EFECTOS DE LA SUPRESIN DEL INCENTIVO ECONMICO EN LAS

ACCIONES POPULARES

Trabajo presentado para optar al ttulo de Magster en Derecho Administrativo

Patricia Raquel Morris Bolao

Universidad Libre Seccional Bogot

Noviembre de 2014

Tabla de contenido
Introduccin...5
Captulo 1
Aspectos preliminares...9
1.1.

Formulacin

del

problema...9
1.2.
Justificacin..
...9
1.3.
Objetivos
10
1.3.1. Objetivo general10
1.3.2. Objetivos especficos.10
1.4.
Mtodo..
.11
Captulo 2
Generalidades y antecedentes de las acciones populares y del incentivo econmico13
Captulo 3
Anlisis de los argumentos de la corriente garantista: Defensora del incentivo
econmico en las acciones populares28
3.1. Especificidad de los derechos colectivos..29
3.2. Naturaleza de las acciones populares33

3.3. Respeto al Principio de Progresividad y restriccin al ejercicio de la configuracin

legislativa.39
3.4. Coherencia del incentivo econmico con el Principio de Solidaridad42
3.5. Incentivo econmico como garante de la democracia participativa45
Captulo 4
Anlisis de los argumentos de la corriente restrictiva: Detractora del incentivo
econmico en las acciones populares48
4.1. Antecedentes jurisprudenciales a la derogatoria del incentivo econmico48
4.2. Evaluacin a la exposicin de motivos del Proyecto de Ley 056/200952
4.3. Anlisis concreto de la Sentencia C-630/2011, que declar la exequibilidad de la Ley
1425 de 201060
Captulo 5
Reincorporacin del Incentivo Econmico bajo una razonable regulacin72
Conclusiones77
Referencias83
ANEXO87
Gua para entrevistas realizadas a jueces administrativos de circuito87

Juez 6 Administrativo del Circuito de Barranquilla. Doctor Giovanni Rada88

Juez Noveno Administrativo del Circuito de Barranquilla89
Ricardo Montero (empleado Tribunal Administrativo del Atlntico)90
Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Barranquilla92
Certificacin expedida por la Directora de la Oficina de Apoyo a los Juzgados
Administrativos del Circuito de Barranquilla, doctora Rosalba Saavedra95

INTRODUCCIN
Las acciones populares, cuyo origen se remonta al Derecho Romano, en un principio
incorporadas en nuestro Ordenamiento Jurdico Civil y ms tarde consagradas como

acciones constitucionales en el artculo 88 de la Constitucin Poltica de Colombia (1991),

constituyen un mecanismo judicial idneo para la defensa de los derechos colectivos o de
tercera generacin, propugnndose con su implementacin condiciones dignas de
convivencia y, por ende, la realizacin del imperativo mandato de justicia social, que exige
el nuevo postulado poltico Estado Social de Derecho. Son derechos colectivos el equilibrio
ecolgico, el ambiente sano, el acceso a los servicios pblicos y a que su prestacin sea
eficiente, el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pblicas, la moral
administrativa, el patrimonio cultural, los derechos de los usuarios y consumidores, la libre
competencia econmica, la prevencin de desastres tcnicamente previsibles, entre otros.
Las acciones populares se encuentran reguladas en la Ley 472 de 1998, normativa que
incorpor en sus artculos 39 y 40 el incentivo econmico, hoy derogado, para quienes las
interpusieran y adelantaran hasta su culminacin, el que oscilaba entre diez y ciento
cincuenta salarios mnimos legales mensuales o el 15% de valor recuperado por la entidad
pblica, cuando el derecho vulnerado fuese la moralidad administrativa. Se trataba de una
especie de premio, cuyo propsito consista en motivar a los asociados a su utilizacin a fin
de lograr conjurar la vulneracin de los derechos e intereses colectivos, generada por
actuaciones del Estado o de los particulares. Si el accionante era una entidad pblica el
incentivo deba consignarse en el Fondo para la Defensa de los Derechos Colectivos
administrado por la Defensora del Pueblo.
La figura del incentivo econmico en sus diversas fases de incorporacin, aplicacin y
derogacin, ha generado polmica al interior de la Jurisdiccin de lo Contencioso
Administrativo, de la Corte Constitucional y de los escenarios acadmicos, dando origen a

dos criterios, uno en virtud del cual se afirma que por causa del incentivo econmico las
acciones populares se han convertido en un negocio lucrativo que ha llevado a congestionar
los despachos judiciales, posicin esgrimida en el Proyecto de Ley 056 de 2012.
Al respecto, Valencia (2009) afirma que actualmente en Colombia, la presentacin de
acciones populares, ha tenido un aumento considerable, que segn mi anlisis, est
justificado en el inters de los accionantes para obtener el incentivo econmico reconocido
en la Ley 472 de 1998 para las personas que mueven el aparato judicial en procura de
defender los intereses de la comunidad. El inters del legislador consistente en premiar a
los ciudadanos responsables que defienden los intereses colectivos, ha perdido en la
actualidad su razn de ser, toda vez que se ha convertido en un negocio de unos cuantos,
que se han dedicado a viajar a lo largo y ancho del territorio nacional presentando acciones
populares, buscando unos reconocimientos desmedidos en detrimento del erario pblico y
especialmente de los entes territoriales.
En igual sentido, se pronunci el magistrado Rodrigo Escobar Gil, aduciendo que las
disposiciones acusadas contravienen el fin constitucional de las acciones populares que es
la satisfaccin del inters colectivo y el valor superior de la solidaridad. En efecto, seal
que se convierte a las acciones populares en un negocio lucrativo atendiendo que su
ejercicio otorga un derecho a recibir contraprestaciones econmicas, cuando la solidaridad
es sinnimo de gratuidad y proteccin del inters colectivo (Corte Constitucional, Sentencia
C- 459/2004).

Otro criterio aboga por su vigencia y preservacin, toda vez que con l se estimula la
utilizacin de este tipo de acciones y la proteccin de los derechos colectivos, considerados
como una prolongacin de los sociales, cuyo amparo se persigue con su implementacin y
se encuentran resguardados por el principio de progresividad exigido universalmente a los
Estados para su efectividad y se conjura la desproporcionalidad en que se encuentra el actor
popular frente al Estado por la utilizacin de tales herramientas.
En este orden de ideas, el estudio acerca del alcance de la Ley 1425 de 2010, exige una
respuesta a las siguientes preguntas: Qu implicaciones jurdicas genera la derogatoria del
incentivo econmico, en la defensa de los derechos colectivos? Y a partir de un proceso de
observacin y evaluacin cuantitativa en la ciudad de Barranquilla Cul ha sido el grado
de inoperancia generado en ese contexto geogrfico?
En aras de ensayar dar respuesta a este interrogante, se plantea la siguiente hiptesis de
trabajo que se intentar verificar en el decurso de la presente disertacin jurdica: La
derogatoria del incentivo econmico en las acciones populares ha mermado su utilizacin,
afectando la justiciabilidad de los derechos colectivos, resultando ms razonable y
proporcionada su regulacin.
Sostener que el desmonte del incentivo econmico, instituido como estmulo para la
impetracin de las acciones populares y por ende para la proteccin de los derechos
colectivos ha disminuido su utilizacin, es de vital importancia, en consideracin a que se
encuentra en juego el propio Estado Social de Derecho, situacin que me exhorta a
reflexionar y evaluar la conveniencia de retomar la figura del incentivo con un tipo de

regulacin que evite la temeridad en su uso y que al mismo tiempo incite a los ciudadanos a
asumir la defensa y empoderamiento de sus legtimos intereses colectivos.
En este sentido, con el nimo de desarrollar el tema objeto de disertacin se considera que
lo ms sensato para determinar las repercusiones jurdicas de la derogatoria del incentivo
econmico es elaborar un plan de trabajo dialctico organizado de la siguiente manera:
Aspectos preliminares (primera parte); generalidades y antecedentes de las acciones
populares y del incentivo econmico (segunda parte); teora que defiende la figura del
incentivo econmico (tercera parte); teora que alcanz su exclusin del ordenamiento
jurdico (cuarta parte) y teora que defiende su reincorporacin en el ordenamiento jurdico
bajo una razonable regulacin (quinta parte).

Captulo 1
Aspectos Preliminares

1.1.

Formulacin del problema

Qu implicaciones jurdicas genera la derogatoria del incentivo econmico, en la defensa

de los derechos colectivos? Y a partir de un proceso de observacin y evaluacin
cuantitativa en la ciudad de Barranquilla Cul ha sido el grado de inoperancia generado en
ese contexto geogrfico?
1.2.

Justificacin

La elevacin a rango constitucional de las acciones populares se erige en un avance

significativo en el proceso de construccin del Estado social de derecho. Con su ejercicio,
desde la entrada en vigencia de la Ley 472 de 1998, se logr dinamizar en sede judicial la
proteccin de los derechos colectivos, los cuales son considerados como una prolongacin
de los derechos sociales.
El citado Estatuto Legal, consagr en los artculos 39 y 40 la figura del

incentivo

econmico como estmulo para las personas que promovieran y llevaran hasta su
culminacin este tipo de acciones, que oscilaba entre diez (10) y ciento cincuenta (150)
salarios mnimos legales mensuales o el 15 % del valor recuperado por la entidad pblica,
cuando la moralidad administrativa fuese el derecho afectado.
La derogatoria del incentivo econmico a travs de la Ley 1425 de 2010 ha disminuido
ostensiblemente la utilizacin de las acciones populares, por lo que resulta relevante,
establecer el impacto de la referida supresin en la justiciabilidad de los derechos
colectivos, habida cuenta de encontrarse en juego el propio Estado Social de Derecho.

Igualmente, es de suprema importancia estudiar exhaustivamente las razones que tuvo el

legislador para adoptar esa decisin, evaluando, incluso, en qu medida se ha afectado el
principio de progresividad impuesto a los Estados universalmente y confrontarlas con los
argumentos que esgrimen quienes defienden la vigencia de la polmica figura.
Asimismo, dado el impacto generado por la medida en la justiciabilidad de los derechos
colectivos, resulta imperativo reflexionar sobre la conveniencia de retomar la figura del
incentivo, con un tipo de regulacin que evite la temeridad en su uso - argumento vertebral
de quienes se oponen a su existencia- y que al mismo tiempo incite a los ciudadanos a
asumir la legtima defensa de los pluricitados derechos.
1.3.
Objetivos
1.3.1. Objetivo general
Establecer las repercusiones jurdicas de la derogatoria del incentivo econmico en las
acciones populares y en la justiciabilidad de los derechos colectivos.
1.3.2. Objetivos especficos
Comparar el nmero de acciones populares promovidas en la ciudad de Barranquilla, antes
del 29 de Diciembre de 2010, fecha en la que entr a regir la norma en cuestin, as como
las incoadas con posterioridad a su entrada en vigencia. (En ese sentido, se tendrn en
cuenta las impetradas durante los aos 2008, 2009 y 2010, as como las promovidas en los
aos 2011,2012, 2013 y 2014).
Analizar los argumentos esgrimidos por la teora garantista o defensora del incentivo
econmico en las acciones populares.

10

Analizar los argumentos planteados por la teora restrictiva o detractora del incentivo
econmico en las acciones populares.
Proponer frmulas de reincorporacin del incentivo econmico al ordenamiento jurdico,
bajo una razonable regulacin.
1.4.

Mtodo

La presente investigacin es de naturaleza sociojurdica, es de carcter mixta con

predomino de lo cualitativo, toda vez que con ella se busca no solo establecer el impacto
jurdico del ejercicio de las acciones populares y la proteccin de los derechos colectivos
con motivo de la expedicin de la Ley 1425 de 2010 (carcter cualitativo), sino el nmero
de acciones populares promovidas en la ciudad de Barranquilla, antes del 29 de Diciembre
de 2010, fecha en la que entr a regir la norma en cuestin, as como las incoadas con
posterioridad a su entrada en vigencia. En ese sentido, se tendrn en cuenta las impetradas
durante los aos 2008, 2009 y 2010, as como las promovidas en los aos 2011, 2012, 2013
y 2014, lo que permitir comparar la utilizacin de este mecanismo constitucional antes y
despus de la derogatoria del incentivo econmico.
Para recolectar la informacin se elevar solicitud a la Oficina de Servicios de los Juzgados
Administrativos del Circuito de Barranquilla para que proporcione informacin en torno al
nmero de acciones populares promovidas en los perodos sealados.

11

Captulo 2
Generalidades y antecedentes de las acciones populares y del incentivo econmico
Las acciones constitucionales hacen parte del Derecho Procesal Constitucional, cuyo
propsito es el estudio de las herramientas procesales establecidas en la propia Constitucin
Poltica.

12

En un sentido ontolgico se deber considerar como el telos de toda Constitucin la

creacin de instituciones para limitar y controlar el poder poltico. En este sentido, cada
Constitucin presenta una doble significacin ideolgica: Liberar a los destinatarios del
poder del control social absoluto de sus dominadores, y asignarles una legtima
participacin en el proceso del poder (Loewenstein, 1982).
Consonante con el anterior criterio doctrinal, el Artculo 1 de nuestra Carta Poltica
establece que Colombia es un Estado Social de Derecho, fin poltico que implic la
transformacin de un Estado formal a un Estado real, en cuyo escenario el ser humano se
erige como su razn de ser y se propugna por una igualdad con alcance material.
El Estado solamente es legtimo ante la conciencia de los hombres por los fines que se
propone y realiza, como tambin por los valores que encarna y defiende. Los conceptos de
dignidad y libertad del hombre en el Estado social de derecho son reconocidos y
respetados, pero sacndolos de la esfera abstracta y formalista para situarlos en un contexto
existencial, pues nada sirve, por ejemplo, la igualdad formal ante las notorias desigualdades
materiales. Con esta concepcin del Estado se procura modificar el sentido de las garantas
individuales, toda vez que antes se haca nfasis en la justicia conmutativa y en el derecho
privado, mientras que ahora se pretende aplicar una justicia distributiva y social
(Tobo,1994).
Ahora bien, para alcanzar el aludido fin poltico, el Constituyente de 1991 elev a rango
constitucional mecanismos que empoderan a los ciudadanos para obtener, en el escenario
judicial, la proteccin de sus derechos. As, la Constitucin Poltica de 1991 consagr en el

13

Artculo 15 el Hbeas Data; en el Artculo 28, el Hbeas Corpus; en el artculo 40, numeral
6, las Acciones Pblicas; en el artculo 86, la Accin de Tutela; en el artculo 87, la Accin
de Cumplimiento y en el artculo 88 las Acciones Populares y de Grupo.
La Accin Popular es el mecanismo, hoy de carcter constitucional, con el que cuenta el
ciudadano y los grupos sociales para la defensa de los Derechos Colectivos. Se trata de una
accin antiqusima, cuyo origen data de la poca del Derecho Romano, implementada para
obtener el amparo de los derechos de grupos de individuos cuando resultaran quebrantados
por violacin de un inters colectivo. Tambin fue utilizada por los ingleses con la
denominacin de acciones de clase o de representacin.
Se trata de una accin, cuyos antecedentes ms remotos se encuentran en las primeras
comunidades, que avanz en Grecia y se desarroll significativamente en Roma.
En todo caso, esta accin surge con el propsito de alcanzar la proteccin de bienes
comunes concebidos como aquellos que le pertenecen a todas las personas.
En ese sentido, Platn (1998, p. 199) sostiene que nadie poseer bienes en privado, salvo
los de primera necesidad. En segundo lugar, nadie tendr una morada, ni un depsito al que
no pueda acceder todo el que quiera.
No se puede decir con exactitud cundo nace la idea de los bienes comunes ni a quin se
debe su paternidad. Solo se puede asegurar que es un producto de las especulaciones
filosficas de los estoicos y era lugar comn dentro de la filosofa griega en general, como
lo prueba el modelo de comunidad de bienes de Platn en su polis ideal y las referencias,
aunque negativas a ella, de Aristteles (Aaos, 2013).

