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CRECIMIENTO Y DESARROLLO TERRITORIAL ENDGENO

Fecha Viernes, 17 noviembre a las 00:02:38


Tema Globalizacin
CRECIMIENTO Y DESARROLLO TERRITORIAL ENDGENO. OBSERVACIONES AL CASO
CHILENO.
Sergio Boisier 2001
Enviado: 4 de Octubre del 2002
1.- Una rpida revisin de conceptos Muchos autores destacan como una de las aparentes
contradicciones de la globalizacin la tensin entre la "mundializacin" que ella supone y el surgimiento
de una suerte de contra-reaccin que afirma el valor de los procesos auto-controlados por las propias
unidades sumergidas en la globalizacin: empresas, territorios, culturas, etc. Es la conocida frmula
glocal, ya sea en su lectura de "piensa local y acta global" o como "piensa global y acta local", la
primera ms empresarial y la segunda ms gubernamental.
En tal contexto se ha producidoa no dudarlouna revitalizacin de la idea de endogeneidad (aquello
que se origina en causas internas, segn la definicin de la Real Academia Espaola) y en ello ha
jugado un papel decisivo el cambio en el pensamiento terico sobre crecimiento econmico, el paso
desde la visin de Solow (progreso tcnico como factor residual) a la de Romer, Sala y Martin, Lucas y
otros (rendimientos crecientes, economas externas, conocimiento como factor central). Sin duda este
cambio de visin, empricamente respaldado en los estudios de crecimiento y convergencia de largo
plazo, ha sido de una importancia tal que pareciera que vivimos inexorablemente en un mundo en el
cual el crecimiento econmico es obligadamente endgeno puesto que el gasto en I&D obedece a las
reglas de la racionalidad econmica y por tanto, es parte interna de la funcin de produccin.
A su turno el concepto de desarrollo territorial endgeno nace como reaccin al pensamiento y a la
prctica dominante en materia de desarrollo territorial en las dcadas de los 50 y 60, pensamiento y
prctica enmarcados en el paradigma industrial fordista y en la difusin "del centro-abajo" de las
innovaciones y de los impulsos de cambio.
En las ltimas dcadas, un nuevo impulso al desarrollo "endgeno" aparece tambin de la mano del
concepto de crecimiento endgeno, propio de los nuevos modelos de crecimiento econmico global o
agregado que hacen, como se dijo, de la innovacin tecnolgica un fenmeno interno a la propia funcin
de produccin, dejando en el pasado la concepcin neo-clsica del "factor residual" de Solow, como lo
muestra Vzquez-Barquero (1977). Esto ha introducido una considerable confusin puesto que los
calificativos de "exgeno" y "endgeno" juegan un papel muy diferente a medida en que se desciende
en la escala territorial. Boisier (1997) ha mostrado que en el contexto de la globalizacin (y de alta
movilidad espacial del capital) el crecimiento territorial es ms y ms exgeno (como regla general) a
medida que el recorte territorial es ms y ms pequeo debido a que la matriz de agentes que controlan
los actuales factores de crecimiento (acumulacin de capital, acumulacin de conocimiento, capital
humano, proyecto nacional, poltica econmica global, demanda externa) tiende a separarse ms y ms
de la matriz social de agentes locales, siendo los primeros en su mayora agentes residentes fuera del
territorio en cuestin. Por el contrario, sostiene el mismo autor, el desarrollo debe ser considerado como
ms y ms endgeno, debido a su estrecha asociacin con la cultura local y con los valores que ella
incluye, sin perjuicio de ciertos efectos contraproducentes de la globalizacin, como se indicar ms
adelante. Si el desarrollo es un fenmeno de un alto contenido axiolgico, algunos valores son
universales (el valor de la vida, o el de la libertad, por ejemplo), pero la mayora tienen un carcter
particular a la sociedad local.
Cuadrado-Roura (1995) recuerda que el cambio en el balance de "movilidad y de inmovilidad" producido
en los factores productivos desde los aos 70 motivaron diversos trabajos que definieron los cuatro
elementos que se consideraban responsables del xito de ciertas economas locales: el talento
empresarial, un sistema productivo flexible, economas generadas en los distritos industriales y la
existencia de algn agente "individual o colectivo" capaz de actuar como catalizador para movilizar el

potencial "autctono". Es as como las primeras teoras que consideraban dichos elementos como
autnticas causas de desarrollo local surgieron en Italia durante la segunda mitad de la dcada de los
setenta de manera tal que el desarrollo endgeno tiene un profundo "aire itlico" debido a su asociacin
con nombres como los de Bagnasco, Becattini, Brusco, Garofoli, Fu y otros.
Garofoli (1995), uno de los ms notables exponentes del "nuevo regionalismo" europeo define el
desarrollo endgeno de la manera siguiente:
"Desarrollo endgeno significa, en efecto, la capacidad para transformar el sistema socio-econmico; la
habilidad para reaccionar a los desafos externos; la promocin de aprendizaje social; y la habilidad para
introducir formas especficas de regulacin social a nivel local que favorecen el desarrollo de las
caractersticas anteriores. Desarrollo endgeno es, en otras palabras, la habilidad para innovar a nivel
local".
