AUTARQUIAS FEDERAIS - ESTRADA DE FERRO

CENTRAL DO BRASIL
ABELARDO BARRETO DO ROSRIO

Chefe do Servio Jurdico da E. F. C. B.

SUMRIO: Subordinao das autarquias ao Estado - O decreto-lei n. o 3.306,

de 1941 - Equiparao pa,ra fins judiciais da E.F.C.E. Unio Fede'f'lal - Juros de mora - Divergncia jur'isprudencial - Concluso.
No pretendemos tecer comentrios em trno das entidades de direito pblico
que, a partir de 1940, vm dando fisionomia diversa a alguns setores do nosso
panorama administrativo.
Queremos, particularmente, situar, ou tentar situar, no terreno jurdico, a
autarquia em que se transformou, no ano de 1941, a Estrada de Ferro Central
do Brasil, constituda at ento pelo extinto Quadro II do Ministrio da Viao
e Obras Pblicas.
Apesar de decorrido quase um decnio de vigncia do diploma instituidor
de sua autonomia, o decreto-lei n. o 3.306, de maio de 1941, vacilam ainda hoje,
intrpretes e aplicadores da lei, na verdadeira conceituao jurdica da nova
entidade pblica.
Embora haja precedido, no tempo, a instituio das descentralizaes administrativas com base no territrio, assinaladas at no perodo medieval, esto
hoje muito mais difundidas, nos pases civilizados, as que se baseiam na execuo
dos servios pblicos, surgidas como um dos traos mais salientes da evoluo
administrativa no decurso do sculo XIX.
Tendo ambas em comum a capacidade de reger por si mesmas os prprios
intersses, precisam distinguir-se, desde logo, de outras entidades pblicas, como
o Estado e o Municpio, que tambm preenchem aquelas caractersticas, mas sem
o carter especfico da subordinao.
A autarquia - adverte-nos Tito Prates da Fonseca em sua preciosa monografia Autarquias Administrativas - implica uma relao de subordinao, a
existncia de uma entidade inferior, dependente e subordinada a outra hierrquicamente superior.
J a se vislumbra o trao diferenciado r , por excelncia, entre o Estado e
as autarquias, trao sse que faltou ao conceito formulado pOr Santi Romani,
empanando o brilho de notvel lio de direito pblico moderno, ministrada em
seu Corso di Diritto Am?ninistrativo.
A mesma observao se poder fazer do estudo de Rafael Bielsa, quando diz
que as autarquias no esto subordinadas a nenhum outro rgo administrativo,
e que suas atribuies resultam da lei e no de rgos hierrquicamente superior
(Principios de Derecho Administrativo).

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Essa a razo - acrescenta o mestre argentino - por que a autarquia exerce