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Lo anterior es indicativo que desde la filosofa se fue gestando la idea de un tipo de bienes
que le pertenecen a todas las personas y, por lo tanto, no admiten su dominio por parte de
unos pocos, sino, por el contrario, se trata de recursos para ser compartidos y, por ende,
para el acceso y disfrute de los mismos se requiere llevar a la prctica el valor de la
solidaridad.
Ahora bien, Pereira (2010) sostiene que en el mundo social, la solidaridad no proviene del
instinto, sino de una idea racional, segn la cual la supervivencia del todo depende de la
relacin de todos los ciudadanos entre s o de la sociedad, tomada aqu como el conjunto de
ciudadanos, con cualquiera de ellos.
Konder y Comparato (como se citaron en Pereira, 2010) afirman que la solidaridad es la
clave de bveda del sistema de principios ticos pues complementa y perfecciona la
libertad, la igualdad y la seguridad.
Farias (como se cit en Pereira, 2010), tambin asevera que el principio de solidaridad
moviliza a los individuos y a los grupos a la accin, estimulndolos para el desarrollo de las
relaciones sociales de forma beneficiosa. As, la nocin de jerarqua natural capaz de
contener las divergencias sociales se sustituye por el deber de solidaridad en busca de la
unidad dentro de la pluralidad.
En otros trminos, la solidaridad desde cualquiera de sus perspectivas, como valor,
principio o deber se convirti en un requisito ineludible para hacer realidad el goce de los
bienes que pertenecan a todos las personas que conformaban las polis griegas.

15

Se trataba de bienes esenciales para la vida, con relacin a los cuales el propsito consisti
en viabilizar su acceso generalizado y sin discriminacin a todos los miembros de la
comunidad.
Con ese mismo alcance y filosofa, los romanos juridificaron la res communes amnium, que
segn Mguez (2014, p. 13), se entendan aquellas cosas no pertenecientes a particulares ni
a una colectividad poltica, sino dejadas al goce de todos los hombres. Se acostumbra a
adscribir la formulacin a Elio Marciano (como se cit en Mguez, 2014, p. 13), jurista del
Siglo III d.C. quien las incluy en el libro tercero de sus Instituciones (D.1.8.2.1.).
Marciano, recordado por su formacin humanista y por ser el ms proclive de los
jurisconsultos clsicos a las alusiones literarias y filosficas, iniciaba el tratamiento de las
cosas elaborando una distincin que no corresponda a la summa rerum diviso de Gayo. Su
clasificacin aada la res communes mnium, mencionando dentro de ellas aunque no se
sabe si a ttulo taxativo o demostrativo- el aire, las aguas corrientes, el mar y el litoral de
ste.
Se trat de cosas que la comunidad de los hombres usaba y gozaba fuera de la esfera de
accin del Estado, en modo abierto e ilimitado, diferencindose de la categora de la res
publicae. La res communes fueron, adems, categora diversa de las res nullius, puesto que
cada uno usaba la cosa como propia y la utilidad que se extraa de tal uso era considerada
individual, transformndose en un real derecho subjetivo, protegido por el Estado como tal.
Lo anterior, no significaba un derecho de apropiacin exclusiva en trminos de valor de
cambio, se trat ms bien de una garanta concedida a cada ciudadano en trminos de uso,
reflejo de la facultad presente en toda sociedad de disponer al propio fin de la cosa comn

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e incluso de apropirsela en cantidad inocua limitada solo por el uso igualitario y

concurrente de los dems componentes del grupo. De esta forma reconocindose que
determinadas cosas eran comunes a todos, el Estado no pudo tener sobre ellas derecho de
plena y absoluta disponibilidad (Mguez, 2014).
Los romanos no solo reconocieron la existencia e importancia de los bienes colectivos,
como recursos fundamentales para el sostenimiento y desarrollo de la poblacin, sino que
regularon mecanismos jurdicos para su defensa para cuyo uso y efectividad otorgaron un
incentivo econmico.
Tal como lo sostiene Tamayo (1986, p. 80) ya en el Derecho Romano exista la accin
popular de acuerdo con la cual todo ciudadano tena derecho para demandar que se tomaran
medidas tendientes a conjurar la amenaza de un dao que pudiera afectar a toda la
comunidad.
Es decir, a los romanos no les bast incorporar recursos judiciales al ordenamiento jurdico
para garantizar la proteccin de tan preciados bienes comunes, los cuales podan ser
ejercidos por cualquier ciudadano, sino, por el contrario, en aras de promover su utilizacin
crearon la figura del incentivo econmico, lo cual denota su preocupacin por lograr su
efectividad, circunstancia que constituye un avance extraordinario en el mbito de
proteccin de los derechos colectivos y en la promocin de una conciencia colectiva.
Igualmente, se encuentran antecedentes durante el desarrollo del capitalismo. En ese
sentido, Cascajo (1973) afirma que la insuficiencia del marco normativo individual y la
exacerbacin de los conflictos de clase frente a una acelerada transformacin econmica

17

del modo de produccin durante la segunda mitad del siglo XIX y comienzos del siglo XX,
marcaron la pauta para la bsqueda de una justicia social que trascendiera el individualismo
normativo del Estado liberal. Lo anterior, aunado a las circunstancias propias de un
capitalismo cada vez ms profundo, determin la aparicin del Estado Social de Derecho,
que abandonar las premisas de la neutralidad e individualismo, implementando la
intervencin del Estado en los procesos socioeconmicos y que, aunque se mantiene fiel al
derecho, lo realiza partiendo de principios heternomos ante la autonoma caracterizada del
Estado Liberal de Derecho.
De manera que las circunstancias y transformaciones de orden social, poltico y econmico,
desencadenadas por el impacto del capitalismo, con afectacin de bienes e intereses
relevantes para determinados grupos sociales y la comunidad, en general, incitaron el
surgimiento del Estado Social de Derecho.
Estos nuevos problemas, no son otros que los causados por los procesos de
industrializacin y, entre otros, cabra mencionar la afectacin al medio ambiente, los
perjuicios al consumidor y el menoscabo al patrimonio cultural, a partir de los cuales surge
la necesidad de erigir una nueva categora de derechos, llamados de tercera generacin, y
un mecanismo para su defensa: La accin popular.
Un significativo nmero de Estados ha incorporado en sus ordenamientos jurdicos la
accin popular para la defensa de los llamados derechos colectivos o difusos, entre los que
se destacan el medio ambiente, el espacio pblico y los derechos de los consumidores y

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usuarios. En pases como Alemania, Brasil, Canad, Espaa, Estados Unidos, Francia,
Italia, Argentina, entre otros, este mecanismo ha sido de gran utilidad.
Este hecho es destacado por el doctor Jaime Crdoba Trivio al hacer referencia a diversos
ordenamientos jurdicos en los que la accin popular, ha sido materia de regulacin,
descripcin incorporada a la exposicin de motivos correspondiente de al Proyecto de Ley
No. 084/ 95 (como se cit en Gaceta del Congreso No. 277, Septiembre 5/1995) que
presentara a la Cmara de Representantes a fin de regular el artculo 88 de la Carta.
En ese sentido, resalt: a) Alemania: Existe la accin pblica grupal para proteger
diferentes intereses pblicos sin el requisito de asociacin de los presuntos beneficiarios. b)
Brasil: Existe la accin civil de responsabilidad por daos causados al medio ambiente, al
consumidor y a los bienes y derechos de valor artstico, esttico, histrico y de paisaje. El
artculo 5, LXXIII de la Constitucin de 1988, prev que cualquier ciudadano es parte
legtima para proponer accin popular con miras a anular acto lesivo al patrimonio pblico,
la moralidad administrativa, el medio ambiente y el patrimonio histrico y cultural. c)
Canad: Las legislaciones provinciales autorizan las acciones de clase al servicio de
personas con el mismo inters. d) Espaa: Cualquier persona puede impugnar los actos y
planes de ordenacin urbana cuando vulneren el inters pblico o de terceros. e) Estados
Unidos de Amrica: Mediante las acciones de clase (class actions) las personas pueden
defender sectores especficos de la poblacin, y mediante las acciones ciudadanas (citizen
actions) se pueden defender los intereses que son comunes a una colectividad o grupo. f)
Francia: Prev la accin pblica en defensa del medio ambiente y la accin de los
consumidores asociados contra las clusulas de los contratos privados por adhesin. g)

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Italia: Cualquier persona perjudicada puede interponer, en su propio inters o en

representacin de un grupo, una accin contra actos u omisiones que lesionen los intereses
de la comunidad. (Gaceta del Congreso No. 277, Septiembre 5/1995).
Estos referentes que trae el autor a colacin son indicativos de la generalizacin de la
accin popular, de su extensin, lo cual se explica por el surgimiento de nuevos problemas
para el Derecho como los sealados con anterioridad.
Sarmiento (2006) destaca que las acciones populares han probado ser efectivas en las
sociedades anglosajonas para solucionar muchos de los conflictos propios de la
industrializacin, de la masificacin y del consumismo y como instrumento de
participacin de las gentes en el proceso de justicia.
De alguna manera las acciones populares surgen en Inglaterra y Estados Unidos como
respuesta a los problemas generados por los procesos de industrializacin propios del
sistema econmico capitalista en la medida en que afectan bienes e intereses comunes de la
sociedad.
Pudiera afirmarse que los derechos colectivos surgen a fin de contrarrestar y prevenir el
impacto negativo del modelo econmico capitalista sobre bienes comunes de gran
relevancia para la sociedad, sin los cuales, en algunos casos, sus miembros no podran
gozar de una vida digna, pues esta clase de derechos justamente tienen el mismo peso
jurdico atribuido a aquellos que hacen parte de la primera generacin, lo cual explica el
fenmeno de inescindibilidad de los derechos humanos.

20

Coherente con lo anterior, Guerrero (s.f., pp. 1-2) enfatiza que los pases pertenecientes al
sistema jurdico anglosajn, entre ellos Inglaterra y Estados Unidos, fueron pioneros en la
regulacin de las acciones colectivas, ya que desde el siglo XVII, los Tribunales de Equidad
de Inglaterra incorporaron el procedimiento titulado Bill of Peace, el cual permita al
representante de una colectividad, reclamar a otra persona, alguna violacin a sus derechos
comunes. Esta medida fue de vital importancia en aquella poca, puesto que permiti
resolver en un solo procedimiento numerosas demandas presentadas por los sujetos
afectados.
Es decir, las acciones de clase en Inglaterra y Estados Unidos emergen tempranamente por
incidencia del capitalismo, modelo econmico que per se conduce a la vulneracin de
derechos comunes.
Estas acciones fueron consagradas en la Constitucin como acciones pblicas, y, al elevarse
su rango y posibilidades, el constituyente sent las bases de lo que se podra denominar la
nueva justicia para el siglo XXI, una justicia colectiva (Londoo, 2009).
Esta aseveracin deviene justamente del proceso de transformacin de un Estado de
Derecho a un Estado Social de Derecho, en cuanto que el primero permiti avanzar en el
reconocimiento de los derechos de corte individual propios del Estado liberal y el segundo
se propuso como meta reivindicar los derechos sociales, de los cuales los colectivos
constituyen una prolongacin, requiriendo, en aras de alcanzar su efectiva proteccin,
recursos judiciales idneos que viabilicen el principio de solidaridad sobre el cual se
encuentran cimentados.

21

De manera que as como evoluciona el Estado en el reconocimiento y ampliacin de los

derechos, as tambin han de avanzar los mecanismos procesales instituidos para su defensa
en sede judicial, lo que exige el fortalecimiento del referido principio, que es pilar del
nuevo tipo de Estado al lado de otros como la dignidad humana, el trabajo y la prevalencia
del inters general.
Luego, entonces, el principio de solidaridad adquiere preponderancia en el nuevo contexto,
y ello conduce ineludiblemente a la institucionalizacin de la llamada justicia colectiva
como nuevo paradigma que encuentra sus races en el enfoque jurdico del humanismo,
inmerso en el nuevo panorama constitucional.
El concepto de Estado Social de Derecho como modelo que supera el incipiente Estado
liberal clsico supone que las instituciones contencioso administrativas, ya no estn
destinadas para la defensa del individualismo, sino que estn en pleno proceso de
transformacin hacia la garanta de la tutela colectiva, hacia la visin humanista del
derecho, lo que se refleja en los mecanismos procesales que como las acciones populares se
proyectan cada vez ms por el logro y eficacia del fin social, del respeto del principio de
solidaridad (Santofimio, 2010, p.110).
Ahora bien, en Colombia la llamada justicia colectiva ya se vena forjando o al menos
concibiendo desde el contexto del Estado de Derecho, toda vez que las acciones populares,
antes de ser elevadas a rango constitucional y reguladas por la Ley 472 de 1998, hacan
parte de nuestro ordenamiento jurdico. Es as como los Artculos 1005 y 2359 del Cdigo
Civil contemplaban las acciones populares para la regulacin de ciertas situaciones. El

22

primero, para la proteccin de los bienes de uso pblico y, el segundo, para hacer cesar el
peligro que amenaza a un grupo indeterminado de personas, generado por la imprudencia o
negligencia de otro.
No obstante, la previsin de estas acciones en el Cdigo Civil resultaron estriles en su
aplicacin. Los artculos del Cdigo Civil permanecieron como piezas arqueolgicas en el
concierto normativo colombiano, pues salvo una que otra disposicin de orden procesal,
como el artculo 476 del denominado Cdigo Judicial (Ley 105 de 1931) o el 332, inciso 3
del Cdigo de Procedimiento Civil expedido en 1970, que se ocuparon de definir los
efectos erga omnes del fallo proferido en juicios de accin popular, ninguna otra
disposicin avanz en el desarrollo de estas, al menos antes de la dcada de los ochenta
(Bejarano, 2001).
Verdaderamente, su incorporacin a la Constitucin de 1991 como mecanismo de defensa
de los derechos humanos de tercera generacin, su regulacin a travs de la Ley 472 de
1998 y, especialmente, la inclusin del incentivo econmico para estimular su utilizacin
logr dinamizarlas y vigorizarlas, alcanzando resultados significativos en la justiciabilidad
de los derechos colectivos.
En lo que respecta a su incorporacin a la Constitucin, la Asamblea Nacional
Constituyente, valor la escasa motivacin e iniciativa de los ciudadanos en la defensa de
los derechos colectivos, pese a la existencia de flagelos que vena padeciendo nuestro pas,
especialmente en materia de corrupcin y afectacin al medio ambiente, problemticas que
requeran la atencin de sus propios dolientes; era menester, entonces, superar la

23

indiferencia e imprimir en los ciudadanos una conciencia colectiva y, en ese sentido,

consider necesario no solo constitucionalizar las acciones populares, como mecanismos de
defensa judicial sumarios, sino dotarlas de instrumentos jurdicos que, como el incentivo
econmico, contribuyeran a su fortalecimiento y efectividad en la proteccin de relevantes
bienes sociales.
La Constitucin de 1991 es llamada tambin la Constitucin de los derechos, por cuanto
reconoce y consagra no solo los derechos fundamentales clsicos desde la Revolucin
Francesa, sino los derechos econmicos y sociales, propios del Estado social de derecho,
consagrados en el artculo 1 de la Constitucin y los derechos colectivos, o de tercera
generacin (Snchez, 2001).
Ese ttulo tambin se le atribuye en razn a que incorpora mecanismos de defensa judicial
que tienen como fin lograr el amparo efectivo de los derechos, de los cuales hacen parte los
colectivos.
Es necesario recordar que en el ao de 1991, la Honorable Asamblea Nacional
Constituyente, ante el desolador panorama de la no participacin de los ciudadanos
colombianos en la defensa y proteccin solidaria de sus derechos, sumado al desmesurado
aumento de los sonados casos de corrupcin administrativa y la irreversible destruccin de
nuestro medio ambiente, se vio en la necesidad de elevar a la categora de constitucional
estos derechos humanos de tercera generacin y orden al Congreso de la Repblica el
desarrollar las acciones populares, acompandolas con generosos incentivos econmicos,
expeditos procedimientos judiciales y eficaces mecanismos de lucha anticorrupcin, a fin

24

de poder compensar su peligroso ejercicio y estimular la masiva participacin ciudadana en

la defensa judicial de los ms sagrados intereses colectivos (Fundacolectivos para la
defensa de los derechos colectivos, 26 de Septiembre de 2013).
Esto significa que la elevacin a rango constitucional tanto de los derechos colectivos,
como de las acciones populares busca conjurar flagelos derivados fundamentalmente de los
irregulares manejos de los recursos pbicos y de la afectacin a uno de los bienes ms
preciados universalmente como es el medio ambiente.
Ahora bien, con relacin a la regulacin legal de las acciones populares, indispensable para
que iniciara su ejercicio y la defensa de los derechos colectivos ante los estrados judiciales,
es dable afirmar que es el resultado de una infatigable lucha poltica, cimentada en un
trabajo de bases populares y sociales, auspiciada e impulsada por lderes progresistas,
respaldada por sectores de la academia nacional e internacional.
Es necesario recordar que el proyecto de ley que desarrollaba las acciones populares
consagradas en la Constitucin Nacional del ao 1991 sufri todo un doloroso y demorado
parto durante su trmite en el Congreso de la Repblica, que dur ms de siete (7) aos
(Fundacolectivos para la defensa de los derechos colectivos, 26 de Septiembre de 2013).
Esta situacin encuentra explicacin en el incontrovertible hecho de que las acciones
populares al igual que los dems mecanismos de defensa de orden constitucional se erigen
en un lmite al ejercicio del poder poltico, en contera para la adopcin de decisiones en las
que ms bien gracias a tales herramientas de una u otra forma participan los integrantes de
la sociedad.

