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Condutas Vedadas
aos agentes Pblicos
Federais em Eleies
Eleies 2014
2014
Eleies
Orientaes aos Agentes Pblicos
4 edio, revista, ampliada e atualizada.
Braslia
2014
Copyright @ 2010 Advocacia-Geral da Unio e Subchefia para Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da
Repblica - 2014 - 4 edio, revista , ampliada e atualizada.
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B823c
Sumrio
1
APRESENTAO............................................................................................................................................ 7
APRESENTAO
de julho de 1965), bem como no art. 22 da Lei Complementar n 64, de 1990, h vedao
de carter amplo e genrico para a administrao pblica e seus gestores. Trata-se da
responsabilizao da autoridade e do candidato na hiptese de uso indevido, desvio
ou abuso do poder de autoridade, em beneficio de candidato ou partido poltico.
Isso implica que, alm das hipteses expressamente previstas na Lei das Eleies,
a Justia Eleitoral tambm tem competncia para aplicar penalidades em casos que
julgue tenha havido abuso do poder de autoridade. Dessa forma, atos de governo,
ainda que formalmente legais, podem ser entendidos como abusivos se, de algum
modo, puderem ser associados com a concesso de benefcio a certo candidato, partido
poltico ou coligao, ou se forem praticados em desfavor da liberdade do voto.
Exemplificando, segundo o Tribunal Superior Eleitoral - TSE, a concesso de
benefcios a servidores pblicos estaduais nas proximidades das eleies municipais podem caracterizar
abuso do poder poltico, desde que evidenciada... a possibilidade de haver reflexos na circunscrio do
pleito municipal, diante da coincidncia de eleitores (REspe n 26.054, Acrdo de 08/08/2006,
relator Min. Francisco Cesar Asfor Rocha).
Nada obstante, a participao em campanhas eleitorais direito de todos os
cidados. Portanto, no vedado aos agentes pblicos participar, fora do horrio de
trabalho, de eventos de campanha eleitoral, devendo observar, no entanto, os limites
impostos pela legislao, bem como os princpios ticos que regem a administrao
pblica.
10
3.2
compulsoriamente por deciso sancionatria, que tenham perdido o cargo por sentena
ou que tenham pedido exonerao ou aposentadoria voluntria na pendncia de
processo administrativo disciplinar, pelo prazo de 8 (oito) anos (art. 1, inciso I, alnea
q, da Lei Complementar n 64, de 1990, com redao dada pela Lei Complementar
n 135, de 2010).
4.
6.
O princpio bsico que deve nortear as condutas dos agentes pblicos no perodo
de eleio est disposto no caput do art. 73 da Lei n 9.504, de 1997, ou seja, so vedadas
condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais.
Contudo, cabe alertar que, em precedente recente do TSE, se entendeu que
a configurao das condutas vedadas prescritas no art. 73 da Lei n 9.504/97 se d com a mera
prtica de atos, desde que esses se subsumam s hipteses ali elencadas, porque tais condutas, por
presuno legal, so tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre os candidatos no pleito
eleitoral, sendo desnecessrio comprovar-lhes a potencialidade lesiva (REspe n 45.060, Acrdo
de 26/09/2013, relatora Ministra Laurita Hilrio Vaz; vide, ainda, REspe n 21.151,
Acrdo de 27/03/2003, relator Min. Fernando Neves da Silva).
Isso, contudo, no significa que para se configurar algumas condutas vedadas
previstas no art. 73 da Lei n 9.504, de 1997, quais sejam, aquelas dispostas nos inciso I e
IV, no seja necessrio, em face de sua descrio legal, que a conduta tenha sido praticada
de forma a beneficiar candidato, partido poltico ou coligao (TSE, Rp n 326.725,
Acrdo de 29/03/2012, relator Min. Marcelo Henriques Ribeiro de Oliveira; e AgRREspe n 5.427.532, Acrdo de 18/09/2012, relator Min. Arnaldo Versiani Leite Soares).
7.
Conforme o TSE, as condutas vedadas (Lei das Eleies, art. 73) constituem-se em espcie
do gnero abuso de autoridade. Afastado este, considerados os mesmos fatos, resultam afastadas aquelas.
