencimento a uma comunidade,
requisito inescapvel para gerar uma boa sociedade e, portanto, condio
para que a economia funcione.
Os responsveis pela poltica social e os tcnicos devem reconhecer
que nem sempre se alcanam os objetivos de melhorar a satisfao das
necessidades bsicas de todos. Isso no se deve m vontade, mas s
debilidades tradicionais da gesto social, que podem ser melhoradas,
tomando-se conscincia de que ela se orienta para a obteno da universalidade, a administrao eficiente dos recursos e a busca do impacto sobre a
populao destinatria adequadamente focalizada.
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2. POLTICA SOCIAL:
FUNES E PRINCPIOS
O complexo panorama social descrito no captulo anterior mostra que
o desafio da agenda latino-americana ser a construo de sociedades mais
desenvolvidas e eqitativas.
importante determinar o sentido da expresso eqidade. Ela pode
ser confundida com igualdade ou justia, e, inclusive, alguns consideram-na
sinnimo de justia social (LE GRAND, 1993)1. Porm, apesar da semelhana,
eqidade significa algo diferente2. Enquanto a justia um valor inatingvel,
a eqidade realizvel, vivel em um determinado momento histrico. Implica
ir alm da igualdade perante a lei e tratar de compensar as barreiras econmicas e sociais que dificultam a realizao do potencial individual. Apesar
de no se confundir com a igualdade, est sempre relacionada superao
das desigualdades (MOKATE, 2001).
A desigualdade no acesso a bens e servios e, em geral, ao consumo
costuma colocar barreiras mobilidade social, contribuindo para o estabelecimento de cristalizaes na sociedade, que impedem o progresso
(PUSIC, 1979) e, portanto, no somente afetam as situaes individuais e
familiares, mas tambm a coeso da sociedade como um todo. Muitas
desigualdades sustentam-se em alguma forma de rotulao (racial, tnica,
de origem scio-econmica ou outra), que em certas circunstncias utilizada como fonte de discriminao e atenta contra os direitos humanos.
Uma falha especialmente grave de acesso ao consumo produz-se quando
as pessoas no conseguem satisfazer suas necessidades bsicas o que
se expressa na pobreza e na indigncia , colocando em risco sua sobrevivncia e insero social. A ausncia de participao na tomada de decises dentro da sociedade constitui um duplo obstculo para a realizao do
potencial individual porque impossibilita o exerccio da cidadania poltica e
impede, dessa forma, a defesa de seus interesses individuais e coletivos,
obstruindo com isso a cidadania social (MARSHALL, 1950). Quando se pensa
em polticas, programas e projetos sociais necessrio perguntar o que
se pretende alcanar3.
39
que no se concretiza como conseqncia dos dficits educacionais existentes (COHEN, 1996).
Desde cedo, ento, decide-se o futuro das novas geraes, diferenciando os includos e os excludos, sendo estes ltimos os que tm educao
insuficiente para ocupar cargos bem remunerados. Nesse sentido, no alcanaro nveis de vida adequados, nem estaro em condies de contribuir para
o aumento da competitividade, uma vez que carecem de conhecimento e de
flexibilidade para incorporar o progresso tcnico s formas de produo.
Compensao social
A luta pela superao da pobreza e da indigncia continuar sendo
central. E importante, em razo disso, a existncia de dois tipos de programas.
Um ganha importncia em determinados momentos, como acontece com as
redes de proteo social, ou seja, aqueles conjuntos de intervenes compensatrias que aumentam a renda e outros ativos mediante transferncias focalizadas, que so especificamente desenhadas para sustentar ou aumentar o
bem-estar dos grupos pobres ou vulnerveis em perodos de transio, ou
crise, econmica ou de desastres naturais (GRAHAM, 1994). Alguns, inclusive,
acreditam que esses programas podem facilitar o respaldo popular ao processo
de transio econmica, sempre que exista comunicao adequada e se
fomente a participao dos beneficirios, fortalecendo sua capacidade de
organizao. No entanto, a compensao no se limita aos momentos de crises
e tambm tem de oferecer a ateno que a populao pobre requer em certas
etapas do seu ciclo de vida. Assim, ressaltou-se a importncia de investir na
infncia, o que exige programas que fomentem a manuteno das crianas na
escola (como, por exemplo, bolsas escolares) e se preocupem com a alimentao adequada (como merendas escolares), compensando assim as carncias
decorrentes da baixa renda e outras caractersticas dos domiclios.
Recomenda-se, alm disso, que as redes sejam estveis, pertenam
a sistemas institucionais permanentes e tenham pessoal especializado,
mecanismos de elegibilidade, projetos em carteira e outros. Caso no sejam
assim, no estaro em condies de responder oportunamente s necessidades de proteo das pessoas (CORNIA, 1999).
42
Mercado externo
Questo de polcia
Auto-proteo (privada)
Criar a nao
Substituio de importaes
Motor:
Mercado interno
Ajuste posterior
Motor:
Mercado externo
Fonte: FRANCO, Rolando. Os paradigmas da poltica social na Amrica Latina. Revista da Cepal,
n. 58 (LC/G.1916-P/E). Santiago do Chile: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o
Caribe (Cepal), abr., 2006.
cooperativas, que ficou conhecido como mutualismo orientadas principalmente, mas no exclusivamente, proteo da sade. Aumentou tambm a
preocupao governamental frente ao fluxo migratrio internacional, o que
levou priorizao da educao bsica, concebida como o canal fundamental
para transmitir valores nacionais e um idioma comum6. Instaurou-se, assim, o
princpio do Estado docente, inspirado em uma ideologia laica e liberal,
45
centralizado e que teria uma expanso dinmica naqueles pases mais estveis
politicamente, mais avanados no processo de urbanizao e formao de
classes mdias e que registraram uma renda per capita mais elevada e maior
grau de integrao tnica e social (ROMERO LOZANO, 1993).
Substituio de importaes
Na fase da substituio de importaes, cujo incio costuma ser
datado na crise de 1929 ainda que tenha comeado muito antes em
alguns pases e muito mais tarde em outros , o Estado assumiu novas
funes (interventor, planejador, empresrio e social) para contribuir
com o funcionamento do novo modelo (de desenvolvimento para dentro),
cujo motor era o mercado interno.
No exerccio de suas novas responsabilidades, a fim de diminuir as
barreiras naturais fruto da crise e das guerras o governo estabeleceu
tarifas para defender a indstria nacional da concorrncia externa e realizou
atividades que, no sendo rentveis para os empresrios privados, eram
necessrias para outras atividades produtivas (construo de infra-estrutura,
proviso de energia eltrica, entre outras).
A etapa fcil da substituio de importaes permitiu produzir
localmente uma ampla gama de bens caracterizados por suas limitadas
exigncias tecnolgicas. Nesse contexto, a poltica social procurou proteger o
trabalhador assalariado, respondendo s presses derivadas da crescente organizao sindical, que foi facilitada pela concentrao da mo-de-obra e pela
importncia crescente da indstria. fase de substituio difcil somente
conseguiram chegar pases com mercado interno maior, que fosse atraente
para empresas multinacionais, detentoras da tecnologia necessria para fabricar
bens de maior complexidade. Em um caso, essas vantagens comparativas
deram lugar constituio de uma trade de atores sociais empresariais
(nacional, transnacional e estatal), que pde aprofundar o chamado capitalismo associado (CARDOSO, 1973). Em outros, procurou-se ampliar o espao
econmico mediante acordos regionais de integrao, alguns dos quais, em
suas primeiras etapas, tiveram sucesso em atrair investimento estrangeiro e
assegurar uma elevada taxa de crescimento econmico. Nesse perodo, houve um crescimento ou consolidao da classe mdia7.
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Emergente
Universalidade da satisfao
Tratar desigualmente aos
que so socialmente
desiguais
Atores
Monoplio estatal
-Financia
-Desenha
-Implementa
-Controla
Funes unificadas
Pluralidade de subsetores
Estatal, privado (comercial),
filantrpico (ONG), e informal
(famlia)
Funes separadas
Organizao
do Estado
Centralismo
Descentralizao de projetos
Objetivo
Alocao competitiva
Licitaes
O usurio prope
A capacidade de inovao est
disseminada em toda a sociedade
e deve ser aproveitada (Fundos
de investimento social)
Co-financiamento
O que no custa, no vale
Recuperao de custos: quem
pode, deve pagar (Risco:
marginalizar os pobres)
48
Emergente
Subsdio demanda
(Criao de quase- mercados)
Competncia
Liberdade de escolher
(O consumidor tem informao
suficiente?)
Expanso do
sistema
Ampliao progressiva
de cima para baixo
(Acesso segmentado)
Logo: para um menor
gasto social, menos
eqidade
Populao- alvo
Classe mdia
Grupos organizados
Grupos carentes
Enfoque
Nos meios
- Infra-estrutura social
- Gasto corrente
Nos fins
Impacto: magnitude do benefcio
que recebe p.o., de acordo com
objetivos buscados
Indicador de
sucesso
Relao custo-impacto
Gesto social
Do modelo ao produto
Do impacto ao modelo
Fonte: FRANCO, Rolando. Os paradigmas da poltica social na Amrica Latina. Revista da Cepal,
n. 58 (LC/G.1916-P/E). Santiago do Chile: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o
Caribe (Cepal), abr., 2006.
Por essa razo, diversos autores tm falado em universalismo excludente, em alguns casos, e estratificado (GORDON, 1996), em outros. A primeira
acepo enfatiza os que ficam margem de qualquer proteo; a segunda
destaca que embora muitos sejam atendidos, as prestaes recebidas variam
em montante e qualidade. Essas disparidades no se explicam pelas maiores
ou menores necessidades dos beneficirios, mas, sim, pelas que esto relacionadas a seus diferentes status. Os que so mais bem atendidos pertencem
aos setores mais instrudos, informados e organizados, que vivem em reas
mais bem dotadas de servios e contam com recursos para fazer frente aos
custos de transao (transporte, tempo) nos quais preciso incorrer para
receb-los. Em contrapartida, o acesso a essa oferta estatal tem sido sempre
difcil para aqueles que, embora tenham maiores necessidades, carecem
das caractersticas enunciadas.
Em educao, por exemplo, ainda que as constituies estabeleam
a obrigao de o Estado assegurar determinado nmero de anos de instruo
a sua populao, h uma proporo no desprezvel de cada grupo que
sequer ingressa na escola e outra que a abandona rapidamente. A seleo
no aleatria, uma vez que entre os excludos esto sobre-representados
os grupos com rendimentos menores.
As polticas entendidas como universalistas tm alto custo e baixo
impacto. evidente que uma oferta que atenda igualmente a todos ser
muito cara. Para ajust-la aos recursos disponveis, diminui-se a qualidade
da oferta e, portanto, deteriora-se o efeito do programa sobre os beneficirios
ou recorta-se a universalidade de acordo com critrios no transparentes,
que orientam os servios proporcionados em favor de um grupo restrito, via
de regra de base corporativa.
Por conseguinte, necessrio entender a universalizao de maneira
correta, insistindo que ela procura a satisfao das necessidades bsicas de
todas as pessoas. O princpio de eqidade mostra que, para superar as diferenas, necessrio tratar desigualmente aqueles que so scio-economicamente desiguais (ao afirmativa ou discriminao positiva)8. Uma oferta
homognea para atender a situaes heterogneas somente pode resultar
na manuteno das diferenas originrias. Essa oferta corresponder s
necessidades de determinado subconjunto da populao e no ser adequada
50
econmica, como a indivisibilidade de escala de certas decises e a retroalimentao entre a tomada de decises centralizada e a concentrao da
atividade econmica (BOISIER, 1976), assim como o processo de concentrao da populao em grandes cidades; e, por outro lado, caractersticas
polticas, como a matriz unitria, tpica da maioria dos Estados da regio, o
centralismo subjacente que existe inclusive nos que adotaram estruturas
federais e as influncias culturais procedentes de pases tradicionalmente
centralizados, como a Frana. Tambm refora essa tendncia a debilidade
das instituies locais e a falta de prtica em decidir sobre assuntos que
lhes dizem respeito.
As crticas ao centralismo enfatizam que a tomada de decises carece
da informao necessria sobre as peculiaridades de cada regio e opta por
solues homogneas que se aplicam a realidades heterogneas, alocando-se
de maneira ineficiente os recursos e sem solucionar os problemas.
Tambm destaca-se que o centralismo favoreceu, por vezes, um grupo
dominante instalado na capital que utiliza recursos originados do restante do
pas. Afirma-se, ainda, que a tendncia a aumentar as funes estatais torna
cada vez maior o nmero de decises importantes tomadas de forma centralizada, o que leva as provncias e regies a submeterem-se, como foi dito,
ao ritmo de uma distante e indiferente burocracia governamental, de
tamanho crescente, alheia s preocupaes dos destinatrios, inacessvel e
que alimenta seus prprios interesses, que so contraditrios ou podem s-lo
em relao aos objetivos para os quais foi criada.
Da mesma forma, defende-se que o centralismo inibiria a participao,
na medida em que a forma e o mbito em que so tomadas as decises
dificultariam a influncia dos cidados sobre elas ou, inclusive, a fiscalizao da gesto de assuntos que lhes interessam.
As vantagens da descentralizao esto na possibilidade de gerar
maior consenso social, decorrente da participao, e um controle das burocracias, as quais como observou Tullock escondem-se no emaranhado
do centralismo. Alm disso, seu tamanho mais reduzido tanto territorial como
demograficamente, facilitaria o clculo dos custos e benefcios das aes
que se pretende implementar e, inclusive, tornaria possvel experimentar
mtodos alternativos para o fornecimento do mesmo servio. Isso seria quase
53
Na educao, por exemplo, recomenda-se dotar as escolas de autonomia tcnica para que possam elaborar seu projeto educacional, o que
possibilitaria supe-se a existncia de uma oferta variada e mais bem
ajustada diversidade de situaes, necessidades e opes de valores.
Espera-se, tambm, que os professores assumam responsabilidades
na gesto escolar, por meio da qual possam modelar, com base em sua
experincia, projetos alternativos. Nessa linha, foi terceirizada a administrao de escolas pblicas, entregues a cooperativas de professores que
detm autonomia tcnico-administrativa, enquanto a autoridade municipal
segue sendo responsvel pelo financiamento e avaliao dos resultados.
Em um caso foi concludo que a medida criou uma nova forma de relacionamento dos professores com pais e alunos, muito mais integradora, responsvel e receptiva que outras formas de gesto adotadas at ento. Diferentes
pesquisas mostraram sensveis melhoras na prestao dos servios educacionais, mas a acirrada oposio e mobilizao dos sindicatos dos professores traduziram-se no abandono do projeto (SILVA; CRUZ, 1995). No Chile,
alguns municpios tambm entregaram a administrao e a gesto docente
de seus colgios a grupos de professores, que assumiram essa responsabilidade correndo o risco de renunciar proteo que lhes outorgava o
Estatuto dos professores (LAVN, 1995; LEHMANN, 1994). Incentivou-se, ainda,
que docentes de escolas de mdio e alto risco apresentassem projetos de
melhoria educacional (PME), a fim de obter recursos suplementares destinados a facilitar a atividade docente (TLLEZ, 1995).
