LEY N.

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""POR LA CUAL SE DICTAN NORMAS GENERALES A LAS CUALES DEBE
SUJETARSE EL GOBIERNO PARA MODIFICAR LOS ARANCELES,
TARIFAS Y DEMS DISPOSICIONES CONCERNIENTES AL RGIMEN DE
ADUANAS"
.r--
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
Artculo 1. Sujecin a la ley. El Gobierno Nacional, al modificar los aranceles,
tarifas y dems disposiciones concernientes al rgimen de aduanas, no podr
exceder los trminos establecidos en la presente ley, sin entrar a regular
aspectos o materias que correspondan privativamente al Congreso de la
Repblica, ni ste hacer desarrollos normativos que son propios del Ejecutivo.
De la misma forma el Congreso de la Repblica al ejercer la facultad legislativa
en estos aspectos, deber tener en cuenta la responsabilidad social en procura
de mantener la estabilidad jurdica nacional, sin asumir competencias, que frente
a estas materias, correspondan al Gobierno Nacional
Artculo 2. Regulacin. Los Decretos que dicte el Gobierno para desarrollar
esta ley marco sern reglamentados a travs de Resoluciones de Carcter
General, proferidas por la autoridad competente.
Lo establecido en el presente artculo, no impide la Promulgacin de Actos
Administrativos proferidos en virtud del Principio de Coordinacin y Cooperacin I
de las entidades del Estado, expedidos en procura del debido desarrollo y
aplicacin de los aspectos reglamentados de que trata el inciso primero.

Pargrafo 1. Los Actos Administrativos de distinta naturaleza, tales como

circulares o conceptos no podrn ser contrarios a la Constitucin Poltica, a la
Ley ni al reglamento, y su naturaleza ser de criterios auxiliares de
interpretacin.
Pargrafo 2. En aras de garantizar la Seguridad Jurdica, los Decretos y las I
Resoluciones que se expidan para el desarrollo o la reglamentacin de la
presente ley, entrarn en vigencia en un plazo no menor a quince (15) das
comunes y no mayor a noventa (90) das comunes despus de su publicacin
en el Diario Oficial. Se excepciona de esta obligacin aquellos que por
circunstancias especiales se requiera la inmediata vigencia del Decreto o
Resolucin, en cuyo caso la autoridad correspondiente debe exponer las
razones de la decisin.
Pargrafo 3. Los Decretos que dicte el Gobierno Nacional para desarrollar la ,
presente Ley Marco y las Resoluciones de Carcter General que los
reglamenten, tendrn en cuenta las caractersticas propias de los j,
Departamentos de frontera. Para tal realizarn los anlisis necesarios
II
1609

para adecuar medidas que vayan en consonancia con la situacin econmica

real de estos departamentos.
Artculo 3. Objetivos. Al modificar los aranceles, tarifas y dems disposiciones
concernientes al rgimen de aduanas, el Gobierno Nacional deber tener en
cuenta los siguientes objetivos:
a) Facilitar el desarrollo y la aplicacin de los Convenios y Tratados

Internacionales suscritos y vigentes para Colombia, y la participacin en los

procesos de integracin econmica.
b) Adecuar las disposiciones que regulen el Rgimen de Aduanas a la
poltica comercial del pas, al fomento y proteccin de la produccin nacional a
los acuerdos, convenios y tratados suscritos y vigentes para Colombia, a los
1,

principios y normas del derecho Internacional. En ejercicio de esta funcin

tambin tendr en cuenta las recomendaciones que expidan organismos

internacionales de comercio.
c) Facilitar y agilizar las operaciones de comercio exterior, para garantizar la
dinmica del intercambio comercial, el acceso de los productos y servicios a los
mercados internos y externos y la competitividad de los productos y servicios
colombianos en el mercado internacional.
d) Fomentar el uso de tecnologas y medios de comunicacin modernos y
ambientalmente sostenibles, que cumplan con las necesidades y las buenas
prcticas reconocidas por la legislacin internacional.
e) Propender por la adopcin de procedimientos simplificados que
contribuyan a la facilitacin y agilizacin de las operaciones de comercio exterior
Artculo 4. Principios Generales. Los Decretos que expida el Gobierno
Nacional para desarrollar la ley marco de aduanas, debern sujetarse a los
principios constitucionales y a los previstos en el Cdigo de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y dems normas que lo
modifiquen o sustituyan, como son:
Principio del debido proceso,
Principio de igualdad,
Principio de la buena fe,

Principio de economa,
Principio de celeridad,
Principio de eficacia,
Principio de imparcialidad,
Principio de Prevalencia de lo Sustancial
Principio de Responsabilidad
Principio de publicidad y contradiccin,
Principio de progresividad,
2 1609

Principio de eficiencia,
Principio de Seguridad y Facilitacin en la cadena logstica de las operaciones
de comercio exterior,
Principio de Coordinacin y Colaboracin, y
Principio de Favorabilidad.
Pargrafo 1, Para efectos del Principio de Eficiencia las actuaciones
administrativas relativas a la funcin aduanera, estarn fundamentadas en el
servicio gil y oportuno que facilite y dinamice el comercio exterior.
Pargrafo 2. Para efectos del Principio de Seguridad y Facilitacin en la
cadena logstica de las operaciones de comercio exterior, los Decretos que
expida el Gobierno Nacional para desarrollar la ley marco de aduanas estarn
sujetos al marco de un Sistema de Gestin del Riesgo, orientado a neutralizar
las conductas de contrabando, de carcter fraudulento, lavado de activos y a
fortalecer la prevencin del riesgo ambiental, de la salud, de la seguridad en
fronteras y la proliferacin de armas de destruccin masiva.

Pargrafo 3, Para efectos del Principio de Coordinacin y Colaboracin, las

autoridades del Estado y los Operadores de comercio exterior, al desarrollar
operaciones conjuntas procurarn mantener en todo momento el mximo inters
y adecuada disposicin para la coordinacin y desarrollo de las actuaciones
relacionadas con las mismas.
Pargrafo 4, Para efectos del Principio de Favorabilidad la Autoridad Aduanera
en el proceso sancionatorio y de decomiso de mercancas, aplicar
oficiosamente las normas que favorezcan al interesado aun cuando no haya
sido solicitada o alegada. Se excepciona de este tratamiento lo relativo a los I
aranceles y tributos aduaneros. I
Artculo 5. Criterios Generales. Los Decretos y dems Actos Administrativos
que expida el Gobierno Nacional para desarrollar la ley marco de aduanas,
debern observar los siguientes criterios:
1.

Es responsabilidad social de los Funcionarios Pblicos y los Operadores

de Comercio Exterior, propender por prevenir, evitar y controlar las

conductas que sean contrarias al leal y correcto desempeo de las
funciones aduaneras y dems obligaciones conexas a las mismas.
2.

Las Autoridades del Estado y los operadores de comercio exterior

evaluarn peridicamente el funcionamiento general de los sistemas y

tecnologas de la informacin que se utilicen en el desarrollo de las
operaciones de comercio exterior y propendern por su actualizacin
constante, de acuerdo con las necesidades y las buenas prcticas
reconocidas por la legislacin internacional. 16D9

=-

3. Cuando una disposicin exija para su publicacin una reglamentacin por

parte de una autoridad competente, sta deber expedir la
reglamentacin en un plazo no mayor a 180 das despus de su
publicacin en el Diario oficial, que permita el cumplimiento efectivo y real
de la disposicin a reglamentar. Sin perjuicio de que la autoridad deba
implementar un modelo de sistematizacin informtico para el
cumplimiento de las obligaciones aduaneras caso en el cual deber
hacerlo en un plazo no mayor a veinticuatro meses (24) meses con la
realizacin de pruebas piloto de funcionamiento en intervalos de seis (6)
meses.
4. Las disposiciones que constituyan el Rgimen sancionatorio y el
decomiso de mercancas en materia de aduanas, as como el
procedimiento aplicable deber estar consagrado en los decretos que en
desarrollo de la ley Marco expida el Gobierno Nacional.
5. Los Decretos que expida el Gobierno Nacional para desarrollar la Ley
Marco de Aduanas y dems actos que lo reglamenten, debern tener en
cuenta los elementos de la Seguridad Jurdica. Las actuaciones
administrativas relativas a la funcin aduanera, de conformidad con la
Constitucin Poltica, debern ser pblicas y permanentes, con las
excepciones que establezca la ley, y en ellas prevalecer el Derecho
sustancial.
Artculo 6. Lucha contra la Corrupcin, el Contrabando y el Lavado de
Activos: El Gobierno Nacional en un tiempo no mayor a ciento ochenta (180)
das calendario de estar en vigencia la presente Ley, estructurar y pondr en
marcha un Sistema Objetivo por Modelos Sistematizados Estadsticos para

detectar los riesgos, paralelo a la estructuracin de los Mapas de Riesgo en

todos los sectores de su competencia.
Los funcionarios pblicos y los usuarios aduaneros propendern por prevenir,
evitar y atacar de manera frontal y decidida la corrupcin, el contrabando y el
lavado de activos, as como toda conducta que vaya en contra del leal y correcto
desempeo de las funciones aduaneras.
En ejercicio de esta funcin, El Gobierno Nacional desarrollar un Sistema de
Identificacin de Alertas, Gestin y Control de Riesgos de Lavado de Activos en
materia de comercio exterior, dirigido al sector pblico como al sector privado,
incluyendo tanto el sector real y empresarial como el financiero, aplicando
capacitacin en talleres, seminarios y foros, teniendo en cuenta las
recomendaciones que expidan organismos internacionales como la Oficina de
las Naciones Unidas contra el Delito (UNODC), en concordancia a los Tratados,
Acuerdos y Convenios suscritos por Colombia.
Pargrafo: El trmino de estructuracin establecido en el prrafo primero de
este artculo debe aplicarse sin perjuicio de que el Gobierno Nacional deba
implementar un modelo de sistematizacin informtico para el cumplimiento de
las obligaciones aduaneras caso en el cual deber hacerlo en un plazo no I
a veinticuatro meses (24) meses con la realizacin de pruebas piloto de
en intervalos de seis (6) meses
I
4 1609

---
Articulo 7. Vigencia y Derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha

de su promulgacin y deroga la Ley 6

a de 1971 y toda normativa que le sea
contraria.
EL PRESIDENTE DEL H. SENADO DE LA REPUBUCA
ROY MONTEALE
EL SECRETARIO GENERAl..! DEL H. SENADO DE LA REPUBLICA
1.
El P7IDENiJj, LA H.
Ef SEC ARIo--GENERAL DE LA H. CAMARA DE REPRESENTANTES
.' ( / / /
. ' ,/ 1,')
, ; f1 , /
b
/
, I I , LEY Na. 1609
"POR LA CUAL SE DICTAN NORMAS GENERALES A LAS CUALES DEBE
SUJETARSE EL GOBIERNO PARA MODIFICAR LOS ARANCELES,
TARIFAS Y DEMS DISPOSICIONES CONCERNIENTES AL RGIMEN DE
ADUANAS"
REPBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
PlIBLQUESE Y CMPLASE
Dada en Bogot, D.C., a los
LA VICEMINISTRA TCNICA DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRDITO
PBLICO, ENCARGADA DE LAS FUNCIONES DEL DESPACHO DEL
MINISTRO DE HACIENDA Y CRDITO PBLICO

I
ANA FERNANDA MAIGUASHCA OLANO
I
EL VICEMINISTRO DE TURISMO DEL MINISTERIO DE COMERCIO,
INDUSTRIA Y TURISMO, ENCARGADO DE LAS FUNCIONES DEL
DESPACHO DEL MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO,

Poltica comercial

POLITICA DE COMERCIO EXTERIOR

- Habr una agresiva accin de promocin de exportaciones unida a una
proteccin
selectiva a la produccin nacional.
- Se reestructurarn los estmulos fiscales a las exportaciones; se fortalecer el
Fon do
Nacional de Garantas para que financie a un mayor nmero de pequeas
empresas
especia/mente con miras a la exportacin.
- Las Zonas Francas sern convertidas en centros de exportacin. PROEXPO
finan ciar la
exportacin de sericios de ingeniera, construccin y arquitectura.
- Se le dar una mayor flexibilidad al CA T para que pueda ser reajustado en
cualquier
momento del ao.
- Se construir un puerto en Urab y otro en Puerto Carreo.
- Se desarrollar un proyecto agro-industrial en Arauca orientado a lograr
exportaciones
hacia el Pacto Andino y hacia el Caribe.
- Se regularizar el transporte hacia el Caribe y Centroamrica y se fortalecer la
integracin
fsica con los pases del Pacto Andino.
- Se establecer un sistema de informacin sobre transportes, rutas, tarifas,
itinerarios, fletes

y servicios complementarios.
- En el Pacto Andino, Colombia buscar: definicin de un orden de prioridades de
accin;
concrecin de un mercado amplia do subregional; que el tratamiento preferencial
en favor
de los pases de menor desarrollo relativo no sea obstculo para que la
integracin pueda
avanza.
COMERCIO INTERNO
- Se aplicar una estrategia para modernizar el comercio a fin de mejorar su
funcin
integradora de los dems sectores productivos de la economa y para reducir los
mrgenes
y costos de los bienes de consumo masivo.
- Se combatir el contrabando con mecanismos econmicos y mejoramiento
administrativo.
- Se promulgar un estatuto anti-dum-ping y se fijarn precios de referencia para
los
renglones en los cuales se practique sub facturacin.
- Se modificar el impuesto a las ventas para los productos ms afectados por la
competencia del contrabando,
- Se impulsar la comercializacin de pro ductos a travs de bolsa y se promover
la
creacin de cmaras arbitrales y merca - dos de futuros.
- El comercio tendr oportunidades de capitalizacin utilizando el Fondo de
Capitalizacin
Empresarial.
- Se autorizar a las Corporaciones Financieras a otorgar crdito al comercio para
inversiones en infraestructura y en equipos.

- Se crear el Fondo Financiero de Mercadeo para alimentos y materias primas y

se
fortalecer al IDEMA.
- Se promover la creacin de cadenas voluntarias y de cooperativas para mejorar
la
eficiencia del pequeo comercio al detal.Poltica de
comercio exterior
Trabajamos dentro de la realidad consiente en que la
iniciativa y el dinamismo del sector privado exportado,
debe aumentarse al mximo, contando para ello con el
respaldo del Gobierno.
Belisario Betancur
Introduccin
os desequilibrios en el sector externo de la economa colombiana durante
los ltimos aos tienen su origen tanto en los desarreglos de la economa
mundial como en el manejo de las variables internas de poltica. El aumento
de los precios del petrleo, el bajo crecimiento de las economas desarrolladas y la
cada
de la demanda externa, han propiciado, en la mayora de los pases, cuantiosos
dficit en
sus balanzas comerciales, con los consiguientes incrementos en las necesidades
de
financiacin externa. Al mismo tiempo, la elevacin de las tasas de inters
internacionales
y la crisis financiera internacional, han desestimulado los flujos de capital externo,
especialmente a partir de 1982.
En el caso colombiano, entre 1975 y 1980 el auge en el valor de las ven tas de

caf y desde 1979 el aumento en los flujos netos de capital, originaron un

incremento
continuo en el nivel de las reservas internacionales del pas, que a fines de enero
de 1982
alcanzaron 5.652 millones de dlares. Sin embargo, a partir de 1981 comenzaron
a
presentarse dificultades para compensar con ingresos de capital el dficit
cambiario en
cuenta corriente. Fue as como durante 1981 las reservas internacionales
crecieron
apenas en 210 millones de dlares, en tanto que durante 1982 descendieron en
739
millones de dlares, para situarse a finales del ao en 4.893 millones de dlares.
Las perspectivas cambiarias del pas indican que el sector externo de la economa
debe ser objeto de un cuidadoso manejo. Bajo tales circunstancias, se hace
necesario
adoptar medidas para mejorar sustancialmente los resultados de la cuenta
corriente,
mediante una agresiva poltica de promocin de las exportaciones, conjuntamente
con
una poltica de proteccin selectiva a la produccin nacional. En lneas generales,
la
poltica de comercio exterior del actual Gobierno se enmarca dentro de los
lineamientos
del nuevo modelo de desarrollo, cuya estrategia elude las posiciones extremas del
proteccionismo a ultranza y de la apertura indiscriminada.
En realidad el pas dispone de los instrumentos necesarios para afrontar la
situacin adversa del sector externo, sin tener que recurrir a modificaciones
sbitas de

poltica, cuyas consecuencias son, en todos los casos, difciles de predecir y

controlar. En
este sentido, es necesario aprovechar su valiosa experiencia en el uso de los
diferentes
instrumentos comerciales, tanto con respecto a las exportaciones como a las
importaciones, de modo que el manejo de la poltica no recaiga exclusivamente en
la tasa
de cambio.
Poltica de exportaciones
Colombia ha realizado desde hace varios lustros un gran esfuerzo para diversificar
y modernizar su sector externo. Uno de los elementos de esta poltica, ha sido el
estmulo
a la exportacin de productos no tradicionales. Pese a pie en los ltimos aos,
como
consecuencia de la crisis econmica mundial y de las tendencias proteccionistas a
nivel
internacional ha ocurrido un virtual retroceso en el cumplimiento de ese objetivo, la
poltica
debe buscar superar los factores coyunturales mediante el uso de mecanismos
ms
giles y flexibles que permitan aplicar los correctivos necesarios para cada caso.
1. Ley marco del comercio exterior
El Gobierno ha presentado a consideracin del Congreso de la Repblica un
proyecto de Ley Marco del Comercio Exterior, el cual en la parte referente a los
incentivos
a las exportaciones, contempla la reestructuracin de los estmulos fiscales; el
fortalecimiento del Fondo Nacional de Garantas para que un mayor nmero de
pequeas

empresas industriales con potencial exportador tenga acceso al crdito; la

reglamentacin
en materia de comercio exterior de las zonas francas a fin de convertirlas en
centros de
exportacin; y el otorgamiento de facultades al Fondo de Promocin de
Exportaciones,
PROEXPO, para conceder financiacin a las empresas nacionales que participan
en
licitaciones internacionales para el suministro de servicios de ingenie ra de
construccin,
consultora y arquitectura.
En relacin con el primer punto de la Ley Marco, es decir, la reestructuracin de
los incentivos fiscales a la exportacin, cabe agregar que se busca darle mayor
flexibilidad al GAT, para que se puedan ajustar sus niveles en cualquier momento
del ao
de acuerdo con las fluctuaciones en los precios internacionales del producto
respectivo.
As mismo, el CAT se convertir ante todo en un mecanismo de devolucin de
impuestos
indirectos, con el propsito de evitar la aplicacin de medidas compensatorias en
contra
de las exportaciones colombianas por parte de los pases compradores.
Entre tanto, como una medida de repercusiones inmediatas, el Gobierno elev el
porcentaje de liquidacin del CAT para las exportaciones de 1983, reduciendo los
diferenciales en los niveles existentes y favoreciendo especialmente al sector
agropecuario
1
, al tiempo que decidi otorgar por primera vez un CAT a las compaas
comercializadoras internacionales.

2. Financiamiento
Se dotar a PROEXPO de recursos suficientes para llevar a cabo un intensivo
programa de promocin integral de exportaciones. Este programa de. be
comprender el
fomento de la produccin, la adopcin de la tecnologa adecuada para la
exportacin, la
evaluacin de los mercados externos, la capacitacin empresarial, la participacin
en
ferias y misiones comerciales, el respaldo a la investigacin y la adopcin de una
1 Decretos 2040/82 y 2503/82.adecuada infraestructura de servicios. De esta
manera, se pretende aumentar la
productividad del sector exportador, fundamento esencial de la conquista de los
mercados
externos, as como estimular el desarrollo de una verdadera mentalidad exporta
dora
nacional.
Dado que sus recursos son limitados, el Fondo de Promocin de Exportaciones
realizar una evaluacin de los diferentes proyectos que se esperan desarrollar,
as como
de los sectores que actualmente exportan, a fin de otorgar un mayor apoyo a
aquellos
sectores y proyectos que generen el volumen ms elevado de divisas por peso
invertido o
prestado, adoptando como segundo criterio la generacin de empleo productivo.
Igualmente se considerarn con especial inters aquellas empresas que destinen
un
volumen importante de su produccin al mercado externo y aquellas en que el
porcentaje
de divisas tenga una singular importancia dentro del total de exportaciones no

tradicionales. Aunque el sector privado, por generar los recursos de PROEXPO

(las
importaciones oficiales estn exentas) debe tener prioridad para el Fondo, tambin
se
apoyarn los proyectos en los cuales participa el Gobierno Nacional en forma
directa o
indirecta, con el fin de dotarlos de recursos que permitan el normal desarrollo de
sus
actividades.
En el sector agropecuario, se apoyarn decididamente aquellos proyectos agro
.industriales que generen divisas y con alta propensin al consumo de materias
primas y
bienes manufacturados de la industria nacional. En accin coordinada con los
organismos
vinculados al sector, se intensificarn los programas de investigacin que
conduzcan a un
incremento en la productividad a travs de mejores semillas, modernizacin de los
sistemas de almacenamiento y empaque y control de calidad. Entre los programas
especficos de produccin y diversificacin se encuentran ya definidos el de
desarrollo de
cultivos de hortalizas y legumbres, el de frutales y el de camarn en cautiverio.
De otra parte, PROEXPO adoptar una dinmica poltica de crdito de
postembarque que permita consolidar las exportaciones de aquellos productos
que han
logrado una presencia importante en los mercados internacionales, y la apertura
para
aquellos que representan un nuevo rengln permanente de exportacin, tales
como el
carbn, que requerir para su colocacin el apoyo decidido del Fondo.
3. Plan de fronteras

El plan de fronteras para exportacin se orienta bsicamente a aquellas zonas de

elevado potencial exportador de bienes y servicios, pero carente de una adecuada
infraestructura fsica. Por ello, se considera conveniente la construccin de
muelles,
puertos y terminales de carga, especialmente en aquellos puntos fronterizos en los
que
sea posible generar ventajas comparativas apreciables derivados de la cercana
de los
mercados externos. Tal es el caso de un puerto de Urab, as como las facilidades
para
embarcar mercan cas en Puerto Carreo y utilizar el Ro Orinoco como va fluvial
para la
exportacin de productos colombianos.
Dentro del mismo contexto, conjuntamente con la dotacin de infraestructura
fsica, se promovern desarrollos agrcolas o agroindustriales. En particular,
PROEXPO
ejecutar un programa en la regin de Urab de pro mocin de renglones
competitivos
que faciliten la diversificacin productiva de esta zona bananera. El Plan tambin
incluye
el fomento de la produccin en las inmediaciones del Arauca, especialmente en
renglones
agroindustria les que tengan una demanda potencial en el mercado Andino y del
Caribe.Adicionalmente, se reforzar el Plan mediante la financiacin de los
aportes de capital que
sean necesarios para la definitiva consolidacin de proyectos como el de azcar
en la
frontera colombo-venezolana.
Como parte del Plan de Fronteras, el Gobierno propender por una
descentralizacin en la localizacin de las empresas, a travs de la difusin de la

subcontratacin internacional y la financiacin preferencial. La estrategia, en este

sentido,
tendr como objetivo orientar la inversin nueva hacia sectores y regiones cuya
produccin tenga oportunidad de competir en el merca do internacional, por su
localizacin estratgica en funcin del comercio exterior.
4. Transporte
En el campo del transporte se adoptarn medidas que permitan regularizar las
rutas hacia aquellos mercados prioritarios, como los del Caribe y Centroamrica,
las que
sern establecidas por el Ministerio de Desarrollo can el apoyo de la Direccin
General
Martima y Portuaria DIMAR y el Departamento Administrativo de Aeronutica
Civil.
Igualmente se fortalecer la integracin fsica con los pases socios del Acuerdo
de
Cartagena, como mecanismo esencial en el proceso de integracin. De otra parte,
se
pondr en marcha un plan de difusin de la informacin referente a las diversas
modalidades y tipos de transporte, tarifas, rutas, itinerarios, fletes y otros servicios
complementarios, que le faciliten al exportador la colocacin de sus productos en
el
exterior.
El transporte al Caribe y Centroamrica se apoya en el establecimiento de un
servicio eficaz, regular y continuo que debe ser prestado por el armador que se
designe
con base en un contrato que suscribir PROEXPO. Si no se logra este desarrollo,
el
Fondo est dispuesto a regular ese trans porte mediante la utilizacin de un puerto
de

trasbordo cuyo costo, as como c segundo flete, no constituirn carga adicional

para el
exportador.
5. Comercializadoras internacionales
Se otorgar un decidido apoyo a la consolidacin de las compaas de
comercializacin internacional existentes, con el objeto de aprovechar las ventajas
de la
especializacin y la solidez de sus recursos financieros en los mercados externos,
as
como la facilidad que ofrece su estructura para el desarrollo de operaciones
triangulares y
de trueque.
Por otra parte, se dar especial nfasis, por intermedio de las comercializadoras, a
la racionalizacin y eficiencia de la produccin que se destine a la exportacin,
especialmente de aquella que proviene de la pequea y mediana empresa. Para
tal
efecto, se conceder
comercializadoras

financiacin

preferencial,

tanto

las

compaas

como a las empresas mencionadas, con el propsito de generar divisas y empleos

productivos.
Como complemento, el Fondo reforzar su red de oficinas en el exterior para
disponer de un efectivo sistema de informacin comercial que per mita racionalizar
selectivamente la produccin destinada a la exportacin y difundir oportunamente
las
demandas externas.Un elemento adicional de promocin de las exportaciones del
pas, estar
constituido por la participacin en ferias y muestras internacionales que
comprendan tanto

los productos de los diferentes sectores, as como las reas geogrficas que
constituyen
los principales mercados para el pas. Desde luego, la apertura de nuevas
demandas
implica la visita de misiones comerciales mixtas a pases que por su potencial,
permiten
prever un aumento de su demanda de productos colombianos.
Igualmente, se facilitarn las operaciones de trueque, sistema a travs del cual se
pueden lograr nuevos mercados y se estimular a las comercializa doras para que
utilicen
la triangulacin como forma para colocar los bienes colombianos en el exterior.
Ello
significa que estas empresas, al recibir como pago de sus ventas productos del
pas
comprador, podrn colocar en otros mercados los bienes recibidos.
6. Exportacin de servicios
Dada la importancia del sector de los servicios, PROEXPO financiar las obras de
infraestructura que el pas necesita para realizar estas exportaciones y promover
la
participacin de nuestra capacidad tcnica en las demandas de servicios de
ingeniera
civil, consultora y arquitectura en pases de Amrica Latina. Para tal efecto, se
crear un
sistema integral de financiacin para la venta y promocin en el exterior de los
servicios,
en condiciones similares al ofrecido para la exportacin de bienes. Ello significa la
financiacin de los activos requeridos y del capital del trabajo para la prestacin
del
servicio y la posibilidad de conceder crdito a quien lo compre.

De otra parte, tambin en el rea de la exportacin de servicios, el Gobierno le

asignar especial atencin al turismo, que constituye un rubro importante en la
generacin
de divisas. La poltica para este sector contemplar, dentro de un esquema
general de
preservacin de la calidad social y fsica del medio y del patrimonio cultural,
estmulos a la
oferta privada de infraestructura de alojamiento y a otras actividades
complementarias.
Los lineamientos y estrategias para el turismo se exponen en el correspondiente
captulo
sectorial.
Poltica de importaciones
Paralelamente a la contraccin de las exportaciones colombianas, como
consecuencia principalmente de la prdida de competitividad y de la re cesin
mundial,
los principales sectores productivos del pas afrontan dificultades de demanda
atribuibles
en parte a la competencia de las importaciones que han venido ganando
importancia en el
mercado domstico.
En esta perspectiva, se justifica un incremento moderado de la proteccin,
mientras se superan los problemas que perturban los flujos del comercio
internacional,
buscando con ello una reorientacin de la demanda hacia la produccin interna,
como
elemento adicional de estmulo a la industria y al trabajo nacional. Es importante
destacar
que en la medida en que se incentiva la industria y se generen fuentes de empleo,
se

estar impulsando la demanda efectiva interna, cuya contraccin constituye uno

de los
principales obstculos para el logro de la reactivacin econmica.
1. ArancelesEl acomodamiento de la estructura arancelaria a las necesidades del
desarrollo
debe ser el resultado de una accin gradual y selectiva que combine la proteccin
a la
industria nacional con la bsqueda de mayores niveles de eficiencia. Desde luego,
esta
accin implica la coordinacin de los distintos instrumentos de poltica y en
particular, la
compatibilizacin de los niveles del arancel externo comn acordados en el mareo
del
Grupo Andino con el inters del pas en materia de importaciones. A este respecto,
el
Gobierno decret un alza general en los aranceles del 20%
2
, con algunas excepciones en
alimentos y bienes de capital, respetando los compromisos adquiridos en el
Acuerdo de
Cartagena, ALADI y otros convenios internacionales.
2. Licencia previa
Este instrumento de proteccin selectiva se utilizar para estimular la produccin y
el trabajo nacional y evitar as el gasto injustificado de divisas en artculos que se
producen internamente
Paralelamente, se

que

facilitarn las importaciones

complementar la

de

se

proyecte

bienes

que

producirlos
sean

corto

indispensables

plazo.
para

oferta nacional, especialmente en los casos en los que est comprometida la

estabilidad
de precios.
Sobre esta materia, el Gobierno adopt las primeras medidas. Luego de un
detenido estudio de la composicin de las importaciones en los ltimos aos,
despus de
constatar que la industria nacional estaba en capacidad de producir varios de los
bienes
importados, ante la ocurrencia de factores distorsionantes como el contrabando
tcnico, y
de acuerdo con las actuales condiciones del sector externo y de la balanza de
pagos, se
decidi trasladar del rgimen de libre importacin al de licencia previa una
diversidad de
posiciones del universo arancelario.
3. Represin del contrabando
Dentro de la poltica de proteccin a la industria nacional, el Gobierno prepara un
plan anti-contrabando para enfrentar este fenmeno, el que adems de causar
serios
perjuicios a sectores claves de la economa, influye negativamente sobre los
ingresos
fiscales.
Dicho plan comprende la adopcin de diversos mecanismos, entre ellos el impedir
la nacionalizacin y consumo de mercancas incautadas, la prohibicin de entrega
de
mercancas importadas hasta cuando sean completados los trmites de la
nacionalizacin, la reestructuracin estatutaria e institucional de las zonas francas,
la

desvinculacin de los organismos secretos del Estado de las tareas referentes a la

escolta
y proteccin del transporte a dichas zonas, la rotacin peridica de los
funcionarios y de la
polica portuaria, as como la conversin de la Direccin General de Aduanas en
establecimiento pblico adscrito al Ministerio de Hacienda, con autonoma
administrativa,
personera jurdica y patrimonio independiente. As mismo, se adelantar un
proceso de
perfeccionamiento de los mecanismos de control para evitar el contrabando
tcnico.
4. Dumping y subvenciones
Con el fin de hacer ms eficaces los instrumentos arancelarios y paraarancelarios
y de corregir las distorsiones ocasionadas por las prcticas desleales de comercio
de
2 Decreto 3080f82.algunos pases, el Gobierno pondr especial atencin al control
del dumping y de las
subvenciones que causen perjuicios a la produccin nacional. Para tal efecto, se
expedirn medidas concretas en el marco de un estatuto antidumping, en cuya
elaboracin viene trabajando el Gobierno.
5. Reorientacin de las compras oficiales
Un elemento fundamental de la poltica de reactivacin de la demanda interna, lo
constituye la reorientacin de las compras oficiales. Se calcula que en 1982, las
importaciones oficiales representaron cerca del 26% de las importaciones totales,
concentrndose en sectores como bienes de capital y alimentos, si se excluyen los
combustibles. No cabe duda, entonces, acerca de la importancia que tiene la
reorientacin de las compras del sector pblico hacia la produccin domstica,
como

elemento de estmulo para reactivacin de la demanda interna.

