El proceso de toma de decisiones

como eje de la poltica exterior

autnoma: el caso de la Argentina
Diego Miguel Jimnez*

Desde su aparicin como Estado independiente, la Repblica

Argentina ha tenido un derrotero inestable.
No es preciso profundizar mucho para corroborar la anterior
afirmacin. Las luchas en los primeros aos de vida independiente; las posteriores guerras civiles; el enfrentamiento entre Buenos
Aires y la Confederacin Argentina; el rgimen de gobierno conservador; el inestable siglo XX, en trminos polticos y econmicos; la profunda crisis del ao 2001, son ejemplos claros de una
trayectoria particular.
Evidentemente, la poltica exterior no fue ajena a esto. Sus
consecuencias en ella tampoco.
La Argentina tuvo su organizacin institucional definida, al
menos en lo que a carta constitucional se refiere, recin en 1853,
40 aos despus de la Revolucin de Mayo (para ser ms exactos,
en lo que respecta a su definitiva institucionalizacin, la capitalizacin de Buenos Aires recin se resolvi en 1880). La misma
sigui un modelo alberdiano que crear un mix entre el fuerte
centralismo de Buenos Aires y sus intereses econmicos hegemnicos
y las fuerzas federales del interior, que a pesar de no poder
articular un frente poderoso y homogneo frente al unitario porteo, van a tener una gran influencia en el armado constitucional.
Un fuerte presidencialismo ser la caracterstica central de la Carta Magna
que seguir como modelo la norteamericana de 1787.
Un fuerte presidencialismo ser tambin el sesgo caracterstico de la
prctica poltica y decisional en la Argentina.

Ese modo de ejercer el poder sellar de algn modo la forma

de hacer poltica exterior, que como desarrollaremos ms adelante, en lo que al presente se refiere, tiene un carcter monoltico,
poco institucionalizado, en cuanto a la participacin de otros
poderes, y cerrado en cuanto a la apertura a actores no guber* Magister en Relaciones Internacionales. El presente escrito es un resumen de la
Tesis de Maestra en Relaciones Internacionales, defendida por el autor.

ESTUDIOS 1

namentales o no estatales (ONG; universidades; grupos de inters,

etc.)
En la introduccin se realiz una aproximacin a los distintos
paradigmas que tuvo la poltica exterior Argentina, segn sus
diversos gobiernos (al menos los que dejaron una impronta perdurable en las conductas exteriores), y se trataron de determinar
algunas constantes histricas en la forma de hacer poltica exterior de nuestro pas.
Posteriormente realizamos una aproximacin al contexto externo que enfrenta la Argentina en este nuevo milenio y ya cerca
del bicentenario de la Revolucin de Mayo.
La hiptesis de este trabajo sostiene que la Argentina puede incrementar sus
mrgenes de accin autnoma en materia exterior, combinando, como requisito
fundamental pero no excluyente, un sistema de toma de decisiones ptimo,
relacionado con la existencia de unas elites funcionales a un proyecto autonmico.

Pero tambin creemos que un sistema de toma de decisiones

ptimo requiere, para que sea efectivo, su democratizacin. Es
decir: no debera estar centrado en el poder Ejecutivo y en algunos ministros o consejeros en materia exterior en forma exclusiva.
Ms claramente expresado: no debera descansar en los instintos
o percepciones de un grupo reducido de personas que actan
como una caja negra.
La forma de tomar decisiones debe abrirse al juego democrtico. Si bien la ltima palabra la tiene el Presidente, el mismo
debera tener la predisposicin cultural de abrir el debate en la
materia a universidades, centros de estudio especficos, grupos de
inters entre otro conjunto de actores no gubernamentales y no
estatales.