O fato considerado como conduta vedada (Lei das Eleies, art. 73) pode ser apreciado como abuso do
poder de autoridade para gerar a inelegibilidade do art. 22 da Lei Complementar no 64/90. O abuso
do poder de autoridade condenvel por afetar a legitimidade e normalidade dos pleitos e, tambm,
por violar o princpio da isonomia entre os concorrentes, amplamente assegurado na Constituio da
Repblica (ARO n 718, Acrdo de 24/05/2005, relator Min. Luiz Carlos Madeira).
Assim, a prtica de condutas vedadas pela Lei n 9.504, de 1997, pode vir a ser
apurada em investigao judicial e ensejar a aplicao do disposto no art. 22 da Lei
Complementar n 64, de 1990, que trata do uso indevido, desvio ou abuso do poder
econmico ou do poder de autoridade, da utilizao indevida de veculos ou meios de
comunicao social, em benefcio de candidato ou partido poltico (TSE, AG n 4.511,
Acrdo de 23/03/2004, relator Min. Fernando Neves da Silva).
Alm disso, tambm pode ocorrer que o abuso do poder de autoridade no se
enquadre entre as condutas vedadas previstas no art. 73 da Lei n 9.504, de 1998, mas
mesmo assim configure o ilcito eleitoral previsto no art. 22 da Lei Complementar
n 64, de 1990. Um exemplo, j citado acima, objeto de precedente jurisprudencial
do TSE, a concesso de benefcios a servidores pblicos estaduais nas proximidades das eleies
municipais podem caracterizar abuso do poder poltico, desde que evidenciada... a possibilidade de haver
reflexos na circunscrio do pleito municipal, diante da coincidncia de eleitores (REspe n 26.054,
Acrdo de 08/08/2006, relator Min. Francisco Cesar Asfor Rocha). Tal conduta no
se enquadra entre aquelas previstas no art. 73 da Lei n 9.504, de 1997, mas pode
configurar abuso do poder poltico.
Agora, cabe observar que a exigncia para a configurao do abuso do poder
de autoridade, previsto no art. 22 da Lei Complementar n 64, de 1990, da existncia
da potencialidade lesiva da conduta, apta a influir no resultado do pleito eleitoral,
objeto de reiteradas decises do TSE, deve ser alterada em virtude do fato de que
a Lei Complementar n 135, de 2010, incluiu o inciso XVI ao art. 22 da Lei das
Inelegibilidades (Lei Complementar n 64, de 1990), dispondo que para a configurao do
ato abusivo, no ser considerada a potencialidade de o fato alterar o resultado da eleio, mas apenas
a gravidade das circunstncias que o caracterizam.
No por outra razo que o TSE decidiu recentemente que a partir da nova
redao do art. 22 da Lei Complementar n 64, de 1990, com a incluso do inciso XVI, no cabe
mais considerar a potencialidade de o fato alterar o resultado da eleio, mas apenas a gravidade das
22
outros: AgR-AI n 3.572, Acrdo de 01/10/2013, relator Min. Dias Toffoli; AgR-REspe
n 390.462, Acrdo de 16/10/2012, relator Min. Arnaldo Versiani Leite Soares; Rp n
203.142, Acrdo de 20/03/2012, relator Min. Marcelo Henriques Ribeiro de Oliveira).
Perodo: a propaganda eleitoral somente permitida a partir do dia 6 de julho
de 2014 (cf. art. 36, caput, da Lei n 9.504, de 1997; e art. 2 da Resoluo TSE n 23.404,
de 27/02/14, relator Min. Dias Toffoli).
Penalidades: sujeio do responsvel pela divulgao da propaganda e, quando
comprovado o seu prvio conhecimento, do beneficirio multa no valor de R$
5.000,00 (cinco mil reais) a R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais), ou ao equivalente ao
custo da propaganda, se este for maior (cf. art. 36, 3, da Lei n 9.504, de 1997).