Las directrices del Gobierno Central a los dems niveles del sector pblico sobre
la
materia, sern claras e inequvocas, dentro del marco de nuevo Estatuto de
Compras y
Contratacin Oficial
3
. Se contar adems con una estricta poltica de aprobacin de
licencia previa por parte del INCOMEX. Adicionalmente, se buscar una mayor
coordinacin a nivel oficial, que per mita que las negociaciones que se adelanten
para
adquirir bienes y servicios en el exterior, por parte de las distintas entidades
oficiales,
sirvan a su vez, para promover la apertura de mercados externos para los
productos
nacionales.
6. Tratamiento preferencial
La universalizacin de las relaciones comerciales ha sido un objetivo tradicional de
la poltica externa del pas y se ha manifestado en la bsqueda de fuentes de
abastecimiento para las importaciones y de nuevos merca dos para las
exportaciones. La
reciprocidad en el tratamiento a los socios comerciales, constituye la contribucin
colombiana para contrarrestar la discriminacin y el proteccionismo hacia las
mercancas
de los pases del Tercer Mundo.
7. Licencia global y tarifa nica
En cuanto a los mecanismos de importacin de bienes de capital, se han venido

revisando sus criterios, as como las posibilidades de la industria nacional,

procurando
que a travs de la licencia global no se contraten proyectos llave en mano ni se
favorezca la compra en e exterior de equipos y maquinarias que la industria
nacional
podra abastecer, si se logra una programacin ms oportuna de su adquisicin.
As
mismo, se prorrog la vigencia de las tarifas nicas del 10%, 5% y 1% y se
revisaron los
criterios para su otorgamiento a fin de ser ms selectivos, cuidar e sacrificio fiscal
que tal
medida significa, y favorecer a la pequea empresa y a las polticas de des
centralizacin.
Poltica de integracin
Los efectos negativos sobre la economa de los pases en desarrollo, de la
contraccin del comercio internacional pueden ser mitigados, al menos
parcialmente,
3 Decreto 222/83.mediante un incremento del comercio entre estos pases,
facilitado por la similitud de sus
patrones de demanda y, en el caso latinoamericano, por la proximidad geogrfica
de los
mercados.
Lo anterior conforma un marco adecuado para resaltar la gran importancia del
Acuerdo de Cartagena y de la Asociacin Latinoamericana de integracin, ALADI,
como
pilares del proceso de integracin econmica de los pases de Amrica Latina. El
Gobierno apoya dichos procesos, no obstante las fallas y obstculos que puedan
presentarse. A continuacin se precisan los elementos de poltica para cada uno
de los

acuerdos integracionistas.
1. El Grupo Andino
El objetivo fundamental del Acuerdo de Cartagena ha sido, desde su fundacin, la
promocin del desarrollo armnico y equilibrado de los pases miembros, su
crecimiento
acelerado y la mejora en el nivel de vida de los habitantes de la subregin.
Juzgado a la luz de los puntos anteriores, no cabe duda de que el pro ceso de
integracin ha trado beneficios tangibles para el pas. Muestra de ello es que
durante la
dcada de los aos setenta las exportaciones al Grupo Andino llegaron a
representar el
40 del total de exportaciones colombianas distintas al caf. Sin embargo, buena
parte de
este auge exportador se concentr en Venezuela, y se debi en gran medida a la
situacin econmica de ese pas, ms que a las ventajas especficas otorgadas a
los
productos colombianos dentro de la subregin. Sin embargo, al cambiar las
circunstancias econmicas en los dos ltimos aos, la situacin de la balanza
comercial
de Colombia con el Grupo Andino ha dado un giro radical. En 1981, por primera
vez, el
pas registr un dficit comercial con todos los socios andinos, incluyendo
Venezuela.
Se requiere, por lo tanto, hacer un balance de los logros alcanzados al tiempo que
se contina con la negociacin y aprobacin de nuevos mecanismos. Es
importante que
se perciba la necesidad de que todos los pases tengan acceso a los beneficios
del

Acuerdo, pero tambin que participen equitativamente en los costos. No se puede

lograr
un alto nivel de cumplimiento en los compromisos derivados del Acuerdo y de las
decisiones de la Comisin, si no se comprende cabalmente esta situacin. Lo
mismo se
puede afirmar sobre el posible avance en las negociaciones para la estructuracin
definitiva del proceso de integracin.
Para ello el pas debe proponer a los dems pases, que la Comisin establezca
un orden de prioridades de accin; que cada pas defina los mecanismos que son
de su
inters y aquellos de inters de los dems. As mismo, es conveniente introducir
un
elemento de realismo, en el sentido de apoyar lo que verdaderamente se est
dispuesto a
cumplir, y de negociar lo que est al alcance de las posibilidades.
En trminos generales, Colombia est interesada en una pronta concrecin del
mercado ampliado subregional, que incluya una completa definicin de diferentes
aspectos de la poltica comercial andina y, adems, que el trata miento
preferencial en
favor de los pases de menor desarrollo relativo no contine siendo un obstculo
para el
avance de la integracin.
Ms en detalle, la poltica del pas en cuanto al proceso de integracin subregional
estar enmarcada dentro de los siguientes lineamientos: Establecimiento del
Arancel Externo Comn y de las normas relativas a la
armonizacin de los incentivos a la exportacin para el comercio subregional. El
establecimiento del AEC busca eliminar una causa de distorsiones de la
competencia

subregional. Adems, se facilitara con su instrumentacin el cumplimiento de las

normas
subregionales de origen, cuyo elemento bsico es el pago de la tarifa externa para
los
insumos extraregionales utilizados. La armonizacin de los incentivos a las
exportaciones
sera aplicable nicamente para las exportaciones realizadas a otros pases
andinos.
Establecimiento de normas subregionales de origen. Los beneficios de la
liberacin comercial dentro del Grupo Andino se extienden exclusivamente a los
productos originarios de los pases miembros, de conformidad con las normas
establecidas para tal efecto. hoy da, las normas aplicadas son aquellas
heredadas de la
ALALC, las cuales son muy flexibles en cuanto a la utilizacin de insumos
provenientes de
terceros pases.
Iniciacin del Programa de Liberacin por Bolivia y Ecuador. De conformidad con
el Acuerdo de Cartagena, los pases de mayor desarrollo relativo dentro de la
subregin
abrieron sus mercados en favor de Bolivia y Ecuador a partir de 1970. A su vez,
estos dos
pases deberan iniciar la liberacin en favor de los otros pases el 31 de diciembre
de
1980, lo cual no ha ocurrido. Es clara la conveniencia para Colombia de la
iniciacin de
dicho Pro grama de Liberacin, puesto que ello implicara la eliminacin inmediata
de las
restricciones para-arancelarias y la desgravacin paulatina de ambos mercados.
Definicin de los aspectos andinos de la transicin ALALC-ALADI. Colombia
debe

insistir, en primer lugar, porque se mantengan dentro de la subregin las

concesiones
negociadas en la antigua ALALC, en concordancia con los artculos 54 y 60 del
Acuerdo
de Cartagena. En segundo lugar, Colombia considera que las concesiones hechas
a
pases no andinos de ALADI, deben hacerse automticamente extensiva a los
pases
andinos, para evitar que se brinde un tratamiento ms favorable a los primeros en
perjuicio de los segundos.
Revisin de la Decisin 45. Esta Decisin fue expedida en 1971 con el fin de
prevenir y corregir prcticas que distorsionan la competencia dentro de la
subregin.
Desafortunadamente, ha tenido muy limitada aplicacin. Puesto que las clusulas
de
salvaguardia del Acuerdo de Cartagena e caracterizan por su excesiva rigidez, se
considera esencial suplir esta deficiencia con una modificacin de la decisin 45.
Flexibilizacin de la programacin sectorial. Los pases andinos han estado de
acuerdo con la necesidad de flexibilizar la Programacin Industrial con el fin de
hacerla
ms operativa y facilitar el cumplimiento de los objetivos que se le han asignado.
En esta
materia no es conveniente la firma de nuevos programas que contengan
asignaciones por
pases. En cambio, debe procurarse el traslado al proceso de desgravacin
automtica de
los productos que an se encuentran en la nmina de reserva para programacin.
Interesa adems, explorar otras modalidades de programacin que no involucren

asignaciones. Finalmente, cualquier revisin de los programas existentes

(automotriz,
petroqumico y metalmecnica) debe sujetarse a los planes y polticas del
Gobierno sobre
el particular. Se dar prioridad a una completa revisin de la programacin
automotriz a
fin de hacerla ms realista y acorde con las polticas trazadas por el gobierno en
este
campo. Tratamiento al sector agropecuario. La concentracin de esfuerzos en el
sector
industria! se ha traducido en una relativa falta de atencin al sector agropecuario
dentro
de los programas de integracin. Por lo anterior, la posicin de Colombia a nivel
del Grupo
Andino, debe pugnar por la definicin de unos lineamientos generales que orienten
la
aplicacin del Rgimen Agro pecuario, as como por el diseo de mecanismos
giles para
el intercambio comercial que consulten las caractersticas especiales del sector,
preservando un razonable margen de preferencia para la produccin agropecuaria
subregional.
Tratamiento a la Inversin Extranjera. La Decisin 24 y las posteriores
Decisiones,
interpretadas debidamente, brindarn un marco adecuado de estabilidad y
seguridad a la
inversin extranjera, y servirn de punto de referencia para los cambios internos
de
poltica que sea necesario introducir en el contexto de las nuevas prioridades del
Plan de
Desarrollo.

 Integracin fronteriza. Colombia propender por la efectiva incorporacin de los

aspectos relacionados con la integracin fronteriza en los programas existentes
sobre
integracin fsica y en los planes a realizar sobre el sector agropecuario.
Tribunal Andino de Justicia. Para garantizar el cumplimiento de los acuerdos,
cuyo
desconocimiento constituye, sin duda, el mayor obstculo al avance del proceso
de
integracin, es pieza fundamental el Tribunal Andino de Justicia. Colombia
continuar
buscando insistentemente la puesta en operacin de este instrumento, que est
llamado a
ser, por su aplicacin e interpretacin independiente del derecho comunitario,
herramienta
esencial en la consolidacin de lo que hasta ahora se ha pactado, as como en el
avance
del proceso de integracin.
Poltica Exterior Conjunta. El Gobierno continuar apoyando los esfuerzos por
definir para el Grupo Andino una poltica exterior conjunta. As mismo, respaldar
las
acciones tomadas y propondr nuevas acciones para concretar convenios con los
principales pases y reas econmicas tales como el Mercado Comn Europeo,
Estados
Unidos y Espaa, entre otros.
2. ALADI
La creacin de ALADI en 1980 represent un cambio importante en el Tratado de
Montevideo de 1960, que constitua el marco para el funciona miento de la ALALC.
La

Asociacin Latinoamericana de integracin dio un carcter de mayor bilateralidad

a las
negociaciones sobre preferencias arancelarias, permitiendo a los pases miembros
la
realizacin de acuerdos parciales que posiblemente tendrn mayores efectos
comerciales
que los realizados a travs de la ALA LC.
De esta manera, se ha ganado flexibilidad y poder de negociacin en el comercio
con los pases de ALADI no miembros del Pacto Andino, debido a que tanto las
concesiones arancelarias como tas no arancelarias negociadas en dichos
acuerdos, no
son extensivas a los pases socios diferentes al beneficiado con las mismas.
Dentro de este marco de los Acuerdos Parciales, de Gobierno buscar adecuar las
relaciones comerciales bilaterales dentro de la regin a las necesidades y
prioridades de
la poltica de comercio exterior general del pas, teniendo en cuenta, obviamente,
losobjetivos de integracin de largo plazo y los compromisos adquiridos en el
Acuerdo de
Cartagena.
As mismo, el Tratado de Montevideo de 1980 permite que el pas realice
Acuerdos Parciales con los pases de Centroamrica y el Caribe, sin que las
concesiones
otorgadas tengan que hacerse extensivas a los pases de mayor o igual desarrollo
dentro
de la regin.
3. GATT
Colombia continuar participando activamente en el Acuerdo General sobre
Aranceles Aduaneros y Comercio, GATT, con el propsito de lograr condiciones
ms

favorables en el acceso de sus productos a los increados internacionales y

mejoras en las
normas que rigen el comercio internacional, particularmente las referentes al
comercio
con los pases en desarrollo.
En relacin con el acceso a los mercados, se continuar gestionando en el GATT
la reduccin de los aranceles y otras medidas de carcter no arancelario que
obstaculizan
el ingreso de productos colombianos en los pases industrializados, especialmente
por la
progresividad arancelaria que se les aplica cuando se exportan con un mayor
grado de
elaboracin.
Con respecto al mejoramiento de las normas reguladoras del comercio
internacional, Colombia se propone otorgar un decidido apoyo a las gestiones que
conduzcan al fortalecimiento y efectiva aplicacin de las disposiciones sobre
tratamiento
especial a los pases en desarrollo, contenidas tanto en el texto del GATT, cuino
en los
diferentes Acuerdos y decisiones adoptadas.
Actualmente se encuentra pendiente la decisin del Gobierno sobre la adhesin
de
Colombia al Cdigo de Subsidios del GATT. Este Cdigo busca reducir los efectos
restrictivos al comercio, ocasionados por la existencia de barreras no arancelarias,
a
travs del sometimiento de los pases a una disciplina internacional que atienda
equilibradamente a los intereses de exporta dores e importadores. El Gobierno
estudiar

las ventajas y desventajas que pueda traer al pas la adhesin a este Cdigo,
antes de
adoptar una decisin definitiva sobre el particular.
4. UNCTAD
Colombia seguir apoyando las acciones de la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre Comercio y Desarrollo, UNCTAD, el ms amplio foro en donde se
examinan
y plantean soluciones para los problemas del comercio en relacin con el
desarrollo
econmico y en especial, los que afectan a los pases del Tercer Mundo.
Es propsito del Gobierno contribuir a la concertacin, en el marco de la UNCTAD,
de mecanismos concretos que coadyuven a la solucin de los problemas que
enfrentan
los pases en desarrollo, tanto en sus relaciones comerciales con los pases
industrializados corno en las que mantienen entre s.
Entre los diferentes temas que trata la Conferencia, merece destacar como de
especial inters para el pas los referentes al sistema generalizado de
preferencias, a la
transferencia de tecnologa y a la cooperacin econmica entre los pases en
desarrollo.Poltica de
comercio interno
Se debe propiciar una democratizacin del comercio,
no solo por razones de justicia social sino de eficiencia
econmica.
Belisario Betancur
Importancia del comercio interno
l sector comercio interno desempea un papel des tacado en la generacin

de empleo y en la integracin de los dems sectores productivos de la

economa. Sin acciones de poltica dirigidas a elevar la eficiencia, reducir costos y
mrgenes y promover condiciones favorables y equitativas de competencia, el
comercio
interno se constituir en obstculo para el desenvolvimiento de otras actividades
econmicas y, en ltimo trmino, para la consolidacin del proceso de desarrollo.
Las ltimas revisiones del DANE, permiten concluir que el comercio mayorista y
detallista, excluyendo impuestos asignables a otros sectores productivos, participa
con el
10 en el PIB. En realidad, desde 1960 este porcentaje no presenta una tendencia
clara a
aumentar o disminuir.
El principal componente del valor agregado del comercio es la remuneracin al
capital y a los empresarios. Esta cifra es elevada en comparacin con otros
sectores de la
economa y, en ltima instancia, refleja la importancia de los negocios familiares y
el alto
costo del capital para el sector. Como consecuencia, la participacin del trabajo en
el
valor agregado es relativa mente reducida, pero ha venido aumentando,
principalmente
por el cambio en la estructura del comercio en favor de los negocios de mayor
escala.
Al aumentar la participacin del comercio en el empleo, la productividad media del
trabajador del comercio, medida en trminos de valor agrega do por trabajador, ha
disminuido en relacin con el de la economa. Estas tendencias se presentan
tambin a
nivel internacional a medida que avanza e proceso de desarrollo en los pases.
En dcadas anteriores, no solo los ingresos per cpita en el comercio eran

superiores a los de otros sectores econmicos, sino que se concentraban en

manos de
los empresarios. Esta situacin permiti al sector cumplir con un importante papel
en la
acumulacin de capital que luego se inverta en otros sectores de la economa,
especialmente en la industria. Varios de los empresarios industriales se iniciaron
en el
comercio de exportacin e importacin. Hacia el futuro, su contribucin en la
generacin
de empleo adicional y en la acumulacin de capital tendr una menor relevancia.
Bajo
tales circunstancias, adquiere mayor trascendencia su papel integrador de los
distintos
sectores productivos y de stos con los consumidores, mediante la modernizacin
de las
empresas comerciales, particularmente de las que se ocupan de la distribucin de
bienes
de consumo masivo.
En el caso de bienes de consumo masivo, los factores que ms inciden en la
actual estructura del comercio son la produccin dispersa y el nivel de ingreso de
la
poblacin. Los grupos urbanos de alto ingreso tienen acceso a una amplia gama
de
bienes, contribuyendo al desarrollo de la distribucin masiva adelantada por las
grandes
cadenas. En contraste, los grupos de menores ingresos orientan sus compras
hacia una
gama limitada de bienes y dentro del radio geogrfico de sus viviendas o trabajos,
dando
lugar al desarrollo de pequeos negocios. De otra parte, las actividades
mayoristas y de

acopio son complejas y costosas debido a que deben superar la dispersin en la

produccin y en la distribucin detallista, dando oportunidad tambin a la
existencia de
pequeos negocios de escasa integracin vertical. A su vez, en lo que respecta a
las
materias primas y bienes de capital industriales producidos por unas pocas
empresas,
predominan las concesionarias y las transacciones directas.
As las cosas, el sector cuenta con un nmero considerable de comerciantes
mayoristas y detallistas. Se calcula que existen alrededor de 250.000
establecimientos
dedicados al comercio al detal, con un promedio de tres empleados por negocio. A
nivel
mayorista, existen cerca de 15.000 firmas de reducida escala, orientadas
bsicamente
hacia el mercado interno, siendo notoria su falta de desarrollo en la
comercializacin de
materias primas industriales, especialmente en el acopio y manejo de aquellas de
origen
agropecuario.
Limitaciones al desarrollo
Si bien una parte del comercio de bienes de consumo masivo, tanto mayorista
como detallista, se ha modernizado con la conformacin de importantes cadenas
privadas, cooperativas y cajas de compensacin, el componente que atiende a los
grupos
de menor ingreso contina conformado primordialmente por pequeas empresas
tradicionales de escasa integracin vertical y lenta innovacin, lo cual se traduce
en
mayores precios para estos grupos.

Un obstculo importante al desarrollo del comercio ha sido la deficiente

investigacin tecnolgica en el sector, as como tambin la escasa capacitacin
especializada para sus recursos humanos. Adems, se carece de pro gramas de
extensin comercial dirigidos a promover la organizacin institucional y la
adopcin de
nuevas prcticas administrativas y de manejo, especialmente en lo que se refiere
al
pequeo comercio de bienes de consumo masivo. Esta situacin repercute en
mayores
costos y mrgenes y en deficientes servicios. Sin embargo, las condiciones de
ciertos
segmentos del mercado han propiciado el avance, tecnificacin e innovacin de un
pequeo grupo de comerciantes, el cual ha adoptado sistemas de distribucin al
por
mayor y al detal desarrollados en otros pases.
La participacin del comercio en el crdito ha disminuido del 31% de los recursos
del sistema institucional en 1960 al 13% en 1981. El crdito para inversin
fsica(infraestructura y equipos) ha sido insuficiente, ya que apenas
ocasionalmente las
corporaciones financieras lo han otorgado, utilizando lneas industriales y recursos
propios. En cuanto a construccin de bodegas y almacenes la principal fuente han
sido
los limitados recursos provenientes de las corporaciones de ahorro y vivienda.
La mayor limitacin en la obtencin de crdito para el comercio de productos
agropecuarios est en las compras y almacenamiento de cosechas. El descuento
de
bonos de prenda facilita el acceso ante todo a la industria y al IDEMA, en tanto
que los
agricultores y el comercio privado tradicionalmente han estado al margen de este

programa.
Es escaso el crdito disponible para los pequeos y medianos comerciantes,
debido principalmente a la insuficiencia de garantas para cumplir los requisitos
exigidos
por las entidades financieras.
El crdito de consumo se ha visto progresivamente restringido, especialmente por
su alto costo efectivo, en detrimento de los intereses de la industria, el comercio y
los
consumidores. Dicho costo era del orden del 62% anual en el caso de las tarjetas
de
crdito y alrededor del 51% para la venta de vehculos particulares, a principios de
la
dcada del ochenta.
La actividad comercial tambin se ha visto entorpecida por un sinnmero de trabas
y obstculos administrativos que le ha impuesto el Estado. Por ejemplo, las
reglamentaciones son diferentes en cada municipio y los procesos de regulacin
estatal
son lentos, costosos e inclusive intiles, lo cual resulta en el incremento de costos
y
mrgenes. Adems, los comerciantes deben obtener, peridicamente, un
considerable
nmero de licencias y patentes por local comercial, grupo de productos o actividad
econmica y almotacn. Estas licencias son expedidas por los municipios y en
ciertas
reas tambin por la Nacin. La tramitacin resulta especialmente onerosa para
las
cadenas comerciales debido a su carcter regional o nacional y a la amplia gama
de
productos que manejan.

Del anlisis realizado en los apartes anteriores se desprende que existen

limitaciones en la estructura del sector comercio y en los componentes de su
consumo
intermedio y que esta situacin es particularmente delicada en el mercado de
bienes de
consumo masivo.
almacenamiento y

Esta

deficiente

estructura

de

distribucin

(transporte,

servicios bancarios y de seguros) ha contribuido, por sus mayores mrgenes y por

sus
altos riesgos, a que los precios de los alimentos se hayan incrementado y
permanezcan
an en niveles eleva dos en relacin con los precios de otros productos y los del
mercado
mundial. La alta proporcin del gasto en alimentos, especialmente de los
consumidores
de menores ingresos, reduce la demanda de otros bienes, limitando as las
posibilidades
de crecimiento industrial.Estrategias de modernizacin
Las polticas de comercio interno se orientarn, entonces, hacia su crecimiento en
trminos cualitativos a travs de programas de modernizacin y tecnificacin, con
el doble
objetivo de mejorar su eficiencia y reducir sus cos tos y mrgenes, especialmente
en el
caso de bienes de consumo masivo, rengln que constituye un elemento
importante para
la reactivacin de la de manda y la poltica de estabilizacin de precios.
Para el logro de tales metas, se ha definido una estrategia de accin que abarca
las siguientes reas: la adopcin de una poltica para combatir el con trabando; el
fortalecimiento institucional del sector y la promocin de su desarrollo tecnolgico;
la

asignacin de recursos para su financiamiento; y la adopcin de medidas para

hacer ms
gil y eficaz la accin del Estado.
1. Control al contrabando
El contrabando tiene un efecto adverso sobre la actividad de los sectores bsicos
de la produccin domstica. Por esta razn, es necesario el diseo y aplicacin de
polticas que disminuyan la rentabilidad de la importacin ilegal de mercancas. Se
adoptarn medidas de tipo cambiario para promover el reintegro y reducir la oferta
de
dlares paralelos, as como acciones dirigidas al perfeccionamiento y agilizacin
de losmecanismos administrativos del comercio exterior de importacin y a lograr
una mayor
profesionalizacin del comercio interno.
En cuanto al control administrativo, el Gobierno se propone utilizar distintos
instrumentos, como el mejoramiento de la administracin del sistema de licencias
de
importacin, la agilizacin de trmites por parte del INCOMEX y la Aduana, la
modernizacin de esta ltima entidad, la reestructuracin de las zonas francas, la
rotacin
peridica de los funcionarios que tienen que ver con acciones directas de
importacin, y
medidas para impedir la nacionalizacin y posterior distribucin y consumo de
mercancas
incautadas. El Gobierno ejercer un mayor control sobre la distribucin de
mercancas de
contrabando en zonas especializadas en esta actividad y estimular alternativas
de
empleo en otras actividades necesarias al desarrollo econmico.

Adicionalmente, el Gobierno viene estudiando la implantacin de un estatuto

antidumping y la fijacin de precios de referencia para aquellos renglones sujetos
a prcticas
de subfacturacin. De otra parte, se evaluar y modificar la estructura arancelaria
y la
tarifa del impuesto a las ventas, en el caso de los productos ms afectados por la
competencia del contrabando.
2. Desarrollo tecnolgico
En este campo se promover la capacitacin de los recursos humanos y la
investigacin a diferentes niveles, se mejorar la informacin estadstica del
sector, se
agilizarn los sistemas de compraventa, y se vincular el comercio a los planes de
ordenamiento urbano.
En materia de capacitacin, investigacin y transferencia de tecnologa, el SENA
con el apoyo gremial y de las organizaciones cooperativas, implementar
programas
dirigidos a la tecnificacin del comercio, a la organizacin de los pequeos
comerciantes y
a la capacitacin de mano de obra.
En lo referente a la agilizacin de transacciones, se impulsar la ampliacin del
sistema de comercializacin de productos a travs de bolsa, as como la creacin
de
cmaras arbitrales y mercados de futuros.
As mismo, en el caso de las ventas callejeras y del pequeo comercio, se
promover la organizacin de cadenas voluntarias y cooperativas, como un paso
importante para el establecimiento de una sana competencia. Adems, se
reglamentar la
Ley 21 de 1982, artculo 62, referente al mercadeo por parte de las Cajas de

Compensacin Familiar, de productos diferentes a los incluidos en la canasta

familiar del
DANE.
En los planes urbanos se incluir el desarrollo comercial, en particular proyectos
de renovacin y modernizacin de reas comerciales, la reglamentacin de zonas
para el
comercio mayorista y detallista, y programas de ordenamiento fsico e institucional
para
los vendedores ambulantes.
El fomento al comercio requiere un mejor conocimiento de su estructura de
funcionamiento. En este sentido, se perfeccionarn y coordinarn los sistemas de
recoleccin, procesamiento y divulgacin de informacin estadstica necesaria
para el
proceso de toma de decisiones.3. Regulacin del comercio
El objetivo del Gobierno en relacin con la vigilancia de los establecimientos
comerciales es garantizar en forma gil el cumplimiento de las normas y leyes
gubernamentales y el mejoramiento de la calidad de los productos. Para ello, se
buscar
una adecuada coordinacin entre las entidades responsables de su aplicacin,
tales como
los Ministerios de Gobierno, Salud, Desarrollo y Agricultura.
Simultneamente, se establecer una patente nica de funcionamiento por
empresa, reemplazando patentes por producto, sanidad y pesas y medidas. Sin
embargo,
para garantizar la calidad de los productos y la precisin de pesas y medidas,
inspectores
profesionales calificados visitarn ocasionalmente los establecimientos, en
cumplimiento

de las normas de la Ley 73 de 1981 de proteccin al consumidor y de la Ley 9 de

1979 de
sanidad y control de calidades.
Con el objeto de lograr un mejoramiento sostenido en la calidad, el Gobierno, los
gremios y las Cmaras de Comercio, pondrn en funcionamiento un programa de
divulgacin y capacitacin para comerciantes, consumido res y funcionarios
gubernamentales, sobre las normas existentes y el manejo de los productos.
En materia impositiva, se reestructur el impuesto de industria y comercio,
unificando su base de clculo y estableciendo pautas en la fijacin de las tarifas
por parte
de los municipios.
4. Fuentes de capitalizacin
La capitalizacin constituye una de las estrategias de la consolidacin del
desarrollo econmico del pas. Con el propsito de colocar al comercio en
igualdad de
condiciones frente a otras actividades de la economa, el Gobierno lo incluy en el
Fondo
de Capitalizacin Empresarial.
En segundo lugar, los crditos autorizados por la Resolucin 8 de 1982 de la Junta
Monetaria para la adquisicin de bienes de capital de origen nacional deben
extenderse a
las corporaciones financieras. Paralelamente, es necesario revisar los Decretos
2461 y
3177 de 1980, con el propsito de auto rizar a dichas corporaciones otorgar
crdito al
comercio para inversin fsica en infraestructura y equipos. En el caso especfico
se
bienes de capital requeridos por el comercio, pero que no se producen en el pas,
se

recomienda su acceso al mecanismo de licencias globales y tarifa nica.