Los paradigmas argentinos en poltica exterior

A continuacin realizaremos una breve aproximacin de los
distintos paradigmas que sigui la Argentina en su poltica exterior. Rescataremos de ellos los aspectos centrales y los que consideramos relevantes para nuestro trabajo.
Dentro de la convulsionada historia Argentina, las diferentes
elites dirigentes van a tener distintos modos de ver el mundo y
percibir nuestra nacin dentro de l.
Los distintos paradigmas se van a construir sobre la idea de lo
que es la Argentina, y en funcin de ello, se va a determinar cul
es el rol que debera cumplir nuestro pas en el sistema internacional.
2

Relaciones Internacionales - N 33/2007

El paradigma Atlantista
A partir de 1862, con la definitiva incorporacin de la provincia
de Buenos Aires a la Repblica Argentina, nuestro pas va a ensayar un modo de insercin internacional, que con sus matices, va
a continuar hasta 1930.
Dentro del esquema de la divisin internacional del trabajo,
que organiza la economa internacional de la segunda mitad del
siglo XIX, siguiendo los esquemas del liberalismo clsico, nuestro
pas va a ocupar el lugar de una periferia productora de materias
primas de origen agro - exportador.
Este primer modo de acumulacin, como lo denominan algunos autores 1 , se inicia con la asuncin de Julio A. Roca a la
presidencia de la Repblica y culmina con la cada de H. Yrigoyen
en 1930.
La poltica exterior de este perodo va a estar asentada en un
fuerte vnculo con Gran Bretaa, proveedora de capitales, principal compradora de los productos argentinos y todava en esa
poca, eje principal de la economa capitalista mundial.
Este paradigma tena las siguientes caractersticas:
Aislamiento con respecto a Amrica Latina 2 , consecuencia de
los dbiles vnculos comerciales del pas con la regin, y de la
complementariedad econmica con Gran Bretaa (bilateralismo).
Visin esttica de la realidad del sistema internacional (Argentina
ocupando su rol perifrico ya explicado en una divisin internacional del trabajo que se la imaginaba perenne en el tiempo).
Confrontacin y disenso con Estados Unidos (caso de las conferencias Panamericanas)
Dentro de lo que tambin podemos denominar modelo eurocentrico,
se encuentra el perodo de los gobiernos radicales (1916 1930),
que llegaron al poder luego de la apertura poltica iniciado luego
de la sancin de la denominada ley Senz Pea, en 1912.
Este perodo no cambia el tradicional vnculo con Gran Bretaa
ni tampoco la hostilidad con respecto a los Estados Unidos.
S podemos agregar el marcado neutralismo en poltica exterior del presidente Yrigoyen (baste recordar la posicin de nuestro pas ante la guerra del 14), sustentado en claros intereses
comerciales y en la cosmovisin idealista propia del presidente.
Esta concepcin pacifista iba de perillas con la calma necesaria, a los ojos de los gobernantes, que necesitaban las relaciones
comerciales para desarrollarse plenamente.
1 RAPOPORT, M. SPIGUEL, C.: Poltica exterior Argentina. Poder y conflictos. (1880/2001). Bs.
As. Capital Intelectual, 2005. Pg. 11.
2 RUSSELL, R. TOKATLIAN, J.G.: El lugar de Brasil en la poltica exterior Argentina. Bs. As., FCE,
2003. Pg.18.

ESTUDIOS 3

La idea de la paz como presupuesto de la prosperidad, fue

asumida con xito por la llamada generacin del 803 , y continuada en las administraciones radicales.
Durante el perodo del Presidente Alvear, las relaciones con
Estados Unidos se hicieron ms intensas, producto de la creciente
rivalidad del pas del norte con Gran Bretaa, motivadas por el
deseo del primero, de incrementar su influencia en la economa
argentina.
Las inversiones americanas van a crecer dando lugar al establecimiento del famoso tringulo econmico entre los pases mencionados.
Igualmente, pese a la lenta cada de Gran Bretaa del podio de
las naciones ms importantes del mundo, su vnculo especial
con nuestro pas va a continuar hasta los ao 50, proceso iniciado
dramticamente producto de los efectos de la crisis de 1929 y el
fin del liberalismo clsico en las relaciones econmicas internacionales, y en la economa argentina en particular.

Un nuevo rumbo cul?

Sin dudas 1930 es un ao de quiebre en la historia de la
Repblica Argentina:
Desde el punto de vista poltico se produce la primera alteracin del orden constitucional con el golpe de Estado perpetrado
el 6 de septiembre de ese ao. Con el se va a iniciar un ciclo de
inestabilidad institucional que durar hasta 1983.
Desde el punto de vista econmico, se van a sentir fuertemente
los efectos de la crisis de Wall Street ocurrida en 1929. Los
precios de las materias primas van a declinar (y lo seguirn
haciendo las dcadas siguientes) afectando las exportaciones
argentinas, la capacidad de importacin del pas y la acentuacin de la brecha entre el centro y la periferia. La relacin con
Gran Bretaa se va a ver afectada luego de la Conferencia de
Ottawa(1933), a partir de la cual, nuestro principal comprador
va a privilegiar sus antiguas colonias (Australia, Nueva Zelanda)
como sus nuevos proveedores de los productos primarios que
antes le compraba a nuestro pas.
Desde el punto de vista de la poltica exterior se va a producir
una crisis de insercin internacional 4 que pone de manifiesto el
problema de la identidad internacional de nuestro pas.5