EXCEES: conforme o disposto no art. 36-A da Lei n 9.504, de 1997 (com
a redao dada pela Lei n 12.891, de 2013), no sero consideradas propaganda
antecipada e podero ter cobertura dos meios de comunicao social, inclusive via
internet: (I) a participao de filiados a partidos polticos ou de pr-candidatos
em entrevistas, programas, encontros ou debates no rdio, na televiso e na
internet, inclusive com a exposio de plataformas e projetos polticos, observado
pelas emissoras de rdio e de televiso o dever de conferir tratamento isonmico;
(II) a realizao de encontros, seminrios ou congressos, em ambiente fechado
e a expensas dos partidos polticos, para tratar da organizao dos processos
eleitorais, discusso de polticas pblicas, planos de governo ou alianas partidrias
visando s eleies, podendo tais atividades ser divulgadas pelos instrumentos de
comunicao intrapartidria; (III) a realizao de prvias partidrias e sua divulgao
pelos instrumentos de comunicao intrapartidria e pelas redes sociais, vedada a
transmisso ao vivo por emissoras de rdio e de televiso; (IV) a divulgao de atos
de parlamentares e debates legislativos, desde que no se faa pedido de votos; e (V)
a manifestao e o posicionamento pessoal sobre questes polticas nas redes sociais.
OBSERVAO propaganda eleitoral antecipada dissimulada: a propaganda
eleitoral antecipada ocorre independentemente da presena do trinmio candidato, pedido de voto e cargo
pretendido, podendo ser configurada por qualquer meio, at mesmo dissimulado, que leve ao conhecimento
do pblico as razes pelas quais o candidato seria o mais apto ao exerccio da funo pblica (REspe n
32.838, Acrdo de 01/09/2011, relatora Ministra Ftima Nancy Andrighi).
24
9
9.1.3 AUMENTO DE GASTOS COM PUBLICIDADE DE RGOS OU ENTIDADES
PBLICA
Conduta: realizar, em ano de eleio, antes dos trs meses que antecedem o pleito,
despesas com publicidade dos rgos pblicos federais, estaduais ou municipais, ou das
respectivas entidades da administrao indireta, que excedam a mdia dos gastos nos trs
ltimos anos (2011, 2012 e 2013) que antecedem o pleito ou do ltimo ano imediatamente
anterior eleio (2013) (cf. art. 73, inciso VII, da Lei n 9.504, de 1997), prevalecendo o que
for menor (art. 50, VII, da Resoluo TSE n 23.404, de 27/02/14, relator Min. Dias Toffoli).
Perodo: em ano de eleio, antes dos trs meses que antecedem o pleito, ou
seja, antes de 5 de julho de 2014.
Penalidades: suspenso imediata da conduta vedada, quando for o caso;
multa no valor de R$ 5.320,50 a R$ 106.410,00 (cinco a cem mil UFIR) aos agentes
responsveis, aos partidos polticos, s coligaes e aos candidatos beneficiados, sem
prejuzo de outras sanes de carter constitucional, administrativo ou disciplinar
fixadas pelas demais leis vigentes (cf. 4 e 8 do art. 73 da Lei n 9.504, de 1997); e
cassao do registro do candidato ou do diploma do eleito que tenha sido beneficiado,
agente pblico ou no (cf. 5 do art. 73 da Lei n 9.504, de 1997).
28
29
32
9dos Territrios e dos Municpios (cf. art. 73, inciso I, da Lei n 9.504, de 1997; e art. 50, I,
da Resoluo TSE n 23.404, de 27/02/14, relator Min. Dias Toffoli).
Perodo: em todos os anos, sobretudo no ano eleitoral.
Penalidades: suspenso imediata da conduta vedada, quando for o caso;
multa no valor de R$ 5.320,50 a R$ 106.410,00 (cinco a cem mil UFIR) aos agentes
responsveis, aos partidos polticos, s coligaes e aos candidatos beneficiados,
sem prejuzo de outras sanes de carter constitucional, administrativo ou
disciplinar fixadas pelas demais leis vigentes (cf. 4 e 8 do art. 73 da Lei n
9.504, de 1997); e cassao do registro do candidato ou do diploma do eleito que
tenha sido beneficiado, agente pblico ou no (cf. 5 do art. 73 da Lei n 9.504,
de 1997).
EXEMPLOS: realizao de comcio em bem imvel da Unio; utilizao de
veculo oficial para transportar material de campanha eleitoral; cesso de repartio
pblica para atividade de campanha eleitoral; utilizao de bens da repartio, tais
como celulares e computadores para fazer propaganda eleitoral de candidato.