En relacin con los programas especficos de fomento, se identifican las siguientes
reas de financiamiento: cooperativas de comercializacin, proyectos de inters
colectivo
para la modernizacin del pequeo comercio, e infraestructura a mayor escala
(puertos,
almacenamiento y mataderos regionales).
En cuanto al crdito de consumo, se reglamentarn las tasas de inters de
acuerdo con las condiciones del mercado, buscando promover la competencia y
evitar las
distorsiones que encarecen el precio final del producto.
De otra parte, para elevar la eficiencia comercial en el caso de alimentos y
materias primas, se crear el Fondo Financiero de Mercadeo, adems del
fortalecimientodel IDEMA. La Corporacin Financiera de Transporte establecer
un programa de crdito
para el mejoramiento del parque auto motor especializado en el manejo de
productos.
El Gobierno continuar apoyando financieramente la creacin y consolidacin de
las sociedades de comercializacin internacional, dado el importante dinamismo
que han
demostrado, otorgndoles los incentivos contemplados en la Ley 67 de 1979 y el
Decreto
2874 de 1980. Tambin es importante destacar que este Gobierno otorg por
primera vez
un CAT a estas compaas
4
.
5. Esquema institucional
El diseo, reglamentacin, financiacin y aplicacin de los programas sealados

anteriormente requieren de una accin de promocin por parte del Estado. Para tal
efecto,
se fortalecern las unidades especializadas en los Ministerios de Desarrollo y
Agricultura.
As mismo, con el propsito de concertar el Plan Sectorial y de velar por su
adecuado
cumplimiento, se cre la Comisin de Concertacin para el Comercio Interno,
integrada
por el Ministro de Desarrollo quien la preside, el Ministro de Agricultura, el Jefe del
Departamento Nacional de Planeacin, un delegado del Ministerio de Hacienda, el
Director del SENA y representantes de FENALCO, ANDI, SAC, CONFECAMARAS
y la
Confederacin de consumidores
5
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EXPOSICIN DE MOTIVOS
1. Resumen y estructura del documento
La presente exposicin de motivos (en adelante la Exposicin de motivos)
sustenta la necesidad
de que el Congreso de la Repblica expida un conjunto de disposiciones
normativas tendientes a
prevenir, controlar y sancionar la competencia desleal derivada de operaciones
ilegales de
comercio exterior, comercio interno, lavado de activos y evasin fiscal, tales como
el contrabando
abierto y tcnico, la defraudacin aduanera y algunas modalidades de evasin
fiscal y blanqueo de

capitales relacionadas con el contrabando (en adelante las Conductas

Perseguidas).
Tales disposiciones normativas estn contenidas en el Proyecto de Ley Por medio
del cual se
adoptan instrumentos para prevenir, controlar y sancionar la competencia desleal
derivada de
operaciones ilegales de comercio exterior, comercio interno, lavado de activos y
evasin fiscal (en
adelante el Proyecto de Ley), del cual este anexo es la parte motiva.
Esta Exposicin de Motivos est estructurada de la siguiente forma: (1) Resumen
y estructura del
documento, (2) Objetivos del Proyecto de Ley, (3) Planteamiento del problema, (4)
Soluciones
frente al problema, (5) Explicacin de cada uno de los captulos y de algunas
normas contenidas en
el Proyecto de Ley, y (6) Reflexiones finales.
2. Objetivos del Proyecto de Ley
El Proyecto de Ley tiene dos tipos de objetivos: los inmediatos y los mediatos. Los
objetivos
inmediatos son (i) generar nuevas herramientas para fortalecer la capacidad
institucional del
Estado para castigar el contrabando abierto y el contrabando tcnico, que se
realice en el marco
de operaciones de comercio exterior; (ii) generar nuevas herramientas para
fortalecer la capacidad
institucional del Estado para castigar la defraudacin aduanera, que se realice en
el marco de
operaciones de comercio exterior; (iii) generar nuevas herramientas para castigar
la evasin del
impuesto al consumo, en vista de la conexidad de dicha forma de evasin con las
actividades de

contrabando, defraudacin aduanera y competencia desleal; y (iv) consagrar

normas tendientes a
fortalecer la articulacin interinstitucional necesaria para hacer frente al comercio
delictivo y a la
competencia desleal.
Los objetivos mediatos son (i) proteger a los productores y comerciantes
nacionales de la
competencia desleal; (ii) garantizar reglas de juego claras y equitativas para los
distintos actores privados y pblicos que participan como competidores en el
mercado nacional; y (iii) atacar
algunos de los instrumentos y prcticas ms importantes que por medio del
comercio delictivo y la
competencia desleal contribuyen a la financiacin del lavado de activos, del
terrorismo y del
crimen organizado.
3. Planteamiento del problema
Las Conductas Perseguidas tienen en jaque al sector privado y al Estado
colombiano.
El sector privado sufre una grave afectacin al verse en la obligacin de competir
en condiciones
inequitativas contra importadores y comercializadores que evaden el pago de los
impuestos y
aranceles que los competidores legales s pagan, lo cual los hace poco
competitivos con relacin a
los precios de mercado que estn en capacidad de ofrecer al consumidor final.
Estas diferencias en
materia de competitividad, cuando no son debidamente prevenidas por el Estado,
generan
incentivos perversos para los comerciantes ilegales, los cuales aceleran e
incrementan la
realizacin de acciones ilcitas tendientes a elevar sus utilidades.

En lo referente al sector pblico, la afectacin al Estado colombiano se da en dos

niveles: el
nacional y el territorial. Por un lado, la nacin deja de recibir cada ao importantes
recursos que
deberan entrar a sus arcas por medio del recaudo de aranceles, impuesto de
valor agregado e
impuesto a la renta. Por su lado, las entidades territoriales dejan de recibir cada
ao recursos muy
significativos, los cuales deberan percibir por medio del recaudo del impuesto al
consumo sobre
productos tales como cigarrillos y licores.
Todo lo anterior, resulta mucho ms grave al considerar que el fruto de las
actividades de
contrabando abierto y tcnico, defraudacin aduanera y evasin fiscal (por su
conexidad con el
contrabando), es utilizado por las estructuras del crimen organizado, tales como
bandas
criminales, organizaciones guerrilleras, narcotraficantes y de sicariato, para lavar
activos, financiar
acciones terroristas y patrocinar todo tipo de conductas delictivas, las cuales
atentan contra la
ciudadana y el orden pblico.
Por lo expuesto, las conductas que el Proyecto de Ley busca atacar y las
herramientas que por l
se crean, deben ser consideradas como un objetivo de inters nacional. As lo ha
reconocido
recientemente el Gobierno en sesin de 1 de abril de 2013 del Consejo Superior
de Comercio
Exterior, al adoptar una serie de recomendaciones de vital importancia para
avanzar en la lucha
contra el Comercio Delictivo1

.
A continuacin se profundiza este anlisis en dos niveles: (3.1) problemtica
general y (3.2.)
problemticas especiales.
3.1. Problemtica general
Las Conductas Perseguidas se configuran debido a la conjuncin de una serie de
causas tales
como: una cultura pblica y privada laxa frente a la ilegalidad; la presencia de
intereses
econmicos de organizaciones delictivas de diversa tipologa y alcance en zonas
de frontera y a lo
1
Reunin del Consejo Superior de Comercio Exterior de 01 de abril de 2013.largo y
ancho del territorio nacional; las posibilidades de tener un lucro fcil; y la ausencia
de
oportunidades.
La presencia de esos factores, aunada a la existencia de reglas especiales para el
comercio
transfronterizo mal diseadas, la existencia de un rgimen aduanero especial, la
ausencia de
presencia estatal en ciertos puntos de alto riesgo, la connivencia de algunos
funcionarios pblicos
con las organizaciones delincuenciales involucradas con estas actividades, y la
insuficiente
capacidad de control tributario de las entidades del nivel central y territorial,
incentivan su
perpetracin, en vista del lucro fcil y la impunidad que puede beneficiar a sus
autores.
La magnitud del impacto ocasionado por la configuracin de las Conductas
Perseguidas sobre el

recaudo aduanero y el fiscal, o sobre la competitividad de los empresarios legales

es difcil de
medir debido a la naturaleza ilegal de las conductas y a la ausencia de datos
oficiales. Sin embargo,
el impacto sobre la sociedad como un todo orgnico es palpable y se expresa por
diversos medios.
En el numeral 3.1.2 se desarrolla esta materia.
Finalmente, la consumacin y repeticin de las Conductas Perseguidas de forma
sistemtica, se
facilita por la ausencia de estrategias integrales del Estado para la lucha contra
ellas, as como por
su excesiva debilidad institucional en los niveles nacional y regional.
Las causas referidas se explican ms detalladamente en el numeral 3.1.1.
Despus se presenta una
reflexin sobre la magnitud y las consecuencias del problema en el numeral 3.1.2.
Posteriormente
se presenta en el numeral 3.1.3 un anlisis de la ausencia de polticas integrales
para combatir las
Conductas Perseguidas.
3.1.1. Causas
Las causas que explican la ocurrencia de las Conductas Perseguidas son fuerzas
motoras de la
ilegalidad, que sin ser atacadas o prevenidas por medio de una accin integral del
Estado,
difcilmente podrn extirparse.
En esa medida, el Proyecto de Ley es simplemente una parte de lo que debera
ser visto como una
estrategia integral del Estado en la lucha contra las Conductas Perseguidas, pero
no suplanta la

necesidad imperiosa de que el Estado colombiano defina una estrategia integral

contra el
contrabando, la defraudacin aduanera y la evasin fiscal, a travs de lneas de
accin estratgicas
que ataquen la enfermedad de raz y no slo sus sntomas ms visibles.
Un primer paso en esta direccin lo dio el gobierno nacional por medio de las
recomendaciones
formuladas por el Consejo Superior de Comercio Exterior en sesin de 1 de abril
de 2013,
atendiendo a las propuestas de la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales,
del Programa de
Transformacin Productiva y del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
Para efectos de esta Exposicin de Motivos, haremos un recuento breve de las
principales causas
que originan las Conductas Perseguidas.3.1.1.1. Ausencia de oportunidades
Una de las principales causas que origina la configuracin de las Conductas
Perseguidas, as como
la configuracin de la mayora de las actividades consideradas ilcitas por la
legislacin nacional, es
la ausencia de oportunidades de los ciudadanos. Una ciudadana bien educada,
con acceso al
trabajo, que pueda competir en igualdad de condiciones, sin distingo de raza,
clase social, edad o
gnero, tendr pocos incentivos para abandonar la posibilidad de tener una vida
tranquila,
estable, productiva y constructiva, fruto del propio trabajo y la dignidad personal.
Desafortunadamente, en muchos lugares del territorio nacional, la ciudadana
carece de
suficientes oportunidades de educacin y de trabajo, lo cual en muchas ocasiones,
la empuja hacia

el abismo de la ilegalidad. Para algunos ciudadanos, el olvido estatal, la falta de

capacidades, la
existencia de una red de dominacin controlada por fuerzas oscuras de las que
difcilmente
pueden escapar, son razones ms que suficientes para engranarse con
organizaciones
delincuenciales y perpetrar conductas antijurdicas.
3.1.1.2.Cultura laxa frente a la ilegalidad
La ausencia de oportunidades est directamente relacionada con la segunda
causa de las
Conductas Perseguidas; esto es, la existencia de una cultura laxa frente a la
ilegalidad.
En muchas regiones del pas, los ciudadanos ven sin reproche social a quienes
realizan las
Conductas Perseguidas. Ms an, en algunas regiones los ciudadanos ni siquiera
tienen
consciencia de la antijuridicidad de dichas Conductas Perseguidas, e incluso las
ven con buenos
ojos; simplemente como una forma de subsistencia.
Esto es particularmente cierto en algunas regiones fronterizas del pas, en las
cuales ha hecho
carrera una cultura de la ilegalidad que motiva la compra de productos tales como
gasolina,
aceites comestibles, confecciones, licores, autopartes, electrodomsticos y
productos alimenticios
de la ms diversa ndole, por slo mencionar algunos, que han ingresado al pas o
son
comercializados por medio del contrabando, la defraudacin aduanera o la
evasin fiscal.
Por ltimo, resta decir que tanto los ciudadanos y el sector privado en general,
como algunos

niveles de los funcionarios del sector pblico, estn permeados por esta cultura
laxa frente a la
ilegalidad.
3.1.1.3.Presencias de intereses de organizaciones delictivas
Las organizaciones del crimen organizado nacional y transnacional operan en
distintos niveles y
con diversa intensidad en todo el territorio nacional. Esas organizaciones realizan
esfuerzos
ingentes por controlar zonas de influencia de su inters, sobre las cuales ejercen
diferentes grados
de control.
La perpetracin de las Conductas Perseguidas se convierte en esa medida en una
de sus
principales estrategias de dominacin e intento de captura del Estado y territorio.
Ello ocurre en la
medida en que se convierte en una fuente de recursos que facilita la corrupcin de
funcionarios
pblicos y de particulares, el lavado de activos, la financiacin del terrorismo y de
otras actividades
delincuenciales de diversa ndole. Todo esto se ve facilitado por la ausencia de
planes de ordenamiento territorial del Estado y sus entes territoriales, lo cual deja
a merced de los actores
ilegales el desarrollo socioeconmico, industrial y comercial de sus zonas de
inters.
Lo anterior, por supuesto, facilita la obtencin de un beneficio econmico derivado
de las
Conductas Perseguidas, consideradas en s mismas, y de las otras conductas
delictivas que ayudan
a perpetrar y consumar. Es decir, la perpetracin de las Conductas Perseguidas es
de forma
simultnea un medio y un fin.

En suma, la presencia de las organizaciones delictivas en zonas fronterizas y sus

sitios econmicos
conexos, atenta contra la legitimidad y soberana del Estado, y genera un espiral
ascendente de
delincuencia que perpeta la ocurrencia de las Conductas Perseguidas en el pas.
3.1.1.4.Posibilidad de lucro fcil (modalidades)
Algunos ciudadanos ven en la posibilidad de lucro fcil una clara motivacin para
perpetrar las
Conductas Perseguidas. El lucro fcil se desprende del aprovechamiento del
diferencial de la tasa
de cambio, de la captura de subsidios, de los ahorros derivados de una
declaracin de importacin
con informacin falsa
importacin por partidas

(por

subfacturacin,

sobrefacturacin,

registro

de

arancelarias diferentes a las reales o por declaracin de acumulacin de origen

falsa), del ahorro
por el contrabando abierto en sus diversas modalidades o de la ausencia de pago
de los tributos
debidos.
3.1.1.4.1. Aprovechamiento por diferencial en tasa de cambio
En algunos casos, la diferencia de la tasa de cambio oficial con la tasa de cambio
del pas vecino
genera incentivos econmicos para cometer las Conductas Perseguidas. A modo
de ejemplo, ese
presuntamente es el caso del comercio ilegal de carne con Venezuela. Segn
la informacin
aportada por frigorficos colombianos localizados en la costa norte del pas, se ha
evidenciado un
carrusel de comercio fronterizo ilegal que se explica principalmente por el
diferencial cambiario

que opera en Venezuela. Segn comunicacin FEP - PE 0125-2012 de 5 de

diciembre de 2012,
remitida por Fedegn y dirigida al Ministerio de Agricultura:
Mientras el tipo de cambio oficial es de 4.30 BsF/USD, en el mercado negro o
"paralelo"
de Venezuela, el tipo de cambio alcanza niveles de 15 BsF/USD. Esta situacin es
aprovechada por comercializadores de ambos lados de la frontera, que compran
animales
en Colombia a un precio promedio de 1.58 USD/Kg y lo venden en Venezuela a
precios que
varan entre 1.65 USD/Kg (cuando se vende a precios regulados) y 3.1 USD/Kg2,
lo que
evidentemente hace que el negocio de exportacin por s solo sea rentable.
Adicionalmente, el comercializador venezolano recibe los dlares por concepto de
la
importacin de ganado colombiano a travs del CADIVI, con una tasa de cambio
de 4.30
BsF/USD, los cules puede vender nuevamente en el mercado negro venezolano,
donde se
paga un tipo de cambio de 15 BsF/UDS.
Como es evidente, el referido carrusel de comercio ilegal de ganado y carne tiene
la potencialidad
de generar una grave situacin de competencia desleal, en detrimento del sector
productivo
nacional. 3.1.1.4.2. Aprovechamiento por captura de subsidios
Otro ejemplo que presuntamente estara involucrando a empresarios del vecino
pas se puede
evidenciar con el ingreso a Colombia de productos comestibles que originalmente
fueron

subsidiados por el gobierno venezolano con el nimo de beneficiar a ciertas capas

de la poblacin,
pero que son exportados a Colombia de contrabando, con lo cual el agente
delictivo se lucra del
monto del subsidio ms el arancel que dej de pagar, y despus, por si fuera poco,
realiza la
operacin descrita arriba, vendiendo los dlares que recibe del CADIVI en el
mercado negro,
obteniendo una ganancia adicional.
Casos parecidos se evidencian con productos tales como el aceite comestible y la
gasolina, cuyos
precios subsidiados en Venezuela o Ecuador son infinitamente ms bajos que los
precios a los que
se pueden comprar dichos productos en Colombia.
3.1.1.4.3. Los ahorros derivados de una declaracin de importacin con
informacin falsa
(i) Subfacturacin
Los perpetradores de las Conductas Perseguidas tambin se lucran de forma muy
significativa por
medio de lo que se ha conocido popularmente en Colombia como contrabando
tcnico por
subfacturacin.
Esta modalidad de contrabando le permite al contrabandista importar productos
pagando un
arancel irrisorio, valindose de una declaracin de importacin y documentacin
anexa que no
refleja el precio real al que el producto fue adquirido. La DIAN ha detectado que
para encubrir este
tipo de conductas con mayor facilidad, algunos importadores colombianos
constituyen empresas

vinculadas en Panam o en otros pases que funcionan como parasos fiscales,

las cuales expiden
facturas de venta que ocultan y/o falsean el precio real al que la mercanca fue
comprada por sus
matrices o empresas vinculadas de Colombia al productor o comercializador
inicial. Esas facturas
posteriormente son incorporadas como soporte de la declaracin de importacin,
en claro
detrimento del fisco nacional y facilitando la competencia desleal.
Los casos de la importacin del calzado y confecciones al pas son un buen
ejemplo de la ganancia
fcil que se desprende de las Conductas Perseguidas, y en particular, de la
defraudacin aduanera.
En 2012 el precio promedio de importacin al pas de confecciones por el mayor
importador
nacional en volumen de compras fue de cerca de 24 USD por kilo importado.
Ese importador,
debi competir con algunos importadores cuyos precios promedio de importacin
al pas fueron
de cerca de 1.65 USD por kilo importado.
Sin embargo, segn la Cmara Colombiana de la Confeccin y los registros del
Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo, el precio promedio de importacin al pas de la
materia prima
requerida para fabricar esas confecciones estuvo por encima de los 2.50 USD por
kilo. Ahora bien,
considerando que la materia prima no puede ser ms barata que el producto
terminado, es
evidente la presencia de actividades de contrabando en el ejemplo mencionado.
Podra sospecharse de lo anterior que los importadores ilegales pagaron en 2012
aranceles de

importacin muy por debajo del arancel real, por medio del falseamiento de la
informacin real de
la factura de venta que refleja el precio de compra de la mercanca o de sus
soportes, o por medio
de la utilizacin de un esquema de triangulacin, usando sucursales o compaas
relacionadas en el pas desde el cual se import directamente la mercanca. Tal
como se explico arriba, dichas
compaas podran haber expedido las facturas de venta usadas por el importador
colombiano a
un precio ficticio, ocultando as el precio al que realmente le compraron la
mercanca a una
empresa de un tercer pas.
El caso del calzado es similar. Segn ACICAM, se calcula que en 2012 fueron
importados a
Colombia cerca de 76 millones de pares de zapatos, de los cuales cerca del 24%
ingres al pas con
declaraciones de importacin que reportaron precios inferiores a 1 USD por par, lo
que equivale a
18 millones de pares de zapatos. Segn declaraciones pblicas de empresarios de
la Federacin
Nacional de Comerciantes FENALCO, en sus viajes comerciales a China no
consiguen zapatos por
menos de 2 USD por par. As las cosas, es evidente que algunos importadores se
estn lucrando de
forma fcil con esa actividad comercial irregular y desleal.
Esta modalidad de contrabando tcnico motiv la reciente adopcin por parte del
gobierno
nacional del Decreto 074 de 2013, que redujo el arancel ad-valorem para
confecciones y calzado al
10%, pero que impuso concomitantemente un arancel especfico de 5 USD por
kilo y por par de

zapatos, respectivamente. La medida tuvo como objeto atacar los precios

anormalmente bajos a
los que se han venido registrando las importaciones de ese sector durante los
ltimos aos.
(ii) Sobrefacturacin
Algunos delincuentes tambin se ven motivados por el lucro fcil que se
desprende de otra
modalidad de contrabando: la sobrefacturacin. Hasta el momento se han
identificado tres formas
en que se benefician de ese tipo de contrabando, sin descartar que puedan existir
muchas otras
formas de hacerlo.
La primera, es incluir en la declaracin de importacin precios superiores a los
reales con el nimo
de ocultar prcticas de dumping que tienen por objeto romper mercados y
capturarlos, en clara
violacin de las normas contra la competencia desleal en el mbito internacional.
Al parecer, esta
modalidad est siendo utilizada en las importaciones de acero proveniente de
Mxico al pas.
La segunda, es incluir en la declaracin de importacin precios superiores a los
reales con el nimo
de lograr el recobro de dlares por parte del CADIVI, los cuales posteriormente
son vendidos en el
mercado negro.
La tercera, es sobrefacturar los precios reportados por exportaciones, con el
nimo de lograr el
cobro de drawbacks, certificados de reembolso tributario u otro tipo de reembolsos
tributarios
otorgados por el Estado.

(iii) Declaracin de importacin por partidas arancelarias diferentes a las reales

Algunos importadores declaran la importacin de mercanca invocando partidas
arancelarias
diferentes a las reales, con el nimo de pagar el arancel ms bajo o de quedar
excluidos del pago
del arancel real. Al hacerlo, reciben un beneficio econmico inmediato, al
ahorrarse el pago del
arancel debido y poder comercializar sus productos en el territorio nacional por un
precio inferior
al que tienen que vender sus competidores en el mercado.
La deteccin de este tipo de conductas requiere que las autoridades estatales
estn capacitadas
para ello. Para poder realizar la deteccin de las conductas es necesario tener la
capacidad de diferenciar productos similares (como ocurre por ejemplo con los
diferentes tipos de acero que
son visualmente muy parecidos, pero que tienen importantes diferencias tcnicas
que inciden en
el precio y en ocasiones permiten declarar cierta mercanca bajo las subpartidas
de otras,
afectando el recaudo por concepto de aranceles). En muchas ocasiones, la
diferencia puede ser
nicamente detectada si se cuenta con tecnologa disponible para ello.
(iv) Declaracin de acumulacin de origen falsa
Finalmente, algunos importadores declaran falsamente ante la autoridad aduanera
que cumplen
con los requisitos de acumulacin de origen exigidos por los acuerdos comerciales
suscritos por
Colombia, con el nimo de hacerse acreedores a la exencin o reduccin del pago
de aranceles
bajo el marco del acuerdo comercial del que se trate. Con dicha prctica, se
ahorran parcial o

totalmente el pago de cuantiosos aranceles.

3.1.1.4.4. Favorecimiento
Auxiliar la comisin de las Conductas Perseguidas tambin puede ser muy
lucrativo. Existen
muchas formas de brindar ese auxilio. Por ejemplo, prestando y/o adecuando los
bienes muebles
o inmuebles que se utilizan para perpetrar o encubrir el ilcito, como por ejemplo
camiones,
carros, bodegas, casas o cualesquiera otros. Quien favorece la comisin de las
Conductas
Perseguidas, bien sea un particular o un servidor pblico, recibe un incentivo
econmico o pago
por parte de quien tiene el dominio del hecho de la Conducta Perseguida.
3.1.1.4.5. Contrabando abierto
Los perpetradores de las Conductas Perseguidas tambin se lucran con facilidad
como resultado
de la consumacin de las diversas modalidades de contrabando abierto. Existen
por lo menos las
siguientes modalidades de contrabando abierto: (i) hormigueo, (ii) ingreso con
omisin de
declaracin por punto de frontera, (iii) pampeo, (iv) caravana de la muerte (o
culebra), y (v)
ingreso con complicidad de autoridades.
El hormigueo (tambin conocido como pitufeo) es el contrabando por medio de la
utilizacin de
camuflaje en el equipaje y/o el cuerpo de la persona que pasa la frontera, o por
medio de una
serie de ingresos sistemticos al territorio nacional con cantidades de mercanca
que al ser

agregadas, superan los mximos permitidos por la ley o por los convenios
internacionales.
Este tipo de contrabando es difcil de controlar debido a la existencia de
regmenes aduaneros
especiales en algunas zonas fronterizas y a la existencia de algunos convenios
internacionales
suscritos por el pas que permiten el transporte de un pas a otro de mercancas
bajo cierto umbral
para el consumo personal o familiar.
El ingreso con omisin de declaracin es una prctica de contrabando que se
consuma a travs del
ingreso de la mercanca por un punto de frontera, pero sin realizar la declaracin
de importacin
exigida por la normativa vigente. Por ejemplo, en los casos en los que se ingresa
la mercanca en el
bal de un carro y dicho ingreso de mercanca al pas no es reportada a la
autoridad aduanera.
Esta prctica es muy comn en puntos fronterizos como Ipiales-Rumichaca. Este
tipo de prctica
tambin es comn con mercanca que se ingresa a zonas aduaneras especiales y
que en lugar de ser reexportada es ingresada fraudulentamente al territorio
nacional. Es el caso de zonas tales
como Leticia, Uriba, Tumaco, Guapi, Maicao, Uriba y Manaure, entre otras.
El pampeo es el ingreso de camiones o cualquier tipo de vehculos o semovientes,
por trochas,
ros, playas, pampas o vas alternas diferentes a los puestos de control y aduanas.
Segn la DIAN,
existen cerca de 100 vas ilegales de acceso al territorio nacional, distribuidas
principalmente en

las zonas limtrofes de (i) Estado Zulia-Guajira, Estado Tchira-Norte de

Santander, Estado ApuroRio Arauca, en la frontera con Venezuela, y de (ii) Cruces
de Rio Putumayo y Rio Mira, y Trochas
Ecuador-Colombia, en la frontera con Ecuador.
En ciudades fronterizas tales como Ipiales, es vox-populi el hecho de que hay
diferentes lugares
aledaos a la ciudad en los cuales se albergan hasta 500 equinos utilizados para
transportar
mercanca de un pas a otro, cruzando el ro y sin que necesiten ir acompaados o
guiados por una
persona, debido a que los animales ya conocen la va.
3.1.1.4.6. Ausencia de pago de los tributos debidos.
En materia de cigarrillos y licores, adems de la ausencia del pago de aranceles,
de la muy
probable disminucin de la base gravable sobre la cual se calcula el impuesto
sobre la renta, y de
la ausencia de pago del IVA, se configura adicionalmente la ausencia de pago de
los tributos
departamentales debidos.
La falta de pago del impuesto al consumo de bebidas alcohlicas y cigarrillos, en
desconocimiento
de lo previsto por la Ley 223 de 1995, implica dejar de pagar cuantiosos recursos
que deberan
servir para financiar el sistema de salud y de apoyo al deporte de los
departamentos.
El contrabando de cigarrillos y de licores implica que quienes ingresan al pas esos
bienes por
medios fraudulentos, no estn reconociendo el pago de estos impuestos. As, la
evasin de pago
del impuesto al consumo implica que el sujeto pasivo del mismo puede vender los
bienes

generadores del impuesto a un precio mucho ms competitivo que aquellos que s

lo pagan.
En ocasiones, se realiza el ingreso de cigarrillos y licores a travs de zonas de
rgimen aduanero
especial, desde las cuales deberan ser reexportadas, sin que la reexportacin
realmente ocurra.
En lugar de realizar la reexportacin, el contrabandista falsifica la factura de
reexportacin y
procede a ingresar la mercanca por medios fraudulentos al territorio nacional, en
el cual la
comercializa. Ingresada la mercanca as, se genera una ganancia automtica
para el vendedor del
rubro correspondiente al impuesto al consumo dejado de pagar.
Otra manera en que se ha venido haciendo esto es utilizando las tornaguas de
transporte de este
tipo de mercancas, que autorizan el paso de mercanca de un departamento a
otro, pero sin que
esas tornaguas se legalicen ante las autoridades correspondientes. Esto implica
que la mercanca
pueda ser transportada libremente, pero no necesariamente se da el pago del
impuesto en el
departamento de llegada, al no existir un seguimiento de estas tornaguas.
Adems de estas modalidades, es claro que el contrabando de cigarrillos y licores
genera un doble
impacto negativo para el Estado colombiano. Uno para las rentas nacionales por el
desconocimiento del pago de
desconocimiento del pago del

aranceles,

en

segundo

lugar

por

el

impuesto al consumo, que afecta a los departamentos en sus finanzas, lo que

implicar menos
presupuesto para inversin en salud y deporte.3.1.1.4.7. Gemeleo

Como su nombre lo indica, el gemeleo implica un mtodo de defraudacin en

donde a travs de la
alteracin de declaraciones y comprobantes de pago de aranceles, se presentan
varias veces ante
las autoridades aduaneras documentos que efectivamente amparan el ingreso de
un cargamento
de mercancas (usualmente se presenta en materia de transporte terrestre).
Bajo ese sistema, al permitirse el trnsito del segundo, tercero y dems
transportes sucesivos, en
la prctica se est generando el ingreso sin pago de aranceles o tributos de
mercanca proveniente
del extranjero, lo que permite que los precios de comercializacin en el pas sean
mucho ms
baratos que lo que podra ser la mercanca elaborada en Colombia.
El gemeleo, entonces, implica que a partir de una sola declaracin se ampara el
ingreso al pas de
varios cargamentos. El primer ingreso, en estricto sentido, se hace conforme a la
ley, pero los
sucesivos ingresos se realizan con la presentacin de documentos que no son
autnticos y que
constituyen una apariencia de legalidad, siendo en realidad un mecanismo de
defraudacin.
En algunos casos, el gemeleo viene acompaado de otras modalidades de
defraudacin,
valindose de figuras contempladas en el Estatuto Aduanero, como ocurre con el
trnsito
aduanero.
3.1.2. Reflexin sobre la magnitud del problema (consecuencias)
3.1.2.1. Menor recaudo

La mayora de las Conductas Perseguidas conducen a un menor recaudo de los

tributos destinados
a la Nacin y a los departamentos, afectando gravemente las finanzas pblicas.
As por ejemplo,
para el caso de los licores y cigarrillos, el ordenamiento jurdico establece una
tarifa alta de IVA
(que para algunos casos es del 35% segn el artculo 473 del Estatuto Tributario)
y se causa
adicionalmente el impuesto al consumo en la importacin o comercializacin de
dichos productos.
Sin embargo, en el caso de las Conductas Perseguidas, no se causan ni se pagan
el impuesto a las
ventas y el impuesto al consumo. Es importante resaltar que los recursos
causados con ocasin de
la comercializacin de los licores y cigarrillos representan la principal fuente de los
ingresos
tributarios de los departamentos y representan un componente considerable en el
sistema de
salud nacional y territorial.
En la medida que la mayora de los productos de las Conductas Perseguidas se
importan o
comercializan por fuera del mercado legal, los tributos aduaneros y el impuesto a
las ventas no se
causan ni se pagan, o en el caso de importaciones irregulares, no se recaudan los
valores reales, en
la medida que se afecta la base gravable del arancel y del impuesto para las
ventas establecida en
el artculo 459 del Estatuto Tributario, para el caso de mercancas importadas.
Este menoscabo en las fuentes de los ingresos pblicos, se extiende a la
causacin y pago por

concepto de otros tributos (ejemplo: renta y ganancias ocasionales), en la medida

que las
ganancias de las personas que llevan a cabo las operaciones de Conductas
Perseguidas se hacen
por fuera del control y supervisin del mercado.Al respecto la Federacin Nacional
de Departamentos ha concluido que el 56% de los ingresos
tributarios de los departamentos proviene del impuesto al consumo. As, todo
fenmeno delictivo
que implique el comercio ilegal de este tipo de mercancas implicar
consecuentemente un
desmedro a las rentas departamentales. Esto ltimo, repercutir directamente en
los habitantes
de esos Departamentos, dado que el gasto que se destina en salud deriva en un
importante
porcentaje de los recursos percibidos por este concepto; y ms an, impactar los
ingresos de los
productores nacionales o extranjeros de licores, debido a la captura del mercado
realizada por sus
competidores desleales.
Dado que el lucro que genera este tipo de actividades es de proporciones
elevadas, el fenmeno
va ligado en muchas ocasiones con situaciones de orden pblico y seguridad
nacional, dado que
este tipo de actividades estara incidiendo de manera directa en la financiacin de
grupos armados
irregulares, tales como las BACRIM. Bajo ese entendido, la lucha contra el
comercio delictivo, la
competencia desleal y el contrabando, es en gran parte la lucha contra la
financiacin de grupos
ilegales.