suas atribuies e arca com as responsabilidades da recorrentes; responsvel
pelas transgresses legais em que incorre, o que a leva a responder judicialmente
pelos atos que pratica.
S em parte poderemos aceitar sse ponto de vista doutrinrio, pois temos
como certa a subordinao da autarquia ao Estado que a institui e cuja atividade
pode fazer cessar, quando bem lhe aprouver, respondendo, afinal, subsidiria e
solidriamente, pelos compromissos por ela assumidos.
Mais feliz foi o nosso Temstocles Cavalcnti, em seu Tratado de Direito
Administrativo, ao apontar as autarquias como rgos que se destacam do Estado
e passam a ter vida financeira e administrativa prprias, em funo da descentralizao, sem sofrerem os entraves burocrticos e os rgidos contrles a que se
subordina o Estado.
A criao das autarquias um fenmeno de surmenage - diria pitorescamente Manoilesco - pelo qual o Estado descentraliza parte de seus encargos,
em vista da incapacidade de adapt-los multiplicidade dos seus rgos, evitando
a pltora e a exausto dstes.
Para Otto Mayer (Droit Administratif) , o Estado, ou a comunidade me,
se limita a exercer sbre a nova entidade simples ato de fiscalizao, enquanto
Gaston Jeze (Principes de Droit Administratif) descobre finalidade jurdico-financeira no fato de tomar o Estado determinadas parcelas do seu patrimnio geral,
para destin-las realizao de certo objetivo.
Demicheli, em Los Entes Autonomos, de opinio que as autarquias so
membros integrantes da organizao jurdica do Estado, no pensando diferentemente Ugo Forti, Ranelletti e outros.
Entre ns o professor S Filho, como Procurador Geral da Fazenda, apoiando-se na autoridade de Bonnard, entende que o Estado pode ser comparado a
uma constelao ou um sistema planetrio, com um ncleo central, que sero os
servios centralizados, e corpos menores, constitudos dos entes autrquicos; sses
e aqule, porm, formam um s todo, substancialmente idntico (Parecer no processo 101.400-42).
Dessa forma, as autarquias no se separam do Estado, nem a le se contrapem, mas antes o integram no conjunto dos servios centralizados e descentralizados.
Francisco Campos de parecer que a personificao e patrimonializao
do servio pblico no desnaturam a administrao dste, que ao Estado pertence (Pareceres, 2. a Srie).
No seu entender, o Estado destaca da massa da administrao central certos
intersses, confiando-os a entidades que cria, dotadas de elementos prprios de
ao. Tais entidades so um prolongamento, ou continuao, do poder ou da
administrao pblica.
V-se, dessa rpida incurso atravs da doutrina, que pouco diferem os
autores na conceituao jurdica das autarquias administrativas, uns atribuindo
certa elasticidade nas suas atribuies, frente ao Estado, outros restringindo
i) poder de ao dos rgos autrquicos em benefcio do poder estatal.
No h discrepncia de monta, mas simples nuanas de conceito que no
bastam para constituir correntes doutrinrias opostas, capazes de arrastar pro~litos ou de formar escolas dissidentes.

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Num ponto, porm, a concordncia certa e inequvoca: naqule em que

se atribui aos entes autrquicos o desempenho de servio de natureza estatal,
confundindo-se, por isso mesmo, sob sse aspecto, com o prprio Estado que
os criou.
Em relao Central do Brasil, maior e mais estreita a sua identificao
com a Unio Federal, de cujo exclusivo patrimnio constituda, e qual
continua subordinada.
A sua funo especfica, delegada pelo Estado, segundo dispe o decreto-lei
n. o 3.306, de 24 de maio de 1941, promover:
a perfeio e eficincia de seus vrios servios;
a coordenao dos transportes ferrovirios e rodovirios, facilitando (J
recebimento e entrega de despachos a domiclio;
c) o equilbrio oramentrio, com a reduo econmica dos servios, o fomento racional da receita e a compresso justificvel das verbas de custeio;
d) a colaborao com autoridades pblicas, para o saneamento, povoamento
e reflorestamento das terras marginais s linhas;
e) a colaborao com autoridades competentes para o desenvolvimento das
correntes tursticas;
f) a formao do pessoal necessrio aos servios por meio de seleo adequada instruo profissional como tambm o aperfeioamento tcnico e funcional dos empregados (art. 4.0).
a)
b)

So todos servios pblicos confiados, at ento, a uma repartio integrante

io Ministrio da Viao e Obras Pblicas, sob cuja jurisdio e fiscalizao
~gal, tcnica e contbil, continua a nova entidade (arts. 1.0, 21, 22 e 23).
O seu diretor, de livre escolha e nomeao do Presidente da Repblica, 6
\l delegado de confiana dessa autoridade; tem atribuies definidas e muitoS
!os seus atos depe'udem de prvia autorizao superior (arts. 5.0, 6.0 , 8., 11.
20, 24 e 25).
To intimamente ligados so os encargos da Estrada em relao aos da
Unio, que lhe foi expressamente assegurado o gzo de iseno de direitos de
importao e demais taxas aduaneiras, bem como de quaisquer outros imposto..
e taxas de que gozam os servios pblicos federais (art. 3.0).
No h, assim, como confundir a Central do Brasil com os estabelecimento~
que exploram servio de utilidade pblica, por concesso ou arrendamento. Ela
o prprio Estado, agindo na. esfera de suas atribuies, atravs de rgo por
le criado, em situao de absoluta identidade com os fins a que se dirigem d
suas aes.
Da o reconhecimento, que se vai processando, lenta mas seguramente, n"
esfera judiciria, de uma perfeita equiparao entre a Central do Brasil e a
Unio Federal, diante das regalias que a lei ou a jurisprudncIa confere a esta
ltima nos pleitos em que toma parte.
No porm - cumpre realar desde logo - sem vencer alguma resistncia
que isto acontece, pois no entender de alguns magistrados os favores de que
se beneficia a Unio no podem caber, por extenso, s autarquias federais.
mesmo nas condies em que se constituiu a Central do Brasil, com patrimnio exclusivamente da Unio e para executar servio pblico at ento a ela afeto.
A primeira dvida que surgiu, logo aps o advento do decreto-lei n.o 3.306,
de 24 de maio de 1941, foi a de se conceder Central do Brasil a regalia d6