Fontes de financiamento: recursos estatais contra
co-financiamento
O paradigma tradicional estadista e, por esse motivo, o financiamento provm basicamente de fontes fiscais. A alternativa implica considerar que o Estado no o nico ator da poltica social e, portanto, tampouco
pode ser o nico financiador. Deve-se buscar a contribuio procedente de
outras fontes e o co-financiamento dos prprios beneficirios, o que no
apenas aportaria mais recursos, mas tambm revitalizaria o compromisso
da comunidade com o programa. Por trs disso, est a idia de que o que
no custa no valorizado por aquele que o recebe.
55
Outra forma de co-financiamento a recuperao de custos mediante a cobrana de tarifas para a prestao de servios pblicos sociais.
O princpio aplicado aquele que pode, deve pagar, particularmente em
programas sociais no orientados aos pobres: a educao superior gratuita,
por exemplo.
No Chile, existe a possibilidade de financiamento compartilhado em
todas as escolas secundrias e nas particulares subvencionadas de nvel
primrio (as municipais so obrigadas a oferecer educao gratuita)12. Nesse
pas, 91% dos alunos cursam o ensino fundamental e mdio com financiamento total do Estado, o que abre espao para que defensores do co-financiamento argumentem que necessrio mais compromisso das famlias com
a educao de seus filhos, por meio de um esforo financeiro de acordo
com seus rendimentos (e nmero de filhos). Isso permitiria que o Estado
concentre seus recursos naqueles que carecem de possibilidades de pagamento (PASSALACQUA, 1995)13 . Em todo caso, so necessrios mecanismos
adequados para assegurar que o co-financiamento no exclua aqueles que
no esto em condies de contribuir.
O co-financiamento tambm pode ser oriundo de empresas sob diferentes formas: a) mantenedores que se encarregam do financiamento da
infra-estrutura escolar; b) aportes empresariais, pela via de doaes ou
financiamento das despesas correntes de escolas; c) gesto de escolas por
grupos de empresas; e d) empresas que recebem isenes tributrias
mediante a destinao de recursos educao (MARTINIC, 1995).
Alocao de recursos: subsdio oferta contra subsdio demanda
No paradigma dominante, o financiamento orienta-se para cobrir os
custos significativos do provedor (alguma repartio estatal), que oferece
bens ou servios com os quais pretende solucionar ou atenuar o problema
social detectado.
Mediante o subsdio demanda, em contrapartida, o financiador transfere um poder de compra (mediante cupons ou vouchers) ao beneficirio
para que este compre, no (quase) mercado assim criado, o bem que estima adequado. Um requisito fundamental a existncia de mais de um
ofertante. O clculo do valor do cupom impe dificuldades (LEVIN, 1995).
56
a prestao desses servios tem de ser reorientada a seu favor, tanto no que
se refere quantidade como qualidade dos mesmos (ibid.).
Como foi visto no captulo 1, ainda que alguns lanamentos do gasto
social sejam redistributivos, o gasto social como um todo no suficientemente redistributivo e menos do que se supe e do que teoricamente
poder-se-ia esperar, uma vez que os grupos menos necessitados continuam
recebendo uma proporo enorme do gasto social quando se inclui a
seguridade social (CEPAL, 2001).
Ou seja, gastar muito (ou gastar mais) no necessariamente implica
investir bem. As tarefas pendentes da poltica social latino-americana
requerem melhorar a eficincia no uso de recursos escassos e o impacto
dos programas.
Outro problema do indicador gasto social o seu nvel de agregao.
Dificilmente podem introduzir-se modificaes em programas concretos a
partir das flutuaes do referido gasto ou das relaes que possam vir a ser
estabelecidas entre o indicador do gasto social e indicadores sociais de nvel
macro. Essas eventuais relaes so mediadas por uma infinidade de
variveis que no so consideradas.
por isso que se deve utilizar indicadores relacionados cada
programa especfico. Nesse sentido, a relao custo-impacto permite
examinar se o programa est otimizando recursos ou, dito de outra maneira,
se maximiza o impacto ao menor custo possvel.
Uma inverso copernicana na gesto social
No paradigma tradicional, os projetos inserem-se em uma instituio
que j tem seus modelos de organizao e gesto definidos e, em razo disso,
estes emolduram os processos e atividades por meio dos quais os recursos
alocados ao projeto transformam-se nos bens ou servios que essa instituio
deve entregar populao beneficiria. Com a entrega de produtos termina o
processo, supondo que em todo caso isso implicar uma modificao
positiva da situao da populao destinatria, isto , o impacto buscado.
O modelo emergente, apoiado na observao do que acontece na
prtica, afirma que a entrega de produtos de maneira alguma garante o
62
Um paradigma resultante
O consenso em torno das limitaes do paradigma dominante tende a
ampliar-se. Elas so mais conhecidas porque o paradigma tem tido um longo
perodo de vigncia. Essas debilidades justificam os esforos para reinventar
o governo (OSBORNE; GAEBLER, 1992) e introduzir critrios inovadores.
Contudo, as experincias com o paradigma emergente tambm mostram
debilidades e exigem, portanto, que sejam consideradas as condies
necessrias para que ele possa dar seus frutos.
Por exemplo, o co-financiamento apresenta o risco de marginalizar
os mais pobres, que no esto em condies de assumir responsabilidades
financeiras (LARRAAGA, 1994a; LEHMANN, 1994). A recuperao de custos
pode provocar, dessa forma, uma diminuio substancial das demandas de
ateno (MAKINEN; BITRN, 1993), uma vez que a cobrana marginaliza
aqueles que no dispem dos recursos para cobrir a tarifa. Por isso,
necessrio estabelecer critrios que diferenciem o receptor do servio de
acordo com a sua capacidade de pagamento: aqueles com renda alta devem
pagar o custo real; os de renda mdia deveriam poder reembolsar pelo
menos uma parte; e aos pobres a ateno seria entregue gratuitamente
(CORNIA, 1987).
Em relao descentralizao, tambm h argumentos contra. Alguns
sustentam que a autonomia local na prestao de servios sociais provocaria
uma inaceitvel variao nos padres de proviso dos servios entre diferentes localidades.
63
enfrentado, por exemplo, por aqueles que pagam com seus prprios recursos
algum servio de educao ou sade, ainda que a condio scio-econmica
e o nvel educacional-cultural correspondente, bem como o fato de constiturem verdadeiros clientes, dada sua capacidade de pagamento, predisponha-os a procurar a melhor oferta e exigir resultados (LARRAAGA, 1994a).
Mas a proviso de valores por parte do Estado tampouco tem obtido sucesso
at agora; entre outros, costuma faltar-lhe tambm a informao adequada17.
Poderia contribuir para que os usurios faam uma escolha de maneira
informada, mediante a disseminao dos resultados de avaliaes que
mensurem, por exemplo, a qualidade da educao dos diferentes centros
escolares (como a denominada SIMCE, no Chile, j aplicada em outros
pases) ou de outras semelhantes em outros servios pblicos18.
65
3. DESCENTRALIZAO,
PARTICIPAO
E MECANISMOS DE MERCADO
NAS POLTICAS SOCIAIS
Nos anos 1980, props-se na Amrica Latina um conjunto de novas
estratgias na poltica social. Tiveram especial relevncia a descentralizao,
o incentivo participao e a introduo de mecanismos de mercado.
Descentralizao
A tendncia histrica na regio tem sido centralizadora. Nisso influenciaram razes polticas, como a matriz unitria, tpica da maioria dos Estados
latino-americanos1; o centralismo subjacente existente inclusive naqueles
Estados que adotaram estruturas federais2; as influncias culturais, muito
importantes desde a independncia, procedentes de pases tradicionalmente
centralizados (especialmente a Frana).
A tudo isso agregam-se os mecanismos de retroalimentao, que
ocorrem entre a centralizao da tomada de decises e a concentrao da
atividade econmica. Isso foi notrio especialmente no longo perodo da
substituio de importaes que caracterizou a regio at 1980.
Tambm contribuiu para a centralizao a grande concentrao
urbana da segunda metade do sculo XX, que teve sua origem na
redistribuio populacional e que ocasionou as migraes estimuladas pelo
prprio modelo industrializante.
Sempre se criticou o centralismo com o argumento de que este deixa
as decises nas mos de uma burocracia distanciada, cada vez mais, com
interesses prprios, alheia s preocupaes dos cidados e inacessvel a
eles. Afirma-se, tambm, que a essa mesma distncia do centro em relao
aos lugares onde vivem aqueles que so atingidos por suas decises faz
com que elas sejam pouco informadas.
Os argumentos em favor da descentralizao costumam proceder de
uma abordagem poltica; ressaltam que ela fortalece a democracia ao
incentivar a participao cidad e outorgar s pessoas mais ingerncia em
67
eficiente na sua utilizao4. Muitos duvidam da capacidade das novas autoridades de assumir funes descentralizadas5.
Tendo em vista a difcil situao econmica e tcnica de muitos
municpios e comunidades locais (cabe pensar que) uma descentralizao
inadequadamente conduzida poderia comprometer seriamente a eqidade e
aumentar as desigualdades regionais (OEA; MIDEPLAN; CEPAL, 1998).
Outro autor destaca que ainda no se observam resultados conclusivos em relao melhorias da eficincia, e a renda geogrfica bruta continua
concentrando-se em alguns territrios. Acrescenta que no h indcios
significativos de que tais processos tenham gerado uma tendncia generalizada participao cidad e incrementos importantes e persistentes em
termos de eficincia pblica e reduo da corrupo (FINOT, 2002).
Alguns especialistas em temas fiscais inclusive sustentam que os
processos de descentralizao tm conduzido a desequilbrios macroeconmicos (CEPAL, 1998b).
Em concluso, existem dvidas a respeito do resultado dos processos
de descentralizao levados a cabo na regio, pois no parecem ter alcanado os objetivos que se propuseram quando introduzidos6. Alm disso, a
descentralizao j no vista como o instrumento capaz de resolver todos
os problemas. Por isso, tendo transcorrido um tempo prudencial desde o
incio dessa mudana de orientao, cabe definir at que ponto ela contribui
obteno desses objetivos e, sobretudo, aos da poltica social.
Embora as decises sociais sejam, no final, polticas, e enfrentem
atores que defendem interesses, trata-se aqui de fazer uma discusso
tcnica sobre como uma instncia dessa espcie pode contribuir para que
elas sejam mais informadas, racionais, eficientes e eficazes7.
Perguntas colocadas pela descentralizao
Sob a perspectiva enunciada precedentemente, tentar-se- responder
a algumas perguntas-chave: o que ser descentralizado? Para que instncia
subnacional sero transferidos os poderes e recursos? De onde sero obtidos
esses ltimos? Em que ordem sero transmitidas as funes? Os novos
titulares tm que prestar contas perante a instncia que transmitiu as funes
e proporcionou os recursos? Como se deve cumprir essa responsabilidade?
69
consumidores (na expresso de Tiebout, 1956, citada por Finot, 2002) votem
com os ps, passando dessa forma a outras circunscries que respondam
melhor a suas necessidades e expectativas (ou preferncias por bens pblicos).
Tal concorrncia se daria entre territrios de um mesmo pas, como tem
demonstrado a impressionante migrao campo-cidade que ocorreu na Amrica
Latina da segunda metade do sculo XX ou a migrao internacional que
caracteriza hoje as grandes regies desse continente.
Em suma, a descentralizao permite que cidados de diferentes territrios adaptem a proviso de bens e servios pblicos s suas prprias preferncias, mas tambm implica que essa nova cesta ser financiada total ou
parcialmente com os recursos gerados pela comunidade que promove a escolha.
Descentralizao e poltica social
O interesse central dessa anlise da descentralizao na poltica social
tem relao com o papel que ela pode cumprir na concretizao dos direitos
econmicos, sociais e culturais reconhecidos pela Carta das Naes Unidas
e pelas constituies latino-americanas e que so responsabilidade do Estado
(FRANCO et al., 2001). Este deve contribuir para igualar as oportunidades de
toda a populao e para reduzir, portanto, as desigualdades que tenham
clara expresso regional e local. Por isso, essa tarefa no pode ficar a cargo
exclusivamente da ao das entidades subnacionais9.
A poltica social o grande canal para atingir tais objetivos e a gesto
social a responsvel pela administrao dos meios colocados disposio
da poltica para alcanar os fins dos programas e projetos. Para tanto, a
realizao de diagnsticos adequados cumpre um papel central.
Ao descentralizar, o diagnstico pode melhorar, supondo que no nvel
local mais fcil identificar necessidades e conhecer com profundidade os
problemas que sero enfrentados. Assim, possvel postular tambm solues mais pertinentes e faz-lo de maneira mais direta e rpida, dado o
tamanho menor tanto do territrio como do nmero de pessoas envolvidas, o
que permitiria calcular melhor as vantagens e inconvenientes das aes que
sero implementadas. Tudo isso pode ser verdade, sempre que o corpo tcnico
encarregado de realizar o diagnstico e propor solues tenha formao
suficiente e conhecimento das solues bem sucedidas em outros lugares
71
A participao
Etimologicamente, participar significa tomar parte e geralmente
refere-se pretenso dos atores sociais de ter uma quota de poder nos
processos sociais que lhes dizem respeito (PALMA, 1985).
possvel dizer que participar atuar de forma intencional, buscando
objetivos e utilizando meios, o que supe uma estratgia que exige organizao, recursos e alguma noo a respeito das aes necessrias para transformar tais insumos em resultados que levem consecuo dos objetivos
propostos.
A participao cidad refere-se interveno dos particulares
enquanto portadores de determinados interesses sociais (CUNILL, 1991).
A tradio identifica a participao com a democracia pluralista e
representativa. Os partidos polticos, que concorrem em um marco estabelecido, seriam os principais canais por meio dos quais toda a populao
adulta pode ter voz na eleio dos lderes e nas iniciativas polticas.
possvel diferenciar diferentes dimenses de participao (PALMA,
1985):
a macroparticipao, vinculada ao mbito nacional, que invoca como
valor fundamental o interesse geral e tem relao com as decises que
envolvem a sociedade no seu conjunto;
a mesoparticipao, que se expressa no mbito setorial ou regional,
ajusta-se s decises adotadas no nvel macro;
a microparticipao refere-se aos grupos comunitrios e tem uma
lgica prpria, que requer considerao especfica12.