Un figura tan seera de la teora regional como John Friedmann respaldaba desde antes (1989)
definiciones como la de Garafoli diciendo que:
" Only cultural regions have the capacity to develop from within, because only they have a collective
sense of who they are, and because their presence in the world makes a difference".
Conviene recordar que no obstante la enorme influencia intelectual de Friedmann y de su prolfica
produccin, el concepto explcito de desarrollo endgeno no pertenece a su vocabulario, si bien no
caben dudas de su vocacin "territorial/local", como de una manera tan expresa se plantea en su
concepcin de "distritos agropolitanos".
Aunque sin emplear el trmino preciso de "desarrollo endgeno", tampoco cabe duda alguna que la
propuesta de Sthr y Todtling (1997) conocida como la estrategia de cerramiento espacial selectivo se
ubica plenamente dentro de la idea de desarrollo endgeno.
El cerramiento espacial selectivo, lejos de cualquier autarqua segn sus propios autores, propone un
conjunto de polticas que permitiran canalizar los ampliamente conocidos e incontrolados efectos de
drenaje de carcter econmico, social y poltico a fin de facilitar una mayor equidad espacial en las
condiciones de vida. Tales polticas presuponen varios requisitos: a] la ampliacin de las polticas
espaciales ms all de la economa para considerar explcitamente los procesos sociales y polticos; b]
la reformulacin del concepto negativo de friccin de distancia a uno positivo ligado a la estructura de un
sistema decisional espacialmente desagregado; c] una mayor atencin a las actividades no mercantiles
y no institucionales y a los requerimientos de la pequea escala humana y de las relaciones con el
medio; d] un cambio en los poderes decisionales desde las actuales unidades sectoriales (verticales) a
unidades territoriales (horizontales). Los autores finalmente proponen varias medidas generales para
aumentar el cerramiento espacial selectivo desde el lado de la oferta as como desde el lado de la
demanda.
Buscando nuevamente en Vzquez-Barquero (1997; op.cit.) definiciones ms rigurosas del desarrollo
endgeno se encuentran un par de opiniones del mayor inters. En primer lugar, afirma que las teoras
del desarrollo endgeno se diferencian de los modelos de crecimiento endgeno en el tratamiento que
dan a la cuestin de la convergencia. Considera que en los procesos de desarrollo econmico lo
verdaderamente importante es identificar los mecanismos y los factores que favorecen los procesos de
crecimiento y cambio estructural y no si existe convergencia entre las economas regionales o locales. Y
agrega en segundo lugar que las teoras del desarrollo endgeno sostienen que la competitividad de los
territorios se debe, en buena medida, a la flexibilidad de la organizacin de la produccin, a la capacidad
de integrar, de forma flexible, los recursos de las empresas y del territorio. Segn este autor, el
desarrollo endgeno obedecera a la formacin de un proceso emprendedor e innovador, en que el
territorio no es un receptor pasivo de las estrategias de las grandes empresas y de las organizaciones
externas, sino que tiene una estrategia propia que le permite incidir en la dinmica econmica local.
Boisier (1993) trata de precisar an ms el concepto al sostener que:

" La endogeneidad del desarrollo regional habra que entenderla como un fenmeno que se presenta en
por lo menos cuatro planos que se cortan, se cruzan entre s.
Primero, la endogeneidad se refiere o se manifiesta en el plano poltico, en el cual se la identifica como
una creciente capacidad regional para tomar las decisiones relevantes en relacin a diferentes opciones
de desarrollo, diferentes estilos de desarrollo, y en relacin al uso de los instrumentos correspondientes,
o sea, la capacidad de disear y ejecutar polticas de desarrollo, y sobre todo, la capacidad de negociar.
En segundo lugar, la endogeneidad se manifiesta en el plano econmico, y se refiere en este caso a la
apropiacin y reinversin regional de parte del excedente a fin de diversificar la economa regional,
dndole al mismo tiempo una base permanente de sustentacin en el largo plazo...
En tercer lugar, la endogeneidad es tambin interpretada en el plano cientfico y tecnolgico, es decir, la
vemos como la capacidad interna de un sistema en este caso de un territorio organizadopara
generar sus propios impulsos tecnolgicos de cambio, capaces de provocar modificaciones cualitativas
en el sistema. En cuarto lugar, la endogeneidad se plantea en el plano de la cultura, como una suerte de
matriz generadora de la identidad socioterritorial". (Itlicas en el original).
De esta manera, segn el autor, se va generando un escenario que es ocupado por una variedad de
actores pblicos y privados e instituciones, de cuya interaccin surge la sinerga necesaria para el
propio desarrollo.
Cuando se piensa en profundidad en la esencia del desarrollo endgeno, viene a la memoria algo que
estuvo de moda en todo el mundo hace unos pocos aos: aquellos coloridos cuadros formados por una
infinidad de puntos de distintos colores que haba que mirar de una cierta manera para "ver" como
emerga de ese conjunto una figura. En cierto sentido, era necesario ensayar una mirada "holstica y
sistmica" para descubrir aquello oculto a primera vista, oculto precisamente a una visin analtica
(cartesiana) que ve partes y no ve el todo. Este ejemplo ilustra lo que se denomina en anlisis de
sistemas como propiedades emergentes del sistema (una emergencia sistmica).