25

Destaca el referido autor, representante legal de la Fundacin para la Defensa de los

Derechos Colectivos, el calvario que debi padecer la iniciativa legislativa, radicada en el
Congreso en 1993, por Jaime Crdoba Trivio, quien para esa poca funga como Defensor
del Pueblo Nacional, la cual compilaba las iniciativas de orden constitucional promovidas
por Vivianne Morales, Vera Grave y Daro Martnez, propuesta que fue enriquecida con los
aportes significativos de organizaciones que han venido abogando por la vigencia y
materializacin de los derechos colectivos en Colombia, trabajo que se condens en un
memorial, que responde al nombre de Acciones Populares. Documentos para el futuro
Debate e igualmente con los realizados por estudiosos, versados en el tema, de origen
nacional e internacional, en el marco del Foro Internacional sobre Acciones y Populares y
de Grupo. Asimismo, frente a los obstculos encontrados en el Congreso para su
aprobacin, fue fortalecida, en 1995, gracias a un documento, signado por setenta mil
(70.000) firmas, provenientes, fundamentalmente, de acadmicos y Organizaciones No
Gubernamentales de toda la Nacin, en el que se exhortaba al Congreso de la Repblica a
impulsarla, como finalmente se logr mediante la radicacin de los proyectos de ley 10 de
1996 ante el Senado y 005 de 1995, ante la Cmara de Representantes, cuya aprobacin se
dio en junio de 1997,el cual fue declarado exequible por la Corte Constitucional. Sin
embargo, la odisea no culmin all; fue menester promover una accin de cumplimiento
para que el Presidente de la Repblica sancionara el 05 de Agosto de 1998, la que se conoce
hoy como la Ley 472 del mismo ao, en consideracin a que permaneci olvidada seis (6)
meses, desde el pronunciamiento de la Corte Constitucional, en la sede del Congreso
(Fundacolectivos para la defensa de los derechos colectivos, 26 de Septiembre de 2013).

26

Lo expuesto, permite inferir que el reconocimiento de los derechos colectivos, la adopcin

de las acciones populares para su proteccin y la creacin del incentivo econmico para
estimular su utilizacin, constituyen determinaciones jurdicas antiqusimas que, como
resultado de un proceso histrico, se incorporaron, en principio, al mbito legal del
ordenamiento jurdico colombiano y luego a la esfera constitucional, logrndose con ello su
vigorizacin como instrumento fundamental para la construccin del Estado Social de
Derecho.
Tambin se colige que las acciones populares en Colombia han transitado por diversas
etapas, pudiera afirmarse que son el resultado de un proceso traumtico que da cuenta de la
lucha de los movimientos sociales por alcanzar su consagracin constitucional y ms tarde
por lograr su regulacin legal, cuyo contexto denota el desinters del Estado por su
desarrollo y dinamizacin.
Captulo 3
Anlisis de los argumentos de la corriente garantista: Defensora del incentivo
econmico en las acciones populares
En aras de estimular la utilizacin de las Acciones Populares, la Ley 472 de 1998, Estatuto
Legal que las desarrolla, determin el reconocimiento de un incentivo econmico para los
demandantes, en sus artculos 39 y 40, preceptos que desde su aplicacin por parte de la
Jurisdicciones Contenciosa Administrativa y Civil generaron criterios diversos e incluso
resistencia por el significativo nmero de acciones que saturaron los despachos judiciales,
fenmeno que conllev a su derogatoria a travs de la Ley 1425 de 2010.

27

Con ocasin de la derogatoria del incentivo econmico en las Acciones Populares, elevadas
a rango constitucional para la defensa de los derechos colectivos, no solo se ha abierto la
discusin en torno a si conlleva a su inoperancia o disminucin o, si por el contrario, se
mantiene la justiciabilidad de los derechos colectivos, sino que adems se ha recrudecido la
polmica sobre el tema.
En ese sentido, existen dos claras corrientes: La garantista y la restrictiva. La primera, que
se aborda en el presente captulo, plantea, entre otras razones, que los derechos colectivos
se encuentran estrechamente ligados a los derechos sociales y, al igual que estos, les son
aplicables los principios de progresividad y de no regresividad que implican la obligacin
por parte del Estado de adoptar medidas que propugnen por el fortalecimiento de las
garantas judiciales con las cuales cuentan los ciudadanos para la materializacin de sus
derechos, razn que limitaba la potestad de configuracin legislativa del Congreso.
Luego, entonces, en este captulo se abordan los tpicos que justifican y exigen la vigencia
del incentivo econmico como medio para estimular la utilizacin de las acciones populares
y por ende lograr la justiciabilidad de los derechos colectivos e igualmente los lmites del
legislador colombiano para derogarlo, como en efecto lo hizo, en virtud de la aplicacin del
principio de progresividad.
En ese sentido, se abordarn los siguientes subtemas: Especificidad de los derechos
colectivos, naturaleza de las acciones populares, respeto al Principio de Progresividad y
restriccin al ejercicio de la configuracin legislativa, coherencia del incentivo econmico

28

con el Principio de Solidaridad y, finalmente, el incentivo econmico como elemento

garante de la democracia participativa.
3.1.

Especificidad de los derechos colectivos

Lpez (2001), sostiene que una teora razonable de los derechos colectivos depende de la
comprensin y de la resolucin en lo posible de la dialctica individualidad- socialidad.
Aqu, el autor, acudiendo a un criterio ontolgico, seala que para entender el contenido y
alcance de los derechos colectivos, es menester tomar como punto de partida una realidad
ineluctable. Se trata de las dos esferas de actuacin y realizacin de toda persona; una
individual y otra social.
Justamente, en esa doble naturaleza se inscriben los derechos colectivos, calificados, en
consecuencia, como derechos difusos. Estamos en presencia de unos intereses que
pertenecen a todos y cada uno de los miembros integrantes de la sociedad (Acosta, 1995, p.
40).
Este carcter dual de los derechos colectivos les otorga una especificidad, que dirase le es
consustancial: Son indivisibles, es decir, no admiten fraccionamiento entre quienes integran
el grupo social titular, sino y por el contrario implica concebirlos como un todo que
pertenece a la totalidad de la colectividad, coherente con lo cual los bienes jurdicos que
protege no admiten desintegracin.
Y por tanto los intereses difusos son aquellos intereses y situaciones jurdicas que
pertenecen idnticamente a una pluralidad de sujetos ms o menos determinada o

29

determinable, eventualmente unificada ms o menos estrechamente en una colectividad y

que tienen por objeto bienes no susceptibles de apropiacin y goce exclusivos (Trocker,
1987).
Esta especfica naturaleza de los derechos colectivos conduce al examen acerca de su
justiciabilidad, la que depende de la iniciativa que emprenda uno de los miembros de esa
colectividad en su defensa, que implicar el desarrollo progresivo de una serie de
actividades, gestiones y compromisos en sede judicial, cuya gnesis es la radicacin del
libelo introductorio o solicitud de amparo a tales derechos, siguiendo con la activa
participacin en la audiencia de pacto de cumplimiento y, de fracasar esta, en la fase
probatoria, en la formulacin de los alegatos de conclusin, luego en la interposicin del
recurso de apelacin contra la sentencia si la misma no es favorable.
En fin, el hecho de que el actor popular asuma la iniciativa, impulso y trmite de la
actuacin judicial en aras de alcanzar el amparo efectivo de los derechos colectivos,
demanda de su parte todo un quehacer en el cual invierte tiempo, trabajo intelectual y
operativo, circunstancia que implicar para l arrogarse la carga que en la defensa de los
derechos colectivos corresponde a toda la colectividad, frente a lo cual en aras de
compensar su loable esfuerzo se encuentra justificado el reconocimiento del incentivo
econmico.
Los derechos colectivos son derechos humanos especficos de los cuales son titulares
ciertos grupos humanos. Los derechos colectivos son parte de los llamados derechos de
tercera generacin cuyo reconocimiento internacional fue histricamente posterior a la de

30

los derechos civiles y polticos (primera generacin) y a la de los derechos econmicos,

sociales y culturales (Grijalva, s.f.).
Si bien, como se explic en el captulo anterior, existen antecedentes en el proceso de
evolucin de los derechos colectivos, estos como derechos de la tercera generacin
alcanzaron su reconocimiento con ocasin de la segunda guerra mundial, respondiendo de
esta forma a motivaciones de orden universal, derivadas justamente de las implicaciones de
esa nefasta realidad vivida por la humanidad.
El liberalismo, ms avanzado, no el histrico ms primitivo, ha tomado conciencia de que
los derechos colectivos son una realidad insoslayable y que, adems, muchos de los
derechos individuales no podran tener una realizacin adecuada sino en un contexto social
y jurdicopoltico, que reconozca y respete los derechos colectivos (Lpez, 2001, p. 40).
Esto justamente tiene que ver con el carcter inescindible de los derechos humanos, lo cual
los hace interdependientes. Ello significa, entonces, que la divisin o clasificacin de los
derechos humanos en derechos de primera, segunda y tercera generacin obedece ms bien
a criterios de orden histrico y pedaggico.
El primero, tiene en cuenta el orden de surgimiento y reconocimiento de los derechos en
diversos estadios histricos; el segundo, en cambio, los clasifica segn su contenido o
naturaleza.
No obstante, hoy es claro que los derechos humanos tienen el mismo peso jurdico, el
mismo grado de importancia, pues solo la vigencia o materializacin simultnea de los
mismos puede garantizar la efectividad de la dignidad humana.

31

El problema quizs ms vivo y lgido es considerar cmo se expresan las razones y los
derechos de las colectividades y, en definitiva, cmo los sujetos colectivos ejercen sus
derechos. La respuesta, en principio, es muy simple: Los sujetos colectivos se expresan, en
relacin con sus derechos, por medio de representantes. Cualquier teora de los derechos
colectivos ha de reconocer que tales derechos no existiran, no podran existir, si unos
determinados sujetos individuales (los representantes) no los formularan, no los expresaran,
no los representaran y en consecuencia no los ejercieran. Sin representantes no puede haber
un razonable y efectivo ejercicio de los derechos colectivos (Lpez, 2001, p. 40).
En este otro aspecto, el autor destaca la importancia del tema de la representacin, factor
que es definitivo para alcanzar la justiciabilidad de los derechos colectivos.
Esto obedece al carcter difuso de estos derechos, que se explica por el carcter dual de su
titularidad, en la medida en que por una parte les pertenece a la colectividad y, por otra, a
cada una de las personas que la conforman.
Esta particular connotacin hace indispensable la determinacin que han de asumir los
representantes de la colectividad para liderar en el escenario judicial la defensa de tales
derechos. Sin esta firme capacidad decisoria es imposible encauzar la proteccin de los
derechos colectivos. Pero, cmo lograrla?
Siguiendo la antiqusima experiencia de los romanos, pioneros en la defensa de los
llamados derechos comunes, impulsando la solidaridad mediante la implementacin de los
mecanismos que generarn en los representantes la motivacin de emprender las acciones
judiciales previstas y reguladas para obtener el amparo de tales bienes jurdicos.

32

3.2.

Naturaleza de las acciones populares

Estas acciones tienen una estructura especial que las diferencia de los dems procesos
litigiosos, en cuanto no son en estricto sentido una controversia entre las partes que
defienden intereses subjetivos, sino que se trata de un mecanismo de proteccin de los
derechos colectivos preexistentes radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de
quien acta a nombre de la sociedad, pero que igualmente estn en cada uno de los
miembros que forman la parte demandante de la accin popular (Corte Constitucional,
Sentencia C-215/ 2004).
Esta connotacin o carcter distintivo de este tipo de acciones frente a otras herramientas
procesales les otorga una naturaleza jurdica especfica que se concreta, por un lado, en un
tipo de conflicto jurdico especial, habida cuenta de ser erigidas realmente como peticiones
judiciales de amparo a los derechos colectivos y, por otro, en el carcter difuso de stos,
que comportan al mismo tiempo un alcance individual y colectivo, dado que su proteccin
beneficia, en forma general, a una comunidad determinada y, en forma particular, a cada
uno de los individuos que la conforman, constituyendo estos puntos razones que justifican
la incorporacin de elementos, que no se encuentran previstos, ni se justificaran para otro
tipo de mecanismos adjetivos.
No se trata de la proteccin de meros derechos subjetivos o intereses particulares, sino que
la accin popular versa sobre cuestiones de tal entidad, que su vulneracin pone en peligro
o ataca bienes tan valiosos para la sociedad como la vida, la salud, el ambiente sano, el
equilibrio ecolgico, la seguridad, el patrimonio y la moralidad pblica no de una persona,

33

sino de toda la colectividad. A diferencia de las acciones individuales, cuyo ejercicio radica
en cabeza de un sujeto que bien puede acudir a instaurarlos o no. La posibilidad de acceder
a la justicia para hacer cesar la amenaza o la violacin de un derecho colectivo, existe para
una pluralidad de personas que por pertenecer a la comunidad afectada, tiene el mismo
derecho a ejercer dicha accin judicial (Corte Constitucional, Sentencia C-215/ 2004).
La especificidad de los derechos colectivos genera y transmite, igualmente, una
connotacin peculiar a las acciones dirigidas a su materializacin. Al ostentar estos
derechos un doble carcter -contenido individual y colectivo- y, por ende, requerir para su
proteccin en sede judicial la firme iniciativa y determinacin de un representante de la
colectividad que asuma la defensa de los bienes que le pertenecen a l, pero tambin a los
dems miembros del conglomerado social afectado.
Estudiosos del derecho, coinciden que la accin colectiva es el medio de defensa con el que
cuenta un grupo indeterminado de personas, a travs de un representante comn, para
demandar a la autoridad la vulneracin de diversos derechos o intereses de los cuales son
titulares en comn, tales como el consumo de bienes y servicios, patrimonio artstico o
cultural y el ambiental. Asimismo, en palabras del autor Antonio Gidi (como se cit en
Guerrero, s.f., pp. 1-2), la accin colectiva es la promovida por un representante que cuenta
con legitimacin para proteger el derecho que pertenece a un grupo de personas y la
sentencia que se derive tutelar a un grupo como un todo.
Ahora bien, si las acciones populares tienen como propsito alcanzar el amparo de un
derecho que pertenece a un colectivo indeterminado de personas, es menester que una de

34

ellas tome la firme decisin de impulsarla y encauzarla hacia su fin natural: La salvaguarda
de los derechos colectivos. Y tal finalidad tiene una connotacin especial, cual es la de
beneficiar con la decisin de amparo todas las personas que integran el colectivo.
Pero, para alcanzar el aludido objetivo, aquel que decide representar al colectivo, asume la
carga o responsabilidad de defender el derecho y tambin la que les corresponde a los
dems integrantes.
El representante, quien como antes se anot, juega un papel decisivo para la existencia y
reconocimiento de los derechos colectivos, se convierte en un constructor de la justicia
colectiva y por ende, en un instrumento valioso para la concrecin del Estado Social de
Derecho, cuya frmula poltica propugna por la dignificacin del ser humano no solo en el
mbito formal, sino en el material y social.
Por lo anterior, el rol que asume el representante de la colectividad, consistente en obtener
el reconocimiento y efectividad de los derechos colectivos, como prolongacin de los
derechos sociales, resulta imprescindible en el contexto del Estado Social de Derecho. Su
actuacin aporta significativamente a la realizacin de la justicia social, la cual constituye
un mandato en el nuevo contexto constitucional.
Luego, entonces, dada la importancia del papel que juega el representante de la colectividad
en la defensa de los pluricitados derechos para el nuevo constitucionalismo, es imperativo
para el Estado colombiano implementar medidas que contribuyan al impulso de las
acciones populares, que motiven en forma efectiva a los miembros del conglomerado social
a asumir el liderazgo en la defensa de los derechos colectivos.

