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ISABELLE OLIVEIRA SOARES

(DES)ARTICULAO ENTRE POLTICA URBANA E POLTICA HABITACIONAL:


PROGRAMA MINHA CASA, MINHA VIDA E ZEIS NAS CIDADES MDIAS DE
MINAS GERAIS

Dissertao apresentada Universidade


Federal de Viosa, como parte das
exigncias do Programa de Ps-Graduao
em Arquitetura e Urbanismo, para obteno
do ttulo de Magister Scientiae.

VIOSA
MINAS GERAIS BRASIL
2012

Ficha catalogrfica preparada pela Seo de Catalogao e


Classificao da Biblioteca Central da UFV

T
S676d
2012

Soares, Isabelle Oliveira, 1982(Des)articulao entre poltica urbana e poltica habitacional


: Programa Minha Casa, Minha Vida e ZEIS nas cidades
mdias de Minas Gerais / Isabelle Oliveira Soares. Viosa,
MG, 2012.
xiii, 126f. : il. ; (algumas color.) ; 29cm.
Inclui apndices.
Orientador: Aline Werneck Barbosa de Carvalho.
Dissertao (mestrado) - Universidade Federal de Viosa.
Referncias bibliogrficas: f. 115-123.
1. Poltica habitacional. 2. Habitao popular. 3. Habitao.
4. Poltica urbana. 5. Planejamento urbano. I. Universidade
Federal de Viosa. Departamento de Arquitetura e Urbanismo.
Programa de Ps-Graduao em Arquitetura e Urbanismo.
II. Ttulo.
CDD 22. ed. 728.1

ISABELLE OLIVEIRA SOARES

(DES) ARTICULAO ENTRE POLTICA URBANA E POLTICA HABITACIONAL:


PROGRAMA MINHA CASA, MINHA VIDA E ZEIS NAS CIDADES MDIAS DE
MINAS GERAIS

Dissertao apresentada Universidade


Federal de Viosa, como parte das
exigncias do Programa de Ps-Graduao
em Arquitetura e Urbanismo, para obteno
do ttulo de Magister Scientiae.

APROVADA: 31 de agosto de 2012.

Prof. Geraldo Browne Ribeiro Filho


(Coorientador)

Prof. Neide Maria de Almeida Pinto


(Coorientadora)

Prof. Suely de Ftima Ramos Silveira

Prof. Aline Werneck Barbosa de Carvalho


(Orientadora)

SUMRIO
LISTA DE QUADROS ........................................................................................................... vi
LISTA DE TABELAS ............................................................................................................ vii
LISTA DE FIGURAS ............................................................................................................. viii
LISTA DE SIGLAS ................................................................................................................ ix
RESUMO ............................................................................................................................... x
ABSTRACT ........................................................................................................................... xii
INTRODUO GERAL ......................................................................................................... 1
1. Consideraes iniciais e problematizao ....................................................................... 1
2. Justificativa e relevncia do tema .................................................................................... 3
3. Objetivos ........................................................................................................................... 4
3.1. Objetivo geral .......................................................................................................... 4
3.2. Objetivos especficos .............................................................................................. 4
4. Consideraes sobre a metodologia e organizao geral do trabalho ............................ 5
CAPTULO 1: A LOCALIZAO DA HABITAO DE INTERESSE SOCIAL .................. 8
1. Introduo ....................................................................................................................... 8
2. Localizao da habitao de interesse social, periferia e excluso socioespacial ........ 10
3. O preo do solo e os agentes que interferem na formao do espao urbano ............. 13
3.1. O preo do solo ....................................................................................................... 13
3.2. Agentes e estratgias na produo do espao urbano .......................................... 15
3.2.1.Os proprietrios dos meios de produo ........................................................ 16
3.2.2.Os proprietrios do solo .................................................................................. 17
3.2.3.Os promotores imobilirios e as construtoras ................................................. 18
3.2.4.O poder pblico ............................................................................................... 20
3.2.5.Os grupos sociais excludos............................................................................ 21
4. Indicadores de localizao .............................................................................................. 22
5. Consideraes finais ....................................................................................................... 27
CAPTULO 2: CIDADES MDIAS DE MINAS GERAIS: CONCEITO, IDENTIFICAO
E CARACTERIZAO ......................................................................................................... 28
1. Introduo ....................................................................................................................... 28
2. Diferentes definies para cidades mdias .................................................................. 29
3. Identificao e caracterizao das cidades mdias de Minas Gerais ............................ 38
4. Anlise Comparativa das Cidades .................................................................................. 39
5. Consideraes Finais...................................................................................................... 42
iii

CAPTULO 3: AS ZEIS E AS CIDADES MDIAS DE MINAS GERAIS.............................. 43


1. Introduo ....................................................................................................................... 43
2. As ZEIS como instrumentos de poltica urbana e habitacional ...................................... 45
3. As ZEIS nas cidades mdias de Minas Gerais ............................................................... 48
3.1. Divinpolis ............................................................................................................... 48
3.2. Governador Valadares ............................................................................................ 49
3.3. Pouso Alegre ........................................................................................................... 50
3.4. Tefilo Otoni ............................................................................................................ 51
3.5. Uberaba ................................................................................................................... 51
3.6. Varginha .................................................................................................................. 53
4. Sntese da instituio de ZEIS nas cidades mdias de MG ........................................... 53
5. Consideraes Finais...................................................................................................... 54
CAPTULO 4: PANORAMA DO PROGRAMA MINHA CASA, MINHA VIDA NO BRASIL
E EM MINAS GERAIS .......................................................................................................... 56
1. Introduo ....................................................................................................................... 56
2. Viso Geral do Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) ...................................... 58
2.1. O PMCMV em rea urbana (PNHU) ....................................................................... 59
2.1.1.O PMCMV em rea urbana para a menor faixa de renda familiar.................. 60
2.1.1.1. Recursos do FAR ................................................................................. 60
2.1.1.2. Recursos do FDS ................................................................................. 63
2.1.2.Fundo Garantidor da Habitao ...................................................................... 65
2.1.3.Localizao dos empreendimentos do PMCMV na rea urbana.................... 66
3. Panorama de implantao do PMCMV........................................................................... 68
4. Consideraes Finais...................................................................................................... 72

CAPTULO 5: A (DES) ARTICULAO ENTRE POLTICA URBANA E POLTICA


HABITACIONAL: O CASO DAS ZEIS E DO PROGRAMA MINHA CASA, MINHA VIDA
EM UBERABA, MG .............................................................................................................. 74
1. Introduo ....................................................................................................................... 74
2. Procedimentos Metodolgicos ........................................................................................ 74
3. Uberaba Caractersticas Gerais e Estrutura de Governo para a Habitao de
Interesse Social ............................................................................................................. 76
3.1. Viso Geral do Municpio ........................................................................................ 76
3.2. A Secretaria Municipal de Planejamento ................................................................ 77
3.3. A COHAGRA Companhia Habitacional do Vale do Rio Grande ......................... 78
4. As ZEIS vazias em Uberaba ........................................................................................... 80
5. O PMCMV em Uberaba: localizao dos conjuntos e seleo de moradores ............... 84
5.1. Viso geral da implementao do PMCMV para a populao de baixa renda em
Uberaba ................................................................................................................... 84
5.2. Os Agentes atuantes no PMCMV em Uberaba ...................................................... 86
iv

5.3. Empreendimentos do PMCMV Faixa I construdos em Uberaba ........................ 87


5.4. Seleo de moradores ............................................................................................ 88
5.5. Localizao dos conjuntos ...................................................................................... 88
5.5.1.Residencial Pacaembu II ................................................................................. 90
5.5.2.Residencial Morumbi II .................................................................................... 92
5.5.3.Jardim Copacabana ........................................................................................ 94
5.5.4.Parque dos Girassis I e II .............................................................................. 97
5.5.5.Residencial Jardim Alvorada ........................................................................... 99
5.6. Avaliao de conjuntos residenciais do PMCMV por meio dos indicadores de
localizao .............................................................................................................. 102
6. A influncia das ZEIS na localizao dos empreendimentos do PMCMV em Uberaba 106
7. Consideraes Finais...................................................................................................... 108
CONCLUSES GERAIS ...................................................................................................... 110
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ..................................................................................... 115
APNDICE A......................................................................................................................... 124

LISTA DE QUADROS
Quadro 1.1: Indicadores de localizao da HIS .................................................................... 26
Quadro 2.1: Hierarquia das Cidades Mdias de Minas Gerais 1982 ................................. 31
Quadro 2.2: Hierarquia das Cidades Mdias de Minas Gerais 1999 ................................. 32
Quadro 2.3: Hierarquia das Cidades Mdias de Minas Gerais 2006 ................................. 33
Quadro 3.1: Instituio das ZEIS na legislao das cidades mdias de MG ....................... 54
Quadro 3.2: Situao das ZEIS vazias nas cidades mdias de MG..................................... 54
Quadro 5.1: Avaliao dos empreendimentos quanto qualidade da localizao .............. 104

vi

LISTA DE TABELAS
Tabela 2.1: Sntese das caractersticas das cidades mdias de Minas Gerais .................... 40
Tabela 2.2: Nveis de centralidade das cidades mdias de Minas Gerais ........................... 40
Tabela 4.1: Dficit acumulado e as metas do Programa Minha Casa, Minha Vida em
2009 distribuio do dficit por faixa de renda ................................................................... 57
Tabela 4.2: Valores mximos atualizados (PMCMV 2) para aquisio de unidades
produzidas com recursos do FAR ......................................................................................... 61
Tabela 4.3: Valores mximos atualizados (PMCMV 2) para a aquisio de unidades
produzidas com recursos FDS .............................................................................................. 64
Tabela 4.4: Nmero de unidades habitacionais contratadas pela CAIXA no PMCMV
com recursos FAR e FGTS nas cidades mdias de Minas Gerais, 2009-2012 ................... 71
Tabela 4.5: Comparao entre a produo habitacional pelo PMCMV e o dficit
habitacional nas cidades mdias de Minas Gerais 2007 ................................................... 72
Tabela 5.1: Resumo de Produo Habitacional sob a gesto da COHAGRA no Perodo
2005 a 2012 ........................................................................................................................... 79
Tabela 5.2: Empreendimentos do PMCMV contratados com recursos do FAR em
Uberaba, no Perodo 2009-2010 ........................................................................................... 88

vii

LISTA DE FIGURAS
Figura 2.1: Cidades Mdias de Minas Gerais ....................................................................... 39
Figura 2.2: PIB per capita das Cidades Mdias de Minas Gerais......................................... 41
Figura 2.3: Classes de hierarquia para equipamentos e servios das cidades mdias
de Minas Gerais .................................................................................................................... 41
Figura 4.1: Nmero de unidades habitacionais contratadas pela CAIXA no PMCMV.
Brasil, 2009-2012 .................................................................................................................. 69
Figura 4.2: Nmero de unidades contratadas pela CAIXA por fonte de recursos do
PMCMV. Brasil, 2009-2012 ................................................................................................... 69
Figura 4.3: Nmero de unidades habitacionais contratadas pela CAIXA por fonte de
recursos do PMCMV em Minas Gerais e no Brasil, 2009-2012............................................ 70
Figura 5.1: Zonas Especiais de Interesse Social - Uberaba/MG .......................................... 81
Figura 5.2: Mapa de Zoneamento - Uberaba/MG (LEI 456-2011) ........................................ 83
Figura 5.3: Conjuntos do PMCMV (recursos FAR) e ZEIS em Uberaba/MG ....................... 89
Figura 5.4: Vista geral do Residencial Pacaembu II (janeiro/2012) ...................................... 90
Figura 5.5: Localizao do conjunto Pacaembu II ................................................................ 90
Figura 5.6: Vistas da Avenida Amrico Pessato no interior do conjunto residencial ............ 91
Figura 5.7: Vistas do canteiro central da Av. Juca Pato, no limite do conjunto residencial
Pacaembu II (janeiro/2012) ................................................................................................... 92
Figura 5.8: Localizao do conjunto residencial Morumbi II ................................................. 93
Figura 5.9: Vista do Residencial Morumbi II e da Avenida Hamid Mauad a partir da
rodovia BR-262 (janeiro/2012) .............................................................................................. 94
Figura 5.10: Localizao do conjunto Jardim Copacabana (janeiro 2012) ........................... 95
Figura 5.11: Vista das obras em andamento no conjunto Jardim Copacabana
(janeiro/2012)......................................................................................................................... 95
Figura 5.12: Vista do conjunto Jardim Copacabana (janeiro/2012) ...................................... 96
Figura 5.13: Vista do conjunto Jardim Copacabana (janeiro/2012) ...................................... 97
Figura 5.14: Vistas dos conjuntos Parque dos Girassis I ( direita) e Parque dos
Girassis II ( esquerda) (janeiro/2012) ................................................................................ 98
Figura 5.15: Localizao do conjunto Jardim Alvorada (janeiro/2012) ................................. 99
Figura 5.16: Vista do Bairro Jardim Alvorada, nas proximidades do conjunto do PMCMV
(janeiro/2012)......................................................................................................................... 100
Figura 5.17: Vista do conjunto Jardim Alvorada (janeiro/2012) ............................................ 100

viii

LISTA DE SIGLAS

ACP rea de Concentrao de Populao


BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
BNH Banco Nacional de Habitao
CDHU Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano
COHAB Companhia de Habitao
COHAGRA Companhia Habitacional do Vale do Rio Grande
FAR Fundo de Arrendamento Residencial
FDS Fundo de Desenvolvimento Social
FGHab Fundo Garantidor da Habitao
FGTS Fundo de Garantia do Tempo de Servio
FJP Fundao Joo Pinheiro
GIDUR Gerncia de Filial Desenvolvimento Urbano e Rural
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
OGU Oramento Geral da Unio
PIB Produto Interno Bruto
PlanHab Plano Nacional de Habitao
PNHR Programa Nacional de Habitao Rural
PNHU Programa Nacional de Habitao Urbana
RMBH Regio Metropolitana de Belo Horizonte
RMVA Regio Metropolitana do Vale do Ao
SAS Sistema de Aquecimento Solar
SEPLAN Secretaria Municipal de Planejamento
SIDUSCON Sindicato da Indstria da Construo Civil
ZEIS Zona Especial de Interesse Social

ix

RESUMO
SOARES, Isabelle Oliveira, M.Sc., Universidade Federal de Viosa, agosto de 2012.
(Des)articulao entre poltica urbana e poltica habitacional: Programa Minha
Casa, Minha Vida e ZEIS nas cidades mdias de Minas Gerais. Orientadora:
Aline Werneck Barbosa de Carvalho. Coorientadores: Neide Maria de Almeida Pinto
e Geraldo Browne Ribeiro Filho.
Nesta dissertao, apresenta-se uma discusso sobre a articulao entre a poltica
habitacional e a poltica urbana nas cidades mdias de Minas Gerais. O principal
objetivo foi analisar a relao entre a instituio de Zonas Especiais de Interesse
Social (ZEIS) em reas vazias e a localizao da habitao produzida pelo Programa
Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) para a populao com renda at trs salrios
mnimos. A pesquisa qualitativa orientou-se por pesquisa bibliogrfica, pesquisa
documental e pesquisa de campo. Foram utilizados dados secundrios obtidos a
partir da literatura, com a finalidade de conceituar e identificar as caractersticas das
ZEIS, das cidades mdias de Minas Gerais e do PMCMV. A pesquisa documental
incluiu o levantamento e a anlise da legislao urbanstica dos seis centros urbanos
identificados como cidades mdias em Minas Gerais - Divinpolis, Governador
Valadares, Pouso Alegre, Tefilo Otoni, Uberaba e Varginha - com a finalidade de
identificar os tipos de ZEIS institudas e demarcadas. Finalmente, a pesquisa de
campo foi realizada em Uberaba, nica cidade mdia em que se verificaram
simultaneamente dois critrios: a demarcao de ZEIS em reas vazias e a
implantao de empreendimentos do PMCMV. Para a pesquisa de campo, foram
realizadas entrevistas estruturadas com os principais agentes responsveis pela
implementao das polticas urbana e habitacional no municpio, tais como os
construtores responsveis pelas obras e os agentes institucionais ligados
Prefeitura, Cmara Municipal e ao Conselho Municipal de Habitao. A partir
dessas entrevistas, buscou-se investigar nessa localidade se o fato de existir
demarcao de ZEIS em reas vazias interferiu na implantao de empreendimentos
do PMCMV e, de forma complementar, como os agentes locais associados a esse
programa interferiram na definio da localizao desse empreendimento. Tambm
foram realizadas entrevistas com moradores de dois conjuntos residenciais j
ocupados, alm de visitas a todos os empreendimentos, visando ao levantamento de
dados sobre sua localizao. Mediante utilizao de indicadores, avaliou-se a
adequao da localizao dos empreendimentos do PMCMV e a influncia da
delimitao das ZEIS na sua localizao. Os resultados indicaram que a maior parte
dos conjuntos avaliados tem uma localizao inadequada, principalmente pela falta
x

de atendimento por equipamentos pblicos e pelo comrcio. Alm disso, nenhum dos
conjuntos habitacionais construdos em Uberaba pelo PMCMV foi implantado nas
ZEIS vazias demarcadas. Os fatores que interferiram na localizao foram: a
existncia de terrenos ofertados com baixo valor de mercado e a busca por terrenos
com matrculas j individualizadas para dar maior agilidade ao processo. Quanto
ao dos agentes pblicos e privados na localizao da habitao produzida pelo
PMCMV, concluiu-se que, independentemente da existncia de ZEIS, foi o interesse
das construtoras e dos proprietrios dos terrenos que determinou a localizao dos
empreendimentos, fato atribudo ao atrelamento do programa ao mercado privado.
Concluiu-se, assim, que a existncia de ZEIS vazias institudas por lei municipal no
exerceu influncia na localizao da habitao de interesse social do PMCMV em
Uberaba e que a simples previso desse tipo de instrumento urbanstico na
legislao no garante a incluso social da populao, nem o seu acesso cidade,
haja vista a desarticulao existente entre a poltica urbana e a poltica habitacional.

xi

ABSTRACT
SOARES, Isabelle Oliveira, M.Sc., Universidade Federal de Viosa, August, 2012.
(Dis)articulation between the urban politics and habitational politics: Programa
Minha Casa, Minha Vida and ZEIS in the medium cities of Minas Gerais.
Adviser: Aline Werneck Barbosa de Carvalho. Co-advisers: Neide Maria de Almeida
Pinto and Geraldo Browne Ribeiro Filho.
In this essay, it is presented a discussion about the articulation between housing and
urban politics in the medium cities of Minas Gerais. The main objective was to
analyze the relation between the creation of Special Zones of Social Interest (Zonas
Especiais de Interesse Social - ZEIS) in vacant areas and the location of population
produced by Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) for the people with
family incomes up to three minimum wages. The qualitative research was driven by
bibliographical research, documental research and field research. It was used
secondary data obtained from the literature with the objective to denominate and
identify the ZEIS characteristics of the medium-sized cities of Minas Gerais and of
PMCMV. The documental research includes a survey and an analysis of the urban
law of the six urban centers identified as medium-sized cities in Minas Gerais the
cities: Divinpolis, Governador Valadares, Pouso Alegre, Tefilo Otoni, Uberaba and
Varginha with the aim to identify the kinds of ZEIS instituted and demarcated.
Finally, the field research was done in Uberaba, the only medium-sized city where
two criteria were identified simultaneously: the demarcation of ZEIS in empty areas
and the implementation of PMCMV. For the field research, structured interviews were
done with the main agents in charge of implementing the urban and housing politics
in the city, such as, the builders responsible for the work and the institutional agents
connected to the City Hall, Municipal Council Members, Municipal Housing Board.
From these interviews, we tried to investigate in this local if the fact of existing
demarcation of ZEIS in empty areas interfered in the implementation of enterprises of
PMCMV and in a complementary way, like the local agents associated with this
program interfered in the definition of the location enterprise. Interviews with the
residents of two residential complexes already occupied were also done besides
visiting all the enterprises, aiming to map the data about their locations. By means of
the use of indicators,

the suitability of the location of the PMCMV enterprises was

evaluated and the influence of the demarcation of the ZEIS in its location. The results
indicate that the most of the complexes evaluated has an inadequate location, mainly
because of the lack of services by public and business facilities. Furthermore, none of
the housing

complexes

built in Uberaba by the PMCMV was implemented in the

demarcated empty ZEIS. The facts which interfered were: the existence of given lots
xii

with low market value and the search of areas with personalized registration to speed
up the process. Regarding the work of the public and private agents in locating the
housing produced by the PMCMVV, it was concluded that, independently of the
existence of ZEIS, it was the building companies and land owners` interests that
determined the location of the enterprises, which linked the program to the private
market. It was concluded that the existence of
municipal law

empty ZEIS instituted by the

has not influenced in the location of housing of social interest of the

PMCMV in Uberaba and that the simple prediction of this kind of urban instrument in
the law does not guarantee neither the social inclusion of the population, nor their
access to the city, have seen that, the existent disarticulation between the urban and
political housing.

xiii

INTRODUO GERAL
1.

Consideraes iniciais e problematizao


Esta dissertao tem como tema a relao entre poltica urbana e poltica

habitacional em cidades mdias de Minas Gerais1, a partir do estudo da influncia


da demarcao de Zonas Especiais de Interesse Social na localizao da habitao
destinada a famlias cuja renda familiar no ultrapassa trs salrios mnimos.
A questo da habitao social no Brasil tem sido estudada por diversos
autores que apontam a excluso social provocada pela luta desigual por melhores
localizaes na cidade (BONDUKI, 2008, 1998; MARICATO, 2005, 1997, 1996,
1987, 1982; VILLAA, 2001; ROLNIK; CYMBALISTA; NAKANO, 2002). Nessa
disputa, a populao mais carente no tem acesso cidade de forma plena, pois
ocupa as reas perifricas onde, em geral, no h infraestrutura adequada ou
transporte

pblico

eficaz,

configurando

um

quadro

de

forte

segregao

socioespacial.
Diferentemente dos pases europeus, onde a reforma urbana esteve
diretamente ligada s tentativas de resoluo da questo da moradia (SILVA,
2008), a poltica habitacional no Brasil esteve continuamente desvinculada da
poltica urbana. Mesmo na poca do Banco Nacional de Habitao (BNH), quando,
de fato, se estruturou uma poltica habitacional no mbito do governo federal, a
poltica urbana esteve a reboque da poltica habitacional (AZEVEDO; ANDRADE,
1982).
Com a diviso de competncias entre os nveis governamentais, a partir da
descentralizao poltico-administrativa prevista na Constituio Federal de 1988, a
proviso de moradias para a populao de menor poder aquisitivo passou a ser
competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
cabendo a esses trs nveis de governo promover programas de construo de
moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico
(BRASIL, 1988. Art. 23).
A partir de ento, algumas conquistas polticas e sociais se apresentaram
como alternativas importantes reviso da conduo de processos urbanos, tais
como: a aprovao do Estatuto das Cidades (2001) e seus instrumentos
direcionados funo social da propriedade, dentre eles a instituio de Zonas
Especiais de Interesse Social (ZEIS); a obrigatoriedade dos Planos Diretores para
1

No mbito deste trabalho, entende-se como cidades mdias os centros regionais que, numa dada rede urbana,
estabelecem a ligao entre cidades maiores e menores (SPOSITO, 2004, p.126). Conforme conceito delimitado
no Captulo 2, foram consideradas cidades mdias de Minas Gerais aquelas cidades que, no trabalho do IBGE
intitulado de Regio de Influncia das Cidades 2007 (IBGE, 2008), receberam a classificao Capital Regional
C, excluindo-se as cidades integrantes de aglomeraes urbanas ou regies metropolitanas. So elas: Divinpolis,
Governador Valadares, Pouso Alegre, Tefilo Otoni, Uberaba e Varginha.

as cidades com mais de 20.000 habitantes; a implementao do oramento


participativo em alguns municpios; a criao do Ministrio das Cidades em 2003; a
criao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) em 2005,
entre outros. Antes disso, a ltima proposta de poltica urbana implantada pelo
governo federal se deu no regime militar (1964-1985) (RUBANO, 2008;
MARICATO, 2005).
No que diz respeito s ZEIS, a discusso acerca desse instrumento esteve
presente nas aes dos movimentos sociais pela moradia urbana desde 1970. As
ZEIS so reas separadas na cidade para viabilizao da moradia para as
camadas populares, seja para regularizao fundiria de reas j ocupadas ou para
construo de novos empreendimentos em terrenos vazios. Pioneiramente, essas
reas foram demarcadas na dcada de 1980, em cidades como Belo Horizonte e
Recife. Uma das principais caractersticas dessas zonas especiais a adoo de
exigncias urbansticas e jurdicas mais brandas no que tange ao uso e ocupao
do solo urbano, quando comparadas a outras reas da cidade.
A instituio das ZEIS traz para o poder pblico a oportunidade de incluso
da populao mais carente nos ncleos urbanos. Na prtica, entretanto, a criao
de ZEIS em terrenos vazios no processo de planejamento enfrenta muitas
barreiras. De acordo com Rolnik, Cymbalista e Nakano (2002):
A demarcao desse tipo de ZEIS em locais desocupados mais
difcil porque esse tipo de proposta gera conflitos com os
proprietrios dos imveis inseridos nesses locais. Com a aplicao
desse instrumento, tais proprietrios passam a ter menos
possibilidades de aproveitamento do solo urbano. Trata-se de uma
restrio de uso que afeta diretamente o valor do imvel.
(ROLNIK, CYMBALISTA e NAKANO, 2002, p. 22).

Alm da dificuldade na demarcao de ZEIS em reas vazias, as


caractersticas do programa habitacional que ser implantado tambm podem
interferir na localizao da habitao de interesse social. o caso do atual
programa do governo federal Minha Casa, Minha Vida (PMCMV), em que a
iniciativa do empreendimento deve partir dos prprios incorporadores imobilirios.
O PMCMV, institudo pela Lei n. 11.977 de 07 de julho de 2009, tem como
objetivo o incentivo produo e aquisio de novas unidades habitacionais,
requalificao de imveis urbanos e produo ou reforma de habitaes rurais,
com o duplo objetivo de reduzir o dficit habitacional e fomentar a economia na
gerao de emprego e renda.
Nesse programa so as construtoras que apresentam os projetos Caixa
Econmica Federal (CAIXA), podendo ou no fazer parcerias com os estados e
municpios. Quando o programa feito por parcerias (para a populao com renda
inferior a R$1.600,00), o poder pblico pode ficar responsvel pela localizao do
2

empreendimento, disponibilizando terrenos para a construo das habitaes.


Contudo, as prefeituras nem sempre dispem dessa reserva de terras, cabendo s
incorporadoras disponibilizar os terrenos. Estes, por sua vez, esto quase sempre
localizados em glebas distantes dos centros urbanos, onde o baixo valor do solo
torna maior a margem de lucro das construtoras, o que acaba originando novos
processos de periferizao e segregao socioespacial.
Esses problemas urbanos relacionados localizao da habitao para a
populao de menor renda tm se reproduzido no apenas nas metrpoles, mas
tambm nas cidades mdias, em virtude do crescimento delas nas ltimas dcadas.
Diante disso, neste trabalho procura-se responder a algumas indagaes
sobre a produo e a localizao da habitao de interesse social nas cidades
mdias, que apesar de, comumente, no apresentarem problemas to complexos
quanto os das grandes cidades e regies metropolitanas, fato que, em geral,
como nas grandes cidades, as habitaes de interesse social so implantadas nas
reas perifricas, distantes dos ncleos urbanos e muitas vezes ainda carentes de
infraestrutura e de transporte coletivo.
Assim, ainda que a instituio de ZEIS possa ser considerada um avano do
ponto de vista das polticas urbana e habitacional, tem-se como pressuposto deste
trabalho que a simples demarcao dessas reas no tem colaborado
substancialmente para a localizao adequada da habitao destinada populao
de menor renda nas cidades, tendo em vista que as polticas urbanas muitas vezes
no esto articuladas com a poltica habitacional.
Diante destas consideraes, neste estudo procurou-se responder s
seguintes perguntas:
- Qual a influncia da instituio de ZEIS vazias na localizao da
habitao de interesse social do Programa Minha Casa, Minha Vida em cidades
mdias?
- A instituio de ZEIS vazias na legislao urbanstica das cidades mdias
de

Minas

Gerais

tem

contribudo

para

localizao

adequada

dos

empreendimentos do Programa Minha Casa, Minha Vida destinados s famlias


com renda mensal at trs salrios mnimos?
2.

Justificativa e relevncia do tema

As polticas pblicas e os estudos acadmicos, apesar de recentemente


terem se voltado para a questo das cidades mdias, ainda tm dado grande
nfase s regies metropolitanas, onde os problemas urbanos apresentam-se em
maior escala. Essas questes so fartamente ilustradas pela literatura (BONDUKI,
2008, 1998; MARICATO, 2006, 2005, 1997, 1996, 1987, 1982; VILLAA, 2001;
3

ROLNIK, 1999).
Como as cidades mdias tm atrado um nmero cada vez mais significativo
de habitantes, tem crescido a importncia dada aos estudos sobre esta categoria
municipal (ANDRADE e SERRA, 2001; AMORIM FILHO e RIGOTTI, 2002;
CASTELLO BRANCO, 2006; SILVA, 1946; SPOSITO, 2004). Entretanto, no h
muitos estudos que tratem especificamente da localizao da habitao de
interesse social nas chamadas cidades mdias. Por outro lado, os problemas
relacionados localizao inadequada da habitao nas cidades brasileiras, de
modo geral, apontam a necessidade no apenas da instituio, mas, sobretudo, da
aplicao dos instrumentos urbansticos e jurdicos para regular o solo urbano na
gesto da poltica habitacional, como as ZEIS. A respeito desses instrumentos e
das ZEIS, em particular, destacam-se os estudos realizados pelo Observatrio das
Metrpoles, organizados por Santos Junior e Montandon (2011) e a publicao de
Rolnik (1999).
Como a localizao da habitao social est diretamente relacionada ao
planejamento e gesto da cidade, evidencia-se tambm a necessidade de se
investigar quais so e como atuam os agentes que interferem na deciso sobre a
localizao da habitao de interesse social. Sobre a atuao desses agentes na
formao do espao urbano so referncias as publicaes de Capel (1974),
Corra (1989) e Correia (2002). No programa Minha Casa, Minha Vida, que ainda
est sendo implantado e que tem uma participao do mercado de forma direta,
ainda h uma carncia de estudos mais aprofundados a respeito desses agentes.
3.

Objetivos

3.1

Objetivo geral
Analisar a influncia da demarcao de ZEIS na localizao da habitao de

famlias de baixa renda do PMCMV em cidades mdias de Minas Gerais, com a


finalidade de compreender a articulao existente entre a poltica habitacional e a
poltica urbana.

3.2

Objetivos especficos
A pesquisa teve como objetivos especficos:

- conceituar e identificar as cidades mdias de Minas Gerais;


- investigar o conceito de ZEIS e a incluso deste instrumento na legislao
urbanstica das cidades mdias de Minas Gerais, com a finalidade de identificar
aquelas onde foram institudas as ZEIS de reas vazias;
4

- compreender o contexto de implantao do PMCMV no Brasil e em Minas Gerais;


- analisar as condies de implantao dos empreendimentos habitacionais do
PMCMV e sua relao com as ZEIS na(s) cidade(s) mdia(s) de Minas Gerais,
onde foram institudas as ZEIS de reas vazias;
- investigar o papel dos agentes pblicos e privados e os fatores que interferiram na
localizao dos empreendimentos do PMCMV na(s) cidade(s) selecionada(s).
4.

Consideraes sobre a metodologia e organizao geral do trabalho


O desenvolvimento do tema proposto foi realizado por meio de um estudo

de carter descritivo e exploratrio.


Em virtude das caractersticas da pesquisa, o trabalho foi dividido em
etapas. Os resultados obtidos em cada etapa direcionaram a forma de organizao
do texto, que foi apresentado em captulos. Nesse formato, em cada captulo, uma
das fases do trabalho foi apresentada com a respectiva metodologia e reviso de
literatura. A partir da concluso de cada etapa, chegou-se a um resultado que
pudesse ser utilizado nas etapas seguintes.
No primeiro captulo procurou-se discutir conceitos como periferizao e
segregao socioespacial, apresentando-se o problema da localizao da
habitao de interesse social no Brasil relacionada ao valor da terra, bem como aos
agentes que interferem na produo do espao urbano. Com base na pesquisa
bibliogrfica, foram propostos os indicadores de localizao para a avaliao dos
empreendimentos de habitao de interesse social produzidos pelo Programa
Minha Casa, Minha Vida, e utilizados, mais diante, no captulo cinco.
No segundo captulo, e tambm fundamentada em pesquisa bibliogrfica, foi
realizada a discusso do conceito de cidade mdia, fazendo-se uma diferenciao
do termo cidade de mdio porte. A partir do conceito e dos critrios necessrios
para definir esta tipologia de cidades, foram identificadas as cidades mdias de
Minas Gerais, que foram o foco da pesquisa nas etapas subsequentes.
No terceiro captulo, alm da reviso de literatura sobre o tema das ZEIS, foi
analisada a legislao urbanstica das cidades classificadas como mdias, de
modo a identificar se e como esse instrumento foi institudo nas cidades analisadas.
O foco, nesse caso, foi identificar cidade(s) mdia(s) com ZEIS vazias demarcadas,
para que fosse realizada a anlise da influncia das ZEIS na Habitao de
Interesse Social (HIS) dessa(s) cidade(s).
O quarto captulo contm a reviso de literatura sobre o PMCMV, alm de
pesquisa documental e levantamento de dados que ajudaram a construir um
panorama sobre a implantao do PMCMV no Brasil, no estado de Minas Gerais e,
em especial, nas cidades mdias que foram indicadas na pesquisa. Os dados foram
5

coletados na Caixa Econmica Federal, por meio do portal de acesso interno


denominado INFOVIGOV. Tambm foram usados dados publicados pela Fundao
Joo Pinheiro (FJP) e pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Da
mesma forma que na etapa anterior, o foco esteve voltado para a(s) cidade(s)
mdia(s) com PMCMV implantado para a populao de baixa renda.
O quinto e ltimo captulo contm os resultados do estudo de caso de
Uberaba. A pesquisa que inicialmente poderia se estender a todas as cidades
mdias de Minas Gerais foi realizada em forma de estudo de caso, porque Uberaba
foi a nica cidade que atendeu simultaneamente a dois critrios: ter ZEIS vazias
institudas na legislao municipal e ter o PMCMV implantado.
Para levantamento dos dados referentes a essa parte do trabalho, foi
realizada, primeiramente, uma pesquisa documental sobre a cidade, pela qual foi
feita sua caracterizao e o levantamento da localizao das ZEIS vazias
institudas pelo Plano Diretor. Os dados foram obtidos nos stios eletrnicos da
Prefeitura, da Cmara Municipal, do IBGE e da FJP. Posteriormente, realizou-se
uma pesquisa na Gerncia de Filial Desenvolvimento Urbano e Rural (GIDUR Uberlndia) da Caixa Econmica Federal. Por meio dessa pesquisa, foram
identificados os conjuntos habitacionais do PMCMV faixa I, implantados na
cidade.
Em seguida, foram realizadas entrevistas com os construtores responsveis
pelas obras, com agentes institucionais ligados Secretaria de Planejamento da
Prefeitura, com funcionrios da Companhia Habitacional do Vale do Rio Grande
(COHAGRA), com o presidente da Cmara Municipal e com um membro do
Conselho Municipal de Habitao, que representa o Movimento Uberabense de
Luta pela Moradia. Foram realizadas, tambm, entrevistas com moradores de dois
conjuntos que j haviam sido ocupados. O objetivo das entrevistas foi identificar os
agentes que atuaram na implantao do PMCMV e na produo do espao urbano
em Uberaba, alm de buscar mais informaes sobre os conjuntos habitacionais.
Para o levantamento de dados sobre a localizao dos conjuntos
habitacionais, foram realizadas visitas em todos os empreendimentos. Todas as
etapas do trabalho de campo foram realizadas no ms de janeiro de 2012 e as
informaes coletadas referem-se a esse limite temporal.
A partir da pesquisa documental, da pesquisa de campo e das informaes
coletadas

em

entrevistas,

reuniram-se

informaes

suficientes

para

caracterizao do processo de implantao dos conjuntos habitacionais do PMCMV


em Uberaba. Mediante a utilizao dos indicadores de localizao, avaliou-se a
adequao da localizao dos empreendimentos do PMCMV em Uberaba e a
influncia da delimitao das ZEIS nessa localizao.
6

Finalmente, foram apresentadas as concluses gerais da pesquisa,


ressaltando-se que em cada captulo possvel identificar uma estrutura completa
que permite sua leitura de forma isolada, sem prejuzo de entendimento.