Pues bien, el desarrollo endgeno puede ser entendido como una propiedad emergente de un sistema
territorial que posee un elevado stock de capitales intangibles y sinergtico, siguiendo la ltima
propuesta de Boisier (1999; op.cit.) sobre este concepto. En otras palabras, el desarrollo endgeno se
produce como resultado de un fuerte proceso de articulacin de actores locales y de variadas formas de
capital intangible, en el marco preferente de un proyecto poltico colectivo de desarrollo del territorio en
cuestin.
Todo proceso de desarrollo endgeno se vincula al desarrollo localconcepto que supone una mirada
ms geogrfica al desarrollo y con el cual se le suele confundir
-- de una manera asimtrica: el desarrollo local es siempre un desarrollo endgeno, pero ste ltimo
puede encontrarse en escalas supra locales, como la escala regional por ejemplo.
2.- Globalizacin y crecimiento y desarrollo territorial: el juego de lo exgeno y de lo endgeno.
De acuerdo a la teorizacin vigente sobre crecimiento econmico ya comentada, los factores causales
del crecimiento son: i) la acumulacin de capital; ii) la acumulacin de progreso tcnico y; iii) la
acumulacin de capital humano, combinndose estos factores en una funcin de produccin con
rendimientos crecientes a escala.
Necesariamente al "aterrizar" esta formulacin en territorios de diversas escalas hay que agregar otros
tres factores: i) el proyecto nacional y el ordenamiento territorial incluido en l; ii) la poltica econmica
nacional y sus diferenciados efectos territoriales y; iii) la demanda externa compuesta tanto por las
exportaciones como por el gasto de no residentes.

Se tiene en definitiva entonces una matriz de seis factores causales y cuando esta matriz se mira desde
el punto de vista de los agentes que toman las decisiones acerca de la temporalidad, magnitud y/o
direccin de estos factores, es necesario concluir que en la mayora de los casos, estos agentes
resultan ser externos al territorio en cuestin, haciendo del crecimiento econmico territorial un proceso
altamente exgeno al propio territorio.
Caben ac dos posibilidades. Una es confiar en la capacidad de auto-organizacin del sistema territorial
(como quizs lo sostendra Krugman) y esperar entonces por el surgimiento del crecimiento econmico
tambin como una suerte de emergencia sistmica, caracterstica ya atribuida al desarrollo endgeno.
Otra, socialmente ms aceptable, es por cierto intervenir sobre la matriz para apurar las cosas. Pero
entonces hay que calificar ms cuidadosamente esta opcin porque en realidad el territorio careceen
la globalizacinde capacidades de control como para lograr que la intervencin sea efectiva.
Basta observar la estructura de cada uno de los factores del crecimiento territorial, sobre todo en el
marco de la globalizacin, de la mundializacin y concentracin del capital y del progreso tcnico, y de
la todava dominante centralizacin decisional nacional como para caer en la cuenta que los territorios
slo pueden intentar influir en las decisiones pertinentes mediante complejos procesos de negociacin y
de mercadeo.
Esto supone un cambio en la cultura de la gestin territorial en tanto sta tiene que ver con la forma
cmo un gobierno territorial se plantea frente a un potentsimo conjunto de agentes externos cuyas
decisiones son determinantes en la configuracin del sendero de crecimiento. He usado en otra parte
una metfora para referirme a ello al comparar la tradicional cultura del trampero con la ms agresiva
cultura del cazador en el medio rural. El cazador conoce el patrn conductual de su presa y trata de usar
armas de ltima generacin, en una actitud proactiva. Nuevamente la dupla conocimientos y
procedimientos nuevos, pertinentes a la globalizacin o, mejor dicho, pertinentes al capitalismo
tecnolgico actual, aparece como esencial para lograr el objetivo. Varios casos de xito en la atraccin
de importantes inversiones extranjeras a ciudades del Brasil (Mercedes-Benz, Renault, Ford, GM) dan
cuenta de este tipo de cultura, no sin costos cuando ello se transforma en una verdadera guerra (la
guerra fiscal entre los estados del Brasil).
El desarrollo territorial ha sido considerado como un proceso esencialmente endgeno, como bien se
desprende tanto de Garofoli como de Vzquez-Barquero y de tantos otros autores y este mismo autor
ha acuado la idea del desarrollo endgeno como emergencia sistmica en un sistema territorial
altamente sinergizado.
La globalizacin tiende a minar la aplicabilidad de este concepto y por tanto ya no se puede confiar
ciegamente en la auto-organizacin; nuevamente surge la necesidad de intervenir. Aunque ahora la
intervencin es de distinta naturaleza que en el caso del crecimiento.
3.- El desafo actual: endogeneizar el crecimiento y potenciar al mximo la endogeneidad propia del
desarrollo.
Todo territorio, o casi todo, tiene un cierto potencial endgeno que comprende los recursos fsicos y
ecolgicos, las aptitudes naturales y la energa de su poblacin, la estructura urbana, el capital
acumulado, etc. Estos elementos pueden ser agrupado en un marco ms amplio que diversos autores
han denominado como el potencial de innovacin regional o territorial. Este potencial de innovacin y
adaptacin de un territorio puede ser definido como la red de actividades y funciones econmicas de las
empresas individuales (existentes en la regin) y de su entorno, que determina el ritmo y la capacidad
de las empresas de la regin para construir un potencial de nuevos mercados.