3 FERRARI, G.: Esquema de la poltica exterior Argentina. Bs. As , EUDEBA, 1981. Pg. 7.
4 FIGARI, G.M.: De

Alfonsn a Menem.....P.46.

5 RUSSELL, R. TOKATLIAN, J.G.: Ob. Cit. P. 26.

Relaciones Internacionales - N 33/2007

El paradigma globalista
Se va a iniciar entonces lo que R. Russell y J. G. Tokatlian
denominan Paradigma globalista que se va a extender desde los
comienzos de los aos 40 hasta el final de la Guerra Fra.
Este paradigma hace referencia a la diversificacin de los vnculos internacionales de nuestro pas y a su participacin activa
,(en foros internacionales por ej.), en negociaciones sobre temas
polticos y econmicos de naturaleza global (conflicto N/S, conflicto E/O por nombrar los ms importantes).
Los mismos autores puntualizan sus principales caractersticas 6 :
1. No-alineamiento con EEUU
2. Alto perfil en los foros internacionales
3. Rechazo a organizaciones y regmenes internacionales que
procuren congelar la distribucin del poder mundial
4. Oposicin al establecimiento de organismos supranacionales
que coarten la autonoma y el desarrollo argentinos
5. Impulso a la integracin latinoamericana
6. Estrategia de sustitucin de importaciones en el mbito nacional y regional
7. Introduccin de reformas al sistema econmico y financiero
internacional
8. Diversificacin de los socios comerciales externos sin barreras
ideolgicas.
Si bien las principales coordenadas de la posicin argentina en
los asuntos externos son las anteriormente mencionadas, es preciso recalcar algunas particularidades del perodo, que acentan esa
bsqueda, a nuestro criterio todava inconclusa, de una insercin
adecuada de nuestro pas en el sistema internacional.
Por esta razn researemos brevemente los aspectos centrales,
en el mbito exterior, de la experiencia peronista (1946 1955),
el desarrollismo (1958 1962), el Proceso de Reorganizacin Nacional (1976 1983) y los aos de Alfonsn (1983 1989)

El peronismo
Quiz lo ms caracterstico del peronismo en materia internacional sea el concepto de tercera posicin como estrategia exterior
de la Argentina en el mundo de la Guerra Fra. Posicin que M.
Rapoport explica claramente7 : balancear el peso de EEUU, procurando protagonismo en Amrica Latina apoyndose en la tradicional conexin con Europa y estableciendo relaciones con el bloque
sovitico, aunque sin abandonar la pertenencia a occidente.
6 Idem. Pg. 31.
7 RAPOPORT, M SPIGUEL, C: Ob. Cit. Pg. 36 37.

ESTUDIOS 5

El peronismo ensay lo que en los trminos de J.C. Puig se

denomin autonomismo heterodoxo. Es decir un reconocimiento
de la dependencia econmica, tecnolgica y militar en relacin con
los EEUU, pero como contrapartida proponerse como metas la consecucin de objetivos polticos autonmicos para balancear y buscar contrarrestar la falta de independencia en las otras tres reas.
Estos conceptos se enmarcaban en otras concepciones polticas
ms generales del peronismo de los aos 40 y 50: el desarrollo
del mercado interno, la industrializacin con una apuesta al capital nacional pblico y privado y el dirigismo estatal en materia
econmica y social.
Si bien a partir de 1951 algunas polticas se modificaron (caso
de las inversiones extranjeras y una apuesta a mejorar la productividad junto con la puesta de limitaciones al activismo sindical),
las ideas esbozadas constituyeron el ncleo central de las concepciones del justicialismo.