Essa microparticipao supe uma comunidade geograficamente
localizada, qual se outorga implicitamente um considervel grau de
homogeneidade. Desconhece-se que dentro dela, em geral, existem grupos
75
Benefcios da participao
Diz-se que a participao envolve benefcios em diferentes dimenses: a) melhora o desenho dos projetos, fazendo com que o diagnstico e
as formas de interveno adaptem-se s caractersticas especficas da populao destinatria; b) possibilita o controle da populao destinatria
sobre o projeto, ajudando assim a transparncia de sua gesto, e c) aumenta
a sustentabilidade do projeto ao envolver os beneficirios em sua operao.
Diversos estudos empricos ressaltam a contribuio da participao
no sucesso dos programas sociais. Aqueles com ativa participao comunitria no seu desenho, gesto e avaliao tm resultados muito superiores
aos programas de modelo tradicional burocrtico vertical. Entre outros, um
estudo do Banco Mundial (NARAYAN, 1994) analisou o desempenho, sob
diversas modalidades organizacionais, de 121 projetos de distribuio de
gua potvel a grupos camponeses pobres em 49 pases de frica, sia e
Amrica Latina. Os projetos cuja participao comunitria foi elevada
tiveram um alto rendimento em 80% dos casos, um desempenho mdio nos
20% restante e nenhum teve baixo rendimento. Pelo contrrio, entre os
projetos com baixa participao comunitria, somente 2,7% tiveram um alto
desempenho, 40% desempenho mdio, e 57,3% desempenho baixo
(KLIKSBERG, 2000).
Por outro lado, um estudo da Agncia dos EUA para o Desenvolvimento Internacional (USAID), realizado em 1975, analisou 36 projetos de
desenvolvimento rural integrado realizados na frica e 35 realizados na
Amrica Latina para identificar os elementos significativos para seu sucesso
ou fracasso. Foi encontrado que algumas variveis habitualmente consideradas importantes para o sucesso de um projeto de desenvolvimento rural
integrado, como o analfabetismo ou alfabetizao da populao destinatria,
a distncia de estradas asfaltadas, a qualidade do meio fsico para a agricultura, o nmero de lotes por extensionista, a experincia anterior dos camponeses com esse tipo de projetos, o percentual de aumento da renda por
famlia gerado pelo programa tomado isoladamente, etc., eram, na verdade,
irrelevantes na grande maioria dos casos para esse sucesso. Por outro lado,
foi comprovado que eram decisivamente importantes para o projeto que a
77
81
A terceirizao muito utilizada nos programas sociais latino-americanos. Alm da mera contratao da produo ou distribuio de produtos
(complementao alimentcia, apoio creditcio, capacitao ou servios de
ateno na rea da sade), a terceirizao inclui outras dimenses da gesto,
tais como a seleo dos beneficirios do programa, a avaliao ex ante e
ex post de projetos, assim como a superviso e contratao de servios
especiais (desenvolvimento na rea de informtica, estudos de custos e outros).
H casos em que a aplicao de tais mecanismos de mercado gera
benefcios, enquanto em outros gera custos decorrentes da inadequada
implementao, da ausncia (ou insuficincia) de marcos reguladores ou do
desconhecimento da realidade institucional na qual so introduzidos.
Na terceirizao, vital que o comportamento dos agentes privados
frente administrao esteja regulamentado para evitar o desenvolvimento
de condutas oportunistas. preciso ainda prever a aplicao de sanes
adequadas quando isso ocorrer, a fim de no emitir sinais equivocados sobre
as regras do jogo existentes.
Debilidade na criao de cenrios de mercado
Para que a terceirizao funcione, devem ser criados cenrios que
permitam que as leis de mercado atuem. Os programas sociais violam habitualmente um ou vrios de seus pr-requisitos bsicos. As debilidades mais
freqentes so:
Oferta insuficiente de provedores
No desenho dos programas, assume-se, via de regra, a existncia de
um mercado de ofertantes (ONGs, empresas ou outros) suficientemente
amplo e competitivo para garantir uma oferta qualificada de servios.
Esse mercado costuma ser, na verdade, muito pequeno ou simplesmente inexistente. Nesse contexto, a elevao de preos e o fracionamento
so seus efeitos habituais.
Incapacidade tcnica dos provedores
Quando no h cadastros confiveis, enfrenta-se o risco de contratar
fornecedores pouco qualificados ou que produzem bens e servios de baixa
85
programa para os fornecedores abre possibilidades para que estes desenvolvam comportamentos oportunistas.
Sistemas inadequados de monitoramento e avaliao
Esses sistemas deveriam cumprir duas funes: a primeira, assegurar
que os produtos entregues pelos fornecedores satisfaam os requisitos
contratuais e propiciem a correo de divergncias; a segunda funo
avaliar a contribuio decorrente da terceirizao para a eficincia e o
impacto do programa. Nos programas sociais, a primeira cumpre-se de
maneira insuficiente e a segunda totalmente ausente.
Debilidade em garantir o acesso ao servio em todas as
reas geogrficas
Os fornecedores, orientados pelo critrio de rentabilidade, limitam o
acesso daqueles beneficirios que lhes custam mais alcanar, gerando situaes de ineqidade.
Dficit na proteo dos interesses dos usurios
No se presta correta ateno s consultas realizadas pelos usurios
e, geralmente, suas reclamaes no so ouvidas. Da mesma forma, os
contratos realizados com os particulares no estabelecem, via de regra, a
obrigao do contratado de atender os temas mencionados.
Sobre o que terceirizar e com quem faz-lo
As empresas privadas, o terceiro setor (agentes particulares com e
sem fins lucrativos) e a administrao pblica tm diferentes vantagens
comparativas. H coisas que a empresa privada faz melhor do que o
governo16. Mas h coisas que o governo faz melhor do que a empresa privada.
O setor pblico tende a ser melhor, por exemplo, na gesto poltica, na regulamentao, na garantia de estabilidade e continuidade dos servios e na
garantia de coeso social (atravs da mistura de raas e de classes, por
exemplo, nas escolas pblicas). A empresa privada tende a ser melhor no
cumprimento de tarefas econmicas, na inovao, na adaptao a mudanas
87
88
Problemas sociais
Aqueles que propem a realizao de polticas sociais aceitam uma
posio filosfica: acreditam que possvel, por um lado, conhecer a realidade
e, por outro, alterar, mediante aes planificadas, aqueles aspectos que no
coincidem com os ideais dominantes. Nem todos compartilham dessa
perspectiva. Alguns consideram que existem somente dois tipos de problemas:
os que se solucionam sozinhos e aqueles que no tm soluo, o que retira o
sentido da poltica social, uma vez que a realidade no poderia ser alterada
por nossas aes.
Fazer poltica social implica aceitar, ento, que possvel solucionar
os problemas sociais. A engenharia social, como foi chamada em alguma
poca, concebida como uma atividade que pode contribuir para melhorar
a sociedade.
H um problema social quando existe uma diferena identificvel
entre os ideais e a realidade. Mas, nas sociedades modernas, convivem
diferentes conjuntos de valores, mas nem todos os atores sociais os
compartilham totalmente. Como conseqncia, tambm h diferentes opinies
89
enquanto ganha tempo, seja para analis-lo profundamente ou para retirarlhe importncia, at ditar uma poltica pblica comprometendo recursos
para enfrent-lo.
O objetivo da poltica
H um imenso espao entre reconhecer um problema social e
solucion-lo. A ponte entre um extremo e outro uma poltica social racional.
E isso no costuma ser comum em uma rea em que as paixes, a
desinformao e o voluntarismo costumam fazer campanha quando desejam
sobressair-se. Pode-se dizer, como Dante, que de boas intenes est
pavimentado o caminho do inferno do social, em que abundam as boas
intenes e os resultados costumam ser escassos.
Um primeiro ponto crucial que no se tem claro o objetivo das
aes que se empreendem. possvel, portanto, sustentar como Sneca
e Lewis Carrol que para quem no sabe para onde vai, qualquer caminho
bom. Por isso, o primeiro passo para elaborar uma poltica social que
possa chegar a ser bem sucedida consiste em definir, da maneira mais
clara possvel, o objetivo que se pretende alcanar. Sem isso, qualquer
caminho pelo qual se opte seria igualmente vlido e, provavelmente,
ineficaz, uma vez que no ser possvel estabelecer as aes adequadas
para alcanar o resultado proposto.
Em muitos programas sociais, tende-se a confundir os fins e os
meios. Isso conduz a que a ampliao da cobertura aparea, com
freqncia, como o objetivo. Por exemplo, nos programas de alimentao
considera-se que uma finalidade desejvel aumentar o nmero de beneficirios em idade escolar, ainda que o preo a pagar seja uma merenda
menos rica em protenas e calorias. Para atender aos novos supostos beneficirios sem aumentar o oramento retira-se uma parte da merenda
aos que j estavam incorporados, com o que nenhum deles melhora sua
situao nutricional.
Outra confuso comum nesse tema induz a acreditar que um programa
est sendo bem feito quando aumenta o investimento em infra-estrutura
fsica. Porm, a construo de escolas e de postos de sade no conduz
91
escolares, encontravam-se abaixo desse limite; vale dizer que uma parte
substancial dos recursos destinados ao programa no produzia impacto
nutricional algum.
Caso se considere o impacto e o investimento agregados em funo
do tempo, tem-se uma expresso como a do Grfico 3.
Populao
fundamental a identificao correta da populao do programa. Em
muitas ocasies pensa-se que o universalismo consiste em entregar uma
oferta igual para todas as pessoas, ainda quando tenham problemas diferentes.
Se o programa tem como objetivo combater a desnutrio, no corresponde
entregar merendas por igual a todas as crianas que freqentam uma escola,
uma vez que nem todos tm problemas de desnutrio. O programa somente
deve ser aplicado queles que (pesados, medidos e comparados com as
respectivas curvas) apresentam uma situao nutricional deficitria.
O universalismo deve ser reinterpretado como orientao a respeitar
os direitos econmicos, sociais e culturais de todas as pessoas, dando-lhes
igualdade de oportunidades para o desenvolvimento de suas capacidades.
Mas isso exige considerar que a situao em que se encontram costuma ser
heterognea. A nica maneira de igualar passa por levar em considerao
essas diferenas para compens-las mediante projetos adequados.
Se, na educao, consideram-se as diferenas scio-econmicas, de
clima educacional do domiclio, de estrutura familiar e se promove uma educao igual para todos, a nica coisa que se obtm reproduzir as diferenas
que existiam entre as crianas, antes de passar pela escola.
A populao qual so dirigidos os projetos est espacialmente
distribuda e constitui um subconjunto da populao assentada em uma
determinada circunscrio administrativa. Para definir a populao-alvo,
conveniente precisar alguns conceitos adicionais e exemplific-los com o
programa de promoo nutricional.
96
ex ante
ex post
119
ex ante
Atividade 2
Atividade 3
Atividade 4
Atividade 5
Atividade 6
X
X
X
X
X
X
X
X
X
123
Caracterizao do programa
A partir do problema social que o programa procura enfrentar,
elabora-se sua estrutura causal e caracteriza-se a populao qual est destinado.
A anlise deve ser realizada a partir de duas perspectivas: a do
momento em que o programa foi desenhado ou foi iniciado e a vigente atualmente, o que permite estabelecer se existem diferenas entre os objetivos
colocados em ambas. necessrio analisar as reas de interveno,
identificando com preciso seus objetivos de impacto. Esses nem sempre
esto suficientemente claros, ou seu significado no unvoco para os
diferentes atores envolvidos em alcanar sua meta. Em algumas ocasies,
so confundidos os objetivos do programa com os da instituio em que est
inserido ou, inclusive, com os interesses pessoais dos atores. Para identificar
os problemas necessrio que exista consenso em torno de tais objetivos5.
A informao compilada deve ser descrita exaustivamente para
eliminar as hipteses que podem dificultar sua anlise. Uma maneira
adequada de apresent-la em uma matriz lgica (Quadro 2).
A identificao das metas no sempre simples. Muitos programas
tm objetivos muito gerais, que no so operacionalizados de modo a permitir
seu monitoramento e avaliao6.
As metas devem ser verificveis, utilizando, caso seja possvel,
indicadores quantitativos que permitam uma observao emprica direta ou
relacionada com alguma regra: padro, linha de base, populao-alvo.
comum que haja metas de execuo financeira da produo (montantes de
recursos que devem ser investidos por unidade de tempo) sem sua traduo
fsica (quantidade de produtos por entregar), o que exige realizar estimativas
para contar com a equivalncia fsica das metas financeiras.
124
Metas
Indicadores
Fontes de
verificao
Resultados
obtidos
1. Elevar o
nvel educacional dos
jovens
Aumento de
50% na
pontuao
Medio da
qualidade da
educao (por
exemplo,
SIMCE)
Registros de
provas
No quarto ano,
os resultados
das provas
mostram um
aumento
de 25%
Diminuio da
evaso em 80%
Relao entre
nmero de
evaso e total
de matrculas
Registros do
Ministrio da
Educao
A evaso
escolar diminuiu em 70%
2. Implementar
novas tcnicas
educacionais
nas escolas
80 colgios
Quantidade de
colgios com
novas tcnicas
Registros do
programa
Foram
capacitados
2.500
professores, e
implementadas
novas tcnicas
em 65 escolas
3. Implementar
novos programas educativos
nas escolas
100 colgios
Registros do
Ministrio de
Educao
Os 100 escolas
tm novos
planos
educacionais
4. Diminuir o
dficit de
abrangncia
com aumento
de infraestrutura
100%
Quantidade de
escolas com
novos
programas
educacionais
Dficit de
abrangncia
diminudo
Registros do
Ministrio de
Educao
O dficit baixou
em 80%
Se o projeto foi adequadamente formulado, incluir uma programao com objetivos, metas e indicadores de produto e de impacto. Durante
a operao, pode-se verificar seu grau de sucesso mediante a observao
das variaes que os indicadores selecionados sofreram , e assim calcular
as defasagens, isto , a distncia existente entre a situao programada e
a real (Quadro 3).
Mas comum que no se tenham estabelecido metas de impacto
no momento da formulao do projeto e que, nesse caso, existam dois
cenrios possveis.
O primeiro ocorre quando se faz uma avaliao de impacto do programa,
mediante o desenho de uma amostra ou censo dos projetos que o integram.
126
Os ns estratgicos
O n a estrutura causal que origina a defasagem e se refere, por conseguinte, explicao desta7. De acordo com as defasagens possvel identificar n de eficincia, de impacto e os que se relacionam com ambos.
Anlise causal
Cada defasagem pode ser concebida como um problema cuja
explicao obtida em duas etapas.
Na primeira, elabora-se um modelo explicativo, que tem relaes de
causa e efeito qualitativas nas quais no se estabelece a magnitude de variao.