Por cierto, no todos los territorios se encuentran en buenas condiciones desde el punto de vista de la
situacin inicial de su potencial de innovacin territorial. Las dificultades de ciertos territorios para
participar del movimiento actual de innovacin y transformacin estructural provienen, en parte, de
carencias en sus estructuras econmicas en relacin a: la recoleccin y tratamiento de la informacin;
los procesos de planificacin o gestin y, en general, de toma de decisiones; el desarrollo tecnolgico; la
investigacin de mercados y marketing; la administracin empresarial y la gestin financiera.

Las deficiencias estructurales de los territorios pueden ser el resultado de una serie de caractersticas
funcionales de las empresas individuales localizadas en l, tales como: la ausencia en la regin o
territorio de sedes administrativas de las grandes sociedades que operan en red; un escaso nmero de
empresas operando en los sectores o sub-sectores que muestran un elevado grado de progreso tcnico;
un gran nmero de sub-contratistas aprovisionando un solo cliente en productos de escasa tecnologa
(caso tal vez de los sectores forestal y pesquero en la Regin del Bo-Bo y en otras); un nmero
demasiado grande de empresas pequeas (lo que en rigor es positivo) abastecedoras slo de mercados
locales (tal vez el caso de la Regin de la Araucana).
Pero las deficiencias estructurales de los territorios tambin pueden deberse a la ausencia de ciertas
condiciones indispensables del entorno para lograr un ejercicio efectivo de las funciones de sede
administrativa y las funciones de sostn y apoyo a la concepcin, adopcin y puesta en prctica de
innovaciones, como por ejemplo, ausencia de un grado conveniente de diversificacin del mercado
laboral y de disponibilidad de profesionales altas calificaciones (quizs el caso de la Regin del Maule);
ausencia de instituciones financieras dispuestas a financiar los proyectos innovadores de las pequeas
empresas (cuestin que se aborda con lentitud en Chile); ausencia de adecuadas instituciones
comerciales, incluyendo servicios tcnicos, de direccin y comercializacin; ausencia de articulaciones
entre el medio industrial y el medio cientfico (Regin del Bo-Bo); ausencia de sistemas sociales con
permeabilidad a la absorcin de la evolucin tecnolgica y estructural, cercano todo ello a lo que
Peyrefitte (1997) denomina como una combinatoria del subdesarrollo.
Los procesos sociales de cambio en el territorio muestran, tanto en el caso del crecimiento econmico
como con mayor nitidez en el caso del desarrollo societal, la combinacin de elementos objetivos y
tangibles con otros de naturaleza subjetiva e intangible.
En el caso del crecimiento ni siquiera las decisiones vinculadas a la acumulacin de capital en el
territorio estn desprovistas de elementos subjetivos, ya que, despus de North, est claro que la
racionalidad econmica explica slo parcialmente las decisiones de los agentes econmicos, incluyendo
aquellos que controlan los flujos de capital; igual predicamento puede sostenerse con respecto al
progreso tcnico, que, por el lado de su proceso de acumulacin, muestra una conducta ms y ms
similar al capital, como es la concentracin creciente en lugares selectos (Silicon Valley a modo de
ejemplo) y en instituciones selectas (CELERA, de Craig Vender, por ejemplo). Si se piensa en la
acumulacin de capital humano los elementos subjetivos son evidentes. Con todava ms fuerza
aparecen los elementos subjetivos en relacin al diseo de un proyecto nacional, cuestin
eminentemente poltica e incluso el mismo cuadro de poltica econmica nacional es el resultado claro
de una mezcla de consideraciones tcnicas y polticas.
En materia de desarrollo la cuestin es an ms ntida. Admitido ahora que el desarrollo no equivale a la
acumulacin material sino a la creacin de un "clima", "ambiente" o "entorno" que facilite la
transformacin del ser humano en persona humana, en su doble dimensin y dignidad, individual y
social, material y espiritual, cognitiva y amatoria, segn lo han sostenido Lebret, Seers, Sen, Hirchmann
y tantos otros que recin son escuchados, resulta lgico y tambin de sentido comn sostener que los
factores causales del desarrollo as entendido no pueden ser sino de naturaleza intangible. De otra
forma la imaginaria ecuacin no es coherente y se necesitara una especie de "piedra filosofal" para
convertir materia en espritu (si, ingenuamente, se sigue creyendo que la construccin de
infraestructura, por importante que sea, produzca el desarrollo).
Esto ha llevado a este autor (Boisier, 1999) a plantear la existencia de un amplio conjunto de factores
intangibles presentes o latentes en todo territorio, factores que pueden agruparse en categoras ms o
menos homogneas denominadas cada una de ellas capital intangible, de los cuales pueden
enumerarse los siguientes: cognitivo, simblico, cultural, social, cvico, institucional, psicosocial,
humano, meditico, los cuales, articulados con fuerza y direccionados mediante el uso de otra categora
adicional, el capital sinergtico, y su expresin prctica, el proyecto poltico territorial, producen
inexorablemente el desarrollo o, por lo menos, sacan su realizacin del campo estocstico (hay
desarrollo si tenemos buena suerte) para colocarlo en el campo probabilstico, de los hechos que
pueden ser inducidos socialmente.