El desarrollismo
El desarrollismo quera cambiar la estructura econmica de
nuestro pas, excesivamente dependiente de las exportaciones
agropecuarias y sin desarrollo energtico y de la industria pesada.
Consideraba que era necesaria la inversin extranjera para ello,
ms capacitada en el desarrollo de esos rubros.
De qu sirve el desarrollo de la industria liviana si dependemos de la importacin de maquinarias e insumos que siguen
siendo en agujero en nuestro comercio exterior?, era le pregunta
bsica de cualquier desarrollista. Exista una brecha tecnolgica y
haba que buscar el modo de superarla. Haba que integrar el pas
y desarrollarlo.
Por estas razones la poltica exterior del gobierno de Frondizi
tuvo un sesgo economista que privilegi la relacin con EEUU
para favorecer la inversin directa de capitales de ese pas. Esto
implicaba reconocer su liderazgo mundial.
Tambin tuvo un acercamiento con Amrica Latina especialmente con Brasil, tratando de esbozar alguna actitud autnoma
como por ej.: la relacin con Cuba pos revolucin de 1959.
Es interesante mencionar que fue un gobierno dbil de origen
que puedo mantenerse en el poder durante cuatro aos gracias a
la capacidad de iniciativa y pragmatismo del presidente.

El Proceso de Reorganizacin Nacional

En los aos setenta se inicia el denominado proceso de globalizacin,
que en trminos de poltica exterior significa una mayor interde6

Relaciones Internacionales - N 33/2007

pendencia entre los Estados y la aparicin de nuevos actores en el

sistema internacional: multinacionales, capital financiero, organismos internacionales.
Adems de ello, aumentan los canales que conectan a las sociedades: interestatales, transgubernamentales y transnacionales 8 .
En este contexto, sin olvidarnos la fuerte presencia de la Guerra
Fra, los militares del proceso observaron el mundo como el escenario de la lucha de dos modos de vida y valores: occidente y el
comunismo.
Un alineamiento con EEUU, un liberalismo econmico y un
conservadurismo poltico teidos de supuestos bsicos del realismo, fueron las lneas generales de toda la etapa militar 9 .
Si bien hubo modificaciones debido a cambios en la poltica
americana o a cambios de presidentes en el seno de la Junta de
gobierno, la administracin militar sigui en la tnica occidentalista.
La condena del presidente Carter a las violaciones a los derechos humanos fue vista como una incomprensin por parte de
EEUU. Por otra parte la Argentina no va a participar del embargo
cerealero a la Unin Sovitica de 1980, por motivos de pragmatismo
econmico no por cuestiones ideolgicas.
La guerra de Malvinas va a poner al desnudo las limitaciones de
comprensin de los militares del funcionamiento del sistema internacional y su sistema de alianzas, obligando al gobierno a
ensayar polticas reidas con sus presupuestos ideolgicos (por ej.
acercamiento a los No Alineados).
En conclusin, el proceso militar rompi con esa idea autonomista originada en la etapa peronista que persisti en algunos
sectores del radicalismo y del frondizismo
Se modific tambin la apuesta econmica argentina sustentada en la industrializacin sustitutiva y un esquema de relativo
autonomismo ensayado por Pern, Illia y en cierta medida por
Frondizi, pasando ahora a la aplicacin de polticas neoliberales.
Dichas polticas favorecieron la insercin argentina en el mercado mundial apoyada en el sector agro exportador 10 , el fuerte
endeudamiento, la desindustrializacin y la creciente dependencia del capital extranjero. Menuda herencia diplomtica y econmica para el perodo alfonsinista.

Los aos de Alfonsn

La poltica exterior del gobierno radical se puede sintetizar de
8 FIGARI, G.: Ob. Cit. Pg.69.
9 RUSSELL, R.: Sistema de creencias y Poltica Exterior Argentina(1976 1989). Bs. As., FLACSO,,
julio de 1996. Pg.9.
10 RAPOPORT, M. SPIGUEL, C.: Ob. Cit. Pg. 43.