35

Y una de tales medidas la constitua el incentivo econmico, el cual se entregaba al

representante de la colectividad como compensacin a su decidida, seria y diligente gestin
en el trmite del proceso de accin popular para lograr la justiciabilidad de los derechos
colectivos, la cual se ha mermado por efecto de su derogatoria.
La supresin del aludido estmulo a travs de la Ley 1425/2010 gener un impacto negativo
en la defensa de los derechos colectivos.
El informe emanado de la Oficina de Servicios de los Juzgados Administrativos del
Circuito de Barranquilla, regentado por la doctora Rosalba Pez Saavedra da cuenta del
nmero de acciones populares promovidas antes y despus de la supresin del incentivo
econmico.

Tabla 1

Ao
200
8
200
9
201
0
201
1
201
2
201

Nmero de Acciones Populares repartidas a los Juzgados Administrativos del

Circuito de Barranquilla
616
1077
1430
318
111
6

36

3
201
4

As, en 2008 se radicaron 616; en 2009, 1077; en 2010, 1430; en 2011, 318; en 2012,111;
en 2013, 6 y en 2014, 0 acciones populares.

Dinamica de las Acciones Populares

1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Figura 1. Dinmica de las Acciones Populares.

La figura refleja el aumento significativo y progresivo del nmero de acciones populares
promovidas y repartidas desde 2008 hasta 2010; tambin denota la ostensible y progresiva
disminucin en los aos 2011, 2012 y 2013 y 2014.
Se destaca que durante el ao 2014 no ha sido presentada ni una sola accin popular, lo
cual es indicativo de lo nefasta que ha resultado la medida cuestionada para este tipo de
acciones constitucionales y por ende para la justiciabilidad de los derechos colectivos.

37

Esta significativa disminucin de las acciones populares por efecto de la supresin del
incentivo econmico y, por ende, el menoscabo de los derechos colectivos, indica que tal
medida no fue razonable ni proporcionada, pero, adems, demuestra la ausencia de un
anlisis y/o valoracin juiciosa de las especificidades de esta valiosa herramienta procesal,
que para su utilizacin exige la vigencia de estmulos para impulsarla.
Sobre la especial naturaleza de las acciones populares, es menester destacar que cuando hay
procesos colectivos hay conflictos colectivos, no es imaginable un proceso colectivo y un
conflicto bilateral, porque no es lo que ocurre en la prctica; los conflictos bilaterales tienen
los cauces tradicionales, los conflictos colectivos son los que llevan al proceso colectivo, y
aqu, creo, que hay una discordancia cultural muy arraigada sobretodo en nuestros jueces.
Si el conflicto es colectivo y el proceso es colectivo, es un proceso policntrico, es decir
con muchos centros de inters y este proceso es absolutamente diferente del proceso
tradicional (Lorenzetti, s.f.)
Este autor argentino destaca en este aparte el carcter de los conflictos colectivos, dentro de
los que se ubican aquellos que sirven de causa a las acciones populares en contraposicin a
los conflictos de orden bilateral, orientados fundamentalmente al reconocimiento de
derechos subjetivos, base de los procesos de orden individual.
El autor, tambin hace referencia a que el proceso colectivo, del cual hace parte la accin
popular, es de orden policntrico, en la medida en que est conformado por varios ejes de
motivacin, los que en todo caso tienen como comn denominador el derecho colectivo
amenazado o afectado.

38

Todas estas singularidades de los derechos colectivos y de las acciones populares conllevan
a que se propugne por mecanismos que inciten a los miembros de las colectividades a
promover el amparo de los derechos colectivos en sede judicial, mxime cuando, como
qued demostrado, la defensa de tales derechos ha sufrido una merma significativa.
Tal disminucin afecta la dignidad del ser humano, situacin que cuestiona la legitimidad y
esencia del propio Estado Social de Derecho.
3.3.

Respeto al principio de progresividad y restriccin al ejercicio de la

configuracin legislativa
Con fundamento en el Principio de Progresividad es clara la obligacin para los Estados
partes del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, entre ellos el
colombiano, consistente en implementar medidas de orden legislativo que fortalezcan los
recursos y las acciones de orden judicial a fin de obtener una proteccin efectiva de este
tipo de derechos, los cuales constituyen una prolongacin de los derechos sociales.
Entre las medidas que cabra considerar apropiadas, adems de las legislativas, est la de
ofrecer recursos judiciales en lo que respecta a derechos que, de acuerdo con el sistema
jurdico nacional puedan considerarse justiciables. El Comit observa, por ejemplo, que el
disfrute de los derechos reconocidos, sin discriminacin, se fomentar a menudo de manera
apropiada, en parte mediante la provisin de recursos judiciales y otros recursos efectivos
(Valencia, 2003, p. 163).
El legislador juega un papel determinante en la ptima regulacin de los mecanismos
procesales. La aseveracin ptima regulacin hace referencia, entre otros aspectos, a la

39

incorporacin de herramientas que acompaan a las acciones de orden adjetivo con el

propsito de fortalecerlas y encauzarlas a su fin natural y esencial, cual es la defensa
efectiva de los derechos.
Nilken (1987) sostiene que la progresividad a lo que apunta es al desarrollo y vigorizacin
de los recursos de que dispone la persona para hacer efectivo el respeto a ese deber jurdico
a cargo de los Estados. Precisamente, por tratarse de un deber cuyo cumplimiento es
inmediatamente exigible, se han conjugado diversos factores para arbitrar medios cada vez
ms eficaces para reclamar su cumplimiento.
Lo anterior significa que se impone a los Estados en el mbito internacional el ineludible
deber de implementar medidas que dinamicen en forma eficaz las acciones judiciales que
persiguen alcanzar la materializacin de los derechos sociales, categora que se extiende a
los colectivos.
La vocacin de efectividad es una caracterstica primordial de la Accin Popular al
configurarse como la herramienta que permite prevenir y corregir en temprana oportunidad
las irregularidades que estn acreditadas en el sumario, o que generen la certeza de un dao
inminente (lvarez, 2011, p. 11).
No obstante, la efectividad de la accin popular, establecida en Colombia para prevenir y
conjurar situaciones anormales que conduzcan a la configuracin de afectaciones a los
derechos colectivos, se ve seriamente comprometida por efecto de la derogatoria del
incentivo econmico, que como qued demostrado, merm ostensiblemente su utilizacin.

40

Se puede colegir de este artculo que existe un derrotero constitucional sobre la correcta
regulacin legislativa de la Accin Popular, la cual deber estar guiada por la bsqueda de
la proteccin de los derechos e intereses colectivos, esto se traduce un unos mrgenes
obligatorios para tener en cuenta por el legislador a la hora de regular esta accin pblica de
origen constitucional, condicin que impide una discrecionalidad absoluta de la
competencia legislativa del Congreso; en tal sentido si alguna reforma se presenta en el
Congreso frente a la Accin Popular, sta debe coincidir con la preservacin de la vocacin
de eficacia en la proteccin de los derechos colectivos, con lo cual se garantice una
proteccin plena (lvarez, 2011, p. 12).
Es decir, la regulacin de la accin popular por parte del Congreso es una potestad
condicionada al cumplimiento de una serie de exigencias, de lineamientos que
fundamentalmente ha de tener como meta la proteccin de los derechos colectivos, por lo
que cualquier medida que el rgano legislativo adopte frente a este tipo de acciones debe
ser congruente con ese propsito.
Pero, adems de la optimizacin de la accin popular como mecanismo instituido para la
salvaguardia de los derechos colectivos es menester que el Estado invierta en recursos
econmicos para lograr su efectividad, circunstancia que exige la implementacin de
acciones en el mbito presupuestal.
Los derechos colectivos tienen varios fundamentos comunes, entre los que se destaca la
solidaridad intergeneracional y la interrelacin con los dems derechos humanos. Muchos
de estos derechos colectivos comparten su naturaleza jurdica con los derechos econmicos,

41

sociales y culturales y, por tal razn, requieren de acciones presupuestales para hacerlos
efectivos, pues son derechos de articulacin material compleja y su realizacin implica
planear el gasto pblico.
Sin embargo, la efectividad de tales derechos no puede estar soslayada a la voluntad del
Estado, y es por ello que se ha institucionalizado la accin popular para empoderar a las
personas con herramientas que le permitan forzar en el escenario judicial su reconocimiento
y amparo.
Luego, entonces, frente a los compromisos de orden internacional adquiridos por el Estado
Colombiano, en virtud del Principio de Progresividad de los Derechos Humanos y en
conexidad con la propensin de efectividad que le es inherente, resultaba inconcebible la
derogatoria del incentivo econmico, instituido con la finalidad de promover las acciones
populares y por ende la defensa de los derechos colectivos.
3.4.

Coherencia del incentivo econmico con el principio de solidaridad

Otros argumentos que se esgrimen a favor de esta tendencia son aducidos por la Corte
Constitucional al declarar la exequibilidad de los artculos 39 y 40, hoy derogados. En
aquella oportunidad, la citada corporacin judicial consider el incentivo como un estmulo
legtimo para obtener el amparo de los derechos colectivos y consonante con el principio de
solidaridad, que no siempre implica gratuidad y por tanto, admite su impulso por parte del
Estado a travs de estmulos econmicos a fin de lograr la proteccin de los derechos
colectivos en beneficio no solo del actor popular, sino de la comunidad. La accin popular
genera una carga desproporcionada al actor popular, puesto que carecera de posibilidad

42

material de defender derechos e intereses colectivos, labor que va ms all de la

presentacin de la demanda, pues incorpora otras mltiples tareas y, que la eliminacin del
incentivo desvirta finalidades de equiparacin y redistribucin, lo cual conlleva graves
consecuencias a la efectividad en trminos materiales y no simplemente formales de la
accin popular, en especial para las comunidades en circunstancias de marginalidad o
debilidad (Corte Constitucional, Sentencia C- 459/2004).
En esta sentencia se destacan tres puntos neurlgicos que respaldan la vigencia del
incentivo econmico en las acciones populares. En primer lugar, su justificacin para
alcanzar en forma efectiva el amparo de los derechos colectivos, estimulando la utilizacin
de este tipo de acciones, bajo el entendido de que si bien tal iniciativa responde al deber
constitucional de solidaridad, el mismo no implica ausencia de recompensa. En segundo
lugar, la magnitud del compromiso procesal del actor, representado en inversin de tiempo,
esfuerzo intelectivo y econmico, reflejado en su actuacin en sede judicial desde la
radicacin de la solicitud de amparo a los derechos colectivos hasta la culminacin del
trmite judicial, que en caso de ser favorable beneficiar a la comunidad afectada y,
finalmente, el reconocimiento de las especiales condiciones de vulnerabilidad de las clases
marginadas que se encuentran en evidente situacin de desventaja procesal frente a los
poderosos grupos econmicos y entidades transgresoras de los derechos de tercera
generacin.
Es decir, el incentivo econmico, a ms de erigirse en un estmulo para el actor popular a
fin de animarlo a promover este tipo de acciones, constituye una figura con la cual se busca
conjurar en parte la situacin de desigualdad procesal en que se encuentra, dado que su

43

papel no se circunscribe a radicar el libelo introductorio o solicitud de amparo a los

derechos colectivos ante la autoridad judicial competente, sino que lo compromete a
participar proactivamente en cada una de las etapas del proceso. En ese sentido, es menester
que en el marco de la Audiencia de Pacto de Cumplimiento, escenario que propicia el
encuentro y dilogo entre las partes a fin de alcanzar puntos de convergencia que superen la
situacin de conflicto, se presenten propuestas de arreglo razonable y se estudien
juiciosamente los ofrecimientos de los catalogados hasta ese momento procesal como
presuntos responsables de la amenaza o vulneracin de los derechos colectivos. Igualmente,
en el evento de resultar desierta la referida audiencia por falta de acuerdo, se hace necesaria
su intervencin y participacin activa en la prctica de las pruebas decretadas, las cuales en
algunos casos, especialmente los de significativa complejidad, demandan altos gastos
procesales. Tambin, debe invertirse tiempo y esfuerzo en la interposicin de los recursos
de ley contra los pronunciamientos expedidos en el transcurso del proceso, as como en la
presentacin de los alegatos de conclusin e incluso en la labor de seguimiento al
cumplimiento de la sentencia cuando se ordene el amparo a los derechos colectivos,
participando activamente en el comit de verificacin que conforma el juez, integrado
normalmente por las partes, la entidad pblica responsable y el Ministerio Pblico a fin de
lograr su materializacin.
Luego, entonces, surge la inexorable necesidad de fortalecer este tipo de acciones
constitucionales a travs de herramientas que motiven a las personas a promoverlas
judicialmente, que despierten en ellas y en los miembros de las comunidades afectadas en
sus derechos colectivos el impulso por hacerlos valer y lograr su proteccin efectiva cuando

44

se encuentren amenazados o conculcados y la conviccin de que solo con su firme

iniciativa y diligencia ser viable su materializacin.
3.5.