Es bien sabido que la globalizacin, ese oscuro objeto de deseo, contiene en su seno poderosas
tendencias a la concentracin mundial, al drenaje de potenciales locales y territoriales, a la alienacin, a
la trans-culturizacin y en definitiva, a la prdida de auto-control por parte de organizaciones y territorios.
El desarrollo territorial endgeno parece particularmente asociado al capital cognitivo (el saber
socialmente distribuido), al cultural (identidad, tradiciones y prcticas que al final de la cadena potencian
"nichos de comercio"), al socialresultado y al mismo tiempo productor de confianza inter-personal
tambin al cvico, expresado en la confianza colectiva en las instituciones, al institucional (densidad del
tejido institucional, modernidad organizacional, etc.), al capital humano y, finalmente y no es menor su
importancia, al meditico (construccin del imaginario colectivo). El capital simblico, la capacidad de la
palabra y del discurso en el constructivismo creador de sujetos y de proyectos, es de fundamental
importancia.
Pues bien, algunas de estas categora sufren el embate de la globalizacin con ms fuerza que otras.
Se trata entonces de un doble desafo: hay que intentar endogeneizar el crecimiento econmico,
utilizando esta expresin como una figura para describir un proceso paulatino capaz de influenciar la
conducta de los factores del crecimiento de manera de aumentar su aporte positivo al crecimiento del
territorio, minimizando de paso sus posibles efectos negativos (como podra ser el caso de ciertos
efectos de la poltica econmica nacional, global o sectorial) y hay que potenciar e incluso rescatar la
endogeneidad de los factores del desarrollo, amenazada en ciertos casos por la globalizacin.
4.- Una relectura al concepto de endogeneidad: conocimiento, actores e instituciones.
Un concepto complejo, como el concepto de desarrollo territorial endgeno, admite, con toda seguridad,
varias lecturas, desde aquellas de carcter abstracto hasta las de mayor aplicabilidad.
Sin embargo hay una cuestin que atraviesa a todas las lecturas sobre endogeneidad: no es posible el
desarrollo endgeno (a la inversa de los que sucede con el "estado" y "proceso" ms simple de
crecimiento) sin un grado adecuado de descentralizacin, pero siendo la descentralizacin una cuestin
principalmente instrumental, es necesario tener claridad acerca de su uso.
Se entiende entonces la generalizada demanda por ms descentralizacin, en ste y en otros pases,
an cuando tal demanda no siempre explicite que su objetivo ltimo no puede ser otro que colocar los
comandos de los procesos de cambio social territorial en las manos de los propios sujetos individuales y
colectivos de los mismos territorios. Como se ha dicho, se trata de colocar el desarrollo en el lugar y en
las manos de la gente.
Nada ms pertinente que reproducir ac un comentario reciente de Raczynski y Serrano (2001, 17) a
propsito de algunas dificultades que ambas autoras descubren en "el modo chileno de
descentralizacin":
"Los obstculos a la descentralizacin se derivan de caractersticas histricas del aparato pblico, donde
se destacan la tradicin centralista; una cultura organizacional que prioriza los procedimientos y la
legalidad sobre los resultados; la bsqueda de soluciones nacionales nicas y estandarizadas para
problemas diversos y complejos ; la subordinacin de las decisiones de cada sector a la asignacin
presupuestaria de la Direccin de Presupuestos; y dificultades de coordinacin intersectorial y en el
trabajo en equipo. [...] Por ltimo, no se observa en la poltica de descentralizacin una preocupacin
por pasar desde el mbito institucional al societal y por estimular el encuentro entre ambos estimulando
las capacidades endgenas de desarrollo"
Cuando se escucha en este pas el reclamo descentralizador, cuya legitimidad no est en cuestin, es
posible preguntarse si quienes demandan mayor descentralizacin lo hacen "para hacer ms de lo
mismo" o lo hacen porque entienden a cabalidad el papel de la descentralizacin como instrumento para
viabilizar otros procesos y alcanzar objetivos complejos. Porque tal como lo apuntan Razcynski y
Serrano, las polticas de descentralizacin han puesto escasa atencin en los actores del proceso.

Es cierto que siendo inexistente la descentralizacin poltica territorial, cualquier demanda en esa lnea,
por ejemplo, la eleccin directa de los Consejeros Regionales pareciera justificada en s misma, pero la
molesta pregunta sigue sobre la mesa: para qu se desea la descentralizacin, ms all de su
justificacin poltica? Qu sucedera si los Consejeros fueran electos directamente y si existiese un
Presidente del Consejo Regional distinto del Intendente, si los recursos siguen siendo los mismos? Se
avanzara as en, por ejemplo, el desarrollo endgeno? La tendencia mayoritaria sera probablemente
responder negativamente a esta pregunta y esa sera una respuesta equivocada, si se entiende
correctamente cules son hoy los recursos relevantes, ms inmateriales que materiales.