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art. 32 do Cdigo de Processo Civil, que manda contar em quadruplo os prazos

para contestao, e em dbro para recurso, aos representantes da Fazenda Pblica.
O argumento de que se valiam os opositores da extensibilidade do favor legal
era que ao texto s podia ser dada interpretao stricti juris, como norma de
exceo, e assim no se podia enxergar a figura da autarquia ou de outro qualquer rgo de direito pblico, quando a lei falava em representante da Fazenda
Nacional, expresso romente reservada Unio Federal.
No havia grande lgica no raciocnio, que parecia no enfrentar o problema
pelo seu verdadeiro aspecto, que no era de hermenutica, mas de direito administrativo, atravs de cujos princpios teria de ser reconhecida a perfeita assemelhao das entidades em jgo.
A dvida no pde ter soluo jurisprudencial, pela premncia com que o
caso se apresentava aos rgos descentralizados: foi resolvida pelo decreto-lei
n. o 7.659, de 21 de junho de 1945.
Sem qualquer objeo foram tornadas extensivas nova entidade autrquica
outras regalias da Fazenda Pblica, como sejam, alm do fro privilegiado:
impenhorabilidade de seus bens; iseno do pagamento de taxa judiciria; dispensa do depsito para oferecimento de embargos, nas execues de sentena;
pagamento de custas afinal, quando vencida; dispensa do preparo dos recursol;!
em segunda instncia; dispensa da aquisio de ttulos garantidores do pagamento das penses devidas por acidente pessoal, atendveis mediante inscrio
em flha de pagamento.
O mesmo no aconteceu com relao forma de contagem dos juros moratrios. Neste ponto, foi acesa a discrdia em trno da aplicao Central do
Brasil do art. 3. do decreto n. o 22.785, de 31 de maro de 1933, assim concebido:
"A Fazenda Pblica, quando expressamente condenada a pagar juros da
mora, por stes s responde da data da sentena condenatria com trnsito em
julgado, se se tratar de quantia lquida; e da sentena irrecorrvel que, em execuo, fixar o respectivo valor, sempre que a obrigao fr ilquida."
A questo foi primeiramente suscitada perante o Supremo Tribunal Federal,
ao discutir-se 0_ agravo de instrumento n.o 11.639 em que figurava como agravante a E.F.C.B.
Apesar do brilhante e exaustivo parecer que sbre o caso emitiu o ento
Procurador Geral Dr. Gabriel Passos, no foi o recurso provido pela Primeira
Turma daqule Tribunal.
Dsse parecer devemos destacar, como norteadores do pensamento do abalizado jurista, os seguintes trechos:
"Efetivamente, a Estrada de Ferro Central do Brasil, com o ter os seus
servios descentralizados, por convenincia administrativa, constituindo-se, para
sse fim, em entidade autnoma, no deixou de ser patrimnio da Unio, departamento de sua administrao, com autonomia administrativa. A Unio ainda
hoje a nica dona ou proprietria de tudo que essa ferrovia possui e, em ltima
anlise, a responsvel pOr seus encargos. Ora, a Estrada de Ferro Central do
Brasil um servio da Unio que explora a indstria de transporte ferrovirio
e, para melhor atender ao seu carter industrial, foi-lhe concedida ampla, no
porm total autonomia administrativa, sem que com essa providncia a Unio
fsse desassenhoriada ou simplesmente desapossada do seu vultoso patrimnio.
Em conseqncia, embora a explorao da ferrovia deva bastar para prover