ESTUDIOS 7

la siguiente manera: bsqueda de apoyo para la consolidacin de

la democracia de gobierno europeos afines (social demcratas),
poltica de acercamiento a Latinoamrica, especialmente a Brasil
y pases vecinos (MERCOSUR), relacin madura con Estados Unidos
y una relacin con la URSS en el plano econmico y diplomtico.
Una poltica sustentada en el fuerte idealismo del presidente,
un idealismo fuertemente presente en el sistema de creencias del
partido radical.
Una concepcin que sostena que la Argentina era no alineada, occidental y en vas de desarrollo11 .
Un presidente que consideraba que la autonoma deba buscarse ms por va de la regionalizacin que individualmente, y que
buscaba utilizar la poltica exterior para consolidar la democracia.
Si bien se hicieron avances en la relacin con los pases vecinos,
especialmente con Brasil, se busc una relacin realista y madura
con EE.UU., sobre todo a partir de 1985 con la implementacin del
plan Austral, existi una fuerte dosis de voluntarismo que descuid, a nuestro criterio la dimensin econmica comercial de la
poltica exterior.
Un fuerte endeudamiento heredado y retroalimentado, el fracaso del plan Austral, sumada a la derrota en las elecciones de
1987 y la rpida prdida de poder, obliga al presidente a entregar
el poder en forma anticipada en un clima social tenso marcado
por la hiperinflacin.

Algunas consideraciones acerca del paradigma

globalista
Si bien se pueden encontrar algunas continuidades en l: la
presencia de algunas intenciones autonomistas, el reconocimiento
del liderazgo mundial y hemisfrico norteamericano y la necesidad de reforzar los lazos regionales, la notable inestabilidad
poltica y econmica del perodo impidieron definir un modo de
insercin adecuado a nuestro pas.
Describimos algunos intentos de insercin internacional del
pas desconectados entre s, con avances y retrocesos pero no con
un norte claramente definido.
Nuestro pas pasa de un fuerte dirigismo econmico a un impulso a las inversiones extranjeras, de un intento de salir del
esquema agro exportador a un intento de reinstalarlo o al menos
de beneficiar a sus herederos, del alineamiento con occidente
representado por Estados Unidos a la bsqueda de relaciones
maduras con el pas del norte pos guerra con su principal aliado
en 1982.
11 RUSSELL, R.: Ob.Cit. Pg.39.

Relaciones Internacionales - N 33/2007

Se pasa de esquemas heterodoxos a realistas pasando por el

idealismo en el sistema de creencias del virtual inquilino de la
Casa Rosada.
Si el mundo era complejo la Argentina no resolva adecuadamente su autopercepcin y la percepcin del sistema internacional, quiz esta ltima, una virtud de los impulsores del paradigma
atlantista.
Argentina haba perdido el rumbo, tena una crisis de identidad internacional.

El realismo perifrico o el paradigma de la

aquiescencia internacional
Si bien utilizamos palabras de Russell y Tokatlian para definirlo 12 , la expresin ms difundida para definir la poltica exterior
de la administracin justicialista (1989/1999), es Realismo Perifrico.
En lneas generales esta visin describe a la Argentina como un
pas perifrico, irrelevante para las grandes potencias, pobre y
endeudado. En esta lnea de razonamiento, y teniendo en cuenta
el fin de la Guerra Fra y el desmembramiento de la Unin Sovitica, la conclusin era sencilla: la Argentina deba plegarse a los
objetivos polticos de los Estados Unidos, no confrontarlo en
cuestiones que no afecten a los intereses bsicos de nuestro pas,
reinstalarse en Occidente y desarrollarse econmicamente.
Por primera vez la Argentina va a aceptar un liderazgo externo en
su poltica exterior13 .
Si bien durante este periodo, sobre todo en la segunda administracin de Carlos Menem, se cultivaron las relaciones con el
Brasil (algunos ven en esto un desencanto con respecto a las
relaciones con EE.UU.), los buenos vnculos con el pas del norte
fueron centrales en la percepcin del gobierno.
Durante el breve gobierno de Fernando De la Ra hubo una
diferencia de matiz. Las relaciones pasaron de carnales a maduras, se defini al MERCOSUR como estratgico pero la fugacidad del gobierno no permiti profundizar ninguna de las relaciones y observar sus resultados.

La crisis del 2001 y los aos siguientes

La crisis no slo mostr la fragilidad del sistema econmico
12 RUSSELL, R. TOKATLIAN J.G.: El lugar de Brasil en la poltica exterior Argentina. Bs. As. ,
FCE, 2003. Pg. 45
13 Las implicancias de esta teora y su aplicacin en el gobierno justicialista las desarrollaremos
en captulos posteriores.