Hay que repetir e insistir en que el desarrollo endgeno est estrechamente asociado, si no a todos, al
menos a algunos de los capitales intangibles anotados ms atrs. Particularmente, al capital cognitivo
(que incluye un conocimiento cientfico acerca de la estructura y dinmica de los procesos de cambio
social territorial), al capital simblico (a la creacin, difusin y mantenimiento de un discurso), al social
(confianza inter-personal, asociatividad), al cvico (confianza en las instituciones y organizaciones,
espritu democrtico), y al institucional (densidad del tejido respectivo, clima de interaccin interinstitucional y modernismo de ellas). Es el manejo de estos capitales lo que asegura que la regin o
territorio puede aumentar su autonoma decisional, su capacidad para retener y reinvertir el excedente,
su capacidad para generar innovaciones y su capacidad para crear una identificacin de la comunidad
con su territorio, mediatizada por una cultura del lugar.
En otras palabras, conocimiento, actores, e instituciones son los pilares del desarrollo endgeno.
5.- Los prximos pasos de la descentralizacin y del desarrollo territorial en Chile.
Si por un lado la dcada de los aos 90 en Chile debiera ser y ya es rotulada como la dcada de la
recuperacin democrtica, no es menos acertado calificarla tambin como la dcada de la
descentralizacin. No se trata ac de hacer un nuevo balance de ella ya que es evidente a todo
observador que se pas prcticamente de la nada o, en el mejor de los casos, de una autoritaria
desconcentracin administrativa, a transitar por el sendero de una real descentralizacin de dimensin
principalmente territorial es cierto, y todava dominada sin embargo por la mera desconcentracin. Pero
hay que entender que ello forma parte de la cultura chilena y que la famosa expresin del General
Pinochet, que disgusta a tantos, no hace sino expresar tal cultura ("la administracin se descentraliza, el
poder jams").
Hay que reconocer que en relacin a esta materia el pas atraviesa por un momento expectante, mucho
ms que en otros campos en donde parece campear el pesimismo. El Ministerio del Interior, a travs de
la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo, se ha mostrado muy activo en el ltimo ao
promoviendo un dilogo social amplio en torno a posibles modificaciones al rgimen regional,
convocando a seminarios nacionales e internacionales, y publicando varios libros y documentos. Con
menor xito, el Ministerio de Planificacin y Cooperacin, a travs de la Divisin de Desarrollo Regional,
ha intentado volver a colocar en la agenda de gobierno una poltica nacional de desarrollo regional. Y la
sociedad civil ha dado un paso importante al aglutinar varias de sus organizaciones componentes en un
rgano nacional, el Consejo Nacional para la Regionalizacin y la Descentralizacin de Chile
(CONAREDE) y crece el nmero de programas acadmicos, sobre todo en las universidades regionales,
dedicados a la formacin de post-grado en el tema.
En forma sinttica, la propuesta de reforma planteada por el Gobierno incluye: 1) la eleccin directa
mediante sufragio universal de los Consejeros Regionales; 2) la eleccin del Presidente del Consejo
Regional de entre sus pares; 3) el fortalecimiento del Ejecutivo del Gobierno Regional; 4) el
fortalecimiento del Intendente como autoridad de la administracin pblica desconcentrada; 5) el
fortalecimiento de la participacin de la ciudadana; 6) la creacin de Servicios Pblicos Regionales; 7)
la flexibilizacin de la divisin poltico-administrativa del pas; 8) la creacin de un sistema de
administracin y financiamiento para las reas metropolitanas; 9) la formulacin y aplicacin de una
poltica nacional de territorios especiales. Como se puede apreciar, no se trata de un listado menor y si
bien algunas carencias son obvias, no es ste el momento para tratarlas.

Como se sabe a lo largo y ancho del pas, esta reforma no encontrar un camino de rosas en el
Parlamento y ello ayuda a explicar que su envo a dicho cuerpo legislativo se haya pospuesto una vez
ms, a la espera del resultado de las prximas elecciones parciales de parlamentarios. As como se ha
formado una bancada transversal de parlamentarios (Senadores y Diputados) que apoyan
decididamente los avances en la materia, tambin ha surgido una ominosa bancada transversal opuesta
a, por lo menos, las modificaciones de ms notorio corte poltico.
Las reformas buscan profundizar la desconcentracin del sector pblico y empujar cautelosamente la
descentralizacin. Como resumen, en materia de descentralizacin poltica se busca establecer dos
lneas de gobierno: gobierno interior y gobierno regional; en materia de descentralizacin administrativa
se busca establecer dos lneas de administracin: descentralizada y desconcentrada; en materia
territorial se busca flexibilizar el arreglo actual e introducir plenamente el concepto de rea
metropolitana; en materia de descentralizacin fiscal se busca fortalecer el gasto descentralizado y
establecer una ley de rentas y fuentes de financiamiento regional.
6.- La desconcentracin del Estado no es suficiente para el surgimiento de procesos endgenos.