EXCEO: a vedao de cesso e utilizao de bens pblicos excepcionada
quando se tratar da realizao de conveno partidria (cf. art. 73, parte final do
inciso I, da Lei n 9.504, de 1997).
EXCEO: a vedao de cesso e utilizao de bens pblicos no se aplica
ao uso, em campanha, pelos candidatos a reeleio de Presidente e Vice-Presidente da
Repblica, Governador e Vice-Governador do Estado e do Distrito Federal, Prefeito
e Vice-Prefeito, de suas residncias oficiais, com os servios inerentes sua utilizao
normal, para realizao de contatos, encontros e reunies pertinentes prpria
campanha, desde que no tenham carter de ato pblico (cf. 2, art. 73 da Lei n
9.504, de 1997).
OBSERVAO - benefcio a candidatura e uso efetivo: 1. Para configurao da conduta
vedada descrita no art. 73, I, da Lei n 9.504/97, necessrio que a cesso ou utilizao de bem
pblico seja feita em benefcio de candidato, violando-se a isonomia do pleito. 2. O que a lei veda
o uso efetivo, real, do aparato estatal em prol de campanha, e no a simples captao de imagens de
bem pblico. 3. Ausente o benefcio a determinada candidatura, no h como se ter por violada a
igualdade entre aqueles que participaram da disputa eleitoral. (TSE, Rp n 326.725, Acrdo
de 29/03/2012, relator Min. Marcelo Henriques Ribeiro de Oliveira).
35
Territrios e dos Municpios. J a conduta descrita no inciso II do mesmo artigo pressupe o uso de
materiais ou servios, custeados pelos Governos ou Casas Legislativas, que exceda as prerrogativas
consignadas nos regimentos e normas dos rgos que integram (TSE RO n 643.257, Acrdo
de 22/03/2012, relatora Ministra Ftima Nancy Andrighi).
37
fixadas pelas demais leis vigentes (cf. 4 e 8 do art. 73 da Lei n 9.504, de 1997); e
cassao do registro do candidato ou do diploma do eleito que tenha sido beneficiado,
agente pblico ou no (cf. 5 do art. 73 da Lei n 9.504, de 1997).
EXEMPLOS: concesso de repasses de recursos da Unio a Estado ou
Municpio mediante convnio para execuo de um programa, quando no incidente
a ressalva legal.
EXCEES: (a) recursos destinados a cumprir obrigao formal preexistente
para execuo de obra ou servio j fisicamente iniciados e com cronograma prefixado
(TSE, REspe n 25.324, Acrdo de 07/02/2006, relator Min. Gilmar Mendes); (b)
para atender situaes de emergncia ou estado de calamidade pblica durante a
ocorrncia do evento (TSE, CTA n 1.119, Resoluo n 21.908, de 31/08/2004, relator
Min. Francisco Peanha Martins); ou (c) repasses para entidades privadas (TSE, ARCL
n 266, Acrdo de 09/12/2004, relator Min. Carlos Mrio da Silva Velloso; e REspe n
16.040, Acrdo de 11/11/1999, relator Min. Walter Ramos da Costa Porto).
OBSERVAO - conceito de transferncia voluntria: conceitua-se como
transferncia voluntria a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da
Federao, a ttulo de cooperao, auxilio ou assistncia financeira, que no decorra
de determinao constitucional, legal ou os destinados ao Sistema nico de Sade
(cf. art. 25 da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000).
OBSERVAO - alcance da vedao: a Unio est proibida de efetuar
transferncias voluntrias a Estados ou a Municpios, incluindo os rgos da
Administrao direta e as entidades da Administrao Indireta.
OBSERVAO - transferncias para entidades privadas: a autorizao
de repasse de recursos a Entidades Privadas Sem Fins Lucrativos (EPSFL), a
compreendidas as Organizaes No Governamentais (ONGs) e outras entidades
do terceiro setor, embora no sejam vedadas (cf. TSE, ARCL n 266, Acrdo
de 09/12/2004, relator Min. Carlos Mrio da Silva Velloso; e REspe n 16.040,
Acrdo de 11/11/1999, relator Min. Walter Ramos da Costa Porto), comporta a
verificao prvia, caso a caso, se a transferncia de recursos no afeta a igualdade
entre
os candidatos- ao
pleito eleitoral,
sob entidades
pena de poder
ser considerada
ilcita,de
o
OBSERVAO
transferncias
para
privadas:
a autorizao
que
repasse
sujeitaria
de recursos
o ato administrativo
a Entidades Privadas
e o agente
Sem pblico
Fins Lucrativos
s sanes
(EPSFL),
prescritas
a no art.