Quando h somente uma causa (C) e um efeito (E), o modelo deve
cumprir com trs condies formais: C sempre precede a E; quando existe
C, sempre ocorre E; quando no existe C, nunca ocorre E (BUNGE, 1969).
Mas os efeitos podem ter mais de uma causa, e possivelmente as relaes
sejam probabilsticas e no deterministas.
Na segunda etapa, ao modelo anterior se incorpora a ponderao
de cada causa particular na gerao da defasagem. Quando existem
diferentes nveis de causas que explicam o problema central, a
contribuio de uma cadeia particular resulta da multiplicao acumulada
de seus pesos especficos.
O objetivo dessa anlise das estruturas causais identificar linhas de
interveno que permitam aumentar o impacto ou a eficincia.
A estrutura causal que explica as defasagens elaborada utilizandose uma rvore de problemas (qualitativos ou quantitativos), em que o
equivalente ao problema central a defasagem. Para poder diminu-la
devem ser identificadas as causas que a geram. Dessa forma, temos uma
rede causal para o impacto e outra para a eficincia, expressa cada uma
em uma rvore de problemas.
No necessrio atuar sobre todas as causas. Quando essas se encontram
inter-relacionadas em cadeias, basta alterar um elo para que se modifique o
conjunto. Caso se deixem de lado as causas que so somente efeitos de outras
causas, ficam os pontos crticos que se dividem em dois grupos.
130
Os facilitadores
Alm dos ns, tambm necessrio identificar os fatores impulsionadores (facilitadores) para a obteno dos objetivos do programa. Eles
podem ser internos ao projeto ou decorrentes de condies externas.
Os facilitadores podem ser analisados ao mesmo tempo em que so
identificados os ns, o que permite efetuar um balano crtico dos aspectos
positivos e negativos da gesto. Para identificar e caracterizar os facilitadores,
necessrio definir sua posio e caractersticas. A posio identifica as
variveis de gesto com as quais o facilitador se associa. Essa pode estar
situada nas trs reas seguintes:
132
Os caminhos estratgicos
O ltimo passo do modelo so os caminhos estratgicos, isto , as
propostas de soluo para os ns previamente detectados. Essas tm duas
dimenses derivadas do nvel de controle que os operadores do programa
detm.
Um cenrio compreende as aes que podem ser implementadas
rapidamente no mbito interno, como resultado de se levar em conta tanto
os facilitadores como a anlise do modelo de gesto e organizao.
Esses caminhos so ordenados com base em uma estratgia de
interveno de curto prazo, orientada para conseguir visibilidade para as iniciativas de mudana, o que via de regra se obter melhorando a qualidade dos bens
ou servios ou aumentando a eficincia do processo produtivo. Trata-se de
gerar adeso e confiana nos agentes envolvidos e, a partir disso, introduzir
mudanas de maior envergadura. Esse desenho de interveno exige levar em
considerao a viabilidade (tcnica, poltica, econmica e legal) dos caminhos e
estimar os riscos e os custos de seu funcionamento e operao plena.
Isso gera uma dinmica de mudana organizacional em funo do
impacto e da eficincia do programa. Para tanto, elabora-se um plano
de ao com base nos caminhos que resultam da anlise integral de suas
tramas causais.
Outro cenrio considera a vinculao com os fatores que se
encontram fora do mbito de influncia direta do programa, mediante uma
ao concertada entre os diferentes atores, com uma viso de
longo prazo.
133
136
6. METODOLOGIAS PARA A
APLICAO DA ANLISE
ESTRATGICA DA GESTO SOCIAL
Descrio e anlise do processo de seleo
e formulao de projetos
Tomando como exemplo um fundo de investimento social, nesse
processo verifica-se a correspondncia entre as solicitaes de recursos
das organizaes postulantes com as linhas de investimento, a formulao
(ou reformulao) de projetos e o seu envio unidade de avaliao.
A equipe est constituda pelo pessoal profissional envolvido no
processo, que recebe as solicitaes e fornece informao aos beneficirios,
analisa a elegibilidade dos postulantes e a formulao dos projetos e elabora
os relatrios finais. A coordenao est sob a responsabilidade do diretor da
unidade de seleo e anlise de projetos.
1. O processo inicia-se com a recepo de solicitaes das organizaes postulantes e o fornecimento da informao solicitada.
Inclui:
a anlise da elegibilidade dos projetos
a notificao aos postulantes no caso de no serem eleitos
o registro dos dados do projeto, quando elegvel
a verificao de que o perfil do projeto est adequadamente formulado
a reformulao do projeto, quando requerida
a elaborao dos relatrios finais do projeto.
O processo exclui, em relao aos processos com os quais faz fronteira: a avaliao ex ante dos projetos e a alocao de recursos (execuo).
A conexo com outros processos ocorre mediante o envio de relatrios
unidade de avaliao.
137
2. Fluxograma
Ciclo 1
Ciclo 2
Ciclo 3
Formulao
Reformulao
Acumulado
3
3
10
Qualidade:
Ciclo 1. Qualidade das solicitaes recebidas: Qs = (b / a) x 100
a = nmero de solicitaes recebidas em um perodo de
tempo (um ms: 100)
b = nmero de projetos elegveis (um ms: 50)
Qs = 50 / 100 x 100 = 50%
a porcentagem de solicitaes que obedeceram aos requisitos de
elegibilidade, isto , que esto de acordo com as linhas de interveno do
fundo de investimento. Deve-se ter um registro desse indicador para
conhecer a tendncia e as mudanas vinculadas a promoo e disseminao do fundo.
Ciclo 2. Qualidade da formulao dos projetos: Qf = (d / c) x 100
c = nmero de projetos analisados (um ms: 50)
d = nmero de projetos analisados que no requerem reformulao e
so enviados unidade de avaliao (um ms: 40)
Cf = 40 / 50 x 100 = 80%
Entre os elegveis, 80% dos projetos analisados no necessitam ser
reformulados.
Ciclo 3. Qualidade da reformulao dos projetos:
Qf = ( f / e ) x 100
e = nmero de projetos que requerem reformulao (um ms: 10)
f = nmero de projetos reformulados enviados unidade de avaliao
(um ms:9)
Qr = 9 / 10 x 100 = 90%
139
Custos do processo:
So o pessoal (horas) e os materiais requeridos pelo processo, desde
a recepo de solicitaes at o envio unidade de avaliao de projetos.
Foram considerados os seguintes custos:
salrios: 2.500 dlares
materiais variados: 200 dlares
total: 2.700 dlares
Rendimento do processo
Rapidez do ciclo
do processo
(dias)
Custo do Qualidade
processo
140
Satisfao do
destinatrio
interno
Relatrios
incompletos: 10%
Sobras: 2%
Eficincia =
Porcentagem
Processo 1
Processo 2
Processo 3
Qualidade =
Porcentagem
Qualidade =
Porcentagem
Custos =
Porcentagem
Custos =
Porcentagem
Custos =
Porcentagem
Qualidade =
Porcentagem
Rapidez =
Porcentagem
Satisfao do
cliente =
Porcentagem
Qualidade =
Porcentagem
Impacto =
Porcentagem
Satisfao do
cliente =
Porcentagem
Processo 4
Processo n
Custos =
Porcentagem
Custos =
Porcentagem
Satisfao do
cliente =
Porcentagem
Satisfao do
cliente =
Porcentagem
141
Freqncia
Freqncia acumulada
Porcentagem acumulada
15-16
16-17
12
16
16
17-18
21
37
37
18-19
35
72
72
19-20
20
92
92
20-21
97
97
21-22
100
100
1.29968
15.2
21.6
6.4
Soma
Nmero de casos
1 826.5
100
A partir dessa informao, construiu-se um histograma de freqncias relativas, no qual o eixo das abcissas (x) representa o impacto
(porcentagem de diminuio da evaso) e o das ordenadas (y), o nmero
de escolas por intervalo (expressadas em porcentagem). A curva observada foi aproximadamente normal, devido ao tamanho da amostra, que
foi suficientemente grande.
Tal como foi dito, as defasagens podem ser calculadas da seguinte
forma:
1. Comparando um projeto (escola) qualquer (por exemplo: Pi = 17,5)
com a mdia da distribuio (Px: = 18,3%)
Defasagem = Px: - Pi = 18,3 17,5 = 0.8%
2. Considerando a diferena entre um projeto (Pi = 17,5) e o projeto
ideal (Pid = 21,5)
Neste caso:
Defasagem = Pid - Pi = 21,7 18,5 = 4,2%
Caso 2
No mesmo programa educacional, anteriormente mencionado, opera
o Programa de Alimentao Escolar da Junta Nacional de Auxlio Escolar e
Bolsas (JUNAEB), do Chile, que entrega merendas mesma populao
beneficiria, motivo pelo qual utilizou-se o mesmo universo e amostragem.
Em cada escola foi calculado o custo por ano e por aluno da merenda que
deveria ser no mximo de 110 dlares, e no mnimo de 64 dlares e que foi
agrupado em onze intervalos, conforme o seguinte quadro.
Freqncias por intervalo
Intervalo
Freqncia
Freqncia acumulada
Porcentagem acumulada
60-65
65-70
70-75
75-80
11
19
19
80-85
15
34
34
85-90
23
57
57
90-95
19
76
76
95-100
14
90
90
100-105
97
97
105-110
99
99
110-115
100
100
Soma
Nmero de casos
87.56
8 756
100
9.19521
64
100
46
Motricidade
1
2
3
4
5
6
Dependncia
Fonte: Elaborao prpria sobre matriz de Godet.
1
0
2
2
3
0
4
1
5
0
6
1
Dependncia 4
absoluta (%) 11
1
0
1
0
1
2
5
14
3
2
0
3
3
1
12
33
2
1
0
0
1
3
7
19
1
0
1
2
0
2
6
17
6
0
1
0
1
0
2
5
Motricidade
absoluta (%)
7
19
5
14
3
8
6
17
6
17
9
25
36
100
1
2
3
4
5
6
11
14
33
19
17
6
19
14
8
17
17
25
calcular a expectativa matemtica (em porcentagem) da motricidade e dependncia; isto , o valor que teria cada n caso fosse totalmente
independente. Esse valor calcula-se:
100
E= n
onde E = expectativa matemtica, n = nmero de ns.
No exemplo, E = 100/6 = 16,7;
construir um plano cartesiano, dividindo seus eixos no valor da expectativa matemtica. Isto gera quatro reas:
a) zona de poder: ns que tenham alta motricidade e baixa dependncia que, por definio, so os mais importantes.
b) zona de conflito: ns com alta motricidade e alta dependncia,
que devem sempre ser considerados porque quando no se resolvem,
convertem-se em pontos de estrangulamento.
c) zona de autonomia: ns que so independentes e, s vezes, tm
pouca motricidade.
d) zona de sada: ns fortemente dependentes que no afetam de
forma majoritria ao restante;
localizar cada n no plano de acordo com suas coordenadas;
A seleo definitiva dos pontos estratgicos deve ser realizada utilizando a informao sobre o peso nodal e a motricidade-dependncia. Podem
ocorrer os seguintes casos:
a) No existe informao que permita discriminar por peso nodal.
Aqui, so considerados apenas os ns localizados nas zonas de poder e
conflito.
b) Somente se conhece o peso nodal e no as inter-relaes, visto
que no possvel ordenar por motricidade-dependncia. Devem ser selecionados os ns que apresentem maior peso.
c) Tem-se toda a informao. Dado que no existe uma funo
matemtica que permita tomar uma deciso conjunta, primeiro so selecionados os ns das zonas de poder e conflito, incorporando os autnomos com
maior ponderao;
representar graficamente os ns selecionados, utilizando a lgica da
rvore de problemas. Devem ser divididos por defasagens de impacto e
eficincia;
cada defasagem um problema central, e abaixo dela esto assinalados os ns estratgicos e suas relaes.
149
Importncia (im)
Interesse (in)
Causa 1
Causa 2.1.1
Causa 2.1.2
Causa 2.2.1
50
10
8
5
0
10
3
5
Viabilidade poltica
(em porcentagem)
(Vp= imXin)
0
100
24
25
152
4: Causa 2.2.1
2: Causa 2.1.1
3: Causa 2.1.2
1: Causa 1
Caminho
4: Causa 2.2.1
2: Causa 2.1.1
3: Causa 2.1.2
1: Causa 1
Viabilidade(a)
(em porcentagem)
v
100
24
25
0
Diminuio custo
operacional (dco)
($)(b)
3 850
4 325
2 272
3 000
Custo do caminho
(C) ($)
600
100
600
200
(a) Foram utilizadas estimativas de viabilidade poltica do quadro l; (b) moeda corrente.
Fonte: Elaborao prpria.
Benefcio real
($)(a)
B = v x dco
4: Causa 2.2.1
1
3 850
2
500
2: Causa 2.1.1
1
1 038
3: Causa 2.1.2
1
568
2
800
5: Causa 10
2
1 000
6: Causa 11
2
500
Benefcio total dos caminhos estratgicos
Caminho
4: Causa 2.2.1
2: Causa 2.1.1
3: Causa 2.1.2
5: Causa 10
6: Causa 11
Benefcio lquido
($)
BL = B C
3 250
-100
938
-32
200
500
Custo do caminho
($)
C
600
100
600
1 100
500
4 256
Benefcio lquido
acumulado
($)
3 150
938
168
-100
0
-100
0
Nota: A Causa 1 um parmetro, porm no foi includa neste quadro. (a) moeda corrente.
Fonte: Elaborao prpria
153
1. Causa 2.2.1
2. Causa 1
4. Causa 2.1.2
3. Causa 2.1.1
Caminho
1. Causa 2.2.1
4. Causa 2.1.2
3. Causa 2.1.1
Impacto
relativo mximo
(em porcentagem)
60
20
24
12,5
Viabilidade
(em porcentagem)
(v)
100
Peso do n
(em porcentagem)
25
24
Diminuio de defasagem
de impacto (em porcentagem)
(DI = irm x v x p x 100)
30
3
1,5
50
50
50
50
Ordem
hierrquica
Custo
(C) ($)(a)
1
2
3
600
600
100
1. Causa 2.2.1
4. Causa 2.1.2
3. Causa 2.1.1
5. Causa 10
6. Causa 11
Caminho
1. Causa 2.2.1
4. Causa 2.1.2
3. Causa 2.1.1
5. Causa 10
6. Causa 11
1
2
1
1
2
2
2
N
1
1
1
2
2
Peso do n
(em porcentagem)
(p)
50
30
50
50
30
30
30
Diminuio de defasagem
de impacto (em porcentagem)
(DI = irm x v x p x 100)
30
3
3
1.5
5
5
2
Diminuio total de
defasagem de impacto
(em porcentagem)
33
3
6,5
5
2
Custo
(C) ($) (a)
Ordem
hierrquica
600
600
100
100
500
1
4
2
3
5
156
Aumenta
Diminui
Aumenta
Implementar
Calcular o custo
da deciso
Diminui
Impacto
Eficincia
No implementar
No implementar
7. CONCLUSES DA ANLISE
H 20 anos vem ocorrendo, na Amrica Latina, um choque de paradigmas na poltica social. As crticas abordagem tradicional eram
relativamente fceis de sustentar porque sua aplicao havia sido prolongada,
muitos estudos revelaram suas debilidades e, ademais, politicamente,
duvidava-se do impacto redistributivo da poltica social, uma vez que ela
tendia a fortalecer os grupos mais organizados e com mais capacidade de
defender seus interesses. Contudo, uma vez iniciados os processos de
reformas, dita abordagem tambm tem sido calorosamente reivindicada.