ESTUDIOS 9

argentino y su vulnerabilidad externa, sino tambin agudiz negativamente la relacin entre los ciudadanos y sus representantes.
En otro sentido desoriento internacionalmente a la Argentina14 .
Estados Unidos, el ALCA, una apuesta al MERCOSUR ampliado? Son preguntas que la actual administracin todava no respondi claramente.
Creemos que en esas respuestas se encuentra parte de la solucin a los problemas que enfrenta el pas.

El actual contexto internacional y las posibilidades de

la Argentina
La estructura del sistema internacional ya ha dejado de ser bipolar para transformarse en un ordenamiento que tiene como emergente a una superpotencia
militar y econmica en los Estados Unidos.

Esta virtual situacin hegemnica se encuentra amenazada al

menos en trminos polticos y econmicos por el continuo crecimiento chino y por los contrapesos que pueden generar la Unin
Europea y Japn.
Un contexto de inseguridad internacional surcado por el flagelo del terrorismo
y por la cruzada norteamericana por derrotarlo.
Adems de la creciente interconexin econmica, financiera y comunicacional,

nos encontramos en un mundo que crece pero en forma desigual

generando problemas tales como las migraciones de los pases
pobres a los ricos o la conformacin de islas de globalizacin en
economas emergentes, acentuando las asimetras intra estatales.
En este contexto la Argentina tiene el doble desafo de desarrollarse y
para ello encontrar la forma adecuada de hacerlo ptimamente.

Esto supone dos cuestiones importantes a resolver, puntos relacionados ntimamente:

Su forma de desarrollo interno: institucional, econmico y social.
Su forma de insercin internacional.
Nuestra tesis se propuso dar respuestas al segundo punto.
El trabajo tuvo por objetivo determinar cuan reales son las
posibilidades de polticas autonmicas en el contexto actual. Y,
en caso de que la respuesta fuese afirmativa, determinar en que
medida la existencia de elites funcionales y un determinado siste14 En el captulo dedicado a la negociacin de la deuda externa se explica y observa esto con
mayor detenimiento.

10 Relaciones Internacionales - N 33/2007

ma de toma de decisiones, pueden influenciar para que la insercin argentina en el contexto internacional redunde en beneficios
para toda la sociedad.
Siguiendo este razonamiento, la investigacin se organiz del
siguiente modo:
1. La Primera Parte estuvo dedicada a aspectos tericos: la autonoma y el sistema de toma de decisiones. Se estudiaron en
particular a H. Jaguaribe, J. C. Puig junto con los tericos
denominados cntricos.
2. Una Segunda Parte se centr en los aspectos prcticos: anlisis
de tres casos de la poltica exterior contempornea de la Argentina por medio de los cuales intentaremos comprobar nuestra
hiptesis. Utilizamos como paradigmas los elaborados por G.
Allison.
3. Por ltimo se elabor una conclusin.
Luego del desarrollo del plan esbozado pudimos confirmar la
hiptesis formulada:
IAE = STDO + EF
Donde IAE significa incremento de la autonoma exterior, STDO
sistema de toma de decisiones optimo, y EF elites funcionales.
A continuacin transcribiremos algunas de las cuestiones que
nos parecen importantes destacar surgidas a la luz de nuestro
trabajo y que, creemos, avalan nuestra hiptesis inicial.
En primer lugar dejar sentado que cualquier modificacin del
sistema de toma de decisiones en poltica exterior que emprenda
la Argentina debe partir del siguiente dato objetivo de la prctica
poltica de nuestro pas:

Un fuerte presidencialismo decisional en poltica en trminos generales. Rasgo

acompaado por dos particularidades: a) un esquema institucional que si bien
posee divisin de poderes, la presencia del ejecutivo es predominante y, b) una
inestabilidad poltica, econmica e institucional que ha dificultado la elaboracin de polticas de Estado que perduren en el tiempo.

En segundo lugar la Argentina ha perdido su preponderancia

regional a manos de Brasil, lo que le quita relevancia internacional. Hay dos hechos que marcan el ascenso de Brasil: por un lado
su economa, por volumen, se encuentra entre las 13 primeras del
mundo; por otro, su presencia internacional ha crecido, es interlocutor de Estados Unidos en la regin y es candidato fuerte al
Consejo de Seguridad, en caso de que se agreguen sillones permanentes.
La suerte de nuestro pas esta echada? La respuesta a este
interrogante depender al menos en parte de cmo se articulen
las elites polticas nacionales en pos de objetivos autonomizantes.