CAPTULO 1
A LOCALIZAO DA HABITAO DE INTERESSE SOCIAL NO BRASIL
1.

Introduo
Neste captulo, apresenta-se uma discusso acerca da localizao da

habitao no Brasil, abordando o processo de periferizao da habitao de


interesse social e o papel dos agentes que atuam na formao do espao urbano e
do preo do solo, num contexto de produo e reproduo da segregao
socioespacial. Ao final, apresenta-se uma proposta de indicadores para avaliao
da qualidade da localizao da habitao de interesse social provida pelo Estado,
elaborada a partir da reviso de literatura.
O problema habitacional no Brasil est relacionado rpida urbanizao
pela qual passou a sociedade brasileira (CYMBALISTA, 2005). O inchamento das
cidades trouxe, juntamente com um dficit quantitativo de habitaes, ms
condies de moradia para a populao mais carente. Alm disso, o acesso ao solo
urbanizado por meio do mercado formal esteve fora do alcance da populao
pobre, especialmente nas grandes cidades, dando origem a ocupaes irregulares
e favelas (ABRAMO, 2003).
Esse processo ocorre de modo muito semelhante nas cidades latinoamericanas e nos pases em desenvolvimento. Segundo Abramo (2003), a terra
urbana, requisito indissocivel da moradia, representa em toda a Amrica Latina
uma barreira social (ABRAMO, 2003). As cidades cresceram com a ocupao de
reas desprovidas de urbanizao e com a invaso de terrenos geralmente
situados prximos aos locais de trabalho, o que deu origem aos aglomerados de
sub-habitao (MENDES, 2002). O acentuado descompasso entre o crescimento
da populao nas cidades e a capacidade de instalao da infraestrutura urbana
comprometeu a qualidade do ambiente urbano pela falta de saneamento bsico,
por problemas de trfego e deficincia nos transportes pblicos, pela ocupao
desordenada do solo e pela expanso contnua das periferias (MARICATO, 1982,
1996, 1997, 2000; MENDES, 2002; WERNA, 2001; ROLNIK, 1999, 2010). Ao
relatar o rpido processo de urbanizao da Amrica Latina, Fernandes (2008, p.
64) afirma que de modo geral a urbanizao tem gerado processos renovados de
excluso social, crise habitacional, segregao espacial, violncia urbana e
degradao ambiental.
Na sociedade capitalista, a propriedade privada do solo transforma a terra
urbana em mercadoria e a torna um bem acumulvel, que pode ser monopolizado
por quem detm recursos para tal. O solo mais valorizado, portanto mais caro, foge
8

s possibilidades das pessoas menos abastadas, resultando na busca por


alternativas que passam pela ocupao do solo urbanizado informal e pela
ocupao ilegal de reas de riscos, de proteo ambiental ou reas distantes, sem
infraestrutura ou qualquer investimento pblico. Essas reas so as que sobram
populao que expulsa do campo ou atrada para a cidade, mas no cabe nela
(MARICATO, 2011, s/p.).
A renda fundiria, que alimenta a especulao, vista ainda hoje como um
direito do proprietrio e representa uma das principais, seno a principal causa do
alto custo do solo urbanizado formal. Os preos dos terrenos urbanos variam
conforme a localizao na cidade e a especulao se expressa por um movimento
crescente na valorizao do solo em determinadas reas.
De acordo com Maricato (2011),
H uma luta surda e ferrenha pelas melhores localizaes, assim
como pela orientao dos investimentos pblicos que causam
aumento dos preos e valorizao dos imveis em determinadas
reas da cidade (MARICATO, 2011, s/p.).

Nessa disputa, distintos agentes atuam na formao das cidades, buscando


valorizar e modelar o espao urbano em funo de interesses prprios. De acordo
com Santos (2004, p.79) os atores mais poderosos se reservam os melhores
pedaos do territrio e deixam o resto para os outros.
O poder pblico, agente com competncia para barrar esse processo de
excluso socioespacial, historicamente tambm no produziu resultado diferente,
tendo atuado a partir dos interesses das classes dominantes. A prpria poltica
habitacional, de acordo com Rolnik (2006, p. 201), tem reforado a excluso dos
mais pobres ao destin-los para conjuntos precrios em periferias distantes. Como
resultado, atualmente, grande parte dos domiclios urbanos brasileiros est em
ms condies, como favelas, cortios, loteamentos irregulares e conjuntos
habitacionais em locais precrios (ROLNIK, 2010, p.10).
Para Bonduki (1998), a atuao do poder pblico no processo de
periferizao pelo qual as cidades brasileiras passaram no foi ingnua.
Com a expanso perifrica garantia-se dois objetivos h dcadas
buscados pela elite: desadensar e segregar. Deste modo, os
investimentos pblicos poderiam ser concentrados nas reas
habitadas pela classe mdia e alta e, por outro, seria viabilizada
uma alternativa de baixssimo custo para que os trabalhadores
tivessem acesso casa prpria, sem onerar o poder pblico e o
setor privado (BONDUKI, 1998, p.288).

Com a finalidade de reorientar as aes governamentais no sentido de


reduzir a excluso social, nas ltimas dcadas tem crescido a importncia do
estabelecimento de processos de avaliao e acompanhamento de polticas
9

pblicas (ALVIM, 2007). A conjuno de interesses e preocupaes cada vez mais


centrados no monitoramento das cidades e da crescente expanso dos
aglomerados urbanos tem dado origem formulao de indicadores sociais e
ambientais relacionados qualidade de vida urbana (NAHAS, 2005).
De acordo com Frana (2005), o uso de indicadores pode servir como uma
base objetiva para dar apoio aos tcnicos, polticos e populao em geral para
decidirem as prioridades de investimento em cada rea da cidade. Assim, a
avaliao de polticas pblicas e, entre essas, as polticas habitacionais, requer a
construo de um conjunto de indicadores que possam apoiar a anlise e
interpretao dos fenmenos estudados.
Diversos autores tm apresentado indicadores que visam dar suporte a
avaliaes de polticas habitacionais e outras polticas urbanas em aspectos
relacionados sustentabilidade ambiental, qualidade de vida urbana e ao
desempenho espacial (BARROS; CARVALHO; FRANCO, 2006; ESTEVES, 2005;
FRANA, 2005; KOWALTOWSKI, 2006; NAHAS, 2005; ROMERO et al., 2005;
SILVEIRA; ROMERO, 2005). Contudo, no h estudos sistematizados que
apresentem indicadores para a avaliao de polticas habitacionais exclusivamente
sob a tica da localizao.
Diante dessas consideraes, ao final deste captulo apresenta-se um
quadro-sntese contendo indicadores de localizao construdos a fim de oferecer
uma base para a avaliao da localizao da habitao de interesse social provida
pelo Estado, em especial a produzida pelo Programa Minha Casa, Minha Vida, que
objeto de estudo desta pesquisa. Embora nesse programa habitacional seja
exigida a construo em terrenos com completa infraestrutura urbana e contguos
malha urbana j existente, buscou-se ampliar o elenco de indicadores visando
aprofundar a anlise/avaliao da qualidade da localizao dos conjuntos
habitacionais produzidos pelo Estado nas cidades mdias.

2.

Localizao da habitao de interesse social, periferia e excluso

socioespacial
A habitao social no Brasil tem como caracterstica a localizao perifrica
em relao cidade. Ao longo da histria das cidades brasileiras, grandes reas no
entorno dos centros urbanos foram ocupadas por populao de baixa renda, sendo
caracterizadas como reas populares (BONDUKI, 1998, 2008; MARICATO, 1982,
1996, 1997, 2000; RIBEIRO, 1997; ROLNIK, 1999, VILAA, 2001).
O processo de periferizao das cidades expressa a maneira pela qual, no
sistema capitalista, as distintas classes sociais se apropriaram e ainda se apropriam
do espao urbano. A populao com maior poder econmico e com poder de
10

escolha apropria-se das reas consideradas mais nobres e paga um preo alto por
elas. Aqueles que no podem pagar por essa mercadoria, ocupam o espao fsico
da cidade em que o solo no valorizado, por tratar-se de rea inadequada
ocupao urbana ou distante dos centros urbanos e desprovida de infraestrutura.
Tratar do termo periferizao, contudo, requer uma ateno especial ao seu
significado, pois traz tona processos distintos de produo do espao urbano nas
cidades brasileiras. A oposio dos conceitos centro e periferia, que permearam a
produo acadmica sobre a questo urbana, no mais suficiente para a
compreenso do fenmeno da periferizao, j que existem diferentes periferias
(DIAS e VIDAL, 2009).
A origem da ocupao das reas populares tambm varivel. Algumas
foram ocupadas por meio da interveno do Estado na proviso de habitao,
sendo formadas, a princpio, por grandes conjuntos habitacionais. Outras foram
ocupadas a partir de invases de terrenos pela populao mais pobre, que vinda da
zona rural ou expulsa de outras reas da cidade pela falta de recursos, encontrou
nessas reas sua nica opo de moradia. Alm dessas, por meio do mercado
imobilirio, formal ou informal, aqueles com algum recurso para comprar terrenos
ocuparam na periferia inmeros loteamentos populares que surgiram para atender
essa demanda. Em grande parte deles, h uma enorme carncia de infraestrutura,
servios, transportes, comrcio e empregos (BONDUKI, 1998; DIAS; VIDAL, 2009).
A ocupao de reas perifricas, contudo, no foi de exclusividade da
populao pobre. Em busca de maiores lucros em suas operaes, os agentes
imobilirios criaram uma nova estratgia: a ocupao da periferia pela populao
de alta renda. Valendo-se dos discursos do aumento da violncia urbana em reas
centrais e mais contato com a natureza, os promotores imobilirios atraram classes
mais abastadas para ocupar amplos lotes afastados da cidade. Assim,
estabeleceram-se diferentes periferias na cidade: a periferia como espao popular e
a periferia enobrecida (DIAS; VIDAL, 2009).
Portanto, ao se falar de periferia, preciso refletir sobre o que , ou onde ,
a periferia da cidade. Para essa reflexo, a contribuio terica de Bourdieu (1997)
sobre habitao e espao social tem um papel muito significativo. As pesquisas
realizadas por esse socilogo francs evidenciaram conflitos e experincias de
pessoas que sofrem com a estigmatizao2 de pertencerem a espaos sociais
inferiorizados, que so objetivados no espao fsico. Para Bourdieu, o espao fsico
refere-se ao lugar ou ao ponto geogrfico onde um agente ou uma coisa se
2

O conceito de estigmatizao trabalhado por Patrick Champagne no livro coordenado por Pierre Bourdieu
(1997). Para esses autores a estigmatizao resultado de um processo que evoca a diferena, reforando uma
suposta inferioridade de um grupo. Nesse contexto, o grupo estigmatizado ou marcado no capaz de alterar o
seu estigma, ou a percepo que outros grupos tm a seu respeito.

11

encontra situado. J o espao social corresponde ao lugar ocupado ou apropriado


pelos agentes sociais em uma estrutura social, caracterizado pela posio ocupada
em uma hierarquia. Essa posio sempre vista de forma relacional com outras
posies, o que cria situaes de superioridade ou inferioridade. Nesse sentido, o
espao social manifesta-se no espao fsico, refletindo as hierarquias sociais. Para
esse autor: No h espao, em uma sociedade hierarquizada, que no seja
hierarquizado e que no exprima as hierarquias e as distncias sociais (...)
(BOURDIEU, 1997, p.160).
A objetivao do espao fsico no espao social tende a aproximar os iguais,
ou seja, aqueles que detm o mesmo capital3, sob diferentes espcies. Essa
aproximao dos iguais resulta em uma excluso mtua da diferena (BOURDIEU,
1997, p.165).
A partir das ideias de Bourdieu, possvel considerar que o isolamento da
populao pobre em reas de difcil acesso aos centros urbanos consequncia
dessa excluso mtua e necessria para tambm se manter distante o espao
social ocupado. Essa separao, ou segregao socioespacial, viabilizada no
sistema capitalista pela manuteno de uma classe com reduzido capital
econmico em um determinado lugar.
Nesse processo, diversos agentes e estratgias contribuem para manter o
preo do solo diferente entre reas de uma mesma cidade. Sendo invivel para a
populao de baixa renda acessar terrenos muito valorizados, resta-lhes ocupar as
reas sem infraestrutura urbana, sem transporte adequado, em reas de risco,
onde investimentos pblicos e privados no chegam para proporcionar boas
condies de habitao: a chamada periferia.
Ainda nesse sentido, a ocupao ilegal de terras, a precariedade em que
vivem inmeras famlias, a falta de investimentos nas reas ocupadas e a excluso
social evidente que sofre a populao residente, mesmo quando tais reas esto
prximas a centros urbanos, como por exemplo, nas favelas do Rio de Janeiro,
tambm as caracterizam como periferia.
Para se chegar a uma definio mais clara de periferia, preciso ainda fazer
a contraposio entre esse conceito e o conceito de centro urbano. Os centros
urbanos seriam aqueles dotados de infraestrutura, servios, transportes e fcil
acesso aos equipamentos pblicos. Com o crescimento das cidades, os servios
urbanos podem at se estender ou deslocar, formando, ento, novos centros
urbanos, que acabam atraindo investimentos pblicos e privados. A proximidade a
3

Um dos conceitos que permeiam a produo acadmica de Bourdieu a existncia de diversos tipos de capital
(social, cultural, lingustico, simblico, etc.). Para o autor, a noo de capital se estende muito alm daquela
apresentada por Karl Marx, ou seja, a do capital econmico. A ideia de distintos capitais facilita o entendimento das
relaes de trocas, incluindo as trocas simblicas, que existem em cada campo, ou seja, no espao social
ocupado.

12

esses centros faz com que algumas reas sejam mais valorizadas. Essas reas,
mesmo no estando dentro dos centros urbanos, pela facilidade de acesso, por
possurem adequada infraestrutura e por serem muitas vezes prioritrias nos
investimentos pblicos no podem ser consideradas reas perifricas, pois
constituem espaos atrativos para a populao de maior renda.
Os condomnios fechados, mesmo aqueles distantes dos centros urbanos,
em geral, so produzidos para as classes mdia e alta. Em sua maioria, dotados de
excelente infraestrutura, de reas de lazer e equipamentos exclusivos para os
moradores, so objetos de desejo pela qualidade de vida que prometem
proporcionar. Nesses condomnios moram apenas aqueles que possuem capital
econmico suficiente para arcar com os custos do transporte individual e com o alto
preo dos lotes. Sendo esses espaos desejados e bem estruturados, tambm no
so considerados, aqui, como periferia.
Neste trabalho, ento, consideram-se periferia os espaos fsicos dos
excludos sociais. So espaos desprezados inclusive pelo poder pblico, carentes
de adequada infraestrutura, com precrio acesso aos servios oferecidos na
cidade, com grande propenso em serem estigmatizados pela violncia urbana e
criminalidade e que renem aqueles que ocupam campos inferiores na estrutura
social, que no tm alternativa para a localizao de suas moradias.
3.

O preo do solo e os agentes que interferem na formao do espao

urbano
3.1.

O preo do solo
O solo tem um papel nico e diferente em todos os aspectos da vida

econmica, social e poltica. um recurso originariamente natural, finito e fixo


quanto localizao. Para a Geografia Fsica, o solo o suporte fsico dos
estabelecimentos humanos e da produo de alimentos. Para a Economia, um
recurso que, a princpio, no tem custos de produo. Mas quando do ponto de
vista dos direitos conferidos posse, comum se associar ao solo um custo, valor
e preo4, pois se consideram os bens e servios de consumo implantados no solo,
que no podem ser tratados separadamente, uma vez que as duas coisas so
utilizadas em conjunto (CORREIA, 2002).

4
Neste trabalho considera-se uma diferenciao entre os termos custo, valor e preo do solo urbano. O custo,
comparando-se a um processo produtivo, o que se gasta para se produzir o solo urbano, como por exemplo, os
investimentos em benfeitorias. O valor dado pelo uso ou qualificao especial que a apropriao dessa
mercadoria proporciona, sendo composto tanto pela disponibilidade de benfeitorias quanto status de pertencer a
uma determinada rea da cidade. Enfim, o preo composto tanto pelo custo, como pelo valor, somado renda ou
o lucro suplementar obtido a partir dessa mercadoria particular (CORREIA, 2002).

13

De acordo com Ribeiro (1997), a terra no um bem produzido e, portanto,


no tem valor, mas adquire um preo. A tese do autor que a terra urbana
somente adquire um preo porque seu uso permite aos agentes econmicos
obterem ganhos extraordinrios nos investimentos que realizam na cidade
(RIBEIRO, 1997, p. 40).
Snchez (2003, p. 411) complementa esta ideia ao afirmar que: O urbano
uma das constituies mais significativas do processo de acumulao de capital no
Brasil. Para os agentes que atuam na produo do espao urbano, o uso e
transformao do solo so o prprio objeto do lucro. Por isso atribudo a esse solo
um valor de uso, que potencializado pela irreprodutibilidade dessa mercadoria,
possibilitando situaes de monoplio, conforme salientado por Gonzales (1985).
A condio de raridade do solo urbano (objeto de propriedade
privada), aliada s qualidades extraordinrias adquiridas atravs
dos diferentes status dos diferentes setores da cidade, transforma
o solo urbano como mercadoria rara, com condies especiais,
particularmente favorveis, de produzir, em quantidades limitadas,
alojamentos com preos superiores ao valor de sua produo,
principalmente nas cidades em processo de crescimento
significativo. Esta condio lhe permite obter preos de monoplio,
no mercado cuja diferena com o preo de produo do
alojamento confere ao produtor um lucro suplementar extra, fonte
de Renda de Monoplio [RM]. Ela , em ltima instncia, a
determinante da medida dos preos do solo urbano. (GONZALES,
1985, p. 104).

Vrios fatores interferem na formao do preo do solo urbano. Singer


(1978) afirma que o capital imobilirio, o qual considera que um falso capital,
um valor que se valoriza, mas a origem dessa valorizao justamente a
monopolizao do acesso a uma condio indispensvel para o desenvolvimento
das atividades produtivas. Assim, o valor da propriedade imobiliria, na economia
capitalista, no passa da renda que ela proporciona (...) (SINGER, 1978, p.22).
Diferentemente dos mercados de produtos do trabalho humano, em que a relao
oferta-demanda determina o preo do produto, os preos no mercado imobilirio
tendem a ser determinados pelo que a demanda estiver disposta a pagar
(SINGER, 1978, p.23), e no necessariamente pelo custo e pelo preo corrente
nesse mercado.
Para Correia (2002, p. 91), a indissociabilidade da propriedade imobiliria
(solo e benfeitorias) torna difcil uma distino entre mercado imobilirio e mercado
de solos, uma vez que o solo tem sempre uma ocupao e frequentemente uma
utilizao. Da a tendncia em se tratar, no contexto do solo urbano, o mercado de
solos como sendo parte do prprio mercado imobilirio.
A demanda de solo urbano para habitao cria vantagens locacionais em
algumas reas, em detrimento de outras. Essas demandas so determinadas tanto
14

pelo maior ou menor acesso a servios urbanos, como transporte, servios de


esgoto e gua, escolas, comrcio, quanto pelo prestgio social da vizinhana.
Como solo-suporte o valor do solo urbano certamente funo
das relaes sociedade-territrio e das formas em que estas
relaes se traduzem: regulamentos (de uso e ocupao do solo),
sistema fiscal, nveis de estruturao e de equipamento social (de
promoo pblica) e dinmica do sector privado em cada rea
urbana (CORREIA, 2002, p. 43-44).

Correia (2002) alerta que considerar o valor do solo-suporte apenas em


funo do valor que a sociedade lhe atribui uma posio demasiadamente
simplista e apresenta diferentes teorias existentes sobre o valor do solo. Contudo, o
foco deste trabalho no conhecer essas teorias, clssicas ou contemporneas, de
avaliao de terrenos ou de formao do preo do solo urbano. At mesmo porque
as diversas teorias e propostas de modelos surgidas, alm de insuficientemente
testadas, apenas permitem determinar os preos de terrenos em termos mdios e
no ao nvel de cada parcela (CORREIA, 2002, p.91). O que importa, aqui, a
identificao dos agentes que atuam na formao desse preo e as estratgias por
eles utilizadas para obterem vantagens sobre a propriedade do solo, vantagens
essas que se refletem na segregao socioespacial da cidade.
3.2.

Agentes e estratgias na produo do espao urbano


O crescimento das reas urbanas corresponde, em grande parte, ao

das foras de mercado e do papel do Estado. A compreenso do funcionamento do


mercado de solos, que como j foi dito, indissocivel do mercado imobilirio,
passa pela compreenso dos agentes e dos mecanismos e efeitos que em conjunto
atuam na formao e transformao do solo urbano.
Capel (1974), ao fazer uma leitura dos agentes que interferem na produo
do espao urbano espanhol, afirma que em uma sociedade capitalista, a cidade e o
espao no pertencem aos habitantes e no so modelados em funo de seus
interesses, mas, sim, de acordo com interesses (muitas vezes contraditrios) de
uma srie de agentes. Os agentes apresentados pelo autor so: os proprietrios
dos meios de produo, os proprietrios do solo, os promotores imobilirios e as
construtoras, e por fim, os organismos pblicos, que desempenham tambm papel
de rbitros nesse processo de produo.
Corra (1989, p. 11) afirma que o espao urbano capitalista um produto
social, resultado de aes acumuladas atravs do tempo e engendradas por
agentes que produzem e consomem o espao. Esses agentes so agentes sociais
concretos e no um mercado invisvel ou processos aleatrios atuando sobre um
15

espao abstrato. Alm daqueles agentes j identificados por Capel (1974), o autor
acrescentou os grupos sociais excludos, dos quais fazem parte grande parcela da
populao que no possui renda para pagar o aluguel de uma habitao decente
e, muito menos, comprar um imvel (CORRA, 1989, p. 29).
Correia (2002), estudando o espao urbano portugus, chega a concluses
semelhantes s de Capel (1974) sobre a identificao desses agentes e afirma que
a importncia do solo urbano na sociedade vem do poder poltico associado
posse, utilizao, jurisdio e administrao, e que as relaes sociedade-territrio
geram inmeras situaes de conflito. O autor diferencia os agentes pelas reas de
interveno: agentes intervenientes em reas centrais e agentes intervenientes em
periferia, com diferentes estratgias empregadas em cada local.
De acordo com Silva (1991, p. 134), para a realizao do solo urbano como
modo de produo preciso que os capitalistas detenham o poder poltico como
classe. Por isso, precisam obter o controle do Estado. Chegar at o Estado seria,
ento, apropriar-se no s de poder sobre o espao, mas, tambm, do espao j
existente que permitiria produzi-lo e reproduzi-lo maneira que conviesse a esse
grupo. A luta de interesses, ento, consolidada pelo maior ou menor poder de se
interferir nas aes do Estado, nos processos de administrao e tambm na
execuo das leis.
Esse aspecto apontado por Silva (1991) evidenciado por Rolnik (1999), ao
analisar o mercado imobilirio em So Paulo e a interferncia da legislao urbana
na valorizao imobiliria.
Nos tpicos seguintes, apresentam-se as estratgias utilizadas pelos
diferentes agentes que atuam no espao urbano, na luta por vantagens em funo
de seus interesses.
3.2.1. Os proprietrios dos meios de produo
Os grandes proprietrios industriais, e de grandes empresas comerciais e de
servios so participantes na organizao e evoluo da rede urbana. Em virtude
da dimenso das atividades desenvolvidas, so grandes consumidores de espao,
necessitando de extensas parcelas de solo e localizao estratgica prximo a
portos, a vias frreas ou em locais de ampla acessibilidade populao. Contudo, a
relao entre proprietrios do meio de produo e a terra urbana bem complexa e
a especulao imobiliria sobre essa atividade tem duplo efeito: de um lado onera
os custos de expanso e do outro, com o aumento dos preos dos imveis, atinge e

16

eleva os salrios das foras de trabalho, alterando as taxas de lucro (CAPEL, 1974;
CORRA, 1989).
Assim, a especulao imobiliria no de interesse dos proprietrios dos
meios de produo (CORRA, 1989, p. 14) que, pela grande dificuldade que tm
de encontrar solo urbanizado pelo preo se dispem a pagar, buscam se instalar
em terrenos no urbanizados, mais baratos, e pressionam os setores pblicos a
realizar a desapropriao de reas; implantar a infraestrutura que necessitam e
oferecer vantagens administrativas e legais. No que diz respeito habitao, a
presso ao Estado para a criao de facilidades com a construo de casas
baratas para a fora de trabalho. Nessas situaes o poder econmico dessas
empresas traduzido em poder poltico (CAPEL, 1974; CORRA, 1989).
Esses conflitos, entretanto, no so to absolutos, pois a abolio da
propriedade privada da terra (que de certa forma poderia beneficiar esses agentes)
poderia levar a que se demandasse a abolio da propriedade capitalista. Alm
disso, a propriedade de terra fundamental para a construo civil, que amortece
reas da atividade industrial, e a propriedade fundiria passou a exercer um
significativo papel no processo de acumulao e no controle da organizao do
espao. Ainda com a ideologia da casa prpria, que inclui a terra, seria possvel
minimizar as contradies entre capital e trabalho.
Assim, a ao desses agentes modela a cidade, levando a criao de
amplas reas fabris em setores distintos de reas residenciais nobres, porm
prximas s reas proletrias e interferindo decisivamente na localizao de outros
usos da terra (CORRA, 1989).
3.2.2. Os proprietrios do solo
Os proprietrios de terras intervm no mercado de diversas maneiras e
muitas vezes esse papel se confunde com o dos promotores imobilirios. Para
aqueles que atuam em reas centrais, uma das estratgias em busca de maiores
lucros a tentativa de influenciar o poder pblico no sentido de alterar a legislao
que regula os usos e as intensidades de uso do solo urbano. Aqueles que intervm
na periferia podem ser divididos em trs grupos: os proprietrios rurais, que
esperam a elevao do preo de mercado para venderem ou lotearem; os
proprietrios que compram e retm o solo no urbanizado, que no do qualquer
utilizao ao solo, visando obter deles apenas um lucro amplo ou o conservam
como aplicao segura de capital; e os proprietrios que promovem a urbanizao
e o parcelamento em lotes sendo eles mesmos os promotores da venda, ou
recorrendo a intermedirios (CORREIA, 2002).
17

vlido ressaltar que o poder pblico, aqui, tambm, est envolvido, e dele
depende em grande parte a valorizao de determinadas reas em detrimento de
outras. Por meio da legislao ou de investimentos em infraestrutura, a atuao do
setor pblico determinante nesse processo. Por isso, h uma busca desses
agentes em intervir nas decises polticas. Como tratado anteriormente, a
mercadoria solo especial, rara e possibilita a monopolizao, tendo em vista que
no pode ser reproduzida; ela finita. Assim, detm maior poder poltico aqueles
proprietrios que possuem maior capacidade de monoplio nesse mercado to
competitivo.

3.2.3. Os promotores imobilirios e as construtoras


O papel dos agentes imobilirios e das construtoras muitas vezes se
confunde com o papel dos proprietrios do solo. Essa confuso gerada porque,
em grande parte, empresas de construo civil e incorporadoras detm, tambm, o
monoplio do solo urbano.
A atuao desses agentes ocorre tanto no parcelamento (formal ou informal)
de reas

no urbanizadas,

como na renovao de reas

urbanizadas

desvalorizadas. Essa atuao gera uma oscilao do preo do solo urbano que
favorece os incorporadores medida que esses compram terrenos mais baratos
para, aps a valorizao da rea, a venderem, obtendo-se, assim, o lucro sobre a
operao.
Como a demanda por solo urbano muda frequentemente,
dependendo, em ltima anlise, do prprio processo de ocupao
do espao pela expanso do tecido urbano, o preo de
determinada rea deste espao est sujeito a oscilaes violentas,
o que torna o mercado imobilirio essencialmente especulativo.
Quando um promotor imobilirio resolve agregar determinada rea
ao espao urbano, ele visa a um preo que pouco ou nada tem a
ver com o custo imediato da operao. A valorizao da gleba
antecipada em funo de mudanas na estrutura urbana que
ainda esto por acontecer e por isso o especulador se dispe a
esperar um certo perodo, que pode ser bastante longo, at que as
condies propcias se tenham realizado (SINGER, 1978, p.2324).

A valorizao de reas urbanizadas tem sido apontada por muitos autores


que estudam o processo chamado de gentrificao. A gentrificao a valorizao
e o enobrecimento de determinadas reas, j ocupadas e, antes, desvalorizadas,
aps uma mudana do uso que se d ao solo, implicando no deslocamento de
antigos ocupantes das reas e trazendo grandes lucros aos agentes imobilirios.
Construtoras e incorporadoras investem na renovao ou recuperao dessas
reas, atingindo tanto os edifcios de uso privado, quanto as reas e os
equipamentos de uso coletivo (SMITH, 2006).
18

De acordo com Smith (2006), o processo de gentrificao em cada cidade


exprime as particularidades da constituio de seu espao urbano, mas revela que
esse fenmeno tem sido generalizado, tendo o Estado um importante papel no
processo.
A gentrificao um fenmeno essencialmente segregador e expressa as
relaes sociais, econmicas e polticas na cidade. Como grande estratgia, o
discurso do equilbrio sociolgico tem sido utilizado. Parte-se do princpio que a
ocupao de centros vazios ou a valorizao de reas decadentes positiva e
necessria. Mas falta no discurso levar em conta o destino das pessoas
deslocadas. Assim, o lucro do capital imobilirio, movimentando a economia, ganha
adeptos e segue reestruturando o espao urbano. Conforme apontado por Smith
(2006, p. 85), o desenvolvimento imobilirio urbano a gentrificao em sentido
amplo tornou-se agora um motor central da expanso econmica da cidade, um
setor central da economia urbana.
Outra estratgia utilizada pelos agentes imobilirios o parcelamento
informal do solo. De acordo com Smolka (2003), o alto custo da terra urbanizada
(formal) tem sido atribudo regulao excessiva do uso do solo que faz com que
as condies de ocupao definidas pela legislao vigente sejam inalcanveis
para os setores de baixa renda (SMOLKA, 2003. p. 120). Assim, os agentes do
mercado imobilirio atuam no parcelamento e venda de terras urbanizadas ou no
(variando, nesse caso, da espcie do empreendimento) para obter lucros no
mercado informal. Contudo, o autor aponta que o preo da terra urbanizada
escandalosamente alto nas periferias das cidades latino-americanas, inclusive no
Brasil.
Nesse caso, o que os loteadores oferecem para tornar os lotes acessveis
populao o parcelamento de reas em lotes com tamanho menor que o mnimo
estabelecido na legislao, o que ocasiona uma crescente ilegalidade nas cidades
brasileiras. O preo inalcanvel do lote formal, aliado falta de crdito, acaba
dando fora crena popular de que a opo pela aquisio de lote informal
mais barata.
De acordo com Abramo (2002), no caso de loteamentos ilegais ainda existe
a estratgia do loteador de oferecer financiamento de lote com um valor superior ao
das prestaes, porm com o menor nmero possvel de parcelas. Essa estratgia
acabaria conduzindo a um alto grau de inadimplncia e consequente retomada
dos lotes pelos loteadores, o que produziria um aumento da mobilidade residencial.
As causas da ilegalidade nas cidades brasileiras vo alm dessas situaes,
tendo em vista que existem tambm as invases de terras pela populao de baixa
renda e o mercado informal de terrenos tambm para a populao mais rica, muitas
19

vezes ocupando reas de proteo ambiental na formao de condomnios de luxo,


ocupao, muitas vezes, associada a uma qualidade de vida superior por estar
localizada prxima natureza ou em locais valorizados para o uso turstico.
Alm das estratgias aqui apresentadas, muitas outras so utilizadas pelos
agentes imobilirios, e grande parte dessas depende diretamente da ao do poder
pblico. Assim, na luta de interesses, ganham aqueles que mais conseguem atuar
em parceria com o setor pblico, influenciando as decises deste.
3.2.4. O poder pblico
Como dito anteriormente, o poder pblico, em todas suas instncias, um
dos principais agentes na produo do espao urbano e, portanto, da segregao
espacial.
Sempre que o poder pblico dota uma zona qualquer da cidade de
um servio pblico, gua encanada, escola pblica ou linha de
nibus, por exemplo, ele desvia para esta zona demandas de
empresas e moradores que, anteriormente, devido falta do
servio em questo, davam preferncia a outras localizaes.
Estas novas demandas, deve-se supor, esto preparadas a pagar
pelo uso do solo, em termos de compra ou aluguel, um preo
maior do que as demandas que se dirigiam mesma zona quando
esta ainda no dispunha do servio. Da a valorizao do solo
nesta zona, em relao s demais (SINGER, 1978, p.34).