Frente a las dimensiones del problema, segn clculos recientes que ha realizado
la Federacin
Nacional de Departamentos fundados en algunos estudios y clculos propios2
, los departamentos
dejan de recibir una suma cercana al billn de pesos anual por el contrabando,
adulteracin y
fraude fiscal de licores y cigarrillos. Se observa entonces que la problemtica del
contrabando
afecta unas dimensiones que van ms all de la falta de recaudo de derechos
aduaneros a nivel
nacional.
El Proyecto de Ley busca contrarrestar esta problemtica, tal como se explicar en
los Captulos 4
y 5 de esta Exposicin de Motivos.
3.1.2.2.Competencia desleal y desincentivo para la industria legal
Los comerciantes que ejercen legalmente sus actividades bajo el cumplimiento de
las obligaciones
mercantiles, laborales y tributarias se encuentran en desventaja frente a las
personas que
ingresan, importan y comercializan productos derivados de las Conductas
Perseguidas, en la
medida que su estructura de costos contiene rubros y gastos que no son asumidos
por los
competidores desleales, a travs del favorecimiento de actividades en un mercado
ilegal.
En esa medida, los comerciantes que ejercen o piensan ejercer su actividad
empresarial de
manera legal, no tienen los incentivos adecuados para cumplir con las
obligaciones y deberes

establecidos en el ordenamiento colombiano; sino que en muchas ocasiones, el

efecto es el
contrario, dado que encuentran en la ilegalidad los espacios adecuados para la
prctica de las
Conductas Perseguidas.
2
Los estudios en que se basa esta afirmacin, son:
o Estudio de la Universidad Javeriana (2009) Medicin del Volumen de
Falsificacin y
Adulteracin de Licores en Colombia y su Impacto sobre la Salud de los
Consumidores y
los Fiscos Departamentales 2001-2008
o Incidencia de los Cigarrillos Ilegales en Colombia FENALCO (2012)
o Clculo DIAN sobre contrabando de licores
o Una Estimacin de la adulteracin y falsificacin de bebidas alcohlicas en
Colombia
(2012) FEDESARROLLOPor otra parte, las Conductas Perseguidas han
conducido a disminuir la competitividad de la
industria nacional haciendo muy desventajoso ingresar legalmente al mercado, por
todos los
costos en los que tienen que incurrir los empresarios para poder desarrollar su
actividad
econmica y por la afectacin a los empresarios que invierten en investigacin,
innovacin y en
desarrollo de industrias ms eficientes y productivas, al generar condiciones de
desigualdad y de
competencia desleal.
Un caso palpable es el de la industria de aceites comestibles, la cual se ha visto
duramente

golpeada durante los ltimos aos por el contrabando de aceite proveniente de

Ecuador y
Venezuela, el cual se comercializa en pimpinas en varios departamentos del
pas, incluyendo a
Atlntico, Cundinamarca, Bolvar, Santander, Norte de Santander, Nario y Valle
del Cauca, entre
otros. Segn Asograsas, la industria legal de su sector ha disminuido su
participacin en el
mercado pasando de un 80% a un 50%, lo cual ha obligado a sus empresas a
reducir el uso de sus
centros de produccin de 5 a 3 das hbiles semanales.
3.1.2.3.Clima de violencia
Las organizaciones que perpetran Conductas Perseguidas se han extendido por
todo el pas, y con
el tiempo, han generalizado la prctica de violencia a gran escala, creando un
entorno cada vez
ms peligroso para las autoridades de control y la ciudadana en general. Est
demostrado que
esas estructuras criminales, cada vez ms sofisticadas y grandes, estn
dispuestas a usar la
violencia para mantener el control y la dinmica de su actividad ilcita, afectando
de manera grave
la seguridad ciudadana.
3.1.2.4.Clima de corrupcin
Por ltimo, la preparacin y consumacin de las Conductas Perseguidas ha
permeado a las
autoridades pblicas y a las empresas privadas a travs del pago de sobornos. En
esa medida, las
Conductas Perseguidas se han convertido en una plaga que se ha expandido por
todo el

territorio, menoscabando la tica pblica, implementando una cultura proclive a la

ilegalidad y
minando la integridad de las instituciones del Estado y su legitimidad y capacidad
de actuar en
contra de las estructuras ilegales que las llevan a cabo.
3.1.3. Ausencia de estrategias integrales y debilidad institucional
Hasta el momento, este tercer captulo ha explicado las causas, algunas de las
consecuencias y la
magnitud del problema derivado de las Conductas Perseguidas. Ahora se harn
unas reflexiones
generales sobre la ausencia de estrategias integrales y la debilidad institucional en
lo relacionado
con la lucha contra esos flagelos.
Tradicionalmente, Colombia ha carecido de una poltica integral orientada a la
prevencin,
vigilancia, control y sancin de la Conductas Perseguidas por el Proyecto de Ley.
La ausencia de
estrategias de prevencin general, por medio de polticas sociales, de inversin
del Estado en
ciertas zonas de riesgo, de mejoramiento del acceso a oportunidades por parte de
poblaciones vulnerables y la extensin de una cultura connivente con las
Conductas Perseguidas, ha facilitado
el florecimiento de las mismas.
Una poltica integral en la materia exige la articulacin del trabajo de diversas
entidades del
Estado, segn sus diferentes frentes de competencia legal, as como la
generacin de
herramientas de trabajo conjunto y espacios de discusin, interaccin y
cooperacin. Asimismo,
exige la generacin de unidades de inteligencia y de fiscales y jueces
especializados en la

persecucin y castigo de las Conductas Perseguidas. Por ltimo, requiere la

adecuacin de la
infraestructura tangible e intangible con la que cuenta el Estado.
En 2012 el Programa de Transformacin Productiva redact la Estrategia Integral
Contra la
Ilegalidad en el Comercio (EICIC), la cual constituye una contribucin importante
en el esfuerzo por
construir una estrategia de este tipo. Desafortunadamente, la articulacin de las
entidades del
Estado sigue siendo deficiente, por lo cual el Proyecto de Ley retoma algunas
ideas de la EICIC y
genera mecanismos para hacer que algunas de sus estrategias sean vinculantes,
tal como se
explicar ms adelante en el captulo 4.
Adicionalmente, tal como ya se explic atrs, el 1 de abril de 2013 el Consejo
Superior de
Comercio Exterior formul
recomendaciones a distintas

con

carcter

de

urgencia

una

serie

de

entidades del Estado para acelerar y fortalecer la lucha contra el comercio delictivo
y contrabando,
como resultado de la iniciativa presentada por la Direccin de Impuestos y
Aduanas Nacionales, el
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y el Programa de Transformacin
Productiva.
A continuacin se explican en mayor detalle las principales problemticas
sealadas en los
prrafos precedentes de este numeral 3.1.3.
3.1.3.1.Falta de articulacin interinstitucional
La falta de articulacin interinstitucional se da en dos niveles: el nacional y el
internacional.

3.1.3.1.1. Nacional
La Constitucin Poltica de 1991 establece un sistema de separacin de poderes
que resulta
conveniente y necesario desde un punto de vista de equilibrio institucional, pero
que en ocasiones
dificulta la articulacin del trabajo de las entidades en la lucha contra la ilegalidad.
As, los canales de comunicacin y cooperacin entre las entidades de la rama
ejecutiva (tales
como la Superintendencia de Industria y Comercio, la Direccin de Impuestos y
Aduanas
Nacionales, la Superintendencia de Sociedades, la UIAF, el Instituto Colombiano
Agropecuario y el
INVIMA, por slo mencionar algunas) entre s, y con las entidades de la rama
judicial (como la
Fiscala y el CTI) y los rganos de control (como la Procuradura y la Contralora)
son escasos, en
muchos casos inoperantes o paquidrmicos. Esto impide la sancin efectiva de los
responsables de
las conductas ilegales, facilita su reincidencia y dilata la eficacia del Estado en la
lucha contra una
serie de problemas estructurales que requieren un trabajo colaborativo y
perfectamente
sincronizado.
Por esta razn, en diversos frentes se han creado de mucho tiempo atrs
comisiones mixtas o
interinstitucionales, con el fin de garantizar la articulacin del Estado en la lucha
contra diversos riesgos o peligros. Algunos ejemplos son la Comisin
Interinstitucional de la Rama Judicial, la
Comisin de Lucha contra la Minera Ilegal, la Comisin de Lucha contra el
Comercio Ilegal de

Carne, entre otras. Muchas de estas comisiones, terminan por ser inoperantes,
bien sea por la
delegacin de quienes deberan estar en dichas reuniones a personas sin
capacidad decisoria o por
los impedimentos legales que tienen las entidades para compartir informacin
sensible de las
respectivas investigaciones
adelantando.

procedimientos

sancionatorios

que

estn

En materia de lucha contra el contrabando, en 2011 se cre de manera informal

una Fuerza
Especial Anticontrabando, con el objeto de articular las operaciones del Estado en
ese frente y de
priorizar los sectores ms sensibles de la economa, que bajo una lgica de
poltica criminal y de
poltica comercial deban ser protegidos. Posteriormente, en 2012, se logr dar a
dicha Fuerza un
mayor nivel de permanencia gracias a un convenio suscrito entre la DIAN, UIAF, la
Direccin
Nacional de Inteligencia y la Fiscala General de la Nacin. Pero an falta un
marco institucional
para que esas entidades puedan trabajar en equipo y de forma coordinada entre s
en el mediano
y largo plazo, y faltan mecanismos institucionales robustos para que esas
entidades puedan
trabajar colaborativamente con otras entidades del Estado.
3.1.3.1.2. Internacional
Las entidades del Estado que tienen la competencia para perseguir y sancionar
las Conductas
Perseguidas no estn suficientemente coordinadas con las autoridades de otros
pases de los

cuales proviene un volumen muy importante de las importaciones ilegales que

llegan al pas. As
las cosas, el intercambio de informacin entre las autoridades aduaneras es
mnimo o
prcticamente inexistente.
En este momento el Estado colombiano est realizando esfuerzos significativos
para avanzar en la
direccin de formalizar convenios de colaboracin con otros pases y con
organizaciones con
experiencia en la materia, que puedan ayudar a identificar las conductas ilegales
as como a
desmontar las organizaciones criminales responsables de su comisin.
3.1.3.2.Falta de una unidad de inteligencia para el anlisis de las Conductas
Perseguidas
Uno de los graves problemas que enfrenta el Estado colombiano es la inexistencia
de una unidad
de inteligencia encargada de prender alarmas y trasladar denuncias a las
entidades competentes
por la configuracin de las Conductas Perseguidas, tales como el contrabando
tcnico, abierto y el
fraude aduanero.
Una verificacin detallada de las funciones de la Direccin de Impuestos y
Aduanas Nacionales
evidencia la ausencia de competencia y de capacidad institucional y operativa de
dicha entidad
para realizar ese tipo de trabajo.
As las cosas, la deteccin de las actividades de contrabando por parte de la
DIAN, en muchos
casos, es tarda o simplemente no ocurre, debido a que se circunscribe a las
actividades de

fiscalizacin posterior sobre operaciones individuales y no sobre acciones ilegales

sistemticas de
comercio exterior.
Ahora bien, la Unidad de Inteligencia y Anlisis Financiero (UIAF) creada por la
Ley 526 de 1999
realiza labores enfocadas a la deteccin y prevencin del lavado de activos y la
financiacin del terrorismo. A pesar de que dichas actividades estn directamente
relacionadas con el contrabando
tcnico, abierto y el fraude aduanero, la Ley 526 no le otorga la competencia a la
UIAF para
conocer los casos de contrabando tcnico, abierto y fraude aduanero. As las
cosas, el Proyecto de
Ley propone la ampliacin de competencias de la UIAF para que pueda realizar
actividades de
inteligencia para la deteccin de actividades de contrabando en sus diversas
modalidades. Esto se
explicar a mayor detalle en el Captulo 4.
3.1.3.3.Falta de fiscales y jueces especializados, y debilidad en representacin
judicial
Colombia carece de fiscales y jueces especializados para combatir las Conductas
Perseguidas. Los
fiscales y jueces que conocen los delitos de contrabando carecen de
conocimientos especializados
que les permitan identificar, acusar o juzgar apropiadamente, segn sea el caso, a
las personas
responsables de realizar las Conductas Perseguidas.
El caso de la Guajira es un buen ejemplo de la baja capacidad de la Fiscala para
perseguir el
contrabando. Segn informacin entregada por la Directora Seccional de Fiscalas
de la Guajira

Doctora Mara Gladis Pabn Lizarazo al equipo del Programa de Transformacin

Productiva en
reunin de 10 de abril de 2013, estos son los indicadores agregados desde el ao
2008 del avance
de los procesos por (i) contrabando, (ii) contrabando de hidrocarburos o sus
derivados, (iii)
favorecimiento de
hidrocarburos o sus

contrabando,

(iv)

favorecimiento

de

contrabando

de

derivados, y (v) favorecimiento de contrabando por servidor pblico en el

Departamento:
Cuadro 1
Estado Caso/Seccional Seccional
Riohacha
Seccional
San Juan
Seccional
Maicao
Seccional
Fonseca
Total de casos 248 52 324 197
Indagacin 235 47 294 190
Investigacin (con
imputacin)
9480
Juicio 1 1 1 1
Terminacin anticipada
(principio de oportunidad)

3 0 10 1
Ejecucin de penas 0 0 11 5
De este cuadro se pueden concluir dos cosas: primero, ninguno de los casos
investigados tiene
relacin con el contrabando tcnico, el cual es el que mayor dao le hace al pas,
a la industria, y al
fisco nacional y departamental; y segundo, el nivel de xito de los casos penales
en la Guajira,
regin neurlgica de las actividades de contrabando en Colombia, es sumamente
bajo. De los 821
casos iniciados por aprehensiones de mercanca de contrabando, slo el 1.9%, ha
alcanzado
sentencias condenatorias en 5 aos, a razn de 3 sentencias por ao.
Por si fuera poco, la Fiscala actualmente no cuenta con la posibilidad de realizar
estadsticas y
seguimiento a los casos por contrabando tcnico, debido a que bajo la legislacin
vigente esos
delitos slo pueden ser investigados bajo los tipos penales de falsedad en
documento pblico o
privado, segn sea el caso. Al momento de consultar los sistemas de informacin
de la Fiscala es
imposible saber cules de esos casos de falsedad tienen relacin con actividades
de contrabando
tcnico. Por esa razn, entre otras, es necesario tipificar el contrabando tcnico,
segn se propone en este
Proyecto de Ley, consistente en consignar una falsedad en la declaracin de
importacin o sus
documentos soporte, tal como se explicar en el captulo 5. Esta tipificacin
permitira contar con
estadsticas sumamente tiles y adelantar procesos judiciales integrales en contra
de los mayores

contrabandistas del pas, realizando un trabajo de agregacin selectiva de los

casos que las
fiscalas seccionales tienen en sus respectivas jurisdicciones.
3.1.3.4.Falta de infraestructura
Para una dinmica de comercio exterior que ha crecido de tal manera desde 1991
hasta la fecha,
no solo es indispensable incrementar la posibilidad de que los importadores y
exportadores
nacionales puedan realizar operaciones de comercio exterior con mayor velocidad
y en mayor
cantidad, sino que debe igualmente facilitarse la adecuacin y modernizacin de la
infraestructura
que le permita a la autoridad aduanera estar en capacidad de afrontar esos
volmenes de
mercanca.
El mejoramiento de la infraestructura
infraestructura tangible (por

exige

realizar

mejoras

sobre

la

ejemplo la adquisicin de escneres) y sobre la infraestructura intangible (por

ejemplo la
adquisicin de un sistema de perfilamiento de riesgo de primer nivel).
3.1.3.4.1. Perfilamiento
La estructura de las aduanas en la inmensa mayora de pases refleja el hecho de
que no todas las
mercancas que salen o entran del y al territorio aduanero pueden ser objeto de
inspeccin
personal exhaustiva. La dinmica del comercio exige que los tiempos estndar
para realizar los
trmites aduaneros deban manejarse en un tiempo suficiente para cumplir con el
objetivo de

control, pero sin menoscabar la eficiencia de la actividad comercial. Ante esa

realidad, surge la
necesidad de que las aduanas sepan sobre qu empresas y en qu momentos
deben realizar las
operaciones de control.
Para lograrlo se requiere de un sistema de control de riesgos aduaneros que
permita establecer y
utilizar un esquema de perfilamiento. El esquema de perfilamiento requerira poder
detectar
operaciones sospechosas, as como actores de comercio exterior que por el
volumen de sus
negocios contrastados con otros factores, permitan inferir que podran estar
incurriendo en una o
varias de las Conductas Perseguidas.
En estos momentos, los esquemas de perfilamiento en materia aduanera son
virtualmente
inexistentes, y precisamente en este momento el Gobierno est trabajando en un
proyecto de
Estatuto Aduanero que contempla la adopcin de un sistema integral de gestin de
riesgo, en
donde uno de los componentes vitales para ello es precisamente el perfilamiento
para efectos de
controles aduaneros. Sin embargo, en la actualidad, el problema subsiste. Para
efectos del
tratamiento de este problema, el Proyecto de Ley, incluye algunas normas que
buscan
complementar aquellos que plausiblemente quedaran incluidos en el Estatuto
Aduanero.3.1.3.4.2. Escneres
La ausencia de escneres constituye actualmente una de las debilidades
principales con las que se

cuenta en materia de controles aduaneros en Colombia, y especialmente en el

control que se
ejerce inicialmente en las zonas primarias. Se trata de aparatos sumamente
costosos que
permitiran optimizar las labores de los controles de ingreso de mercancas.
3.1.3.4.3. Laboratorios
Los laboratorios tcnicos son utilizados por diversas entidades como el ICA, el
INVIMA y la DIAN.
Con ellos, se busca poder realizar labores de verificacin de la naturaleza de los
objetos que son
evaluados. A travs de ellos, es posible establecer si los alimentos introducidos
cumplen con
criterios tcnicos de inocuidad, o quiz determinar si la composicin de
determinado elemento
que es ingresado efectivamente est hecha del material o materiales se han
declarado. En otros
casos, los laboratorios permiten verificar si determinados objetos han sido
sometidos a
determinados procesos tcnicos de manipulacin.
En cualquiera de los casos atrs referenciados, los laboratorios permiten de
manera objetiva
determinar ciertos aspectos que son objeto de declaraciones aduaneras, y pueden
llegar a
conclusiones determinantes en materia de comercio exterior. Puede implicar que
se autorice o no
el ingreso de determinadas mercancas pinsese en ganado enfermo, por
ejemplo- o que se
pueda incluso modificar modalidades de defraudacin por utilizacin de
subpartidas arancelarias
de manera fraudulenta.

La carencia de infraestructura en este tema implica que sectores respecto de los

cuales no es fcil
reconocer sensorialmente que se trata de determinada subclase de mercancas,
estn vindose
afectados por la manera en que abusivamente se aprovechan los ilegales de las
carencias tcnicas
de las autoridades.
3.1.3.4.4. De informacin pblica
La informacin pblica es un insumo fundamental para poder estructurar labores
efectivas de
control previo y posterior. A partir de bases de datos robustas e inteligentes es
posible llegar a
lograr un sistema de perfilamiento adecuado, o llegar a reconstruir el modus
operandi de un
delito. Cuando las autoridades cuentan con suficiente informacin acerca de una
empresa o de
una persona natural, pueden empezar a detectar patrones de conducta que
pueden llegar a la
atribucin de responsabilidad jurdica de los sujetos, a un resarcimiento de
perjuicios sufrido por
el Estado o por otros empresarios, as como para evitar reincidencias.
El Estado cuenta actualmente con mucha de la informacin que podra requerirse
a nivel nacional
para poder ejercer controles efectivos multinivel, pero en muchas ocasiones la
informacin no se
puede solicitar en virtud de diferentes grados de reserva y confidencialidad, y en
muchas otras
ocasiones no se utiliza porque las dems autoridades estatales ni siquiera saben
que existen.
Uno de los actores determinante a nivel de comercio en Colombia son las cmaras
de comercio,

entidades de naturaleza privada, que cumplen con unas funciones pblicas de

registro, pero que
no cuentan en todos los casos con controles para la matrcula de empresas o de
empresarios. Cuentan con importante informacin, que de ser complementada con
otras fuentes de
informacin que poseen las entidades, permitiran mejores sistemas de control.
Lo anterior obedece a que el Estado no cuenta con una infraestructura suficiente
que permita
almacenar informacin, utilizarla y consultarla para realizar gestiones de control
eficiente.
3.2. Problemticas especiales
El ordenamiento jurdico ha venido adquiriendo un nivel de especificidad cada vez
mayor. Las
reglas tcnico-jurdicas de la tipificacin de conductas, de regulacin de
operaciones y controles
en diferentes mbitos han llevado a que se generen brechas entre las diversas
disciplinas jurdicas
y econmicas en materia de comercio delictivo y contrabando. De tal suerte, la
regulacin que
existe en materia tributaria, es distante de la regulacin que existe en materia
comercial. Esta
ltima a su vez, es distante de la regulacin represora que ofrece el Estado.
En materia sancionatoria, la problemtica no es del todo diferente. La regulacin
que posee la
normativa penal no se compadece de la realidad normativa que se ofrece en
materia tributaria ni
en materia aduanera. Esta situacin lleva a que, ante un ordenamiento jurdico
que debe ser
coherente y complementario, se presenten fracturas a la hora de aplicar las
labores de control

preventivo y de control sancionatorio. Esto ltimo debe acompasarse con el

diagnstico tratado
en el punto 3.1.3.1 de la presente Exposicin de Motivos, relacionada con la falta
de articulacin
institucional.
Adems de la brecha existente entre las diversas disciplinas, existe igualmente
una
inconmensurabilidad entre la ptica filosfica que se aborda en cada una de ellas.
Desde algunos
frentes, se busca permanentemente ofrecer mayores facilidades para acceder al
comercio
exterior, pero en otros se endurecen las medidas de control y sancionatorias, bajo
una concepcin
filosfica diferente. El problema filosfico ha sido parcialmente resuelto con la
expedicin de la
Ley 1609 de 2013, que consagra una serie de principios que han de gobernar la
regulacin en
materia aduanera. Sin embargo, resulta necesario establecer mecanismos que
permitan aterrizar
ese criterio homogeneizador en normas de aplicacin prctica.
A continuacin se esbozarn brevemente algunas de las principales problemticas
que se
presentan al momento de aplicar la normativa jurdica existente para enfrentar las
Conductas
Perseguidas, lo cual permitir resaltar algunas de las falencias que son afrontadas
con el Proyecto
de Ley.
3.2.1. Normativa ineficaz o deficiente
La norma jurdica debe cumplir con cuatro requisitos que permitiran referirse a ella
como norma

de derecho: la justicia, la validez, la eficacia y la eficiencia. Para efectos de esta

Exposicin de
Motivos, solamente nos ocuparemos del tercero y cuarto de ellos, no sin antes
decir que la
eficacia y la eficiencia son presupuestos necesarios de la validez.
La eficacia de la norma se alcanza si la misma logra cumplir con el cometido por el
cual existe.
Cuando la norma no cumple con el cometido para el cual fue expedida, es una
norma ineficaz.
Directamente relacionado con el requisito de la eficacia se encuentra la necesidad
de eficiencia. Una norma que no es eficiente difcilmente podr ser eficaz. Por
ineficiencia de la norma se har
referencia a normas que bien pueden cumplir con el objetivo para el cual fueron
consagradas pero
lo hacen con costo procesal, de tiempo, econmico que excede el nivel de
beneficio que de ella
se puede obtener.
As las cosas, la eficacia y eficiencia de la norma son aspectos centrales que
deben tenerse en
consideracin al momento de expedir una norma o evaluar su validez. Las normas
ineficaces y/o
ineficientes deben dar paso a otras que generen mayor grado de eficacia y/o
eficiencia.
A continuacin se esbozan algunos de los fenmenos que se han caracterizado
como la
materializacin de lo que ocurre al aplicar normas ineficaces o ineficientes en
asuntos
relacionados con el control de las Conductas Perseguidas.
3.2.1.1.Tipos penales inutilizados e inutilizables
El derecho penal sustancial, es decir aqul que se encuentra principalmente
regulado por el

Cdigo Penal, y que consagra normas penales de prohibicin, incluye actualmente

en su desarrollo
normas que prohben las siguientes conductas:
El contrabando abierto (Art. 319 del Cdigo Penal)
El contrabando abierto de hidrocarburos y sus derivados (Art.319-1 del C.P.)
El favorecimiento al contrabando (Art. 320 del C.P.)
El favorecimiento de contrabando de hidrocarburos o sus derivados (Art. 320-1 del
C.P.)
Defraudacin a las rentas de aduana (Art. 321 del C.P.)
Favorecimiento por servidor pblico (Art. 322 del C.P.)
Favorecimiento por servidor pblico de contrabando de hidrocarburos o sus
derivados
(Art. 322-1 del C.P.)
Los tipos penales recin mencionados estn llamados a responder actualmente
por todas las
modalidades de ilegalidad ms graves en materia de comercio exterior. Las
Conductas Perseguidas
son, sin embargo, suficientemente sofisticadas para que muchas modalidades
recientemente
utilizadas no se vean claramente enmarcadas all. En materia de criminalidad
aduanera, los tipos
penales consagrados en el Cdigo Penal no siguen la dinmica de lo que est
previsto en la
normativa aduanera.
En los casos en que s se presentan las conductas tipificadas, los rganos de
persecucin penal no
cuentan con herramientas suficientes para que estas investigaciones prosperen.
En muchas

ocasiones esto se debe a dificultades que existen en la demostracin de la

descripcin tpica. En
otros casos, simplemente no existe una regulacin tpica que prevea
adecuadamente una sancin
para las modalidades de defraudacin ms lesivas de los bienes jurdicos
protegidos. En todo
caso, la aplicacin prctica del ordenamiento jurdico penal no responde a la
dimensin del
problema del comercio delictivo en materia penal.
La norma penal sustantiva, que viene de 1997, con algunas modificaciones, no
cumple con ningn
efecto motivador o intimidador de la sociedad, en la medida en que, mirada en su
conjunto no
logra afectar el patrimonio de los presuntos autores ni logra efectivas privaciones
de la libertad. La consecuencia directa que esto trae es que los casos de
contrabando, defraudacin aduanera y
evasin fiscal relacionada con el contrabando, estn creciendo sistemticamente,
mientras que la
cantidad de investigaciones penales exitosas por estas conductas es sumamente
baja.
3.2.1.2. Debilidad en la proteccin de la cadena de custodia
El proceso penal concebido por la Ley 906 de 2004 cuenta con unas exigencias
importantes en
materia de tratamiento probatorio. No todo lo que sea recaudado por las
autoridades tiene la
vocacin de convertirse en una prueba en materia penal. Uno de los vicios ms
comunes que dan
lugar a esta situacin es que no se cumpla con las reglas y protocolos de la
cadena de custodia.
La cadena de custodia constituye una garanta de que la prueba presentada en
juicio es la misma

que se encuentra recolectada en la escena del delito. Igualmente est llamada a

garantizar la
integridad de la prueba. Cuando la cadena de custodia se rompe, si bien la prueba
no debe ser
inadmitida o rechazada por mandato legal, en muchas ocasiones los funcionarios
judiciales s
toman esta medida como consecuencia de la presunta vulneracin del debido
proceso y del
derecho de defensa. Al ocurrir esto, la prosperidad del proceso penal queda en
grave riesgo.
Actualmente ni la DIJIN, ni la SIJIN, y en muchas ocasiones ni siquiera la Polica
Fiscal y Aduanera
recolectan esta evidencia, sino que lo hacen los funcionarios de la DIAN en las
diferentes
seccionales o incluso en algunas ocasiones lo hacen las autoridades competentes
en trmite de
segunda instancia en procesos administrativos.
Sin embargo, actualmente existe un vaco en el tratamiento de la cadena de
custodia de estos
elementos materiales probatorios cuando son recolectados por autoridades
administrativas. Ello
implica el riesgo de que al darse el traslado de la evidencia a la Fiscala para el
adelantamiento de
las acciones penales, la misma no pueda ser utilizada en el proceso penal por
estar viciada de una
nulidad insubsanable.
3.2.1.3.Excarcelabilidad
Si bien el proceso penal actual funciona sobre la base de que la libertad es la regla
general,
tambin es cierto que la dinmica de la delincuencia en el pas debe estar
preparada para que los

delincuentes habituales y masivos sean procesados y/o sancionados a travs de

tratamiento
penitenciario intramuros.
Adems de los problemas inherentes a la estructura del tipo penal que pueda
llevar a que
delincuentes dejen de
procesales, como por

ser

sancionados

penalmente,

existen

problemas

ejemplo el hecho de que las capturas realizadas en flagrancia dejan de legalizarse

por cuestiones
como la dificultad para realizar la valoracin aduanera. En la prctica, este tipo de
situaciones
implican que quien realmente cometi un delito, queda libre por exceso de
tecnicismo probatorio
y procesal. Se trata de un problema prctico y no legal o conceptual.
Adicionalmente, la imposicin de medida de aseguramiento requiere la existencia
de suficiente
evidencia en esas etapas procesales para entender que la persona probablemente
cometi un
delito. Si la falta de legalizacin obedece precisamente a este problema, en la
prctica lo que esa
falencia genera es que las personas que han sido detectadas en el acto,
probablemente no se les
pueda imponer una medida de aseguramiento privativa de la libertad. Esto,
sumado a la falta de prosperidad de las investigaciones penales en su conjunto,
lleva a que en la prctica los autores de
este tipo de conductas nunca vayan a estar privados de la libertad, en los trminos
actuales.
El Estado ha de reconocer que la prisin en s misma no es solucin suficiente, en
el marco de un
Estado garantista, pero igualmente ha de reconocer que dentro de sus misiones
constitucionales

est la de garantizarle a los asociados una extensa carta de derechos,

fundamentales, sociales,
econmicos y ecolgicos, as como colectivos. En la medida en que las Conductas
Perseguidas
afectan varios de estos campos, al punto de llegar a afectar directamente
iniciativas econmicas
como el trabajo formal, la libertad de empresa y el orden econmico y social, entre
otros, y la
capacidad de ejercer comercio legal con la proteccin del Estado Social de
Derecho, la
intervencin en materia penal no puede ser ajena a este fenmeno que adquiere
mayor
trascendencia.
Mayor trascendencia en el campo social y jurdico obliga a revaluar el rol que
cumple el
ordenamiento penal. La excarcelacin, entonces, es tan solo uno de los diversos
fenmenos que
estn siendo tolerados por el sistema punitivo.
3.2.1.4.Falta de visin pragmtica
La dinmica de la delincuencia, en la prctica demuestra que gran parte de las
preconcepciones
filosficas de los diferentes cdigos no se ajustan a la realidad. Las Conductas
Perseguidas
constituyen realidades que trascienden la esfera de lo netamente normativo y que
implican costos
elevados. En estos eventos, lo que ocurre es que lo que la norma dice no ocurre, o
por lo menos
no ocurre de la manera en que se ha previsto que va a ocurrir. Esto es
especialmente relevante
frente a fenmenos que requieren el involucramiento de diversos actores.

En estas situaciones se suelen presentar problemas prcticos que pueden

resolverse igualmente
en la prctica, y se pueden detectar otros que necesariamente deben resolverse
en la construccin
de normas, con visin prctica. Un ejemplo de ello es la construccin de controles
o de
procedimientos que tericamente resuelven un problema, pero que en la prctica
resultan difciles
de cumplir, o son demasiado costosos en trmino de tiempo, recursos o capital
humano, para
volverlo una realidad. La construccin normativa y la estructuracin de procesos
de control y
sancin deben tener en cuenta esta visin, sin necesidad de renunciar al cmulo
de principios
tericos orientadores.
Un buen ejemplo de cmo mejorar la eficiencia y eficacia en la investigacin y
sancin de las
Conductas Perseguidas lo brinda el ordenamiento jurdico estadounidense. En las
investigaciones
ms grandes de la Securities and Exchange Commission (SEC) y la Fiscala
General (Attorney
Generals Office) por delitos de cuello blanco, ambas entidades trabajan
coordinadamente. Esto
les ha permitido lograr condenas de alto impacto contra perpetradores de delitos
de cuello blanco
por la comisin de tipos penales tales como dar declaraciones falsas a las
autoridades en el curso
de investigaciones de la SEC, sin entrar en el desgaste de demostrar la
perpetracin de todo el
esquema defraudatorio detrs de su actuar.