Atualmente, busca-se generalizar uma perspectiva mais equilibrada, capaz
de reconhecer as verdadeiras contribuies, bem como as limitaes que
lhe so inerentes.
No momento de seu surgimento, o paradigma emergente gozou das
vantagens da novidade. Apoiava-se na crtica do paradigma ento existente
e formulava propostas que pareciam razoveis luz da experincia anterior,
defendendo os enfoques que predominavam no mercado internacional das
idias, as quais, entretanto, no haviam sido colocadas em prtica na regio.
Nesse sentido, somente podiam ser aceitos em abstrato, diante da ausncia
de descries regionais que tivessem sido submetidas avaliao.
Nos ltimos anos, essas novas propostas foram muito aplicadas, o
que hoje permite formular apreciaes derivadas da anlise de descries
concretas. Dessa forma, possvel tanto reconhecer os sucessos como
destacar os fracassos e as debilidades que essas aplicaes apresentaram
no desenho e na implementao e, sobretudo, rever a escassa considerao
que se concedeu s pr-condies para que esses projetos inspirados na
nova abordagem tivessem alguma probabilidade de alcanar seus objetivos.
Trata-se da existncia ou inexistncia de mercados, da institucionalidade que emoldura as intervenes sociais e das peculiaridades dos
processos de descentralizao que foram realizados nesses pases.
Sem dvida, ao analisar os resultados medocres alcanados por
esses projetos, deve-se evitar descartar como irrealizveis as propostas derivadas da nova abordagem. Na pesquisa, prestou-se ateno a esse risco e
tentou-se expor as condies necessrias para que as novas recomendaes
157
169
ANEXO I
ESTUDOS
DE CASO
Descrio do Programa
Objetivos do Projeto Jovem
Mediante a capacitao laboral dos jovens destinatrios, o programa1
prope-se apoiar o processo de reconverso produtiva, mediante o aumento da
oferta de mo-de-obra semiqualificada, em atividades em que esta insuficiente
e em que existe evidncia de demanda por parte dos setores produtivos; elevar
172
as possibilidades de insero laboral e social de jovens que enfrentam problemas de marginalidade ou de excluso scio-laboral.
O impacto esperado na populao-alvo o melhoramento da sua
situao ocupacional, das rendas percebidas, da qualidade do emprego obtido
e do tempo de procura. Tambm pretende-se favorecer uma melhoria na
integrao social dos beneficirios, manifestada no aumento da auto-estima,
nas relaes interpessoais e na gerao de projetos laborais ou educacionais.
A populao destinatria est composta por jovens de ambos os sexos
provenientes de domiclios pobres e que enfrentam uma situao de
marginalidade laboral, os que geralmente no completaram a educao
mdia e carecem de experincia de trabalho, ou esta escassa e informal.
Esses jovens esto em condies de desvantagem para inserir-se no
mercado de trabalho, devido insuficincia das habilidades bsicas, gerais e
especficas de que dispem para se candidatar a um emprego com possibilidades
de obt-lo. Os beneficirios(as) devem reunir as seguintes caractersticas:
174
A descentralizao operacional
A escassa participao do nvel regional no planejamento dos processos
sob sua responsabilidade, ou daqueles nos quais tem um papel importante,
limita a capacidade de dotar com mais conhecimento sobre os pressupostos
utilizados no planejamento e os riscos identificados para a gesto, de modo
que possam ser contrastados na prtica local.
O escasso desenvolvimento de ferramentas de monitoramento sobre
a prpria gesto das gerncias regionais e a insuficiente definio de padres
no tm permitido a sistematizao da experincia.
Provavelmente o aspecto mais crtico resida na escassa autonomia
das gerncias para a tomada de decises e resoluo de conflitos na execuo
do servio. Alm disso, os canais de comunicao e a coordenao entre os
nveis central e regional tm apresentado na histria do programa condies
de instabilidade que no favorecem sua eficiente articulao, demandando
esforos adicionais ou duplicao de tarefas.
As freqentes mudanas na estrutura do nvel central, a estratgia de
rotao de consultores em diferentes postos e a prioridade dos mecanismos
de ajuste mtuo para a coordenao tm manchado de rudos os canais de
comunicao, e a articulao entre os nveis no tem sido totalmente clara.
Diagrama 2: Restries descentralizao
178
Monitoramento de
insumos (caractersticas e qualidade de
desenho dos cursos
contratados)
Monitoramento de
desempenho de
fornecedores
Monitoramento de
cursos (processo e
produtos)
Monitoramento de
efeitos (aprendizagens obtidas)
182
As propostas de mudana
As propostas de mudana do programa se colocam em torno de
dois eixos orientados construo de um modelo de gesto para conseguir
impacto. O primeiro aponta para o fortalecimento do modelo de
externalizao de servios mediante duas linhas complementares que
implicam ajustar os processos de desenho e o sistema de fornecedores. O
segundo, ao incrementar o sistema de aprendizagem do programa,
principalmente por meio de uma reconceitualizao que permita integrar
os sistemas de monitoramento e avaliao.
O fortalecimento do modelo de externalizao requer atuar sobre
os processos de gerao de oferta e planejamento/programao,
principalmente no desenho do programa destinado a apoiar o
desenvolvimento dos escritrios regionais e ao fortalecimento dos
fornecedores. No entanto, o ponto de partida mais importante deve ser a
produo de informao e sistematizao sobre a oferta e demanda no
mercado de trabalho local e regional, com o objetivo de gerar uma oferta
de capacitao em que efetivamente exista demanda. Por outro lado, a
externalizao do servio exige contar com mecanismos de apoio e
fortalecimento para o desenvolvimento dos fornecedores que garantam
uma maior homogeneidade na qualidade das prestaes.
184
Estados
Bahia
Distrito Federal
Minas Gerais
Par
Pernambuco
So Paulo
Rio de Janeiro
Rio Grande do Sul
Municpios
Salvador
Belo Horizonte
Belm
Recife
So Paulo
Rio de Janeiro
Porto Alegre
Regio
Nmero
de casos
Norte
Nordeste
Centro-oeste
Sudeste
Sul
Brasil
2.100
10.884
6.716
92.847
16.274
128.821
Incidncia
(por 100.000
habitantes)
24,7
27,1
70,9
152,0
77,3
92,3
Descrio do programa
O Programa Nacional de DST e AIDS, de acordo com o estabelecido
nos documentos de formulao do Projeto AIDS I para o perodo 1994 1998, possui os seguintes objetivos gerais e especficos:
Objetivos gerais
Reduzir a incidncia e a transmisso do vrus HIV e das DST.
Fortalecer as instituies pblicas e privadas responsveis pelo controle
do HIV/ AIDS.
187
Objetivos especficos
Reduzir a morbidade / mortalidade causada pelas DSTs e a infeco
pelo HIV.
Promover a melhoria da qualidade de vida das pessoas portadoras de
HIV/AIDS.
Assegurar a qualidade do sistema de diagnstico de laboratrio das
DSTs e da infeco pelo HIV.
Promover a adoo de prticas seguras relacionadas com a transmisso sexual e parental do HIV.
Ampliar a participao do setor privado na luta contra a AIDS.
Fortalecer as organizaes comunitrias que lidam com as DSTs e a
AIDS no pas.
Populao-alvo
A evoluo da epidemia e o avano do conhecimento tm contribudo
para formar uma idia mais ampla do conceito de situao de risco, superando
a abordagem inicial centrada em grupos definidos com critrios
epidemiolgicos. Em resposta a isso, o programa promove estratgias de
abordagem preventiva que combinam aes destinadas populao em geral
com outras especficas orientadas a alguns segmentos sociais que se
encontram em situao de maior vulnerabilidade s DSTs e AIDS, ou a
grupos com maior freqncia de comportamentos de risco.
Portanto, a cobertura do programa em relao preveno engloba a
todos aqueles que potencialmente possam estar em situao de risco, colocando
a nfase nos grupos mais vulnerveis que compem a populao-alvo:
populao rural, composta por garimpeiros, populao que vive em
assentamentos e grupos de baixa renda
caminhoneiros
homens que tm sexo com homens (homossexuais, bissexuais,
profissionais do sexo)
populaes confinadas em crceres
populaes de mulheres profissionais do sexo
povos indgenas
188
Linhas de interveno
O Programa Nacional (PN) possui quatro componentes:
Preveno, por meio de: 1) programas de informao, educao
e comunicao (IEC); 2) aumento da capacidade da equipe para
diagnosticar o HIV, a AIDS e as DSTs; e 3) capacidade do setor pblico
para realizar assessoramento, servios de testes annimos e aplicao
das intervenes antecipadas para reduzir o risco de transmisso.
Servios de assistncia, que incluem: 1) o estabelecimento de
sistemas para a identificao e tratamento de DST, e 2) integrao da
preveno do HIV/AIDS com os servios assistenciais, a fim de
promover o acesso a servios alternativos (e de baixo custo), que
substituam a hospitalizao.
Desenvolvimento institucional, com o objetivo de aumentar a capacidade para tratar problemas relacionados com o HIV/AIDS, mediante:
1) treinamento de trabalhadores da sade na prestao de servios,
assessoramento e tratamento; 2) controle de qualidade da rede de laboratrios;
e 3) assistncia tcnica nos diferentes componentes do programa.
Vigilncia, pesquisa e avaliao, por meio de: 1) vigilncia
epidemiolgica; 2) avaliaes de programas; 3) assessoramento; 4) teste e
controle de qualidade de laboratrios e servios; 5) estudos especiais em
epidemiologia e projees; 6) estudos e anlise de eficcia e custos das
intervenes; e 7) impacto econmico do HIV/AIDS.
189
Causas principais
Propostas de superao
1.Insuficiente
articulao entre as
reas de trabalho
Indefinio de funes
Ausncia de planejamento de
conjunto das estratgias e
atividades
Ausncia de instrumento de
monitoramento das aes
Cultura institucional
individualista e vertical das
decises
Comportamentos na CN
Definir interfaces e
integrao entre as unidades
da CN
Estabelecer diretrizes que
permitam um gerenciamento
estratgico
Desenvolver instrumentos
para monitoramento das
aes da CN
Incentivar aes articuladas
entre as reas
190
Quadro 3 (Continuao)
Problemas
Causas principais
Propostas de superao
2.Ausncia de
contextualizao dos
marcos conceituais
(no apropriao dos
conceitos)
3.Dificuldades para
priorizar demandas
Delegar responsabilidades e
legitimar decises de grupos
de trabalho entre reas
Incremento de reunies
tcnicas para discusses
conceituais
Melhorar a compreenso
sobre a misso institucional
da CN (nvel centro-federal
do programa)
Melhorar os instrumentos
gerenciais
Capacitao de recursos
humanos em gerenciamento
Melhorar a compreenso
dos objetivos da CN frente ao
Sistema nico de Sade (SUS)
4.Dificuldades na
aplicao das normas
Racionalizar as atividades
da CN
Estabelecer uma poltica de
capacitao e atualizao do
pessoal
5.Ausncia de um
sistema de avaliao
Demandas polticas
superpostas s demandas
tcnicas
Verticalizao do programa
Predomnio do marketing da
CN sobre a execuo tcnica
Falta de percepo poltica
dos tcnicos
Estabelecimento de um
sistema de monitoramento
fsico-financeiro
Estabelecimento, no curto
prazo, de um sistema de
avaliao do programa em
relao com o impacto
obtido
Repensar a visibilidade
externa da CN e sua base
(polticas)
Causas principais
Propostas de superao
Escassez de recursos
Dotar as coordenaes de
humanos capacitados
condies de trabalho
Efetiva aplicao de diretriz
de descentralizao
191
Quadro 4 (continuao)
Principais problemas
Causas principais
Distanciamento entre o
planejamento e a execuo
Falta de integrao entre
nveis federal, estatal e
municipal
Falta de autonomia nos
nveis estatal e municipal
Dificuldades
administrativas locais
Alta rotao nos cargos
gerenciais locais
(interferncias polticas)
Pouco envolvimento
dos prefeitos e secretrios
na programao para
controle de DTS e AIDS
Supremacia do
desempenho financeiro
sobre os aspectos
qualitativos do PN
Propostas de superao
planejamento realidade
epidemiolgica, poltica e
sociocultural das
coordenaes estatais e
municipais
Definio mais clara dos
papis das trs instncias na
operacionalizao do PN
Aplicao do processo de
avaliao de impacto do PN
Os ns estratgicos
A partir da sistematizao e hierarquizao dos problemas enfrentados
na gesto do programa, foram definidos os ns estratgicos.
Foi adotado um critrio de localizao dos ns em relao com o contexto
(remoto ou imediato) ou na prpria organizao e gesto (internos).