As transformaes do preo do solo acarretadas por essa ao so


aproveitadas, ento, pelos especuladores, quando estes podem antecipar os
lugares em que os servios urbanos sero expandidos. Por isso, a especulao
imobiliria tenta influenciar as decises do poder pblico quanto s reas que sero
beneficiadas.
Capel (1974) afirma que os diversos agentes tambm atuam na regulao
do preo do solo a partir da influncia na elaborao das normas jurdicas. O autor
analisou o espao urbano espanhol onde, aparentemente, em relao legislao
vigente na poca, os agentes imobilirios atuaram na regulao do solo de forma
mais direta que no Brasil. Contudo, em ambos os casos (Brasil e Espanha), falta
neutralidade na legislao. O poder pblico atua favorecendo os proprietrios dos
meios de produo, os proprietrios do solo e os agentes imobilirios, de acordo
com o poder poltico que cada agente exerce, em detrimento do interesse coletivo
e, principalmente, da populao mais carente.
O verdadeiro papel do poder pblico deveria ser o de atuar em benefcio da
populao, visando garantir o acesso ao solo urbanizado, no segregado,
necessrio habitao digna. O Estado no pode ser o promotor da segregao
socioespacial, articulando em favor dos interesses individuais e especficos de
grupos. Contudo, ao invs de garantir os direitos sociais da populao de baixa
20

renda, o poder pblico tem favorecido proprietrios de terra e capitalistas da


produo imobiliria e construo, que so os agentes que efetivamente exercem o
poder de influenciar a definio das realizaes oramentrias.
Assim, mesmo quando a legislao avana e traz formas e instrumentos
para a garantia do acesso terra, ela ineficaz quando contraria os interesses de
proprietrios imobilirios, pois no aplicada. Reafirma-se, ento, o direito de
propriedade como direito individual, em contraposio sua funo social. Essa
realidade percebida diante da dificuldade de aplicao dos instrumentos do
Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001). A valorizao imobiliria
vista como um direito do proprietrio.
Como tradicional no Brasil, imposto sobre a propriedade
dificilmente aplicado. A relao entre terra e poder se mantm
estreita. A lei se aplica conforme as circunstncias numa
sociedade marcada pelas relaes de favor e privilgios
(MARICATO, 2000. p.162).

Dessa forma, a partir das discusses aqui desenvolvidas, fica evidente a


importncia do papel desempenhado pelo poder pblico na produo do espao
urbano, por ser o nico capaz de promover o controle social da ocupao e uso do
solo, a fim de assegurar que, pelo menos, parte das mais-valias que de direito
pertencem sociedade, que paga o preo da especulao imobiliria, no sejam
apropriadas individualmente.
3.2.5. Os grupos sociais excludos
Na sociedade de classes, existem grandes diferenas sociais no que se
refere ao acesso aos bens e servios produzidos socialmente. A habitao um
desses bens cujo acesso seletivo. Esse um dos mais significativos sintomas de
excluso e no ocorre isoladamente. Correlatos a essa excluso esto a
subnutrio, as doenas, o baixo nvel de escolaridade, o desemprego e/ou o
emprego mal remunerado (CORRA, 1989).
Os grupos sociais excludos tm como possibilidades de moradia os cortios
e as favelas, localizados prximos ao centro da cidade, ou a casa construda pelo
sistema de autoconstruo e os conjuntos habitacionais produzidos, via de regra,
em reas perifricas. Com exceo da favela, as trs outras possibilidades
pressupem uma vinculao a um agente social como o proprietrio de imveis, o
proprietrio fundirio da periferia ou o Estado. Apenas na produo da favela, em
terrenos pblicos ou privados invadidos, os grupos sociais excludos tornaram-se,
efetivamente, agentes modeladores, tendo produzido o prprio espao at mesmo
de forma independente de outros agentes. A produo desse espao teria sido uma
21

forma de resistncia e sobrevivncia, que se traduziu na ocupao de reas


usualmente inadequadas para outros agentes por serem ngremes ou alagadias,
mas que corresponderam soluo de um duplo problema: o da habitao e do
acesso ao local de trabalho (CORRA, 1989).
4.

Indicadores de localizao
A identificao dos indicadores que determinam uma localizao adequada

da habitao partiu da reviso de literatura acerca do processo de periferizao,


das estratgias dos agentes na produo do solo urbano e dos problemas
apontados por diversos autores nos diferentes tipos de habitao produzida para a
populao de baixa renda (BONDUKI, 1998, 2008; KOWALTOWSKI, 2004;
MARICATO, 1987; MENDES, 2002; SOUZA, 2006; ROLNIK, 2010; ROMRO;
BRUNA, 2010; WERNA, 2001).
Bonduki (1998), em seu trabalho sobre a origem da habitao social no
Brasil, aponta que o problema habitacional instaura-se, na cidade de So Paulo, a
partir do final do sculo XIX. At a dcada de 1870, quase no havia diferenas
funcionais na cidade. As residncias de pessoas ricas e da classe mdia
localizavam-se prximas ao prprio comrcio e s oficinas. Porm, a partir de
meados dos anos de 1880, com a industrializao e a ocupao da cidade pela
populao vinda das reas rurais, h uma diversificao das funes, distinguindose os bairros operrios e os bairros residenciais finos. A crise urbana decorrente
da falta de moradia para abrigar o novo contingente populacional passa a
conformar uma cidade segregada, na medida em que no tem os mesmos efeitos
nos diferentes estratos sociais, pois as elites, alm de se apropriarem de forma
diferenciada dos investimentos pblicos, tinham garantidas reas de uso exclusivo,
livres da deteriorao.
Posteriormente, a grande expanso da autoconstruo da moradia popular
em loteamentos perifricos, iniciada na dcada de 1940, veio intensificar esse
processo de excluso social, pois o modelo que difundiu a pequena propriedade
urbana para a ampla camada de trabalhadores de baixa e mdia renda deu-se com
uma significativa perda de qualidade de vida dos segmentos sociais envolvidos
(BONDUKI, 1998).
Ao apontar os inmeros problemas ocasionados por esse tipo de habitao,
Bonduki (1998; 2008) enumera, alm da prpria precariedade da habitao e da
ilegalidade dos loteamentos, fatores associados localizao, quais sejam: grande
distncia de reas urbanizadas; descontinuidade da malha urbana; grande distncia
dos loteamentos ao local de trabalho; precariedade ou ausncia de transporte
22

pblico; precariedade de vias de acesso; carncia de infraestrutura mnima (gua,


luz, esgoto); e carncia de equipamentos sociais.
Essas caractersticas e o modelo de construo na periferia foram repetidos,
com algumas diferenciaes, em diversas cidades brasileiras5. O prprio poder
pblico contribuiu para o modelo segregador das cidades. Segundo Rolnik (2010):
Sob a justificativa de diminuir custos para permitir o acesso casa
prpria, a habitao popular produzida pelo poder pblico
historicamente foi erguida fora dos centros urbanos, geralmente
em terrenos desprovidos de infraestrutura, equipamentos pblicos,
servios essenciais e oferta de emprego, ou seja, na no-cidade
(ROLNIK, 2010, p. 12).

Assim, muitos conjuntos habitacionais construdos distanciaram as reas de


habitao das reas de trabalho, demandando uma estrutura de transportes
urbanos cara e extensa. Esse processo potencializa problemas de deslocamentos
e de vulnerabilidade social (ROLNIK, 2010, p. 12).
Para Maricato (1987), alm dos problemas j apontados, os governos
municipais e estaduais ainda desviaram sua ateno dos vazios urbanos, com
potencial para abrigar habitaes, e colocaram a populao em reas
completamente inadequadas, penalizando os seus moradores e tambm todos os
contribuintes, j que ao estender a infraestrutura urbana, preciso arcar com as
redes que cortam os vazios urbanos, onerando os oramentos pblicos e
valorizando, muitas vezes, reas privadas.
Kowaltowski (2004), ao realizar um estudo sobre a habitao de interesse
social produzida pelo estado de So Paulo, estabeleceu diretrizes de implantao
para os conjuntos habitacionais de interesse social construdos pela CDHU
(Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo).
Entre os indicadores gerais apontados pela autora, aqueles relacionados
localizao do conjunto incluram a disposio de moradias, mercados, escritrios,
escolas, parques e servios pblicos prximos uns dos outros, de tal forma que
possam ser percorridos a p. Essa realidade, contudo, muito difcil de ser
encontrada, principalmente nas grandes e mdias cidades, onde os moradores
mais carentes ainda dependem muito do transporte pblico coletivo para ter acesso
a tais servios.
Nesse mesmo estudo, ainda no que diz respeito localizao, Kowaltowski
(2004) aponta problemas que podem estar relacionados ocupao de reas
perifricas como: a proximidade dos conjuntos habitacionais a indstrias poluentes
ou que produzem forte odor; a proximidade a plantaes de cana-de-acar (isso
5
O processo de formao das favelas no Rio de Janeiro, por exemplo, distingue-se do de So Paulo. Porm, as
caractersticas dos loteamentos perifricos se repetem de modo muito semelhante na maioria das cidades
brasileiras.

23

pode causar grande desconforto aos moradores com a fuligem carregada pelo
vento na poca de queima da cana), e a presena de forte poeira suspensa no ar.
Ainda foi apontada pela autora a ocupao de reas prximas a terrenos baldios ou
esgotos a cu aberto, propiciando o surgimento de insetos e outros animais nos
conjuntos habitacionais (KOWALTOWSKI, 2004).
O problema da localizao da habitao, entretanto, no est relacionado
apenas a uma distncia fsica dos centros urbanos ou servios oferecidos. Exemplo
clssico dessa condio so as favelas, ocupaes ilegais que ao longo de muitos
anos foram se consolidando nas grandes cidades brasileiras, muito prximas s
reas centrais, e que se instalaram tambm nas pequenas e mdias cidades. Como
uma alternativa de moradia para a populao mais pobre, foram ocupadas reas de
mata, encostas ngremes, de risco geolgico (alagadias e passveis de
deslizamento) e reas de reposio de bacias, todas elas consideradas imprprias
para moradia.
Sobre a cidade de So Paulo, Mendes (2002) aponta que:
Segundo relatrio internacional do Banco Mundial, durante a crise
econmica da dcada de 80 a populao de baixa renda ocupou
regies ecologicamente frgeis, vizinhas s bacias, o que levou
progressiva deteriorao dos reservatrios por elas abastecidos.
Ao mesmo tempo, houve ocupao de encostas ngremes e
plancies, aumentando a vulnerabilidade de tais reas aos
desastres naturais. O efeito de edifcios e ruas e estacionamentos
alteraram as caractersticas de drenagem natural, diminuindo a
permeabilidade do solo. Grandes extenses correm um alto risco
de acidentes devido a deslizamentos de terra. Mais de 400 reas
da cidade foram identificadas como reas de perigo, e
aproximadamente 75 mil pessoas principalmente moradores de
favelas so afetadas periodicamente por inundaes (MENDES,
2002, p. 43-44).

Essa realidade tambm existe em diversas outras cidades brasileiras e por


isso no so raras as notcias relacionadas a deslizamentos de terra e outros
desastres que so tragdias anunciadas, j que as reas ocupadas so
inadequadas para a construo de moradias.
Assim, ao se considerar a adequao de um lugar para a moradia, aspectos
diversos relacionados no s infraestrutura ou proximidade fsica a
determinados locais precisam ser ponderados. Ao se destinar reas para a
habitao de interesse social no zoneamento de uma cidade, Souza (2006, p. 265)
afirma que essencial, por exemplo, considerar conjuntamente as Zonas de
Preservao Ambiental e as Zonas de Especial Interesse Social, a fim de que
sejam evitadas situaes de flagrante conflito entre objetivos de usos do solo.
Sobre o que representa risco populao, no apenas questes ambientais
ou de infraestrutura tm afetado comunidades mais carentes. As favelas, bem como
alguns conjuntos habitacionais de proviso estatal, tornaram-se, nas ltimas
24

dcadas, territrios marcados pela violncia urbana, pois as descontnuas aes


dos governos contriburam com o aumento da pobreza e da criminalidade. Assim,
essas reas trazem ainda consigo outros fatores associados questo da
localizao. Muitos moradores numa condio socialmente frgil, isolados do
restante da cidade, seja pela ilegalidade ou pela distncia fsica, acabaram
delimitando tambm territrios fsicos que traduzem o espao social ocupado.
Por meio de um breve retrospecto do processo de urbanizao das cidades
brasileiras, possvel reconhecer as formas de apropriao do espao urbano, que
hoje refletem a segregao socioespacial. At o final do sculo XIX, o problema
fundirio urbano no era muito significativo. Ele emergiu com o acentuado
crescimento urbano e, no sculo XX, foi consolidado por um excludente processo
de modernizao que, de acordo com Maricato (1997, p.30), representado pelo
investimento nas reas que constituem o cenrio da cidade hegemnica ou oficial,
com a consequente segregao e diferenciao acentuada na ocupao do solo e
na distribuio dos equipamentos urbanos. Dessa forma, nas comunidades
carentes, alm da falta de infraestrutura de saneamento e da falta de acesso a
transportes pblicos, ainda faltam escolas, postos de sade, centros comunitrios,
espaos para prtica de esportes, alm de praas, parques ou outras reas de
convvio. Nessas ocupaes, o espao pblico, ou no existe, ou no tem a
qualidade necessria (ROMRO; BRUNA, 2010, p. 36).
Os investimentos destinados sempre s mesmas reas das cidades e a
excluso da populao carente trouxeram consequncias sociais graves para as
cidades. Os altos nveis de criminalidade e violncia urbana esto, em geral,
concentrados nas reas de favelas e periferias ocupadas pela populao mais
carente.
Em busca de minimizar os efeitos da segregao socioespacial na
implantao de novas habitaes de interesse social, pesquisadores tm elaborado
propostas para os novos assentamentos. Para Werna (2001), as provedoras da
habitao (companhias estaduais e federais como, por exemplo, a CDHU ou a
COHAB) devem manter um controle sobre a escolha do terreno, garantindo sua
localizao.
Kowaltowski (2004) aponta, ainda para a CDHU, a necessidade de
convivncia de grupos de situaes econmicas variadas e de idades diferentes, o
que poderia ser conseguido por uma diversidade de tipologias residenciais.
Contudo, Bourdieu (1997, p.165) alerta que para muitos, nada mais intolervel
que a proximidade fsica (vivenciada como promiscuidade) de pessoas socialmente
distantes. Dessa forma, um empreendimento habitacional com esse formato

25

poderia estar sujeito a ser rejeitado devido grande dificuldade que existe na unio
de classes sociais distintas em um mesmo local.
Diante do que foi exposto, as caractersticas ligadas localizao foram
agrupadas em categorias que passaram a constituir as dimenses dessa varivel.
Para cada dimenso foram selecionados indicadores, conforme sintetizado no
Quadro 1.1.
Quadro 1.1: Indicadores de localizao da HIS
Dimenses
Infraestrutura urbana

Transporte pblico

Equipamentos Urbanos

Segregao
socioespacial
Atendimento por
Comrcio
Ligao com a cidade

Situao fundiria
Condio ambiental e
geolgica

Indicadores
Existncia de rede de energia eltrica
Existncia de rede de abastecimento de gua
Existncia de rede de esgoto
Existncia de rede de drenagem pluvial
Existncia de linhas regulares aos centros urbanos
Boas condies dos veculos de transporte
Quantidade suficiente em horrios e nmero de veculos
Existncia de creches e escolas pblicas de ensino fundamental
localizadas de tal forma que possam ser acessados a p
Existncia de postos de sade localizados de tal forma que
possam ser acessados a p
Existncia de parques, praas ou outras reas de convvio nas
proximidades
Existncia de espao pblico para a prtica de esportes nas
proximidades
Existncia de diversidade social, caracterizada pela renda
Existncia de maior taxa de criminalidade na regio do
assentamento em relao ao restante da cidade
Existncia de mercados localizados de tal forma que possam ser
acessados a p
Contiguidade malha urbana
Existncia de vias de acesso em boas condies para circulao
de veculos
Existncia de vias de acesso em boas condies para circulao
de pedestres
Existncia de vias de acesso em boas condies para circulao
de ciclistas
Legalidade da ocupao
No localizada em reas de mata, reposio de bacias, APP ou
qualquer outra rea passvel de proteo ambiental
No localizada em encostas ngremes (declividade superior a
30%).
No localizadas em reas em que h risco de deslizamento de
terras
No localizadas em reas passveis de inundao
No localizadas em reas que j serviram como aterro sanitrio
No localizadas prximas a aterros sanitrios, controlados ou
lixes
No localizada em rea atingida por forte poluio de indstrias,
fumaa de queimadas regulares (canaviais) e de forte poeira

Estes indicadores foram utilizados na pesquisa de campo realizada nos


conjuntos habitacionais do PMCMV (ver Captulo 5), com a finalidade de avaliar a
qualidade da localizao desses empreendimentos a partir da presena ou
ausncia das caractersticas elencadas.
26

5.

Consideraes finais
Por meio de pesquisa bibliogrfica foi apresentada, neste captulo, uma

discusso acerca da produo do espao urbano no Brasil, com nfase especial na


localizao da habitao de interesse social. Para isso, retomou-se o processo de
urbanizao das cidades, bem como os aspectos a ele relacionados, como a
periferizao da habitao de interesse social (provocada pela diferenciao de
classes e consequente excluso socioespacial); o preo do solo urbano; e a
interveno de agentes na formao do espao urbano.
Essa discusso levou proposio de indicadores de localizao da
habitao de interesse social provida pelo Estado, visando subsidiar a avaliao da
localizao da moradia produzida pelo Programa Minha Casa, Minha Vida em
cidades mdias de Minas Gerais. Os indicadores propostos abrangeram as
seguintes dimenses: infraestrutura urbana, transporte pblico, equipamentos
urbanos, segregao socioespacial, atendimento por comrcio, ligao com a
cidade, situao fundiria e condio ambiental e geolgica.

27

CAPTULO 2
CIDADES MDIAS DE MINAS GERAIS: CONCEITO, IDENTIFICAO E
CARACTERIZAO.
1.

Introduo
Neste captulo, apresenta-se uma discusso sobre o termo cidade mdia e

a identificao das cidades mdias de Minas Gerais que se enquadraram nos


critrios adotados.
O conceito de cidade mdia, tratado por diversos autores, impreciso. Para
Arajo, Moura e Dias (2010), no h um consenso ou uma definio mais ou
menos cristalizada de cidade mdia que possa ser utilizada indistintamente por
socilogos, economistas, arquitetos, gegrafos, demgrafos, entre outros (...)
(ARAJO, MOURA E DIAS, 2010, p.56). Dessa forma, tanto pesquisas e reflexes
acadmicas como polticas pblicas para as cidades mdias tm enfrentado
dificuldades na caracterizao do grupo que compe esse nvel de cidade
(AMORIM FILHO; RIGOTTI, 2002).
A definio mais simples, e talvez por isso largamente utilizada, baseia-se
no porte populacional. O trabalho de Silva (1946) apresentou uma tentativa de
classificao das cidades brasileiras, j na dcada de 1940, inspirada em
categorizaes de outros pases. Nesse estudo, as cidades brasileiras foram
divididas da seguinte forma: cidades pequenas - com at 50 mil habitantes; cidades
mdias - com populao entre 50 e 250 mil habitantes; e cidades grandes - com
populao maior que 250 mil habitantes. Da dcada de 1940 at a dcada atual,
diversos estudos de classificao das cidades e definio do conceito de cidades
mdias foram realizados, especialmente na dcada de 1970, quando o processo
de urbanizao alavanca novo patamar, tanto do ponto de vista quantitativo, como
do ponto de vista qualitativo (SANTOS, 1993, p. 77) e quando foram elaboradas
polticas e programas que visavam difuso do processo de desenvolvimento,
com base nos ns da rede urbana, com destaque para as cidades mdias
(CASTELLO BRANCO, 2006, p.246).
Com o crescimento da populao urbana no Brasil, os parmetros
demogrficos para classificao das cidades sofreram transformaes. De acordo
com Santos (1993, p.78) o que chamvamos de cidade mdia em 1940/1950,
naturalmente no a cidade mdia dos anos 1970/1980. Para o autor, para ser
considerada cidade mdia, nos anos de 1990, uma aglomerao deveria ter
populao em torno dos 100 mil habitantes (SANTOS, 1993).

28

comum encontrar trabalhos que usam como referncia para cidades


mdias o patamar de 100 a 500 mil habitantes. Essa classificao, atribuda ao
IBGE (SANTOS; VIDEIRA, 2010), tem sido contestada. A definio de cidade
mdia no poderia ser feita exclusivamente baseada no porte demogrfico. Com
relao a esse tema, Amorim Filho e Rigotti (2002, p.4) afirmam que, com esse
parmetro, o mximo que se conseguia definir era um grupo de cidades de porte
mdio, noo certamente importante, mas que no coincide necessariamente com
a de cidade mdia, bem mais complexa. Para Castello Branco (2006, p.246), a
definio de cidades mdias relaciona-se tambm s suas funes e,
principalmente, ao papel que desempenham na rede regional, nacional e
internacional. Ainda para Amorim Filho e Serra (2001, p.3), no pode ser
desprezado o fato de que alguns aspectos, como tamanho demogrfico, relaes
externas, estrutura interna e problemas sociais das cidades mdias, podem variar
bastante de pas para pas e de regio para regio (...).
Entendendo essa complexidade de critrios que devem ser levados em
considerao na classificao das cidades mdias brasileiras, diversos autores
empreenderam esforos em busca de uma definio para o termo (AMORIM
FILHO; SERRA, 2001; AMORIM FILHO; RIGOTTI, 2002; CASTELLO BRANCO,
2006; AMORIM FILHO; RIGOTTI; CAMPOS, 2007; ARAJO; MOURA; DIAS,
2010).
Assim, como a definio do conceito de cidades mdias a partir do
tamanho demogrfico tem se revelado insuficiente, torna-se necessrio, na
identificao das cidades mdias de Minas Gerais, investigar as diversas definies
encontradas na literatura para, ento, eleger a mais apropriada a esse fim.
2.

Diferentes definies para cidades mdias


O interesse pela investigao das cidades ditas mdias desenvolveu-se a

partir das dcadas de 1950 e 1960. Os estudos realizados, j nessa poca,


mostravam que essas cidades geralmente desempenhavam um papel essencial no
equilbrio e no funcionamento das redes urbanas regionais e nacionais (AMORIM
FILHO; RIGOTTI, 2002). Os aspectos relacionados s funes de intermediao e
a posio geogrfica nessas redes foram considerados to ou mais importantes do
que o tamanho demogrfico na caracterizao das cidades mdias.
Nas dcadas de 1970 e 1980, o Brasil desenvolveu polticas de
planejamento para as cidades mdias. Contudo, ao longo do tempo, o papel
estratgico regional foi se enfraquecendo como princpio de planejamento, o que
ocasionou uma relativa queda de interesse por essa categoria de cidades. Porm,
na dcada de 1990, o interesse pelas cidades mdias volta ao cenrio nacional.
29

Esse interesse, no decorrer dos anos 1990, se baseou no fato de


que as cidades mdias tm sido consideradas (com maior ou
menor razo) como lugares privilegiados em termos de qualidade
de vida, de preservao do meio ambiente e do patrimnio
urbanstico, e como polos de atrao dos crescentes fluxos
tursticos (AMORIM FILHO; RIGOTTI; CAMPOS, 2007, p.12).

Para Amorim Filho e Rigotti (2002, p.3): Um reflexo desse interesse


renovado pelas cidades mdias tem sido o aumento considervel de publicaes
(teses, livros e artigos) e de reunies cientficas sobre esse grupo de cidades. As
pesquisas relacionadas a esse tema enfrentam, entretanto, um entrave no que diz
respeito caracterizao, ou mesmo conceituao do termo cidades mdias.
Monod (1974) apud Amorim Filho; Rigotti (2002), afirma que v a tentativa
de se buscar uma definio cientfica para as cidades mdias, j que h uma
grande complexidade e variabilidade de um pas para outro e, at mesmo, de uma
regio para outra. Lajugie (1974) apud Amorim Filho; Rigotti, (2002, p.3) defende
que o mximo que se pode tentar determinar uma faixa no interior da qual se
situa um certo nmero de cidades que podem pretender qualidade de cidades
mdias (...). Para esse autor, a cidade mdia seria definida por suas funes e
pelo lugar que ocupa na rede urbana, entre a metrpole, com grande influncia
regional, e as pequenas cidades, com influncia exclusivamente local.
Amorim Filho (1976) apud Amorim Filho; Rigotti (2002) props, ainda na
dcada de 1970, uma conceituao mais abrangente, baseada nas seguintes
caractersticas:
Interaes constantes e duradouras tanto com seu espao
regional, quanto com aglomeraes urbanas de hierarquia
superior; tamanho demogrfico e funcional suficientes para que
possam oferecer um leque bastante largo de bens e servios ao
espao microrregional a elas ligado; capacidade de receber e fixar
os migrantes de cidades menores ou da zona rural, atravs do
oferecimento de oportunidades de trabalho, funcionando, assim,
como pontos de interrupo do movimento migratrio na direo
das grandes cidades, j saturadas; condies necessrias ao
estabelecimento de relaes de dinamizao com o espao rural
microrregional que as envolve; diferenciao do espao intraurbano, com um centro funcional j bem individualizado e uma
periferia dinmica, evoluindo segundo um modelo bem parecido
com o das grandes cidades, isto , atravs da multiplicao de
novos ncleos habitacionais perifricos; aparecimento, embora
evidentemente em menor escala, de certos problemas
semelhantes aos das grandes cidades, como, por exemplo, a
pobreza das populaes de certos setores urbanos. (AMORIM
FILHO, 1976 apud AMORIM FILHO; RIGOTTI, 2002, p.5).

Por meio dessa conceituao, possvel perceber que nem toda cidade que
atendesse o critrio do porte demogrfico se enquadraria nas qualidades de uma
cidade caracterizada funcionalmente como mdia.

30

Na busca por identificar as cidades mdias de Minas Gerais e dando


continuidade ao estudo sobre o conceito de cidade mdias realizado na dcada de
1980, Amorim Filho, Bueno e Abreu (1982) apud Amorim Filho; Rigotti (2002, p. 56), alm de confirmarem a complexidade do conceito, observaram e identificaram
em seu estudo quatro nveis hierrquicos: grandes centros regionais - nvel limiar
que marca a faixa de transio para o grupo das grandes cidades; cidades mdias
de nvel superior - formado por cidades mdias bem consolidadas; cidades mdias
propriamente ditas - grupo de que fazem parte cidades que apresentam os atributos
teoricamente caractersticos das cidades mdias mais tpicas; centros urbanos
emergentes - onde se encontra um nmero bastante considervel de cidades
pertencentes faixa de transio entre as pequenas e as mdias cidades. Esse
estudo abordou, portanto, a questo dos limiares superior e inferior do grupo das
cidades mdias. O resultado desse trabalho de identificao e classificao das
cidades mdias de Minas Gerais apresentou o resultado indicado no Quadro 2.1.
Quadro 2.1: Hierarquia das Cidades Mdias de Minas Gerais 1982
NVEL 1 (Grande Centro Regional): Juiz de Fora
NVEL 2 (Cidades Mdias de Nvel Superior): Uberlndia, Uberaba, Barbacena, Varginha,
Poos de Caldas, Itajub, Pouso Alegre, Governador Valadares, Sete Lagoas, Montes
Claros, Divinpolis, So Loureno e Caxambu.
NVEL 3 (Cidades Mdias Propriamente Ditas): Tefilo Otoni, Patos de Minas, ltuiutaba,
Caratinga, Araguari, Passos, So Joo deI Rei, Formiga, Curvelo, Diamantina, Ub,
Arax, Machado, Viosa, Carangola, Itabira, Ponte Nova, Lavras, Alfenas, So Sebastio
do Paraso, Oliveira, Conselheiro Lafaiete, Trs Coraes, ltana, Leopoldina, Ouro
Preto, Ouro Fino, Santa Rita do Sapuca, Guaxup, Joo Monlevade, Alm Paraba,
Coronel Fabriciano, Par de Minas, Cataguases, Ipatinga, Congonhas, Santos Dumont,
Visconde do Rio Branco, Boa Esperana, Muria, So Joo Nepomuceno, Campo Belo,
Nanuque.
NVEL 4 (Centros Emergentes): Patrocnio, Bom Despacho, Pirapora, Timteo, Frutal,
Tupaciguara, Manhuau, Sacramento, Manhumirim, Trs Pontas, Arcos, Dores do Indai,
So Gonalo do Sapuca, Itabirito, Nova Era, Bambu, Janaba, Monte Carmelo, Carmo
do Paranaba, Piumhi, Abaet, Ibi, Lagoa da Prata, Mantena, Corinto, Pedra Azul, So
Gotardo, Santa Brbara, Itapecerica, Resplendor, Raul Soares, Paracatu, Una, Joo
Pinheiro, Itambacuri, Aimors, Carlos Chagas, Januria, Bocaiva, Conselheiro Pena,
Araua, Almenara, Salinas, Jequitinhonha, Mariana.
Fonte: AMORIM FILHO; RIGOTTI; CAMPOS, 2007, p.10.

Vale ressaltar que as cidades que integravam a Regio Metropolitana de


Belo Horizonte (RMBH) no foram analisadas no trabalho desses autores, por
considerar-se que suas caractersticas seriam mascaradas por estarem inseridas
numa instncia to complexa.
Em 1999, Amorim Filho e Abreu publicaram uma nova classificao das
cidades de Minas Gerais. Essa nova classificao foi fruto de uma pesquisa
financiada pela FAPEMIG com o intuito de identificar, entre as cidades mineiras,
31

aquelas que apresentassem maior potencial para se tornarem polos tecnolgicos.


Apesar de geralmente esses polos estarem associados s grandes cidades,
Amorim Filho, Rigotti e Campos (2007) indicam que as cidades mdias passaram a
ter maior relevncia na localizao dos tecnopolos, por estarem associadas a nveis
mais altos de qualidade de vida.
Assim, na classificao das cidades mdias de 1999 foram considerados
indicadores: a populao urbana; o ndice de desenvolvimento humano (IDH); a
renda familiar per capita mdia; o nmero de indstrias de ponta; o total de eixos
rodovirios que convergem para cada cidade; a presena de aeroportos, e a
presena e o nmero de cursos superiores (AMORIM FILHO; RIGOTTI; CAMPOS,
2007). A classificao, que tambm excluiu a RMBH, ficou conforme apresentado
no Quadro 2.2.
Quadro 2.2: Hierarquia das Cidades Mdias de Minas Gerais 1999
NVEL 1 (Grandes Centros Regionais): Juiz de Fora, Uberlndia.
NVEL 2 (Cidades Mdias de Nvel Superior): Alfenas, Araguari, Barbacena, Divinpolis,
Governador Valadares, Ipatinga (aglomerao), Itajub, Ituiutaba, Lavras, Montes Claros,
Passos, Patos de Minas, Poos de Caldas, Pouso Alegre, Sete Lagoas, Uberaba,
Varginha.
NVEL 3 (Cidades Mdias Propriamente Ditas): Arax, Caratinga, Cataguases, Conselheiro
Lafaiete, Curvelo, Formiga, Frutal, Guaxup, Itabira, Itana, Joo Monlevade, Leopoldina,
Muria, Ouro Preto, Paracatu, Par de Minas, Patrocnio, Ponte Nova, Santa Rita do
Sapuca, So Joo del Rei, So Loureno, So Sebastio do Paraso, Trs Coraes,
Tefilo Otoni, Ub, Viosa.
NVEL 4 (Centros Emergentes): Abaet, Aimors, Alm Paraba, Almenara, Andradas,
Araua, Arcos, Bambu, Baro de Cocais, Boa Esperana, Bocaiva, Bom Despacho,
Campo Belo, Carangola, Carlos Chagas, Carmo do Paranaba, Caxambu, Congonhas,
Conselheiro Pena, Corinto, Diamantina, Dores do Indai, Ibi, Itabirito, Itambacuri,
Itapecerica, Janaba, Iturama, Januria, Jequitinhonha, Joo Pinheiro, Lagoa da Prata,
Machado, Manhuau, Manhumirim, Mantena, Mariana, Monte Carmelo, Nanuque, Nova
Era, Nova Serrana, Oliveira, Ouro Branco, Ouro Fino, Pedra Azul, Pirapora, Piumhi, Raul
Soares, Resplendor, Sacramento, Salinas, Santa Brbara, Santos Dumont, So Gonalo
do Sapuca, So Gotardo, Trs Pontas, Tupaciguara, Una, Visconde do Rio Branco.
Fonte: AMORIM FILHO; RIGOTTI; CAMPOS, 2007, p.13.

Em 2005, Amorim Filho deu continuidade aos estudos anteriores sobre as


cidades mdias de Minas Gerais, alterando e reduzindo os indicadores para:
demografia; atividades econmicas (agropecurias e extrativas, industriais,
comerciais e de servios), e comunicaes e transportes (AMORIM FILHO;
RIGOTTI; CAMPOS, 2007). O resultado dessa nova classificao foi o apresentado
no Quadro 2.3.

32

Quadro 2.3: Hierarquia das Cidades Mdias de Minas Gerais 2006


NVEL 1 (Grandes Centros Regionais): Juiz de Fora, Uberlndia.
NVEL 2 (Cidades Mdias de Nvel Superior): Araguari, Arax, Barbacena, Conselheiro
Lafaiete, Divinpolis, Governador Valadares, Ipatinga, Itabira, Montes Claros, Muria,
Passos, Patos de Minas, Poos de Caldas, Pouso Alegre, Sete Lagoas, Tefilo Otoni,
Uberaba, Varginha.
NVEL 3 (Cidades Mdias Propriamente Ditas): Alfenas, Caratinga, Cataguases, Coronel
Fabriciano, Curvelo, Formiga, Itajub, Itana, Ituiutaba, Joo Monlevade, Lavras,
Manhuau, Mariana, Ouro Preto, Par de Minas, Paracatu, Patrocnio, Ponte Nova, So
Joo del Rei, So Sebastio do Paraso, Timteo, Trs Coraes, Ub, Una, Viosa.
NVEL 4 (Centros Emergentes): Abaet, Alm Paraba, Almenara, Andradas, Araua,
Arcos, Bambu, Baro de Cocais, Barroso, Belo Oriente, Boa Esperana, Bocaiva, Bom
Despacho, Braslia de Minas, Buritizeiro, Cambu, Campo Belo, Campos Gerais, Capelinha,
Carangola, Carmo do Paranaba, Caxambu, Cludio, Congonhas, Corinto, Coromandel,
Diamantina, Eli Mendes, Espinosa, Frutal, Guanhes, Guaransia, Guaxup, Ibi, Itabirito,
Itamarandiba, Itaobim, Iturama, Janaba, Januria, Jequitinhonha, Joo Pinheiro, Lagoa da
Prata, Leopoldina, Luz, Machado, Manhumirim, Mantena, Monte Carmelo, Monte Santo de
Minas, Nanuque, Nepomuceno, Nova Era, Nova Serrana, Oliveira, Ouro Branco, Ouro Fino,
Paraguau, Paraopeba, Pedra Azul, Perdes, Pirapora, Pitangui, Piumhi, Pompeu,
Porteirinha, Prata, Sacramento, Salinas, Santa Brbara, Santa Rita do Sapuca, Santana
do Paraso, Santo Antnio do Monte, Santos Dumont, So Francisco, So Gonalo do
Sapuca, So Gotardo, So Joo Nepomuceno, So Loureno, Taiobeiras, Trs Marias,
Trs Pontas, Tupaciguara, Vrzea da Palma, Vazante, Visconde do Rio Branco.
Fonte: AMORIM FILHO; RIGOTTI; CAMPOS, 2007, p.16.