La apuesta actual del gobierno es a la desconcentracin y probablemente se trata de una apuesta
correcta si se toma en cuenta la cultura poltico-administrativa del pas. Ello est adems, respaldado
histricamente en el artculo 61 de la LOCGAR, y refrendado por el artculo 3 de la Constitucin
Poltica, como lo comenta Cea Egaa (1999). La cuestin es si esta apuesta, necesaria, es tambin
suficiente para dotar a los territorios de los instrumentos adecuados para el fomento del desarrollo
endgeno y la respuesta es negativa.
Como se indic ms atrs, la endogeneidad de los procesos de cambio social en el territorio implica
potenciar principalmente el conocimiento pertinente, los actores pertinentes y las instituciones
pertinentes y ello requiere, inexorablemente una autonoma slo concebible en el marco de una amplia
descentralizacin. Ms an, el desarrollo endgeno en Chile debe reconocer la enorme variedad
ecolgica del pas y por tanto la descentralizacin debe ligarse ms a una racionalidad sustantiva que la
reconozca, que a una mera realidad formal uniforme que la desconozca. Como lo apunta la DATAR
(2001, 15) en el caso de Francia: "El nuevo principio de equidad espacial: el desarrollo endgeno y
diferenciado de todos los territorios" (subrayado del autor).
Cules son los conocimientos, los actores, y las instituciones pertinentes?
Como este autor lo ha sostenido en numerosas ocasiones, el desarrollo territorial tiene que ser encarado
como una cuestin profesional que requiere conocimientos especficos, que slo en mnima parte
pueden adquirirse mediante el proceso de "aprender haciendo" y hay que eliminar por completo la
creencia que "hacer gobierno" en un territorio, llamado regin o como se quiera, es una cuestin que
envuelve una simple reduccin a escala del conocimiento (suponiendo que exista) requerido para "hacer
gobierno" a nivel nacional, sobre todo en una poca en la cual la expresin "hacer gobierno" se parece
como una gota de agua a otra, a fomentar el desarrollo.
En plena sociedad del conocimiento y con un futuro incierto que adems se acerca a una velocidad
exponencial, hay que usar un conocimiento "pertinente" a tal contexto, que es en buena medida, un
conocimiento nuevo, a descubrir o a crear.
En un trabajo reciente (Boisier, 2001) se ha sugerido clasificar ese nuevo conocimiento en dos grandes
categoras: un conocimiento estructural capaz de desentraar la naturaleza sistmica, abierta, y
compleja del territorio, y un conocimiento funcional, capaz de develar la actual dinmica estructural de
los procesos de crecimiento y desarrollo territorial. No se trata de una cuestin menor.
Desde esta perspectiva se observa la escasa atencin que el gobierno (en verdad los ltimos tres
gobiernos) presta a este asunto; no se aprecia un esfuerzo sistemtico, de gran escala y de alto nivel
para preparar los cuadros de la administracin territorial. Es curioso anotar que durante el rgimen
militar, al cual habra que atribuirle un pensamiento sobre desarrollo cercano al "incrementalismo

disjunto" la Lindblom, es decir, basado en la idea de que agregando proyectos de inversin se llega al
desarrollo, se realiz un serio y sostenido esfuerzo de preparacin de la administracin territorial en
preparacin y evaluacin de proyectos de inversin, cuestin por dems necesaria. En cambio, en la
actualidad, no se hace un esfuerzo semejante para mejorar la capacidad tcnica en el pensamiento
holstico y comprehensivo supuestamente cercano a la filosofa desarrollista de los gobiernos de la
Concertacin.
En relacin a los actores con los cuales hay que trabajar el desarrollo endgeno, ellos son, de entrada,
muchos. Pero aqu rige el principio orwelliano y si bien "todos son iguales, hay algunos ms iguales que
otros" y en el cuadro poltico actual stos ltimos son las empresas privadas y en el marco de la
globalizacin, las corporaciones transnacionales o simplemente empresas privadas de propiedad extraregional. Este tipo de empresa no se caracteriza por un patrn de conducta endgena y funcional al
territorio donde se localiza; a veces muestra una conducta contradictoria con los intereses del territorio.
En relacin a este tipo de empresas hay que "endogeneizar" la conducta empresarial.
Para un desarrollo endgeno se requiere que un actor tan importante seacongruentemente
endgeno; se requieren empresas regionales o locales, pero, cmo conciliar esta necesidad con la
apertura econmica, con la globalizacin y con la movilidad mundial del capital? Hay que revisar y
adaptar el concepto mismo de "empresa regional".
En una investigacin emprica hecha en la Regin del Bo-Bo a fines de la dcada de los aos 80,
Boisier y Silva (1990) examinaron la penetracin del capital extranjero en la propiedad de los activos
industriales de la regin y constataron que apenas siete grupos extranjeros controlaban catorce
sociedades annimas (abiertas) manufactureras de la regin que a su vez controlaban el 30 % del
empleo industrial regional, una situacin que puede poner fcilmente en evidencia intereses
contradictorios entre el capital extranjero y la regin. Esta situacin es un producto, deseable desde
otros puntos de vista, de la apertura y de la globalizacin.