Asimismo, los tipos penales consagrados por el Mail Fraud Statute y su uso por
la Fiscala de los
Estados Unidos de Amrica, se han consagrado como los ases bajo la manga de
los fiscales en la
lucha contra el fraude y la corrupcin. Basta con que se compruebe el uso de
correos con fines
defraudatorios para que se configure el delito. El Proyecto de Ley incluye nuevas
normas penales -en diferentes mbitos- que buscan brindar a
los fiscales y jueces nuevas herramientas para investigar y sancionar a los
responsables de la
perpetracin de las Conductas Perseguidas.
3.2.1.5. Dificultad en recoleccin de acervo probatorio
La dinmica del proceso penal es completamente diferente a la dinmica del
proceso
administrativo sancionador. Por mencionar unas diferencias esenciales, conviene
sealar que la
prueba en el proceso administrativo no es prueba en el proceso penal sino hasta
que se ha
incorporado a juicio, lo que implica una adecuada recoleccin y conservacin de la
evidencia. En el
proceso administrativo, los elementos que van recolectndose adquieren la
calidad de prueba,
siempre que no haya vulneracin de garantas en su recoleccin.
A ello es necesario agregar que en operaciones de comercio exterior, no solo es
relevante la
prueba que se produce o que se encuentra en Colombia, sino que existe una
contrapartida
probatoria que se encuentra en el extranjero, pero que puede resultar vital para
determinar la
existencia de determinada infraccin aduanera o determinado delito. Un ejemplo
de esto, es la

factura expedida por una empresa exportadora en el exterior. Estas empresas

exportadoras
pueden ser reales o de papel, y slo una adecuada recoleccin de pruebas
permitir llegar a esa
realidad.
En ocasiones, la delincuencia se escuda en normas protectoras de terceros
Estados, como ocurre
con la informacin bancaria en determinados pases, la informacin sobre la
composicin y
constitucin de empresas en otros, por utilizar nicamente algunos ejemplos.
En otros eventos, las dificultades de recoleccin probatoria se dan en el pas, en
parte por
dificultades logsticas tales como la inmovilizacin de alimentos que tienden a la
descomposicin,
y por la manera en que se debe contener y preservar la evidencia. Adems de los
problemas de
procedimiento, existen problemas materiales que pueden incidir en un xito o
derrota a nivel
procesal. Este tipo de situaciones son conocidas por los infractores y le apuestan
a la imposibilidad
del Estado para resolver estos problemas.
3.2.1.6. No consideracin de las modalidades de fraude como parte de
criminalidad organizada
La criminalidad organizada posee dos caractersticas especiales. En primer lugar,
implica la
creacin de una estructura de poder si se quiere empresarial dedicada a la
comisin de
diversos tipos de conductas punibles. El narcotrfico y el terrorismo son ejemplos
de este tipo de
estructuras criminales. Sin embargo, la criminalidad organizada tambin implica un
segundo

conjunto de actividades dedicadas a introducir a la corriente comercial y financiera

los activos que
han sido obtenidos de manera ilcita.
En materia de comercio exterior, el contrabando constituye para algunos la
empresa delictiva
perseguida como tal, por lo que all es posible identificar los casos de contrabando
tcnico, de
fraudes e infracciones relacionados con falsedades, y as sucesivamente. Sin
embargo, en otros
casos el comercio exterior el contrabando es una forma de inyeccin de recursos
mal habidos al torrente econmico. Es una de las formas de lavar activos
valindose de la transaccionalidad
internacional.
El enfoque que se le ha dado a las investigaciones en comercio exterior, no est
preparado
actualmente para asumir este tipo de fenmeno de manera masiva. Es as como el
lavado de
activos, el concierto para delinquir y otros tipos penales que denotan este tipo de
actividades, no
estn siendo utilizados por las autoridades competentes en el anlisis de la
ilegalidad en materia
de comercio exterior y de las conductas ilegales perpetradas por organizaciones
criminales.
3.2.2. Ausencia de especialidad institucional en lucha contra el fenmeno
El comercio exterior es una actividad econmica sumamente compleja, y las
formas de ilegalidad
que son constitutivas de infracciones aduaneras graves y de delitos aduaneros,
son en muchas
ocasiones sumamente complejas y difciles de detectar. La complejidad misma de
la actividad de

comercio exterior (en sus diversas modalidades), sumada a una mayor

complejidad derivada de los
medios utilizados para disimular y encubrir estas actividades, lleva a que las
autoridades llamadas
a investigar este tipo de conductas requieran un nivel de especializacin mayor en
su formacin.
As como existe la Polica Fiscal y Aduanera, y existe un rea de fiscalizacin en la
DIAN, que
conocen la parte prctica de la operacin de comercio exterior, y cuentan con
preparacin para
hacer frente a estos fenmenos, tambin es cierto que el resto de instituciones
estatales no han
prestado atencin suficiente a la magnitud del problema, y por ende, no cuentan
con funcionarios
especializados en el tratamiento de este tipo de fenmenos. No se trata
nicamente de la
importancia mayor o menor del fenmeno del fraude aduanero y delitos conexos.
Se trata de que
para poder investigar, acusar y juzgar por este tipo de conductas, es necesario
contar con un
bagaje conceptual suficiente
procedimientos judiciales, los

para

interpretar

pruebas

entender

los

cuales son complejos.

En la actualidad, por ejemplo, las actividades de contrabando son investigadas por
fiscales
delegados ante jueces penales del circuito. Esos fiscales competentes tienen
igualmente a su cargo
un sinnmero de delitos que perseguir, como son los homicidios, los delitos
patrimoniales de
cuantas elevadas, los delitos sexuales, as como los delitos que atentan contra la
administracin

de justicia, entre otros. Son fenmenos delictivos que manejan tipologas delictivas
muy
diferentes, y que requieren una gerencia de la investigacin diferente. En algunos
municipios y
ciudades, existe una segmentacin de unidades de fiscalas por ciertos temas,
pero ni siquiera por
esta va ha sido posible potenciar las investigaciones. Esto es an ms crtico en
aquellos
municipios en donde no existen estas divisiones funcionales. Entre ms se
pretende abarcar por
parte de estos funcionarios, surgen ms dificultades para hacerlo de manera
eficiente.
3.2.3. Impunidad para las personas naturales y jurdicas involucradas
El derecho penal continental moderno, inspirador del Cdigo Penal, sigue un
modelo individualista
o subjetivista del derecho penal. Al contrario del enfoque de la tradicin jurdica
anglosajona, bajo
esa ptica est previsto que son los individuos los nicos que pueden delinquir.
Las empresas, y en
general las personas jurdicas, no pueden hacerlo. Detrs de ello hay toda una
estructura que
proviene de la misma Constitucin (por ejemplo el artculo 29 que consagra el
derecho penal de acto), y bajo ese entendido, no es posible cambiarlo sin
previamente cambiar constitucionalmente
uno de los fundamentos del derecho penal existente en nuestro pas.
Sin embargo, el derecho procesal penal confiere algunas herramientas para
atribuirle
consecuencias penales a establecimientos de comercio y a las personas jurdicas.
Sin embargo,
esas medidas resultan insuficientes debido a trminos procesales y algunos
requisitos para que

puedan aplicarse. En el evento del derecho administrativo sancionador, cuando se

toman medidas
de cierre de establecimientos, los actores ilegales fcilmente remplazan un
establecimiento por
otro. Esto se da porque los gestores de este tipo de actividades no estn siendo
tocados por el
ordenamiento jurdico.
Muchas personas que intervienen en la compleja actividad del contrabando estn
vindose
beneficiadas porque el enfoque de la norma penal est dado frente al declarante
que comete el
delito, o frente a quien es detectado comercializando o transportando mercanca
ilegal. Los
financiadores y verdaderos dueos de la actividad no estn previstos all, ni
tampoco quienes
realizan gestiones preparatorias que facilitan este tipo de actuar ilegal y delictivo,
as no conozcan
en detalle las modalidades a emplear. Esto se traduce en impunidad para muchos
actores
involucrados en las conductas perseguidas, y casi imposibilidad de tomar medidas
reales frente a
empresas dedicadas a este tipo de actividades.
3.2.3.1. Directamente responsables
Por directamente responsables, debe entenderse quienes de manera directa
pueden entenderse
como autores de las conductas, o quienes estn llamados a responder por la
actividad delictiva. En
este caso, dependiendo de la modalidad que se acoja, pueden existir directamente
responsables
que desde el punto de vista estrictamente aduanero son invisibles. Pinsese, por
ejemplo en

aquellas personas que se encargan de comercializar los productos que otros han
entrado por
contrabando valindose de preferencias a habitantes de municipios fronterizos.
Este es un ejemplo de la personas que en muchas ocasiones pasan invisibles
para el control
aduanero y ms an para la autoridad de control jurdico-penal, dado que en
trminos
naturalsticos, no son ellos quienes actan en la operacin de comercio exterior
fraudulenta. Uno
de los problemas entonces, es que el fenmeno aduanero no est siendo
enfocado de manera
amplia, sino restringindose a la operacin de ingreso o de salida de mercancas
(importacin,
exportacin, reexpedicin). De
responsables en estos

tal

suerte, muchos de

los

directamente

momentos son invisibles para el mundo penal y aduanero.

3.2.3.2.Favorecedores
El favorecimiento es una de las maneras como se encubre el delito. Se trata de un
encubrimiento
que implica la facilitacin para que no sea detectado. Para el caso especfico del
contrabando, se
requiere necesariamente de cuando menos tres sujetos que intervienen en la
cadena, que puede
ser mucho ms amplia: empresario importador o exportador, transportador y
comercializador. A
ellos hay que sumar a las personas que ayudan al embarque o desembarque de
mercanca ilegal,
as como aquellos que se dedican a construir caletas o utilizar bodegas para
esconder la

mercanca. Visto desde una perspectiva amplia, todos ellos son responsables de
este tipo de delitos, pero a pesar de que algunos de ellos estn cobijados por
normas de prohibicin o de
control, no estn siendo debidamente sancionados.
No debe perderse de vista que un eslabn fundamental para la masificacin de
este tipo de
conductas se da por los fenmenos de corrupcin. No se trata en todos los casos
de personas que
logran engaar al Estado, sino que en muchas ocasiones se trata de funcionarios
corruptos que
brindan su ayuda para que los bienes puedan ser comercializados.
3.2.3.3. Ocultamiento tras el velo societario
La sociedad naci como una forma en que las personas podran compartir el
riesgo de incursionar
en una actividad econmica organizada, con la tranquilidad de que el riesgo
econmico de la
empresa, estara medido. Una de las consecuencias fundamentales de crear una
persona jurdica
de este tipo de naturaleza es que se crea igualmente un patrimonio diferente al de
los socios que
la conforman. En otras palabras, la empresa responde slo con su propio
patrimonio.
La criminalidad econmica ha mostrado que las personas jurdicas se estn
constituyendo en el
instrumento por medio del cual se cometen o se encubren delitos. Las personas
naturales que
emprenden una actividad natural de esta naturaleza llegan a minimizar el riesgo
econmico de la
actividad criminal creando sociedades con patrimonio y capital bajo, de forma tal
que el Estado

nunca pudiese llegar a recuperar las prdidas sufridas por no tributar o por no
pagar los derechos
aduaneros.
Como existe un aprovechamiento del velo corporativo de manera intencional para
encubrir el
patrimonio de los socios, verdaderos beneficiarios de la actividad econmica de la
empresa, en
estos momentos la normatividad penal slo permite llegar hasta los representantes
legales, y
mximo hasta los directivos, pero no hasta los accionistas o socios de la
compaa. En materia
aduanera, la posibilidad de llegar hasta los accionistas o socios, es tambin nula.
4. Soluciones frente al problema
Enfrentar los problemas retratados en esta Exposicin de Motivos requiere dos
tipos de
soluciones: unas generales y otras especiales.
4.1. Solucin general
El comercio delictivo, el contrabando y la evasin fiscal son actividades altamente
lucrativas que
atentan contra la competencia leal y las reglas del libre mercado. Por esto, la lucha
contra esos
flagelos solo puede lograrse a travs de una estrategia integral, que atienda a las
diferentes causas
generadoras de dichos fenmenos. Por esta razn, es vital que el Estado
emprenda la
implementacin de las recomendaciones dadas por el Consejo Superior de
Comercio Exterior del
pasado 1 de abril de 2013, entre las cuales se encuentra la expedicin de la ley
propuesta por
medio de este Proyecto de Ley.4.2. Soluciones especiales

A continuacin se enuncian algunas de las soluciones principales perseguidas por

el Proyecto de
Ley.
4.2.1. Adecuacin tpica actualizada
Se prev una adecuacin de los tipos penales contemplados por la Ley 599 de
2000 relacionados
con el contrabando, el favorecimiento del contrabando y el lavado de activos. Si
bien el Cdigo
Penal prev algunos tipos penales, no aborda la totalidad de las modalidades
especficas en
materia de delincuencia aduanera. Esto implica que muchas de las conductas que
ms perjuicios
estn generando a la industria nacional, no estn tpicamente previstas como
delito.
El Proyecto de Ley se vale de la descripcin y anlisis de las modalidades
propuestas para poder
reorientar el Cdigo Penal de forma que permita la persecucin efectiva de
conductas. Si bien la
modalidad de ejecucin de las conductas es compleja, la redaccin de los tipos
penales debe ser
simple y enfocarse en los aspectos determinantes de cada una de las
modalidades de las
conductas. De lo contrario, ante tipos penales demasiado complejos, se genera un
riesgo de
impunidad. Esto ltimo se presenta debido a que cada elemento que se incluya en
el tipo penal es
un elemento que debe ser probado por el ente acusador.
La tipificacin de conductas que se incluye en el Proyecto de Ley no busca
favorecer o discriminar
a ciertos sectores econmicos, sino detener los fenmenos regulados de manera
integral,

independientemente del tipo de producto de que se trate, y del punto del territorio
nacional en el
que ocurra. Esto ha de ser as, bajo el entendido de que la ley es un precepto
general, impersonal y
abstracto.
Se crea un tipo penal de contrabando tcnico, que busca atacar las falsedades en
las declaraciones
de importacin, lo cual busca criminalizar ese tipo de contrabando, el cual se
explic
suficientemente en otra parte de esta Exposicin de Motivos. Adicionalmente, se
prev un
fortalecimiento a las normas de receptacin y de favorecimiento, cuando tienen
relacin con el
contrabando. Adems, atendiendo que el esquema procesal penal le permite a la
fiscala tomar
decisiones sobre la renuncia a la accin penal por criterios de insignificancia
entre otros-, se
reducen (hasta 10 SMLMV) o eliminan las restricciones en materia del mnimo de
cuantas (para la
tipificacin de los delitos) que se encontraban previstas en algunos tipos penales,
las cuales en la
prctica estaban dando una licencia a los contrabandistas de pequeos montos de
mercanca para
seguir ingresndola al pas de forma sistemtica e ilimitada por medio de
pequeas operaciones
(hasta por 50 SMLMV!).
4.2.2. Articulacin de las funciones de control aduanero con las funciones de
persecucin
penal
El proyecto prev varias formas de lograr la articulacin de la DIAN con la Fiscala
General de la

Nacin. Se brinda un enfoque que reconozca que la DIAN es la entidad que se

encuentra ms
capacitada para realizar labores de polica judicial en materia aduanera, lo que
implicara rescatar
muchas piezas probatorias para efectos de que puedan ser utilizadas a nivel de
procesos penales.
Esto se complementa con un fortalecimiento de la capacidad investigativa de la
Fiscala,
atribuyndole a los delitos aduaneros la categora de delitos que deban ser
conocidos por Jueces Penales del Circuito Especializados, lo que obligara
igualmente a que la Fiscala destaque fiscales
especializados para el conocimiento de estas investigaciones.
4.2.3. Atribucin de funciones de anlisis e inteligencia en materia de comercio
exterior a la
UIAF
La Unidad de Informacin y Anlisis Financiero ha demostrado ser una entidad
capaz de realizar
controles efectivos en materia de lavado de activos y financiacin del terrorismo.
Reconociendo
que gran parte de la ilegalidad en materia aduanera se encuentra intrnsecamente
ligada a estos
fenmenos, y que adicionalmente existen puntos investigativos comunes a nivel
de lavado de
activos y de contrabando, se le atribuyen labores de anlisis y de inteligencia a la
UIAF para que
funja como un ente complementario a las labores que ya desarrollan la DIAN, el
INVIMA, el ICA y la
Superintendencia de Industria y Comercio, entre otras entidades.
El Proyecto de Ley reconoce que el comercio delictivo en materia internacional
(contrabando y

fraude aduanero) es un asunto de seguridad nacional, y adems reconoce que el

contrabando y el
lavado de activos estn ntimamente ligados. Bajo ese entendido, reconoce que la
UIAF adelanta
labores de inteligencia en ese frente, y que se requiere de una inteligencia efectiva
para frenar las
Conductas Perseguidas. La inteligencia en materia financiera es un asunto que ya
viene dado
desde 1995, y que el reciente proyecto de ley de inteligencia y contrainteligencia
reconoce
normativamente a nivel de una ley estatutaria. Si bien es cierto que ese proyecto
est pendiente
de sancin, la inclusin de estas disposiciones va en estrecha consonancia con la
teleologa de la
UIAF.
Otro de los beneficios derivados de esta conexin entre la problemtica aduanera
y de lavado de
activos es que permitir dar un impulso especial a investigaciones de delincuencia
aduanera que
tengan que ver con concierto para delinquir y lavado de activos, entre otros delitos
que forman
parte del actuar propio de una estructura criminal organizada.
4.2.4. Se establecen normas para fortalecer la infraestructura en materia de
control aduanero
Teniendo en cuenta las carencias en materia de infraestructura fsica tales como
escneres, se
prev la adquisicin de estos
presupuestales, pero tambin a

elementos

travs

de

apropiaciones

travs de modelos de reinversin del dinero que sea recaudado por concepto de
multas

aduaneras, lo que implicara que la DIAN estara invirtiendo en su propia

capacidad operativa.
Del mismo modo se contempla en el proyecto el fortalecimiento de laboratorios
tcnicos que
manejan las entidades, remitiendo el estudio de estas medidas a la Comisin
Intersectorial de
Calidad, instancia institucional llamada a revisar este tipo de asuntos. Para efectos
de
determinacin de asuntos de inocuidad, deteccin de fraude por utilizacin de
subpartidas
arancelarias diferentes, esta medida est llamada a permitirle mayor despliegue
en labores de
control por parte de las entidades competentes.4.2.5. Se contempla un rgimen
sancionatorio propio ms robusto para el control en materia
de defraudacin al impuesto al consumo
Los departamentos y el Distrito Capital gozarn de unas normas sancionatorias
especficas que les
permiten tener ms herramientas para combatir diversos fenmenos en materia de
comercio de
bienes sujetos al impuesto al consumo que se comercializan ilegalmente, y que en
gran medida
derivan de actividades
anteriormente no existan

de

contrabando.

Se

consagran

sanciones

que

para este tipo de conductas, y se revisan por esta va algunas otras que requieren
ajustes.
4.2.6. Se articula las entidades del Estado entre s para que se haga un correcto
seguimiento a
la problemtica del contrabando
A travs de la atribucin de funciones a la Comisin de Coordinacin
Interinstitucional para el

Control de Lavado de Activos - CCICLA se busca aprovechar las instancias

institucionales existentes
para generar mayor articulacin de sta con el Consejo Superior de Poltica
Criminal, y ste a su
vez con el Congreso de la Repblica. En el proyecto se establecen mecanismos
de discusin y
articulacin en materia de lucha contra las Conductas Perseguidas.
Del mismo modo, se incluye participacin del Consejo Superior de Comercio
Exterior, instancia
que ya ha reconocido la problemtica y ha adoptado recomendaciones en torno a
la lucha
adecuada contra el comercio delictivo y el contrabando, a travs de la
implementacin de un plan
de choque contra el comercio delictivo, as como reconociendo la necesidad de
articular medidas
normativas de diferente nivel. Esto se vislumbra a travs de la articulacin de
distintas instancias
de orden poltico, como es la CCICLA, la Comisin Intersectorial de Calidad, el
Consejo Superior de
Comercio Exterior y el Consejo Superior de Poltica Criminal, sin dejar de lado a
las entidades que
da a da realizan labores de control, relacionadas directa o indirectamente con
actividades de
comercio delictivo, tales como
Superintendencia de Industria y

la

Superintendencia

de

Sociedades,

Comercio, la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales, el INVIMA, el ICA, y

varios de los
Ministerios que conforman el Gobierno.
4.2.7. Se prev como obligatorio establecer un sistema de trazabilidad de producto
y
trazabilidad financiera

Para efectos de poder lograr una adecuada reconstruccin de los hechos que
sean constitutivos de
infracciones y/o delitos aduaneros, se contempla establecer como obligatorio un
sistema de
trazabilidad de productos, que actualmente existe para algunos casos especiales,
y que ha
demostrado ser til para el control aduanero. A travs de la masificacin y
obligatoriedad de esta
trazabilidad de producto, se busca masificar una experiencia til en materia de
control.
Adicionalmente, se prev la trazabilidad financiera como forma para poder hacer
una
reconstruccin y seguimiento del otro 50% del fenmeno, que es el del movimiento
del dinero
usado para adquirir el bien. Se trata de una forma para poder contrastar de
manera objetiva la
informacin que es declarada y aquella que pueda reconstruirse a travs del
sistema financiero.4.2.8. Se consagra el levantamiento del velo societario
El levantamiento del velo societario constituye un mecanismo para poder sortear el
obstculo que
genera la existencia de una sociedad que es diferente de los socios, que implica
necesariamente
una diferencia de patrimonios. El velo societario se atribuye como un mecanismo
derivado de la
buena fe en la contratacin en este caso, del contrato social- que lleva a los
reconocimientos ya
sealados. El levantamiento del velo societario reconoce una mala fe en la
constitucin y
utilizacin de la sociedad con la finalidad de evadir responsabilidades personales
por conductas
delictivas.

Se prev como un mecanismo propio del proceso penal, lo que permite que ante
una condena, se
pueda acudir ante los socios que constituyen la empresa para evadir
responsabilidades penales y
patrimoniales personales. Teniendo en cuenta que en derecho penal no existe la
responsabilidad
por el hecho de otro, el levantamiento del velo societario est previsto para efectos
patrimoniales.
Esto ltimo no implica que se consagre responsabilidad automtica y objetivo de
los socios y
accionistas, y se requiere de un soporte probatorio suficiente para poder acudir a
esta figura. La
buena fe, como principio rector en materia constitucional y legal sigue vigente, y
bajo ese
entendido la medida afectar a aquellos miembros (socios) de las sociedades
respecto de los
cuales probatoriamente se pueda demostrar que no cumplen con este principio.
4.2.9. Cooperacin Internacional
Partiendo de que gran parte de las pruebas para poder demostrar las infracciones
aduaneras y los
delitos se encuentran por fuera de Colombia, la adopcin e implementacin de
mecanismos de
cooperacin judicial en materia administrativa, de informacin, y judicial resulta de
especial
relevancia. Ello implica no solo que exista una obligacin del Estado de prever
estos mecanismos al
negociar tratados bilaterales, sino que tambin implica que el cuerpo consular
colombiano sea
fortalecido para poder cumplir con los trmites de exhortos derivados de
investigaciones en
materia de comercio exterior.

El comercio delictivo en materia internacional implica necesariamente el

reconocimiento del
inters jurdico que pueda existir en cabeza de varios Estados, dado que parte de
la conducta
(mirada teleolgicamente) ha acaecido en territorio de otros Estados. Tambin es
cierto que en
mltiples ocasiones, gran parte de los elementos de prueba que se requieren para
estructurar
procesos en Colombia, se encuentran en el exterior. Bajo ese entendido, la
cooperacin
internacional se fortalece mediante el presente Proyecto de Ley.
5. Explicacin de cada uno de los captulos y de las normas en ellos contenidas
A continuacin procedemos a hacer una breve explicacin de los captulos y de las
normas
contenidas en ellos, para efectos de facilitar un claro entendimiento del alcance
prctico de cada
una de las normas en los trminos propuestos.5.1. Captulo I Disposiciones
penales y procesales penales
Se ha dicho atrs que uno de los principales problemas que se est presentando
en la lucha contra
el contrabando en la actualidad es que existe una absoluta ineficacia de aplicacin
de la normativa
penal, vista en su conjunto. El captulo I est llamado a solucionar algunos de los
puntos que
generan esa fractura entre lo previsto en la normativa aduanera y lo previsto en la
normativa
penal.
En cuanto a las modificaciones introducidas al Cdigo Penal, existen algunas que
operan respecto
de la parte general del Cdigo, y no nicamente en la parte de tipos penales. Ha
sido poltica de

este Gobierno que no todo problema debe intentar solucionarse por la va de

creacin de tipos
penales. No basta con que el tipo penal prevea penas elevadas para generar
efectos preventivos
generales (es decir, evitar la comisin de conductas a travs de un mensaje
motivador que le enva
el legislador a los ciudadanos a travs de la norma penal tipificada).
Uno de los problemas que existen en materia punitiva en la actualidad, no slo en
materia de
comercio delictivo, sino en todas las reas en general, es que el operador jurdico
(llmese fiscal o
juez) normalmente aplica las penas principales que prev el tipo penal y no entra a
revisar si para
los casos concretos sera til y necesario (principio de razonabilidad y de
necesidad de la pena),
aplicar penas accesorias. Particularmente, el Cdigo Penal de 2000 prev la pena
de prohibicin
de ejercer la industria, comercio u oficio, cuando exista una relacin ntima entre
el ejercicio de
aquella y la comisin de las conductas punibles. Respecto de este punto, los
artculos 2 y 3 del
Proyecto de Ley consagran lo siguientes cambios:
Se reconoce que la prohibicin para ejercer el comercio o la industria no se da
nicamente
cuando la persona es quien materialmente ejerce la labor, sino que en la
actualidad es la
empresa, constituida a travs de personas jurdicas la que lleva a cabo el ejercicio
del
comercio.
Se obliga a incorporar en un registro de personas sancionadas este tipo de
sanciones. Con

ello, se busca centralizar una fuente de informacin que pueda ser consultada,
entre
otros, por las cmaras de comercio, las cuales actualmente manejan el registro
mercantil.
En la prctica, se busca atribuirle a las cmaras de comercio un rol mucho ms
activo en el
control del registro mercantil, y no nicamente funciones declarativas o de trmite.
Se obliga a los titulares de la accin penal a solicitar esta medida cuando ella
resulte
procedente. En ese caso, la imposicin se ve salvaguardada a los criterios de
valoracin del
juez, pero la fiscala est llamada a solicitar la imposicin. Esta pena, debidamente
aplicada puede evitar situaciones de burla a la autoridad a travs de empresas
dedicadas a
la misma actividad ilcita que la empresa de la persona sancionada, pero con una
composicin societaria diferente. Existen casos en los que se utilizarn figuras
como el
testaferrato para intentar burlar a las autoridades, pero este tipo de fenmenos ya
se
encuentran regulados por el ordenamiento jurdico.
5.1.1. Tipos penales
La modificacin de los tipos penales responde a diferentes problemas de ndole
jurdico-penal, que
se estn presentando en la prctica. El principal problema que se busca atender
es precisamente
que las diversas modalidades de contrabando que se han expuesto en el acpite
3.2.1.1. no responden a la realidad del comercio delictivo. La realidad ha
desbordado a la previsin
normativa.

Cabe resaltar que la mayora de tipos penales existentes bajo la normativa vigente
vienen desde la
expedicin de la Ley 383 de 1997, la cual contemplaba cuatro tipos penales. Basta
revisar esos
tipos penales y contrastarlos con las modalidades que se han explicado en el
punto 3.1.1.4. para
observar que en muchas ocasiones no existe una norma que cobije los supuestos
de hecho. Son
estos vacos jurdicos los que pretenden solucionarse a travs de las normas
penales propuestas. A
continuacin una breve explicacin sobre el alcance de las modificaciones que se
introducen en
materia de tipos penales, y una breve exposicin de lo que se busca con cada una
de ellas.
Es importante resaltar, de manera general, que si bien las normas propuestas
implican un
endurecimiento del tratamiento del comercio delictivo, no llega al punto de
sancionar penalmente
los errores de buena fe. Los errores de buena fe son errores culposos en materia
penal (no existe
intencin de cometer la conducta tpica). Precisamente la prueba del dolo en
materia penal
constituye un obstculo importante que debe sortear el ente investigador para
determinar si
existe un delito o no.
5.1.1.1. Contrabando abierto
El contrabando, como concepto tcnico, se suele utilizar de manera amplia para
hacer referencia
al ingreso ilegal de mercancas al territorio aduanero nacional (TAN). Sin embargo,
el Cdigo Penal

actualmente regula nicamente una de esas modalidades, que es precisamente la

que contiene el
artculo 319 actual, la cual busca sancionar a quien evite que la autoridad
aduanera pueda ejercer
control aduanero sobre los bienes.
Ahora bien, al prever que nicamente se puede cometer el delito cuando el valor
de las
mercancas supera 50 salarios mnimos legales mensuales vigentes, se presentan
varios problemas
prcticos:
La valoracin de las mercancas se requiere como un elemento fundamental para
la
determinacin de que se est incurriendo en el hecho tpico. Si por algn motivo
estos
avalos no se logran concretar en tiempos cortos, se corre el peligro de que deban
declararse las capturas como capturas ilegales, con las consecuencias procesales
que ello
conlleva.
El umbral de 50 salarios mnimos legales mensuales vigentes para la
configuracin del
delito deja de lado modalidades de contrabando como el pitufeo, o incluso los
casos de
aprovechamiento de beneficios fronterizos.
Se elimina el primer pargrafo, que hace referencia a una norma que se encuentra
derogada, y por tanto, no debe seguir figurando en la descripcin tpica.
Se modifica la redaccin del Pargrafo propuesto, que corresponde actualmente al
Pargrafo 2, dado que tcnicamente es ms conveniente hablar en la actualidad
del

sometimiento a un rgimen aduanero, y no al fenmeno de la legalizacin. Los

efectos
prcticos de esta norma permanecen iguales.En materia de dosificacin punitiva,
se observan los siguientes cambios:
El monto mnimo se adeca para efectos de que admita la solicitud de una medida
de
aseguramiento privativa de la libertad. Esto es importante si se reconoce la
relacin
existente entre el contrabando y otros fenmenos delictivos como el concierto para
delinquir, el lavado de activos o el enriquecimiento ilcito. Si bien es cierto, existe
un
principio procesal que llama a los operadores jurdicos a evitar el encarcelamiento
preventivo, tambin es cierto que en ocasiones la medida resulta necesaria, y el
marco
jurdico no lo admite.
La pena mxima mantiene igual (12 aos, sin agravantes).
Al incluir una divisin de los rangos punitivos en tres, cambian los mbitos
punitivos de
movilidad.
Finalmente, la nueva norma busca facilitar el seguimiento estadstico y el cruce de
informacin de
las autoridades de investigacin, vigilancia, control y sancin, en materia de
contrabando abierto,
as como generar una diferenciacin con el contrabando tcnico, el cual es una
modalidad ms
sofisticada de contrabando, pero igualmente daina, tal como se ha explicado en
esta Exposicin
de Motivos.
5.1.1.2. Contrabando tcnico

Esta norma es nueva, y busca llamar la atencin sobre muchas modalidades que
son actualmente
muy comunes en el comercio exterior, como es el caso de la subfacturacin, la
sobrefacturacin, la
simulacin de origen de las mercancas, y la utilizacin de subpartidas
arancelarias indebidas.
Como se ha visto especficamente en el punto 3.1.1.4.3, estas cuatro modalidades
tienen un
impacto importante
circunstancias de

en

la

defraudacin

aduanera,

tambin

generan

competencia desleal, en la medida en que ante informacin falsa, se pagan cifras

distintas a lo que
debera pagarse, ya sea para elevar el precio (sobrefacturacin) o para ahorrarse
sumas de dinero.
Es importante resaltar que el tipo penal de contrabando tcnico est llamado a
proteger el orden
econmico y social, en primera medida. Esto es importante aclararlo dado que el
inters jurdico,
valor o bien jurdico que se busca proteger es el que determina la ubicacin del
tipo penal dentro
del Cdigo. Si bien existe un elemento comn con los tipos penales de falsedad en
documento
pblico y privado, tal como lo es la falsedad del documento, ello no quiere
necesariamente decir
que lo que se protege en este caso sea la fe pblica. Realmente, este tipo de
declaraciones de
importacin no van a ingresar al trfico jurdico documental, y estn llamados a
prestar una nica
funcin que es direccionar las labores de control aduanero, que se vern
reflejadas en el
reconocimiento de derechos aduaneros.