Analisando as trs classificaes apresentadas, foi possvel observar que


entre a primeira e a segunda houve uma diferena maior em relao posio das
cidades e ao nmero de cidades em cada nvel do que entre a segunda
classificao e a terceira. Esse fato, talvez, possa ser explicado pelo diferente
distanciamento cronolgico entre elas.
Foi possvel observar tambm que, embora os indicadores sejam parecidos,
h diferena entre as motivaes das pesquisas, destacando-se que na segunda
pesquisa buscava-se identificar potenciais polos tecnolgicos.
Ainda sobre o resultado comparativo das pesquisas, Amorim Filho; Rigotti;
Campos (2007) destacam que esse sobe-e-desce de cidades entre os nveis
hierrquicos no tem, necessariamente, a ver com uma diminuio ou um
crescimento significativo de sua importncia. (AMORIM FILHO; RIGOTTI;
CAMPOS, 2007, p.17). Para os autores, isso pode estar relacionado ao fato de
algumas cidades terem crescido num ritmo mais intenso, o que no diminui o papel
funcional das cidades que no cresceram da mesma maneira.
Em 2005, o Ministrio das Cidades tambm divulgou um relatrio de
atividade com uma diferente classificao das cidades brasileiras. A elaborao de
tipologias, que abrangiam as 5.506 unidades poltico-administrativas bsicas do
territrio do pas em 2000, dividiu os municpios em 19 tipos, considerando o porte
populacional, a localizao e a situao econmica (BRASIL, 2005).
Nessa diviso, os municpios foram classificados da seguinte maneira:
33

- Tipo 1 a 4: as maiores aglomeraes urbanas do pas, com populao acima de


100 mil habitantes. A situao econmica do municpio e a regio onde se encontra
determinaram em qual tipo ele se enquadrou.
- Tipo 5 a 13: centros urbanos mdios, com populao entre 20 mil e 100 mil
habitantes. Da mesma forma que os tipos anteriores, nessa classificao a situao
econmica do municpio e a regio em que se encontra foram os determinantes
para a classificao.
- Tipo 14 a 19: as pequenas cidades em municpios com menos de 20 mil
habitantes. Tambm neste caso, a situao econmica do municpio e localizao
geogrfica determinaram sua tipologia.
Nesse estudo, destacou-se a grande diferena existente entre os centros
urbanos brasileiros, mesmo quando estes possuem porte populacional equivalente.
As cidades classificadas como mdias pela demografia, ou os chamados centros
urbanos mdios, ganharam tantas classificaes mesmo dentro de um mesmo
Estado, como o de Minas Gerais, que essa situao acabou confirmando a
insuficincia do critrio populacional na identificao de cidades mdias.
Outra importante classificao de cidades mdias foi elaborada por Castello
Branco (2006), para as cidades brasileiras. O estudo buscou identificar um conjunto
de cidades que, no contexto da rede urbana, constitussem ns articuladores entre
as grandes metrpoles e as cidades menores.
Na pesquisa de Castello Branco, o primeiro critrio considerado foi o porte
populacional. Foi considerado que o limite inferior dessa categoria seria 100 mil
habitantes e que o superior seria 350 mil habitantes. A justificativa para essa
escolha foi baseada na argumentao de Santos (1993) e o patamar superior foi
aquele considerado mnimo para as grandes reas urbanas do pas (CASTELLO
BRANCO, 2006).
Outro critrio adotado na classificao foi a centralidade. Por esse motivo, a
pesquisadora no incluiu as cidades localizadas no entorno das regies
metropolitanas por considerar que no se constituem cidades mdias no sentido
funcional. Ainda foram excludas do universo da pesquisa as capitais estaduais, ao
serem consideradas as caractersticas especficas da centralidade polticoadministrativa. Ainda sobre o papel de centralidade das cidades mdias brasileiras,
o estudo excluiu aquelas identificadas como municpios subordinados na pesquisa
Regies de Influncia das Cidades - 1993, publicada pelo IBGE em 2000
(CASTELLO BRANCO, 2006).
Esses critrios foram reunidos em uma primeira etapa. Nessa classificao
preliminar estavam inclusas as seguintes cidades mineiras: Barbacena, Divinpolis,
34

Governador Valadares, Montes Claros, Patos de Minas, Poos de Caldas, Tefilo


Otoni, Uberaba e Varginha.
Contudo, o quadro final elaborado por Castello Branco incluiu informaes
da matriz de fluxos areos do Departamento de Aviao Civil, no Ministrio da
Aeronutica. Com esses dados foram selecionadas apenas as cidades que
possussem linhas areas regulares, consideradas pela autora como necessrias
para a articulao da cidade mdia com os nveis superiores da hierarquia urbana
(CASTELLO BRANCO, 2006). Dessa forma, as cidades mineiras que entraram
nessa classificao de cidades mdias foram: Barbacena, Governador Valadares,
Montes Claros, Patos de Minas, Poos de Caldas, Uberaba e Varginha. Ou seja,
foram excludas as cidades de Divinpolis e Tefilo Otoni.
O trabalho de Castello Branco ainda classifica as cidades em quatro tipos
diferentes levando em considerao algumas variveis como: populao urbana,
nmero de domiclios com infraestrutura urbana, populao economicamente ativa,
entre outros. Nessa classificao, a hierarquia estabelecida para os municpios
mineiros deixou Uberaba e Governador Valadares ocupando o nvel mais elevado
(tipo 1), Montes Claros classificada como tipo 2, Patos de Minas e Varginha
consideradas tipo 3 e Barbacena, o menor centro urbano do conjunto estudado
pela autora, em tamanho populacional, avaliada como tipo 4.
Na anlise do trabalho realizado por Castello Branco (2006), foi possvel
perceber grande diferena em relao ao trabalho comandado por Amorim Filho,
principalmente no que diz respeito ao porte populacional considerado. O trabalho
de Amorim Filho chega a classificar cidades com aproximadamente 20 mil
habitantes como cidades mdias, enquanto o de Castello Branco estabelece um
nmero mnimo de 100 mil habitantes nessa classificao.
Analisando-se o trabalho de Castello Branco (2006), questiona-se a
utilizao do critrio existncia de linhas areas regulares, uma vez que a
proximidade de algumas cidades aos maiores centros urbanos pode inviabilizar a
implantao dessas linhas.
Vale ressaltar ainda que, no Censo 2010 realizado pelo IBGE (2011), a
cidade de Montes Claros j ultrapassou o limite superior de 350 mil habitantes.
Sendo assim, hoje, pelos critrios adotados por Castello Branco, a cidade no seria
mais classificada como cidade mdia.
Finalmente, outro estudo que apresenta nova classificao para as cidades
brasileiras o trabalho realizado pelo IBGE denominado Regies de Influncia das
Cidades - 2007 (IBGE, 2008). Esse estudo a quarta verso de uma pesquisa
iniciada em 1972 sobre a rede urbana brasileira e visou construir um quadro de

35

referncia nacional, apontando as permanncias e as modificaes registradas


nesta rede, no incio do Sculo XXI (...) (IBGE, 2008, p.9).
Esse estudo apontou a nova hierarquia dos centros urbanos, bem como a
delimitao das regies de influncia associadas a cada um deles (IBGE, 2008,
p.8). A rede urbana brasileira, como indica a evoluo apresentada pelos trabalhos
publicados em 1972, 1987, 2000 e 2008, dinmica, sendo criada e recriada com a
reorganizao do territrio ao longo do tempo. Na ltima dcada, a introduo de
novas tecnologias e alteraes nas redes tcnicas, o aprofundamento da
globalizao da economia brasileira e o avano da fronteira de ocupao
imprimiram modificaes marcantes no territrio (IBGE, 2008, p.9).
Deve-se ressaltar que no trabalho realizado pelo IBGE no foi adotada uma
classificao das cidades utilizando-se o termo cidades mdias. Inicialmente, foi
estabelecida uma classificao dos centros em diferentes nveis, na qual
privilegiou-se a funo de gesto do territrio, avaliando nveis de centralidade do
Poder Executivo e do Judicirio no nvel federal, e de centralidade empresarial, bem
como a presena de diferentes equipamentos e servios (IBGE, 2008, p.11). Na
segunda etapa do trabalho foram delimitadas reas de atuao dos centros
identificados, mediante o levantamento das ligaes entre as cidades, o que
permitiu delinear reas de influncia e esclarecer a articulao das redes no
territrio (IBGE, 2008, p.11).
Tambm importante esclarecer que para as cidades que constituem
grandes aglomeraes urbanas, a unidade de observao foi o conjunto da rea de
Concentrao de Populao (ACP) ou de suas subreas.
As ACPs so definidas como grandes manchas urbanas de
ocupao contnua, caracterizadas pelo tamanho e densidade da
populao, pelo grau de urbanizao e pela coeso interna da
rea, dada pelos deslocamentos da populao para trabalho ou
estudo. As ACPs se desenvolvem ao redor de um ou mais ncleos
urbanos, em caso de centros conurbados, assumindo o nome do
municpio da capital, ou do municpio de maior populao (IBGE,
2008, p.11).

No caso de Minas Gerais, as ACPs definidas foram: Belo Horizonte, Ipatinga


- Coronel Fabriciano - Timteo, Juiz de Fora e Uberlndia.
Na hierarquia dos centros urbanos, as cidades foram classificadas em cinco
grandes nveis, subdivididos em dois ou trs subnveis. So eles:
1. Metrpoles
a)

Grande metrpole nacional

b)

Metrpole nacional

c)

Metrpole

36

2. Capital Regional
a)

Capital regional A

b)

Capital regional B

c)

Capital regional C

3. Centro sub-regional
a)

Centro sub-regional A

b)

Centro sub-regional B

4. Centro de Zona
a)

Centro de zona A

b)

Centro de zona B

5. Centro local
As metrpoles so os principais centros urbanos do Pas caracterizados
pelo grande porte e por fortes relacionamentos entre si, alm de, em geral,
possurem uma extensa rea de influncia direta. J as capitais regionais so
centros que, como as metrpoles, tambm se relacionam com o estrato superior da
rede urbana, mas possuem capacidade de gesto no nvel imediatamente inferior
ao das metrpoles. Essas capitais tm rea de influncia de mbito regional, sendo
referidas como destino para um grande nmero de atividades por muitos
municpios. Esse nvel, assim como o anterior, apresenta trs subdivises. O
primeiro grupo inclui as capitais estaduais no classificadas no nvel metropolitano
e Campinas. O segundo e o terceiro, alm da diferenciao de porte, tm padro de
localizao regionalizado (IBGE, 2008).
Os centros sub-regionais so aglomeraes com atividades de gesto
menos complexas, com rea de atuao mais reduzida. Os relacionamentos de tais
centros com centros externos sua prpria rede do-se, em geral, apenas com as
trs metrpoles nacionais. O centro de zona o nvel formado por cidades de
menor porte e com atuao restrita sua rea imediata. Esses centros exercem
funes de gesto elementares. Em ltimo lugar na hierarquia esto os centros
locais. Nessa classificao esto as cidades cuja centralidade e atuao no
extrapolam os limites do seu municpio, servindo apenas aos seus habitantes
(IBGE, 2008).
Nas subdivises do grupo das capitais regionais, foi possvel observar que o
nvel Capital Regional C, constitudo por 39 cidades com medianas de 250 mil
habitantes e 162 relacionamentos, o que mais se assemelha com a classificao
de cidade mdia feita por Castello Branco (2006), tendo em vista que as cidades
que ficaram em nveis superiores a essa classificao foram as indicadas pela
autora (Juiz de Fora, Uberaba e RMBH), acrescida apenas de Montes Claros, que
teve um aumento populacional muito grande.
37

Em Minas Gerais, foram classificadas como Capital Regional C: Divinpolis,


Governador Valadares, Ipatinga (considerada a ACP Ipatinga - Coronel Fabriciano Timteo), Pouso Alegre, Tefilo Otoni, Uberaba e Varginha.
Para a classificao das cidades nos diferentes nveis da hierarquia, o IBGE
adotou um grande nmero de indicadores e variveis. Por meio de uma extensa
base de dados, as cidades foram recebendo classificao por nvel de centralidade,
em quesitos como: gesto federal; gesto empresarial; comrcio e servios;
instituies financeiras; ensino superior; sade; internet; redes de televiso aberta e
conexes areas.6
Muitas cidades que receberam uma mesma classificao na hierarquia dos
centros urbanos apresentaram para os diferentes quesitos, nveis de centralidade
diferentes, indicando que no apenas um desses parmetros conferiu a
classificao cidade, e sim, a combinao entre eles. As classificaes foram
feitas de forma que a cidade com o maior nvel de centralidade recebesse
classificao 1. O nmero de classificaes apresentou variaes de um quesito
para outro. Alguns critrios foram subdivididos em oito nveis, outros em seis, mas
todos mantiveram a maior classificao para o nvel 1.

3.

Identificao e caracterizao das cidades mdias de Minas Gerais


No mbito desta dissertao, optou-se por adotar como cidade mdia a

classificao de Capital Regional C, feita pelo IBGE. Essa escolha justificada pelo
grande nmero de indicadores, que foram considerados na anlise das reas de
influncia e na definio de uma hierarquia para os centros urbanos. Alm desses
aspectos, o trabalho, entre os estudados, o mais recente, tendo assim tomado
como base informaes bem atualizadas.
Para a qualificao da centralidade dos ncleos urbanos brasileiros, a
equipe do IBGE utilizou diversos estudos complementares sobre gesto,
equipamentos e servios presentes nesses centros. Contudo, como explicitado
anteriormente, ao classificar os centros urbanos, considerou-se toda a aglomerao
urbana de Ipatinga, Coronel Fabriciano e Timteo como um nico Centro Regional
C, apresentando-se os dados dessas cidades de forma conjunta. Dessa forma, no
h uma base de dados equivalente para cada uma dessas cidades. Com base
nesse fato, essas cidades foram excludas do grupo de cidades mdias
identificadas, pois, como afirmam Amorim Filho; Rigotti; Campos (2007).

O banco de dados do referido trabalho encontra-se disponvel no stio eletrnico do IBGE e pode ser acessado
atravs
do
seguinte
endereo
eletrnico:
ftp://geoftp.ibge.gov.br/regioes_de_influencia_das_cidades/
banco_de_dados/

38

Se essas cidades forem consideradas separadamente, cada uma


aparecer em um nvel hierrquico diferente, com a ordem
decrescente de Ipatinga, para Coronel Fabriciano e Timteo. Se
forem consideradas enquanto formadoras de uma nova unidade
urbana (a RMVA), na qual tambm se incluem outros municpios,
a, ento, sua classificao entre as cidades mdias perde muito
do sentido, uma vez que as regies metropolitanas possuem
dinmicas prprias e s devem, por princpio de coerncia lgica,
ser comparadas entre elas mesmas. (AMORIM FILHO; RIGOTTI;
CAMPOS, 2007, p.13).

Assim, foram levantadas informaes sobre os outros seis centros urbanos


identificados como cidades mdias de Minas Gerais: Divinpolis, Governador
Valadares, Pouso Alegre, Tefilo Otoni, Uberaba e Varginha (Figura 2.1).
Figura 2.1: Cidades Mdias de Minas Gerais

4.

Anlise Comparativa das Cidades


As tabelas 2.1 e 2.2 apresentam uma sntese comparativa das cidades

estudadas, a partir de dados coletados no site do IBGE e da condio das cidades


estudadas nos principais quesitos relacionados a equipamentos e servios que
foram apresentados no trabalho Regies de Influncia das Cidades 2007 (IBGE,
2008).

39

Tabela 2.1: Sntese das caractersticas das cidades mdias de Minas Gerais
Municpio

Mesorregio

Habitantes
Sinopse
Censo 2010

Pop.
Urbana
(%)

Divinpolis

Oeste de Minas

213.016

97,4

708,115

300,82

R$ 13.902,16

Vale do Rio Doce

263.689

96,1

2.342,316

112,58

R$ 9.884,10

Sul / Sudoeste
de Minas

130.615

91,6

543,068

240,51

R$ 17.567,73

Vale do Mucuri

134.745

81,7

3.242,263

41,56

R$ 7.999,41

295.988

97,8

4.523,957

65,43

R$ 21.279,05

123.081

96,7

395,396

311,29

R$ 23.647,13

Governador
Valadares
Pouso
Alegre
Tefilo Otoni

Tringulo Mineiro
/ Alto Paranaba
Sul / Sudoeste
de Minas

Uberaba
Varginha

rea
(km)

Densidade
(hab/km)

PIB
per capita

Fonte de dados: www.ibge.gov.br

Tabela 2.2: Nveis de centralidade das cidades mdias de Minas Gerais


Classes de Hierarquia para Equipamentos e Servios
Municpio

Comrcio Servios

Comrcio
e
Servios

Banco
s

Ensino
Grad.

Ensino
PsGrad.

Sade

Divinpolis
Governador
Valadares
Pouso
Alegre

Tefilo Otoni

Uberaba

Varginha
2
Nveis de centralidade:
1. Mxima
2. Muito elevada
3. Elevada
4. Intermediria
5. Baixa
6. Muito baixa

Conexes
Areas

4
6

Fonte de dados: IBGE <ftp://geoftp.ibge.gov.br/Regic/Banco_de_dados>

Considerando os dados apresentados nas tabelas 2.1 e 2.2, foi possvel


observar que, no que diz respeito renda do municpio, Tefilo Otoni e Governador
Valadares, localizados mais ao norte do estado, possuem o menor PIB per capita,
enquanto as cidades localizadas no Sul / Sudoeste de Minas e no Tringulo Mineiro
/ Alto Paranaba, apresentam os maiores valores, destacando-se Varginha e
Uberaba como municpios mais ricos. O PIB per capita de Varginha chega a ser
quase trs vezes maior que o PIB per capita de Tefilo Otoni (Figura 2.2). Esse
resultado confirma, em Minas Gerais, a tendncia brasileira de desigualdade
econmica entre cidades localizadas mais ao Norte e Nordeste do Pas, das
cidades do Sul e Sudeste.
40

Figura 2.2: PIB per capita das Cidades Mdias de Minas Gerais

Sobre as classes de hierarquia, destacam-se as cidades de Uberaba e


Governador Valadares com as maiores classificaes. Essas cidades tambm so
as que possuem o maior nmero de habitantes entre as seis cidades estudadas.
Na Figura 2.3 apresenta-se um grfico de comparao entre alguns
indicadores relacionados a equipamentos e servios feitos pelo estudo do IBGE.
Nessa comparao, foi possvel observar que a cidade de Tefilo Otoni possui os
piores nveis de centralidade, mesmo possuindo um nmero de habitantes um
pouco maior que as cidades de Varginha e Pouso Alegre. O grfico foi organizado
de forma decrescente, pois na classificao feita pelo IBGE, a centralidade mxima
foi denominada 1 e a mais baixa denominada 6.
Figura 2.3: Classes de hierarquia para equipamentos e servios das cidades mdias
de Minas Gerais

41

Os dados apresentados permitem compreender que, mesmo com uma


mesma classificao de Centro Regional C, as cidades aqui identificadas como
cidades

mdias

apresentam

diferenas

vocacionais,

econmicas

consequentemente sociais, alm de diferentes nveis de centralidade na oferta de


equipamentos, comrcios e servios.
5.

Consideraes Finais
A identificao das cidades mdias de Minas Gerais e do Brasil j foi

realizada em diferentes pocas por diversos autores, sem, contudo, chegar-se a um


consenso.
Nesse captulo coube, a partir de pesquisa bibliogrfica, confrontar os
conceitos dados ao termo cidade mdia por diversos autores, de modo a eleger o
mais apropriado para as cidades de Minas Gerais na dcada atual. Assim, a
classificao de Capital Regional C, feita pelo IBGE em 2007, por abranger uma
grande diversidade de critrios e quantidade de dados atualizados, pareceu ser a
mais adequada na identificao das cidades mdias mineiras. Foram identificadas
nesse nvel de hierarquia as cidades de Divinpolis, Governador Valadares, Pouso
Alegre, Tefilo Otoni, Uberaba e Varginha. Ressalta-se a excluso das cidades de
Ipatinga, Coronel Fabriciano e Timteo, por essas terem sido analisadas como uma
ACP, e pela indisponibilidade de dados que as caracterizem individualmente na
mesma classe de cidades.
Finalmente, a caracterizao de cada uma das cidades mdias de Minas
Gerais levou a um entendimento de que, apesar dessas cidades estarem includas
num mesmo nvel hierrquico de influncia, elas possuem muitas diferenas desde
o porte populacional renda per capita, passando pela quantidade de
equipamentos, servios e comrcio.

42

CAPTULO 3
AS ZEIS E AS CIDADES MDIAS DE MINAS GERAIS
1.

Introduo
Neste captulo apresenta-se um panorama da implantao das Zonas

Especiais de Interesse Social (ZEIS) nas cidades mdias de Minas Gerais, por meio
da investigao da instituio desse instrumento nas leis municipais, com a
finalidade de selecionar os estudos de caso a serem abordados nesta dissertao.
Conforme delimitado no captulo anterior, consideraram-se como cidades mdias
aquelas que, no trabalho do IBGE intitulado de Regio de Influncia das Cidades 2007 (IBGE, 2008), receberam a classificao Capital Regional C, excluindo-se as
cidades integrantes de aglomeraes urbanas ou regies metropolitanas. So elas:
Divinpolis, Governador Valadares, Pouso Alegre, Tefilo Otoni, Uberaba e
Varginha.
Retomando-se a discusso sobre o problema da localizao da habitao
de interesse social, ressalta-se que as cidades brasileiras abrigam grande parte de
seus domiclios em situao irregular e/ou em ms condies de atendimento de
infraestrutura urbana, alm de serem comuns ocupaes em reas de risco. A
situao de vulnerabilidade social em que vivem muitas famlias repete-se em
diferentes cidades do pas.
De acordo com Rolnik (2010):
Esta realidade fruto de polticas de planejamento e gesto
urbana excludentes, que no consideram as diferentes demandas
sociais e econmicas da populao brasileira e so baseadas em
padres de regulao urbanstica voltados para setores restritos
das cidades. (ROLNIK, 2010, p.10)

O padro de ocupao do espao urbano nas cidades brasileiras, que se


fundamenta na lgica da expanso horizontal, tem acarretado, desde muitos anos,
excessivos deslocamentos da populao, a ocupao de reas de preservao
ambiental e uma grande quantidade de vazios urbanos em reas com infraestrutura
e com bom potencial para ocupao, reservadas, geralmente, para fins de
especulao imobiliria. Como resultado disso, h sempre uma demanda por
investimentos pblicos de grande porte, cujo atendimento depende no apenas de
recursos financeiros, mas, tambm, dos interesses polticos em jogo.
A necessidade de enfrentamento dos problemas sociais e habitacionais, o
questionamento do modelo tradicional de planejamento e desenvolvimento urbano
e a presso dos movimentos populares levaram criao de instrumentos de
controle e gesto do uso do solo urbano, dentre eles, a implantao e demarcao
43

de ZEIS.
As ZEIS constituem um instrumento urbanstico que comeou a ser usado a
partir da dcada de 1980, como resultado das lutas de moradores de
assentamentos

irregulares

para

melhoria

das

condies

urbansticas

regularizao fundiria. O objetivo desse instrumento a incluso no zoneamento


da cidade de uma categoria que permita, mediante um plano especfico de
urbanizao, estabelecer padres urbansticos prprios e, em geral, mais flexveis
para determinados assentamentos (ROLNIK, 2006).
Com a instituio de instrumentos de poltica urbana nos captulos 182 e
183 da Constituio Federal de 1988 e, mais tarde, com a regulamentao de tais
captulos pelo Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/2001), deu-se maior nfase aos
instrumentos jurdico-urbansticos destinados a fazer cumprir a funo social da
cidade, cabendo aos municpios definir aqueles que devem ser aplicados na sua
legislao. A partir de ento, houve a implementao de forma diversificada de
alguns desses instrumentos.
O problema da habitao social nas grandes cidades e regies
metropolitanas sempre esteve associado irregularidade fundiria, ao acmulo de
pessoas vivendo sob o mesmo teto e aos altos preos dos aluguis. Em cidades
como Diadema, o instrumento ZEIS foi desenhado para a regularizao, mas
tambm demarcou reas particulares para serem implantados projetos de
habitao de interesse social, o que de fato aconteceu. Aps cinco anos da
aprovao das ZEIS na legislao municipal, 80% dos terrenos demarcados j
haviam sido usados para esse fim. Assim, a criao das ZEIS colaborou para a
efetivao de polticas de regularizao fundiria e para o equacionamento do
dficit habitacional (BALTRUSIS, 2003).
Apesar dos problemas habitacionais no serem to complexos nas cidades
mdias, como so nas grandes cidades e regies metropolitanas, as cidades
enfrentam problemas semelhantes relacionados carncia de terrenos bem
localizados para a produo de habitao de interesse social. Ainda nos ltimos
anos, as cidades mdias foram as que mais cresceram em nmero de habitantes
no Brasil7, o que justifica a utilizao dos instrumentos urbansticos para controlar e
direcionar o uso do solo urbano.
Dessa forma, o objetivo deste captulo foi investigar de que maneira as ZEIS
foram inseridas na legislao municipal das cidades mdias de Minas Gerais.
Por meio de reviso de literatura, procurou-se identificar as caractersticas e
os diferentes tipos de ZEIS, alm de aprofundar o conhecimento sobre a histria da
7

IPEA, 2008. Populao e PIB das cidades mdias crescem mais que no resto do Brasil. [online] Disponvel em:
<http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/pdf_release/32_release_PIBdascidades.pdf>. Acesso em: 27 de junho de
2011.

44

implantao desse instrumento urbanstico no Brasil, que culminou em sua incluso


no Estatuto da Cidade, em 2001.
Posteriormente, foi realizada uma pesquisa exploratria acerca da incluso
das ZEIS nos Planos Diretores ou em outras leis urbansticas das cidades
estudadas. Essa pesquisa documental foi realizada em agosto de 2011, nos sites
oficiais das Cmaras Municipais.
Ressalta-se que, nessa pesquisa, muitas dificuldades foram encontradas,
pois apesar das leis terem sido divulgadas na internet, o acesso foi prejudicado pela
forma como a busca precisou ser feita. Em alguns sites foi necessrio conhecer
previamente o nmero e o ano de publicao da lei para, posteriormente, consultar
o seu texto. Ainda foram encontradas dificuldades no acesso aos mapas que fazem
parte das leis. Em alguns casos, apenas o texto estava disponvel na internet.
Diante disso, as informaes foram complementadas por pesquisa feita nas
Prefeituras Municipais por meio de telefonemas e e-mails.
A pesquisa sobre a legislao das cidades mdias tambm foi apoiada na
bibliografia. Entre os trabalhos consultados, destacou-se a pesquisa realizada pelo
Observatrio das Metrpoles8, em que foram analisados os Planos Diretores de
vrias cidades brasileiras.
Aps o levantamento documental, foram realizadas as anlises dos dados
relativos instituio de ZEIS, suas caractersticas (diferenciao de tipos) e outros
aspectos gerais. Por fim, as anlises foram organizadas em uma tabela contendo a
sntese desses resultados, o que proporciona uma viso geral do resultado da
pesquisa.
2.

As ZEIS como instrumentos de poltica urbana e habitacional


Como instrumentos de poltica urbana e habitacional, as ZEIS tm como

objetivo incluir no zoneamento da cidade reas com padres especficos de


urbanizao, com exigncias mais brandas para reas ocupadas irregularmente
para fins de moradia, a fim de facilitar o processo de regularizao jurdica de tais
reas. (ALFONSIN, 2002).
Essas exigncias devem ser estabelecidas para cada caso especfico, tendo
em

vista que cada ocupao pode ter

caractersticas

particulares

no

compartilhadas com outras reas. Sendo assim, as ZEIS constituem um


instrumento flexvel, que aceita a heterogeneidade da cidade, contrariando o padro
homogneo de urbanizao vigente por muito tempo. Esse padro ignorava o
8
SANTOS JUNIOR, Orlando Alves dos; MONTANDON, Daniel Todtmann. (org.) Os planos diretores municipais
ps-estatuto da cidade: balano crtica e perspectivas. Rio de Janeiro: Letra Capital: Observatrio das Cidades:
IPPUR/UFRJ, 2011.

45

dinamismo do crescimento das reas perifricas ocupadas pela populao de


menor poder aquisitivo.
A instituio das ZEIS traz para o poder pblico a oportunidade de incluso
social da populao mais carente nos ncleos urbanos. De acordo com Rolnik
(2006), o instrumento tem como finalidade incluir a populao urbana que foi
marginalizada pela falta de condies de ocupar o solo conforme a legislao
urbanstica.
As ZEIS tambm tm potencial para controlar a especulao imobiliria
sobre os terrenos das reas demarcadas, j que com a demarcao dessas reas
h mais oferta de terras para os mercados urbanos de baixa renda, razo pela qual
o preo da terra acaba sendo reduzido, equiparando-se aos dos terrenos mais
distantes, onde em geral habita a populao carente. Assim, h a possibilidade
dessa populao ser inserida na cidade de uma forma mais justa.
As ZEIS podem ser estabelecidas de duas maneiras. A primeira serve
regularizao fundiria de reas j ocupadas, como favelas, loteamentos
irregulares, entre outros. A maior parte das experincias na demarcao de ZEIS
desse tipo. Contudo, as ZEIS tambm podem ser demarcadas em reas vazias na
cidade, os vazios urbanos que, em geral, so destinados especulao imobiliria.
Essa demarcao possibilitaria novos empreendimentos destinados populao
carente, que j nasceriam regularizados e inseridos no contexto das cidades.
Entretanto,
a demarcao desse tipo de ZEIS em locais desocupados mais
difcil porque esse tipo de proposta gera conflitos com os
proprietrios dos imveis inseridos nesses locais. Com a aplicao
desse instrumento, tais proprietrios passam a ter menos
possibilidades de aproveitamento do solo urbano. Trata-se de uma
restrio de uso que afeta diretamente o valor do imvel.
(ROLNIK; CYMBALISTA; NAKANO, 2002, p.22).

A histria da utilizao das ZEIS no Brasil demonstra essa situao. A


maioria das aplicaes do instrumento ocorreu em reas j ocupadas, tendo como
principal objetivo a regularizao fundiria. Como ponto de partida, tem-se a
experincia de Belo Horizonte, no comeo da dcada de 1980, quando a lei de
zoneamento de 1976 foi alterada, incluindo a classificao Setor Especial 4 para
as favelas, uma formulao inovadora. Conforme esclarece Fernandes (2003)
A lei que criou o Pr-Favela de Belo Horizonte, de 1983, foi
pioneira no pas, ao propor um programa urbanstico e social de
regularizao das favelas, tendo introduzido uma frmula original:
a combinao entre a identificao e a demarcao de favelas
com reas residenciais para fins de moradia social inicialmente
denominadas Setores Especiais no contexto do zoneamento
municipal; a definio de normas urbansticas especiais de uso, de
46

parcelamento e de ocupao do solo em tais reas; e a criao de


mecanismos poltico-institucionais de gesto participativa dos
programas de regularizao. Essa frmula tornou-se um
paradigma seguido por diversas outras cidades, como Recife,
Salvador e Porto Alegre (...). (FERNANDES, 2003, p. 144).

Em Recife/PE, na lei de uso e ocupao do solo datada de 1983, foram


delimitadas reas para a criao da Zona Especial de Interesse Social para
assentamentos habitacionais surgidos espontaneamente. Para essas reas, foram
constitudas normas urbansticas especiais com o intuito de promover a
regularizao jurdica e a relao dos novos bairros com a estrutura urbana
existente. Contudo, a aplicao das ZEIS ocorreu somente em 1987, quando foi
regulamentada pela lei dos Planos de Regularizao das ZEIS PREZEIS. A
experincia de Recife/PE na criao de ZEIS tornou-se uma referncia no pas.
Esse plano contou, na sua elaborao, com ampla participao social e teve como
liderana a presena forte de lderes religiosos (ANCONA, 2011)
As experincias apresentadas at ento, apesar de terem se constitudo em
um grande avano no que diz respeito regularizao fundiria, ainda no haviam
englobado as reas no ocupadas. A demarcao de ZEIS em reas vazias foi
realizada pela primeira vez na cidade de Diadema, na regio metropolitana de So
Paulo.
A administrao dessa cidade, no perodo de 1983 a 1996, abriu canais de
participao para que os movimentos populares pudessem influir na poltica
desenvolvida pelo governo. O resultado dessa participao foi o atendimento dos
segmentos sociais de baixa renda com reas para moradia. O governo municipal de
Diadema, de forma pioneira, criou e implementou esse tipo de ZEIS antes mesmo
da aprovao do Estatuto da Cidade, numa ocasio em que, no pas, os
movimentos sociais organizados lutavam pela reforma urbana9. De acordo com
Ancona (2011), o municpio tinha uma liderana comprometida com as questes
socioterritoriais. Neste contexto, em 1994, o Plano Diretor
aprovou a delimitao de terrenos particulares, no edificados,
como rea Especial de Interesse Social AEIS, do tipo 1, e definiu
tais permetros como terrenos no edificados, sub-utilizados ou
no utilizados, necessrios implantao de empreendimentos
habitacionais de interesse social (ANCONA, 2011, p. 5).

Aps a implantao de ZEIS em algumas cidades, o governo federal alterou


a Lei n. 6.766/79 (por meio da Lei n. 9.785/99), introduzindo novos padres de
infraestrutura bsica para a aprovao de loteamentos urbanos. De acordo com
9
A luta pela Reforma Urbana surge da organizao de movimentos populares, associaes de classe, ONGs e
instituies de pesquisa em busca por polticas que garantam os direitos bsicos de todos, como moradia de
qualidade, gua e saneamento, transporte acessvel e eficiente. Essas organizaes se renem atravs do Frum
Nacional de Reforma Urbana que tem como plataforma o direito cidade, a gesto democrtica da cidade e a
funo social da propriedade (http://www.forumreformaurbana.org.br).

47

Ancona (2011, p. 5), a Lei n. 9.785/99 definiu uma reduo de tais exigncias para
o caso de parcelamentos situados em zonas habitacionais declaradas por lei como
de interesse social ZHIS (artigo 2, 6).
Em 2001, o Estatuto da Cidade foi aprovado contendo as ZEIS entre os
demais instrumentos urbansticos. A partir de ento, as ZEIS se tornaram o
principal instrumento de poltica habitacional contemplado pelos Planos Diretores
(ANCONA, 2011, p. 5).
Neste trabalho, visando aprofundar o estudo das ZEIS nas cidades mdias,
passou-se a analisar como as cidades mdias de Minas Gerais tm inserido esse
instrumento nas respectivas legislaes. Os resultados dessa pesquisa nas cidades
de Divinpolis, Governador Valadares, Pouso Alegre, Uberaba, Tefilo Otoni e
Varginha foram apresentados na seo seguinte.
3.