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aos seus encargos, quando isso no acontea, Unio que cumprir satisfaz-Ios.
Ora, basta essa estreita dependncia, para verificar-se que a mesma ferrovia est
livre de todos aqules nus de que livre a Unio, e tdas as regalias que a lei
a esta faculta aproveitam igualmente Central. Assim ocorre, por exemplo, no
que concerne s custas, aos juros da mora, etc., no podendo o seu representante
em Juzo perceber custas quando a ferrovia fl" vencida. Nas mesmas condies
no correm contra a Estrada juros da mora antes de transitar' em julgado a
sentena condenatria, tal como acontece com a Unio, por fra do art. 3.0 do
decreto n.o 22.785, de 31 de maio de 1933."
Posteriormente, foi o assunto de novo trazido a debate na apelao cvel
n. o 8.718, em que tambm figurou a Central do Brasil, e no qual funcionou como
Procurador Geral o hoje Ministro Hahnemann Guimares, que teve ensejo de
assim se manifestar:
"Os juros da mora devem ser contados de quando se tornou caso julgado a
sentena condenatria, pois, embora sob administrao autnoma, o patrimnio
assim, observar o disposto no art. 3.0 do decreto n. o 22.785, como demonstrou
meu ilustre antecessor, no parecer que deu sbre o agravo de instrumento
n. o 11.639, do Distrito Federal, reproduzido a fls. 336 a 339."
Ainda uma vez teria o Pretrio Excelso de ser chamado a se pronunciar
na matria, antes que se instalasse o Tribunal Federal de Recursos - no julgamento da apelao cvel n. o 9.114, interposto pela ferrovia em causa, para
que se lhe conferisse tratamento igual ao dispensado Unio.
Acompanhando o voto do Ministro Hahnemann Guimares, a Segunda Turma
do mais alto Colgio Judicirio do Pas, decidiu que "os chamados rgos autrquicos ou paraestatais so stlJJtiones fisci, so departamentos do Fisco, como j
no Direito Romano se entendia; so rgos autnomos da administrao pblica.
Administram o patrimnio pblico descentralizado. Assim, segundo meu voto,
. sses rgos autrquicos podem fazer jus ao favor dispensado prpria Unio;
quando em litgio".
Mal comeou a funcionar o Tribunal Federal de Recursos, foi perante le
reaberta a discusso em trno do assunto, embora sem novidade quanto aos
argumentos expendidos pelos opositores da equiparao, entre os quais avulta,
como nota marcante, o da interpretao restritiva do texto.
Feriu-se o debate na apelao cvel n.o 257, de So Paulo, tendo como relator
o Ministro Artur Marinho, que proferiu o seguinte voto:
"Questiona-se sbre o seguinte: a Estrada de Ferro Central do Brasil goza
ou no do privilgio que o decreto 22.785, de 1933, conferiu Unio Federal?
No tenho dvidas que sim. Dir-se-, em contrrio, que a lei citada de exceo,
para conceder privilgios especiais Fazenda no art. 3.0 em causa. Que, em
se tratando de lei de exceo, preciso que ela contenha disposio explcita
dirigida em favor de quem beneficia. a argumentao utilizada pelo recorrente,
apoiada, entre outros, em Pedro Lessa. Certamente assim em princpio. Mas,
em concreto, digo eu que a Central do Brasil goza dos mesmos privilgios conferidos Unio. Quando aquela via-frrea se tornou uma entidade autnoma,
adquirindo, por lei, personalidade jurdica, em 1941, seu patrimnio nico e
exclusivo lhe foi confiado e no outorgado pela Unio. Anteriormente, a Unio
explorava os servios da Central (servios industrializados) em nome prprio.
Para melhor administrao dos negcios que se relacionam, que a Estrada