Foi realizada uma estimativa do peso de cada n, em relao a sua
motricidade e dependncia, cujos resultados estabelecem que os principais
problemas esto situados na esfera da organizao do programa. Um deles
reside na baixa articulao das reas tcnicas de trabalho, que quase so
unidades autnomas. Outros correspondem a distores derivadas do excesso
de frentes de trabalho e a falta de compreenso de que cada processo deve
ter uma correspondncia com um departamento ou setor identificvel no
organograma. Isso no contribui para uma organizao dos processos que
192
Caminhos estratgicos
Facilitadores
Ausncia do Programa
na agenda poltica de
sade
Aprofundamento do processo de
descentralizao
Reviso do papel da Coordenao
Nacional enquanto articulao poltica
dos trs nveis de atuao do
Programa
Descentralizao
Disponibilidade de recursos
especficos para o Programa
Participao das ONGs e outras
organizaes da sociedade
Inadequao da estrutura
administrativa dos
estados e municpios em
relao s necessidades
do programa
Descentralizao
Capacitao de recursos humanos
(para gesto)
Apoio da agncias internacionais de
cooperao tcnica
Incorporao tecnolgica
Descentralizao
Participao das ONGs e outras
organizaes da sociedade
Apoio das agncias internacionais de
cooperao tcnica
Indefinio de estratgias
de articulao entre as
ONGs e o Programa
Nacional
Insuficiente articulao
entre as reas de trabalho
Fortalecimento do processo de
planejamento
Mudanas na estrutura organizacional
e os respectivos processos de trabalho
da Coordenao Nacional
Reestruturao das comunicaes
internas e externas
Equipe multiprofissional
Capacitao de recursos humanos
(para planejamento e gesto)
Fortalecimento do processo de
planejamento
Mudanas na estrutura organizacional
e os respectivos processos de trabalho
da Coordenao
Reestruturao das comunicaes
internas e externas
Fortalecimento do processo de
planejamento
Mudanas na estrutura organizacional
e os respectivos processos de trabalho
da Coordenao Nacional
Equipe multiprofissional
Dificuldade na aplicao
das normas
Ausncia de um sistema
de avaliao das aes
do Programa Nacional
Sistemas de informao
para monitoramento e
avaliao eficientes
Descentralizao
Fortalecimento do processo de
Capacitao de recursos humanos
planejamento
(para planejamento e gesto)
Mudanas na estrutura organizacional
e os respectivos processos de trabalho Descentralizao
da Coordenao Nacional
195
Regio
Desnutrio crnica
Desnutrio aguda
43,76
37,90
40,50
10,56
10,70
9,70
Regio norte-oriental
Regio norte-ocidental
Zona centro-oriental
Descrio do programa
Os objetivos
A anlise das causas que incidem no risco nutricional da populao
em idade escolar permite estabelecer que vrias dessas no so passveis
201
206
Focalizao inadequada
Educao nutricional
inadequada
Contribuio nutricional em
desacordo com os
requerimentos dos beneficirios
Ausncia de viso holstica do
problema nutricional
Estrutura administrativa
inadequada
Total
Dependncia
(porcentagem)
Motricidade
(porcentagem)
16,67
30,56
25,00
8,33
30,56
5,55
8,33
30,56
13,88
30,56
100,00
100,00
207
Os facilitadores
A experincia do programa revela a presena de fatores que constituem
uma oportunidade para a obteno dos objetivos da gesto.
Os atores9 identificaram cinco facilitadores, que se referem a:
Participao comunitria
A gesto do programa conta com o apoio da comunidade em recursos
humanos e econmicos, em tempo e dotaes para a prestao dos servios.
Os principais efeitos desse facilitador so:
opera como mecanismo de controle da gesto do Estado, da empresa
privada e das ONGs;
incide positivamente nos beneficirios e em suas famlias, na
medida em que contribui para transformar os hbitos alimentares e a cesta
familiar;
uma fonte importante de co-financiamento e apoio gesto do
Programa;
fortalece a comunidade organizada por meio da promoo do
empoderamento, a gerao de redes solidrias e a co-gesto comunitria,
uma vez que gera emprego direto e indireto de tipo informal.
Externalizao de servios mediante licitao pblica
Permite a composio de uma estrutura organizacional que opere em
forma de rede para a gesto do programa, contribui, alm disso, para a otimizao
dos servios em termos de cobertura, oportunidade e qualidade, ao mesmo
tempo em que torna possvel uma maior transparncia na alocao dos
recursos. A concorrncia entre os fornecedores e o aumento das exigncias
por parte do Estado podem propiciar uma melhor ateno ao usurio.
Permanncia do programa na agenda poltica
A nutrio da populao em idade escolar forma parte do plano de
desenvolvimento dos diferentes governos locais durante mais de seis dcadas,
o que gera condies favorveis para a prestao e melhoramento dos
servios (vontade poltica, alocao oramentria, interesse e presso
209
Os caminhos identificados
Foram determinados, para cada n, os caminhos que tenham o maior
valor explicativo em termos de eficincia e impacto, o que permite orientar
a elaborao de estratgias que tornem possvel sua otimizao.
Esses caminhos so colocados em diferentes cenrios10 e apresentamse a seguir:
Cenrio 1. Deixar passar: Implica manter o programa tal como
estava em 1997, sem responder ao problema social atual.
Cenrio 2. Uma andorinha sim faz vero: Trata-se de um olhar
de curto e mdio prazo, que responde parcialmente ao problema social e
introduz algumas melhorias importantes (vrias delas incorporadas em
1998).
Cenrio 3. Todos unidos em torno de uma nova viso e gesto do
problema nutricional: Corresponde a um olhar de longo prazo que d ao
problema sua verdadeira dimenso ao consider-lo como um problema de
sade pblica.
As propostas de aes especficas para a superao de cada um dos
ns esto descritas a seguir:
Focalizao inadequada
Para melhorar a focalizao existente, foi elaborada a seguinte pauta:
Definir ou formalizar critrios tcnicos para orientar a seleo dos
usurios por parte da comunidade (docentes, ONGs e comits).
Desenhar tecnicamente as avaliaes nutricionais e fazer delas um
pr-requisito para o ingresso ao servio e o acompanhamento do Programa.
Construir uma base de dados, tanto nos restaurantes como no nvel
central, que permita caracterizar aos usurios e dar-lhes acompanhamento.
Priorizar os grupos populacionais com maior risco nutricional,
identificados nas camadas 1 e 2, Sistema de Seleo de Beneficirios
para programas sociais (SISBEN), pertencentes a lares com predomnio
de chefia feminina, problemas de violncia, baixos nveis de renda e
desemprego, entre outros.
Implementar um sistema de monitoramento que permita verificar a
adequada identificao dos beneficirios.
211
212
O marco geral
O problema social
A profunda transformao da economia chilena iniciada na dcada
de 1970 e sua particular reestruturao industrial, que abriu uma nova forma
213
Descrio
Capacidade em gesto e
capacitao tcnica
Assessoria em gesto
Assistncia tcnica
Assessoria tcnica em
comercializao e gesto
Assistncia creditcia
216
A descentralizao
O FOSIS tem avanado para um estilo de gesto descentralizada, a
respeito da qual foram dados passos significativos. Mais de 50% do
investimento social do FOSIS executado sob modalidades descentralizadas;
nmero maior em relao meta presidencial para o ano 2000 (42%) e
muito superior medida alcanada pelo conjunto do Estado (22%).
No caso de assistncia tcnica, assessoria em gesto e capacitao,
desenvolvidas pelos organismos intermedirios de desenvolvimento (OID),
o funcionamento de forma descentralizada, com uma alocao de recursos
realizada por meio da interao entre o FOSIS, o governo regional e um
comit tcnico de alocao regional.
Os processos principais
O Programa de Apoio Microempresa do FOSIS desenvolve um
conjunto amplo de processos para o desenho, produo e distribuio de
seus produtos. Alguns desses so especficos da gesto do programa em
suas vertentes IFI e OID (processos produtivos), enquanto que outros so
transversais a todos os programas do FOSIS (processos de alocao
oramentria, processos de monitoria e avaliao de programas e processos
de suporte ou de apoio).
Produtivos
Os produtos de capacitao, assistncia tcnica e assessoria de gesto
a microempresrios, executados pelos OID, assim como o apoio creditcio
por intermdio dos bancos privados (IFI), podem ser descritos e analisados
por meio de seus principais processos.
Capacitao, assistncia tcnica e assessoria de gesto (OID)
Essa modalidade de interveno do programa se faz mediante a
realizao de oito processos que seguem uma ordem seqencial. Como se
observa no Diagrama 5, essa cadeia de eventos se inicia com a gerao da
oferta, seguida pelos processos de formulao, avaliao ex ante, seleo e
218
ex post
222
Os ns de gesto
Foram identificados cinco ns na gesto do programa, que se localizam
nos processos condicionados pela externalizao dos servios:
Deficincias na vinculao com os organismos executores externos
Observa-se uma fraca regulamentao por parte do programa sobre
os organismos executores na especificao de suas obrigaes para
conseguir os resultados esperados. A esse respeito, observa-se que as pautas
e o acompanhamento se centram no cumprimento dos padres contratuais
de entrega de produtos e no na sua pertinncia ou na qualidade dos bens ou
servios prestados.
No existe um registro de qualificao de executores, construdo
com base na avaliao de desempenho, que tenha efeito sobre as
contrataes de servios. A ausncia de uma poltica clara sobre essa
matria no opera como um estmulo melhoria dessas instituies, com
as conseqncias que isso traz para a qualidade e os custos dos servios.
Esses organismos apresentam um importante grau de vulnerabilidade
financeira, dependendo em grande medida do FOSIS, assim como
debilidades na profissionalizao de seus recursos humanos e a tecnologia
de que dispem.
Debilidades dos organismos executores
A qualidade heterognea dos produtos em nvel nacional
conseqncia da diversidade na formulao e execuo dos projetos. Isso
obedece a debilidades tcnicas dos executores, evidenciadas nos insuficientes
diagnsticos de necessidades, em uma deficiente formulao dos projetos e
em metodologias de trabalho inadequadas. A execuo tambm permite
detectar insuficincias na avaliao ex ante dos projetos realizada pelos
avaliadores externos, contratados pelo FOSIS.
Sistema de superviso inadequado
realizada uma superviso generalista sobre uma grande quantidade
de projetos de temtica diferente em um mesmo territrio, que insuficiente
225
Os caminhos estratgicos
O esquema seguinte resume as aes principais contidas nas propostas
de mudana a fim de melhorar a eficincia e o impacto do programa:
Os caminhos de mudana relacionados com o desenho
Um primeiro requisito da mudana estratgica reside na superao
dos ns identificados na definio de objetivos, populao-alvo e produtos
do programa, o que prioritrio, dada a sua direta incidncia sobre o impacto
do investimento.
Isso exige uma anlise dos diagnsticos disponveis no setor, junto
com estudos complementares que permitam uma melhor compreenso do
problema e uma aproximao heterogeneidade de caractersticas e
necessidades da populao afetada. A partir de um diagnstico mais preciso,
possvel definir os objetivos de impacto do programa e, em funo disso,
desenhar ou ajustar os produtos que, com os recursos adequados, permitam
obter as mudanas esperadas nos destinatrios.
As aes a empreender teriam como resultado os seguintes produtos:
diagnstico atualizado sobre a problemtica do setor, a partir da
considerao de diferentes variveis, causas e efeitos;
diagnstico preliminar sobre as necessidades da populao-alvo,
que contemple sua diversidade e heterogeneidade;
caracterizao global e por segmentos da populao-alvo, que
permita identificar tipos de microempresrio de acordo com caractersticas e necessidades;
definio das reas de interveno do programa, objetivos de impacto,
metas, pressupostos, indicadores de obteno e fontes de verificao;
desenho ou ajuste dos produtos atuais aos objetivos de impacto do
programa;
identificao de riscos, alcances e limitaes da interveno.
Para o desenvolvimento das aes propostas, sugere-se a constituio de um comit tcnico ad hoc, em que participem os atores responsveis pelo programa, do nvel central e regional do FOSIS, o Departamento
de Avaliao de Impacto e o programa de apoio da Sociedade Alem de
Cooperao Tcnica (GTZ) para o desenvolvimento do incentivo produtivo
227
229
Fortalecimento da execuo
A segunda proposta corresponde importncia estratgica de
fortalecer a execuo por meio do aperfeioamento dos mecanismos de
regulamentao e dos organismos intermedirios.
O chamado terceiro setor tem um papel importante no desenvolvimento
do pas, particularmente quando o tamanho do Estado tem sido notoriamente
reduzido nas ltimas dcadas. Nesse sentido, as ONGs e os organismos
intermedirios de desenvolvimento sem fins lucrativos (OID) deveriam constituir o eixo em torno do qual se mobilize e organize a sociedade civil: esto
prximos da gente e de seus problemas, conhecem o trabalho local, tm
vocao de servio.
No atual cenrio, em que os diferentes setores tm modificado a sua
posio e o seu papel no desenvolvimento do pas, o FOSIS tem a
oportunidade de contribuir a partir de seu mbito de interveno, devido ao
fato de ser um referencial na rea da ao social. Para o FOSIS, o terceiro
setor chave na medida em que delega, para este, a formulao e execuo
dos projetos. O melhoramento da eficcia e eficincia da execuo exige,
por parte do programa, uma melhor regulamentao em relao aos
mecanismos de externalizao.
Foram identificadas, em relao e esse tema, trs linhas de atuao:
a criao de um registro de organismos intermedirios e sua
qualificao com base em critrios de qualidade institucional;
uma maior especificao das obrigaes desses organismos11 a
respeito dos resultados esperados sobre os destinatrios;
um sistema de avaliao de desempenho que alimente as sucessivas
contrataes e que ao mesmo tempo se constitua em um estmulo
melhora institucional.
A construo dessa proposta relaciona-se com as demais propostas
de mudana. O redesenho do programa permitir identificar padres de
qualidade em funo dos servios definidos e do impacto esperado, os quais,
por sua vez, so um insumo central para definir as condies que devem
reunir os operadores externos e os requisitos de qualidade aos quais dever
ajustar-se a sua atuao.
230
Metodologia
O estudo da gesto social do Fundo de Investimento Social (FIS) do
Paraguai se sustenta na racionalidade da pesquisa-ao, realizando
aproximaes sucessivas com os diferentes atores envolvidos em sua gesto.
Nessa pesquisa se entrelaam trs momentos metodolgicos que permitem
descrever o processo: diagnstico organizacional, anlise estratgica e
desenho de interveno.
Essas instncias permitem encadear a viso de diferentes atores, para
elaborar o diagnstico e chegar a um consenso sobre as mudanas requeridas.
Para isso, foram utilizados instrumentos qualitativos, tais como grupos focais,
workshops, entrevistas em profundidade, questionrios annimos, observao
participante e anlise documental.
A seguir, sintetiza-se o contedo dos principais momentos da pesquisa.
a) Diagnstico organizacional. Possui, como vertentes
complementares, a anlise da documentao existente e a consulta, com
informantes-chave, para identificar as variveis que limitam ou contribuem gesto do programa. Esses antecedentes permitem fazer uma
primeira aproximao aos problemas sociais e aos aspectos formais e
informais da gesto do FIS (processo, estrutura, funes, clima e
incidncia do contexto).
Os instrumentos foram elaborados atendendo particularidade de
cada ator, cuidando que a informao fosse incorporada nas variveis
previamente identificadas
Foram realizadas entrevistas focalizadas com os atores relevantes
(gerentes, beneficirios, representantes do Banco Interamericano de
232
O problema da pobreza
A pobreza se manifesta em diferentes aspectos da vida social e afeta
de maneira diferenciada aos grupos sociais. Com a democracia, foi instaurado
um processo de mais transparncia e visibilidade dos problemas sociais que,
233
Descrio do programa
Objetivos
O objetivo geral do Programa o melhoramento da qualidade de vida
das populaes em situao de vulnerabilidade e extrema pobreza no Paraguai
mediante o financiamento de projetos sociais e a promoo de medidas de
racionalizao e de focalizao da despesa pblica em bem-estar social.