As ZEIS nas cidades mdias de Minas Gerais

3.1

Divinpolis
Em 1988, mesmo ano da aprovao da atual Constituio Federal, foi

aprovada a lei que regulamenta o uso e a ocupao do solo urbano no municpio


(Lei n. 2.418/1988), que tambm inclui o macrozoneamento do seu territrio. Esse
macrozoneamento divide o municpio em sete zonas: Zona Residencial (ZR), Zona
Comercial (ZC), Zona de Usos Mltiplos (ZUM), Zona Industrial (ZI), Zona Especial
(ZE), Zona de Expanso Urbana e Zona Rural.
As Zonas Especiais so ainda subdivididas em quatro tipos: ZE-1, ZE-2, ZE3 e ZE-4. A Zona Especial 1 (ZE-1) compreende os espaos destinados ao
desenvolvimento de projetos especiais, tais como: ampliao do sistema virio e
reas destinadas ao Programa Municipal de Habitao, todos de iniciativa do poder
pblico( 1, Artigo 13). A Lei n. 2.418/88 indica que o poder executivo municipal
o responsvel por regulamentar a ocupao dessas zonas ou descaracteriz-las,
atribuindo a essas reas uma nova classificao no zoneamento.
A ZE-1, por delimitar reas vazias para diversos projetos especiais do
poder pblico, poderia ser utilizada como uma ZEIS de reas vazias para a
implantao de habitao de interesse social. Contudo, a falta de demarcao de
reas especficas para a construo de moradias pode impedir a utilizao efetiva
da ZE-1 para esse fim. Alm disso, como a legislao d a possibilidade de mudar
a caracterizao dessas reas para outra classificao, no fica garantida a
formao de um banco de terras destinado produo de habitao social, nem
mesmo um estmulo produo privada de moradias para a populao de menor
renda.
48

A Zona Especial 4 (ZE-4) compreende os espaos com ocupao irregular


do ponto de vista jurdico e urbanstico caracterizados por habitaes subnormais e
populao economicamente carente( 4, Artigo 13). Essa zona pode ser
comparada a uma ZEIS de regularizao fundiria, pois as reas caracterizadas
acima so como aquelas geralmente atendidas por esse instrumento. Alm disso, a
Lei n. 2.418/1988 d ao poder pblico a possibilidade de admitir limitaes
urbansticas menos restritivas para programas e projetos de interesse social
destinados populao de baixa renda, o que a premissa bsica de ZEIS desse
tipo.
O plano diretor de Divinpolis, Lei Municipal n. 060/2000, menciona que de
responsabilidade

do

poder

executivo

municipal

regulamentao

descaracterizao das reas situadas em ZE-1 e ZE-4. Alm disso, estabelece que
novas Zonas Especiais sero definidas, a critrio do rgo Municipal de
Planejamento, com o objetivo de assegurar reas livres para implantao de
projetos de desenvolvimento urbano, incluindo programas de habitao de
interesse social e que, nesse caso, as reas devem ser contguas malha urbana.
Entretanto, como essas reas no ficam demarcadas e institudas no plano diretor,
no h a garantia de que terrenos bem localizados na cidade sero destinados
produo de moradias para populao carente.
3.2

Governador Valadares
A Lei Complementar n. 031, de 27 de abril de 2001, que dispe sobre o

Programa Municipal de Regularizao Urbanstica e Fundiria de Governador


Valadares, define como Zonas Habitacionais de Interesse Social (ZHIS) as reas
no regularizadas ocupadas por populaes de baixa renda, carentes de
infraestrutura, nas quais haja interesse pblico em promover a urbanizao
fundiria. Contudo, essas reas no foram delimitadas nessa lei, tendo ficado a
cargo do executivo municipal a delimitao das reas caracterizadas como ZHIS.
O Plano Diretor de Desenvolvimento do Municpio de Governador Valadares
(Lei n. 95, de 27 de dezembro de 2006) retoma o tema da regularizao urbanstica
e fundiria tratando as ZHIS como reas prioritrias para a regularizao. Ao
mesmo tempo, estabelece que para a aplicao do instrumento seja elaborado um
plano de interveno contendo, no mnimo: delimitao da rea a ser atingida;
diagnstico urbanstico, social e ambiental; projetos de urbanizao; programa de
mobilizao social e educao ambiental da comunidade diretamente afetada pela
operao e legislao de uso e ocupao do solo para o assentamento
regularizado.
49

Contudo, ao se analisar as leis municipais que alteraram a Lei de


Zoneamento da Cidade, de 2001 at 2011, no h nenhuma incluso ou
demarcao de ZHIS. Sendo assim, apesar da definio em lei, o instrumento no
saiu da legislao para a prtica, o que compromete qualquer inteno de
regularizao de assentamentos na cidade. Ressalta-se que reas vazias para a
produo de habitao de interesse social no foram ao menos mencionadas na
legislao.
3.3

Pouso Alegre
O Plano Diretor de Pouso Alegre define que
Zona Especial de Interesse Social (ZEIS) corresponde s reas
ocupadas por populao pertencente aos estratos de menor renda
nas quais h interesse pblico em ordenar a ocupao, por meio
de regularizao urbanstica e fundiria ou reassentamento, assim
como aquelas onde o Poder Pblico tem interesse em implantar
novos empreendimentos habitacionais de interesse social,
segundo parmetros especficos definidos pela Lei de Uso e
Ocupao do Solo e programas de regularizao (POUSO
ALEGRE, 2008, Lei n. 4.707/2008).

Neste plano, as ZEIS so diferenciadas em trs tipos:


- ZEIS 1 - reas ocupadas por populao pertencente aos estratos de menor renda,
as quais devero ser objeto de programas de regularizao urbanstica e fundiria
e/ou reassentamento;
- ZEIS 2 - reas destinadas ao reassentamento de populao em rea de risco ou
em reas de proteo ambiental; e
- ZEIS 3 - reas destinadas a novos empreendimentos habitacionais de interesse
social.
As ZEIS esto representadas nos mapas do macrozoneamento urbano e, de
acordo com Silva (2011), ocupam cerca de 3% do permetro urbano. O Plano
Diretor define que devero se dar de forma integrada a programas e projetos das
demais polticas sociais e de gerao de renda, privilegiando a intersetorialidade
das polticas e o enfoque territorial para a efetividade dessas intervenes, tanto na
transformao desses espaos como no empoderamento da sua populao.
Apesar de fugir ao escopo deste captulo, ressalta-se que foi realizada uma
consulta prefeitura de Pouso Alegre a respeito da instituio das ZEIS.Nessa
consulta foi identificado que desde a instituio do Plano Diretor de Pouso Alegre,
no havia reas vazias para a implantao da habitao de interesse social. As
ZEIS 3, apontadas como reas destinadas a novos empreendimentos, j possuam
loteamentos irregulares, que foram assim definidos para que fosse facilitado o
processo de regularizao fundiria.
50

Assim, embora a questo do acesso a terra urbanizada tenha sido


contemplada no Plano Diretor de Pouso Alegre, na prtica, no foram separadas na
legislao da cidade novas reas para produo da habitao de interesse social.
3.4

Tefilo Otoni
O Plano Diretor de Tefilo Otoni, aprovado em 2008 no captulo de diretrizes

do zoneamento, define como Zonas de Especial Interesse Social 1 (ZEIS - 1) os


ncleos da habitao de interesse social para as quais o Poder Pblico dever
promover programas e aes para ordenar a ocupao por meio de projetos e
obras de urbanizao, regularizao fundiria, com estabelecimento de parmetros
urbansticos especiais (1. Art.44. Lei n. 5.892/2008).
Essa lei municipal ainda estabelece que ficam passveis de definio como
Zonas de Especial Interesse Social 2 (ZEIS - 2) as reas vagas ou subutilizadas
nas quais, por razes sociais, haja interesse pblico em implantar programas
habitacionais de produo de moradias ou terrenos urbanizados de interesse
social (2, Art.44).
Ainda de acordo com o Plano Diretor, a delimitao das ZEIS - 2 poderia ser
feita por ato do Executivo Municipal, a qualquer tempo, no caso de rea de
propriedade pblica municipal ou a partir de proposio do proprietrio, em caso de
propriedade particular. Contudo, os critrios e parmetros de parcelamento,
ocupao e uso do solo das ZEIS - 2, ficaram por ser estabelecidos em legislao
especfica (3 e 4).
Numa anlise do Plano Diretor de Tefilo Otoni, foi possvel identificar que
no h, a princpio, uma separao ou definio de reas vazias na cidade para a
implantao de habitao de interesse social. Em busca de leis que tenham sido
aprovadas posteriormente aprovao do Plano Diretor, no foi encontrada
nenhuma que tenha definido uma ZEIS - 2. Dessa forma, como no caso de algumas
outras cidades mdias, no h, na prtica, a existncia de ZEIS vazias na cidade.
3.5

Uberaba
O plano diretor do municpio de Uberaba (Lei n. 359/2006) define ZEIS como

as reas pblicas ou privadas destinadas prioritariamente ao atendimento


qualificado da habitao de interesse social para a populao. Essa lei determina
que as ZEIS tenham por finalidade a regularizao urbanstica e fundiria e a
definio de parmetros e critrios diferenciados para o parcelamento e a ocupao
do solo, desde que garantido o saneamento bsico, a instalao das redes de
servios urbanos e os equipamentos sociais necessrios.
51

O Plano Diretor tambm indica que as prioridades para o desenvolvimento


de programas e aes nas Zonas Especiais de Interesse Social sero definidas no
processo de planejamento dos programas habitacionais a serem implementados. A
lei faz uma diferenciao das ZEIS em dois tipos: ZEIS 1 e ZEIS 2.
As ZEIS 1 correspondem a terrenos pblicos e particulares j ocupados
irregularmente pela populao nos quais devero ser promovidas aes de
urbanizao e de regularizao fundiria (Artigo 172).
O artigo 176 define os critrios para identificao das ZEIS 1, sendo que os
assentamentos delimitados com essa tipologia podem estar situados: em reas de
risco, desde que as moradias possam ser recuperadas, urbanizadas e
regularizadas; em reas pblicas ou de preservao ambiental j comprometidas
pela ocupao e de fcil integrao malha urbana, desde que os moradores no
estejam em situao de risco; em loteamentos irregulares ou clandestinos
destinados populao de baixa renda, carentes de infraestrutura e equipamentos
urbanos, melhorias habitacionais ou titularidade. Nessas zonas podem ser
estabelecidos parmetros especficos de urbanizao, parcelamento, uso e
ocupao do solo urbano.
As ZEIS 2 so definidas como reas vazias, subutilizadas ou no
edificadas, destinadas promoo da habitao de interesse social e ao
atendimento de famlias com renda mensal de at 6 (seis) salrios mnimos. (Artigo
173).
Essas Zonas Especiais de Interesse Social ainda se subdividem em duas
categorias: ZEIS 2.A. (prprias para ocupao de baixa densidade, com uso
residencial unifamiliar) e ZEIS 2.B. (prprias para ocupao de alta densidade, com
uso residencial multifamiliar). Todos os tipos de ZEIS institudos esto delimitados e
registrados em um mapa anexo ao Plano Diretor.
Dos municpios analisados, constata-se que Uberaba tem melhor definio
das ZEIS, compreendendo at mesmo uma diviso em tipos que vo alm dos dois
mencionados ao longo do trabalho (ZEIS de reas vazias e ZEIS de reas
ocupadas destinadas regularizao). Alm disso, a lei estabelece para as reas
vazias uma faixa de renda que deve ser atendida, o que nenhum dos municpios
analisados apresentou na legislao que instituiu as ZEIS. Sendo assim, percebese que no que se refere legislao, o municpio est frente dos demais.

52

3.6

Varginha
Em busca de legislao municipal que definisse algum tipo de ZEIS na

cidade de Varginha, no foi encontrada no Plano Diretor (Lei n. 4.530/2006), na Lei


de Uso e Ocupao do Solo (Lei n. 3.181/1999), nem na Lei de Parcelamento do
Solo (Lei n. 2.558/1995), qualquer meno a esse instrumento. O Plano Diretor cita
o macrozoneamento, bem como o zoneamento urbano como instrumentos de
Poltica Urbana a serem incorporados ao Plano Diretor Participativo e aos seus
instrumentos

complementares.

Contudo,

esses

instrumentos

no

foram

encontrados na pgina de busca das leis aprovadas na Cmara Municipal de


Varginha, o que indica que no foram ainda institudos.
Na Lei que dispe sobre o Uso e Ocupao do Solo Urbano no municpio,
citada no Plano Diretor como instrumento normativo complementar, so destacadas
as Zonas Especiais, destinadas a reas de preservao permanente ou reas de
proteo ao patrimnio cultural. Vinculado aprovao de lei especfica, na Lei de
Parcelamento do Solo (Art. 78, Lei n. 2558/1995) definido o seguinte zoneamento:
- Zona Central ZC
- Zona de Uso Mltiplo ZN
- Zona Industrial.
Ainda nessa lei, ficam definidos os usos: residencial, comercial, servios,
misto, institucional, industrial. Mas no apontada nenhuma rea destinada
exclusivamente habitao de interesse social.
Todas as leis do municpio de Varginha so de fcil acesso no stio
eletrnico da Cmara Municipal, contudo os anexos no ficam disponveis na
internet, o que prejudica a compreenso da legislao pelos interessados que no
tenham acesso direto prefeitura ou cmara municipal, para obteno desses
documentos.
4.

Sntese da instituio de ZEIS nas cidades mdias de MG


Para melhor visualizao da situao das ZEIS na legislao dos municpios

analisados, foram elaborados os Quadros 3.1 e 3.2, com a sntese dos resultados
obtidos. Esses quadros proporcionam um panorama da implantao de ZEIS
nesses municpios.

53

Quadro 3.1: Instituio das ZEIS na legislao das cidades mdias de MG


ZEIS
institudas

Tipos de ZEIS institudas

Divinpolis

Sim

Z4 ZEIS ocupadas / Regularizao Fundiria


Z1 Permite a utilizao como ZEIS de reas
vazias / no exclusiva para empreendimentos de
habitao

Governador
Valadares

No

Municpio

Pouso Alegre

Sim

Tefilo Otoni

Sim

Uberaba

Sim

Varginha

No

ZEIS 1 ZEIS ocupadas / Regularizao Fundiria


ZEIS 2 ZEIS para reassentamento de populao
residente em rea de risco e de proteo ambiental
ZEIS 3 ZEIS vazias
ZEIS-1 ZEIS ocupadas / Regularizao Fundiria
ZEIS-2 ZEIS vazias
ZEIS 1 ZEIS ocupadas / Regularizao Fundiria
ZEIS 2A ZEIS vazias (baixa densidade)
ZEIS 2B ZEIS vazias (alta densidade)

Quadro 3.2: Situao das ZEIS vazias nas cidades mdias de MG


Municpio

ZEIS vazias

Situao
A Z1 no exclusiva para habitao de interesse
social, portanto no pode ser caracterizada como
ZEIS vazia.

Divinpolis

No

Governador
Valadares

No

No mencionada na legislao.

Pouso Alegre

No

Apesar de existir a demarcao das ZEIS 3 zonas


destinadas
a
novos
empreendimentos
habitacionais, essas reas, desde a sua instituio
i
como ZEIS, no estavam vazias .

Tefilo Otoni

No

Uberaba

Sim

Varginha

No

Apesar
das
ZEIS-2
(vazias) terem
sido
mencionadas na legislao municipal, essas no
ii
foram delimitadas .
ZEIS demarcadas em mapas e de fato vazias. So
de dois tipos:
ZEIS 2A para baixa densidade de ocupao
ZEIS 2B para alta densidade de ocupao
No mencionada na legislao.

i. Segundo informaes obtidas na Prefeitura Municipal de Pouso Alegre.


ii. Segundo informaes obtidas na Prefeitura Municipal de Tefilo Otoni.
5.

Consideraes Finais
Este captulo contm os resultados da pesquisa exploratria acerca da

instituio de zonas especiais para habitao de interesse social na legislao


urbanstica das cidades mdias de Minas Gerais. Para esse estudo foram
investigadas as leis municipais de Zoneamento, Uso e Ocupao do Solo e os
Planos Diretores. Certas dificuldades foram encontradas na realizao da pesquisa
devido forma de divulgao das leis nos stios eletrnicos dessas cidades, pois
apesar da exigncia legal de publicidade da legislao ter sido cumprida, o acesso
54

prejudicado pela forma como a informao est disponibilizada para o cidado.


Em alguns casos preciso conhecer previamente o nmero e o ano de publicao
da lei e, maior parte das muitas vezes, apenas o texto est acessvel, no sendo
disponibilizados os anexos e mapas. Diante disso, as informaes foram
complementadas por meio de pesquisa nas Prefeituras Municipais.
A partir dos resultados obtidos na pesquisa, constatou-se que a criao de
ZEIS est sendo incorporada na legislao urbanstica das cidades mdias
estudadas. Contudo, na prtica, ainda no h uma demarcao precisa dessas
reas, tendo sido possvel identificar tambm que, entre as cidades mdias
estudadas, apenas Uberaba definiu ZEIS vazias. A maior parte dos municpios
estabelece como ZEIS as reas j ocupadas pela populao de baixa renda e
destinadas regularizao fundiria.
Verificou-se tambm que, alm da demarcao em mapas das ZEIS vazias,
em Uberaba foi feita uma diferenciao do tipo de ocupao nessas reas, o que, a
princpio, poderia tornar o instrumento mais eficaz. Por essa razo, apenas essa
cidade foi selecionada como estudo de caso para a investigao acerca da
utilizao de ZEIS vazias na localizao da habitao de interesse social do
PMCMV.

55

CAPTULO 4
PANORAMA DO PROGRAMA MINHA CASA, MINHA VIDA NO BRASIL E EM
MINAS GERAIS
1.

Introduo
O objetivo deste captulo apresentar o Programa Minha Casa, Minha Vida

(PMCMV) do governo federal brasileiro, expondo suas principais caractersticas e


os seus desdobramentos no Brasil, no estado de Minas Gerais e especialmente nas
cidades mdias mineiras.
O PMCMV um conjunto de medidas do Governo Federal, lanado em 13
de abril de 2009 e regulamentado pela Lei n. 11.977/09, que tem como objetivo o
incentivo produo e aquisio de novas unidades habitacionais,
requalificao de imveis urbanos e produo ou reforma de habitaes rurais,
fomentando a economia na gerao de emprego e renda (BRASIL, 2009, Lei n.
11.977/09, Art. 1).
Esse pacote foi apresentado como uma das principais aes do governo
em relao crise econmica internacional. Com esta poltica anticclica, conjugada
com uma poltica social em grande escala destinada a atender demanda
habitacional de baixa renda no atendida pelo mercado, visava-se estimular a
criao de empregos e de investimentos no setor da construo civil (ARANTES;
FIX, 2009; HIRATA, 2011; KLINTOWITZ, 2011).
De acordo com Bonduki (2009), a ampliao dos recursos para habitao j
era tema central no Plano Nacional de Habitao (PlanHab), um dos componentes
centrais da nova Poltica Nacional de Habitao que objetiva planejar as aes
pblicas e privadas, em mdio e longo prazo, para equacionar as necessidades
habitacionais do pas. O plano j incorporaria elementos que foram apresentados
no PMCMV, como a poltica de subsdio baseada em grupos de atendimento por
capacidade de retorno ao financiamento e o Fundo Garantidor.
Porm, antes da apresentao desse plano, que estava pronto para ser
publicado em janeiro de 2009, o governo federal, por meio do Ministrio da
Fazenda, deu publicidade ao PMCMV, como uma ao emergencial de apoio ao
setor privado para evitar o desemprego, que era uma ameaa concreta na virada de
2009. Ainda de acordo com Bonduki (2009)
A crise econmica e a disposio do governo em dinamizar a
construo civil atropelaram a construo do PlanHab, pactuado
como uma estratgia de longo prazo. Mas, por outro lado,
aceleraram a deciso governamental sobre as propostas lanadas
pelo PlanHab, sobretudo no eixo financeiro, que seriam muito mais
56

demoradas. (BONDUKI, 2009, p. 12)

O PMCMV representou um grande aporte de recursos financeiros para o


setor habitacional, composto por 75% de recursos no onerosos advindos do
Oramento Geral da Unio (OGU), 22% do Fundo de Garantia do Tempo de
Servio (FGTS) e 3% do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES). Com o intuito de estimular a produo habitacional, o Programa ainda
agrega um conjunto de medidas como redues de tarifas, facilidades de acesso ao
crdito e acelerao dos processos administrativos (KLINTOWITZ, 2011). Alm das
medidas de carter financeiro, procura-se desburocratizar e agilizar o processo de
proviso habitacional, por meio da flexibilizao da contratao das empresas, com
a eliminao da exigncia de licitao para a obra, e da adoo de medidas de
desonerao tributria para as construes destinadas habitao de interesse
social.
A meta inicial do Programa (PMCMV 1) era a construo de 1 milho de
moradias, sendo 400 mil destinadas a famlias com renda familiar de 0 a 3 salrios
mnimos, 400 mil destinadas a famlias com renda familiar at seis salrios mnimos
e 200 mil para famlias com renda familiar de 6 a 10 salrios mnimos,
correspondendo a cada uma destas faixas de renda um tipo de modalidade de
financiamento de produo da habitao.
Essa meta pode ser considerada tmida, principalmente para a faixa de
renda de 0 a 3 salrios mnimos, onde se concentra o maior dficit habitacional. De
acordo com o exposto na Tabela 4.1, em que se compara o dficit habitacional por
faixa de renda e as metas iniciais do PMCMV, apenas 6% do dficit habitacional na
menor faixa de renda estaria sendo equacionado pelo programa, no ano de sua
criao.
Tabela 4.1: Dficit acumulado e as metas do Programa Minha Casa, Minha Vida em
2009 distribuio do dficit por faixa de renda

Fonte: BONDUKI, 2009, p. 13. (Dados baseados na Fundao Joo Pinheiro e em folheto
de divulgao do Programa Minha Casa, Minha Vida).

Segundo estudo elaborado pela FGV Projetos para a Ernst&Young


(CASTELO, 2009), nos prximos dez anos (contados aqui a partir de 2009) seria
necessrio uma oferta anual de 1,5 milho de novas moradias para atender a
57

demanda habitacional gerada pelo crescimento da populao, pela diminuio do


tamanho mdio das famlias, pelo combate ao dficit habitacional e pela reposio
do estoque atual de moradias.
Em setembro de 2009, a revista Conjuntura da Construo10 apresentou um
primeiro balano do Programa, mostrando nmeros ainda relativamente acanhados.
O balano realizado demonstrou que, em quatro meses e meio, menos de 5% da
meta havia sido contratada e que os problemas, relacionados por entidades e
empresas, foram considerados maiores no segmento do programa que se
direcionou para a faixa de renda mais baixa. Castelo (2009) destaca que a
principal dificuldade nesse segmento est relacionada ao custo elevado do solo em
relao ao valor limite das unidades habitacionais (CASTELO, 2009, p. 11).
Porm, tendo em vista que o PMCMV est sendo modificado e
operacionalizado h trs anos, procurou-se neste captulo traar um panorama
atual da sua implantao no Brasil e nas cidades mdias de Minas Gerais. Para
tanto, foi realizada pesquisa documental mediante levantamento da legislao
vigente do PMCMV, com a finalidade de apontar objetivos, abrangncia, critrios de
seleo de beneficirios, condies de contratao e especificaes fsicas das
unidades habitacionais. Tambm foi realizado o levantamento do nmero de
unidades contratadas no pas na Caixa Econmica Federal (CAIXA), principal
agente financeiro envolvido na execuo do programa. De tal modo, foi possvel
obter uma viso geral das contrataes realizadas no pas e nas cidades mdias de
Minas Gerais, que so o foco de anlise desta dissertao.
2.

Viso Geral do Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV)


O PMCMV foi inicialmente institudo pela Lei Federal n. 11.977, de 7 de

julho de 2009, e regulamentado pelo Decreto n. 6.962, de 17 de setembro de 2009.


O texto original foi alterado pela Medida Provisria n. 514, de 1 de dezembro de
2010 e, posteriormente, pela Lei n. 12.424, de 16 de junho de 2011, regulamentada
pelo Decreto n. 7.499 de 16 de junho de 2011.
A faixa de renda atendida pelo programa na poca do seu lanamento era
de at 10 (dez) salrios mnimos. Atualmente, conforme estabelecido pelo Decreto
n. 7.499/2011, essa renda de at R$ 5.000,00 (cinco mil reais).
At o momento, o programa passou por trs fases: PMCMV 1; PMCMV 1
transio (PMCMV 1 para o PMCMV 2) e PMCMV 2, atualmente em vigor. A
principal diferena entre essas fases est na atualizao de valores de contratao
10
SINDUSCON-SP. Revista Conjuntura da Construo. [on-line]. Set.2009. Disponvel em
<http://www.sindusconsp.com.br/downloads/imprensa/conjunturadaconstrucao/setembro2009.pdf> Acesso em: 26
nov.2010.

58

por unidade habitacional, na insero da obrigatoriedade de instalao de sistema


de aquecimento solar (SAS) nas unidades isoladas e na exigncia de acessibilidade
em todas as edificaes da menor faixa de renda.
Desde sua criao, o PMCMV compreende dois subprogramas: o Programa
Nacional de Habitao Urbana (PNHU) e o Programa Nacional de Habitao Rural
(PNHR), voltados, respectivamente, para as reas urbana e rural. Considerando-se
que, no caso deste trabalho, ser avaliada apenas a localizao dos
empreendimentos do PMCMV na rea urbana e voltados para a menor faixa de
renda familiar, sero abordados apenas os aspectos do programa relativos a essas
condies.
2.1.

O PMCMV em rea urbana (PNHU)


O PNHU tem por objetivo promover a produo ou aquisio de novas

unidades habitacionais, ou a requalificao de imveis urbanos (Decreto n.


7.499/2011, Art. 5).
Para a implementao do PNHU, a Unio disponibilizou recursos das
seguintes formas:
1.

subsdio econmico ao beneficirio pessoa fsica no ato da contratao de

financiamento habitacional;
2.

participao do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), mediante

integralizao de cotas e transferncia de recursos ao Fundo de Desenvolvimento


Social (FDS);
3.

oferta pblica de recursos destinados subveno econmica ao

beneficirio pessoa fsica de operaes em municpios com populao de at


cinquenta mil habitantes (Decreto n. 7.499/2011, art. 2).
O PMCMV dividido em trs faixas, de acordo com a renda familiar dos
beneficirios: faixa de renda familiar de at R$ 1.600,00; faixa de renda familiar de
at R$ 3.100,00; faixa de renda familiar de at R$ 5.000,00.
A atualizao dos valores adotados como parmetros de renda familiar de
responsabilidade do Poder Executivo Federal. Contudo, de acordo com a Lei n.
12.424/2011, mesmo com a atualizao dos valores sendo realizada por decretos,
estes no podero ultrapassar trs salrios mnimos, seis salrios mnimos e dez
salrios mnimos, respectivamente. Para cada faixa de renda, existe uma fonte de
recursos determinada.

59

2.1.1. O PMCMV em rea urbana para a menor faixa de renda familiar


Na faixa de renda de 0 a 3 salrios mnimos (denominada faixa I), as fontes
de recursos para financiamento so o Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) e
o Fundo de Desenvolvimento Social (FDS).
O FAR foi criado pela Lei n. 10.188/2001 com a finalidade de permitir a
segregao patrimonial e contbil dos haveres financeiros e imobilirios destinados
ao Programa de Arrendamento Residencial (PAR) (programa de atendimento da
necessidade de moradia da populao de baixa renda, sob a forma de
arrendamento residencial com opo de compra).
O FDS, regido pela Lei n. 8.677/1993, destina-se ao financiamento de
projetos de investimento de interesse social nas reas de habitao popular, sendo
permitido o financiamento nas reas de saneamento e infraestrutura, desde que
vinculadas aos programas de habitao, bem como equipamentos comunitrios.
Na

operacionalizao

dos

financiamentos,

FAR

destina-se

ao

financiamento de unidades habitacionais produzidas por empresas privadas


(construtoras e incorporadoras) e o FDS destina-se ao financiamento de unidades
habitacionais contratadas por meio de entidades organizadoras sem fins lucrativos.

2.1.1.1.

Recursos do FAR

No programa com Recursos do FAR, o agente financeiro adquire, em nome


do fundo (do qual a CAIXA gestora), o terreno e a construo ou a requalificao
de imveis contratados como empreendimentos habitacionais em regime de
condomnio ou loteamento. Aps a concluso dos empreendimentos, estes so
alienados s famlias. A iniciativa, nesse caso, do setor privado, que deve
procurar uma parceria com o poder pblico municipal, que participa do Programa a
partir da assinatura do Termo de Adeso.
Na faixa de renda I, o governo federal estabeleceu um valor limite para a
construo das unidades habitacionais. Esse valor inclui, alm do terreno, todas as
obras de infraestrutura necessrias ao funcionamento do empreendimento. Caso o
poder pblico parceiro possa oferecer uma contrapartida financeira ou um terreno
para a localizao do empreendimento, o valor limite das unidades poder ser
mantido, e a unidade habitacional poder ser melhorada ou ampliada em relao ao
padro mnimo estabelecido.
Na Tabela 4.2, apresentam-se os valores mximos atualizados do PMCMV
2, para a aquisio de unidades produzidas com essa fonte de recursos, por estado
e pelo nmero de habitantes de seus municpios.

60

Tabela 4.2: Valores mximos atualizados (PMCMV 2) para aquisio de unidades


produzidas com recursos do FAR
Valor mximo de aquisio
da unidade (R$)
UF
Localidade
Apartamento
Casa

SP e DF

RJ

Municpios integrantes das regies


metropolitanas do Estado de So Paulo,
municpios de Jundia/SP, So Jos dos
Campos/SP, Jacare/SP e DF
Demais municpios
Municpios entre 20 e 50 mil habitantes
Capital e respectiva regio metropolitana
Demais municpios
Municpios entre 20 e 50 mil habitantes

65.000,00

63.000,00

57.000,00

57.000,00
53.000,00
60.000,00
55.000,00
51.000,00

63.000,00
55.000,00

MG

Capital e respectiva regio metropolitana


Demais municpios
Municpios entre 20 e 50 mil habitantes

57.000,00
52.000,00

56.000,00
52.000,00
48.000,00

ES e TO

Capital e respectiva regio metropolitana


Demais municpios
Municpios entre 20 e 50 mil habitantes

54.000,00
50.000,00

53.000,00
50.000,00
46.000,00

Capital e respectiva regio metropolitana


Demais municpios
Municpios entre 20 e 50 mil habitantes
Capital e respectiva regio metropolitana
Demais municpios
Municpios entre 20 e 50 mil habitantes
Capital e respectiva regio metropolitana
Demais municpios
Municpios entre 20 e 50 mil habitantes
Capital e respectiva regio metropolitana
Demais municpios
Municpios entre 20 e 50 mil habitantes
Capital e respectiva regio metropolitana
Demais municpios
Municpios entre 20 e 50 mil habitantes

54.000,00
49.000,00

53.000,00
49.000,00
45.000,00
53.000,00
52.000,00
48.000,00
56.000,00
50.000,00
46.000,00
54.000,00
49.000,00
45.000,00
52.000,00
48.000,00
44.000,00

GO, MS, MT

AC, AM, AP,


PA, RO e RR

BA

CE e PE

AL, MA, PB,


PI, RN e SE

55.000,00
52.000,00
57.000,00
50.000,00
56.000,00
49.000,00
53.000,00
48.000,00

56.000,00
Capital e respectiva regio metropolitana
RS, PReSC
52.000,00
Demais municpios
Municpios entre 20 e 50 mil habitantes
Fonte: Portaria N. 465, de 03 de outubro de 2011. Consulta: agosto/2012.

55.000,00
52.000,00
48.000,00

Com esses valores diferenciados por estado e porte de cidades, as


construtoras devero produzir uma habitao que obedea s especificaes
mnimas estabelecidas pelo Ministrio das Cidades para cada tipo de unidade
(apartamento ou casa). Essas especificaes definem que as unidades
habitacionais devem ter, pelo menos, dois quartos, um banheiro, uma sala de
estar/refeies, uma cozinha e uma rea de servio. A rea til da unidade (rea
interna sem contar reas de paredes) deve ter no mnimo 36 m para casas (sem
contar a rea de servio) e 39 m para apartamento, incluindo rea de servio.
Uma modificao feita no mbito do PMCMV 2 foi a insero da
61

acessibilidade no interior de todas as unidades e em todas as reas comuns dos


empreendimentos produzidos em condomnio. H tambm para os edifcios a
exigncia de previso para futura instalao de elevador.
No que diz respeito sustentabilidade, o programa exige que seja instalado
sistema de aquecimento solar (SAS) em todas as unidades na tipologia de casas.
Tanto para casas quanto para apartamentos est determinada a necessidade de
instalao de medio individualizada de gua e gs (ou sistema de botijo
individualizado).
Para a faixa de renda atendida pelos recursos FAR, o Governo Federal
oferece, alm de financiamento, subsdio aos beneficirios. As prestaes pagas
para quitar o financiamento no ultrapassam o valor de 10% da renda familiar,
obedecida a uma prestao mnima de R$ 50,00 (cinquenta reais) durante dez
anos. O restante do valor pago pelo imvel subveno econmica.
A seleo de beneficirios nessa fonte de recursos de responsabilidade do
poder pblico municipal, que deve realizar o cadastro e indicar ao agente financeiro
as famlias a serem atendidas pelo programa. A partir de ento, fica sendo
responsabilidade do agente financeiro a conferncia da documentao que
comprova o enquadramento de cada famlia no programa.
Para a indicao dos beneficirios do PMCMV, devem ser observados os
seguintes requisitos:
- comprovao de que o interessado integra famlia com a renda mensal
determinada pelo programa;
- faixas de renda definidas pelo Poder Executivo Federal para cada uma das
modalidades de operaes;
- prioridade de atendimento s famlias residentes em reas de risco ou insalubres
ou que tenham sido desabrigadas;
- prioridade de atendimento s famlias com mulheres responsveis pela unidade
familiar; e
- prioridade de atendimento s famlias de que faam parte pessoas com deficincia
(Art. 3, Lei n. 12.424/2011).
Os Estados e Municpios podem fixar critrios adicionais de seleo de
beneficirios, desde que tais critrios sejam previamente aprovados pelos
respectivos conselhos locais de habitao e em conformidade com as respectivas
polticas habitacionais e as regras estabelecidas pelo Poder Executivo Federal. (Art.
3, # 4, Lei n. 12.424/201).
importante ressaltar que, nessa modalidade, as famlias s assinam o
contrato de alienao fiduciria das habitaes no momento de entrega das chaves,
o que significa que no h venda nem pagamento antecipado durante a construo
62

das unidades, mesmo que o beneficirio j tenha sido selecionado.

2.1.1.2.