En consecuencia, el tipo penal de contrabando tcnico es un tipo penal que se

parece a otras
modalidades de conductas delictivas, pero que no puede identificarse o
subsumirse por ellas. No
es una estafa, por ejemplo, en la medida en que no es claro el provecho ilcito y el
detrimento
patrimonial sufrido (el Estado no gira recursos, por ejemplo). No es un fraude
procesal, en la
medida en que nada tiene que ver esta conducta con la administracin de justicia,
y por lo tanto,
los anlisis de antijuridicidad son diferentes. Adicionalmente, es necesario
mencionar que el tipo
penal de contrabando tcnico no exige la orden de levantamiento por parte de la
autoridad
aduanera. En consecuencia, se trata de un tipo penal de mera conducta, y no de
resultado. Si bien la jurisprudencia del fraude procesal no exige necesariamente la
expedicin del acto jurdico, si
exige demostrar la potencialidad de generar dicha expedicin.
Tampoco se trata de un delito contra la fe pblica, pues si bien existe consignacin
de una
mentira, tambin implica alteracin de soportes, y eso deja de ser falsedad
documental. Si bien
podra argumentarse que el tipo penal de contrabando tcnico podra manejarse
desde la ptica
de la falsedad documental y la falsedad marcaria, ello implicara reconocer que lo
que la norma
busca proteger es la fe pblica, y ese no es el caso que nos ocupa. Adems, no es
relevante para
efectos del tipo penal de contrabando tcnico propuesto por el Proyecto de Ley
hacer referencia a

un documento pblico o privado (y esto debe tenerse en cuenta en el momento en

que la
conducta es detectada). Lo importante es que a travs de la declaracin engaosa
se afecta el
orden econmico y social.
5.1.1.3. Favorecimiento y facilitacin del contrabando
El tipo penal del favorecimiento, en trminos generales, implica reconocer que
existi una
consumacin del delito de contrabando que es previa al favorecimiento. Esto
plantea el problema
de aquellas personas que de manera especfica prestan su ayuda en otros
momentos, no podran
verse sancionadas, aunque su conducta sea tan socialmente reprochable como la
del comerciante
ilegal.
Es el caso, por ejemplo, de aquellas personas que se dedican a fabricar caletas
para esconder
mercancas para facilitar el contrabando, o aquellas personas que se dedican a
embarcar o
desembarcar este tipo de mercancas (esto ocurre en muchos puertos del pas).
En este caso, el
concepto de favorecimiento se queda corto, en la medida en que no cobija ayudas
previas.
Si bien en la actualidad existe la figura de la complicidad, no se trata de lo mismo,
dado que los
auxilios que se buscan cobijar por esta norma no hacen referencia a un acto
especfico de ingreso
de mercancas de contrabando, sino que hace referencia a un favorecimiento o
ayuda en general.
Es importante destacar que en este tipo penal se adeca el lmite mnimo de
cuanta para guardar

consonancia con las dems normas modificadas.

5.1.1.4. Fraude aduanero
La figura del fraude aduanero reemplaza la figura de la defraudacin de rentas de
aduana, prevista
actualmente por el artculo 321 del Cdigo Penal. Esta figura est llamada a servir
como una figura
delictiva similar al contrabando tcnico, en la medida en que la mentira o la
falsedad estn
presentes. Sin embargo, el fraude aduanero cobija supuestos de hecho que van
ms all de la
presentacin de la declaracin de importacin. El fraude aduanero se puede
cometer en otras de
control, tales como diligencias de registro adelantadas en virtud del control
posterior.
La razn principal que motiva la modificacin del artculo existente es permitir que
el trabajo
articulado entre Fiscala y autoridad aduanera sea mucho ms fluida. En algunos
pases, la fiscala
y otras autoridades actan en llave, de forma tal que ante la necesidad de ejercer
controles a
diferente nivel, acude primero la autoridad administrativa, y viene seguida de la
autoridad de
persecucin penal.Es importante resaltar que el fraude aduanero se puede
cometer por cualquier medio lo que
implica medios virtuales, documentos escritos o incluso a travs de afirmaciones
verbales. Esto
resulta importante, en la medida en que la dinmica del control aduanero est
cambiando y tiende
a ser cada vez menos personalizada y ms sistematizada.
5.1.1.5. Lavado de activos

Se ha diagnosticado por las autoridades de control aduanero, y en general por el

Estado, que el
comercio delictivo est siendo utilizado para efectos de lavar activos. En ese
sentido, son dos los
posibles fenmenos que deben tenerse en cuenta. En primer lugar, es posible que
el lavado de
activos se cometa de manera simultnea con las conductas de contrabando, como
en aquellos
casos en donde se acude a modalidades de contrabando tcnico y al obtener el
levante, se da
unos visos de legalidad a la mercanca.
Sin embargo, tambin es posible que el contrabando y el fraude aduanero se
cometan con
anterioridad, y posteriormente los bienes derivados de este tipo de conductas se
quieran ingresar
al torrente legal de bienes, de divisas u otros. En este ltimo caso, las Conductas
Perseguidas
adquieren el carcter de delito subyacente al lavado de activos. Esto ltimo ha
sido detectado
desde hace algn tiempo, pero normativamente el artculo 323 del Cdigo Penal,
que consagra el
tipo penal de lavado de activos, no ha previsto que el contrabando sea un delito
subyacente al de
lavado de activos.
La modificacin al artculo va precisamente en esa lnea, para adecuar la norma a
una realidad
diagnosticada por la autoridad aduanera, la UIAF y la Fiscala.
5.1.2. Medidas procesales penales
En materia procesal penal, el proyecto gravita bajo un objetivo claro, cual es el de
solucionar

aquella fractura o abismo que actualmente existe entre el derecho aduanero y el

derecho penal.
Ante los problemas previstos en los acpites anteriores, se presentan algunas
modificaciones
como son las siguientes:
5.1.2.1. Polica Judicial y manejo de los elementos materiales probatorios
El control aduanero pasa bsicamente por dos autoridades, como es la DIAN y la
POLFA (Polica
Fiscal y Aduanera). De ellas, actualmente la POLFA posee facultades de polica
judicial para
efectos penales, pero la DIAN no. Esto ocurre a pesar de que por va
reglamentaria existe un
reconocimiento de las funciones de polica judicial. Sin embargo, en la prctica, los
funcionarios de
la DIAN no gozan de las facultades especiales de las que gozan otras entidades
como la
Procuradura o la Contralora. En consecuencia, las labores de control aduanero y
las
investigaciones de control posterior no siguen lineamientos de preservacin de
cadena de
custodia, que son propios del proceso penal. El Proyecto de Ley prev que se
confieran
legislativamente estas facultades a la DIAN, para solucionar el vaco derivado del
manejo de
evidencia.5.1.2.2. Competencia de Jueces Especializados
La justicia especializada fue concebida bajo dos premisas fundamentales: 1) Que
las complejidades
investigativas y de judicializacin de ciertas investigaciones penales se puedan
solucionar a travs
de la designacin de funcionarios especialmente capacitados para el manejo de
estas

investigaciones y estos juicios. 2) Que dada la especial trascendencia poltica y

social de
determinadas conductas, la judicatura y la fiscala hagan frente al reto a travs de
la construccin
de metodologas especiales de investigacin, que adelantarn funcionarios
especialmente
capacitados.
Es necesario reconocer que la investigacin de un delito de contrabando tcnico,
que es de
carcter transnacional, no puede ser manejado de la misma manera que un delito
de homicidio o
una estafa. Las complejidades tcnicas del manejo del comercio exterior lleva a
que los
funcionarios que conozcan de estas conductas punibles, deban poseer una
formacin especial en
temas aduaneros y de comercio exterior. De lo contrario, es altamente probable,
como ocurre en
la actualidad, que las investigaciones no avancen, consolidando un paradigma de
impunidad. El
Proyecto de Ley otorga competencia a jueces especializados para casos
especiales de contrabando
en que la pena sera ms alta por la cuanta de las mercancas.
5.1.2.3. Levantamiento del velo societario o corporativo
Como se ha mencionado atrs, el ordenamiento colombiano no previ dentro de
sus supuestos la
posibilidad de que las sociedades puedan delinquir (a raz del concepto de acto
que maneja la
Constitucin de 1991). Ello ha llevado a que las grandes empresas criminales que
se dedican de
manera sistemtica a este tipo de conductas, hagan frente a estos fenmenos a
travs de la

responsabilidad de los representantes legales, y en algunos casos, de los

miembros de junta
directiva. Sin embargo, los dueos de estas empresas en ningn caso estn
sufriendo
consecuencias adversas derivadas de su actuar.
Esto ocurre en diversos frentes, y no solo en materia de contrabando, pero
especialmente en las
distintas modalidades de Conductas Perseguidas. El proyecto incluye la
posibilidad de que un Juez
de la Repblica pueda levantar el velo corporativo en aquellos casos en que se
demuestre que la
sociedad es simplemente un mvil para intentar evitar la responsabilidad
patrimonial de los
socios. La norma propuesta permite que las vctimas puedan solicitar la reparacin
de perjuicios
en el incidente de reparacin integral, lo que supone que exista condena, y prueba
suficiente de
que la persona jurdica ha sido utilizada como vehculo para delinquir.
Al respecto, es necesario sealar que ello no implica vulneracin de garanta
procesal alguna
(como el derecho de defensa o de contradiccin), dado que el levantamiento del
velo societario
implica reconocer la posibilidad de acudir al patrimonio de los socios, pero en
ningn caso se
constituye en una condena anticipada de perjuicios. La determinacin de la
responsabilidad
patrimonial requiere de los mismos procedimientos y reglas de valoracin
probatoria que existen
actualmente para condenar a los terceros civilmente responsables. En sentido
estrictamente

tcnico, el levantamiento del velo societario implica el reconocimiento de la

existencia de otros
terceros civilmente responsables (los socios).5.1.2.4. Posibilidad de tomar
medidas patrimoniales como cierre de establecimiento y
cancelacin de personera jurdica en eventos procesales avanzados
El Cdigo de Procedimiento Penal incluye una medida, que en abstracto, resulta
de especial
importancia para acabar con empresas dedicadas a la delincuencia. Se trata de la
posibilidad que
tiene la fiscala de solicitar suspensin de personera jurdica y cierre temporal de
establecimientos
de comercio. Sin embargo, ello se debe hacer antes de presentar la acusacin. En
este estadio
procesal, es posible que el grado de participacin de las empresas en los ilcitos
pueda no ser
claro, o estar demostrado. Por esta razn, el Proyecto de Ley permite que la
Fiscala pueda
presentar la solicitud de cancelacin de personera jurdica y/o de cierre de
establecimientos, en
los alegatos de conclusin del juicio oral.
5.2. Captulo II Disposiciones sobre extincin de dominio
El presente captulo cumple la funcin de adecuar la realidad del comercio
delictivo, y
particularmente del contrabando, como causal de extincin de dominio. En la
actualidad, el
numeral 3 del Pargrafo Segundo del artculo 2 de la Ley 793 consagra los
delitos contra el orden
econmico y social como conductas que dan lugar a la extincin de dominio, el
numeral 3
consagra aquellas conductas que implican grave deterioro de la moral social. Sin
embargo, como

lo reconoce el proyecto en diversos apartes, el contrabando (en trminos

generales) implica
reconocer que es un vehculo para el lavado de activos, y adicionalmente, en s
mismo implica una
vulneracin del tesoro pblico. El proyecto reconoce esta situacin, y por tanto
inserta las
Conductas Perseguidas en materia penal como causales de extincin de dominio,
pero
contempladas en el numeral 2, es decir, junto con aquellas conductas que
implican afectacin del
tesoro pblico.
5.3. Captulo III Rgimen sancionatorio comn para productos sometidos al
impuesto al
consumo de cervezas, sifones y refajo; al impuesto al consumo de licores, vinos,
aperitivos y
similares; y al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado
Como se ha indicado atrs, el comercio delictivo afecta no slo las rentas
nacionales sino tambin
las territoriales, y ms especficamente, las departamentales. Este captulo
correspondiente al
rgimen sancionatorio en
reconocimiento de que las

materia

tributaria

departamental,

parte

del

modalidades de comercio ilegal en este nivel comnmente aparejan el fenmeno

del contrabando
concurriendo con fenmenos de defraudacin tributaria. La ley 223 de 1995 es la
norma que
regula en primera medida, este tipo de impuestos, y de all, existen normas de
carcter
reglamentario que desarrollan muchos de los fenmenos. De los cambios
propuestos en este
captulo, se resaltan los siguientes:

5.3.1. Previsin de cuatro clases de sanciones

a. Decomiso de las mercanca.
b. Multa.
c. Cierre del establecimiento de comercio.
d. Suspensin o cancelacin definitiva de las licencias, concesiones o
autorizaciones.En la actualidad no estn previstas las sanciones exactamente de
la manera en que se plantean en
el Proyecto de Ley. Ejemplo de ello es que la ley 223 de 1995 consagra la
posibilidad de realizar
aprehensiones y decomisos, pero no bajo la figura del decomiso directo, como se
regula en el
captulo.
Adicionalmente, en aras de adecuar las facultades de controles a nivel de
Hacienda del orden
departamental, se prev el cierre temporal de establecimientos de comercio, as
como la
suspensin de autorizaciones que emitan las mismas autoridades para
comercializar bienes
sujetos al impuesto al consumo.
5.3.2. Adecuacin de rgimen sancionatorio relacionado con indebido uso de la
reglamentacin
en materia de tornaguas
Una de las razones principales por las que logran ingresar al pas muchos
cigarrillos y licores de
manera ilegal se basa en que existe cierta laxitud en materia de controles de las
tornaguas. Estas
tornaguas fueron creadas para efectos de controlar el movimiento de mercancas
sujetas al
impuesto al consumo para poder verificar la salida de determinado departamento,
y la llegada a

otro. La indebida utilizacin permite en ciertos casos mostrar un posible

movimiento, pero esas
tornaguas no son presentadas para legalizacin, razn por la cual la entidad
territorial a la que
llega el producto, no conoce de la llegada de los productos, y por lo tanto no
indagara al respecto.
El Proyecto de Ley contempla normas que establecen medidas sancionatorias
derivadas del
incumplimiento en materia de normatividad de tornaguas.
5.3.3. Incorporacin de sanciones relacionadas con el registro o autorizaciones de
operacin
De conformidad con el ordenamiento jurdico vigente, no cualquier persona est
capacitada para
comercializar bienes sujetos al impuesto al consumo. Para ello se requiere de un
registro y una
autorizacin que expide la autoridad departamental. De la mano con lo
mencionado en el acpite
5.3.1., se prevn sanciones consistentes en la cancelacin de registro cuando se
demuestre la
evasin del impuesto al consumo.
5.4. Captulo IV. Disposiciones en materia comercial
Es imprescindible que, al tratar este Proyecto de Ley temas relacionados con el
comercio ilegal, se
deba prever algunos cambios necesarios en materia de la legislacin mercantil. El
Cdigo de
Comercio consagra unas normas de vital importancia e inters para este Proyecto
de Ley.
Particularmente se consagra un deber genrico a todos los comerciantes para que
deban
mantener la informacin bancaria (extractos bancarios) a disposicin de la
autoridad de

inspeccin, vigilancia y control de las sociedades mercantiles, es decir, de la

Superintendencia de
Sociedades.
Este tipo de disposiciones va de la mano con otras normas contenidas en el
Proyecto de Ley que
hacen referencia a la trazabilidad financiera, y a la necesidad de implementar
medidas que
permitan hacer un seguimiento del dinero utilizado en transacciones de comercio
exterior y nacional, y poder cotejarlo con la trazabilidad de producto. El no
suministrar esta informacin
acarrear una sancin que se impondr a travs de un procedimiento simplificado
previsto por la
norma.
De otra parte, en materia mercantil es de destacar la importancia que jugarn los
revisores fiscales
en materia de control de contrabando. A continuacin, una explicacin por aparte:
5.4.1. Obligaciones de los revisores fiscales
Contrario a lo que algunos consideran habitualmente, la figura del revisor fiscal
est prevista de
manera especfica para que cumpla las siguientes caractersticas:
Se trate de un tercero que no forma parte de la empresa.
No cumple las veces de un segundo contador, sino que es un individuo que se
encarga de
velar por el funcionamiento de la empresa conforme a los lineamientos legales,
razn por
la cual se requiere de su revisin de ciertos informes.
Sus obligaciones para con la sociedad estn previstos por la ley.
Bajo ese entendido, el revisor fiscal es un tercero llamado a detectar y poner en
conocimiento de

las autoridades societarias (representantes legales, miembros de Junta Directiva,

Socios) las
irregularidades que se podran estar cometiendo. El Proyecto de Ley parte de este
punto de
partida para imponer a los revisores fiscales el deber de informar acerca de las
irregularidades.
Esto es especialmente importante, porque permitira determinar en qu casos la
empresa
comercial es utilizada como empresa criminal de manera sistemtica, y en qu
casos no.
5.5. Captulo V. Competencias de la Comisin de Coordinacin Interinstitucional
para el Control
de Lavado de Activos (CCICLA) para la lucha contra el contrabando
Como se ha visto en la exposicin previa, uno de los puntos que constituye un
problema central en
materia de lucha contra el contrabando y el comercio delictivo que afectan la
competencia leal y el
recaudo tributario nacional y departamental, es que las diferentes entidades del
Estado no estn
articuladas, lo que implica que salvo casos muy excepcionales, las decisiones de
control del
comercio exterior son decisiones aisladas, que no obedecen a criterios
transversales de poltica de
Estado.
Bajo ese entendido, es claro que se requiere de un espacio para diagnosticar y
evaluar las
conductas perseguidas a un nivel interinstitucional. Ello oblig a evaluar distintas
alternativas
acerca de cmo podra optimizarse ese dilogo. Finalmente, se acogi la
propuesta de atribuirle
las competencias al CCICLA, con fundamento en varias premisas:

a. El Estado debe propender por cumplir con el principio de eficiencia, lo que

implica poder
cumplir con las finalidades deseadas, con un nivel ptimo de utilizacin de
recursos. Bajo
ese entendido, lo importante no es crear instancias nuevas sino potenciar las ya
existentes.
b. El Proyecto de Ley reconoce la estrecha relacin entre las Conductas
Perseguidas y el
delito de lavado de activos. Bajo ese entendido a las autoridades encargadas de
vigilar el lavado de activos, les interesa igualmente verificar el fenmeno del
contrabando, sea
como delito conexo o como delito subyacente.
c. La CCICLA es una instancia estatal que fue creada va decreto, lo que implica
que para la
modificacin de su estructura y rgimen de funcionamiento, se deben realizar los
cambios
por esa va. Eso constituye una ventaja operativa hacia el futuro, en la medida en
que el
mbito de discusin para efectos de eventuales discusiones, es diferente al de un
proyecto
de ley.
Por lo anterior, el Proyecto de Ley se limita a consagrar unas funciones que debe
cumplir la
CCICLA. Ser el Gobierno el encargado de adoptar las medidas normativas
reglamentarias para
adecuar la estructura de funcionamiento de la Comisin, va Decreto y normas que
los desarrollan.
Con ello, se garantiza el espacio institucional para la discusin tcnica de la
problemtica del
comercio delictivo, el contrabando y el fraude aduanero, y su relacin con las
conductas que

actualmente evala esa Comisin.

5.6. Captulo VI. Normas de fortalecimiento institucional contra el contrabando
Las normas de fortalecimiento institucional se encuentran cobijadas principalmente
en el captulo
VI. Este captulo del Proyecto de Ley est enfocado a solucionar problemas
netamente operativos.
En otras palabras, el Captulo VI est llamado a atacar problemas que se
presentan en el da a da
del control en materia de aduanas y de comercio delictivo.
Es as como el fortalecimiento se da desde varios frentes:
1) Fortalecimiento institucional en materia jurdica, a travs del apoyo de la
Agencia Nacional
de la Defensa Jurdica del Estado para apoyar los procesos ms relevantes que
adelntela
DIAN (Artculo 36).
2) Adquisicin de equipos tecnolgicos para el fortalecimiento de la lucha contra el
contrabando. Esto implica la adquisicin de equipos tales como escneres que
permitan
adelantar labores de control aduanero no intrusivas. Estos escneres tienen como
objetivo poder revisar el contenido de manera ms eficiente, es decir, con el menor
costo
posible en materia de tiempo. Tambin se prev bajo este artculo (Artculo 37) la
posibilidad de adquirir equipos de video que permitan optimizar los controles
aduaneros,
como por ejemplo en las frecuencias de ingresos de las personas al territorio
aduanero
especial, para detectar fenmenos de contrabando fraccionado.
Para esto ltimo, se faculta a la DIAN para reinvertir recursos derivados de
decomisos y

ventas de bienes aprehendidos en este tipo de infraestructura. En la actualidad, la

reinversin se permite pero para el desarrollo de planes especficos de lucha
contra el
contrabando, mas no para permitir la inversin en infraestructura.
3) Fortalecimiento de laboratorios tcnicos. En materia de comercio exterior,
existen varias
formas de defraudacin aduanera que corresponde a aspectos exclusivamente
tcnicos,
como ocurre por ejemplo con la realizacin de pruebas de laboratorio para verificar
composicin de materiales o para verificar la inocuidad de alimentos o animales,
entre
otros. Bajo ese entendido, teniendo en cuenta que el INVIMA, la DIAN y el ICA
ejercen
funciones a ese nivel en las fronteras, se prev una norma que permita el
fortalecimiento
de los laboratorios. Para ello, sin embargo, es necesario que exista un
direccionamiento por parte del Consejo Intersectorial de Calidad, que trata no solo
estos sino otros
laboratorios.
En aras de la coherencia jurdica, se prev el fortalecimiento de los laboratorios,
pero
tambin la posibilidad de que los particulares puedan allegar este tipo de pruebas
bajo el
principio de solidaridad, colaboracin y corresponsabilidad. Con ello, se busca
evitar los
eventuales colapsos que pudieran presentarse en aquellos eventos en que la
demanda de
estas pruebas tcnicas por laboratorios sea demasiado alta, y que le permita a los
particulares colaborar con las investigaciones.

4) La suscripcin de protocolos conjuntos es uno de los pilares fundamentales

para
garantizar la articulacin institucional. El Estado colombiano, y las distintas
instancias de
control del comercio interno y exterior, han sido desarrollados para que sean
complementarios. Ello implica que si bien las entidades poseen competencias
limitadas,
estas se complementan.
En el desarrollo de operativos de control que se han realizado de manera aislada,
se ha
logrado evidenciar que por regla general las actuaciones conjuntas son
sumamente
complejas, y que en muchas ocasiones las distintas autoridades involucradas no
conocen
con claridad cul es el mbito de competencia de los involucrados. La suscripcin
de
protocolos de control implica dar un paso hacia el control interinstitucional conjunto
de
manera permanente.
5.7. Captulo VII. Control Anticontrabando por la Unidad de Informacin y Anlisis
Financiero
UIAF
Retomando nuevamente la exposicin que se ha hecho en acpites anteriores, se
ha detectado
que no existe una entidad que pueda desarrollar inteligencia efectiva en materia
de contrabando.
Surge inmediatamente la pregunta acerca de por qu razn se requerira de una
autoridad del
Estado que cumpla con esa finalidad. Son varias las razones para ello:
1) Una adecuada actividad de inteligencia minimiza sustancialmente los riesgos de

corrupcin, y por tanto, los riesgos de afectacin de las entidades.

2) Si se ha de reconocer que en muchos casos el comercio delictivo viene
acompaado de
concursos de conductas penales tales como concierto para delinquir, lavado de
activos y
contrabando tcnico, por ejemplo, se requiere de medidas de intervencin del
Estado
mucho ms profundas para desentraar los verdaderos responsables, que
normalmente
no suelen coincidir con quienes figuran formalmente como directivos de las
empresas.
3) El Sistema Integral de Gestin de Riesgo implementado por la DIAN, implica la
posibilidad
de construir criterios de perfilamiento aplicados a futuro para ejercer controles
eficaces.
Para poder hacer esto, es necesario que el Sistema de Gestin de Riesgo se
articule con
resultados de la inteligencia, para poder optimizar esos resultados.
En la actualidad, realmente son pocas las entidades que ejercer labores de
inteligencia, y de esas,
ninguna cuenta especficamente con funciones en materia de comercio exterior y
anticontrabando. Por ello, se pens en la posibilidad de crear una entidad
especfica que
cumpliera con esa funcin. Sin embargo, atendiendo el ya mencionado principio
de eficiencia, resultaba necesario verificar si alguna de las entidades estatales
existentes estara capacitada para
cumplir con esa tarea.
En efecto, existen varias razones para considerar que la Unidad de Informacin y
Anlisis
Financiero UIAF, podra cumplir con esas funciones. Son las siguientes:

a. Reconocimiento de la estrecha relacin entre las Conductas Perseguidas y el

lavado de
activos.
b. La potestad exclusiva que posee la UIAF para revisar y analizar informacin
financiera.
Esta facultad est vedada a otras entidades. Teniendo en cuenta que se ha
previsto que la
lucha contra el comercio delictivo implica la trazabilidad financiera y la trazabilidad
de
producto, la UIAF estaba llamada a asumir esa funcin.
c. Se ha aprobado, y est pendiente de sancin presidencial, la ley estatutaria de
inteligencia, que prev expresamente que la UIAF es un organismo de inteligencia.
Crear
otro organismo de inteligencia a travs de ley ordinaria estara en contrava de esa
iniciativa legislativa.
A diferencia de lo que ocurre con el otorgamiento de funciones de la CCICLA, la
UIAF es una
entidad de creacin legal, y por ello, para la adecuacin de sus funciones y
estructura, se requiere
modificacin legal. Es importante resaltar que la estructura de la entidad se
mantiene invariable, y
lo que ocurre es que se adicionan algunas funciones a la Direccin General, a la
Subdireccin de
Anlisis Estratgico ya la Subdireccin de anlisis de operaciones.
Dentro de las funciones asignadas, est la adelantar labores de inteligencia en
materia de
comercio internacional delictivo (contrabando y fraude aduanero). Tambin se
consagra la
posibilidad de acceder a informacin de las entidades relacionadas con el control
aduanero, as

como frente a las autoridades con facultades sancionatorias. Esta informacin se

centralizar en
tres registros que manejar internamente la entidad, que ser objeto de
actualizacin constante:
1. Registro nico de operadores de comercio exterior.
2. Registro nico de importadores y exportadores.
3. Registro nico de sanciones disciplinarias, penales y administrativas.
5.8. Captulo VIII. Disposiciones varias
El captulo VIII, el ltimo del proyecto de ley, incluye varias disposiciones de
especial importancia.
Entre ellas estn las siguientes.
5.8.1. Cooperacin internacional
En la actualidad, el impacto de la colaboracin internacional sistemtica ha sido
subvalorado. En
materia de demostracin de las Conductas Perseguidas, en muchas ocasiones se
requiere de
pruebas o elementos materiales probatorios que se hallen en el exterior. Los
procedimientos para
la adquisicin de las pruebas no son muy eficientes, y en muchas ocasiones las
pruebas solicitadas
no se pueden adquirir. Si bien por regla general el funcionario colombiano puede
acudir al exhorto
o a la carta rogatoria, es cierto que la carta rogatoria (mediante la cual se le
solicita a un
funcionario competente del Estado extranjero recaudar la prueba o atender
determinada
diligencia) es mucho ms demorada, y no siempre es ms efectiva.En materia
aduanera, mucho deriva de documentos que reposan en el extranjero, y que
podran

perfectamente ser recaudados por los cnsules colombianos (exhorto). En ese

sentido, se requiere
de un fortalecimiento de los equipos consulares para poder atender esas
demandas, que pueden
implicar el xito o el fracaso de un caso (pinsese en muchos casos de
subfacturacin que
dependen de la demostracin de la falsedad de las facturas).
El Estado colombiano, sin embargo, tambin se encuentra en una etapa de
expansin en materia
de comercio exterior, y se encuentra negociando importantes acuerdos
comerciales y tratados de
libre comercio. El proyecto prev que como parte integral de esos acuerdos, se
pacten normas o
disciplinas en materia de cooperacin aduanera. Tambin prev la necesidad de
negociar
acuerdos de cooperacin internacional con pases que se hayan identificado como
que puedan
implicar riesgos importantes en materia de contrabando.
Esto ltimo obedece al hecho de considerar el problema aduanero internacional
como un
problema de fronteras, y en consecuencia, como un problema de seguridad
nacional que requiere
ser atendido prioritariamente.
5.8.1. Otras disposiciones especialmente relevantes
Adems de lo ya visto, el captulo final del Proyecto de Ley consagra las
siguientes disposiciones a
destacar:
a. Previsin de establecimiento de un modelo de trazabilidad de productos
sensibles de
manera permanente. Esto existe en la actualidad, pero obedece a decisiones

administrativas de las cabezas de las entidades. La previsin legal de estos

modelos de
trazabilidad implican que los productos sensibles puedan ir cambiando en le
medida en
que las condiciones fcticas cambian, por ejemplo.
b. Base de datos de precios promedios del mercado. El artculo VII del GATT
prev las formas
de valoracin aduanera y establece que la principal y a la que primero deber
acogerse es
el valor declarado. Sin embargo, ante controversias de valor, es lgico que el
Estado deba
recaudar pruebas que permitan reafirmar o desvirtuar los valores declarados. Los
precios
promedio del mercado se constituyen en una herramienta auxiliar, y en todo caso
no
puede constituirse como prueba nica para sancionar, pero s podra ser utilizada
vlidamente por las autoridades estatales.
c. Protocolos de trabajo conjunto entre Fiscala y DIAN. Esto deriva del
reconocimiento de la
DIAN como polica judicial en asuntos aduaneros.
d. Intervencin del Consejo Superior de Poltica Criminal como entidad involucrada
en el
estudio y anlisis de la criminalidad relacionada con el comercio delictivo.
6. Reflexiones finales
Para concluir, es importante anotar que el Proyecto de Ley en sus distintas
versiones ha sido
socializado con diversos representantes el sector pblico y privado desde
noviembre de 2012. La
socializacin se ha realizado a travs de reuniones presenciales, virtuales, del
envo del Proyecto