As principais linhas de interveno do PROPAIS esto relacionadas
execuo de pequenos projetos de investimento em obras e servios, destinados
a atender a populaes em situao de extrema pobreza e grupos vulnerveis.
Caractersticas do servio
Os bens e servios que o programa oferece se diferenciam de acordo
com os projetos, que podem ser classificados em:
produtivos ou de gerao de renda apiam o desenvolvimento de
pequenas unidades de produo;
234
Debilidades
e restries para
a formulao de projetos
Deficincia na prtica
de projetos
Cobertura territorial
limitada
237
Demanda
social
Conhecimento
do programa
Participao
na formulao
Capacidade
nas entidades
executoras
Objetivos
de impacto
Critrios de
seleo
de projetos
Pautas de
apresentao
Sistemas de
avaliao
do programa
Clima
organizacional
Marcado social
Gerncia
de recursos
financeiros
Posio
institucional
da SASa
239
As propostas de mudana
O esforo de sistematizao e priorizao de aes trabalhadas
pela equipe do programa, mediante workshops e entrevistas focalizadas,
aponta a passagem de uma lgica de produto a outra de impacto, adequando
o desenho e a capacidade de aprendizagem e regulamentao (monitoramento e avaliao), em complementao com aes destinadas a fortalecer as entidades intermedirias como uma forma de gerar condies
para a externalizao.
Estratgias de interveno
As prioridades de interveno sobre os ns permitem definir duas
estratgias centrais, em torno das quais sistematizam-se as aes 13.
A primeira relaciona-se com o desenho, e contempla duas linhas de interveno:
uma delas refere-se ao ajuste da formulao do programa no que diz respeito
definio do impacto, os critrios de alocao de recursos, a focalizao e a
avaliao. A outra linha orienta-se para a definio de um marco institucional
que contribua para o fortalecimento da poltica social, com base em uma
integrao mais horizontal das diferentes agncias especializadas.
O outro eixo estratgico dirige-se a viabilizar a externalizao de servios
por meio do fortalecimento da oferta e da demanda, em um cenrio em que o
Estado incremente sua capacidade de regulamentao da qualidade, pertinncia
e impacto dos projetos. Dessa forma, so definidos dois mbitos de interveno: as entidades executoras, cujo fortalecimento condio necessria para
uma satisfatria execuo do conjunto de projetos que integram o programa,
e a gerncia interna, da qual se demanda uma capacidade de acompanhamento
da execuo que contribua para o melhoramento contnuo da qualidade.
As principais aes propostas
Desenho do programa
As aes orientam-se consecuo efetiva dos objetivos do programa
(impacto), ateno dos setores mais vulnerveis (focalizao) e s
240
Concluses
A anlise realizada sugere que a gesto orientada para o impacto do
programa requer, em primeiro lugar, condies institucionais que evidenciem
sinais claros da poltica na qual est inserida; em segundo lugar, assegurar as
condies mnimas para a externalizao de servios e, por ltimo, uma organizao com capacidade de gesto dirigida ao melhoramento contnuo das aes.
Destacam-se os aspectos relacionados com a externalizao dos servios,
dada a importncia que tm para o melhoramento da gesto do programa.
A externalizao dos servios
A participao social constitui um elo fundamental como dispositivo
de legitimidade poltica, sustentabilidade institucional e sintonia entre oferta
e demanda, que em conjunto contribuem para tornar vivel a obteno dos
objetivos de impacto.
242
Brasil
Orientao
substantiva
Processos (anlise do
valor agregado)
Funes e estrutura
Principais
instrumentos
utilizados
Workshops
Workshops
Grupos focais
Grupos focais
Informao secundria
Informao secundria
1997
Orientao
substantiva
Principais
instrumentos
utilizados
Chile
Colmbia
Paraguai
Estrutura,
processos,
gesto
participativa e
identificao
de pontos
nodais
Identificao de
pontos nodais
Identificao de
pontos nodais
Anlise de
contexto
Anlise do
contexto
Workshops
Prospectiva:
anlise
estrutural,
baco de
Reignier,
mtodo Delphi
Entrevistas
estruturadas
Grupos focais
Entrevistas
com atores e
informanteschave
Modelo
quaseexperimental
(avaliao de
impacto)
Informao
secundria
Planificao
estratgica:
matriz DOFA,
misso, viso
Grupos focais
Workshops
Observao
participante
Informao
secundria
Modelo quaseexperimental
(avaliao de
impacto)
Informao
secundria
Perodo de
estudo
Agosto 1997outubro-1998
ANEXO II
UM SISTEMA INTEGRADO DE FORMULAO,
AVALIAO E MONITORAMENTO DE
PROGRAMAS E PROJETOS PARA A
GESTO SOCIAL
Introduo
Os programas e projetos sociais apresentam diferentes caractersticas
de acordo com os setores que atendem, suas modalidades de gesto, formas
de financiamento, modelos utilizados para a avaliao ex ante e ex post,
bem como o sistema de acompanhamento com que contam.
Os sistemas de monitoramento e avaliao utilizados, por sua vez,
so executados de diferentes maneiras:
centram-se preferencialmente na avaliao ex ante ou na ex post.
as metodologias de avaliao alternativamente usadas so custobenefcio, custo mnimo, custo-impacto, impacto ou participativa.
o monitoramento nem sempre explicitado e costuma oscilar entre
o acompanhamento fsico-financeiro (insuficiente) at a mera auditoria
contbil (que no monitoramento).
os processos implicados tm diferentes formas de organizao e
gesto.
As atividades de monitoramento e avaliao costumam ser realizadas
mais como resposta aos requerimentos das instituies financeiras do que
para alimentar o processo de gesto. Isso significa que no so orientadas
para maximizar o impacto e a eficincia por meio da reprogramao, mas
ao cumprimento de um rito burocrtico. Por sua vez, o desenho dos programas
e projetos no explicita as metodologias que sero utilizadas para o seu
monitoramento e avaliao.
Essa situao, que habitual nos programas sociais da Amrica
Latina, faz com que seja impossvel que estes contenham a informao
247
Metodologias de avaliao
H um modelo de anlise por trs de todo sistema de avaliao e
monitoramento. Em alguns, mede-se somente o impacto. Em outros, pelo
contrrio, procura-se contabilizar os custos e estimar os benefcios monetrios
que resultam dos impactos obtidos. Dado que na maioria dos programas
sociais essas estimativas so difceis e pouco confiveis, uma terceira
modalidade consiste em dar conta unicamente dos custos, considerando os
impactos como um dado.
No caso dos programas e projetos sociais, o mais adequado utilizar
a anlise custo-impacto. Esse mtodo calcula a relao entre os custos
248
Anlise de custo
mnimo (ACM)
Termos de
comparao
Custos e benefcios
expressados nas
unidades monetrias
Custos
Custos de
produo e
impacto
alcanado
Populao
considerada
na anlise
A sociedade em
conjunto, sem
importar quem
assume os custos e
quem recebe os
benefcios
A sociedade em
conjunto
A populaoalvo do projeto
Estado em
que se aplica
Avaliao ex ante
Avaliao ex ante
Avaliaes ex
ante e ex post
Os mdulos so:
Quadro 2: Desenho geral do sistema
Diagnstico
Pretende orientar a identificao dos problemas sociais da populaoalvo nos diferentes possveis nveis em que se implementar o programa ou
o projeto, para que possa ser utilizado em sua gesto substantiva.
So utilizados dados secundrios sobre a pobreza e as condies sociais
da populao e, nos casos que contam com mapas digitalizados, os dados
podem ser vinculados a um sistema de informao geogrfica (SIG). Isso
possibilita a localizao espacial das populaes destinatrias definidas por
seus problemas, a oferta de bens e servios relacionados e as reas de
influncia. A essa informao, somam-se os antecedentes que so entregues
a populao-alvo por meio de processos de participao comunitria, que
permitem incorporar sua percepo sobre as aes realizadas. Quando for
o caso, devem ser complementados com informao primria.
Com o processamento dessa informao, obtm-se a descrio do
problema e sua magnitude e distribuio na populao-alvo. Essa informao
pode ser resumida na linha de base que reflete o valor da varivel problema
no momento do diagnstico, assim como suas tendncias estimadas.
250
251
Formulao
Nesta etapa se organiza a informao substantiva sobre os objetivos e
metas de impacto, produtos, atividades, indicadores, fontes de verificao e
seus pressupostos. Para tais efeitos, o programa de informtica tem uma
interface para renda e administrao, que permite gerar uma matriz lgica
para cada projeto.
O mdulo permite contar com:
informao diagnstica, com uma linha de base que fundamente a
proposta do projeto;
252
253
Nmero
Solicitado
(US$)
Contrapartida
(US$)
Beneficirios
Cooperativas de produto
80.674
12.141
1.325
Governamentais
42.121
7.034
3.642
ONG
88.931
16.533
1.025
Org. comunitrias
97.282
23.560
2.092
Org. religiosas
4.338
1.291
654
Avaliao ex ante
O mdulo est orientado a priorizar e selecionar projetos com base
em um ndice multicriterioso, que inclui aspectos sociais, tcnicos,
econmicos e institucionais.
O processo da avaliao ex ante se organiza em trs etapas
consecutivas: elegibilidade, avaliao tcnica e seleo.
A elegibilidade constitui o primeiro filtro, que responde a critrios
formais. Aqui so descartados os projetos que no cumprem com as bases
e os que no apresentam a documentao solicitada.
A avaliao tcnica se fundamenta em critrios substantivos e se
traduz em uma hierarquizao dos projetos.
A seleo a instncia na qual so escolhidos os projetos a executar e
so distribudos os recursos disponveis.
254
O diagrama do modelo :
Informao geral
rea geogrfica: regio metropolitana
Tema: Sade
Horizonte: 4 anos
Alt. Nm. 2 de 2: Recreao, esporte e
educao nutricional geral para a comunidade
Perodos
Custo de capital
VP Total Anualidade
Terreno capital
Terreno (reas
recreativas)
250.00
-250.000
91.120
30.000
Subtotal terreno
capital
25.000
-250.000
91.120
30.000
Multiespao
8.000
-6.400
3.933
1.295
Cons. reas
recreativas
76.800
-46.080
47.515
15.644
Subtotal
construo
capital
84.800
-52.480
51.448
16.938
4.000
1.317
Construo
capital
Equipamento
capital
Equipamento
desportivo
Jogos infantis
4.000
3.000
1.500
-1.500
3.243
1.068
7.000
1.500
-1.500
7.243
2.384
683.600
3.000
-607.960 299.622
98.646
Subtotal custo
de capital
257
Programao
Este mdulo tem como objetivo o planejamento oramentrio e
cronolgico dos projetos a implementar.
O planejamento oramentrio inclui a organizao dos fluxos de custos
desagregados por tipo: custos de capital, custos de operao, custos diretos
e indiretos e custos de usurios.
O cronograma corresponde programao das atividades e dos
desembolsos requeridos.
A programao requer determinar o pessoal, os insumos, a infraestrutura e o equipamento das diferentes unidades no mbito local, regional
e central, que so necessrios para a operao dos projetos.
Neste mdulo so elaborados, entre outros, os seguintes relatrios-padro:
cronograma de atividades
oramento detalhado
cronograma de desembolsos
fontes de financiamento
Cada um desses relatrios-padro pode ser analisado de acordo
com o projeto, com o executor, com a regio, com a linha de interveno
ou com o programa.
Monitoramento e avaliao de impacto
Os objetivos principais deste mdulo so:
organizar a informao, mediante pesquisa, processamento e anlise
alocar responsabilidades de monitoramento e avaliao dos projetos
que entraram no sistema
calcular indicadores para cada projeto
comparar os resultados dos projetos, gerncias regionais, executores
externos, populao-alvo, entre outros.
Sua implementao requer definir indicadores, valores de corte e
periodicidades ad hoc para cada tipo de projeto, com o fim de monitorar as
atividades principais e medir seus efeitos e impacto.
Aqui, utiliza-se a informao da programao para comparar
resultados obtidos.
258
Distribuio de freqncias
Varivel: custo por unidade de produto (CUP)
Relatrio cronolgico
Varivel: avano fsico
Segurana
Este mdulo tem como objetivo validar e habilitar o acesso dos
usurios ao restante do sistema e administrar essas conexes com a base
de dados.
Este trabalho realizado por meio da administrao do perfil de usurio,
permisses de acesso diferenciado de acordo com o perfil, alm de conexo
para as bases de dados e acesso aos menus dos mdulos. Para sua
implementao, deve-se contar com uma base de dados independente.
O mdulo se adapta s normas de segurana estabelecidas pela
instituio pertinente.
Banco de projetos
o mdulo depositrio, administrador e fonte da informao gerada
e utilizada pelos demais. Permite dispor de uma via de comunicao para
260
263
264
265
NOTAS
Introduo
1
Convm destacar que, como resultado da pesquisa que originou este livro, foram publicadas
as seguintes obras, que podem ser solicitadas Cepal e tambm esto disponveis em:
<www.ecIac.org>.
Gestin de programas sociales en Amrica Latina, vol. 1 e 2. Serie polticas sociales, n 25
(LCjL.1114jE), Santiago do Chile: Cepal, jun. 1998.
Los desafos de la reforma del Estado en los programas sociales: tres estudios de caso. Serie
polticas sociales, n 45. Cepal, Santiago do Chile: Cepal (no prelo).
Gestin de programas sociales en Amrica Latina. Anlisis de casos. Serie polticas sociales,
n 46, Santiago do Chile: Cepal. Esta publicao composta de cinco volumes:
Vol. I: COHEN, Ernesto; MARTNEZ, Rodrigo; NAVARRETE, Cecilia. Proyecto Joven de Argentina. (LCjL.1470-P), n de venda: S.01.II.G.5. jan. 2001.
Vol. II: COHEN, Ernesto; MARTINEZ, Rodrigo; SOTERO, Jorge Adriano; LIPPARELLI, Maria Alice
Tironi. El Programa Nacional de Enfermedades Sexualmente Transmisibles (DST) y
Sndrome de Inmunodeficiencia Adquirida (SIDA), de Brasil. (LCjL.l470-P), n de venda:
S.01.II.G.5. jan. 2001.
Vol. III: COHEN, Ernesto; TAPIA, Leonel; MACHADO, scar; AGUDELO, Mario Alonso; CADAVID,
Myriam; VILLEGAS, Guillermina Ruiz. El Programa de Restaurantes Escolares Comunitarios
de Medelln, Colombia. (LCjL.1470j Add2-P), n de venda: S.01.ILG.5. jan. 2001.
Vol. IV: COHEN, Ernesto; MEDINA, Alejandro; GIL, Carlos; CORREA, Ana Maria; FANTA,
Gloria; DAZ, Miguel Angel. El Programa Nacional de Apoyo a la Microempresa de Chile.