Recursos do FDS

De maneira semelhante aplicao dos recursos FAR, os recursos do FDS


destinados habitao urbana so aplicados em construes designadas a famlias
de renda at R$1.600,00 (faixa I). Porm, para a contratao desse recurso, os
empreendimentos devem ser propostos por entidades organizadoras sem fins
lucrativos.
As propostas para contratao dos recursos FDS so encaminhadas
primeiramente CAIXA que aps a anlise de viabilidade da proposta encaminha o
processo ao Ministrio das Cidades para a seleo.
A fonte de recursos FDS traz para a populao a oportunidade de ser
atendida atravs de associaes que possam promover mutires ou outras formas
de produo para viabilizar a construo de unidades.
A seleo de beneficirios nessa fonte de recursos tambm de
responsabilidade da Entidade Organizadora que, em parceria com o poder pblico
municipal, direciona as famlias para se cadastrarem no CAD nico, ficando o
agente financeiro responsvel pela conferncia da documentao que comprova o
enquadramento da famlia na faixa de renda determinada pelo programa.
Existem basicamente duas formas de contratao de habitaes urbanas
com recursos do FDS. Na primeira forma, os moradores j so indicados pela
entidade organizadora e so corresponsveis pela construo das unidades, por
meio da eleio de representantes que acompanham o andamento das obras. Na
segunda forma de contrao, a Entidade Organizadora contratada para promover,
como seria a construtora no FAR, a construo das unidades em terreno prprio,
adquirido ou recebido por doao para esse fim. Nessa segunda modalidade, as
unidades so alienadas s famlias aps a concluso dos empreendimentos e a
entidade organizadora pode promover a construo do empreendimento por
administrao direta ou por meio de empreitada a uma construtora.
Uma

das

maiores

dificuldades

encontradas

na

promoo

de

empreendimentos por meio de entidades organizadoras sem fins lucrativos diz


respeito propriedade de terrenos. A maior parte das entidades no possui lotes e
dependem das doaes de prefeituras ou da subveno do poder pblico para a
compra de terreno, processos muito morosos que atrasam e at mesmo
inviabilizam a seleo de algumas propostas pelo Ministrio das Cidades.
Na Tabela 4.3, apresentam-se os valores mximos atualizados do PMCMV
para a aquisio de unidades produzidas com recursos FDS, por estado e pelo
nmero de habitantes de seus municpios.
63

Tabela 4.3: Valores mximos atualizados (PMCMV 2) para a aquisio de unidades


produzidas com recursos FDS
UF

SP e DF

RJ

Localidade
Municpios
integrantes
das
regies
metropolitanas do Estado de So Paulo,
municpios de Jundia/SP, So Jos dos
Campos/SP e Jacare/SP e DF
Demais municpios com mais de 50 milhabitantes
Municpios entre 20 e 50 mil habitantes
Municpios at 20 mil habitantes
Capital e respectiva regio metropolitana
Demais municpios com mais de 50 milhabitantes
Municpios entre 20 e 50 mil habitantes
Municpios at 20 mil habitantes

Valor mximo de aquisio


da unidade (R$)

Apartamento

Casa

65.000,00

63.000,00

57.000,00

57.000,00
38.000,00
36.000,00
60.000,00
55.000,00
38.000,00
36.000,00

63.000,00
55.000,00

MG

Capital e respectiva regio metropolitana


Demais municpios com mais de 50 milhabitantes
Municpios entre 20 e 50 mil habitantes
Municpios at 20 mil habitantes

57.000,00
52.000,00

56.000,00
52.000,00
38.000,00
36.000,00

ES

Capital e respectiva regio metropolitana


Demais municpios com mais de 50 milhabitantes
Municpios entre 20 e 50 mil habitantes
Municpios at 20 mil habitantes

54.000,00
50.000,00

53.000,00
50.000,00
36.000,00
34.000,00

Capital e respectiva regio metropolitana


Demais municpios com mais de 50 milhabitantes
Municpios entre 20 e 50 mil habitantes
Municpios at 20 mil habitantes
Capital e respectiva regio metropolitana
Demais municpios com mais de 50 milhabitantes
Municpios entre 20 e 50 mil habitantes
Municpios at 20 mil habitantes
Capital e respectiva regio metropolitana
Demais municpios com mais de 50 milhabitantes
Municpios entre 20 e 50 mil habitantes
Municpios at 20 mil habitantes
Capital e respectiva regio metropolitana
Demais municpios com mais de 50 milhabitantes
Municpios entre 20 e 50 mil habitantes
Municpios at 20 mil habitantes
Capital e respectiva regio metropolitana

54.000,00
49.000,00

53.000,00
49.000,00
36.000,00
34.000,00
53.000,00
52.000,00
38.000,00
36.000,00
56.000,00
50.000,00
37.000,00
35.000,00
54.000,00
49.000,00
37.000,00
35.000,00
52.000,00
48.000,00
37.000,00
35.000,00

GO, MS,
MT, TO

AC, AM, AP,


PA, RO e RR

BA

CE e PE

AL, MA, PB,


PI, RN e SE

Demais municpios com mais de 50 milhabitantes


Municpios entre 20 e 50 mil habitantes
Municpios at 20 mil habitantes

55.000,00
52.000,00

57.000,00
50.000,00

56.000,00
49.000,00

53.000,00
48.000,00

56.000,00
55.000,00
Capital e respectiva regio metropolitana
Demais municpios com mais de 50 milhabitantes
52.000,00
52.000,00
RS,PR e SC
38.000,00
Municpios entre 20 e 50 mil habitantes
36.000,00
Municpios at 20 mil habitantes
Fonte: Instruo Normativa N 34, de 28 de setembro de 2011. Consulta: agosto/2012

64

Para as habitaes produzidas com os recursos do FDS a rea til (rea


interna sem contar reas de paredes) deve ter no mnimo 38 m para casas (sem
contar a rea de servio) e 42 m para apartamento, incluindo rea de servio. A
rea exigida nesse programa superior rea exigida para a fonte de recursos
FAR.
De modo semelhante modalidade de contratao com recursos do FAR,
no mbito do PMCMV 2 houve a insero da acessibilidade no interior de todas as
unidades e em todas as reas comuns dos empreendimentos produzidos em
condomnio, assim como a rea de previso para futura instalao de elevador nos
edifcios multifamiliares. Ainda a respeito da sustentabilidade, o programa faz as
mesmas exigncias nas modalidades FDS e FAR.
Tambm para os beneficirios dos recursos FDS, o Governo Federal
oferece financiamento e subsdio, sendo que as prestaes para pagamento no
ultrapassam o valor de 10% da renda familiar, obedecida a uma prestao mnima
de R$ 50,00 (cinquenta reais) durante dez anos.
2.1.2. Fundo Garantidor da Habitao
O Fundo Garantidor da Habitao Popular (FGHab) tem como objetivos
garantir o pagamento aos agentes financeiros de prestao mensal de
financiamento habitacional devida por muturio final, em caso de desemprego e
reduo temporria da capacidade de pagamento; e assumir o saldo devedor do
financiamento imobilirio, em caso de morte e invalidez permanente, e as despesas
de recuperao relativas a danos fsicos ao imvel (Lei n. 12.424/2011). O FGHab
,ento, um fundo que desempenha o papel dos tradicionais seguros habitacionais
contratados ao assumir as coberturas securitrias habitacionais.
O FGHab um fundo de natureza privada, com patrimnio prprio
constitudo por cotas da Unio, dos agentes financeiros que se dispuserem a aderir
s coberturas previstas, dos rendimentos sobre aplicao em ttulos pblicos
federais dos valores disponveis no fundo, e de recursos provenientes da
recuperao de prestaes

honradas pelo FGHab, ou seja, da restituio

pelos devedores das prestaes cobertas pelo fundo. Com a Lei n. 12.424/2011, a
Unio ficou autorizada a participar do FGHab at o limite de R$ 2.000.000.000,00
(dois bilhes de reais).
O FGHab poder conceder garantia para at 1.400.000 (um milho e
quatrocentos mil) financiamentos imobilirios nas seguintes modalidades:
- produo ou aquisio de imveis novos em reas urbanas;
- requalificao de imveis j existentes em reas consolidadas no mbito do
PNHU;
65

- produo de moradia no mbito do PNHR.


As condies para a utilizao desse fundo incluem uma contribuio de
0,5% do valor da prestao, pagamento de 5% da prestao financiada (valor que
ser devolvido como bnus

de adimplncia quando do pagamento do

refinanciamento) e o pagamento de, pelo menos, seis prestaes do contrato.


A criao do FGHab, sobre o qual se assentou o PMCMV foi apontada como
um dos maiores avanos para a poltica habitacional do pas. Para Castelo (2009)
Criou-se, no entanto, a expectativa de que o novo fundo possa ser
o precursor de algo mais duradouro, que viabilize o interesse
definitivo dos agentes financeiros pela baixa renda. A experincia
do FGHab, se bem-sucedida, poder se constituir em um
mecanismo duradouro para a garantia de financiamentos s
famlias de baixa renda. (CASTELO, 2009, p.6)

Com relao aos desafios operacionais do fundo, a avaliao de


especialistas do mercado, como Celso Petrucci, diretor do Sindicato das Empresas
de Compra, Venda, Locao e Administrao de Imveis Residenciais e Comerciais
de So Paulo (Secovi-SP), feita no segundo semestre de 2009, que o FGHab
est bem estruturado. No entanto, por ser a primeira experincia na rea de
habitao de interesse social, ainda levanta dvidas. (CASTELO, 2009, p. 8).
Por outro lado, ao criar Fundo Garantidor da Habitao, aportando recursos
para pagamento das prestaes em caso de inadimplncia por desemprego e
outras eventualidades, o governo pretende manter o desenvolvimento do setor
imobilirio e reaquecer as atividades do ramo da construo civil, que vinha
sofrendo os impactos da crise econmica (KLINTOWITZ, 2011).

2.1.3. Localizao dos empreendimentos do PMCMV na rea urbana


De acordo com o Decreto n. 7.499/2011, em reas urbanas, devero ser
respeitados os seguintes critrios de prioridade para projetos do PMCMV:
I - a doao pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municpios de terrenos
localizados em rea urbana consolidada para implantao de empreendimentos
vinculados ao programa;
II - a implementao pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municpios de
medidas de desonerao tributria para as construes destinadas habitao de
interesse social; e
III - a implementao pelos municpios dos instrumentos da Lei n 10.257, de 10 de
julho de 2001, que visam ao controle da reteno das reas urbanas em
ociosidade. (Art. 4).
Alm disso, para a implantao de empreendimentos no mbito do PNHU
devero ser respeitados os seguintes requisitos:
66

- localizao do terreno na malha urbana ou em rea de expanso que atenda aos


requisitos estabelecidos pelo Poder Executivo Federal, observado o respectivo
plano diretor, quando existente;
- adequao ambiental do projeto;
- infraestrutura bsica que inclua vias de acesso, iluminao pblica e soluo de
esgotamento sanitrio e de drenagem de guas pluviais e que permita ligaes
domiciliares de abastecimento de gua e energia eltrica; e
- existncia ou compromisso do poder pblico local de instalao ou de ampliao
dos equipamentos e servios relacionados educao, sade, ao lazer e ao
transporte pblico. (Art. 6).
No PMCMV, contudo, a localizao dos empreendimentos tem sido, como foi
historicamente no Brasil, uma questo conflitante: as construtoras esto
encontrando muita dificuldade em produzir para a faixa I, em funo do preo dos
terrenos, que so muito elevados.
A previso, j no lanamento do PMCMV, era de que a localizao dos
empreendimentos poderia ser inadequada em reas carentes de emprego,
infraestrutura e equipamentos, correndo o risco ainda, de gerar impactos negativos
como a elevao do preo da terra, que representaria a transferncia do subsdio
para a especulao imobiliria, desvirtuando os propsitos do programa
(BONDUKI, 2009, p.13). Essa previso o que, de fato, tem sido observado. A
valorizao dos imveis e, sobretudo, dos terrenos ao longo desses trs anos,
acaba por transferir o valor do subsdio para o lucro das construtoras.
Em relao ao espao urbano, a construo de casas bem localizadas se
apresentava tambm desde o incio como o grande desafio, sendo o poder pblico
municipal apontado como agente chave que poderia garantir o direito cidade. A
preocupao com a localizao dos empreendimentos pelo Ministrio das Cidades
foi explicitada em uma cartilha que apresentou os instrumentos do Estatuto da
Cidade, que poderiam garantir a moradia bem localizada com os recursos do
PMCMV, dentre eles, as ZEIS.
Nessa cartilha, as condies inadequadas dos domiclios urbanos brasileiros
foram atribudas s polticas de planejamento e gesto urbanas excludentes,
afirmando-se que possvel produzir moradia bem localizada, o que garantiria uma
cidade equilibrada (em relao moradia e emprego), o aproveitamento da
infraestrutura existente e a diminuio dos impactos ambientais decorrentes do
processo de expanso horizontal urbana, desde que os instrumentos do Estatuto da
Cidade sejam utilizados para esse fim. Nesse sentido, o programa poderia
combater os vazios urbanos, promovendo uma urbanizao compacta e evitando
desarticulaes virias (ROLNIK, 2010).
67

No entanto, de acordo com Rolnik e Klink (2011), no PMCMV a expanso


urbana continua ocorrendo de forma fragmentada e desestruturada, gerando um
padro precrio de mobilidade, alm de grandes vulnerabilidades urbanoambientais. Nesses termos,
Sem qualquer poltica associada de fortalecimento da capacidade
e do poder de gesto sobre o territrio e na ausncia de qualquer
constrangimento em relao transferncia das mais valias
geradas coletivamente sobre o preo da terra, grande parte dos
recursos, inclusive dos subsdios pblicos, transferida sobre os
preos dos terrenos, provocando um espraiamento ainda maior
das cidades e reiterando um processo de excluso para rendas
mais baixas. Hoje, o mercado imobilirio, aquecido pela enorme
injeo de recursos para a produo habitacional por meio do
Programa Minha Casa, Minha Vida (2009), afirma encontrar
dificuldades para implementar novas unidades, por falta de
terrenos com infraestrutura adequada. Os empreendedores
cobram dos municpios a proviso de infraestrutura bsica de
urbanizao. O Estado, por sua vez, no est estruturado para
desenvolver polticas de produo de cidades ex-ante
diminuta a capacidade de financiamento local da urbanizao
mesmo em contextos de grande dinmica econmica e menor
ainda as possibilidades de planejamento e gesto (ROLNIK e
KLINK, 2011, p.108).

As dificuldades apontadas decorrem, tambm, da forma com o PMCMV foi


concebido. Conforme apontam vrios autores, o programa foi desenhado em
conjunto com o setor imobilirio, resultando, no dizer de Klintowitz (2011) (...) em
uma poltica muito mais voltada para o atendimento dos interesses do mercado
privado do que para os interesses sociais a que se destinam as polticas pblicas
(KLINTOWITZ, 2011, p. 13).

3.

Panorama de implantao do PMCMV


Por meio de dados obtidos na Caixa Econmica Federal, foi possvel

apresentar um panorama de implantao do Programa Minha Casa, Minha Vida em


todo o Brasil e especialmente nas cidades mdias de Minas Gerais.
Os dados foram obtidos no dia 22 de maio de 2012 e representam o nmero
de unidades contratadas por esse agente financeiro, em cada modalidade, desde a
implementao do programa, em 2009. Na Figura 4.1, apresenta-se o nmero de
unidades habitacionais contratadas no Brasil, por ano.

68

Figura 4.1: Nmero de unidades habitacionais contratadas pela CAIXA no PMCMV.


Brasil, 2009-2012

1.400.000
1.197.396

1.200.000
1.000.000
800.000
600.000
400.000
200.000

527.833
331.255

223.704

114.604*
* ano em curso

0
2009

2010

2011

2012

Total

Fonte de dados: Caixa Econmica Federal / Portal interno INFOVIGOV 22/05/2012

Decompondo esse nmero por modalidade e fonte de recursos, obtm-se um


grfico comparativo anual das contrataes em cada modalidade (Figura 4.2).
Figura 4.2: Nmero de unidades contratadas pela CAIXA por fonte de recursos do
PMCMV. Brasil, 2009-2012
297.843

300.000
262.976

252.108

250.000
200.000
150.000

136.404
106.292

100.000

86.890

50.000
5.5407.259

309101

19.033 11.736
2.643

4.927
2.798 587

0
Ano 2009

Ano 2010

RECURSOS FGTS

Ano 2011

Ano 2012

RECURSOS FAR

Fonte de dados: Caixa Econmica Federal / Portal interno INFOVIGOV 22/05/2012

A partir dos dados apresentados, pode-se observar que a maior parcela de


contrataes concentra-se na fonte de recursos do FGTS, destinada s duas
maiores faixas de renda do programa. Tambm foi possvel notar que h uma
discrepncia maior nos anos de 2011 e 2012, entre o nmero de habitaes com
recursos do FAR e do FGTS. Essa grande diferena de contratao, principalmente
69

na fonte de recursos do FAR, deve-se mudana de modalidade do programa,


quando os valores precisaram ser atualizados e nessa atualizao foram inseridas
novas exigncias para as unidades habitacionais. Esse processo provocou um
recuo nas novas contrataes.
Comparando-se, por meio da Figura 4.3, os mesmos dados apresentados aos
dados especficos do estado de Minas Gerais foi possvel visualizar a parcela de
unidades habitacionais destinadas a essa unidade federativa.

297.843

300.000

252.108

262.976

Figura 4.3: Nmero de unidades habitacionais contratadas pela CAIXA por fonte de
recursos do PMCMV em Minas Gerais e no Brasil, 2009-2012

Minas Gerais
Brasil

250.000

2009

2011

2.798

4.927
0
RECURSOS FAR

1.051
RECURSOS OGU - PNHR

13.066
RECURSOS FGTS

0
587

1.953
19.033
RECURSOS FAR

RECURSOS FDS

992
11.736
RECURSOS OGU - PNHR

200
2.643
RECURSOS FDS

34.726
RECURSOS FGTS

RECURSOS OGU - PNHR

20.484

709
7.259

RECURSOS FDS

2010

RECURSOS FAR

325
5.540

30.453
RECURSOS FGTS

RECURSOS FAR

25
101
12.865
RECURSOS OGU - PNHR

RECURSOS FDS

RECURSOS FGTS

50.000

12.412

100.000

0
309

86.890

150.000

106.292

136.404

200.000

2012

Fonte de dados: Caixa Econmica Federal / Portal interno INFOVIGOV 22/05/2012

Pode-se observar, a partir da Figura 4.3, que o mesmo padro de contratao


com recursos do FAR e do FGTS se repete no caso de Minas Gerais.
Partindo para a anlise de dados das cidades mdias de Minas Gerais Divinpolis, Governador Valadares, Pouso Alegre, Uberaba e Varginha apresentados na Tabela 4.4, identificou-se que o nmero de unidades habitacionais
produzidas pelo PMCMV nessas cidades, com a utilizao de recursos FAR e
FGTS, muito representativo para o estado. Destaca-se, ainda, o desempenho de
Uberaba, que foi muito superior ao das demais cidades mdias mineiras.

70

Tabela 4.4: Nmero de unidades habitacionais contratadas pela CAIXA no PMCMV


com recursos FAR e FGTS nas cidades mdias de Minas Gerais, 2009-2012
Cidade
Divinpolis
Governador Valadares

Ano 2009

Ano 2010

Ano 2011

Ano 2012

Total

228

1.697

508

175

2.608

89

1.478

779

384

2.730

419

552

367

81

1.419

28

50

41

127

Uberaba

2.210

2.771

1.832

552

7.365

Varginha
Total Cidades Mdias
MG

72
3.026
5.300

583
7.109
10.435

335
3.871
5.988

121
1.354
1.986

1.111
15.360
23.709

Pouso Alegre
Tefilo Otoni

Fonte de dados: Caixa Econmica Federal / Portal interno INFOVIGOV 22/05/2012

Comparando-se, ainda, por meio da Tabela 4.5, a produo habitacional das


cidades mdias com o dficit calculado pela Fundao Joo Pinheiro (FJP) para
essas cidades, em 2007, por meio do Centro de Estatstica e Informaes (CEI), foi
possvel perceber que a maior produo no ficou concentrada onde estava o maior
dficit. As cidades de Divinpolis, Pouso Alegre e Uberaba, que possuam o menor
dficit habitacional entre as cidades mdias, foram as que contrataram maior
porcentagem de unidades habitacionais. No caso de Uberaba, chegou-se a
contratar 128% de seu dficit. Em contraposio, Tefilo Otoni, com o maior dficit
entre as cidades mdias, foi a que menos produziu habitaes.
No possvel afirmar com certeza a que esse fato possa estar relacionado.
De acordo com Cardoso (2002), em programas municipais que dependem da
iniciativa das prefeituras, os melhores desempenhos so daqueles que dispem de
estruturas administrativas aparentemente mais organizadas, seja atravs de rgos
de administrao direta ou de secretarias de habitao. Contudo, num programa
como o PMCMV, que depende diretamente da iniciativa privada, esse fato poderia
estar associado tambm prpria capacidade tcnica das empresas proponentes
ou disponibilidade de terrenos mais planos que viabilizem uma construo mais
barata, sem altos custos de contenes e movimentao de terra. Em entrevista
realizada com o Gerente Regional de Habitao da Superintendncia Regional da
CAIXA, esses fatores foram, de fato, apontados como os grandes facilitadores da
alta produo habitacional da cidade de Uberaba.

71

Tabela 4.5: Comparao entre a produo habitacional pelo PMCMV e o dficit


habitacional nas cidades mdias de Minas Gerais - 2007
Unidades
% do dficit
Dficit
Dficit
contratadas
contratada
habitacional habitacional
PMCMV
pelo PMCMV
2007 (UH)
2007 (%)
(FAR e
(FAR e FGTS)
FGTS)

Cidade

Nmero de
Habitantes
(Censo
2010)

Nmero de
Domiclios
em 2007

Divinpolis

213.016

65.938

2.890

4,38%

2.068

71,56%

Governador
Valadares

263.689

80.165

6.179

7,71%

2.730

44,18%

Pouso
Alegre

130.615

38.741

2.020

5,21%

1.419

70,25%

Tefilo
Otoni

134.745

37.216

3.178

8,54%

127

4,00%

Uberaba

295.988

96.164

5.741

5,97%

7.365

128,29%

Varginha

123.081

35.922

2.362

6,58%

1.111

47,04%

Fonte de dados: IBGE - Censo 2010; Fundao Joo Pinheiro - 2007; Caixa Econmica
Federal / Portal interno INFOVIGOV 22/05/2012

preciso ressaltar, porm, que o alto percentual de contratao de unidades


habitacionais no diz respeito ao equacionamento do dficit, tendo em vista que
muitas das contrataes de financiamento foram feitas por famlias que no faziam
parte do clculo feito pela FJP11. Apenas com um novo levantamento sobre a
situao dos domiclios no Brasil, ser possvel avaliar o real impacto do programa
no equacionamento do dficit habitacional.
4.

Consideraes Finais
O Programa Minha Casa, Minha Vida representa uma importante poltica

anticclica do governo federal, pois com o incentivo aos investimentos no setor da


construo civil tem contribudo, at ento, para manter o crescimento econmico
do pas num cenrio de crise econmica internacional. Com perspectivas de
reduo do dficit de moradias, de gerao de emprego e renda, e de acelerao
da economia por meio do setor da construo civil, apresenta como diferencial uma
estrutura legal e institucional que se apoia na existncia de critrios e de
instrumentos financeiros capazes de viabilizar sua implementao.
O panorama da implantao do programa no Brasil apontou que, em relao
aos investimentos pblicos e privados, h necessidade de processos de
planejamento e gesto urbana para que haja uma distribuio equitativa de
recursos, tendo em vista que a populao mais carente, que concentra o maior
11

O clculo da FJP para o dficit habitacional no inclui moradias de aluguel que estejam em boas condies de
uso e que no onerem em mais de 30% o salrio do trabalhador. Como o PMCMV incentivou a busca pela casa
prpria por meio da oferta de subsdio e juros baixos, muitas famlias que no compunham o clculo do dficit
habitacional foram atendidas pelo programa.

72

dficit habitacional, ainda no a maior parcela atendida pelo programa. Esse


aspecto tambm foi observado em Minas Gerais.
Alm disso, a produo de moradia de interesse social bem localizada
apresenta-se como um desafio a ser superado, tendo em vista as dificuldades
decorrentes do atrelamento do programa ao mercado privado. Essas questes
sero discutidas no captulo seguinte, a partir do caso da cidade de Uberaba.

73

CAPTULO 5
A

(DES)ARTICULAO

ENTRE

POLTICA

URBANA

POLTICA

HABITACIONAL: O CASO DAS ZEIS E DO PROGRAMA MINHA CASA, MINHA


VIDA EM UBERABA, MG
1.

Introduo
Neste captulo apresenta-se o estudo de caso da cidade de Uberaba

abordando-se a localizao dos conjuntos do PMCMV faixa I na cidade e sua


relao com a instituio de ZEIS vazias.
O aprofundamento dessa questo num caso especfico justifica-se na
medida em que se busca entender a relao entre a instituio de ZEIS na
legislao urbanstica local e seu desempenho como instrumento urbanstico de
democratizao do acesso cidade. A escolha de Uberaba, por sua vez, justificase na medida em que, a partir da identificao de seis cidades mdias no estado
(Divinpolis, Governador Valadares, Pouso Alegre, Tefilo Otoni, Uberaba e
Varginha) e de uma pesquisa em sua legislao municipal e seus programas
implantados, apenas Uberaba atendeu aos quesitos pr-estabelecidos pela
pesquisa, quais sejam: possuir ZEIS vazias e PMCMV faixa I implementado na
cidade.
2.

Procedimentos Metodolgicos
O levantamento de dados teve incio a partir de uma pesquisa documental

sobre a cidade de Uberaba, pela qual foi feita a caracterizao da cidade e o


levantamento da localizao das ZEIS vazias institudas pelo Plano Diretor. Os
documentos foram obtidos nos stios eletrnicos da Prefeitura, da Cmara
Municipal, do IBGE e da Fundao Joo Pinheiro. De cada rgo ou instituio
procurou-se utilizar os ltimos dados disponibilizados. As consultas foram
realizadas no primeiro semestre de 2012.
Posteriormente, foi realizada pesquisa na Caixa Econmica Federal, por
meio da Gerncia de Filial Desenvolvimento Urbano e Rural (GIDUR) de
Uberlndia, que atende regio em que Uberaba est inserida, com a finalidade de
identificar os conjuntos habitacionais que haviam sido contratados com recursos do
FAR, destinado menor faixa de renda do programa e que depende de parceria
com a prefeitura. A partir desses dados, tambm foi possvel identificar as
construtoras responsveis pelos empreendimentos, o nmero de unidades
produzidas em cada conjunto e o valor do investimento.
74

Aps a identificao dos conjuntos habitacionais, foram realizadas


entrevistas com os construtores responsveis pelas obras, com agentes
institucionais ligados Secretaria de Planejamento da Prefeitura, com funcionrios
da Companhia Habitacional do Vale do Rio Grande (COHAGRA), com o presidente
da Cmara Municipal, com um membro do Conselho Municipal de Habitao que
representa o Movimento Uberabense de Luta pela Moradia e com moradores que
ocupavam dois dos conjuntos construdos: o Residencial Pacaembu e o Residencial
Jardim Copacabana. Em cada um dos conjuntos, foi realizada uma entrevista no
estruturada, com a participao de mais de um morador na mesma entrevista.
Tambm foram realizadas duas entrevistas com moradores j residentes no bairro
Jardim Alvorada. Alm das entrevistas citadas, foram realizadas pequenas
entrevistas, tambm no estruturadas, com moradores que estavam passando pela
rua ou porta de suas casas durante as visitas ao empreendimento. O objetivo das
entrevistas foi identificar os agentes que atuaram na implantao do PMCMV e na
produo do espao urbano em Uberaba, alm de buscar mais informaes sobre a
localizao dos conjuntos habitacionais, dos equipamentos disponveis para os
moradores, entre outras questes.
Para o levantamento de dados sobre a localizao dos conjuntos
habitacionais, foram realizadas visitas em todos os empreendimentos, inclusive
com a utilizao do transporte coletivo oferecido. Todas as etapas do trabalho de
campo foram realizadas no ms de janeiro de 2012 e as informaes coletadas
referem-se a esse limite temporal.
A partir da pesquisa documental, da pesquisa de campo e das informaes
coletadas

em

entrevistas,

reuniram-se

informaes

suficientes

para

caracterizao do processo de implantao dos conjuntos habitacionais do PMCMV


em Uberaba.
Finalmente,

foi

possvel

avaliar

adequao

da

localizao

dos

empreendimentos do PMCMV em Uberaba e a influncia da delimitao das ZEIS


na sua localizao, mediante utilizao de indicadores referentes s seguintes
dimenses: infraestrutura urbana, transporte pblico, equipamentos urbanos,
segregao socioespacial, atendimento por comrcio, ligao com a cidade,
situao fundiria e condies ambiental e geolgica.

75

3.

Uberaba Caractersticas Gerais e Estrutura de Governo para a

Habitao de Interesse Social


3.1. Viso Geral do Municpio
O municpio de Uberaba est localizado na Mesorregio Tringulo Mineiro e
Alto Paranaba, uma das regies mais dinmicas e modernas do Estado de Minas
Gerais12.
De acordo com o Censo de 2010, Uberaba possui 295.988 habitantes,
sendo 97,8% desse total correspondente populao urbana e 96,5% residente na
sede municipal (IBGE, 2010).
A rea total do municpio de 4.524,0 Km (IBGE, 2010) e o relevo varia de
plano ligeiramente ondulado na maioria absoluta de rea do municpio, at
fortemente ondulado em pequenas manchas (...) (PMU, 2009), o que constitui um
fator positivo para a localizao da habitao de interesse social, quando
comparado a grande parte dos municpios mineiros, cujo relevo muito acidentado.
Com uma localizao considerada privilegiada e central13, o municpio
atendido por rodovias estaduais e federais, e o cruzamento das rodovias BR-050 e
BR-262, consideradas de integrao nacional por fazer a ligao Norte-Sul e LesteOeste do Pas, acontece dentro do permetro urbano. A cidade tambm cortada
pela Ferrovia Centro-Atlntica (FCA), concessionria do transporte ferrovirio de
cargas (PMU, 2009).
Com relao ao transporte areo, a cidade conta com o Aeroporto Mrio de
Almeida Franco, que destinado ao trfego de aeronaves da Aviao Regular e
Aviao Geral, oferecendo voos regulares para Belo Horizonte/MG e Campinas/SP,
alm de outros destinos14.
No que diz respeito habitao, de acordo com a Fundao Joo Pinheiro,
a estimativa do dficit habitacional bsico, em 2007, era de 5.741 domiclios, o que
correspondia a 6% do total de domiclios, situao bastante privilegiada, quando
comparada aos demais municpios brasileiros. Porm, vale destacar que da
populao residente em domiclios particulares, 3.978 pessoas ainda vivem em
condio de saneamento considerada inadequada (IBGE, 2010).
O atual governo da cidade de responsabilidade do Prefeito Anderson
Adauto Pereira, que est em seu segundo mandato consecutivo (2005-2008 pelo
PR e 2009-2012 pelo PMDB). Na sua atual administrao, 16 secretarias compem
12
De acordo com dados do IBGE, (site) o PIB do municpio a preos correntes da ordem de 6,5 bilhes de reais
(R$ 6.489.509.000), sendo ento o PIB per capita R$21.904,70.
13

Uberaba dista 490 km da cidade de So Paulo/SP, 569 km do porto de Santos/SP, 494 de Belo Horizonte/MG,
530 km de Braslia/DF e 477 de Goinia/GO.

14

Informaes obtidas no stio eletrnico da INFRAERO: (http://www.infraero.gov.br/index.php/br/aeroportos/minasgerais/aeroporto-de-uberaba.html

76

o quadro de administrao direta do governo. Contudo, algumas reas como


habitao e saneamento esto sob a responsabilidade de companhias que
integram a administrao indireta do governo15.
No que se refere ao planejamento urbano, a Secretaria Municipal de
Planejamento (SEPLAN), coordenada pelo secretrio Karim Abud Mauad, a
responsvel por realizar estudos e pesquisas para as aes, projetos, processos e
planejamento das atividades do Governo Municipal16. J no que diz respeito
habitao de interesse social, compete Companhia Habitacional do Vale do Rio
Grande (COHAGRA) implementar a poltica habitacional de interesse social. A
COHAGRA uma sociedade de economia mista que tem a Prefeitura Municipal de
Uberaba como seu maior acionista.
So as atividades desses dois braos do governo municipal que podem, por
suas atribuies, interferir e direcionar a localizao dos empreendimentos
habitacionais na cidade e, por isso, sua atuao assumiu papel de destaque nesta
pesquisa.
3.2. A Secretaria Municipal de Planejamento
As atividades da Secretaria Municipal de Planejamento (SEPLAN) visam
otimizao de recursos materiais, humanos e financeiros. So competncias dessa
secretaria:
I formular e coordenar a poltica municipal de desenvolvimento
urbano e rural;
II alocar recursos e compatibilizar programas, projetos e
atividades de desenvolvimento urbano e rural, de infraestrutura, de
habitao, de saneamento, de telecomunicaes, com os nveis
federal e estadual;
III articular-se com instituies pblicas, privadas e no
governamentais relacionadas ao seu mbito de atuao, visando
cooperao tcnica e a integrao de aes setoriais com impacto
sobre a competitividade e a qualidade de vida dos cidados;
IV - coordenar as atividades de planejamento urbano e de
implementao do Plano Diretor do Municpio em colaborao
com os demais rgos da Administrao Municipal;
V - normatizar, monitorar e avaliar a realizao de aes de
interveno urbana;
VI - formular e propor aes com vistas a integrar os diversos
projetos desenvolvidos pela administrao pblica municipal;
VII - promover a captao de recursos nos mbitos municipal,
estadual e federal;
17
VIII exercer outras atividades correlatas .

15
As informaes sobre a estrutura organizacional da Prefeitura e da COHAGRA para a habitao foram obtidas
no stio eletrnico da Prefeitura Municipal de Uberaba.
16

http://www.uberaba.mg.gov.br/

17

Idem.

77

Portanto, alm das atividades relacionadas ao planejamento urbano, cabe a


essa Secretaria alocar recursos e compatibilizar programas e projetos de habitao
com os nveis estadual e federal, assim como articular-se com instituies pblicas,
privadas e no governamentais visando cooperao tcnica nas reas de sua
competncia.
A SEPLAN conta, em seu quadro de funcionrios, com profissionais de
engenharia, agrimensura e arquitetura, entre outros. Seu atual secretrio
engenheiro civil, administrador de empresas, economista, ps-graduado em
Marketing e Gesto Econmica e Administrao Financeira. Alm disso,
empresrio da construo civil, professor universitrio da Faculdade de Cincias
Econmicas do Tringulo Mineiro (FCETM), consultor de empresas, presidente do
SINDUSCON (Sindicato da Indstria da Construo Civil) na gesto 1997/2000,
tendo assumido a presidncia da Associao Comercial, Industrial e de Servios de
Uberaba (ACIU), na gesto 2008/2010. Esse quadro geral do corpo de funcionrios
municipais na rea de planejamento urbano distingue o municpio de Uberaba em
relao grande maioria dos municpios mineiros.
3.3. A COHAGRA Companhia Habitacional do Vale do Rio Grande
A Companhia Habitacional do Vale do Rio Grande (COHAGRA) uma
sociedade de economia mista constituda pela Lei Municipal n. 3.920/1987, tendo
sido destinada a produzir e comercializar unidades habitacionais de interesse
social. A sociedade tem a Prefeitura Municipal de Uberaba como seu maior
acionista, sendo esta detentora de aproximadamente 99,99% do capital votante18.
O objetivo social da companhia promover o desenvolvimento urbano do
municpio e da regio por intermdio da implementao de poltica habitacional de
interesse social. Seus objetivos especficos so:

Produzir e comercializar unidades habitacionais e lotes


urbanizados de interesse social, obedecidos aos critrios e s
normas estabelecidos para os programas do Governo Federal;
Apoiar programas e projetos de desenvolvimento comunitrio;
19
Regularizao fundiria.