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de Ferro Central do Brasil foi constituda em autarquia de direito administrativo,

sem tocar os aspectos essenciais da organizao econmica prpria. Tanto que
continuaram os negcios de economia financeira da Central sob o contrle jurdico
do Ministrio da Viao e Obras Pblicas. Continua a Central do Brasil como
responsvel pOr todo o passivo que a Unio tinha at ento. Continua responsvel pelo ativo que se constitui de um patrimnio que, como ponto de partida
era da Unio; e se j no o , sse "no " tem carter meramente ficto.
J tive oportunidade, como Juiz da primeira instncia, de examinar um caso
semelhante. Salvo engano, um caso j em liquidao contra a Central do Brasil,
resultante de causa principal, quando esta ainda no era autarquia. Ressalvei
os direitos da liquidante de haver o que foi devido pela Unio Federal. Mais
tarde, a Central do Brasil, no tendo podido liquidar o que foi estabelecido pela
sentena confirmada, foi a Unio que satisfez a condenao. Eis a confuso
entre os intersses patrimoniais de uma e outra parte, o que demonstrei, estendendo-me em consideraes que constam do despacho de 19 de setembro do ano
passado, divulgado no DiriJo da Justia de 20 daqule ms. Produzi entre outros
o seguinte argumento:
"Considerando, ainda, que em ltima anlise a Unio conserva a superintendncia geral dos negcios e intersses da Estrada: administrativamente, como
ponto alto, pelo Ministrio da Viao e Obras Pblicas; tecnicamente orientada
pelo Departamento Nacional de Estradas de Ferro (decreto-lei 3.306, de 1941,
combinado com o 3.163, do mesmo ano); politicamente, dada a ndole do regime,
pela superviso da Presidncia da Repblica, rgo executivo superior."
No fundo, a situao idntica. O privilgio, pois, no concedido Central
se no mantido para a Unio mesma, at porque, consoante assinalei no dito
despacho, "a personalidade prpria de natureza autrquica da Central, no caso,
jamais excluiria a inalienvel daquela entidade mxima de direito pblico interno,
abrangedora das demais por ela institudas, pela legislatura".
Baseado nesse entendimento, que teve o apoio dos demais membros da Segunda Turma, foi ento prolatado o seguinte acrdo:
"Em favor da Estrada de Ferro Central do Brasil se aplica o art. 3.0 do
decreto n. o 22.785, de 31-3-933; em ltima anlise, o privilgio mantido em
benefcio da Fazenda da Unio, mais do que estendido quela autarquia, visto
o modo por que foi constitudo o patrimnio desta e a maneira por que se executa
a sua administrao financeira. Em realidade, a Estrada, constituda em autarquia, exerce servio industrializado da prpria Unio."
O caso referido pelo Ministro Artur Marinho, na fundamentao de seu
voto, d-nos, realmente, a exata medida da confuso dos patrimnios da autarquia e da Unio Federal.
Tratava-se de execuo de sentena promovida contra a Central do Brasil
pelos herdeiros de Oiti Lage, antigo empreiteiro de servios de terraplanagem
e obras d'arte na linha do Centro (Rio a Belo Horizonte).
Rescindido o contrato por determinao do Diretor da ferrovia, intentou
o prejudicado a competente ao de indenizao, iniciada em 1920 e s terminada
em 1943, em pleno regime de autonomia da Estrada.
Apuradas as perdas e danos, elevou-se a condenao a quantia superior a
quatro milhes de cruzeiros, pois s de juros moratrios, mesmo com aplicao
do questionado art. 3.0 do decreto n.o 22.785, de 1933, a conta acusava para
mais de um milho de cruzeiros.