Incentivo econmico, elemento garante de la Democracia Participativa

De esta manera, en la medida en que se incite a los colombianos a tomar la iniciativa en la

implementacin de tales acciones se estar fortaleciendo la democracia participativa, que es
un principio y derecho fundamental de orden poltico plasmado en el prembulo de la
Constitucin Poltica, que por virtud de su proyeccin normativa irradia otros preceptos,
entre ellos se destacan los artculos 1, 2 y 40, numeral 7 del mismo Estatuto Superior.
La democracia participativa constituye un pilar fundamental del Estado Social de Derecho.
Desde el mismo prembulo la norma fundamental incorpora la participacin como uno de
los principios rectores del nuevo orden constitucional.
La Constitucin Poltica de 1991 presenta como una de sus principales caractersticas, la de
garantizar la denominada democracia participativa, esto es, la ampliacin de los espacios
democrticos para darles a los asociados la oportunidad no solo de elegir a sus mandatarios,
sino tambin la de participar ms directa y frecuentemente en las actividades polticas y en
la toma de decisiones que afectan a la comunidad (Corte Constitucional, C-089/1994).
En este marco de desarrollo de la interaccin individuo-sociedad-Estado, la participacin
expresa un proceso social de intervencin de los sujetos en la definicin del destino
colectivo. De ah que su dimensin dominante no se contraiga ni siquiera de manera
prevalente al campo de la participacin poltica, pues se concibe y vivencia como un
principio de organizacin y de injerencia activa de los individuos, que irradia todos los

45

procesos de toma de decisiones, que tienen lugar en los diversos campos y esferas de la
vida social (Corte Constitucional, Sentencia C-180/1994).
Las aspiraciones del Estado colombiano plasmadas en el exordio constitucional persiguen,
entre otros fines, el de garantizar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la
justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, pero no de cualquier manera, sino
dentro de un marco jurdico democrtico y participativo que logre alcanzar un orden
poltico, econmico y social justo.
Ahora bien, la democracia participativa se ve mermada y dirase cercenada por efecto de la
supresin del incentivo econmico en las acciones populares, ya que al disminuir el grado
de operancia de este mecanismo de defensa constitucional, de igual manera se reduce a los
colombianos la posibilidad de tomar iniciativas para que en el escenario judicial logre
intervenir activamente e incluso coopere en la solucin de las diversas problemticas que
los afectan, cuando tienen su raz en la amenaza o vulneracin de los derechos colectivos.
Estas implicaciones afectan, igualmente, la democracia social como nuevo paradigma para
el Siglo XXI, caracterizado por la consecucin de la justicia social, mandato imperativo
para los Estados constitucionales que propende por alcanzar para el ser humano una
realidad de convivencia digna, objetivo cuyo punto de partida en el nuevo
constitucionalismo colombiano es la incorporacin de una pliego vastsimo de derechos
sociales, de los cuales hacen parte los colectivos.
Para los progresistas del Siglo XXI, la democracia es en s misma socialdemocracia. Es
decir, una versin de la democracia en la que se recurre a la intervencin pblica y a la

46

creacin de instituciones pblicas para atenuar o eliminar las desigualdades del mercado y
el capitalismo. Por tanto, la democracia no se apoya solo en el ejercicio y garanta del
sufragio universal, sino que lleva aparejada la nocin de justicia social, concepto a partir
del cual florece el Estado de bienestar. No existe democracia sin sufragio universal libre, ni
sin separacin de poderes, pero tampoco podemos homologar como democracia, en pleno
Siglo XXI, un sistema poltico que no promueva la justicia social, no combata medios de
produccin que pongan en peligro la dignidad humana, y no aumente de manera clara y
decidida la transparencia y la participacin abierta a una ciudadana activa (UNT
Internacional, s.f.).

Captulo 4
Anlisis de los argumentos de la corriente restrictiva: Detractora del incentivo
econmico en las acciones populares
La corriente restrictiva, es decir, aquella que promovi la exclusin del escenario normativo
de la figura jurdica del incentivo econmico en las acciones populares, ha sido impulsada
por algunos sectores del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, apoyada por el Ex
ministro de Justicia Fabio Valencia Cossio, quien present ante el Congreso de la Repblica

47

el Proyecto de Ley 056 de 2009, que se convertira ms tarde en la Ley 1425 de 2010, la
cual produjo su derogatoria.
Como corolario de lo anterior, el presente captulo se abordar en el siguiente orden: i)
Antecedentes jurisprudenciales a la derogatoria del incentivo econmico ii) Evaluacin a la
exposicin de motivos del Proyecto de Ley 056/2009 y iii) Anlisis concreto de la
Sentencia C-630/2011, que declar la exequibilidad de la Ley 1425 de 2010.
4.1.

Antecedentes jurisprudenciales a la derogatoria del incentivo econmico

Dentro de los antecedentes jurisprudenciales ms importantes que contribuyeron a la

exclusin de incentivo econmico en las acciones populares se encuentra el salvamento de
voto y la aclaracin a la Sentencia 459/2004, que declar la exequibilidad de esta figura
jurdica, realizados en su orden por los magistrados Rodrigo Escobar Gil y Manuel Jos
Cepeda Espinosa.
En la referida sentencia, con ponencia del entonces magistrado Jaime Araujo Rentera, el
problema jurdico a resolver consista en determinar si un estmulo econmico, otorgado a
los accionantes por promover judicialmente la proteccin de los derechos colectivos,
contravena el Principio de Solidaridad y el fin constitucional de las acciones populares.
Tal como se explic en el captulo anterior, el expresado cuestionamiento fue resuelto por la
Corte Constitucional a favor de la figura jurdica del incentivo econmico, la cual encontr
justificada y consonante con el referido principio, al considerar que al mismo no le es
consustancial la gratuidad y, en ese sentido, el Estado en aras de lograr la efectiva
proteccin judicial de los derechos colectivos, bien puede optar por recurrir a este tipo de

48

herramientas persuasivas de orden pecuniario que inciten a los miembros de las

comunidades afectadas con la amenaza o vulneracin de este tipo de derechos a defenderlos
en el escenario judicial.
Pero, adems de lo anterior, tambin se expuso, que la citada corporacin judicial, esgrimi
a favor de la figura la especial situacin de quien decide operar el aparato judicial, que
asumir la tarea de hacer valer los derechos, de los cuales tambin son titulares los
miembros de un colectivo, asumiendo un compromiso procesal, representado en inversin
de tiempo, esfuerzo intelectivo y econmico, reflejado en su actuacin en sede judicial
desde la radicacin de la solicitud de amparo a los derechos colectivos

hasta la

culminacin de la causa, que en caso de ser favorable beneficiar a la comunidad afectada.

Igualmente, se hizo nfasis en la especial relevancia que la Corte le otorga a las
condiciones de vulnerabilidad de las clases marginadas que se encuentran en evidente
situacin de desventaja procesal frente a los poderosos grupos econmicos y entidades
transgresoras de los derechos de tercera generacin.
Contrario a lo expuesto, el magistrado Escobar Gil, plantea en su salvamento de voto que la
defensa de los derechos colectivos constituye un deber de orden constitucional y, por lo
tanto, cualquier tipo de compensacin econmica por el reconocimiento de este ejercicio
rie con el principio de solidaridad, que en su criterio, est fundado en la benevolencia o
magnanimidad que le es inherente al carcter pblico de la accin popular.
Caracterizado antiguamente por partir del individuo mismo, con matices religiosos o
propios de una tica laica, la nocin de solidaridad ha evolucionado para orientarse

49

actualmente hacia una concepcin cvica de organizacin social. Esta visin moderna
comporta un significado de fraternidad y unin entre los hombres, de amistad y de
hermandad, de ayuda mutua y de contribucin a la colectividad segn las capacidades y
facultades de cada cual (Corte Constitucional, Sentencia C- 459/2004).
Se tiene, entonces, que el egosmo, el inters propio, el nimo de lucro, el espritu
utilitarista y de provecho personal son la anttesis del concepto de solidaridad. Estas
concepciones fundadas en el individualismo filosfico y el liberalismo econmico, fueron
el soporte del Estado Liberal de Derecho, frente al cual se present una importante reaccin
poltica que supuso la transformacin del Estado de Derecho al Estado Social de Derecho,
modelo que se sustenta, entre otros valores, en la solidaridad. (Corte, Constitucional,
Sentencia C - 459/2004).
En lo que respecta a la aclaracin de voto de la sentencia en comento, realizada por el
magistrado Cepeda Espinosa, es dable afirmar que se encuentra sustentada en la defensa de
la libre configuracin que le asiste al legislador para la regulacin de la figura del incentivo
econmico.
El margen de configuracin del legislador para determinar el incentivo econmico en las
acciones populares comprende una gama de alternativas en lo atinente a los siguientes
elementos (i) el monto, (ii) la base para calcularlo, (iii) las condiciones para hacerse
acreedor a dicho incentivo, (iv) la determinacin del obligado a pagarlo (Corte
Constitucional, Sentencia C - 459/2004).

50

Merece destacarse que en su aclaracin el referido magistrado no se opone a la figura del

incentivo econmico en las acciones populares; por el contrario, reconoce la necesidad del
demandante para acceder a esta suma a fin de motivarlo a incoarlas.
Igualmente, la referida aclaracin es propositiva, en la medida en que presenta una frmula
al legislador para el pago del incentivo en los eventos en que el demandado carezca de los
recursos para su satisfaccin al accionante y, en ese sentido, sugiere que sea el Estado quien
asuma tal responsabilidad.
La Constitucin no ordena que dicho incentivo siempre sea a cargo del demandado. Bien
podra el legislador establecer que corresponde al Estado pagar dicho incentivo. Ello puede
ser especialmente relevante (i) en caso de insolvencia del demandado y (ii) para asegurar
que el demandante en realidad recibir una suma bsica suficiente para estimular la
presentacin de acciones populares (Corte Constitucional, Sentencia C - 459/2004).
4.2.

Evaluacin a la exposicin de motivos del Proyecto de Ley 056/2009

A continuacin se hace un anlisis de las razones invocadas en el Proyecto de Ley

056/2009, presentado a la Cmara de Representantes del Congreso de la Repblica, el 22 de
Julio de 2009, por el ex ministro del Interior y Justicia Fabio Valencia Cossio que logr la
derogatoria de los artculos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.
Con el firme propsito de efectuar un exhaustivo examen y valoracin de los argumentos
esgrimidos en el referido proyecto, la dinmica ser la siguiente: En la medida en que se
transcriban progresivamente y en el orden previsto cada uno de los motivos incorporados al
proyecto de ley, se realizar la evaluacin respectiva.

51

Primer argumento:
Actualmente en Colombia, la presentacin de acciones populares, ha tenido un
aumento considerable, que segn nuestro anlisis, est justificado en el inters de
los accionantes para obtener el incentivo econmico reconocido por la Ley 472 de
1998 para las personas que mueven el aparato jurisdiccional en procura de defender
los intereses de la comunidad.
En este primer argumento el autor del proyecto denota su preocupacin por la proliferacin
de acciones populares, atribuyendo este fenmeno a la motivacin que encuentran los
accionantes en la obtencin del incentivo econmico; sin embargo, por un lado, no
demuestra que la causa del incremento en la utilizacin de este tipo de acciones obedezca
exclusivamente al incentivo y no a la preocupacin por obtener la proteccin de los
derechos colectivos.
Un anlisis serio y razonable de este aspecto, implicaba para el autor del proyecto, acudir a
fuentes serias de informacin como la es el Registro de Acciones Populares, que de
conformidad con la Ley 472/1998, debe llevar la Defensora del Pueblo. Este instrumento
de orden institucional, era de necesarsima recurrencia, toda vez que ofreca y sigue
proporcionando informacin fehaciente en torno al nmero de acciones populares
impetradas en Colombia desde la entrada en vigencia de la referida ley hasta la fecha de
radicacin del proyecto, clasificadas por ao; nmero de sentencias, que en el mismo
perodo, ampararon los derechos colectivos; cules y en que porcentajes fueron
conculcados; detalles de las entidades pblicas y de las personas del sector privado

52

declaradas responsables por la amenaza o vulneracin de tales derechos, entre otros

aspectos.
Es decir, este instrumento, no solo tiene la entidad de medir el grado de operancia de las
acciones populares, sino los resultados concretos atinentes a la efectiva proteccin de estos
derechos.
A esta misma herramienta se hace indispensable acudir hoy para establecer en qu medida
ha mermado la utilizacin de las acciones populares a partir de la entrada en vigencia de la
Ley 1425 de 2010, que derog, como se ha venido explicitando, la figura del incentivo
econmico.
El autor del proyecto tampoco tuvo en cuenta, en su anlisis, los logros alcanzados por
efectos de la utilizacin de acciones populares en lo tocante a la proteccin de los derechos
colectivos a la moralidad administrativa y al Patrimonio Pblico.
Segundo argumento:
El loable inters del legislador de premiar a los ciudadanos responsables que
defienden los intereses colectivos, ha perdido en la actualidad su razn de ser, toda
vez que se ha convertido en un negocio de unos cuantos, que se han dedicado a
viajar a lo largo y ancho del territorio nacional presentando acciones populares,
buscando unos reconocimientos desmedidos en detrimento del erario pblico y
especialmente de los entes territoriales.

53

Como bien lo afirma el autor del proyecto, el presupuesto para premiar, mediante el
incentivo, a aquellas personas que promuevan las acciones populares es que efectivamente
defiendan los intereses colectivos; no obstante, su preocupacin radica en que solo unos
cuantos se han dedicado a instaurarlas en todo el pas, animados fundamentalmente por el
factor lucrativo, consistente en obtener el estmulo de orden pecuniario.
Sin embargo, se equivoca cuando asevera que el incentivo econmico ha perdido su razn
de ser, ya que solo unos cuantos se han dedicado a presentar acciones populares, toda vez
que acudiendo a una interpretacin finalista de los derogados artculos 39 y 40 de la Ley
472 de 1998, guiada por el valor objetivo de tales preceptos, lo que se persegua con la
polmica figura jurdica, era obtener una efectiva proteccin de los derechos colectivos,
alcanzando su justiciabilidad.
Es decir, mientras el actor popular viabilizara este propsito participando activa y
diligentemente en la instauracin e impulso de las acciones populares, logrando en el
escenario jurdico el amparo de los derechos al medio ambiente, al equilibrio ecolgico, a la
salubridad y seguridad pblica, entre otros, se justificaba el reconocimiento econmico. Y,
por ello, resultaba imperativo para el autor del proyecto evaluar y verificar qu logros
concretos alcanzaron esos cuantos, como l los denomina, en materia de proteccin de los
derechos colectivos, en cuantas situaciones prestaron su efectiva colaboracin al Estado
para conjurar los eventos de amenaza o vulneracin de tales derechos.
Lo anterior, aunado a que esos cuantos, no concretados por el autor, no se encontraban
limitados para incoar acciones populares a la luz del ordinal 1 del artculo 12 de la Ley 472

54

de 1998, que legitima a cualquier persona natural o jurdica a promoverlas en aras de

garantizar el acceso directo y efectivo a la administracin de justicia.
Luego, entonces, si era esa la finalidad de los preceptos legales derogados, no cabe
reproche alguno contra quienes promovieron acciones populares, logrando con diligencia y
esmero en el escenario judicial la proteccin de los derechos colectivos.
Tercer argumento
La razn de ser de dichas acciones, est orientada a proteger los derechos colectivos
como el ambiente sano o el espacio pblico y la moral administrativa, cuya
consecucin y proteccin le atae a todos los ciudadanos, sin necesidad de recurrir a
premios para que se ejerza su defensa y proteccin, que van en detrimento de las
finanzas de los presupuestos pblicos.
La afirmacin del ponente del proyecto, objeto de anlisis, referida a que el reconocimiento
del incentivo econmico en las acciones populares gener menoscabo a los recursos
pblicos, constituye una simple e irresponsable conjetura, que no cont con un mnimo
sustento probatorio.
Contrario a lo sostenido por el ponente, el incentivo

econmico no ha ocasionado

desmedro a las finanzas pblicas, lo cual fue demostrado por la Defensora del Pueblo en su
intervencin dentro del trmite de la accin de inconstitucionalidad promovida contra la
Ley 1425 / 2010.
De acuerdo con las estadsticas de la Defensora del Pueblo:

55

Se han incorporado (al registro) 14.985 acciones populares ya falladas o con

sentencia. De esta cifra, slo se ha reconocido el incentivo en 1.464 procesos, lo que
representa un ndice cercano al 10% del universo de casos. Ahora bien, de este 10%
que accede al incentivo, un ndice aproximado del 90% se fija por el monto mnimo,
a saber, diez (10) salarios mnimos (). Aunque las cifras no estn completas, s
permiten acercarse a la tendencia general observada en la prctica, y concluir que de
la situacin de las acciones populares y sus incentivos, no se evidencia un riesgo
para las finanzas pblicas (Corte Constitucional, Sentencia C 630/2011).
Cuarto argumento
En los ltimos aos hemos visto cmo los alcaldes municipales se han visto
obligados a enfrentar un sinnmero de acciones populares que en vez de coadyuvar el
bienestar de la comunidad entorpecen las actividades propias de las administraciones
locales.
Las decisiones que, como afirma el autor de la ley en cuestin, han tenido que enfrentar los
administradores locales y que les ha causado tanta incomodidad, son verdaderos fallos
judiciales, sentencias que dirimen conflictos de orden constitucional, en las que son
declarados responsables de la amenaza o vulneracin de derechos colectivos, previo
agotamiento de un proceso con el cumplimiento de la plenitud de las formas y etapas
previstas en la ley.