de Ley por correo electrnico e institucional, y por medio de su publicacin en la

pgina web del
Programa de Transformacin Productiva.
Consecuentemente, el Programa de Transformacin Productiva, como coordinador
de la iniciativa,
ha recibido, analizado e incorporado en los casos en los que lo ha considerado
procedente y conveniente en el Proyecto de Ley las propuestas de gremios,
asociaciones y actores del sector
privado, y de entidades y rganos del sector pblico, tales como la Andi,
Asograsas, Acicam, la
Asociacin Colombiana de la Industria Licorera, la Cmara Colombiana de la
Confeccin, la
Federacin Nacional de Departamentos, el Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, la
Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales, el Ministerio de Defensa, Ministerio
de Agricultura
y Desarrollo Rural, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, el Ministerio de
Justicia, la UIAF,
acadmicos, litigantes y abogados expertos en derecho penal y aduanero, entre
otros.
El presente Proyecto de Ley, en consecuencia, es fruto de una iniciativa
estructural mucho ms
amplia, que ha sido objeto de discusin, construccin participativa y deliberacin
para efectos de
construir un proyecto que represente el querer de todo el pueblo colombiano
respecto de estos
fenmenos de nefasto impacto en materia econmica y social. El Proyecto de Ley
tiene como
objetivo llenar vacos y fortalecer la labor de control del comercio delictivo, por
medio de la

adopcin de instrumentos diseados para prevenir, controlar y sancionar la

competencia desleal
derivada de operaciones ilegales de comercio exterior, comercio interno, lavado de
activos y
evasin fiscal, con el fin ltimo de atacar un problema que tiene la connotacin de
menoscabar el
orden econmico y social, as como la seguridad nacional.
Cordialmente,
__________________________
Mauricio Crdenas Santamara
Ministro de Hacienda y Crdito Pblico
__________________________
Ruth Stella Correa
Ministra de Justicia y del Derecho
__________________________
Juan Camilo Restrepo Salazar
Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural
__________________________
Juan Carlos Pinzn
Ministro de Defensa
__________________________
Sergio Daz Granados Guida
Ministro de Comercio, Industria y TurismoProyecto de Ley No. ________
Por medio del cual se adoptan instrumentos para prevenir, controlar y sancionar
la competencia
desleal derivada de operaciones ilegales de comercio exterior, comercio interno,
lavado de activos

y evasin fiscal
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artculo 1. Objeto. La presente ley tiene por objeto modernizar y adecuar la
normativa existente
a la necesidad de fortalecer la lucha contra la competencia desleal realizada por
personas y
organizaciones incursas en operaciones ilegales de comercio exterior, comercio
interno, lavado de
activos y defraudacin fiscal.
La ley moderniza y adeca la normativa necesaria para prevenir, controlar y
sancionar el
contrabando, la defraudacin fiscal y el favorecimiento de esas conductas; para
fortalecer la
capacidad institucional del Estado; para establecer mecanismos que faciliten que
los autores y
empresas dedicadas o relacionadas con este tipo de actividades sean procesadas
y sancionadas
por las autoridades competentes; y para garantizar la adopcin de las medidas
patrimoniales
como el decomiso o extincin de dominio de los bienes y mercancas utilizados en
el desarrollo de
esas conductas.
Captulo I. Disposiciones penales y procesales penales
Artculo 2. Modifquese el numeral 3 del artculo 43 de la Ley 599 de 2000 as:
3. La inhabilitacin para el ejercicio de profesin, arte, oficio, industria o comercio,
bien sea de
forma directa o indirecta en calidad de socio, accionista, miembro de junta
directiva o

representante legal de una sociedad, fiducia, patrimonio autnomo o cualquier tipo

de ente
econmico, nacional o extranjero.
Artculo 3. Modifquese el artculo 46 de la Ley 599 de 2000, as:
Artculo 46. La inhabilitacin para el ejercicio de profesin, arte, oficio, industria o
comercio. La
pena de inhabilitacin para el ejercicio de profesin, arte, oficio, industria o
comercio, se
impondr siempre que la infraccin se cometa con abuso del ejercicio de
cualquiera de las
mencionadas actividades, o contraviniendo las obligaciones que de su ejercicio se
deriven.
Cuando se impusiere la prohibicin para ejercer el comercio, el funcionario judicial
ordenar a la
Superintendencia de Sociedades incluir en un Registro Pblico de Personas
Inhabilitadas para
Ejercer el Comercio el nombre y datos de identificacin de la persona sancionada.
La duracin de
esta inclusin deber ajustarse al trmino correspondiente a la dosificacin de
esta pena por parte
del juez.PARGRAFO. En los eventos en que proceda la imposicin de la pena de
que trata el presente
artculo, el titular de la accin penal deber solicitar al funcionario judicial la
imposicin de la
misma, sin perjuicio del anlisis de razonabilidad, proporcionalidad y necesidad
que recae en
cabeza del juez.
PARGRAFO 2. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Ministerio de
Hacienda y
Crdito Pblico reglamentarn el Registro Pblico de Personas Inhabilitadas para
Ejercer el

Comercio en un trmino de noventa (90) das calendario contados a partir del da

siguiente de
entrada en vigencia de esta norma.
Artculo 4. El artculo 319 de la Ley 599 de 2000 quedar as:
Artculo 319. Contrabando abierto. El que introduzca mercancas al territorio
colombiano o las
exporte desde l por lugares no habilitados, o las oculte, disimule o sustraiga de la
intervencin y
control aduanero, en cuanta superior a diez (10) salarios mnimos legales
mensuales vigentes sin
que supere los cincuenta (50) salarios mnimos legales mensuales vigentes,
incurrir en prisin de
cuatro (4) a seis (6) aos y multa del doscientos (200%) al trescientos (300%) por
ciento del valor
aduanero de los bienes importados o de los bienes exportados.
Si la conducta descrita en el inciso anterior recae sobre mercancas cuyo valor
supere los cincuenta
(50) salarios mnimos legales mensuales vigentes sin superar los doscientos (200)
salarios mnimos
legales mensuales vigentes, se impondr una pena de seis (6) a nueve (9) aos
de prisin y multa
del doscientos (200%) al trescientos (300%) por ciento del valor aduanero de los
bienes
importados o de los bienes exportados.
Si la conducta descrita en el inciso anterior recae sobre mercancas cuyo valor
supere los
doscientos (200) salarios mnimos legales mensuales vigentes, se impondr una
pena de nueve (9)
a doce (12) aos de prisin y multa del doscientos (200%) al trescientos (300%)
por ciento del

valor aduanero de los bienes importados o de los bienes exportados.

Las penas previstas en el presente artculo se aumentarn de la mitad a las tres
cuartas (3/4)
partes cuando se demuestre que el sujeto activo de la conducta es reincidente.
PARGRAFO 1o. El sometimiento de las mercancas a un rgimen aduanero con
posterioridad a la
comisin de la conducta no extingue la accin penal.
Artculo 5. Adicinese al Cdigo Penal, Ley 599 de 2000, el artculo propuesto bajo
el consecutivo
319A, el cual quedar as:
Artculo 319A. Contrabando tcnico. El que (i) consigne informacin falsa en (a) la
declaracin de
importacin o de exportacin de mercanca o (b) en la factura de nacionalizacin o
de exportacin
de mercanca, y/o (ii) aporte documentos soporte falsos o con informacin falsa
ante la
administracin aduanera, incurrir en prisin de cuatro (4) a siete (7) aos y multa
del doscientos
(200%) al trescientos (300%) por ciento del valor aduanero de la mercanca en
Colombia.
En la misma pena incurrir quien (i) falsifique etiquetas, cdigos, marcas,
descripciones o nmeros
seriales de la mercanca importada, o (ii) haga uso de cualquiera de aquellos, y
con ello se logre la
apariencia de veracidad de una declaracin de importacin o de exportacin, o de
una factura de
nacionalizacin o de exportacin.Cuando la conducta recaiga sobre mercancas
cuyo valor aduanero supere los doscientos (200)
salarios mnimos legales mensuales vigentes, la pena a imponer se aumentar
hasta en una

tercera parte.
Las penas previstas en el presente artculo se aumentarn de la mitad a las tres
cuartas (3/4)
partes cuando se demuestre que el sujeto activo de la conducta es reincidente.
Artculo 6. Modifquese el artculo 320 de la Ley 599 de 2000, el cual quedar as:
Artculo 320. Favorecimiento y facilitacin del contrabando. El que en cuanta
superior a diez (10)
salarios mnimos legales mensuales vigentes (i) posea, tenga, transporte,
embarque o
desembarque, almacene, oculte, distribuya, comercialice o enajene bienes, los
cuales hayan
ingresado al pas ilegalmente, o el que (ii) destine o adece bien mueble o
inmueble, con el fin de
poseer, tener, transportar, almacenar, ocultar, distribuir, comercializar o enajenar
bienes para
favorecer el contrabando bajo cualquiera de las modalidades descritas arriba,
incurrir en pena de
prisin de cuatro (4) a ocho (8) aos y multa de doscientos (200) a cincuenta mil
(50,000) salarios
mnimos legales mensuales vigentes.
Artculo 7. Modifquese el artculo 321 de la Ley 599 de 2000, el cual quedar as:
Artculo 321. Fraude Aduanero. El que por cualquier medio d informacin falsa,
manipule u
oculte informacin que le sea requerida por la administracin aduanera, con la
finalidad de evadir
total o parcialmente el pago de tributos o gravmenes aduaneros a los que est
obligado en
Colombia o en el extranjero; utilice o se valga de empresas extranjeras para
ocultar los precios

reales de la mercanca importada o introducida al territorio nacional; y/o cometa

fraude en
perjuicio de la administracin aduanera o del Estado en virtud a la importacin,
introduccin o
exportacin de mercancas al territorio nacional o desde l, segn sea el caso,
incurrir en pena de
prisin de cinco (5) a diez (10) aos, y multa de doscientos (200) a cincuenta mil
(50,000) salarios
mnimos legales mensuales vigentes.
Artculo 8. Adicinese al Cdigo Penal el artculo propuesto bajo el consecutivo
321A, el cual
quedar as:
Artculo 321 A. Circunstancia de mayor punibilidad. Para efectos de lo previsto por
el artculo
319A y 321 de este Cdigo, se tomar como circunstancia especfica de mayor
punibilidad para
esos delitos, el que el sujeto activo ejecute la conducta valindose de un Operador
Econmico
Autorizado (OEA), de un Usuario Aduanero Permanente (UAP) o de cualquier
operador de similar
naturaleza, que disfrute de privilegios aduaneros bajo la normativa vigente.
Artculo 9. Modifquese el primer inciso del artculo 323 de la Ley 599 de 2000, el
cual quedar as:
Artculo 323. Lavado de activos. El que adquiera, resguarde, invierta, transporte,
transforme,
almacene, conserve, custodie o administre bienes que tengan su origen mediato o
inmediato en
actividades de trfico de migrantes, trata de personas, extorsin, enriquecimiento
ilcito,
secuestro extorsivo, rebelin, trfico de armas, trfico de menores de edad,
financiacin del

terrorismo y administracin de recursos relacionados con actividades terroristas,

trfico de drogas
txicas, estupefacientes o sustancias sicotrpicas, delitos contra el sistema
financiero, delitos
contra la administracin pblica, contrabando abierto, contrabando tcnico,
contrabando de hidrocarburos o sus derivados, fraude aduanero o favorecimiento
del contrabando en cualquiera
de sus formas, o vinculados con el producto de delitos ejecutados bajo concierto
para delinquir, o
les d a los bienes provenientes de dichas actividades apariencia de legalidad o
los legalice, oculte
o encubra la verdadera naturaleza, origen, ubicacin, destino, movimiento o
derecho sobre tales
bienes o realice cualquier otro acto para ocultar o encubrir su origen ilcito,
incurrir por esa sola
conducta, en prisin de diez (10) a treinta (30) aos y multa de seiscientos
cincuenta (650) a
cincuenta mil (50.000) salarios mnimos legales vigentes.
Artculo 10. Adicinese al Cdigo Penal el artculo propuesto bajo el consecutivo
447B, el cual
quedar as:
Artculo 447B. Circunstancia de agravacin. Se agravar la pena prevista en los
dos artculos
anteriores de una tercera parte a la mitad cuando la persona tenga conocimiento o
deba tenerlo
de que los bienes respecto de los cuales comete la conducta ingresaron al
territorio aduanero
nacional mediante la comisin de alguna de las conductas descritas en el Captulo
IV del Ttulo X
del Libro II del Cdigo Penal.

Artculo 11. Adicinese al artculo 35 del Cdigo de Procedimiento Penal, Ley 906
de 2004, un
numeral, que ser el 33, el cual quedar as:
33. Contrabando abierto, contrabando de hidrocarburos o sus derivados,
contrabando tcnico,
favorecimiento de contrabando, favorecimiento de contrabando de hidrocarburos o
sus derivados,
fraude aduanero, favorecimiento por servidor pblico, y favorecimiento por servidor
pblico de
contrabando de hidrocarburos o sus derivados, cuando el valor de las mercancas
supere los 200
salarios mnimos legales mensuales vigentes.
Artculo 12. Adicinese al artculo 91 del Cdigo de Procedimiento Penal, Ley 906
de 2004, un
pargrafo que quedar as:
PARGRAFO. De no mediar la solicitud provisional de que trata el inciso primero
del presente
artculo, la Fiscala podr vlidamente solicitar en los alegatos de conclusin la
imposicin con
carcter definitivo de las medidas de que trata este artculo, siempre que se
encuentre
demostrado que las personas jurdicas, los locales o los establecimientos de
comercio se han
destinado a la perpetracin del delito por el que se solicita la condena. El juez
resolver esta
solicitud al momento de dictar la sentencia, en el evento en que sta sea de
carcter
condenatorio. En el evento de ordenar la cancelacin de la personera jurdica, o el
cierre de
establecimiento, simultneamente con esa medida, ordenar dar aviso inmediato a
la

Superintendencia de Sociedades para que proceda a intervenir la sociedad

temporalmente
mientras se ejecuta la orden de la que trata este artculo.
Artculo 13. Adicinese al Cdigo de Procedimiento Penal, Ley 906 de 2004, un
artculo bajo el
consecutivo 108A, el cual quedar as:
Artculo 108A. Levantamiento del velo societario. Cuando en virtud de un proceso
penal se vaya a
dictar sentencia judicial condenatoria, y a lo largo del juicio oral en que sta se
funda se
compruebe que una o ms personas jurdicas, sean de carcter pblico, privado,
civil o comercial,
han sido utilizadas de manera directa e inequvoca para la comisin del delito por
el que se ha de
condenar al acusado, la vctima o el Ministerio Pblico podrn solicitar al momento
de emitirse el sentido del fallo que las consecuencias civiles derivadas de la
conducta punible se hagan
extensivas a los socios, accionistas o asociados de la referida persona jurdica.
Elevada la solicitud, el juez valorar de las pruebas allegadas al proceso el grado
de intervencin
de la persona jurdica en las conductas por las que se ha de condenar, y
determinar
motivadamente la procedencia de la solicitud en la sentencia. De acogerse la
peticin, los socios,
accionistas o asociados de la persona jurdica respecto de los cuales ha procedido
el levantamiento
del velo societario podrn ser citados al incidente de reparacin integral en los
trminos del
artculo 107 del presente Cdigo. En ningn caso proceder condena en perjuicios
contra estos sin
que hayan tenido la posibilidad de ejercer el derecho de contradiccin.

Artculo 14. Adicinese al artculo 202 del Cdigo de Procedimiento Penal, Ley 906
de 2004, un
numeral que ser el 8, y quedar as:
8. La Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Captulo II. Disposiciones sobre extincin de dominio
Artculo 15. El numeral 2 del Pargrafo Segundo del artculo 2 de la Ley 793 de
2002 quedar en
adelante as:
2. Las conductas cometidas, en perjuicio del Tesoro Pblico y que correspondan a
los delitos de
peculado, inters ilcito en la celebracin de contratos, de contratos celebrados sin
requisitos
legales, emisin ilegal de moneda o de efectos o valores equiparados a moneda;
ejercicio ilcito de
actividades monopolsticas
contrabando tcnico,

de

arbitrio

rentstico;

contrabando

abierto,

favorecimiento de contrabando, favorecimiento de contrabando de hidrocarburos o

sus derivados,
fraude aduanero, favorecimiento por servidor pblico, y favorecimiento por servidor
pblico de
contrabando de hidrocarburos o sus derivados; hurto sobre efectos y enseres
destinados a
seguridad y defensa nacionales; delitos contra el patrimonio que recaigan sobre
bienes del Estado;
utilizacin indebida de informacin privilegiada; utilizacin de asuntos sometidos a
secreto o
reserva.
Captulo III. Rgimen sancionatorio comn para productos sometidos al impuesto
al consumo

de cervezas, sifones y refajo; al impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y

similares; y al
impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado
Artculo 16. Sanciones por evasin del impuesto al consumo. El incumplimiento de
las
obligaciones y deberes relativos al pago del impuesto al consumo de que trata la
ley 223 de 1995,
o incumplimiento de deberes especficos de control de mercancas sujetas al
impuesto al
consumo, podr dar lugar a la imposicin de una o algunas de las siguientes
sanciones, segn sea
el caso:
e. Decomiso de las mercanca.
f. Multa.
g. Cierre del establecimiento de comercio.
h. Suspensin o cancelacin definitiva de las licencias, concesiones o
autorizaciones.
Artculo 17. Decomiso de las mercancas. Los departamentos y el Distrito Capital
de Bogot
podrn, en los trminos del artculo 222 de la Ley 223 de 1996, aprehender y
decomisar
mercancas sometidas al impuesto al consumo, en los casos previstos en esa
norma. En el evento en que se demuestre que las mercancas no son sujetas al
impuesto al consumo, pero
posiblemente han ingresado al territorio aduanero nacional de manera irregular,
los
departamentos o el Distrito Capital, segn sea el caso, debern dar traslado de lo
actuado a la
autoridad aduanera, para lo de su competencia.

Artculo 18. Sancin por no declarar el impuesto al consumo. La sancin por no

declarar
oportunamente el impuesto al consumo, de que trata la Ley 223 de 1995, ser de
(i) multa
equivalente al veinte por ciento (20%) del valor de los ingresos brutos percibidos
por la mercanca
no declarada durante los periodos en que la misma no se haya declarado; o de (ii)
multa
equivalente al veinte por ciento (20%) de los ingresos brutos percibidos por la
mercanca no
declarada, calculados proporcionalmente para el periodo en el que no se declar
el impuesto al
consumo y estimados con base en la ltima declaracin de renta presentada. En
todo caso, se
utilizar la base que genere el mayor valor entre las dos. Lo dispuesto en este
artculo se aplicar,
sin perjuicio de que subsista la obligacin de pagar el monto total del impuesto no
pagado.
PARAGRAFO 1o. Para efectos de la liquidacin, cuando los departamentos o el
Distrito Capital
dispongan nicamente de una de las bases para liquidar el monto de las
sanciones de que trata el
presente artculo, podrn aplicarlas sobre dicha base sin necesidad de calcular las
otras.
PARAGRAFO 2o. Si dentro del trmino para interponer el recurso contra la
resolucin que impone
la sancin por no declarar, el contribuyente, responsable o agente retenedor,
presenta la
declaracin, la sancin por no declarar se reducir al diez por diez (10%) del valor
de la sancin

inicialmente impuesta por la administracin, en cuyo caso, el contribuyente,

responsable o agente
retenedor, deber liquidarla y pagarla al presentar la declaracin tributaria.
Artculo 19. Sancin por extemporaneidad en el registro. Los responsables del
impuestos al
consumo de que trata la Ley 223 de 1995 obligados a registrarse ante las
Secretaras de Hacienda
de los departamentos y del Distrito Capital que se inscriban con posterioridad al
plazo establecido
en el literal a) del artculo 215 de la Ley 223 de 1995 debern liquidar y cancelar
una sancin
equivalente a diez (10) salarios mnimos legales mensuales vigentes por cada mes
o fraccin de
mes de retardo en la inscripcin.
Cuando la inscripcin se haga de oficio, existiendo obligacin legal para
registrarse, se aplicar una
sancin de veinte (20) salarios mnimos legales mensuales vigentes por cada mes
o fraccin de
mes de retardo en la inscripcin.
Artculo 20. Sancin por no movilizar mercancas dentro del trmino legal. Sin
perjuicio de la
aprehensin y decomiso de los productos, en los eventos en que procedan, una
vez expedida la
tornagua, no se llevare a cabo la movilizacin de los productos gravados con
impuestos al
consumo de que trata la Ley 223 de 1995 o las participaciones econmicas dentro
del plazo
sealado por la normativa vigente, el sujeto pasivo ser sancionado con dos (2)
salarios mnimos
legales mensuales vigentes por cada da de demora por la Secretara de Hacienda
Departamental.

Artculo 21. Sancin por no radicar tornaguas para legalizacin. El transportador

encargado de
radicar ante las autoridades la tornagua de productos con respecto a los cuales
deba pagarse
impuesto al consumo del que trata la Ley 223 de 1995, y el sujeto pasivo del
impuesto al consumo
generado por la mercanca transportada por aquel, sern sancionados cada uno
con multa
equivalente a dos (2) salarios mnimo legales mensuales vigentes por da
transcurrido, sin que el
monto sobrepase el doscientos por ciento (200%) del valor comercial de la
mercanca transportada. En ningn caso, la multa de que trata este inciso se
acumular a la prevista en el
inciso anterior.
Artculo 22. Sancin de cierre de establecimiento de comercio. Los departamentos
y el Distrito
Capital de Bogot, dentro de su mbito de competencia, podrn ordenar a ttulo de
sancin el
cierre temporal de los establecimientos en donde se comercialicen productos
sometidos a los
impuestos al consumo de que trata la Ley 223 de 1995, respecto de los cuales no
se hubiere
declarado o pagado dicho impuesto por parte del sujeto pasivo del impuesto.
La dosificacin de la sancin atender los siguientes criterios:
1. Cuando el valor de la mercanca sea inferior a diez (10) salarios mnimos
legales mensuales
vigentes, el cierre del establecimiento podr ordenarse hasta por treinta (30) das
calendario.
2. Cuando el valor de la mercanca sea igual o mayor a diez (10) y hasta treinta
(30) salarios

mnimos legales mensuales vigentes, el cierre del establecimiento podr

ordenarse hasta
por sesenta (60) das calendario.
3. Cuando el valor de la mercanca sea mayor a treinta (30) y hasta cincuenta (50)
salarios
mnimos legales mensuales vigentes, el cierre del establecimiento podr
ordenarse hasta
por noventa (90) das calendario.
4. Cuando el valor de la mercanca sea mayor a cincuenta (50) salarios mnimos
legales
mensuales vigentes, el cierre del establecimiento podr ordenarse hasta por ciento
veinte
(120) das calendario.
PARGRAFO 1o. El cierre del establecimiento de comercio genera para su titular
o titulares la
prohibicin de registrar o administrar en el domicilio donde se cometi la infraccin
o en cualquier
otro dentro de la misma jurisdiccin, directamente o por interpuesta persona, un
nuevo
establecimiento de comercio con objeto idntico o similar, por el tiempo que dure
la sancin.
PARGRAFO 2o. Para efectos del avalo de que trata el presente artculo, se
atendern criterios
de valor comercial, y como criterios auxiliares se podr acudir a los trminos
consagrados por el
Estatuto Tributario y el Estatuto Aduanero.
Artculo 23. Decomiso directo, multa y cierre temporal. Cuando las autoridades de
fiscalizacin
de los departamentos o del Distrito Capital de Bogot encuentren productos
sometidos al

impuesto al consumo de que trata la Ley 223 de 1995 que tengan un valor inferior
o igual a veinte
(20) salarios mnimos legales mensuales vigentes, y no se acredite el pago del
impuesto,
procedern de inmediato a su aprehensin.
Dentro de la misma diligencia de aprehensin, el tenedor de la mercanca deber
aportar los
documentos requeridos por el funcionario competente que demuestren el pago del
impuesto. De
no aportarse tales documentos
reconocimiento, avalo y

se

proferir

el

acta

de

aprehensin,

decomiso directo de los bienes. En esa misma acta podr imponerse la sancin de
multa
correspondiente y ordenarse el cierre temporal del establecimiento de comercio de
que trata el
artculo 22 de esta ley.
El acta de aprehensin, reconocimiento, avalo y decomiso directo de los bienes,
sancin y cierre
del establecimiento de comercio es una decisin de fondo y contra la misma
procede nicamente
el recurso de reconsideracin.PARGRAFO 1o. Cuando con ocasin del recurso
de reconsideracin o de la peticin de
revocatoria directa interpuesta contra el acto de aprehensin y decomiso se
determine que el
valor de la mercanca aprehendida y decomisada directamente resulta superior a
la cuanta de
veinte (20) salarios mnimos legales mensuales vigentes, prevista en el inciso
primero de este
artculo, se le restablecern los trminos al interesado y se seguir el
procedimiento
administrativo sancionador correspondiente.

PARGRAFO 2o. El procedimiento de decomiso directo previsto en este artculo

podr igualmente
aplicarse, respecto de los productos extranjeros sometidos al impuesto al
consumo que sean
encontrados sin los documentos que amparen el pago del tributo. En estos casos,
el departamento
o el Distrito Capital debern dar traslado de lo actuado a la DIAN as como dar
aviso inmediato de
esta circunstancia a la Unidad de Informacin y Anlisis Financiero- UIAF, para lo
de su
competencia.
PARGRAFO 3o. Para efectos del avalo de que trata el presente artculo, la
mercanca ser
valorada en los trminos consagrados por el Estatuto Tributario, el Estatuto
Aduanero y las
normas previstas en la presente ley.
Artculo 24. Destinacin de bienes decomisados. En todo caso, los bienes sujetos
a impuesto al
consumo que sean objeto del decomiso, sern destruidos, sin excepcin, una vez
quede en firme
la decisin administrativa que determina la aplicacin de esta medida.
Artculo 25. Sancin de suspensin o cancelacin del registro o autorizacin de
operaciones. Los
distribuidores que comercialicen bienes sujetos al impuesto al consumo respecto
de los cuales no
se hubiere declarado o pagado dicho impuesto dentro del trmino sealado en la
ley, podrn ser
sancionados por la Secretara de Hacienda Departamental con la suspensin del
registro o
autorizacin de funcionamiento por un trmino de hasta un (1) ao. Los
distribuidores

sancionados no podrn comercializar bienes gravados con impuesto al consumo

en el
departamento respectivo durante el trmino que fije el acto administrativo
sancionatorio
correspondiente. En caso de reincidencia proceder la cancelacin del registro o
autorizacin.
Artculo 26. Sancin por importacin con franquicia sin pago de impuesto al
consumo. La
ausencia de declaracin o la ausencia de pago del impuesto al consumo de que
trata la Ley 223 de
1995, por la importacin con franquicia de bienes gravados con el mismo, darn
lugar a la
imposicin de las sanciones previstas en el presente captulo. Dicho impuesto se
generar en toda
importacin con franquicia, sin perjuicio de la devolucin del mismo en los
trminos y condiciones
que defina el gobierno nacional, una vez acreditados los elementos que dan lugar
a la franquicia
correspondiente.
Artculo 27. Procedimiento para la imposicin de las sanciones anteriores. Las
sanciones
anteriores se impondrn por el funcionario encargado de la funcin de liquidacin
oficial, previo
pliego de cargos emitido por el funcionario encargado de la funcin de
fiscalizacin, que se
notificar por cualquier sistema de mensajera o correo certificado. El presunto
responsable
tendr un trmino de cinco (5) das hbiles para responder. El funcionario abrir y
practicar las
pruebas en el trmino de cinco (5) das hbiles y fallar dentro de los diez (10)
das hbiles

siguientes al cierre del periodo probatorio. Contra la resolucin que impone la

sancin proceder
el recurso de reconsideracin, que se interpondr dentro de los diez (10) das
calendario
siguientes a la notificacin de la resolucin que impone la sancin y se fallar
dentro de los treinta (30) das calendario siguientes a su interposicin, que
resolver el profesional especializado
encargado de las funciones del grupo de ingresos.
Captulo IV. Disposiciones en materia comercial
Artculo 28. Adicinese al artculo 19 del Cdigo de Comercio un nuevo numeral,
que ser el 7 y
quedar as:
7. Mantener los extractos bancarios de los ltimos veinticuatro (24) meses que
correspondan a
las cuentas bancarias mediante las cuales se desarrolla la actividad comercial,
tanto en medio
fsico como magntico, en caso de que la sociedad realice de forma permanente y
sistmica
actividades de comercio exterior.
Artculo 29. Modifquese el numeral 2 del artculo 207 del Cdigo de Comercio, el
cual quedar
as:
2) Dar oportuna cuenta, por escrito, a la asamblea o junta de socios, a la junta
directiva o al
gerente, segn sea el caso, de las irregularidades que ocurran en el
funcionamiento de la sociedad
y en el desarrollo de sus negocios. En el evento en que los rganos de decisin y
de
administracin de la sociedad no tomen las medidas para corregir las
irregularidades, en el

trmino de 2 meses contados a partir del informe de aviso, deber informar a la

Fiscala General
de la Nacin y a la Superintendencia de Sociedades, segn sea el caso, para lo de
su competencia;
Artculo 30. Adicinese al artculo 207 del Cdigo de Comercio dos nuevos
numerales, que sern el
10 y el 11, los cuales quedarn as:
10) Velar porque la sociedad conserve el histrico de extractos bancarios de la
totalidad de
cuentas utilizadas por la sociedad para desarrollar su objeto social, en los trminos
de que trata el
artculo 19 del presente cdigo.
11) Reportar de forma inmediata a la UIAF las operaciones sospechosas de que
trata el literal d)
del numeral 2 del artculo 102 del Decreto Ley 663 de 1993
Artculo 31. De conformidad con lo dispuesto por el artculo 83 de la Ley 222 de
1995, la
Superintendencia de Sociedades podr solicitar en cualquier momento la
inspeccin de los
extractos bancarios de que trata el artculo 19 del Cdigo de Comercio.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso anterior, la Polica Fiscal y Aduanera, la
Direccin de
Impuestos y Aduanas Nacionales, la Superintendencia de Industria y Comercio, y
la Fiscala
General de la Nacin por intermedio de los organismos permanentes o transitorios
de polica
judicial, podrn igualmente en cualquier tiempo y sin necesidad de orden judicial
previa, realizar
inspeccin respecto de los extractos bancarios de que trata el numeral 7 del
artculo 19 del

Cdigo de Comercio. La Contralora General de la Repblica, en los casos en que

su competencia
abarque esta clase de empresas, podr igualmente hacer uso de esta facultad.
Los documentos obtenidos tendrn el valor probatorio previsto para cada uno de
los
procedimientos administrativos o judiciales de conformidad con la legislacin
aplicable.Artculo 32. Sancin en caso de incumplimiento. Si una persona jurdica
objeto de inspeccin,
vigilancia o control por parte de la Superintendencia de Sociedades incumple total
o parcialmente
con el deber de suministrar la informacin de que trata el numeral 7 del artculo
19 del Cdigo de
Comercio, se le impondr una multa de hasta 20% del valor de los activos
reportados por la
entidad en sus libros contables, atendiendo criterios de necesidad, razonabilidad y
proporcionalidad.
En el evento en que la persona jurdica no cuente con libros contables, o que del
reporte de las
mismas no sea contable y financieramente conmensurable el movimiento
comercial frente al
capital y patrimonio de la sociedad, la sancin de que trata el inciso anterior podr
aumentarse
hasta en otro tanto.
Artculo 33. Procedimiento sancionatorio. De conformidad con lo dispuesto por el
inciso primero
del artculo 47 del Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo,
para efectos de la imposicin de las sanciones de que trata el artculo anterior, se
dispone un
procedimiento verbal de carcter sumario que se regir por los siguientes
parmetros:

1. Realizada la visita de verificacin de que trata el artculo 31 de la presente ley,

el funcionario
delegado de la Superintendencia de Sociedades dejar constancia de la misma
mediante
acta.
2. En el evento en que de la visita resulte que la sociedad no ha puesto a
disposicin de la
visita de inspeccin la informacin solicitada, se proceder en el mismo sitio de la
inspeccin a citar al representante legal de la sociedad a una audiencia a
celebrarse a
dentro de los treinta (30) das calendario siguientes a la fecha de la visita. En la
citacin se
dejar constancia del objeto de la audiencia, y se prevendr a la sociedad 9acerca
de la
necesidad de llevar la totalidad de pruebas que pretenda hacer valer.
3. Llegado el da y hora de la audiencia programada, se proceder a dejar
constancia acerca del
objeto de la misma, y se le conceder el uso de la palabra a la parte investigada.
4. En el evento en que la parte voluntariamente acepte que a la fecha de la
inspeccin no
haba dado cumplimiento a su deber legal, y adicionalmente allegue la informacin
requerida por la Superintendencia de Sociedades, el funcionario instructor se
abstendr de
imponer sancin por una nica vez, previniendo a la parte que en caso de reincidir
en esta
circunstancia, se har acreedora a la totalidad de la sancin imponible.
5. En el evento en que la parte manifieste que no ha incurrido en falta alguna, el
funcionario
instructor abrir el procedimiento a pruebas, y permitir a la parte allegar las
pruebas que

resulten pertinentes y conducentes para efectos de formular su defensa.