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Atravessando a Estrada poca de grande dificuldade financeira no pde

cumprir o requisitrio de pagamento, fazendo disto ciente o Juzo.
A parte contrria solicitou ento que o mandado fsse cumprido contra a
Unio Federal, como proprietria de tudo quanto forma o acrvo confiado
administrao autnoma da ferrovia.
O Presidente do Supremo Tribunal Federal, ento Ministro Eduardo Espnola,
considerando a perfeita assemelhao legal que existe entre as entidades devedoras, e o fato de ser a Unio, por fim, responsvel pelos dbitos comuns,
autorizou o pagamento, que se realizou com as formalidades de praxe.
A mesma Segunda Turma do Tribunal Federal de Recursos teve ensejo
de examinar novamente a questo, no julgamento da apelao cvel n.o 1.300,
do Distrito Federal, decidindo, como o fizera anteriormente, que Central se
aplica o favor institudo pelo art. 3. do decreto n.O 22. %5, de 1933.
Ainda mais recentemente, em agsto prximo findo, a mesma Segunda Turma
proveu o agravo de petio n.o 581, interposto pela Central do Brasil, de deciso
do Juiz da Vara de Acidentes no Trabalho, para o fim de aplicar agravante
o benefcio legal acima indicado.
N aquele mesmo ms subiu ao Tribunal Federal de Recursos o agravo n.o 1.886,
interposto pela Central contra ato daquela autoridade judiciria de primeira
instncia . Nesse recurso o Sub-Procurador Geral, Dr. Alceu Barbedo, teve oportunidade de emitir o seguinte e conceituoso parecer:
"O agravo tem a seu prol jurisprudncia iterativa do Egrgio Tribunal
Federal de Recursos, condizente com a aplicao Estrada de Ferro Central
do Brasil, da regra do art. 3. do decreto n.O 22.785, de 31-3-933.
As distines que, quanto a autarquias, se tem estabelecido, no tocante a sse dispositivo e ao art. 32 do Cdigo de Processo Civil, dizem respeito natureza
do patrimnio daquelas entidades, no sofrendo dvidas a prevalncia dos preceitos em causa no referente Central, constituda, nitidamente, de patrimnio
da Unio.
A sua feio autrquica decorreu, apenas, de intersses de ordem administrativa, sem afetar, a qualquer modo, a formao do patrimnio, que, apenas
em carter ficto, passou nova autarquia, como expressamente assinalou o emimente Ministro Artur Marinho, no julgamento da apelao cvel n.O 257, de So
Paulo.
Rio de Janeiro, 22 de julho de 1949. - Alceu Barbdo, Subprocurador Geral
da Repblica."
ftsse entendimento no foi porm acolhido pela Primeira Turma do Tribunal,
no agravo de instrumento n.O 69, atravs de cujo julgamento firmou orientao
oposta adotada pela outra Turma, dando ensejo a que a Central do Brsil
apresentasse recurso de revista para uniformizar a jurisprudncia assim tornada
contraditria.
No julgamento dessa revista, que tomou o n.o 1, por ser o primeiro recurso
do gnero ali surgido, o Tribunal Pleno deu-lhe provimento para que prevalea
a tese adotada pela Segunda Turma "mandando aplicar contagem dos juros
moratrios, de que devedora a recorrente, a regra do art. 3. do decreto
n.O 22.785, de 1933'>.
Com essa deciso, pe-se trmo, em definitivo, s dvidas at aqui suscitadas, na esfera judiciria, quanto verdadeira natureza das autarquias federais

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constitudas de patrimnio exclusivo da Unio, e, particularmente, da Estrada

de Ferro Central do Brasil, robustecendo, assim, a orientao dos doutrinadores.
Nem por ser penoso o reconhecimento de um direito, deixa de ser bela a
pugna e atraente o debate.
Temos, para ns, como certo, que a vitria assim conquistada vale mais que
os trofus arrebanhados aps refrega por outros pelejada.
A Central do Brasil, firmando, porfiadamente, o seu conceito jurdico,. como
entidade pblica indissoluvelmente ligada Unio Federal, e assim a ela equiparada para efeitos legais das regalias s outras concedidas, ganhou em verdade.
uma grande batalha no s para si, mas para tdas as suas congneres.*

* NOTA DA RED.: Sbre o mesmo assunto dste trabalho publicou a RWlsta

de Direito Administrativo, no vaI. 16, ps. 68-71, decises do T, F, R. e comentrio de
A. Gonalves de Oliveira.