56

Luego, entonces, la proliferacin de sentencias en materia de acciones populares, constituye

un hecho indicador de la indiferencia o poco inters por parte de las administraciones
locales en el tema de los derechos colectivos.
La Defensora del Pueblo (Corte Constitucional, Sentencia C- 630/2011) en torno a este
punto sostuvo que (iii) el debate parlamentario soslay el hecho de que las decisiones que
profieren los jueces al fallar una accin popular son producto de un proceso judicial con
todas las garantas, en el que se decide la prosperidad de las pretensiones del actor popular
y como condicin de ello, previa la demostracin de la violacin de derechos colectivos;
(iv) si es cierto que muchas demandas terminan con decisin favorable al actor, ello
demuestra descuido, desidia o negligencia de autoridades o particulares relacionados con el
respeto y la defensa de los derechos colectivos; (v) lo que tiene relevancia o impacto es la
orden del juez para subsanar la violacin del derecho, o la condena al pago de perjuicios
cuando esta tiene lugar, y no los incentivos. Si se sigue la lgica de los argumentos
presentados en el debate parlamentario, el factor de distorsin de las finanzas no son los
incentivos sino las sentencias, lo que llevara a suprimir las acciones populares; (vi) an en
caso de prosperidad de las pretensiones, la concesin del incentivo depende de la
verificacin de la actividad del demandante por parte del juez; (vii) en lo atinente al
incentivo previsto en el artculo 40 de la Ley 472 de 1998, debe aclararse que este se
pagaba sobre sumas de dinero recuperado, gracias a la actuacin del demandante, as que
resulta un contrasentido afirmar que tal incentivo lesiona las finanzas pblicas.
Frente a los planteamientos expuestos es dable afirmar que la afectacin de los
presupuestos locales, por efecto de las sentencias de amparo a los derechos colectivos es

57

legtima y resulta ser una consecuencia ineluctable en la construccin del Estado Social de
Derecho, en cuyo contexto la accin popular fue justamente erigida como un mecanismo
constitucional que busca viabilizar la participacin de las personas y de la comunidad en la
toma de las decisiones que les conciernen.
Nos encontramos, no solo ante una herramienta procesal, sino, y ms trascendental an,
frente a un derecho de orden poltico, que limita el ejercicio del poder, cuya presencia es
necesaria e ineludible en las Constituciones, mxime si el postulado poltico que les sirve
de basamento es el Estado Social de Derecho.
En un sentido ontolgico se deber considerar como el telos de toda Constitucin la
creacin de instituciones para limitar y controlar el poder poltico. En este sentido, cada
Constitucin presenta una doble significacin ideolgica: Liberar a los destinatarios del
poder del control social absoluto de sus dominadores, y asignarles una legtima
participacin en el proceso del poder (Loewenstein, 1982).
Acogiendo la idea de unos elementos que representan el mnimo irreductible del concepto
de Constitucin, consideramos que dentro de un Estado Social y Democrtico de Derecho
una Constitucin debe contener por lo menos: i) el reconocimiento de la soberana popular
como fuente de su legitimacin, ii) la consagracin de un modelo de sociedad pluralista con
unos contenidos democrticos que impliquen mecanismos de participacin directa y de la
igualdad como principio que dirija las polticas del Estado, iii) un catlogo de derechos y
garantas fundamentales y iv) una constitucin normativamente vinculante, esto es, la

58

existencia del control constitucional ejercido por una jurisdiccin constitucional (Tobo,
2006, p. 153).
Ello significa que la molestia no emerge del incentivo, sino de la justiciabilidad de los
derechos colectivos.
Quinto argumento
Asimismo, los presupuestos de las administraciones pblicas se ven menoscabados con los
fallos de estas acciones y es tal el volumen de estas y el valor de los fallos que en algunos
casos los mandatarios locales se ven abocados al traslado de los recursos del plan de
desarrollo para cumplir con lo mandado por los jueces a travs de esta figura.
La accin popular constituye una limitacin al ejercicio del poder poltico
institucionalizado, esta es una connotacin que le es consustancial.
Por otra parte, el amparo de los derechos colectivos tiene implicaciones econmicas que el
Estado est obligado a asumir, lo cual es perfectamente coherente con el Estado social de
derecho, que implic la transformacin de un Estado formal a un Estado material.
El Estado social de derecho incorpora un contenido econmico y social, indispensable para
el logro de sus fines. Adems, siendo los derechos colectivos prolongacin de los sociales,
imponen al Estado obligaciones de carcter prestacional, lo cual es coherente con el
imperativo mandato que le atae consistente en asegurar la justicia social.
Valencia (2009), afirma que actualmente en Colombia, la presentacin de acciones
populares, ha tenido un aumento considerable, que segn nuestro anlisis, est justificado

59

en el inters de los accionantes para obtener el incentivo econmico reconocido en la Ley

472 de 1998 para las personas que mueven el aparato judicial en procura de defender los
intereses de la comunidad. El inters del legislador consistente en premiar a los ciudadanos
responsables que defienden los intereses colectivos, ha perdido en la actualidad su razn de
ser, toda vez que se ha convertido en un negocio de unos cuantos, que se han dedicado a
viajar a lo largo y ancho del territorio nacional presentando acciones populares, buscando
unos reconocimientos desmedidos en detrimento del erario pblico y especialmente de los
entes territoriales.
La corriente que se viene comentando, es decir, la restrictiva aduce, adems, que el
incentivo contraviene el fin constitucional de las acciones populares que es la satisfaccin
del inters colectivo y el valor superior de la solidaridad, toda vez que este es sinnimo de
gratuidad (Corte Constitucional, Sentencia C- 459/2004).
4.3.

Anlisis concreto de la Sentencia C-630/2011, que declar la exequibilidad de la

Ley 1425 de 2010

Finalmente, el golpe ms fuerte generado por esta corriente se encuentra condensado en la
declaratoria de exequibilidad de la Ley 1425 de 2010. En efecto, la ms Alta Corporacin,
refirindose al incentivo afirma que es una medida que no puede ser considerada regresiva,
por cuanto no recorta o limita de forma sustantiva el derecho de acceder a la proteccin de
los derechos e intereses colectivos. Se trata de suprimir una herramienta que no formaba
parte en s del derecho, sino que constitua un medio para estimular su uso. No existe pues,
en estricto sentido, un requisito o carga adicional que se imponga a las personas. Lo que se

60

suprime es el incentivo, como medio para promover la interposicin de las acciones

populares. En otras palabras, es una herramienta que busca una finalidad constitucional, a
saber: Mejorar el desempeo de la accin popular y, con ello, la proteccin de los derechos
e intereses colectivos. La medida no se toma bajo especulaciones o meras teoras, sino ante
la evidencia del impacto que la accin ha tenido. El Congreso considera que el impacto de
incentivar individualmente, mediante el lucro, la defensa de los asuntos pblicos en
cuestin, no era el medio ms indicado para ello. La medida es adecuada para el fin
propuesto, a saber: Evitar la bsqueda del lucro individual como variante primordial para la
decisin de la interposicin de acciones populares. La limitacin impuesta por la medida no
compromete el goce efectivo del derecho. Las personas conservan la accin; lo que no
pueden reclamar es la recompensa por emplearla (Corte Constitucional, Sentencia C- 630 /
2011).
Un primer argumento esgrimido por la Corte Constitucional en la sentencia objeto de
anlisis, que declar exequible la Ley 1425 de 2010, mediante la cual se suprimi el
incentivo econmico, hace referencia a que se trata de una medida que no puede ser
considerada regresiva, por cuanto en criterio de la corporacin judicial no recorta o limita
de forma sustantiva el derecho a acceder a la proteccin de los derechos e intereses
colectivos. En ese sentido, plantea que el incentivo no hace parte del derecho de acceso a la
justicia para obtener el amparo de los derechos colectivos.
No obstante, esta primera razn esbozada por la Corte afecta las garantas primarias y
secundarias a las que se refiere Ferrajoli (2008, p. 64). En las primeras, se inscriben los
derechos emanados de la Constitucin, que adquieren por ese hecho preponderancia o

61

mayor peso jurdico dentro del sistema normativo. En las segundas, se encuentran las
herramientas de orden judicial instituidas para obtener la defensa de tales derechos.
El referido autor propone la teora del garantismo, reconocida, valorada y exigida en los
Estados constitucionales, cuya finalidad primordial es lograr la eficacia del Derecho.
Garantizar significa afianzar, asegurar, proteger, defender, tutelar algo; y, cuando en la
cultura jurdica se habla de garantismo, ese algo que se tutela son derechos o bienes
individuales. Podra decirse, pues, como primera aproximacin, que un Derecho garantista
establece instrumentos para la defensa de los derechos de los individuos y (sobre todo) por
parte del poder estatal; lo que tiene lugar mediante el establecimiento de lmites y vnculos
al poder a fin de maximizar la realizacin de esos derechos y de minimizar sus amenazas
(Gascn, s.f.).
As, debe asumirse como algo muy natural el hecho de que el Estado deba hacer
erogaciones por efecto de sentencias de amparo efectivo a los derechos colectivos, pues
como lo afirma el autor citado eso no es ms que una contundente limitacin al ejercicio del
poder poltico, situacin inexorable para lograr la materializacin de los derechos.
Las garantas primarias, que en el caso concreto, afecta tanto el Congreso al derogar el
incentivo econmico a travs de la Ley 1425/2010, como la Corte al declararla exequible,
no son otros que los derechos colectivos elevados a rango constitucional y el derecho
fundamental de acceso a la justicia para obtener su proteccin.
Las garantas secundarias, afectadas igualmente con la referida derogatoria, son los
mecanismos procesales concretos instituidos para la defensa de los derechos colectivos, es

62

decir, las acciones populares y con ellas el incentivo econmico, creado por el legislador
para impulsar su utilizacin y, por ende, fortalecer y vigorizar la justiciabilidad de los
derechos colectivos.
Luego, entonces, si como antes qued previsto, el garantismo, teora filosfica esencial de
los Estados constitucionales, plantea maximizar la realizacin de los derechos y minimizar
sus amenazas, result pertinente con este propsito el fortalecimiento de las acciones
populares a travs del incentivo (garanta secundaria) para lograr un mayor grado de
optimizacin en la defensa de los derechos colectivos (garanta primaria).
Cmo afecta la supresin del incentivo econmico ese contenido mnimo de los derechos
colectivos y del derecho de acceso a la justicia?
Es evidente que mientras la observancia de las garantas (y de las normas) primarias
equivale a la satisfaccin de manera primaria y sustancial de los derechos garantizados por
ellas, las de las garantas (y de la normas) secundarias opera, solo eventualmente, como
remedio previsto para la reparacin de la inobservancia de las primeras representada por
los actos ilcitos o los actos invlidos (Ferrajoli, 2008, p. 64).
El mayor peso jurdico otorgado a los derechos colectivos por efecto de su elevacin a
rango constitucional entraa para el Estado colombiano y concretamente para el poder
legislativo un compromiso magno en el fortalecimiento de las herramientas procesales de
orden constitucional, que en el caso concreto lo son las acciones populares, circunstancia
que demanda la adopcin de medidas que conduzcan a su vigorizacin y progresividad.

63

En el lenguaje jurdico, un derecho es justiciable, o se considera un derecho subjetivo,

cuando su titular o titulares lo pueden invocar ante un tribunal para que se adopten medidas
de control de reparacin o de control que tutelen su ejercicio. Algunos autores sostienen
que cuando el ordenamiento jurdico no prev esta posibilidad, se est delante de un
derecho sin garanta o delante de un simple derecho sobre el papel (Aparicio y Pissarello,
s.f. pp. 1,13).
Este argumento permite inferir que existe un vnculo inescindible entre las garantas
primarias y las secundarias, es decir entre los derechos que cuentan con mayor peso
jurdico en el mbito normativo, por efecto de su consagracin en la Constitucin y los
recursos de orden judicial regulados para su defensa.
En otros trminos, existe un nexo indisoluble entre los derechos colectivos y la accin
popular prevista en el orden constitucional para su salvaguarda, por lo que la temtica
atinente a cualquier tipo de modificacin que altere y/o afecte el mecanismo establecido
para su defensa es trascendental y amerita un examen y anlisis acucioso a fin de
determinar el impacto que genera en los citados derechos y en la realizacin del Estado
Social de Derecho.
De manera, pues, tal como ha quedado establecido, la supresin del incentivo econmico
gener una merma significativa en la utilizacin de las acciones populares y, por ende, en la
defensa de los derechos colectivos en sede judicial.

64

No cabe duda, entonces, que al disminuir la utilizacin de las acciones populares en razn
de la supresin del incentivo econmico y por ende reducir la justiciabilidad de los
derechos colectivos, los mismos se convierten en derechos ilusorios o sobre el papel.
Por el carcter normalmente rgido de las constituciones modernas, por su papel como
fuente suprema de produccin normativa dentro de un ordenamiento, y tambin por su
valor simblico, el reconocimiento constitucional permite definir un primer mbito de
indisponibilidad relativa de los derechos; es decir, un contenido mnimo o esencial. El
contenido mnimo define lo que los poderes pblicos sujetos a la Constitucin, no pueden
hacer, ni pueden dejar de hacer en relacin con los derechos (Aparicio y Pissarello, s.f., pp.
1, 13).
Un segundo argumento planteado por la Corte Constitucional en la sentencia materia de
examen, para sustentar la declaratoria de exequibilidad de la Ley 1425/2010, que derog el
incentivo econmico, est anclado en la clusula general de competencia del Congreso de
la Repblica. En ese sentido, la Corte expres:
Son varios los mbitos en los cuales se desarrolla la clusula general de competencia del
Congreso de la Repblica. Uno de dichos campos de regulacin tiene relacin con las
formas propias de cada proceso. En efecto, la Constitucin le otorga al legislador una
extensa potestad para regular las formas propias que se deben observar en cada proceso,
con fundamento en las cuales se adelantarn y tramitarn las controversias jurdicas que
surjan entre las partes. Esta competencia del Congreso de la Repblica para determinar las
ritualidades de cada proceso tiene su fundamento en los numerales 1 y 2 del artculo 150

65

Constitucional. Al respecto esta Corporacin ha sealado:

La clusula general de competencia de la que goza constitucionalmente el
legislador, lo habilita con amplio margen de configuracin, a regular los
procedimientos, las etapas, los trminos, los efectos y dems aspectos de las
instituciones procesales en general. Esta atribucin constitucional es muy
importante, en la medida en que le permite al legislador fijar las reglas a partir de las
cuales se asegura la plena efectividad del derecho fundamental al debido proceso y
del acceso efectivo a la administracin de justicia. Adems, son reglas que
consolidan la seguridad jurdica, la racionalidad, el equilibrio y fin de los procesos,
y permiten desarrollar el principio de legalidad propio de nuestro Estado Social de
Derecho. En efecto, tal y como lo ha afirmado esta Corporacin, el proceso no es
un fin en s mismo, sino que se concibe y estructura para realizar la justicia y con la
finalidad superior de lograr la convivencia pacfica de los asociados. De all que las
normas procesales, propendan por asegurar la celeridad y eficacia de las respuestas
jurisdiccionales, y por la proteccin de los derechos e intereses de las partes,
intervinientes y vinculados, en los procesos. As, mientras el legislador, no ignore,
obstruya o contrare las garantas bsicas previstas por la Constitucin, goza de
discrecin para establecer las formas propias de cada juicio, entendidas stas como
el conjunto de reglas sealadas en la ley que, segn la naturaleza del proceso,
determinan los trmites que deben surtirse ante las diversas instancias judiciales o
administrativas. Por ende, es extensa la doctrina constitucional que ha reiterado
que acorde a lo establecido en los artculos 29, 150 y 228 de la Constitucin, son