Frente a este orden de cosas la definicin jurdica tradicional de "empresa regional" que se apoya en la
residencia de los controladores del capital resulta de escasa utilidad estratgica y los autores sugirieron
dar paso a una definicin de "empresa regional" basada en la funcionalidad de la estrategia empresarial
a la estrategia regional (que buscaba potenciar un desarrollo endgeno). As, una empresa regional
sera tal (con independencia del lugar de residencia de los propietarios del capital) en la medida en que
su estrategia significase aportes notorios al aumento de la autonoma regional (por la va de dotar de
niveles adecuados de descentralizacin a sus filiales establecidas en la regin), al aumento de la
capacidad regional de retencin y reinversin local del excedente (por la va del desarrollo permanente
de nuevos proyectos de inversin en la regin y mediante el pago local de los impuestos), al aumento de
la capacidad cientfica y tecnolgica regional (por la va de articularse contractualmente con el sistema
local de ciencia y tecnologa), y al aumento de la identidad regional (por la va de ligarse semitica y
discursivamente a la cultura local).
Es claro que las empresas extranjeras no se embarcarn en un programa como el descrito slo porque
la autoridad regional les enve una carta rogatoria. Se requieren slidos y permanentes procesos de
negociacin para ello; el clima de negocios actual, con su nfasis en el "balance social" de las empresas
es claramente favorable para estas iniciativas.
Por ltimo, en relacin a las instituciones (no en la acepcin de North, sino en la acepcin corriente que
iguala este concepto al de organizaciones) hay que, de nuevo, seleccionar una de ellas como pivote y
sta no puede ser sino el propio gobierno regional. Colocar el gobierno regional con sus mltiples
dependencias al servicio del desarrollo endgeno significa, en lo fundamental, contemporaneizar el
gobierno, si tal neologismo es permisible para acentuar que se trata de algo que se ubica ms all de la
modernizacin del aparato gubernamental, en un sentido administrativo.
Se trata de poner a punto la capacidad de conduccin poltica del gobierno, es decir, se trata de
efectivamente gobernar el territorio en un sentido poltico, ejerciendo permanentemente la autoridad,
estableciendo objetivos sociales, tomando en sus manos la conduccin superior de los asuntos
colectivos, an en situaciones de descentralizacin parcial. Se trata tambin de maximizar la capacidad

de negociacin del gobierno, permitindole ejercerla hacia arriba (con el gobierno nacional, con diversos
agentes externos a la regin), hacia los lados (desplegando su capacidad de convocatoria y de
articulacin con el conjunto de los actores/agentes regionales) y, hacia abajo (con los municipios y con
los organismos de la base social).
"Contemporaneizar" el gobierno significa tambin mejorar la administracin, es decir, la prestacin de
servicios a la comunidad y la eficacia y eficiencia de los propios procedimientos internos de gestin.
Significa finalmente asumir una tarea de la mayor importancia en el marco de la "sociedad del
conocimiento y de las tecnologas de la informacin", tarea consistente en hacerse cargo del manejo de
la creciente masa actual de informacin entrpica, transformndola en conocimiento. El flujo actual de
informacin agobia a los tomadores de decisiones, tanto ms cuanto menor es su tamao y ms
perifrico su territorio, aumentando aceleradamente la incertidumbre y los costos de transaccin y
frenando, en consecuencia, las posibilidades de desarrollo endgeno. Ningn otro agente tiene la
capacidad y la legitimidad para abordar esta tarea; esta masa de informacin debe ser reestructurada
ordenadamente en funcin del propio proyecto de desarrollo local y devuelta a los usuarios potenciales,
reduciendo los costos de transaccin y la incertidumbre.
Ms all de lo expuesto queda pendiente an otra transformacin necesaria del gobierno a fin de
ponerlo a tono con las exigencias de un desarrollo endgeno. Se trata de introducir en los diversos
niveles de gobierno y de la administracin una cultura del desarrollo, proclive al cambio, a la innovacin,
a la creatividad. Si se recuerda a Marshall Berman, se trata de que el gobierno est en el cambio, que
es una forma de decir que se es moderno. Se es moderno en esta acepcin, cuando por ejemplo, jams
se repite la manera de hacer las cosas, aunque se haya tenido xito en el pasado, puesto que el futuro
es completamente distinto.
Cunto se puede hacer en relacin al conocimiento, a los actores y a las instituciones sin una
descentralizacin de amplio alcance es una cuestin abierta que no tiene respuesta dogmtica. La
descentralizacin es una condicin necesaria para el desarrollo endgeno, pero an sin ella, o con una
descentralizacin parcial, como la existente en Chile, se puede avanzar significativamente en el
desarrollo endgeno, expresin en la cual ahora se puede suprimir el calificativo, porque si el desarrollo
no se entiende y practica como un proceso endgeno, simplemente no es desarrollo. El conocimiento
cientfico, el consenso social y la concertacin de fuerzas polticas puede producir la ansiada sinergia
que hace del desarrolloa secasuna emergencia sistmica en un territorio.
En la exhaustiva revisin de las trece estrategias regionales hecha por el MIDEPLAN (2001) el trmino
desarrollo endgeno aparece en forma explcita en slo una de ellas. Sobran los comentarios, pero
evidentemente hay un largo camino por recorrer hasta que la prctica descentralizadora incluya tambin
la transferencia de conocimiento sustantivo y pertinente.
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