22
da
Lei
Complementar
n
64,
de
1990.
42
45
47
48
1 de janeiro:
Proibida a distribuio gratuita de bens, valores ou benefcios pela Administrao
Pblica a partir desta data, ressalvadas excees previstas na Lei das Eleies.
Vedados os programas sociais executados por entidade nominalmente vinculada
a candidato ou por esse mantida, ainda que autorizados em lei ou em execuo
oramentria no exerccio anterior.
Vedada a operao de crdito por antecipao de receita.
Vedado realizar despesas com publicidade que excedam a mdia dos gastos nos
trs ltimos anos ou do ano anterior.
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8 de abril:
Proibida a reviso geral da remunerao dos servidores pblicos que exceda a
recomposio da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleio.
1 de maio:
Vedado ao titular do Poder Executivo contrair obrigao de despesa que no
possa ser cumprida integralmente at o final de seu mandato, ou que tenham parcelas a
serem pagas no exerccio seguinte sem que haja suficiente disponibilidade oramentria.
5 de julho:
Vedado nomear, contratar ou de qualquer forma admitir, demitir sem justa causa,
suprimir ou readaptar vantagens ou por outros meios dificultar ou impedir o exerccio
funcional e, ainda, ex officio, remover ou transferir ou exonerar servidor pblico. Dentre
as ressalvas a esse dispositivo, destaca-se a possibilidade de nomeao dos candidatos
aprovados em concurso pblicos homologados at 05/07/2014.
Vedado realizar transferncia voluntria.
Vedado realizar publicidade institucional, salvo caso de grave e urgente
necessidade pblica reconhecida pela Justia Eleitoral e a propaganda em relao a
produtos e servios que tenham concorrncia no mercado.
Vedado fazer pronunciamento em cadeia de rdio e televiso fora do horrio
eleitoral gratuito, salvo quando se tratar de caso urgente, relevante e caracterstico das
funes de governo, devidamente reconhecidos pela Justia Eleitoral.
Vedado a qualquer candidato comparecer em inauguraes de obras pblicas.
Na realizao de inauguraes, vedada a contratao de shows pagos com
recursos pblicos.
A partir dessa data nulo o ato que resulte aumento da despesa com pessoal.
6 de julho:
Permitida a propaganda eleitoral desde que respeitados os limites previstos no
ordenamento jurdico.
50
5 de outubro:
Primeiro turno das eleies.
26 de outubro:
Segundo turno das eleies.
OBSERVAO: para maior detalhamento das datas dos eventos eleitorais de
2014, vide a Lei n 9.504, de 1997, e a Resoluo TSE n 23.404, de 27/02/2014, que
dispe sobre o calendrio das eleies de 2014.
52
Conforme o art. 2 do CCAAF, as normas deste se aplicam s seguintes autoridades pblicas: (i) Minis
e Secretrios de Estado; (II) titulares de cargos de natureza especial, secretrios-executivos, secretrios
ou autoridades equivalentes ocupantes de cargo do Grupo-Direo e Assessoramento Superiores - DAS,
nvel seis; e (III) presidentes e diretores de agncias nacionais, autarquias, inclusive as especiais, fundaes
mantidas pelo Poder Pblico, empresas pblicas e sociedades de economia mista.
Condutas Vedadas aos Agentes Pblicos Federais em Eleies/2014
13
Conforme o art. 2 do CCAAF, as normas deste se aplicam s seguintes autoridades pblicas: (i) Min.s
e Secretrios de Estado; (ii) titulares de cargos de natureza especial, secretrios-executivos, secretrios
ou autoridades equivalentes ocupantes de cargo do Grupo-Direo e Assessoramento Superiores - DAS,
nvel seis; e (iii) presidentes e diretores de agncias nacionais, autarquias, inclusive as especiais, fundaes
mantidas pelo Poder Pblico, empresas pblicas e sociedades de economia mista.
55