66

amplias las facultades del legislador precisamente, para fijar tales formalidades
procesales (Corte Constitucional, Sentencia C- 630/2011).
Sobre este punto, es menester sostener que si bien es cierto el Congreso cuenta para
determinados asuntos, como el de la regulacin de los procedimientos, con un amplio
margen de discrecionalidad, no lo es menos, y ello lo reconoce la propia Corte, que su
actividad est limitada por las garantas bsicas previstas en la Constitucin.
Tambin, se hace necesario aclarar que la aludida potestad debe estar encauzada hacia la
realizacin de la justicia y la convivencia pacfica, fines incorporados desde el Prembulo
de la Constitucin Poltica de 1991 y que cuentan con proyeccin normativa, no solo en el
Estatuto Superior, sino en todo el ordenamiento jurdico.
No obstante, el Congreso, contrario a lo sostenido por la Corte, con la derogatoria del
pluricitado incentivo econmico no tuvo en cuenta ni los lmites, ni los fines
constitucionales.
En efecto, como qued demostrado, el Congreso con tal medida afect las garantas
primarias y secundarias, es decir los derechos colectivos y las acciones populares, que
como se afirm, conforman un vnculo inescindible, actuacin que, adems, transgrede las
obligaciones de orden internacional contradas por el Estado colombiano y que comportan
para ste la adopcin de medidas de orden legislativo que forjen el progreso tanto de los
derechos como de los recursos judiciales previstos para su defensa.
Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas,
tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperacin internacionales,

67

especialmente econmicas y tcnicas, hasta el mximo de los recursos de que disponga,

para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la
adopcin de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aqu reconocidos
(Pacto de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Artculo 2, numeral 1).
Este mandato de orden internacional, que, adems, hace parte del bloque de
constitucionalidad, se refiere al compromiso de los Estados frente a los derechos sociales y,
por ende, tambin con relacin a los derechos colectivos, que pertenecen a esa categora.
Ciertamente ese contenido mnimo previsto en las constituciones no agota el alcance de un
derecho ni el de las obligaciones que respecto de l incumben a los poderes pblicos y al
resto de particulares. Por eso una mejor proteccin del derecho exige que la garanta
constitucional se complemente con otras garantas legislativas de desarrollo (Aparicio y
Pissarello, s.f., pp. 1, 13).
De manera que un sano, coherente y respetuoso ejercicio de la clusula general de
competencia por parte del Congreso de la Repblica, implicaba asegurar la vigencia de los
principios y valores constitucionales y de los imperativos de orden internacional.
Un tercer argumento, esgrimido por la Corte para declarar la exequibilidad de la Ley
1425/2010, hace referencia a que con la derogatoria del incentivo econmico no se
desconoce el principio de no regresividad.
La jurisprudencia ha consolidado una serie de criterios para determinar en qu casos se
desconoce el principio de no regresividad o prohibicin de regresividad, expuestos y
sintetizados en los siguientes trminos:

68

[] cuando una medida regresiva es sometida a juicio constitucional, corresponder

al Estado demostrar, con datos suficientes y pertinentes, (1) que la medida busca
satisfacer una finalidad constitucional imperativa; (2) que, luego de una evaluacin
juiciosa, resulta demostrado que la medida es efectivamente conducente para lograr
la finalidad perseguida; (3) que luego de un anlisis de las distintas alternativas, la
medida parece necesaria para alcanzar el fin propuesto; (4) que no afectan el
contenido mnimo no disponible del derecho social comprometido; (5) que el
beneficio que alcanza es claramente superior al costo que apareja. En todo caso, la
Corte ha considerado que el juicio debe ser particularmente estricto cuando la
medida regresiva afecte los derechos sociales de personas o grupos de personas
especialmente protegidos por su condicin de marginalidad o vulnerabilidad. A este
respecto la Corte ha sealado: Si en trminos generales los retrocesos en materia de
proteccin de los derechos sociales estn prohibidos, tal prohibicin prima facie se
presenta con mayor intensidad cuando se desarrollan derechos sociales de los cuales
son titulares personas con especial proteccin constitucional. Una medida se
entiende regresiva, al menos, en los siguientes eventos: (1) Cuando recorta o limita
el mbito sustantivo de proteccin del respectivo derecho; (2) cuando aumentan
sustancialmente los requisitos exigidos para acceder al respectivo derecho; (3)
cuando disminuye o desva sensiblemente los recursos pblicos destinados a la
satisfaccin del derecho. En este ltimo caso la medida ser regresiva siempre que
la disminucin en la inversin de recursos se produzca antes de verificado el
cumplimiento satisfactorio de la respectiva prestacin (por ejemplo, cuando se han
satisfecho las necesidades en materia de accesibilidad, calidad y adaptabilidad).
69

Frente a esta ltima hiptesis, es relevante recordar que tanto la Corte

Constitucional como el Comit DESC han considerado de manera expresa, que la
reduccin o desviacin efectiva de recursos destinados a la satisfaccin de un
derecho social cuando no se han satisfecho los estndares exigidos, vulnera, al
menos en principio, la prohibicin de regresividad (Corte Constitucional, Sentencia
C-630/2011).
La Corte, en el aparte transcrito, seala los eventos que siguiendo la lnea jurisprudencial
son constitutivos de retrocesos de los derechos sociales, destacando, entre otros, el
relacionado con la limitacin de su mbito sustantivo de proteccin.
En ese sentido, la derogatoria del incentivo econmico afect la accin popular, instituida
como medio de defensa de los derechos colectivos y al mermar su utilizacin disminuy
ostensiblemente su justiciabilidad, lo cual no se compadece con la realidad imperante,
caracterizada por fenmenos que se oponen a la realizacin del nuevo modelo de Estado y
que, por el contrario, exige de ste, un aumento significativo de esfuerzo legislativo a fin de
encauzar la optimizacin de los recursos judiciales para la defensa de tales derechos.
En un pas como Colombia los intereses y derechos colectivos necesitan tener una altsima
proteccin, no solo por la confusin del desarrollo sostenible con el desarrollo econmico,
el imperio de conceptos neoliberales de enriquecimiento y, no de sostenimiento, llevan cada
da ms a agredir a la colectividad a que se defienda (Rojas, 2009, p. 194).
Desde el punto de vista de las cargas probatorias, se concluye que el estmulo contribua a
mitigar la intensa actividad y el importante gasto de recursos en que incurre el actor popular

70

y por esa va a equilibrar el proceso, especialmente tomando en cuenta que, por regla
general, el actor debe enfrentarse a una contraparte que cuenta con recursos suficientes para
afrontar el proceso. El papel nivelador del incentivo resulta evidente, tal como lo destac la
Corte al pronunciarse sobre la constitucionalidad de los artculos hoy derogados
(Defensora del Pueblo, como se cit en Corte Constitucional, Sentencia C-459 de 2004).
Luego, entonces, pudiera afirmarse que los argumentos esgrimidos por la corriente
restrictiva son sesgados, en la medida en que se limitan al anlisis de las implicaciones
negativas ocasionadas por el incentivo econmico, pero no se hace una valoracin de los
significativos logros alcanzados gracias a la utilizacin de las acciones populares y al
estmulo econmico en cuestin, reflejados en abundantes sentencias emanadas
especialmente de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa, por lo que no resultaban
suficientes, ni aceptables, ni legtimos y, por ende, mucho menos razonables como para
socavar las acciones populares y con ella la defensa de los derechos colectivos.

Captulo 5
Reincorporacin del Incentivo Econmico bajo una razonable regulacin
Esta investigacin evidencia que por efecto de la supresin del incentivo econmico, se ha
disminuido en forma significativa la utilizacin de las acciones populares, afectando por

71

ende la justiciabilidad de los derechos colectivos; la situacin es de tal entidad que durante
el presente ao no se ha promovido en Barranquilla una sola accin popular.
Esta problemtica afecta el Estado social de derecho, su esencia misma si se tiene en cuenta
que uno de sus mandatos es la justicia social, el cual solo es realizable en la medida en que
se posibilite la materializacin de los derechos, que se erige en uno de sus fines.
Tobo (1994), sostiene que el Estado solo ser legtimo ante la conciencia de los hombres
por los fines que se propone y realiza y por los valores que encarna y defiende, afirmacin
que indubitablemente hoy por incidencia de la derogatoria del incentivo econmico se erige
en una ficcin frente a la defensa de los derechos colectivos.
Justamente, estas implicaciones son las que obligan a reflexionar y evaluar la conveniencia
de retomar la figura del incentivo con un tipo de regulacin que evite la temeridad en su
uso y que al mismo tiempo incite a los ciudadanos a asumir la defensa y empoderamiento
de sus legtimos intereses colectivos.
Para el logro de ese propsito, ser menester reconocer dos aspectos relevantes que se
encuentran en juego: La justiciabilidad de los derechos colectivos y el valor de la
solidaridad, pilar fundamental del Estado social de derecho.
La afectacin del primer aspecto est demostrada, no solo con el informe expedido por la
Jefe de la Oficina de Servicios de los Juzgados Administrativos del Circuito de
Barranquilla, doctora Rosalba Pez Saavedra, sino con la afirmacin categrica de los
Jueces Administrativos del Circuito de Barranquilla, entrevistados con relacin a la

72

temtica materia de investigacin, quienes por unanimidad destacan que se ha reducido

ostensiblemente la presentacin de acciones populares.
La del segundo aspecto, se evidencia, igualmente, en las respuestas entregadas por los
jueces entrevistados, quienes exponen el fenmeno de congestin al que se vieron abocados
por la proliferacin de acciones populares promovidas en forma irracional especialmente
por parte de los profesionales del derecho, situacin, en virtud de la cual destacan que el
inters o mvil por parte de los demandantes no era la defensa de los derechos colectivos,
sino la obtencin del incentivo econmico.
En ese sentido la propuesta va encaminada a retomar el incentivo en el contexto de una
razonable regulacin, que le entregue al actor popular herramientas de orden material para
defender los derechos colectivos en sede judicial.
1. Implementacin de una poltica pblica de redoblamiento en la divulgacin y
defensa de los derechos colectivos.
Se trata de gestar desde la Defensora delegada para los derechos colectivos y del ambiente,
dependencia que hace parte de la Defensora del Pueblo, un gran proceso de formacin
pedaggica dirigido de manera especial a los lderes comunitarios, comunidades
vulnerables o marginadas, instituciones educativas, que proporcione herramientas para la
defensa judicial efectiva de los derechos colectivos.
2. Fortalecimiento y optimizacin del Fondo para la Defensa de los Derechos
Colectivos.

73

En ese sentido, ser menester que el Fondo para la Defensa de los Derechos Colectivos,
administrado por la Defensora del Pueblo cuente con suficientes recursos del presupuesto
nacional para la financiacin de la prctica de pruebas que se ordenen en los procesos de
accin popular e igualmente brinde el apoyo econmico en las diligencias de notificacin,
copias y dems gastos que exige la dinmica de este tipo de acciones.
En ese sentido, la Juez Novena Administrativa del Circuito de Barranquilla, en la entrevista
realizada, propone: El Fondo para la Defensa de los Derechos Colectivos debe apoyar
logsticamente el tema de las copias de la demanda, transporte, prctica de pruebas, entre
otros. Adems, que los gastos sean justificados y verificados.
3. Hacer extensivo el conocimiento de este tipo de acciones a todos los jueces.
El conocimiento de las acciones populares correspondera no solo a la Jurisdiccin de lo
Contencioso Administrativo y a los Jueces Civiles del Circuito, sino que se hara extensivo
a todos los jueces, lo cual contribuira con el fortalecimiento del proceso de
constitucionalizacin del derecho.

4. Incorporacin en el ordenamiento jurdico de estmulos diferentes al econmico.

En ese sentido se destaca la propuesta planteada por el Juez Sptimo Administrativo del
Circuito de Barranquilla, doctor Jess Enrique Hernndez Gmez, quien en entrevista
frente a las preguntas atinentes acerca de si estara de acuerdo con retomar la figura del

74

incentivo econmico para estimular la utilizacin de las acciones populares y qu tipo de

regulacin propondra, respondi:
Estimo que no es con la reinstauracin del incentivo econmico como vena
regulado antes de ser derogado como debe reactivarse la defensa y proteccin de
derechos colectivos con la presentacin de acciones populares, sino con la creacin
de ingeniosas o nuevas formas de motivacin a su ejercicio, como podran ser
establecer unas justas agencias en derecho para el actor popular abogado, becas
estatales para especializaciones jurdicas en derechos humanos u otras disciplinas
jurdicas, descuentos de impuestos para juristas y no juristas, becas universitarias
para familiares de los mismos, reconocimientos de costas procesales para el
accionante por sus gastos judiciales, etc.
Igualmente, se trae a colacin la propuesta realizada por el seor Ricardo Montero,
empleado del Tribunal Administrativo del Atlntico por especio de ocho (8) aos,
actualmente vinculado al Juzgado 3 Administrativo de Descongestin del Circuito de
Barranquilla.
Si lo vemos desde el punto de vista de que muchas personas presentaban acciones
populares simplemente para obtener el incentivo econmico, la mayora lo hacan
por ese motivo. Considero que debe tratarse de incentivar al actor popular de otra
forma para que los derechos colectivos tengan una verdadera proteccin. La
mayora de personas busca un incentivo econmico, pero existe la posibilidad de un
reconocimiento social del actor popular, un reconocimiento en el sentido de que

75

cualquier derecho colectivo que en un momento dado sea vulnerado y que por la
actuacin del actor popular haya sido protegido, el actor pueda tener un
reconocimiento pblico por las entidades pblicas, tener un certificado de buen
ciudadano. Tener un reconocimiento pblico frente a la sociedad.

Conclusiones
La figura del incentivo econmico en las Acciones Populares, inicialmente prevista en los
artculos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, ha generado serios debates en sus diversas fases de
consagracin legal, vigencia y derogatoria, y, en ese sentido, hoy existen dos claras teoras,
en el escenario judicial y acadmico; una, que defiende su existencia y otra, que, por el
contrario, ha promovido y logrado en forma efectiva su exclusin del ordenamiento
jurdico, mediante la expedicin de la Ley 1425 de 2010, sin medir las repercusiones del
fenmeno en la justiciabilidad de los derechos colectivos, los cuales constituyen una
prolongacin de los derechos sociales, sin cuya materializacin es imposible dar
cumplimiento al mandato constitucional de consecucin y preservacin de la justicia social

76

y, por ende, al postulado poltico, erigido como un principio constitucional complejo: El

Estado Social de Derecho.
La teora que ha gestado la derogatoria del incentivo econmico, esgrime como argumentos
no solo que su aplicacin ocasion una desmesurada congestin judicial, sino que tal
medida no afecta el derecho de acceso a la justica para obtener la proteccin de los
derechos colectivos, toda vez que se trata de una herramienta que no hace parte del ncleo
esencial de los mismos y, en consecuencia, no se trata de una medida regresiva. De igual
manera, sostiene que la gratuidad es un elemento consustancial al Principio de Solidaridad
aplicable a este tipo de acciones y, finalmente, que la supresin de la figura en cuestin es
viable en virtud del ejercicio de la potestad de configuracin legislativa que le asiste al
Congreso de la Repblica.
Contrario a lo planteado por la teora restrictiva, en este trabajo de investigacin qued
demostrado, siguiendo a los autores Ferrajoli y Gascn, cmo la supresin del incentivo
econmico, figura que haca parte del mecanismo de accin popular (garanta secundaria),
ha afectado la justiciabilidad y, por ende, el ncleo esencial de los derechos colectivos
(garanta primaria).
En efecto, el informe emanado de la Oficina de Apoyo a los Jueces Administrativos del
Circuito de Barranquilla, evidencia que mientras con anterioridad a la derogatoria del
incentivo econmico, concretamente en los aos 2008, 2009 y 2010 fue aumentando
ostensiblemente en esa ciudad la presentacin de acciones populares, hasta alcanzar en el
ltimo ao citado un total de mil cuatrocientos treinta (1.430), con posterioridad a tal

77

supresin fue disminuyendo su utilizacin, de tal forma que en el ao 2011 se radicaron en

la aludida oficina trescientos dieciocho acciones; en 2012, ciento once (111); en 2013, 6 y
en 2014 ninguna.
Por tanto, si el garantismo, teora filosfica esencial de los Estados constitucionales, plantea
maximizar la realizacin de los derechos y minimizar sus amenazas resultaba pertinente
conservar la figura del incentivo econmico en aras de lograr un mayor grado de
optimizacin en la defensa de los derechos colectivos.
Por otra parte, evaluados los argumentos planteados en el Proyecto de Ley 056/2009,
presentado a la Cmara de Representantes del Congreso de la Repblica, con el cual se
logr la derogatoria de los artculos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, preceptos que regulaban
el incentivo econmico, se encuentra que carecen de fundamento y son incongruentes con
la realidad; verbigracia, el referente a que la discutida figura gener menoscabo a los
recursos pblicos, cuando tal como lo sostuvo la Defensora del Pueblo en su intervencin
dentro del trmite de la accin de inconstitucionalidad promovida contra la Ley 1425/2010
(Corte Constitucional, Sentencia C 630/2011), de acuerdo a las estadsticas se han
incorporado (al registro) 14.985 acciones populares ya falladas o con sentencia. De esta
cifra, solo se ha reconocido el incentivo en 1.464 procesos, lo que representa un ndice
cercano al 10% del universo de casos. Ahora bien, de este 10% que accede al incentivo, un
ndice aproximado del 90% se fija por el monto mnimo, a saber, diez (10) salarios
mnimos.