E S T U D I O S 11

En este punto, tiene para nosotros especial relevancia la existencia de un sistema de decisiones ptimo.
En nuestro primer captulo arribamos a dos conclusiones relevantes a los efectos de comprobar nuestra hiptesis (IAE = EF +
STDO):
El actual sistema internacional ofrece mrgenes de permisividad,
potenciados por la creciente interdependencia en todos los niveles de las relaciones entre los pases (interestatales,
intergubernamentales, etc.)
Si bien el predominio norteamericano es notorio (representa
un tercio del PBI mundial y es la mayor potencia militar, su
presupuesto militar totaliza la suma de los 15 pases que le siguen
en poder), sostenemos que el sistema mundial avanza hacia un
esquema multipolar (EE.UU. , China, UE, Japn, Federacin Rusa),
donde los pases de desarrollo intermedio y regionalmente en
condiciones de ser relevantes (nuestro pas puede ser uno de
ellos), tienen posibilidades de una insercin internacional que
redunde en beneficios reales a su poblacin.
En este punto es donde adquieren especial importancia las
elites polticas. Grupos dirigenciales que nosotros entendemos en
sentido amplio (partidos polticos, universidades, medios de comunicacin, empresas y sindicatos). Con esto queremos expresar
la necesidad de acuerdos polticos, econmicos e institucionales
que incluyan al menos a los partidos polticos con representacin
parlamentaria y los sectores de la sociedad ms caractersticos ya
mencionados, para definir a grandes rasgos el norte de poltica
Nacional y de la poltica exterior en particular. Poltica que debera expresar el lugar que debe ocupar nuestro pas en el concierto
mundial a partir de una visin desapasionada de sus caractersticas, potencialidades y perspectivas. Por ese motivo la auto percepcin, la percepcin del sistema internacional y la real medida de
como nos ven es esencial.
Llegamos entonces a la importancia del sistema de toma de decisiones, requisito imprescindible pero no excluyente para la optimizacin de la poltica internacional y la consecucin de objetivos autonomistas.

En el captulo dos se desarrollaron los aspectos ms importantes de un sistema decisional, algunos de los cuales son los siguientes: a) la definicin de objetivos en materia exterior (funcin de
las elites), b) la adecuada comprensin del contexto nacional e
internacional (comprender que estn vinculados y que toda poltica externa es tambin poltica interna), c) la personalidad de los
decisores (no descuidar en el caso de nuestro pas el fuerte poder
del presidente ya explicado), y d) la percepcin propia y de los
otros.
12 Relaciones Internacionales - N 33/2007

Como el carcter de nuestra tesis no es eminentemente terico,

en la segunda parte se analizaron casos de la poltica exterior
argentina de los ltimos 20 aos siguiendo como paradigmas los
tres modelos de decisin descriptos en el ya analizado texto de
Graham Allison.
En el primer caso, la concrecin de la alianza extra OTAN con
EE.UU., se utiliz el modelo I, llamado del Actor Racional, que nos
permite concluir algunas cuestiones generales que se aplican sin
mediacin al caso de nuestro pas:
1. La finitud de las polticas de gobierno con relacin a la perennidad de las de Estado,
2. La estrechez de miras de un sistema decisional que confa en
los instintos y percepciones del presidente y su crculo ulico
3. La reduccin de posibilidades de desarrollar polticas
autonomizantes a partir de un sistema que privilegia visiones
parciales, que limita las opciones y que no genera alternativas.
No tememos decirlo: un sistema como el argentino tiende
culturalmente a este tipo de prcticas que ilustramos con esta
poltica seguida por la administracin Menem en el ao 1997.
El segundo caso, la poltica hacia Malvinas durante la gestin
de Fernando De la Ra (1999-2001), se analiza bajo la lupa del
modelo II llamado Organizacional, que aporta una mirada ms
amplia de lo que constituye el funcionamiento de un Estado.
En este caso se vio como el gobierno se apoy en las rutinas y
formas de trabajo de su Cancillera, tradicional rama del gobierno
que sigui histricamente la negociacin de este tema con el
Reino Unido. En este sentido tambin se observaron algunas caractersticas de la prctica de la decisin en nuestro pas:
1. Si bien participa otra rama del gobierno, sta forma parte del
Poder Ejecutivo. Los otros poderes, sobre todo el Legislativo,
refrendan lo ya decidido anteriormente
2. Si bien la poltica seguida por Guido Di Tella durante el gobierno de Carlos Menem, es discutible y no nos parece adecuada,
mostr un camino diferente al derrotero ofrecido histricamente por la Cancillera en esta temtica. Esto entendido,
como exploracin de alternativas, es vlido
3. Este caso refleja, desde otra perspectiva, el omnipresente
monopolitismo en la poltica exterior argentina.
El ltimo caso, la negociacin de la deuda externa entre abril
del 2002 y abril del 2003 durante la gestin econmica de Roberto
Lavagna durante el gobierno de Duhalde, se explic siguiendo el
modelo III o llamado Gubernamental de Allison.
Quiz sea el que muestre mejor el funcionamiento real de la
trama de intereses que actan sobre un gobierno cuando este
toma decisiones, para que sean en su favor o para condicionarlo.