O presidente da companhia o engenheiro civil Samir Ceclio Filho. Sua


atuao em Uberaba inclui a gesto de diversas entidades, como a Associao
Comercial, Industrial e de Servios de Uberaba (ACIU), a Federao das
Associaes Comerciais, Industriais, Agropecurias e de Servios de Minas Gerais
(FEDERAMINAS), e o SEBRAE-MG. Tambm foi Secretrio Municipal da
Secretaria Municipal de Indstria e Comrcio, em 2003.
18

Informao retirada do DOU MG Caderno 3 Publicaes de Terceiros, Sbado, 02 de abril de 2011, p.11.

19

http://www.uberaba.mg.gov.br/

78

A produo de habitao de interesse social gerida pela COHAGRA, de


2005 a janeiro de 2012, perodo que coincide com o mandato do prefeito Anderson
Adauto Pereira apresentada na Tabela 5.1.
Tabela 5.1: Resumo de Produo Habitacional sob a gesto da COHAGRA no Perodo
2005 a 2012
Imveis construdos e entregues: 3849 Casas/Aptos
Local
Antnia Cndida
Francisco Angotti
Morada Du Park
Residencial 2000
Estrela da Vitria
Complexo Vila Paulista
Joo Bichuetti
Jardim Braslia
Ponte Alta

Quantidade
258 Casas
211 Casas
270 Casas
1178 Casas
34 Casas
32 Casas
176 Aptos
31 Casas
72 Casas

Capelinha do Barreiro

20 Casas

Bairro da Baixa
Residencial Presidente Tancredo Neves - Mdulos I, II e III
Jardim Copacabana (PMCMV)
Pacaembu II (PMCMV)
Parque dos Girassis I - Mdulo A (PMCMV)
Parque dos Girassis I - Mdulo B (PMCMV)
Total
Reformas: 520 residncias
Local
Residencial 2000, Primavera, Chica Ferreira, Valim de Melo, Parque das
Amricas e Complexo Vila Paulista
Total

20 Casas
322 Casas
500 Casas
299 Casas
246 Casas
180 Casas
3849

Quantidade
520
520

Imveis em construo em 2012: 1558 casas


Local
Residencial Presidente Tancredo Neves - Mdulo IV
Morumbi II (PMCMV)
Jardim Alvorada (PMCMV)
Parque dos Girassis II (PMCMV)
Gameleiras
Residencial Presidente Tancredo Neves - Mdulo V
Total

Quantidade
146 Casas
273 Casas
331 Casas
500 Casas
184 Casas
124 Casas
1558

Imveis com incio de construo previsto para 2012: 433 Casas


Local
Jardim Belo Horizonte
Residencial 2000
Jardim Primavera
Total

Quantidade
225 Casas
100 Casas
108 Casas
433

Total Geral de unidades:


Casas
5664

Apartamentos
176

Reformas
520

Total Geral
6360

Fonte:http://www.uberaba.mg.gov.br/portal/conteudo,260.
Acesso em: 08 de fevereiro de 2012.
79

Conforme se observa na Tabela 5.1, foram construdas e entregues 1.225


unidades do PMCMV (Jardim Copacabana, Pacaembu II, Parque dos Girassis I
Mdulo A e Parque dos Girassis I Mdulo B) e esto em construo mais 1.104
casas (Morumbi II, Jardim Alvorada e Parque dos Girassis II). Esses conjuntos
residenciais atendem faixa I, isto , populao com renda familiar entre 0 e 3
salrios mnimos.
4.

As ZEIS vazias em Uberaba


Uberaba teve o primeiro Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano

elaborado no perodo de 1989 a 1991, portanto, aps a Constituio Federal de


1988. Nesse perodo, o plano era composto por leis complementares que tratavam
do permetro urbano, parcelamento do solo urbano, uso e ocupao do solo, cdigo
de edificaes, plano de sistema virio, trnsito e transportes e poltica municipal de
meio ambiente, um avano em relao legislao municipal anterior que se
resumia a um cdigo de posturas, cdigo de edificaes e decreto de permetro
urbano.
Em 2006, seguindo o direcionamento dado pelo Estatuto da Cidade (Lei
n.10.257/2001), foi aprovado o novo Plano Diretor de Uberaba (Lei n. 359/2006).
Nesse novo plano, foram definidas Zonas Especiais de Interesse Social para
implantao de novos empreendimentos habitacionais denominadas ZEIS 2, e
reas destinadas regularizao fundiria definidas como ZEIS 1. As ZEIS foram
demarcadas em mapa especfico, que foi apresentado como anexo da lei (Figura
5.1)
Com relao escolha das reas demarcadas como ZEIS 2, a entrevista
realizada com o Secretrio de Planejamento esclareceu que
Em Uberaba, no havia grandes vazios urbanos glebas vagas
dentro do tecido urbano apesar de haver muitos lotes vagos.
Ento, as ZEIS foram demarcadas anexas a reas j ocupadas
por populao de renda assemelhada, especialmente na regio
20
das UPGs Paraso, Morumbi e Vallim, dentro do permetro
urbano.

Os terrenos em que foram demarcadas as ZEIS 2 so de propriedade


privada, mas, de acordo com a SEPLAN , no houve resistncia por parte dos
proprietrios dos imveis demarcao dessas ZEIS, at porque o produto
lote/casa popular bastante procurado e valorizado no mercado e no gerou
prejuzo a nenhum proprietrio (Secretrio de Planejamento).
No que diz respeito adequao das reas, considerando aspectos
ambientais, infraestrutura, acesso da populao aos servios de sade, s escolas,
20

UGPs so as Unidades de Planejamento e Gesto.

80

Figura 5.1: Zonas Especiais de Interesse Social - Uberaba/MG


Fonte: www.uberaba.gov.br

81

ao transporte pblico, condio de vias de acesso, entre outros, o Secretrio


de Planejamento assegura que
As reas so adequadas especialmente porque so anexas
malha urbana j ocupada, com facilidade de extenso de redes
de infraestrutura e tambm de linhas de nibus com acesso
fcil a creches, escolas e unidades de sade j existentes. (...)
Tambm no h problemas ambientais nestas reas.

Alm disso, de acordo com o mesmo entrevistado, outros equipamentos


foram exigidos, dentro da aprovao dos novos loteamentos para atender
populao que j est ocupando estes novos loteamentos.
A partir da anlise de fotos areas de 2010 disponibilizadas no aplicativo
Google Earth, foi possvel identificar grandes reas dentro das ZEIS 2 que, at a
data da captura da imagem, no haviam sido ocupadas. Com esse mesmo
mtodo, foi possvel identificar que algumas reas dentro das ZEIS j estavam
ocupadas com empreendimentos habitacionais. Contudo, atualmente, de acordo
com informaes da SEPLAN,
nas reas que ainda esto vazias e que so definidas como
ZEIS, j existem diretrizes urbansticas solicitadas, expedidas e
com projetos em fase de aprovao, de forma que
praticamente todas esto j destinadas a programas
habitacionais de interesse social (Entrevista concedida pelo
Secretrio de Planejamento).

O atual mapa de zoneamento da cidade21 (Figura 5.2), apresenta um


zoneamento modificado em relao ao aprovado em 2006, inclusive no que se
refere s ZEIS 2. Nesse novo mapa, algumas reas que no Plano Diretor de
2006 eram definidas como ZEIS esto caracterizadas, atualmente, como Zonas
Empresariais e Zonas Residenciais e nenhuma nova rea de interesse social foi
acrescentada.
Essa alterao de zoneamento aconteceu, de acordo com a SEPLAN,
porque nem a prefeitura manifestou interesse na desapropriao da rea, nem o
proprietrio quis implantar loteamento de interesse social. Dessa forma, a rea
foi liberada para a implantao de loteamento padro (Entrevista concedida pelo
Secretrio de Planejamento).

21

Este mapa foi fornecido em arquivo digital pela SEPLAN e no est disponvel no stio eletrnico da
Prefeitura Municipal de Uberaba

82

.
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A.A

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Figura 5.2: Mapa de Zoneamento - Uberaba/MG (LEI 456-2011)


Fonte: SEPLAN - Prefeitura Municipal de Uberaba

3Km

Porm, com o lanamento do PMCMV e a necessidade urgente de sua


implantao, no se podia aguardar negociaes com proprietrios de reas j
caracterizadas como ZEIS 2 ou mesmo a aplicao dos instrumentos previstos
no Plano Diretor e no Estatuto da Cidade. Assim, as reas escolhidas pelos
construtores foram caracterizadas como ZEIS. De acordo com o Secretrio de
Planejamento, isso aconteceu porque o Plano Diretor permitia a previso de
lotes de 200 m, assim como outros benefcios previstos pela legislao, que era
o desejado para o PMCMV, somente em ZEIS. No dizer deste secretrio
municipal:
Em funo da necessidade de novas reas, tambm foi feita
alterao recente (dezembro de 2011) da Lei de Parcelamento
do Solo permitindo a implantao de programa habitacional de
interesse social edificado, em parceria com os Governos
Federal, Estadual ou Municipal, na Macrozona de Transio
Urbana, em rea imediatamente contgua a outra rea
urbanizada, condicionada execuo pelo empreendedor de
medidas compensatrias a serem definidas no processo de
diretrizes para parcelamento.

Destaca-se que as reas que estavam destinadas produo de HIS,


demarcadas como ZEIS 2 na legislao municipal, no foram destinadas
produo de HIS para a faixa I. Os empreendimentos citados pela SEPLAN
como em fase de aprovao, localizados dentro dessas ZEIS, foram propostos
posteriormente aprovao dos empreendimentos que constam na Tabela 5.1 e
so destinados a empreendimentos vendidos pelo valor de mercado. Observa-se
tambm que mesmo com a disponibilidade de reas em ZEIS 2, novas reas
foram demarcadas com a inteno de institucionalizar as reas j escolhidas
pelos construtores para a implantao

de seus empreendimentos, o que

constitui um processo contrrio ao que se espera quando existem ZEIS vazias


demarcadas.
5.

O PMCMV em Uberaba: localizao dos conjuntos e seleo de

moradores
5.1
Viso geral da implementao do PMCMV para a populao de baixa
renda em Uberaba
Uberaba foi o primeiro municpio de Minas Gerais e um dos primeiros do
Brasil a assinar contratos do Programa Minha Casa, Minha Vida22. Inicialmente,
22

http://www.uberaba.mg.gov.br/portal/conteudo,12031

84

o nmero de moradias contratadas para cada cidade no poderia exceder a 20%


do dficit habitacional calculado pela Fundao Joo Pinheiro23. Contudo, com a
liberao do Governo Federal para a construo, ainda na primeira etapa do
programa, de at 40% do dficit24 que em Uberaba de 5.741 moradias, o
municpio contratou um total de 2.329 habitaes para a faixa I, que atendeu a
populao com renda de 0 a 3 salrios mnimos.
De acordo com o presidente da COHAGRA, em discurso realizado no dia
17 de janeiro de 2012, no evento de entrega das chaves de 180 residncias do
PMCMV: Uberaba vem sendo alvo de visitas, reportagens e estudos por conta
da performance no setor habitacional. Como exemplo da projeo que o
desempenho da cidade tomou, ele citou a reportagem que um jornal francs fez
sobre o programa habitacional brasileiro, tendo escolhido Uberaba por sua
performance ser considerada, na poca, a melhor do pas. Alm disso, ele
tambm relatou uma homenagem do Sindicato dos Corretores de Minas Gerais
recebida pela COHAGRA, como Parceiro do Mercado Imobilirio, pois a
atuao do rgo teria aquecido esse mercado na cidade.
Para o Gerente Regional de Habitao da Superintendncia Regional da
Caixa Econmica Federal (Regional de Uberlndia), em entrevista concedida no
mesmo dia do evento, o sucesso da construo de empreendimentos do
PMCMV em Uberaba se deve, sobretudo, a quatro fatores bsicos. O primeiro
o empreendedorismo dos empresrios da regio. Como os Sindicatos
da Indstria da Construo Civil (SIDUSCONs) de Uberaba e Uberlndia so
muito atuantes, a regio conta com vrios empresrios extremamente
empreendedores que desde o incio acreditaram no programa. Alm disso, a
regio conta com 83 construtoras habilitadas a operar no programa, o que um
diferencial no Brasil. Em segundo plano, est o empreendedorismo dos prefeitos
da regio, que se prepararam muito para a gesto pblica, acreditarem no
programa e auxiliaram nos projetos. Em terceiro, a topografia, que um fator
muito positivo, pois possvel produzir com um custo mais baixo. E o quarto
fator o custo das reas que, at antes do PMCMV, estavam com um preo
bastante acessvel. O Gerente Regional ainda afirma que, hoje, apesar do preo
das reas terem subido, ainda possvel fazer habitaes pelo programa, ao

23

http://www.uberaba.mg.gov.br/portal/conteudo,8047

24

Idem.

85

contrrio de algumas regies em que a topografia no ajuda e o preo muito


alto.
5.2

Os Agentes atuantes no PMCMV em Uberaba


A identificao dos agentes atuantes no PMCMV na cidade de Uberaba

foi feita a partir de entrevistas (conforme roteiro de entrevistas constante no


Apndice A, p. 124). Em um primeiro momento, foi realizada uma pesquisa
documental em busca de compreender como o programa era estruturado e
identificar possveis formas de atuao desses agentes. A partir de ento, foram
realizadas entrevistas com foco na investigao sobre a localizao dos
conjuntos habitacionais, que o tema central desta pesquisa. Os principais
agentes identificados foram:

Poder Pblico (Federal e Municipal)


o

Governo Federal

Prefeitura Municipal COHAGRA e Secretaria de Planejamento

Cmara Municipal

Caixa Econmica Federal

Conselho de Habitao

Construtoras

Proprietrios de terrenos
O Governo Federal, ao lanar o PMCMV, que tem como um de seus

objetivos fomentar a economia atravs do incentivo produo de unidades


habitacionais, deixou a cargo do setor privado a iniciativa para a construo dos
empreendimentos. Por meio do programa, foi disponibilizado crdito s
construtoras e subsdio e crdito aos beneficirios, o que viabilizou a construo
de moradias em larga escala. Assim, o papel que o Governo Federal poderia
exercer na deciso sobre a localizao dos conjuntos ficou restrito exigncia
de que os conjuntos habitacionais fossem localizados em reas contguas
malha urbana. Da mesma maneira, a interveno da Caixa Econmica Federal
restrita anlise da viabilidade dos empreendimentos e a verificao dos
projetos quanto ao cumprimento dos critrios estabelecidos.
A partir do lanamento do programa, o papel das construtoras e dos
proprietrios dos terrenos foram identificados como aqueles que mais afetam a
localizao da HIS. Em Uberaba, em alguns casos, os proprietrios de terrenos

86

foram em busca de construtoras para viabilizar a venda de terrenos que


estavam, at ento, desvalorizados no mercado. Em outros casos, foram as
construtoras que tomaram a iniciativa de buscar reas para construo e
executar as obras.
O poder pblico municipal em Uberaba, por meio da COHAGRA e da
Secretaria de Planejamento, no participou de forma direta da escolha das
reas. Tambm no houve qualquer exigncia em relao localizao das
unidades habitacionais nas ZEIS j institudas pelo Plano Diretor, sendo possvel
caracterizar as reas disponibilizadas pelas construtoras como novas ZEIS.
Sendo assim, o poder pblico municipal teve uma atuao limitada ou nula
nessa deciso. O Conselho Municipal de Habitao tambm no interviu nem na
escolha das reas em que seriam construdas as Unidades Habitacionais, nem
nos critrios para seleo de moradores.
A atuao da Cmara Municipal de Uberaba tambm foi limitada. Os
vereadores participaram apenas na aprovao de leis que caracterizassem
essas novas reas como ZEIS. Pelo que foi investigado, no foi questionado o
fato das ZEIS institudas ainda estarem vazias e dessas novas reas no terem
sido escolhidas e aprovadas por uma lei elaborada com participao da
sociedade, como o Plano Diretor.
5.3.

Empreendimentos do PMCMV Faixa I construdos em Uberaba


De acordo com dados obtidos na GIDUR - Gerncia de Filial

Desenvolvimento Urbano e Rural - da CAIXA (Regional de Uberlndia), na


primeira fase do PMCMV, Uberaba contratou 2.329 unidades habitacionais com
recursos do FAR, divididos em sete diferentes empreendimentos, conforme
especificado na Tabela 5.2.
No total foram quatro construtoras envolvidas na edificao dessas
unidades. O oramento total destinado cidade para as habitaes foi de R$
91.766.305,40.

87

TABELA 5.2: Empreendimentos do PMCMV contratados com recursos do FAR em


Uberaba, no Perodo 2009-2010
EMPREENDIMENTO

CONSTRUTORA

N UH

DATA DO
CONTRATO

PRAZO
TOTAL
MESES

VALOR DO
CONTRATO

% OBRA
EXEC.

RES. PACAEMBU II

BRILHANTE

299

JUL/09

19

11.870.300,00

100,00

RES. MORUMBI II

BRILHANTE

273

JUL/09

22

10.838.100,00

100,00

RCG

180

MAR/10

16

7.096.811,40

100,00

RCG

246

AGO/09

18

9.711.794,00

100,00

JARDIM COPACABANA

RCG

500

JUL/09

16

19.821.300,00

100,00

RES. JARDIM
ALVORADA

CCM

331

ABR/10

21

12.578.000,00

100,00

PROCALCO

500

MAI/10

18

19.850.000,00

94,79

PARQUE DOS
GIRASSIS I - ETAPA II
PARQUE DOS
GIRASSIS I - ETAPA I

RES. PARQUE DOS


GIRASSOIS II

Fonte: GIDUR/Uberlndia, janeiro 2012.

5.4.

Seleo de moradores
O processo de seleo de famlias para ocuparem os conjuntos

habitacionais construdos em Uberaba foi realizado pela COHAGRA. Na


companhia j havia um cadastro de famlias que esperavam por um projeto
habitacional que os atendesse. Com o lanamento do programa e a perspectiva
de construo de um grande nmero de unidades habitacionais, esse cadastro
foi complementado com novas inscries.
Os critrios de seleo das famlias foram elaborados pela COHAGRA
com base no que exigido para enquadramento na menor faixa de renda do
programa. A CAIXA ficou responsvel pela conferncia da documentao das
famlias, verificando seu enquadramento, e pela assinatura do contrato de
financiamento, como ocorre em todos os municpios.
5.5.

Localizao dos conjuntos


Na

Figura

5.3

apresenta-se

localizao

de

cada

um

dos

empreendimentos construdos com recursos do FAR e das ZEIS institudas pelo


Plano Diretor de 2006. A partir da anlise do mapa, pode-se observar que
nenhum dos empreendimentos foi localizado nas ZEIS. Por outro lado, esto
localizados nas suas proximidades. Dos sete empreendimentos, seis esto
prximos uns dos outros, numa rea apontada como um vetor de crescimento da
cidade, ou rea favorvel sua expanso. Entretanto, visvel sua localizao
na franja urbana.

88

CENTRO

D
E
E
A

B
C

LEGENDA

Figura 5.3: Conjuntos do PMCMV (recursos FAR) e ZEIS em Uberaba/MG


Fonte: www.uberaba.gov.br (editado pela autora)
89

Por meio de visitas aos empreendimentos, de pesquisa documental, de


entrevistas realizadas com moradores e com o presidente da COHAGRA, foi
possvel caracterizar cada um dos conjuntos citados e suas condies de
localizao em relao cidade e s reas definidas como ZEIS.
5.5.1. Residencial Pacaembu II
O residencial Pacaembu II (Figura 5.4) est entre os trs primeiros
empreendimentos

contratados

do

PMCMV

em

Minas

Gerais.

Neste

empreendimento foram construdas 299 casas.


Figura 5.4: Vista geral do Residencial Pacaembu II (janeiro/2012).

Crdito: Acervo da autora.

O conjunto fica localizado na parte oeste da cidade, prximo ao


cruzamento da BR-262 com a BR-050, no sentido Braslia (Figura 5.5).
Figura 5.5: Localizao do conjunto Pacaembu II.

Fonte: Mapa fornecido pela SEPLAN e editado pela autora.

90

O conjunto contguo malha urbana, porm est localizado na sua


borda, ao lado da rea caracterizada pelo Zoneamento do Plano Diretor de 2006
como ZEIS 2, isto , destinada implantao de habitao de interesse social.
Por outro lado, em parte dessa ZEIS esto sendo construdas casas que
sero financiadas pelo PMCMV, por meio da CAIXA, pelo valor de mercado, no
conjunto residencial denominado Beija Flor II.

A utilizao dessa rea para

operaes com o valor de mercado deixa de fora da ZEIS famlias cuja renda
inferior a trs salrios mnimos. Essas famlias no podem escolher o local de
sua moradia, tendo em vista que sua destinao aos conjuntos construdos
realizada por sorteios.
Os terrenos onde as casas foram construdas j pertenciam construtora
que realizou as obras - Construtora Brilhante. O loteamento j estava pronto e
seria colocado venda, mas com o lanamento do PMCMV, os lotes foram
aproveitados para a construo das unidades habitacionais25, o que explica a
localizao do conjunto fora da rea definida como ZEIS. Alm disso, o fato dos
lotes j possurem matrculas cartoriais conferiu maior agilidade no processo de
contratao das unidades.
Com relao localizao, destaca-se ainda que o conjunto residencial
Pacaembu II bem servido por importantes vias de acesso virio. Est
delimitado por duas avenidas: Juca Pato e Hamid Mauad, por onde feito o
acesso de veculos, e cortado pela Av. Amrico Pessato. Essa avenida,
entretanto, ainda no conta com iluminao pblica (Figura 5.6).
Figura 5.6: Vistas da Avenida Amrico Pessato no interior do conjunto
residencial

Crdito: Acervo da autora.

25

Conforme entrevista concedida por Luiz Carlos Brilhante Filho.

91

O transporte pblico que atende o Residencial Pacaembu II realizado


por diversas linhas de nibus que passam pela Avenida Juca Pato, em direo
ao centro da cidade e a outros bairros. Essa avenida muito bem atendida em
nmero de linhas e horrios, contudo, no h nenhuma linha que cruza o
loteamento. Os pontos de nibus esto localizados no lado oposto da Avenida
Juca Pato. Por isso, para acess-los, os moradores precisam atravessar o
canteiro central que no possui rea calada, nem iluminao, o que dificulta o
acesso para crianas e portadores de deficincia (Figura 5.7).
Figura 5.7: Vistas do canteiro central da Av. Juca Pato, no limite do conjunto
residencial Pacaembu II. (janeiro/2012).

Crdito: Acervo da autora.

Como determinam as normas do PMCMV, o Residencial Pacaembu II


possui algumas casas que obedecem aos critrios de acessibilidade de modo
que, na seleo dos moradores, os portadores de deficincia foram direcionados
para esse conjunto. Contudo, nas entrevistas concedidas pelos moradores,
sobressaiu a preocupao com a falta de segurana na travessia da Avenida
Juca Pato, devido no s falta de iluminao pblica e de pavimentao do
canteiro central, mas tambm da velocidade dos veculos, j que os nibus
escolares no passam por dentro do loteamento.

5.5.2. Residencial Morumbi II


O Residencial Morumbi II compreende 273 casas localizadas em duas
reas distintas do Bairro Morumbi que, assim como ocorre no Residencial
Pacaembu II, no foram delimitadas como ZEIS (Figura 5.8).

92

Figura 5.8: Localizao do conjunto residencial Morumbi II.

Fonte: Mapa fornecido pela SEPLAN e editado pela autora.

O bairro Morumbi um bairro bem consolidado e tambm fica localizado


na parte oeste da cidade, prximo ao cruzamento da BR-262 com a BR-050
(sentido Braslia). O bairro contguo ao bairro Pacaembu e ao conjunto
residencial Pacaembu II. A rea compreendida por esses bairros (Pacaembu e
Morumbi) conta com equipamentos pblicos como postos de sade e escolas e
possui um pequeno comrcio local, com mercearias, sorveterias, entre outros. A
escola do Bairro Pacaembu a maior escola pblica da cidade e possui uma
excelente estrutura fsica.
O Residencial Morumbi II est localizado em reas contguas malha
urbana, prximas mesma rea destinada a implantao de habitao de
interesse social caracterizada pelo Zoneamento do Plano Diretor de 2006 como
ZEIS 2 e que faz divisa com o Residencial Pacaembu II.
At a data da coleta de dados, o Residencial ainda no estava ocupado,
porm as obras j estavam concludas. Um dos conjuntos, conforme mostrado
na Figura 5.9, fica localizado Avenida Hamid Mauad, bem prximo rodovia e
ao Residencial Pacaembu II.

93

Figura 5.9: Vista do Residencial Morumbi II e da Avenida Hamid Mauad a partir da


rodovia BR-262 (janeiro/2012).

Crdito: Acervo da autora.

Como os moradores ainda no ocupavam os conjuntos, o transporte


coletivo no passava por dentro das ruas do residencial Morumbi II. Contudo, os
bairros prximos aos dois mdulos so atendidos por transporte pblico,
realizado por diversas linhas de nibus que percorrem os bairros em direo ao
centro da cidade e a outros bairros.
Assim como ocorreu no caso do Residencial Pacaembu II, os terrenos
onde as casas foram construdas tambm j pertenciam Construtora Brilhante,
responsvel pelas obras, explicando-se a implantao do conjunto fora da ZEIS
2 pelas mesmas razes expostas no item anterior.

5.5.3. Jardim Copacabana


O empreendimento Jardim Copacabana, tambm localizado na parte
oeste da cidade, prximo BR-262, foi o primeiro conjunto do PMCMV em
Uberaba a ser ocupado pelos moradores. Situa-se na franja da malha urbana,
contguo rea j ocupada do bairro, que tem baixa densidade de ocupao,
tendo em vista o grande nmero de lotes vazios. O Bairro Jardim Copacabana
fica a 10 km do centro da cidade. Existe nos seus limites, alm da BR-262, uma
grande rea vazia e um condomnio residencial fechado. Essas barreiras
fsicas o separam ainda mais do restante da cidade.
Assim como nos conjuntos anteriores, o conjunto Jardim Copacabana
no est localizado em rea definida como Zona Especial de Interesse Social
(Figura 5.10).

94

Figura 5.10: Localizao do conjunto Jardim Copacabana (janeiro 2012).

Fonte: Mapa fornecido pela SEPLAN e editado pela autora.

Na data da pesquisa de campo (janeiro de 2012), o conjunto j estava


ocupado h nove meses. Em virtude dessa ocupao, foi possvel identificar
modificaes significativas realizadas nas unidades habitacionais; um grande
nmero de casas possua muros, ampliaes ou estava com alguma obra em
andamento (Figura 5.11). Tambm foram identificados pequenos comrcios
instalados em algumas unidades do conjunto, como oficinas mecnicas, bares e
mercearias.
Figura 5.11: Vista das obras em andamento no conjunto Jardim Copacabana
(janeiro/2012).

Crdito: Acervo da autora.

95

Foram edificadas 500 unidades habitacionais pela construtora RCG. Na


gleba onde se localizam as casas, alguns lotes no foram ocupados por
moradias destinadas menor faixa de renda. Esses lotes ficaram vazios e aps
a ocupao das unidades, foram iniciadas obras de casas destinadas ao
financiamento pelo valor de mercado.
O acesso ao conjunto, em relao ao restante da cidade, feito
exclusivamente pela rodovia. Apesar de o conjunto estar localizado ao lado de
uma rea j ocupada anteriormente, e de dois novos empreendimentos do
PMCMV, essa rea fica de certa forma isolada do restante da cidade, estando
cercada apenas por glebas no ocupadas (Figura 5.12).
Figura 5.12: Vista do conjunto Jardim Copacabana (janeiro/2012).

Crdito: Acervo da autora.

No local do empreendimento ainda no h escolas, creches ou postos de


sade. O comrcio local se restringe a alguns bares e mercearias, que de acordo
com os moradores, oferecem produtos com preo muito acima dos oferecidos
nos supermercados das cidades.
O conjunto dotado de transporte coletivo, bem como de transporte
escolar, o que minimiza a falta de escolas no bairro. Contudo, nas entrevistas
realizadas, moradores apontaram a falta de posto de sade e disseram no
saber qual procurar, caso precisem.
Assim como ocorre no conjunto residencial Morumbi II, o local onde o
Jardim Copacabana foi implantado j era um loteamento com as matrculas dos
lotes registradas. Os lotes j estavam venda antes do lanamento do PMCMV,
contudo, pela prpria distncia do loteamento ao centro da cidade, havia certa
dificuldade na sua comercializao26. Diante disso, a construtora responsvel
pelo empreendimento firmou um compromisso de compra e venda em que a
26

Conforme entrevista concedida pelo funcionrio da construtora responsvel pelo empreendimento.

96

efetivao da compra do terreno seria realizada com a aprovao do


empreendimento na CAIXA. Mais uma vez, o fato dos lotes j possurem
matrculas cartoriais conferiu maior agilidade ao processo de contratao das
unidades.
5.5.4. Parque dos Girassis I e II
Os empreendimentos Parque dos Girassis I (etapa I e II) e Parque dos
Girassis II ficam localizados em rea contgua ao loteamento Jardim
Copacabana, tambm a mais de 10 km do centro da cidade e fora das reas
demarcadas como ZEIS. (Figura 5.13).

Figura 5.13: Localizao dos conjuntos Parque dos Girassis I e II (janeiro/2012).

Fonte: Mapa fornecido pela SEPLAN e editado pela autora.

Foram construdas 426 unidades no Parque dos Girassis I e 500


unidades no Parque dos Girassis II. Em janeiro de 2012, quando foi realizado o
levantamento de campo, algumas casas j haviam sido entregues h um ms
(Etapa I - Parque dos Girassis I), outras foram entregues no dia 13 de janeiro
(Etapa II Parque dos Girassis I) e outras ainda estavam em construo
(Parque dos Girassis II).
A construo do Parque dos Girassis I foi realizada pela construtora
RCG. O empreendimento foi dividido em dois mdulos visando agilizar o incio

97

das obras, pois apenas parte do loteamento possua matrculas individualizadas


dos lotes. J a construo do empreendimento Parque dos Girassis II foi de
responsabilidade da Construtora Procalco.
Os terrenos onde foram implantados os empreendimentos eram de
propriedade da empresa Vale do Sol Empreendimentos Imobilirios Ltda, ligada
Construtora Procalco. De acordo com o proprietrio da Procalco, foi dele a
iniciativa de procurar a construtora RCG para vender parte do terreno, pois no
incio do PMCMV, sua construtora ainda no tinha condies de construir as
unidades. Num segundo momento, aps a liberao da contratao de mais
casas pelo governo federal, a construtora apresentou CAIXA a proposta para a
construo das 500 unidades que tinham previso de entrega em fevereiro de
2012.
As consideraes sobre a localizao do empreendimento so as
mesmas

para

empreendimento

Jardim

Copacabana,

destacando-se,

entretanto, sua posio ainda mais distante da malha urbanizada, conforme


apresentado na Figura 5.13. O acesso ao conjunto tambm feito
exclusivamente pela rodovia e o loteamento cercado por reas no ocupadas.
(Figura 5.14).
Figura 5.14: Vistas dos conjuntos Parque dos Girassis I ( direita) e Parque dos
Girassis II ( esquerda) (janeiro/2012).

Crdito: Acervo da autora.

No local do empreendimento no h escolas, creches nem postos de


sade, mas h um centro comunitrio em construo. Tambm no existe
comrcio local, sendo necessrio o deslocamento dos moradores at o Bairro
Jardim Copacabana para poderem ter acesso aos poucos bares e mercearias
nele existentes.

98

Os transportes coletivo e escolar que atendem ao Jardim Copacabana


estendem-se at o conjunto Girassis I, que j est ocupado.
5.5.5. Residencial Jardim Alvorada
O residencial Jardim Alvorada est localizado no sudeste da cidade, s
margens da Rodovia BR-050, em rea contgua ao bairro chamado Jardim
Alvorada, a 7,5 km do centro de Uberaba. Est limitado pela Ferrovia CentroAtlntica (concessionria do transporte ferrovirio de cargas), pela rodovia BR050, por um crrego e por uma rea caracterizada na lei de Zoneamento da
Cidade como ZEMP4 - Zona Empresarial 4 (Mini Parque Empresarial) (Figura
5.15).
Figura 5.15: Localizao do conjunto Jardim Alvorada (janeiro/2012).

Fonte: Mapa fornecido pela SEPLAN e editado pela autora.

Este loteamento existia h, aproximadamente, dez anos e seu


crescimento e desenvolvimento estava praticamente estagnado. O bairro ainda
no havia recebido toda a infraestrutura necessria e as ruas no possuam
nenhum tipo de pavimentao. O loteamento tem baixa taxa de ocupao e as
habitaes ali existentes tm baixo padro de construo (Figura 5.16).

99

Figura 5.16: Vista do Bairro Jardim Alvorada, nas proximidades do conjunto do


PMCMV (janeiro/2012).

Crdito: Acervo da autora.

A construo do empreendimento com 331 casas foi realizada pela


construtora CCM. Apesar de j estar concludo na poca da pesquisa de campo,
o conjunto construdo ainda estava na fase de legalizao e tinha previso de
entrega para fevereiro de 2012 (Figura 5.17).
Figura 5.17: Vista do conjunto Jardim Alvorada (janeiro/2012).

Crdito: Acervo da autora.