(LCjL.1470j Add.3-P), n de venda: S.01.II.G.5. jan. 2001.
Vol. V: COHEN, Ernesto; TAPIA, Leonel. O Programa de Inversin Social em Paraguay,
PROPAIS. (LC/L.1470/Add.3-P), n de venda: S.Ol.ILC.5. jan. 2001.
Captulo 1
1
Como contra-argumento pode ser mencionado o que uma edio recente da revista alem
Der Spiegel dava como capa: bem formados, bem sucedidos e desempregados, fazendo
referncia situao de muitos jovens executivos frente ao processo de fuses entre os
grandes conglomerados. Em um mundo cheio de incerteza e volatilidade, nem sequer os
pensadores podem sentir-se seguros.
Captulo 2
1
O potencial individual pode no se realizar, seja por uma opo pessoal ou por fatores
alheios vontade do indivduo. Somente seria socialmente injusto que um indivduo recebesse
267
menos que os demais devido a fatores que se encontram fora de seu controle. Assim, a
eqidade deve se preocupar no com os resultados (renda ou utilidade), mas para que haja
liberdade de escolher, de maneira informada, entre um leque de alternativas aproximadamente igual ao dos demais (LE GRAND, 1993). Veja tambm LE GRAND, (1991).
2
MOKATE (2001) fez uma interessante busca por uma definio mais precisa de que tipo de
igualdade se procura, analisando diversas alternativas: algumas internas aos programas
igualdade de oferta, igualdade de acesso, igualdade de cobertura, igualdade de insumo ,
outras externas, como a igualdade de resultados e a igualdade de capacidades. Da mesma
forma, a autora discute at que ponto desejada a igualdade, rejeitando a igualdade absoluta
e a igualdade at um certo padro, socialmente aceitvel, que obriga a sociedade a delimitar
o que est em condies de garantir a todos.
Esse tema foi analisado por Aldo E. Solari (1994) e encontra-se em diversos estudos da Cepal.
Um presidente brasileiro da poca chegou a sustentar que o social era somente uma questo
de polcia (CARDOSO, 1984).
A discriminao positiva ou ao afirmativa como via de reduo das diferenas e desigualdades surgiu nos EUA primeiramente como maneira de compensar a segregao racial, logo
sendo estendida a questes de gnero. Aps um longo perodo de desenvolvimento, comeou
a ser questionada em diversos meios e houve resolues, da Corte Suprema, contrrias
sua aplicao. Um exemplo latino-americano dessas dificuldades dado pelo presidente
F. H. Cardoso ao destacar as resistncias que existem no Brasil para o estabelecimento de
um sistema de cotas que facilite o acesso de negros educao (CARDOSO; POMPEU DE
TOLEDO, 1998, p. 328).
268
10
11
Aqui cumpre citar Givaudan (1980): Assim, quanto a tiranias semelhantes, cabe perguntar
se prefervel ser vtima de um sistema pesado e distante que trata com indiferena os
casos particulares ou de um sistema mais prximo que nada ignora de cada um e conserva
sempre a possibilidade de ter sua prxima oportunidade. A administrao estatal tem
as vantagens de seus inconvenientes. Diante de seus guichs, de suas leis, seus regulamentos,
seus costumes, sua discrio, o usurio experimenta um sentimento que se parece ao temor.
A administrao local tem o inconveniente de suas vantagens. Diante de uma administrao
que o conhece muito bem, pois nada do que faz escapa-lhe no final, o usurio sente a
desconfiana e a dvida em relao sua objetividade.
12
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14
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16
Existem, porm, muitas dvidas: Deveriam ser includas as contribuies do setor privado
ou somente as contribuies do setor pblico? Deve-se considerar somente as contribuies fiscais ou todo o gasto do setor pblico? Deve-se incluir ou no as contribuies
fiscais aos caixas de previdncia? Como deve ser contabilizado o gasto administrativo
nesses programas? E, mais importante ainda, como considerar o gasto administrativo de
ministrios cujo trabalho tenha alguma conotao social? (HAINDL; BUVINIC; IRARRZAVAL,
1989).
269
17
18
Captulo 3
1
A lgica dominante em um sistema poltico-administrativo centralizado pode ser qualificada como setorial-vertical. O sistema estrutura-se com base em setores especializados
nas diferentes reas das diversas tarefas poltico-administrativas. Assim, a administrao
central estar formada por ministrios, que funcionaro cada um de acordo com sua
racionalidade especfica, estendendo em todo o territrio nacional uma ao uniforme.
No caso dos pases com regime federal, essa lgica reproduz-se no interior de cada estado
ou provncia (AROCENA, 2001).
Um exemplo literrio que mostra a oposio entre um estado central progressista e uma
oligarquia local conservadora, em LLOSA, Mario Vargas, A guerra do fim do mundo, diversas
edies.
270
10
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12
13
Por um lado, est a viso da participao como um meio, como um novo insumo que se
agrega ao planejamento do desenvolvimento. Isto corresponde a uma abordagem que
promove a participao em um esforo no sentido de melhorar os programas e projetos de
desenvolvimento. Por outro, h muitas pessoas que visualizam e entendem a participao
como um fim em si mesmo decorrente de um objetivo poltico (GONZLEZ, 2001).
14
As estratgias de informao, capacitao e organizao so destinadas a fortalecer a capacidade de comunidades locais para atuar dentro do marco institucional. Eu acrescentaria
que os atores que atualmente trabalham nesse campo retiraram um peso do Estado, ao
alivi-lo da responsabilidade de informar e ajudar sociedade a tirar proveito do que est
sendo oferecido. Estimo, contudo, que houve, em muitos casos, um efeito perverso com a
promoo do desenvolvimento participativo. Os muitos espaos e mecanismos de participao que compem a oferta institucional, junto com as muitas intervenes de atores
externos que buscam fortalecer a sociedade civil, comearam a saturar as comunidades
locais com discurso e atividades que buscam tornar operativa essa oferta. Muitas comunidades em toda a extenso do pas foram objeto de numerosos workshops, testes-piloto e
271
16
Para Osborne e Plastrik, uma funo pode ser deixada completamente nas mos do mercado:
a) se o mercado pode prov-la. Caso ela seja adquirida por compradores e as pessoas que
no pagam por ela possam ser excludas de seu usufruto, justifica-se a atribuio dessa
funo aos produtores privados; b) se beneficia principalmente indivduos ou grupos e no
a sociedade no seu conjunto ( um bem privado); e c) se a comunidade no se importa que
todos tenham acesso a ela e no exista preocupao sobre a eqidade ou o acesso universal
(OSBORNE; PLASTRIK, 1998).
Captulo 4
1
A variedade organizacional que apresenta o setor social na regio pode ser visto em ODEA;
MIDEPLAN; CEPAL, 1998.
272
Existem diversas teorias sobre liderana. Algumas assumem que os lderes nascem e, portanto, enfatizam os traos do lder para possibilitar sua seleo. Outras sustentam que o
lder pode ser formado mediante a capacitao. Por ltimo, esto as que assinalam que a
liderana situacional e, por conseguinte, no pode ser criado por formao ou selecionado
com base em um conjunto de traos.
Os papis que um lder deve desempenhar em programas sociais podem ser consultados
em CEPAL, 1997b; VERGARA, 1993; SULBRANDt, 1997.
Podem ser identificados cinco fatores que influenciam na motivao dos membros de uma
organizao (MORGAN, 1990):
remunerao, seguridade e comodidade nas condies de trabalho;
estabilidade no emprego e carreira profissional dentro da organizao;
interao social;
incentivos e reconhecimentos ao desempenho;
auto-realizao profissional e pessoal.
10
11
Para o aprendizado organizacional, ver SENGE, 1990; ARGYRIS, 1993; KATZENBACH, 1993.
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14
Woodward estabeleceu a relao entre tecnologia e estrutura; Aston, Pugh e Hickson investigaram a relao entre tecnologia e tamanho; Burns e Stalker propuseram a distino entre
organizaes mecnicas e orgnicas; Lawrence e Lorsn apresentaram os conceitos de
diferenciao e integrao; Galbraith pesquisou as conseqncias da incerteza, a instabilidade, a turbulncia do entorno e as necessidades de informao; Chandler analisou os
273
efeitos da estratgia na estrutura de acordo com a evoluo das empresas (tambm, Greiner);
Thornpson advertiu sobre a relao entre estrutura e tecnologias flexveis e fixas; Kast e
Rosenzweig caracterizaram as organizaes, numa perspectiva sistmica, como mais fechadas ou abertas, com diversos graus de permeabilidade.
Tais investigaes tm evidenciado que:
quanto mais antiga e maior for uma organizao, mais tende a formalizar seu
comportamento;
quanto maior uma organizao, mais elaborada sua estrutura, isto , mais especializados
so seus postos de trabalho e unidades, e mais desenvolvidos seus componentes
administrativos, que tendem, geralmente, a tornarem-se rgidos;
quanto mais regulamentado seja o sistema tcnico (metodologias e instrumentos usados
no ncleo de operaes para produzir os bens ou servios), ou quanto mais se controle o
pessoal do ncleo operacional, mais formalizado e burocratizado ser o trabalho;
quanto maior for a complexidade do sistema tcnico, mais elaborado e profissional ser
o pessoal (staff) de apoio;
quando se automatiza o trabalho do ncleo de operaes, a estrutura administrativa
burocrtica tende a ser orgnica, isto , adquire maior flexibilidade;
quanto mais dinmico for o ambiente concorrncia, clima poltico e condies econmicas de uma organizao, mais adaptvel tender a ser sua estrutura;
quanto mais complexo seja o entorno de uma organizao, mais descentralizada ser sua
estrutura;
a hostilidade extrema do entorno faz com que uma organizao centralize provisoriamente sua estrutura;
quanto maior for o controle externo de uma organizao, mais centralizada e formalizada
ser sua estrutura, e
a moda, na gesto empresarial, favorecer a estrutura do momento, ainda que seja
inadequada.
15
Para mais detalhes sobre a anlise da programao de tarefas, veja Martnez Nogueira, 1997.
Captulo 5
1
Uma descrio completa da estrutura deve considerar: a) Pessoal. Descrio dos cargos
e o nvel de formao ou perfil daaqueles que os ocupam. Processo de recrutamento,
seleo e capacitao; b) Comunicaes. Padronizao da comunicao. Horizontal (entre
posies iguais) ou vertical (categorias diferentes, ascendentes/descendentes); c)
Autoridade. Faculdades de deciso e mando estabelecidas formalmente, assim como as
obrigaes dos subordinados. Nveis hierrquicos; d) Trecho de controle. Nmero de
subordinados que um administrador pode dirigir , de acordo com padres; e) Equipamento.
Equipe tcnica que se utiliza e sua caracterizao fsica; f) Normativa. Polticas, normas
e regras de operao do programa.
274
Para tanto, so seguidos os seguintes passos: a) fazer uma pesquisa de opinio entre os
atores relevantes do programa, seus beneficirios e informantes-chave; b) formar um
grupo de trabalho com atores estratgicos do programa, cujo nvel hierrquico lhes d a
possibilidade de incidir no processo de tomada de decises; c) pedir a cada participante
que defina, em forma autnoma, os objetivos de impacto buscados pelo programa; d) fazer
uma lista dos objetivos previamente definidos; e) agregar as formulaes da definio
original do programa e a misso da instituio em que desenvolvido. Caso no haja
concordncia entre as definies entregues pelos participantes e as que resultam da
formulao original, deve ser aberto um debate que permita esclarecer as diferenas. Caso
no existam definies claras no desenho, a discusso deve ser orientada para conseguir
um consenso sobre os objetivos buscados; f) definir os objetivos de impacto em relao
aos quais se analisar a gesto do programa; e g) elaborar indicadores para medir a
obteno de cada objetivo de impacto perseguido.
10
Captulo 6
1
A qualidade dos atores fundamental, pelo que o critrio para sua seleo deve ser extremamente rigoroso. A quantidade de especialistas no pr-determinada e varia em cada caso,
mas um nmero entre seis e doze pessoas adequado.
276
Captulo 7
1
Anexo 1
1
Outro antecedente o estudo realizado em 1985 pela Escola de Sade Pblica sobre 1.600
escolares, com idades compreendidas entre os cinco e os quatorze anos e assistentes a
escolas oficiais e privadas da rea urbana do municpio. Os resultados tambm refletem um
quadro de situao crtica do ponto de vista nutricional: para toda a populao analisada, os
indicadores de risco apresentados foram: Peso/idade (global), indicador que reflete a direo
da mudana no estado nutricional: 63,9%; tamanho/idade (crnica), que reflete condies
sociais deficitrias de longa durao: 57,3%; peso/tamanho (aguda), mede estado atual e
til como indicador de vigilncia de recuperao a curto prazo: 16,6%. O indicador de
obesidade era de 7,3%. Os escolares masculinos de maior idade e de estabelecimentos
oficiais apresentaram as mais altas deficincias nutricionais.
Com essa metodologia trabalhou-se com um grupo de 15 atores, entre eles, especialistas,
nove dos quais participaram na totalidade do processo, enquanto que os outros seis avaliaram
o realizado com os primeiros e contriburam com sugestes adicionais. Foram utilizados
diferentes instrumentos: chuva de idias ou brainstorming, matriz DOFA ou FLOA,
baco de Reignier, rvore de Problemas (causas) e a matriz de motricidade-dependncia.
Para sua identificao e descrio foi aplicada a mesma metodologia participativa empregada
para a identificao dos ns: a partir das fortalezas e oportunidades da matriz DOFA,
mediante chuva de idias e com o baco de Reignier.
10
A prospectiva define aos cenrios como um conjunto de eventos que podem ter lugar em
perodos diferentes. Por evento, entende-se o fato ou acontecimento que ocorre para
resolver uma situao dada. Define-se tambm como a soluo concreta para um problema
determinado com certa preciso, isto , com algum critrio quantitativo traduzido em
indicadores que permitam sua avaliao. Os cenrios apresentados a seguir no renem o
rigor exigido pela prospectiva, por carecer de um trabalho de base com maior reflexo,
negociao e consenso entre os atores relevantes que tem participado em sua definio.
11
No caso das instituies financeiras que prestam servio de crdito do programa, seria
necessrio reavaliar as condies que elas solicitam, considerando as caractersticas e
fragilidade do setor micro empresarial.
12
Como uma forma de abordar as problemticas sociais a partir de um mbito mais estratgico,
criou-se a Secretaria de Ao Social em 1995, cujo objetivo central orientar o conjunto das
aes governamentais no mbito das polticas sociais, tal como se estabelece no Plano
Estratgico para o Desenvolvimento Social.
13
Refere-se ao conjunto de aes propostas pelos atores do programa e que foram elaboradas
durante a realizao de um workshop e ampliadas mediante consultas individuais.
278
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