E S T U D I O S 13

La extraordinaria circunstancia del momento nos pareci atractiva

para utilizarlo.
Se visualiz un gobierno presionado en una compleja trama de
intereses locales e internacionales, polticos (Congreso, oposicin)
y econmicos (FMI, bancos, ahorristas), sociales (piqueteros, mesa
del dilogo argentino) y culturales (crisis terminal, que se vayan
todos), que trata de encontrarle una solucin a la delicada situacin de la deuda externa argentina.
Igualmente se encontraron algunas constantes en la forma de
decidir en nuestro pas:
1. El primer mandatario se apoya en el Ministerio de Economa,
que forma parte del Poder Ejecutivo, que sigue teniendo la
ltima palabra.
2. Se muestra a un Presidente y un gobierno expuestos a un
sinnmero de presiones, que tratan de neutralizar para arribar
a decisiones. Pero siempre, en el caso de la Argentina, prima el
primer mandatario y su pequeo crculo a la hora de elegir o
determinar una poltica.
El carcter de esta tesis fue propositivo, en consecuencia nuestra hiptesis lo fue. Qu podemos decir de ella? La pudimos
contrastar? Pensamos que s.
Para incrementar sus mrgenes de autonoma exterior, mejor
dicho para que desarrolle conductas autonomizantes, la Repblica
Argentina debe aprovechar los mrgenes de permisividad existentes en el sistema internacional, sobre todo en lo referente a las
temticas poltico-diplomticas. Esto significa participar activamente en organizaciones internacionales y regionales potenciando sus capacidades a la hora de la confeccin de las agendas de
temas, para incluir los que sean de inters de nuestro pas y
establecer alianzas y actuar positivamente para morigerar los
temas y decisiones que puedan afectar nuestros intereses.
Para lograr esto debe mediar un cambio en la cultura poltica
argentina, que apunte a modificar el caracterstico centralismo o
monopolitismo decisional, que se relaciona directamente con el
sistema de toma de decisiones.
Esta cultura marca dos dificultades que se transforman en lmites para la bsqueda de la autonoma:
1. Elites sin cohesin en cuanto a objetivos nacionales y,
2. Como describimos en el anlisis de casos, un presidencialismo
excesivo en la toma de decisiones que fue observable bajo tres
lupas diferentes.
Para la erradicacin de la primera dificultad son necesarios
acuerdos en cuanto a metas y objetivos nacionales en materia
internacional, que suponen una definicin de la identidad internacional de
14 Relaciones Internacionales - N 33/2007

nuestro pas. Es decir: poder responder estas tres preguntas: quines somos?, Con qu contamos?, Adnde queremos ir?

Para solucionar el punto nmero dos debe mediar un cambio

cultural que suponga una metodologa de toma de decisiones que
se acerque al modelo gubernamental. Es decir un ejecutivo que
democratice su sistema de toma de decisiones, lo abra a la discusin de los sectores interesados, para contar entonces con alternativas viables a la hora de decidir los rumbos a seguir.
Para terminar: la conducta de las elites y su actitud en cuanto
a la definicin de los objetivos en materia exterior, en especial su
compromiso con objetivos autonomistas, por un lado, y la democratizacin del sistema de toma de decisiones, por otro,
son partes de la ecuacin, que sumadas van a resultar
en el incremento de los mrgenes de accin autnoma
de nuestro pas.

E S T U D I O S 15