78

Otro de los argumentos esgrimidos en el referido proyecto, que amerita destacarse en este
captulo y que igualmente fue refutado en forma contundente es el relacionado con la
afirmacin acerca de que la proliferacin de acciones populares en vez de coadyuvar el
bienestar de la comunidad entorpece las actividades propias de las administraciones
locales.
Frente a tal planteamiento, resulta imperativo sostener que la afectacin de los presupuestos
locales, por efecto de las sentencias de amparo a los derechos colectivos es legtima y
constituye una consecuencia inexorable en la construccin del Estado social de derecho, en
cuyo contexto la accin popular fue justamente erigida como un mecanismo constitucional
que busca viablilizar la participacin de las personas y de la comunidad en la toma de las
decisiones que le conciernen.
Nos encontramos, no solo ante una herramienta que hace parte del Derecho Procesal
Constitucional, sino, y ms trascendental an, frente a un derecho de orden poltico, que
limita el ejercicio del poder, cuya presencia es necesaria e ineludible en las constituciones,
mxime si el postulado poltico que les sirve de basamento es el Estado social de derecho.
De igual manera, la teora restrictiva sostiene que la gratuidad es un elemento consustancial
al Principio de Solidaridad aplicable a este tipo de acciones, no obstante se destacan tres
aspectos neurlgicos que dejan sin base este planteamiento y, por el contrario, respaldan la
vigencia del incentivo.
En primer lugar, su justificacin para alcanzar en forma efectiva el amparo de los derechos
colectivos, estimulando la utilizacin de este tipo de acciones, bajo el entendido de que si

79

bien tal iniciativa responde al deber constitucional de solidaridad, el mismo no implica

ausencia de recompensa. En segundo lugar, la magnitud del compromiso procesal del actor,
representado en inversin de tiempo, esfuerzo intelectivo y econmico, reflejado en su
actuacin en sede judicial desde la radicacin de la solicitud de amparo a los derechos
colectivos hasta la culminacin del trmite judicial, que en caso de ser favorable beneficiar
a la comunidad afectada y finalmente, el reconocimiento de las especiales condiciones de
vulnerabilidad de las clases marginadas que se encuentran en evidente situacin de
desventaja procesal frente a los poderosos grupos econmicos y entidades transgresoras de
los derechos de tercera generacin.
Es decir, el incentivo, a ms de erigirse en un estmulo para el actor popular a fin de
animarlo a promover este tipo de acciones, constituye una figura con la cual se busca
conjurar en parte la situacin de desigualdad procesal en que se encuentra, dado que su
papel no se circunscribe a radicar el libelo introductorio o solicitud de amparo a los
derechos colectivos ante la autoridad judicial competente, sino que lo compromete a
participar proactivamente en cada una de las etapas del proceso.
Y, finalmente, que la supresin de la figura en cuestin es viable en virtud del ejercicio de
la potestad de configuracin legislativa que le asiste al Congreso de la Repblica.
Sobre este punto qued claro que la regulacin de la accin popular por parte del Congreso
es una potestad condicionada al cumplimiento de una serie de exigencias, de lineamientos
que fundamentalmente ha de tener como meta la proteccin de los derechos colectivos, por

80

lo que cualquier medida que el rgano legislativo adopte frente a este tipo de acciones debe
ser congruente con ese propsito.
Por su parte, la teora que defiende la vigencia del incentivo econmico plantea que su
derogatoria conculca el Principio de Progresividad de los Derechos Humanos y las
obligaciones que en virtud de su aplicacin vinculan al Estado colombiano en relacin con
los derechos sociales, que se debe reflejar en la implementacin de medidas de orden
legislativo con la entidad de encauzar su proteccin efectiva, as como la adopcin de
recursos judiciales eficaces que garanticen un verdadero acceso a la Administracin de
Justicia que asuma la solucin de los conflictos de orden jurdico derivados de la amenaza o
vulneracin de los derechos colectivos.
Consciente del uso desmedido e irresponsable de las acciones populares por parte de
algunos ciudadanos, pero tambin consecuente con la disminucin de su utilizacin
ocasionada por la derogatoria del incentivo, en desmedro de los derechos colectivos,
constituye una necesidad imperiosa reincorporar la figura al ordenamiento jurdico bajo una
razonable regulacin, habida cuenta de encontrarse en juego la legitimidad del Estado
Social de Derecho.

81

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Anexo
Gua para entrevistas realizadas a jueces administrativos de circuito
Persona entrevistada
Cargo
Fecha de la entrevista
Lugar y hora de la entrevista
Entrevistada por
Eleccin de ser grabado por video o audio
Eleccin de que se d a conocer su nombre o sea
annimo

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Reciba Usted un cordial saludo. El propsito de este encuentro consiste en adelantar una
entrevista semiestructurada, basada en categoras y preguntas de carcter general, que
orientarn los temas a analizar.
Esta entrevista est relacionada con una investigacin, cuyo propsito fundamental consiste
en establecer el impacto jurdico generado por efecto de la derogatoria del incentivo
econmico en las acciones populares y en la defensa de los derechos colectivos. El tiempo
aproximado de la entrevista es de una hora. Se aclara que no es un examen, sino una pltica
interesante, de la que no hacen parte preguntas correctas o incorrectas, sencillamente se
quiere conocer su punto de vista sobre el tema.

Categora 1. Acciones Populares

Cree usted que las acciones populares constituyen un mecanismo de defensa judicial
importante en el contexto del Estado Social de Derecho?
Recuerda alguna accin popular de carcter relevante fallada por usted en forma favorable
y en todo caso confirmada en segunda instancia?
Categora 2. Incentivo econmico
Considera que la derogatoria del incentivo econmico en las acciones populares ha
disminuido su utilizacin?

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Piensa que la supresin del incentivo econmico en las acciones populares es una medida
acertada o negativa para la proteccin de los derechos colectivos?
Considera que debe retomarse la figura incentivo econmico para estimular la utilizacin
de las acciones populares? Qu tipo de regulacin propondra?
Categora 3. Derechos Colectivos
Considera que la justiciabilidad de los derechos colectivos se ha reducido por efecto de la
supresin del incentivo econmico a travs de la Ley 1425/2010?
Juez 6 Administrativo del Circuito de Barranquilla. Doctor Giovanni Rada
1

Si considero que es un mecanismo importante en el contexto del Estado social de derecho.

Adems, le entrega al ciudadano del comn herramientas para su ejercicio.

Si, la relacionada con el tema de un arroyo en el Municipio de Soledad. Se orden la
proteccin del goce a un ambiente sano y que se mantuviese el control para erradicar los

basureros circundantes.
Si considero que la derogatoria del incentivo econmico en las acciones populares ha
disminuido su utilizacin; sin embargo a pesar de esta derogatoria no deja de ser importante

para la proteccin de los derechos colectivos.

Si considero acertada la medida de supresin del incentivo econmico. La supresin del
incentivo hace que el accionante tenga un verdadero inters sobre la proteccin de los

derechos colectivos.
Considero que no debe retomarse la figura del incentivo econmico para estimular la
utilizacin de las acciones populares. No propondra ningn tipo de regulacin, pues
considero que con la supresin del incentivo es suficiente.

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Es cierto que con la supresin del incentivo econmico se ha reducido el ejercicio de las
acciones populares. Dejara igual la supresin del incentivo econmico.
Juez Noveno Administrativo del Circuito de Barranquilla

Es importante el mecanismo, siempre y cuando se utilice como de verdad lo establece la

Constitucin para los fines de defensa de los derechos colectivos, no por intereses

particulares o econmicos.
La primera accin popular, en cuya sentencia se orden colocar los baos de uso pblico en
el Centro Cvico y la unin de las tres (3) edificaciones (Centro Cvico, Lara Bonilla y
Juzgados Administrativos Sede Telecom). En esta oportunidad se ampararon los derechos

a la salud pblica y a la seguridad pblica.

Bastante, ms del 70%. Anteriormente, llegaban al despacho dos (2) acciones populares por

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da.
Es acertada porque la accin popular es un apostolado. Quien lo hace, lo hace a conciencia.
No considero que deba retomarse el incentivo econmico. El Fondo para la Defensa de los
Derechos Colectivos debe apoyar logsticamente el tema de las copias de la demanda,
transporte, prctica de pruebas, entre otros. Adems, que los gastos sean justificados y
verificados.
6 Se ha disminuido en un 70%.
Adicin: En lo que respecta a la efectividad de la sentencia, el actor una vez reciba
el incentivo descuidaba su cumplimiento.
Cuando la situacin fctica generadora de la accin popular acontece fuera de la
circunscripcin territorial del juez se pierde la inmediacin.
Ricardo Montero (Empleado Tribunal Administrativo del Atlntico)

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Claro que s. La importancia de las acciones populares, muy a pesar del famoso problema
que tuvo relacionado con el incentivo, en cuanto a que muchos presentaban las acciones en
bsqueda de ese incentivo, es que la finalidad de la accin siempre se encontr, cualquiera
que fuese el derecho colectivo que se estuviese violando es esos momentos, siempre se
encontr una solucin a ese problema. Problemas de calles destapadas, vas en mal estado,
municipios sin acueducto o con problemas de basuras, plazas y parques, como pasa con el
Parque Parrish y con el Parque La Concordi. En estos momentos, las acciones populares se
fallaron y est cumpliendo el Distrito, muy a pesar de que exista o no el incentivo.
Entonces, es un instrumento importantsimo para lograr la efectividad de los derechos

colectivos.
En estos momentos la del Parque Parrish y recuperacin del espacio y arreglo del Paseo
Bolvar y de la Plaza La Concordia, ambas falladas en primera instancia y confirmadas en
segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Atlntico. Se ampar el derecho al

espacio pblico y a la construccin de infraestructura pblica.

S, sinceramente. A pesar de que exista el incentivo se estaba cumpliendo con el fin de las
acciones populares. En realidad, una vez derogado el pago del incentivo a los actores
populares, la utilizacin de esta accin para la proteccin de los derechos colectivos baj

demasiado.
Si ha ayudado mucho. Para la Rama Judicial ha sido un alivio en cuanto al bajo nmero de
acciones y a la descongestin que ha existido. Hay que tener en cuenta que la no
presentacin de las acciones populares por el hecho de no tener el incentivo ha dado pie a
que muchas situaciones que se presentan en municipios y distritos (problema de agua

potable y tratamiento de las basuras) no sea viable conjurarlas.

Si lo vemos desde el punto de vista de que muchas personas presentaban acciones
populares simplemente para obtener el incentivo econmico, la mayora lo hacan por ese
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motivo. Considero que debe tratarse de incentivar al actor popular de otra forma para que
los derechos colectivos tengan una verdadera proteccin. La mayora de personas busca un
incentivo econmico, pero existe la posibilidad de un reconocimiento social del actor
popular, un reconocimiento e el sentido de que cualquier derecho colectivo que un
momento dado sea vulnerado y que por la actuacin del actor popular haya sido protegido,
el actor pueda tener un reconocimiento pblico por las entidades pblicas, tener un
certificado de buen ciudadano. Tener un reconocimiento pblico frente a la sociedad.
6 En la medida en que no hubo incentivo hubo poca presentacin de acciones
populares.
Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Barranquilla
1

Claro que s. Es una accin idnea para la proteccin de derechos colectivos. Si no hubiera
sido por las acciones muchas situaciones en las que se ve abocada la poblacin en las que
se ven vulnerados los derechos colectivos, no hubieran tenido solucin. Detalles tan
aparentemente inocuos como las de menor impacto, como la de pavimentar calles, que de
pronto es la de menor importancia. Aqu hemos ordenado pavimentar calles. Es la de menor
impacto, porque hay otras de mayor entidad, que se han logrado a travs de las acciones
populares; por ejemplo, en el caso de la Universidad del Atlntico, en un convenio que
celebraron la Nacin y la Universidad del Atlntico, sustrajeron todos aquellos
pensionados, por factores extralegales no estuvieron dentro del convenio, entonces el
clculo actuarial era muy nocivo para la Universidad y a travs de la accin popular se

protegi la moralidad administrativa.

Si ha disminuido su utilizacin, evidente, por razones obvias. La motivacin de los
abogados ms que la proteccin de los derechos colectivos era el incentivo. Haba algunos

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que se ponan a recorrer la ciudad, por ejemplo no existan rampas o que los cajeros del
Banco de Colombia no tenan rampas para discapacitados. Si bien eso es necesario, la
motivacin no era en s la proteccin de derechos colectivos, sino el incentivo, entonces ya
hubo, como le llamaban, los carteles de las acciones populares. Aqu haba algunos que
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presentaban cien (100) o doscientas (200) acciones.

Para mi concepto sin es acertada. De hecho, recuerdo que una vez, estando en Bogot, el
Ministro de Justicia de esa poca era Sabas Petrel manifestaba que se iba a proponer eso
como proyecto y la gente aplaudi al unsono (jueces y magistrados), porque eso de alguna
manera congestionaba. En las acciones populares no haba competencia territorial, poda
presentarse en Neiva una accin popular por algo que tuviese impacto en el Atlntico, nos
la remitan y tenamos que tramitarla. Los accionantes, buscando el incentivo econmico

presentaban las acciones populares. Yo he estado de acuerdo.

Yo no creo que se haya afectado la justiciabilidad de los derechos colectivos, porque las
personas que tienen una motivacin cvica lo hacen y lo siguen haciendo, mientras que las
personas que lo hacan por el incentivo se perdieron. Es que el instrumento sigue ah, la

gente lo conoce. No, yo no estoy de acuerdo.

S se ha reducido, incluso con el requisito de procedibilidad, algunas personas la presentan
si agotar el requisito de procedibilidad y nosotros aprovechamos y la rechazamos de plano.
Cuando la rechazamos la presentan otra vez y es posible que corresponda a otro despacho,
pero que se haya reducido la justiciabilidad no creo. Lo que se ha reducido es la
presentacin de acciones populares, pero es que el instrumento sigue vigente y la persona
que realmente pretende es la proteccin de los derechos colectivos, realmente no le
importara si hay o no incentivo. Si se han reducido las acciones populares, bastante,
significativamente.

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Recomendara mayor difusin en las aulas de clase, es decir, ponerle como tarea a
los estudiantes que presenten acciones populares.

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