De acordo com o engenheiro responsvel pelas obras da empresa na


cidade, a iniciativa de ocupao daquela rea no foi da construtora e, sim, da
proprietria do terreno. A construtora foi procurada pela proprietria do
loteamento Jardim Alvorada, que possua uma rea anexa ao loteamento e
estava interessada em vend-la. A COHAGRA tambm interferiu na localizao
do conjunto, pois foi consultada e aprovou a implantao das unidades
habitacionais naquele local.
O local de implantao do conjunto est na contramo das reas
apontadas como vetor de crescimento da cidade e, de certa forma, fica isolado
em relao aos demais conjuntos e aos bairros vizinhos. A rea de implantao
do loteamento foi apontada pelo engenheiro da CCM como um fim de linha,

100

visto que est totalmente restrito expanso e conexo com o restante da


cidade.
Assim como os demais, esse conjunto no est localizado em nenhuma
das ZEIS institudas pelo Plano Diretor. Comparando-se a localizao do
empreendimento com a localizao das ZEIS (Figura 5.1), percebe-se que do
outro lado da rodovia, no Bairro Valim de Melo, h dois tipos de ZEIS
demarcadas, ZEIS para regularizao fundiria (ZEIS 1) e ZEIS para construo
de novos empreendimentos (ZEIS 2). Contudo, no novo mapa de zoneamento
fornecido pela SEPLAN (figura 5.2), a rea de ZEIS 2 foi caracterizada como
Zona Empresarial e Zona Mista 2. Dessa forma, o conjunto ficou distante de
qualquer outra rea destinada produo de Habitao de Interesse Social.
O acesso ao bairro precrio e realizado exclusivamente pela rodovia
BR-050, tanto para carros quanto para pedestres. De acordo com a COHAGRA,
existe previso de construo de uma passarela de ligao do bairro Jardim
Alvorada ao bairro Valim de Melo, contudo o projeto ainda no foi aprovado no
DENIT. Tanto a construtora CCM quanto os moradores esto cientes da
previso de construo da passarela, mas tratam essa obra como uma
promessa da prefeitura, sem certeza da sua efetivao.
De acordo com o engenheiro da CCM, historicamente o bairro sempre foi
ocupado por uma populao mais carente e teve menos acesso a recursos da
prefeitura. Pela caracterstica das construes preexistentes foi possvel
confirmar que o perfil dos moradores de baixa renda. No h no bairro
qualquer equipamento comunitrio. Para ter acesso a creches, escolas e postos
de sade, a populao tem que se deslocar para os bairros vizinhos. No h
previso de construo desses equipamentos no novo loteamento, exceto a
construo de uma igreja. No que diz respeito ao comrcio, existe apenas uma
mercearia no bairro j implantado.
O transporte coletivo bairro-centro feito por uma nica linha de nibus.
De acordo com os moradores, essa linha no atende satisfatoriamente a
demanda. O trajeto lento, pois o nibus percorre as ruas de outros bairros
antes de chegar ao centro. Tentando reduzir o tempo gasto com o transporte,
quase sempre os moradores atravessam a rodovia e tomam o nibus no ponto
prximo ao bairro Valim de Melo.
Ainda de acordo com moradores do bairro Jardim Alvorada, em certa
poca do ano, a regio afetada pela fumaa proveniente da queima das

101

plantaes de cana nas proximidades. Ainda foi apontada a presena de forte


odor vindo da queima de lixo hospitalar, que feita em rea prxima ao
loteamento.
Para aprovao da implantao do conjunto do PMCMV naquela rea, foi
exigida da proprietria do loteamento Jardim Alvorada a implantao da
infraestrutura completa na parte j loteada. Isso fez com que os moradores que
j estavam no local tivessem significativa melhoria em suas condies de
moradia. Esse fato tambm triplicou o valor dos terrenos, que antes era muito
inferior em relao a outros da cidade.
5.6 Avaliao de conjuntos residenciais do PMCMV por meio dos
indicadores de localizao
Para

caracterizar

os

empreendimentos

apresentados

quanto

condies de localizao, foram utilizados como base os indicadores elaborados


no Captulo 1. O levantamento de campo foi realizado entre os dias 11 e 22 de
janeiro de 2012.
Durante as visitas aos empreendimentos, foram realizadas entrevistas
com moradores que j estavam ocupando suas residncias e com moradores de
reas prximas, quando as unidades habitacionais ainda no haviam sido
entregues. Alm das informaes obtidas em campo e de dados coletados na
pesquisa documental, foram realizadas entrevistas com moradores da cidade,
funcionrios das construtoras e representantes da Secretaria de Planejamento e
da COHAGRA, com a finalidade de avaliar a adequao da localizao dos
conjuntos residenciais. Para avaliar as condies de transporte coletivo, foram
analisadas as linhas de nibus que atendem os empreendimentos.
O Quadro 5.1 contm o resumo da avaliao realizada para os sete
conjuntos residenciais do PMCMV, a partir dos indicadores de qualidade da
localizao estabelecidos.
Os itens marcados com um S so aqueles que foram considerados
satisfatrios. Quando um servio, um equipamento ou uma condio no estava
presente no empreendimento, o indicador foi marcado no quadro com no.
Quando os servios, equipamentos ou condies eram presentes, mas no
atendiam completamente, foram marcados com no satisfatrio. Alguns
indicadores no foram verificados por impossibilidade de verificao ou por no
serem necessrios e foram marcados com no avaliado. H tambm no quadro

102

a indicao no foi possvel identificar; essa expresso faz referncia


impreciso das entrevistas como, por exemplo, no caso em que alguns
moradores afirmaram que os empreendimentos so atingidos pela fumaa de
queimadas de cana enquanto outros negaram. A expresso em construo foi
usada para indicar os equipamentos urbanos com obras j iniciadas.

103

Quadro 5.1: Avaliao dos empreendimentos quanto qualidade da localizao


Dimenses

Indicadores

Infraestrutura
urbana

Existncia de rede de energia eltrica


Existncia de rede de abastecimento
de gua
Existncia de rede de esgoto

Transporte
pblico

Equipamentos
Urbanos

Segregao
socioespacial

Atendimento por
Comrcio

Existncia de rede de drenagem


pluvial
Existncia de linhas regulares aos
centros urbanos (no empreendimento
ou prximo a ele)
Boas condies dos veculos de
transporte
Quantidade suficiente em horrios e
nmero de veculos
Existncia de creches e escolas de
ensino fundamental localizados de tal
forma que possam ser acessados a
p.
Existncia de transporte escolar
gratuito at creches e escolas de
ensino fundamental.
Existncia de postos de sade
localizados de tal forma que possam
ser acessados a p.
Existncia de parques, praas ou
outras reas de convvio nas
proximidades.
Existncia de espao para a prtica
de esportes nas proximidades.
Existncia de diversidade social,
caracterizada pela renda
Existncia de maior taxa de
criminalidade
na
regio
do
assentamento em relao ao restante
da cidade.
Existncia de mercados localizados
de tal forma que possam ser
acessados a p.

Residencial
Pacaembu II

Residencial
Morumbi II

Jardim
Copacabana

Parque dos
Girassis I-1

Parque dos
Girassis I-2

Parque dos
Girassis II

Jardim
Alvorada

No

No

No

No

No

No

No avaliado

No avaliado

No
satisfatrio

No

No

No

No

No

No

Em
construo

Em
construo

No

No

No

No

No

No

No

No

No

No

No

No

No avaliado

No avaliado

No avaliado

No
avaliado

No
avaliado

No
avaliado

No
avaliado

No
satisfatrio

No
satisfatrio

No

No

No

No

No

104

Dimenses

Indicadores

Ligao com a
cidade

Contiguidade malha urbana.


Existncia de vias de acesso em boas
condies para circulao de veculos.
Existncia de vias de acesso em boas
condies
para
circulao
de
pedestres.
Existncia de vias de acesso em boas
condies para circulao de ciclistas.

Situao
fundiria
Condio
ambiental e
geolgica

Residencial
Pacaembu II

Residencial
Morumbi II

Jardim
Copacabana

Parque dos
Girassis I-1

Parque dos
Girassis I-2

Parque dos
Girassis II

Jardim
Alvorada

No

No

No

No

No

No
satisfatrio

No
satisfatrio

No

No

No

No

No

No
satisfatrio

No
satisfatrio

No

No

No

No

No

No foi
possvel
identificar

No foi
possvel
identificar

No foi
possvel
identificar

No foi
possvel
identificar

No foi
possvel
identificar

No foi
possvel
identificar

No

Legalidade da ocupao.
No localizada em reas de mata,
reposio de bacias, APP ou qualquer
outra rea passvel de proteo
ambiental.
No localizada em encostas ngremes
(declividade superior a 30%).
No localizadas em reas em que h
risco de deslizamento de terras.
No localizadas em reas passveis de
inundao.
No localizadas em reas que j
serviram como aterro sanitrio.
No localizadas prximas a aterros
sanitrios, controlados ou lixes.
No localizada em rea atingida por
forte poluio de indstrias, fumaa de
queimadas regulares (canaviais) e de
forte poeira.

S satisfatrio

105

A partir da anlise do Quadro 5.1, possvel avaliar de forma qualitativa a


localizao dos conjuntos habitacionais. Dos sete empreendimentos implantados na
cidade, seis esto prximos entre si. A rea onde est a maior parte dos conjuntos
apontada como um vetor de crescimento da cidade, ou uma rea favorvel sua
expanso. Nessa regio, os empreendimentos Pacaembu II e Morumbi II (este ltimo
implantado em duas glebas distintas) so aqueles situados em reas urbanas mais
consolidadas, pois nas proximidades dos empreendimentos existem escolas, postos
de sade, atendimento de transporte pblico com diversas linhas de nibus e um
pequeno comrcio local.
Os empreendimentos Parque dos Girassis I (etapa I e II), Parque dos
Girassis II e Jardim Copacabana, apesar de serem localizados relativamente
prximos aos anteriores, esto mais distantes da rea urbanizada e dependem de
acesso feito exclusivamente pela rodovia BR-262. Apesar da existncia de vias
laterais, que do mais segurana aos bairros, no possvel acessar esses conjuntos
de outra parte da cidade, de forma segura, a p ou de bicicleta. Os moradores
dependem exclusivamente de veculos e/ou transporte pblico. Alm disso, nesses
bairros ainda no h um comrcio consolidado (com exceo de pequenos bares em
que so vendidos poucos itens), nem postos de sade ou escolas. A falta de escolas
prximas a esses empreendimentos, entretanto, minimizada pelo atendimento do
transporte escolar.
Em uma regio oposta aos seis empreendimentos apresentados, est o
empreendimento denominado residencial Jardim Alvorada. Neste local, j havia um
loteamento ainda sem infraestrutura completa e com muitos lotes vagos. Pela
precariedade das construes pr-existentes foi possvel identificar o perfil dos
moradores como de baixa renda. No loteamento em que foram implantadas as
unidades do PMCMV no existe a possibilidade de expanso e/ou futura conexo com
o restante da cidade, pois esse limitado pelo crrego, pela rodovia, pela linha frrea
e por uma rea de uso no residencial.
Em relao s ZEIS, nenhum dos conjuntos foi localizado dentro das reas j
demarcadas no Plano Diretor.
6.

A influncia das ZEIS na localizao dos empreendimentos do PMCMV em

Uberaba
Em busca de compreender qual a influncia da instituio de ZEIS na
localizao dos conjuntos do PMCMV na cidade de Uberaba, pode-se dizer que a
existncia de ZEIS vazias demarcadas e institudas por lei municipal no exerceu
influncia na localizao da habitao para a populao da faixa de menor renda.
106

Nenhum dos conjuntos destinados populao com renda inferior a trs salrios
mnimos foi localizado nas ZEIS pr-existentes.
Com o lanamento do Programa Minha Casa, Minha Vida e a necessidade
urgente

de

sua implantao,

novas

reas

da

cidade

de

Uberaba foram

institucionalizadas como ZEIS para atender aos empreendimentos. As reas


disponibilizadas para o PMCMV foram demarcadas aps a escolha da localizao
pelos construtores, apenas para que pudessem ser utilizados os padres menos
exigentes das ZEIS. Ocorreu, portanto, uma caracterizao meramente formal, j que
as ZEIS foram delimitadas sob medida para atender implantao dos conjuntos.
Mesmo com a demarcao, por meio do Plano Diretor, de reas destinadas a
construo de novas unidades habitacionais (ZEIS 2), o fato de no Programa Minha
Casa, Minha Vida deixar-se iniciativa da construo e deciso sobre a localizao
dos terrenos sob a responsabilidade das construtoras fez com que a Prefeitura no
tivesse poder de deciso sobre a localizao. O que determinou a localizao dos
conjuntos, num primeiro momento, foi a existncia de lotes vazios com matrculas j
registradas e que fossem baratos, assim como os loteamentos aprovados que, at
ento, estavam em reas desvalorizadas.
Como em Uberaba no h um banco pblico de terras, todas as ZEIS so
reas privadas. Por isso, a Prefeitura no tinha terrenos para doar ao FAR como
contrapartida e o preo do terreno teve que compor o custo mximo do
empreendimento, que fixado por unidade habitacional. Nesse caso, as construtoras
sempre procuram terrenos mais baratos, para viabilizar economicamente o
empreendimento.
No caso da cidade de Uberaba, que no possui grandes vazios urbanos e
apresenta boas condies gerais de infraestrutura urbana, a localizao dos
empreendimentos foi prejudicada principalmente pela ausncia de equipamentos
pblicos e a dependncia de transporte coletivo, em alguns casos, at mesmo para
acessar os bairros vizinhos. Se esses conjuntos estivessem localizados nas ZEIS
demarcadas, poderiam ter tido uma localizao mais integrada na malha urbana
existente, tendo em vista que algumas ZEIS tm essa caracterstica. Por fim, vale
ressaltar que algumas ZEIS esto sendo ocupadas por construes do PMCMV
destinadas aos empreendimentos vendidos pelo valor de mercado. Contudo,
considerando que as ZEIS so criadas para facilitar e viabilizar a ocupao pela
populao de baixa renda por meio de parmetros urbansticos menos restritivos,
parece inapropriado utilizar as ZEIS para a maior faixa de renda, quando elas
deveriam abrigar os conjuntos destinados faixa de renda onde se concentra o maior
dficit habitacional.
107

No que diz respeito existncia de equipamentos pblicos, o grande nmero


de unidades implantadas no mesmo local, como aconteceu no setor oeste da cidade,
pode acarretar ainda um impacto negativo nos equipamentos existentes. Com uma
demanda muito maior que a capacidade, possvel que nem os novos moradores,
nem os antigos, consigam ser atendidos com eficincia.
7.

Consideraes Finais
A partir da sntese dos dados sobre a localizao dos empreendimentos do

PMCMV na cidade de Uberaba, considerou-se que os empreendimentos Morumbi II e


Pacaembu II, apesar da distncia de aproximadamente 10 km do centro, tem uma
localizao adequada, tendo em vista que a regio em que foram implantados
atendida por equipamentos pblicos, transporte, infraestrutura e um pequeno comrcio
local.
Em contrapartida, a localizao dos empreendimentos Girassis I e II e Jardim
Copacabana

no

foi

considerada

adequada,

mesmo

estes

estando

aproximadamente 1 km dos bairros Morumbi e Pacaembu, pois a rodovia dificulta o


acesso aos equipamentos pblicos. A adequao da localizao desses conjuntos,
entretanto, possvel, se os compromissos firmados pela Prefeitura Municipal, de
dotar a regio com esses equipamentos, forem cumpridos.
O empreendimento Jardim Alvorada, apesar de ter trazido benefcios aos
antigos moradores do bairro, com a complementao da infraestrutura, teve sua
localizao considerada totalmente inadequada, pois alm do acesso ao bairro ser
precrio, no h um bom atendimento de transporte coletivo, transporte escolar, nem
existncia de comrcio e equipamentos pblicos.
Por meio da anlise da implantao do PMCMV em Uberaba, foi possvel
constatar a desarticulao entre a politica habitacional e a poltica urbana municipal,
decorrente, acima de tudo, da prpria natureza deste programa habitacional. Como
afirma Klintowitz (2011), confirma-se o (...) enfraquecimento da autonomia municipal
na elaborao de polticas pblicas prprias para as especificidades locais (...), diante
do modelo de poltica habitacional que fundamenta o PMCMV, onde a implantao das
novas unidades determinada exclusivamente por determinantes de mercado, como
oferta e preo da terra. Dessa forma, como se verificou no estudo de caso, os
empreendimentos so implantados ignorando-se as diretrizes do planejamento
territorial.
A instituio das ZEIS na legislao urbanstica municipal de Uberaba
constituiu letra morta, sem aplicabilidade. As decises quanto implantao dos
empreendimentos do PMCMV, apresentados como a grande oportunidade para os
108

municpios eliminarem o dficit habitacional, e as vantagens que o Programa


representa para os empresrios da construo civil desconsideraram as decises que
j tinham sido firmadas no municpio, por meio das leis elaboradas com participao
da sociedade, como o Plano Diretor.
Ainda no caso especfico de Uberaba, a anlise dos conjuntos habitacionais a
partir dos indicadores de localizao indicou que h muitos problemas relacionados
ocupao perifrica, mesmo numa cidade que tem como caracterstica a malha urbana
muito extensa, com baixa densidade. Isso se deve ausncia de equipamentos
pblicos ou incapacidade dos equipamentos existentes de atender ao grande
nmero de novos moradores que passaram a ocupar determinada regio.

109

CONCLUSES GERAIS
Esta dissertao apresentou uma discusso sobre a articulao entre poltica
urbana e poltica habitacional nas cidades mdias de Minas Gerais, a partir de uma
anlise da relao entre a localizao da habitao produzida pelo Programa Minha
Casa, Minha Vida para a faixa de renda at trs salrios mnimos e a instituio de
ZEIS na cidade de Uberaba.
O desenvolvimento do tema proposto foi realizado por meio de um estudo de
carter descritivo e exploratrio. Com base na pesquisa bibliogrfica, foi realizada a
discusso do conceito de cidade mdia a partir do qual foram identificadas as
cidades mdias de Minas Gerais. Ainda por meio de pesquisa bibliogrfica, foram
propostos os indicadores de localizao para a avaliao dos empreendimentos de
habitao de interesse social produzidos pelo Programa Minha Casa, Minha Vida.
Para a discusso acerca das ZEIS, alm da reviso de literatura foi realizada
uma pesquisa documental de modo a identificar se e como esse instrumento foi
institudo nas cidades mdias de Minas Gerais. Tambm por meio de pesquisa
documental e de dados levantados na Caixa Econmica Federal foi apresentado um
panorama da implantao do PMCMV no Brasil e em Minas Gerais.

Por

fim,

foi

realizado um estudo de caso da implantao do PMCMV em Uberaba, por meio de


trabalho de campo, pesquisa documental e realizao de entrevistas com os principais
agentes ligados ao planejamento urbano e implantao de unidades habitacionais no
municpio.
Aps a confrontao dos conceitos apresentados por diversos autores, adotouse como conceito de cidade mdia a classificao de Capital Regional C, feita pelo
IBGE em 2007, por abranger uma grande diversidade de critrios e de dados
atualizados. Nesse nvel de hierarquia, foram identificadas as cidades de Divinpolis,
Governador Valadares, Pouso Alegre, Tefilo Otoni, Uberaba e Varginha. Ressalta-se
a excluso das cidades de Ipatinga, Coronel Fabriciano e Timteo, por essas terem
sido analisadas como uma rea de Concentrao de Populao (ACP) e pela
indisponibilidade de dados que as caracterizem individualmente na mesma classe de
cidades.
Constatou-se que as ZEIS esto sendo incorporadas na legislao urbanstica
das cidades mdias de Minas Gerais, contudo apenas em Uberaba foram institudas e
demarcadas ZEIS em reas vazias. Na maioria dos casos analisados, as ZEIS foram
institudas em reas j ocupadas pela populao de baixa renda e destinadas
regularizao fundiria.
A partir da literatura consultada foi possvel compreender que, mesmo sendo
um instrumento com grande potencial para viabilizar a localizao adequada da
110

habitao de interesse social no Brasil, a demarcao de ZEIS vazias ainda


dificultada pelos inmeros conflitos que gera entre os diferentes grupos que interferem
na produo do espao urbano. Como sua implementao foco de disputas polticas,
o instrumento acaba sendo pouco utilizado, j que o poder legislativo e mesmo o
poder executivo municipal, muitas vezes, se omitem no enfrentamento do problema
para evitar desgaste poltico. Por causa disso, as reas propcias a serem demarcadas
como ZEIS nem sempre so delimitadas, restringindo-se s reas j ocupadas pela
populao de baixa renda e as normas urbansticas diferenciadas e mais flexveis
ficam pendentes de aprovao pelo poder legislativo.
Pela anlise do estudo de caso de Uberaba verificou-se que, mesmo no caso
em que ZEIS vazias foram demarcadas conforme estabelecido no Plano Diretor, na
prtica a implantao dos empreendimentos do PMCMV desconsiderou essa
demarcao.
Portanto, mesmo tendo sido encontrados certos avanos no que diz respeito
legislao das cidades estudadas, principalmente da cidade de Uberaba, preciso
ressaltar que o simples fato de as ZEIS serem institudas ou demarcadas em mapa no
Plano Diretor no garante a implementao do instrumento. Dessa forma, um
instrumento com potencial para transformar a realidade da distribuio espacial
desigual das cidades tornou-se subutilizado e esquecido pelo governo municipal.
Essas concluses evidenciam que as dificuldades na implementao das ZEIS como
instrumentos efetivos de poltica urbana no so exclusivas das grandes cidades, o
que aponta o grande desafio a ser enfrentado pelos municpios brasileiros.
Quanto ao contexto de implantao do PMCMV no Brasil e em Minas Gerais,
verificou-se que, embora o programa represente uma poltica anticclica do governo
federal, ainda h necessidade de processos de planejamento e gesto urbana para
que haja uma distribuio equitativa de recursos, tendo em vista que a populao mais
carente, faixa em que se concentra o maior dficit habitacional, ainda no a maior
parcela atendida pelo programa. A maior produo de unidades habitacionais esteve
concentrada nas operaes com valor de mercado, financiadas com recursos do
FGTS e no na produo com recursos do FAR, que atende populao com renda
inferior a trs salrios mnimos. Alm disso, a produo de moradia de interesse social
localizada adequadamente constitui um desafio a ser superado pelas administraes
municipais, j que, a partir do estudo de caso realizado, foi possvel constatar que a
ligao desse programa com o mercado privado direcionou a implantao dos
empreendimentos nos terrenos menos valorizados.
Para o aprofundamento do estudo sobre os fatores intervenientes na
localizao dos empreendimentos do PMCMV nas cidades mdias de Minas Gerais,
foi realizado o estudo de caso da cidade de Uberaba. Essa cidade foi escolhida dentre
111

as cidades mdias identificadas em Minas Gerais, por ser a nica que atendeu
simultaneamente a dois critrios: prever a instituio de ZEIS vazias na legislao
municipal e ter o PMCMV implantado. Por meio desse estudo de caso, foi possvel
identificar a qualidade da localizao dos empreendimentos produzidos pelo PMCMV,
o papel dos agentes pblicos e privados na escolha dos terrenos para a implantao
desses empreendimentos e a influncia das ZEIS na sua localizao.
Os resultados da pesquisa apontaram que nenhum dos conjuntos habitacionais
construdos pelo PMCMV foi implantado nas ZEIS institudas pela legislao
urbanstica local. Essa constatao traz desdobramentos em termos da avaliao da
adequao da implantao desses conjuntos e dos fatores que interferiram na sua
localizao.
A avaliao da qualidade da localizao dos empreendimentos destinados
habitao de interesse social produzidos pelo PMCMV em Uberaba foi realizada a
partir dos indicadores identificados, que compem as seguintes dimenses:
infraestrutura urbana, transporte pblico, equipamentos

urbanos,

segregao

socioespacial, atendimento por comrcio, ligao com a cidade, situao fundiria e


condio ambiental e geolgica.
Essa avaliao apontou que os empreendimentos Morumbi II e Pacaembu II,
apesar da distncia de aproximadamente 10 km do centro, tm uma localizao
adequada, tendo em vista que a regio em que foram implantados atendida por
equipamentos pblicos, transporte, infraestrutura e um pequeno comrcio local.
Em contrapartida, a localizao dos empreendimentos Girassis I e II e Jardim
Copacabana no foi considerada adequada pela dificuldade de acesso aos
equipamentos pblicos. Contudo, em muitos aspectos os empreendimentos foram
considerados adequados, como no atendimento de infraestrutura e transporte coletivo.
O empreendimento Jardim Alvorada teve sua localizao considerada
totalmente inadequada, pois alm do acesso ao bairro ser precrio, no h um bom
atendimento de transporte coletivo, transporte escolar, nem existncia de comrcio e
equipamentos pblicos.
Apesar dos problemas apontados, a localizao dos conjuntos habitacionais
fora das ZEIS institudas na legislao urbanstica no representou uma ruptura
completa em relao a elas, tendo em vista que a maioria dos empreendimentos
localizou-se nas proximidades da rea definida como ZEIS 2. Entretanto, os novos
conjuntos habitacionais ocuparam uma posio mais perifrica e, portanto, menos
integrada malha urbana do que se estivessem nela localizados. Alm disso, os
vrios empreendimentos ficaram concentrados em glebas muito prximas entre si e
contguas franja urbana no setor sudeste da cidade, enquanto poderiam ter sido
distribudos em outros bairros, caso estivessem localizados nas diversas ZEIS
112

previstas pela legislao municipal.


Um dos prejuzos dessa localizao consiste no impacto que o adensamento
imprevisto pode causar na capacidade de atendimento dos equipamentos pblicos
instalados, tendo em vista que estes no foram planejados para atender a todos os
moradores que passaram a morar na regio. Alm disso, a proximidade entre os
conjuntos habitacionais acaba configurando espaos de exceo, estigmatizados
como espaos da pobreza, conforme aponta Bourdieu em suas consideraes.
Os principais fatores que interferiram na localizao da habitao de interesse
social do PMCMV em Uberaba foram a existncia de terrenos ofertados com baixo
valor de mercado, no incio do programa, e a busca por terrenos com matrculas j
individualizadas, visando dar maior agilidade ao processo de proviso de moradias. A
partir da identificao do papel dos agentes pblicos e privados na localizao da
habitao de interesse social produzida pelo PMCMV, concluiu-se que apesar da
existncia de uma legislao urbanstica que delimita claramente a localizao de
ZEIS vazias, como localidades especficas para a implantao das moradias para a
populao de baixa renda, o papel das construtoras e dos proprietrios dos terrenos
foi determinante na localizao dos empreendimentos, fato atribudo ao atrelamento
do programa ao mercado privado.
Alm disso, a localizao da habitao de interesse social do PMCMV gerou
impactos negativos no mercado de terras, como a elevao do preo dos terrenos nas
proximidades dos conjuntos, que antes estavam muito desvalorizados e a
transferncia do subsdio para a especulao imobiliria, conforme era previsto por
Bonduki (2009).
Por fim, constatou-se que, a despeito da existncia de ZEIS vazias
demarcadas e institudas por lei municipal anteriormente ao PMCMV direcionado
populao de faixa de menor renda, essas reas no foram consideradas no momento
da escolha da localizao desse programa. Esse programa, desde sua concepo, foi
realizado em conjunto com a iniciativa privada enfraquecendo a autonomia municipal
na conduo da poltica habitacional. O poder pblico municipal passou a ter um papel
praticamente nulo no que diz respeito deciso sobre a localizao da habitao de
interesse social, mesmo quando na legislao urbanstica local h instrumentos com
potencial para orientar a localizao adequada da moradia, como o caso das ZEIS
em Uberaba.
Assim, a simples previso desse tipo de instrumento urbanstico na legislao
municipal no garante a incluso social da populao de menor renda e seu acesso
cidade. Para que isso ocorra, especialmente no caso do PMCMV, necessrio um
papel mais ativo do poder pblico municipal, assumindo a responsabilidade que lhe
cabe na conduo da poltica urbana no mbito do seu territrio. Enfim, conclui-se que
113

a falta de uma articulao real entre a poltica urbana e a poltica habitacional impediu
que as ZEIS cumprissem o seu papel como instrumentos de incluso socioespacial.
Esse papel s se tornar efetivo se articulao entre a poltica urbana e a poltica
habitacional forem devidamente assumidas como premissa bsica pela administrao
municipal.
A partir das questes levantadas neste estudo e dos resultados encontrados na
pesquisa, novas perspectivas de trabalhos se fazem pertinentes, como a investigao
da relao da localizao da habitao de interesse social produzida por outros
programas habitacionais, que no sejam atrelados ao mercado privado, com a
localizao das ZEIS, bem como a identificao dos agentes que interferem na
localizao de conjuntos construdos por meio de outros programas habitacionais.
Esse estudo ainda poderia ser ampliado em outros estados e at mesmo em
cidades de diferente porte populacional e importncia regional, em busca de identificar
se h conjuntos do PMCMV que foram bem localizados e se essa localizao teve
alguma relao com a instituio de ZEIS.

114

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123

APNDICE A - Roteiros das entrevistas


Entrevista com representante da Secretaria de Planejamento de Uberaba MG
1.
Como se deu o processo de demarcao de ZEIS (Zonas Especiais de
Interesse Social) na cidade de Uberaba, em especial as ZEIS 2 (reas vazias)?
2.
Como foram escolhidas as reas?
3.
Os terrenos eram de propriedade privada ou pblica?
4.
Houve resistncia demarcao dessas ZEIS por parte dos proprietrios dos
terrenos?
5.
Desde a aprovao do Plano Diretor at hoje, como essas reas tm sido
utilizadas?
6.
Houve a descaracterizao de alguma dessas reas (alguma deixou de ser
ZEIS)?
7.
Sobre a localizao das ZEIS 2 (ZEIS vazias) na cidade de Uberaba, o senhor
considera que essas reas so adequadas para a habitao? (considerando aspectos
ambientais, infraestrutura, acesso da populao aos servios de sade, acesso a
escolas, transporte pblico, condio das vias de acesso, etc.).
8.
Aps a aprovao do Plano Diretor, novas ZEIS foram institudas para atender
os empreendimentos do Programa Minha Casa Minha Vida - PMCMV. A demarcao
de novas reas foi exclusiva para os empreendimentos desse programa?
9.
Tendo em vista que ainda h ZEIS 2 que no foram utilizadas na cidade de
Uberaba, por que foi necessrio demarcar novas reas como ZEIS para atender o
PMCMV?
Entrevista com representante da COHAGRA
1.
Qual o papel da COHAGRA na produo da habitao de interesse social em
Uberaba?
2.
Sobre o Conselho Municipal de Habitao, existe um conselho institudo na
cidade? Se sim, de que forma ele atua?
A respeito dos empreendimentos do Programa Minha Casa Minha Vida j construdos
em Uberaba:
3.
O que determinou a localizao dos conjuntos?
4.
A existncia de ZEIS vazias teve alguma influncia nessa localizao?
5.
A Caixa Econmica Federal, mesmo que informalmente, participou da escolha
dos terrenos em que seriam localizados os empreendimentos?
6.
E o Conselho Municipal de Habitao tambm teve alguma participao na
escolha da localizao desses empreendimentos?
7.
Algum outro rgo da prefeitura ou secretaria teve alguma participao nessa
escolha?
8.
Houve mobilizao ou manifestao da sociedade que demonstrasse alguma
insatisfao a respeito da localizao dos empreendimentos?
Sobre os critrios de seleo dos beneficirios:
9.
Quais so os critrios de seleo das famlias para o Programa Minha Casa
Minha Vida na faixa de renda de 0 a 3 salrios mnimos?
10.
Quem definiu esses critrios?
124

11.
O conselho municipal teve alguma influncia na definio desses critrios?
12.
E a CAIXA, como ela faz a concluso do processo?
13.
Como definido em qual conjunto cada morador vai ficar?
14.
O local de origem de moradia das famlias selecionadas ou as condies
anteriores de moradia foram levados em considerao na escolha dos moradores dos
conjuntos?
15.
O morador pode, de alguma forma, solicitar mudana ou transferncia para
outro bairro ou conjunto do mesmo programa?
16.
Em caso de coabitao, por exemplo, de filhos que moravam ainda com os
seus pais, h alguma preocupao em mant-las prximas, num mesmo conjunto?
17.
E como definido em qual casa dentro do conjunto ele vai ficar?
18.
Sobre a localizao dos conjuntos do PMCMV na cidade de Uberaba, o senhor
considera que eles esto em reas adequadas para a habitao? (considerando
aspectos ambientais, infraestrutura, acesso da populao aos servios de sade,
transporte pblico, condio de vias de acesso, etc.)
19.
Como se deu o processo de demarcao de ZEIS (Zonas Especiais de
Interesse Social) na cidade de Uberaba, em especial as ZEIS 2 (reas vazias)?
Entrevista com representante da Cmara Municipal de Uberaba
1.
A Cmara Municipal teve alguma participao, ou exerceu algum papel no
desenvolvimento do programa Minha Casa Minha Vida em Uberaba?
2.
A localizao dos conjuntos habitacionais foi discutida ou comentada nas
reunies? Quais aspectos foram levantados?
3.
A populao se manifestou, perante a cmara, de forma organizada ou no,
sobre a localizao dos empreendimentos? Quais aspectos foram levantados?
4.
Sobre as ZEIS vazias, o senhor tem conhecimento de como foi o processo de
demarcao dessas reas na poca de elaborao do Plano Diretor?
5.
A Cmara Municipal teve alguma participao nesse processo?
6.
A Cmara Municipal de Uberaba, de acordo com alguns jornais locais, aprovou
h pouco tempo a caracterizao de algumas reas como ZEIS visando atender o
PMCMV. O fato de ainda existirem ZEIS vazias e os conjuntos do PMCMV estarem
localizados fora delas chegou a ser discutido ou questionado nas reunies?
7.
O senhor conseguiria apontar razes para a no utilizao das ZEIS para a
implantao da Habitao de Interesse Social em Uberaba?
8.
Sobre a localizao dos conjuntos do PMCMV na cidade de Uberaba, o senhor
considera que eles esto em reas adequadas para a habitao? (considerando
aspectos ambientais, infraestrutura, acesso da populao aos servios de sade,
acesso a escolas, transporte pblico, condio das vias de acesso, etc.).
9.
E sobre as ZEIS vazias, o senhor conhece sua localizao? Considera
adequada?
Entrevista com representante do Conselho Municipal de Habitao
1.
Como a atuao do Conselho Municipal em Uberaba?
2.
Qual a abertura que os representantes da sociedade civil tm na tomada de
decises no conselho?
3.
O conselho municipal teve alguma participao na definio dos critrios de
seleo das famlias do Programa Minha Casa Minha Vida?
4.
E de outros programas?
125

5.
O conselho municipal teve alguma participao na definio da localizao dos
empreendimentos do programa Minha Casa, Minha Vida?
6.
E de outros programas?
7.
O senhor consegue identificar alguma razo para os empreendimentos do
PMCMV no estarem implantados em ZEIS?
8.
Esse fato foi discutido ou questionado no conselho?
9.
Sobre a localizao dos conjuntos do PMCMV na cidade de Uberaba, o senhor
considera que eles esto em reas adequadas para a habitao? (considerando
aspectos ambientais, infraestrutura, acesso da populao aos servios de sade,
acesso a escolas, transporte pblico, condio das vias de acesso, etc.).
Entrevista com representantes das Construtoras
1.
Como se deu a participao desta construtora no Programa Minha Casa Minha
Vida em Uberaba?
2.
Como foi a participao da COHAGRA junto construtora e CAIXA nesse(s)
empreendimento(s)?
3.
Os terrenos onde foram construdos os empreendimentos pertenciam a essa
construtora, foram comprados para esse fim, enfim, como foram adquiridos para a
construo das casas?
4.
Como foi escolhida a localizao dos empreendimentos?
5.
Houve alguma exigncia da COHAGRA pra que o conjunto fosse localizado
naquele lugar?
6.
Houve alguma influncia da CAIXA nesta deciso?
7.
Essa construtora tentou oferecer algum outro terreno para a construo das
casas?
8.
Essa construtora possui algum terreno localizado em Zonas Especiais de
Interesse Social?
9.
O fato dos terrenos estarem fora de ZEIS chegou, em algum momento, a ser
comentado ou questionado?
10.
Sobre a localizao dos conjuntos do PMCMV na cidade de Uberaba, o senhor
considera que eles esto em reas adequadas para a habitao? (considerando
aspectos ambientais, infraestrutura, acesso da populao aos servios de sade,
transporte pblico, condio de vias de acesso, etc.).

126

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