6. El funcionario instructor deber rechazar la prctica de aquellas pruebas que no
renan los
requisitos de pertinencia, conducencia y utilidad. La decisin acerca del rechazo
de la
prctica de pruebas ser objeto de recurso de apelacin, que deber ser
interpuesto y
sustentado en el mismo acto. El recurso se conceder en el efecto devolutivo. No
obstante
lo anterior, el funcionario instructor no podr emitir decisin de fondo cuando
existan
recursos pendientes.
7. Finalizada la etapa probatoria, el funcionario decidir sobre la imposicin de la
sancin. La
decisin podr ser objeto de recurso de apelacin, que deber ser sustentado
inmediatamente.
8. En caso de haberse interpuesto recurso de apelacin, el superior jerrquico
decidir dentro
de los treinta (30) das calendario siguientes a que se allegue el expediente en su
Despacho
si se trata de la decisin de fondo, y dentro de los diez (10) das calendario
siguientes
cuando se trate de una apelacin por negacin de pruebas.9. En caso de no
comparecer la parte en la fecha y hora fijada para la audiencia, el funcionario
instructor, dejando expresa constancia de esta circunstancia, proceder a
suspender el
trmite por una nica vez. La parte que no asistiere tendr tres (3) das hbiles
para
justificar su inasistencia. En caso de justificar la inasistencia, se proceder a citar
nuevamente a audiencia para continuar con el trmite.

En el evento de no haberse justificado la inasistencia, proceder el funcionario

instructor a fijar
fecha y hora para continuar con el trmite. En dicho trmite, la parte podr asistir
pero no ser
oda.
Captulo V. Competencias de la Comisin de Coordinacin Interinstitucional para el
Control de
Lavado de Activos (CCICLA) para la lucha contra el contrabando
Artculo 34. Funciones de la Comisin de Coordinacin Interinstitucional para el
Control de
Lavado de Activos (CCICLA) en materia de lucha contra el contrabando. La
Comisin de
Coordinacin Interinstitucional para el Control de Lavado de Activos (CCICLA),
creada por el
Decreto 950 de 1995 conocer, adems de las funciones asignadas por el
Gobierno, de las
siguientes:
1. Velar porque las entidades y rganos que conforman la Comisin estn
realizando
seguimiento al fenmeno del contrabando, el fraude aduanero y conductas
conexas desde
sus diversos mbitos de competencia.
2. Realizar un diagnstico continuo del estado del fenmeno del contrabando y de
sus
conductas conexas en el pas a partir de los informes que presente cada una de
las
entidades.
3. Informar a los miembros acerca de los cambios jurdicos u operativos de mayor
relevancia

que se hayan dado al interior de cada rgano o entidad, y que puedan generar
impacto en
las estrategias contra el contrabando que se implementen o se hayan
implementado por el
Comit.
4. Adoptar medidas para de optimizar las herramientas de lucha contra el
contrabando y el
fraude aduanero.
5. Consolidar y socializar los indicadores existentes en cada uno de los rganos o
entidades
relacionados con temas de contrabando y fraude aduanero. Los indicadores se
fundamentarn en estadsticas consolidadas de los diferentes rganos del Estado
colombiano.
6. Preparar y remitir semestralmente al Consejo Superior de Poltica Criminal un
informe que
contenga una descripcin del estado del fenmeno del contrabando, el fraude
aduanero y el
lavado de activos, que incluya las medidas adoptadas por la Comisin. Copia de
este
informe ser remitida al Consejo Superior de Comercio Exterior para lo de su
competencia.
7. Solicitar retroalimentacin del Consejo Superior de Poltica Criminal y del
Consejo Superior
de Comercio Exterior en temas relacionados con el fenmeno del contrabando, el
fraude
aduanero y el lavado de activos, segn sus respectivas competencias.
8. Proponer los instrumentos normativos que se estimen necesarios para hacer
frente a la
dinmica del contrabando y del fraude aduanero.

9. Proponer polticas pblicas de corto, mediano o largo plazo para ser

implementadas por el
Estado colombiano, que guarden relacin directa o indirecta con el fenmeno del
contrabando, el fraude aduanero.
10. Medir y evaluar el impacto social y econmico de las conductas asociadas al
contrabando y
el fraude aduanero.11. Proponer medidas internas para hacer frente al fenmeno
de la corrupcin pblica y
privada en relacin con el fenmeno del contrabando, el fraude aduanero y el
lavado de
activos.
Artculo 35. Trmino de Reglamentacin. En caso de requerirse modificaciones
normativas para
ello, dentro de los tres (3) meses siguientes a la entrada en vigencia de esta ley, el
Gobierno
reglamentar e implementar dentro de su mbito de competencia lo concerniente
a las
modificaciones que se requieran respecto de la estructura y funcionamiento de la
Comisin de
Coordinacin Interinstitucional para el Control de Lavado de Activos (CCICLA),
para efectos de
cumplir con lo dispuesto en el artculo 34 de esta ley.
El Gobierno, en la reglamentacin que eventualmente expida, adoptar las
medidas que
correspondan dentro de la estructura de la Comisin de Coordinacin
Interinstitucional para el
Control de Lavado de Activos (CCICLA) para que sta se articule con el Consejo
Superior de
Comercio Exterior (CSCE) en materia de la lucha contra el contrabando, el fraude
aduanero, el

lavado de activos y la financiacin del terrorismo que guarde relacin con el

comercio exterior, por
medio de la entrega peridica de informes y asistencia a las reuniones del CSCE
cuando sea
requerida para ello.
Captulo VI. Normas de fortalecimiento institucional contra el contrabando
Artculo 36. Fortalecimiento en materia de defensa jurdica en procesos judiciales
adelantados
por la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales. En consonancia con lo
dispuesto por los
numerales 7 y 10 del artculo 17 del Decreto 4085 de 2011, el Director General
de la Direccin
de Impuestos y Aduanas Nacionales y el Director de la Agencia Nacional de
Defensa Jurdica del
Estado presentarn al Gobierno un informe anual acerca de las acciones que se
estn adelantando
en materia de procesos judiciales tanto a nivel nacional como internacional en
relacin con la
problemtica de contrabando
recomendaciones para

el

fraude

aduanero,

incluyendo

las

optimizar la eficacia de la gestin jurdica adelantada por las entidades.

Artculo 37. Adquisicin de equipos tecnolgicos para el fortalecimiento de la lucha
contra el
contrabando. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, el Gobierno
estructurar un
plan de adquisiciones, reposiciones y/o arrendamientos, de equipos tecnolgicos
para fortalecer el
control de las autoridades aduaneras en las zonas aduaneras primarias. Para ello,
el gobierno
estructurar un plan de corto plazo que contenga a su vez un plan de reposicin
tecnolgica a

mediano plazo, garantizando la consecucin de recursos para estos efectos. La

financiacin del
plan de adquisicin y reposicin de estos equipos podr incluir la disposicin de
hasta un 40% de
un componente variable derivado de las garantas que se hagan efectivas, as
como de las multas
impuestas en razn de la potestad sancionatoria en materia aduanera.
Artculo 38. Plan de fortalecimiento de laboratorios tcnicos. Dentro de los seis (6)
meses
siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley y semestralmente con
posterioridad a ese
trmino, el Director de la DIAN, el Gerente General del ICA y el Director General
del INVIMA
presentarn informes a la Comisin Intersectorial de Calidad, en el marco del
Subsistema Nacional
de Calidad, los cuales incluirn un diagnstico sobre el estado de los laboratorios
tcnicos
utilizados para el control directo o indirecto del
correspondientes mbitos de

contrabando en sus

competencia y una propuesta de fortalecimiento de la capacidad operativa

instalada para la
optimizacin de aquellos. La Comisin Intersectorial de Calidad propondr e
implementar un Plan
de fortalecimiento de los laboratorios tcnicos que implique la destinacin de
recursos suficientes para garantizar el plan de fortalecimiento, al igual que la
formulacin de polticas de largo plazo en
esa misma lnea, que involucrar cuando menos el fortalecimiento y mejoramiento
continuo de los
laboratorios tcnicos de las entidades de que trata este artculo.
Artculo 39. Fortalecimiento de laboratorios. El Gobierno Nacional, a travs de la
Comisin

Intersectorial de la Calidad, deber realizar un estudio de diagnstico y anlisis de

la
infraestructura de laboratorios que sirvan como referente para realizar las pruebas
tcnicas
requeridas en los procesos contra el contrabando. Este estudio deber determinar
cules son las
necesidades de inversin en materia de infraestructura de la calidad requeridas
para atender la
demanda de pruebas tcnicas.
El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, con base en el estudio suministrado
por la Comisin
Intersectorial de la Calidad, deber destinar los recursos correspondientes para
fortalecer la
infraestructura requerida segn las necesidades identificadas por el estudio
tcnico.
Artculo 40. Pruebas tcnicas aportadas por particulares. La Direccin de
Impuestos y Aduanas
Nacionales - DIAN, el Instituto Colombiano Agropecuario - ICA y la Institucin
Nacional de
Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA adecuarn sus procedimientos
de control as
como sus procedimientos sancionatorios para incluir la posibilidad de que se
puedan desarrollar
pruebas tcnicas requeridas por estas entidades, a travs de laboratorios de
naturaleza privada.
En todo caso, la validez de estas pruebas estar sujeta al cumplimiento de
estndares tcnicos que
sean establecidos por la DIAN, el ICA o el INVIMA, segn el caso, y se ajustar a
las medidas que
adopte la Comisin Intersectorial de Calidad para estos efectos.

Artculo 41. Suscripcin de protocolos de control conjunto. En concordancia con el

principio de
coordinacin y colaboracin de que trata la Ley 1609 de 2013, a partir de la
entrada en vigencia de
la presente ley, la Fiscala General de la Nacin, el Instituto Colombiano
Agropecuario, la
Institucin Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, la Direccin de
Impuestos y
Aduanas Nacionales, la Superintendencia de Industria y Comercio y la Polica
Nacional, tendrn un
plazo mximo de tres (3) meses para elaborar protocolos de inspeccin y control
conjuntos que
garanticen la articulacin de procedimientos, la articulacin probatoria y la
articulacin de
informacin entre ellas para
correspondientes operativos de

poder

optimizar

los

resultados

de

los

control. Los protocolos debern construirse sobre la base de la optimizacin de

resultados a nivel
general, y el principio de eficacia y eficiencia.
PARGRAFO. Los protocolos de control conjunto tendrn en cuenta la necesidad
de prever
posibles fenmenos de corrupcin pblica y privada que faciliten el contrabando y
el fraude
aduanero.
Captulo VII. Control Anticontrabando por la Unidad de Informacin y Anlisis
Financiero UIAF
Artculo 42. Modifquese el primer inciso del artculo 1 de la Ley 526 de 1999, el
cual quedar as:
Crase la Unidad de Informacin y Anlisis Financiero, como una Unidad
Administrativa Especial

con personera jurdica, autonoma administrativa, patrimonio independiente y

regmenes
especiales en materia de administracin de personal, nomenclatura, clasificacin,
salarios y
prestaciones, de carcter tcnico, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico, cuyas
funciones sern de intervencin del Estado con el fin de detectar prcticas
asociadas con el lavado de activos, financiacin del terrorismo y las conductas
relacionadas con la defraudacin en materia
aduanera.
Artculo 43. Adicinese al artculo 3 de la Ley 526 de 1999, modificado por la Ley
1121 de 2006,
dos nuevos incisos al final, as:
La Unidad tendr como objetivos centrales los siguientes:
1. La prevencin y deteccin de operaciones que puedan ser utilizadas como
instrumento para
el ocultamiento, manejo, inversin o aprovechamiento en cualquier forma de
dinero u otros
bienes provenientes de actividades delictivas o destinados a su financiacin, o
para dar
apariencia de legalidad a las actividades delictivas o a las transacciones y fondos
vinculados
con las mismas, prioritariamente el lavado de activos y la financiacin del
terrorismo. Para
ello centralizar, sistematizar y analizar mediante actividades de inteligencia
financiera la
informacin recaudada, en desarrollo de lo previsto en los artculos 102 a 107 del
Estatuto
Orgnico del Sistema Financiero y sus normas remisorias o complementarias, las
normas

tributarias, aduaneras y dems informacin que conozcan las entidades del

Estado o
privadas que pueda resultar relevante para el ejercicio de sus funciones. Dichas
entidades
estarn obligadas a suministrar de oficio o a solicitud de la Unidad, la informacin
de que
trata el presente artculo. As mismo, la Unidad podr recibir informacin de
personas
naturales.
2. La prevencin, deteccin y el anlisis, en relacin con operaciones
sospechosas de comercio
exterior, que puedan tener relacin directa o indirecta con actividades de
contrabando y
fraude aduanero, como delitos autnomos o subyacentes al de lavado de activos,
as como
de sus delitos conexos tales como el narcotrfico, el lavado de activos o
actividades
delictivas perpetradas por estructuras de delincuencia organizada.
La Unidad en cumplimiento de sus objetivos, comunicar a las autoridades
competentes y a las
entidades legitimadas para ejercitar la accin de extincin de dominio, y las
acciones penales
relacionadas con los delitos relacionados con las actividades de que tratan los
numerales
anteriores, cualquier informacin pertinente dentro del marco de la lucha integral
contra el lavado
de activos, la financiacin del terrorismo, el contrabando, el fraude aduanero y las
actividades que
dan origen a la accin de extincin del dominio.
La Unidad de Informacin y Anlisis Financiero, dentro del mbito de su
competencia, podr

celebrar convenios de cooperacin con entidades de similar naturaleza de otros

Estados, con
instancias internacionales pertinentes y con las instituciones nacionales pblicas o
privadas a que
hubiere lugar.
Artculo 44. Modifquese el artculo 4 de la Ley 526 de 1999, el cual quedar as:
Artculo 4o. Funciones de la Direccin General. Las siguientes sern las
funciones generales de la
Direccin General:
1. Participar en la formulacin de las polticas para la prevencin, deteccin, y
lucha contra el
lavado de activos, la financiacin del terrorismo, el contrabando y el fraude
aduanero en
todas sus manifestaciones.2. Centralizar, sistematizar y analizar la informacin
suministrada por quienes estn obligados
a cumplir con lo establecido en los artculos 102 a 107 del Estatuto Orgnico del
Sistema
Financiero y sus normas remisorias y complementarias, las normas tributarias,
aduaneras,
cambiarias y dems informacin que conozcan las entidades del Estado y
privadas que
pueda resultar vinculada con operaciones de lavado de activos, de financiacin del
terrorismo, de contrabando o de fraude aduanero, la cual podr reposar en las
bases de
datos de cada entidad si no fuere necesario mantenerla de manera permanente en
la
Unidad.
3. Coordinar el estudio por parte de la Unidad de nuevos sectores afectados o
susceptibles de

ser utilizados para el lavado de activos, la financiacin del terrorismo, el

contrabando o el
fraude aduanero.
4. Comunicar a las autoridades competentes y a las entidades legitimadas para
ejercitar la
accin de extincin de dominio, y las acciones penales de que trata el numeral 2
de este
artculo, cualquier informacin pertinente dentro del marco de la lucha integral
contra el
lavado de activos, la financiacin del terrorismo, el contrabando, el fraude
aduanero y las
actividades que dan origen a la accin de extincin del dominio.
5. Apoyar a la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales en la
parametrizacin y desarrollo
del sistema de gestin de riesgo para efectos de optimizar los controles aduaneros
en
relacin con el contrabando y fraude aduanero.
6. Velar por el adecuado funcionamiento de las bases de datos internas sobre
operadores de
comercio exterior donde consten los datos correspondientes a las operadores
jurdicos que
hayan sido o estn habilitados para ejercer las labores de comercio exterior, as
como los de
las personas naturales que ejercen labores de direccin, de representacin legal o
que sean
socios o accionistas de las personas jurdicas.
7. Velar por el adecuado funcionamiento de las bases de datos internas de
importadores y
exportadores donde consten los datos de los importadores, exportadores, usuarios
de zonas

francas, incluyendo los datos de las personas naturales que ejercen labores de
direccin, de
representacin legal o que sean socios o accionistas de las personas jurdicas.
8. Velar por el adecuado funcionamiento de las bases de datos internas de
sanciones
disciplinarias, penales y administrativas impuestas a personas naturales o jurdicas
en
relacin con las conductas de fraude aduanero y contrabando.
9. Solicitar a cualquier entidad pblica o privada la informacin que considere
necesaria para
el cumplimiento de sus funciones, salvo la sujeta a reserva en poder de la Fiscala
General
de la Nacin.
10. Celebrar dentro del mbito de su competencia, convenios de cooperacin con
entidades de
similar naturaleza de otros Estados, con instancias internacionales pertinentes y
con las
instituciones nacionales pblicas o privadas a que hubiere lugar.
11. Participar en las modificaciones legales a que haya lugar para el efectivo
control del lavado
de activos, de la financiacin de terrorismo, del contrabando y del fraude
aduanero.
12. Rendir los informes que le soliciten los Ministros de Hacienda y Crdito Pblico
y del Interior
y Justicia, en relacin con el control al lavado de activos, la financiacin del
terrorismo, el
contrabando y el fraude aduanero. En estos dos ltimos casos se rendirn estos
mismos
informes a solicitud del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

13. Evaluar y decidir sobre la pertinencia de enviar a la Fiscala General de la

Nacin y a las
dems autoridades competentes, para su verificacin, la informacin que conozca
en
desarrollo de su objeto.
14. Las dems que le asigne el Gobierno Nacional, de acuerdo con su
naturaleza.Artculo 45. Modifquese el artculo 6 de la Ley 526 de 1999,
adicionando unos nuevos numerales
7 y 8, incluyendo el actual numeral 7 como el nuevo numeral 9, y modificando
el texto del
numeral 2, as:
()
2. Realizar los estudios necesarios para mantener actualizada la Unidad sobre las
prcticas,
tcnicas y tipologas utilizadas para el lavado de activos, la financiacin del
terrorismo, el
contrabando y el fraude aduanero en los diferentes sectores de la economa, as
como la
identificacin de los perfiles de los presuntos responsables de estas actividades.
()
7. Apoyar a las entidades que tengan competencias en materia de lucha contra el
contrabando y contra el fraude aduanero en la parametrizacin y desarrollo del
sistema de
gestin de riesgo a travs del desarrollo de mapas de riesgo de estos fenmenos.
8. Disear y preparar propuestas estratgicas interinstitucionales que presentar
la entidad
ante la Comisin de Coordinacin Interinstitucional para el Control de Lavado de
Activos
para lo de su competencia.

9. Las dems que le sean asignadas por la Direccin General.

Artculo 46. Modifquese el artculo 6 de la Ley 526 de 1999, el cual quedar as:
Artculo 7o. Funciones de la Subdireccin de Anlisis de Operaciones. Las
siguientes sern las
funciones generales de la Subdireccin de Anlisis de Operaciones:
1. Recolectar, integrar y analizar la informacin de que tenga conocimiento la
Unidad. Estas
labores incluirn la realizacin de labores de anlisis tcnico-financiero de
soportes de
operaciones de comercio exterior que puedan ser constitutivas de las conductas el
numerales 2 del presente artculo.
2. Realizar los anlisis de operaciones inusuales o sospechosas que conozca
incluyendo las
conductas constitutivas de lavado de activos, financiacin de terrorismo,
infracciones
aduaneras sancionables con la cancelacin de la habilitacin de operador de
comercio
exterior y las conductas punibles de que trata el Captulo IV del Ttulo X del Libro II
del
Cdigo Penal , as como sus delitos conexos.
3. Preparar los informes acerca de posibles casos de lavado de activos,
financiacin del
terrorismo, contrabando y fraude aduanero detectados, y presentarlos a la
Direccin
General para su consideracin, de acuerdo con los flujos de informacin recibidos
y los
anlisis que desarrolle.
4. Preparar los instructivos necesarios para el reporte de informacin de inters
para la

Unidad.
5. Preparar los instructivos, resoluciones y circulares necesarios para el
cumplimiento del
objeto de la Unidad.
6. Centralizar en bases de datos internas la informacin correspondiente a
operadores de
comercio exterior donde consten los datos correspondientes a las operadores
jurdicos
que hayan sido o estn habilitados para ejercer las labores de comercio exterior,
as como
los de las personas naturales que ejercen labores de direccin, de representacin
legal o
que sean socios o accionistas de las personas jurdicas. Este registro se
alimentar de la
informacin existente en entidades que posean registros de similar naturaleza.
7. Centralizar en bases de datos internas la informacin correspondiente a
importadores y
exportadores donde consten los datos de los importadores, exportadores,
incluyendo los
datos de las personas naturales que ejercen labores de direccin, de
representacin legal o que sean socios o accionistas de las personas jurdicas.
Este registro se alimentar de la
informacin existente en entidades que posean registros de similar naturaleza.
8. Centralizar en bases de datos internas la informacin correspondiente a
sanciones
disciplinarias, penales y administrativas impuestas a personas naturales o jurdicas
en
relacin con las conductas de que trata el numeral 2 del presente artculo.
9. Ordenar y coordinar las labores de inteligencia que permitan identificar las
conductas de

que trata el numeral 2 del presente artculo.

10. Ordenar y coordinar las labores de inteligencia que resulten indispensables
para el
cumplimiento de los dems objetivos misionales de la entidad, previstas en la ley.
11. Cooperar y servir de enlace con las unidades contra el lavado de activos,
contra la
financiacin del terrorismo, y anticontrabando existentes o con las dependencias
que
desarrollan esta funcin en las entidades nacionales. Interactuar con los sectores
que
puedan estar involucrados en el tema de la prevencin y control al lavado de
activos y la
financiacin del terrorismo, as como en materia de ilegalidad en operaciones de
comercio
exterior.
12. Ejecutar los convenios de intercambio de informacin celebrados con las
unidades de
similar naturaleza del exterior, con las instancias internacionales pertinentes y con
las
instituciones nacionales pblicas o privadas a que hubiere lugar.
13. Las dems que sean asignadas por la Direccin General.
Artculo 47. Obligacin de reportar estado de investigaciones. La Direccin de
Impuestos y
Aduanas Nacionales, el Instituto Colombiano Agropecuario, la Institucin Nacional
de Vigilancia de
Medicamentos y Alimentos, la Superintendencia de Industria y Comercio y la
Fiscala General de la
Nacin presentarn un informe trimestral a la Unidad de Informacin y Anlisis
Financiero UIAF

donde conste una relacin de las investigaciones que adelante cada una de las
entidades en
relacin con los temas de competencia de la UIAF, incluyendo las novedades
relacionadas con
terminacin de los respectivos procesos.
Para efectos de lo aqu dispuesto, la UIAF acordar con cada una de las entidades
el formato de
reporte de la informacin, la cual deber alimentar los registros y bases de datos
que constan en
la entidad, as como estructurar las medidas para acceder a esta informacin en
tiempo real. El
reporte deber construirse con fundamento en los principios de eficiencia y
seguridad de la
informacin, lo que implicar no duplicar informacin ya reportada.
PARGRAFO TRANSITORIO. Las entidades de que trata el presente artculo
gozarn de un
trmino mximo de tres (3) meses contados a partir de la entrada en vigencia de la
presente ley
para suscribir con la UIAF un convenio o protocolo para hacer efectivas las
obligaciones contenidas
en el presente artculo.
Artculo 48. Ajustes Presupuestales. Dentro de los dos meses siguientes a la
promulgacin de la
presente ley, la Unidad de Informacin y Anlisis Financiero UIAF presentar al
Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico una propuesta tcnico-econmica sobre la
actualizacin de su
plataforma tecnolgica as como de su infraestructura fsica, requerida para el
adecuado
desarrollo de sus funciones. El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico efectuar
los ajustes

presupuestales y realizar las apropiaciones que correspondan para la adecuacin

orgnica de la
planta de personal de la UIAF y los dems gastos que demande esta unidad para
el adecuado
cumplimiento de las funciones de esa Unidad.Captulo VIII. Disposiciones varias
Artculo 49. Base de datos de precios promedio del mercado. Dentro de los seis
(6) meses
siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, el Gobierno implementar
una base de
datos contentiva de precios promedio del mercado en materia de mercancas de
comercio
exterior. La base de datos deber ser susceptible de consulta permanente por los
servicios de
aduanas y de actualizacin peridica. El Gobierno, en cabeza del Ministerio de
Comercio, Industria
y Turismo reglamentar la materia.
PARGRAFO. La base de datos de precios de que trata este artculo no sustituye
el esquema de
valoracin aduanera de que trata el artculo VII del GATT, y actuar como criterio
de valoracin
complementario de aqul.
Artculo 50. Cooperacin internacional en materia de contrabando en el marco de
acuerdos
comerciales. En el marco de las negociaciones que emprenda el Gobierno con
terceros Estados en
materia de comercio exterior, incluyendo la concertacin o reforma de tratados
bilaterales o
multilaterales de libre comercio, el Gobierno procurar introducir clusulas,
disciplinas o captulos
relacionados con la cooperacin internacional y prevencin del contrabando y el
fraude aduanero

en sus diversas modalidades, as como mecanismos para su ejecucin efectiva.

Para efectos de lo dispuesto en este artculo, el Gobierno propender por la
ampliacin y
fortalecimiento de mecanismos de cooperacin internacional de naturaleza judicial
y
administrativa y el intercambio efectivo de informacin en materia de comercio
exterior entre los
Estados. Para estos efectos, los acuerdos permitirn el intercambio directo de
informacin entre la
Unidad de Informacin y Anlisis Financiero UIAF y otras entidades anlogas
que funcionen o
llegaren a funcionar en el extranjero.
Artculo 51. Cooperacin internacional en materia de contrabando con pases de
alto riesgo. El
Estado colombiano procurar suscribir con pases de alto riesgo acuerdos
especficos en materia
de cooperacin en materia aduanera y en materia judicial para la prevencin del
contrabando
abierto, contrabando tcnico, el fraude aduanero, el favorecimiento del
contrabando, y dems
actividades conexas. Los mencionados acuerdos debern incluir mecanismos de
levantamiento de
reserva de informacin, y los procedimientos jurdicos que debern seguirse para
estos efectos.
Artculo 52. Fortalecimiento de recaudo de pruebas en el exterior. El Ministerio de
Relaciones
Exteriores dispondr lo pertinente para que las misiones consulares colombianas
en el exterior
cuenten con personal capacitado en el manejo de recoleccin de pruebas
relacionadas con

procedimientos administrativos de comercio exterior as como elementos

materiales probatorios
en asuntos penales, en los pases en que se cuente con misin consular asignada.
Para estos efectos, la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales, el Instituto
Colombiano
Agropecuario, la Institucin Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos y
la Fiscala
General de la Nacin establecern protocolos de recoleccin de pruebas en
materia de comercio
exterior con el Ministerio de Relaciones Exteriores, los cuales guardarn
consonancia con las
facultades y prohibiciones previstas por el derecho internacional, los tratados, la
jurisprudencia y
la ley.
PARGRAFO. Para efectos de lo aqu dispuesto, la Fiscala General de la Nacin
evaluar la
adopcin o modificacin de manuales en materia de polica judicial y recaudo de
elementos materiales probatorios para garantizar la preservacin de la cadena de
custodia en relacin con los
elementos materiales probatorios recaudados en el extranjero.
Artculo 53. Informe Anual. Todos los aos, dentro de los diez (10) das hbiles
siguientes al inicio
de cada legislatura, el Consejo Superior de Poltica Criminal enviar un informe
cualitativo y
estadstico dirigido a la Presidencia de las comisiones segundas de Senado y
Cmara, sobre la
evolucin en materia de criminalidad econmica relacionada con el comercio
exterior, incluyendo
las recomendaciones que en materia de poltica criminal se hacen al Congreso de
la Repblica en

materia legislativa, administrativa y jurisdiccional. Copia de ese informe se allegar

a la Comisin
de Coordinacin Interinstitucional de Control de Lavado de Activos para tomar las
determinaciones de su competencia.
Artculo 54. Modelos de trazabilidad. El Gobierno, a travs de la Direccin de
Impuestos y
Aduanas Nacionales desarrollar un modelo de trazabilidad en materia de
operaciones aduaneras
de productos sensibles que permita establecer y llevar un control organizado,
cuando menos, de lo
siguiente:
a. Pas de origen de la mercanca.
b. Pases por los que transit la mercanca con anterioridad al ingreso al territorio
nacional.
c. Pas de destino de la mercanca, cuando sea diferente a Colombia.
d. Datos de identificacin de la persona jurdica o natural que despach la
mercanca hacia
Colombia, en el evento de las importaciones.
e. Datos de identificacin de la persona jurdica o natural que recibi la mercanca
que se
despach hacia Colombia, en el evento de las importaciones
f. Datos de identificacin de la persona jurdica o natural a la cual se despach la
mercanca
desde Colombia, en el evento de las exportaciones o reexpediciones.
g. Datos de identificacin de la persona jurdica o natural la cual despach la
mercanca desde
Colombia, en el evento de las exportaciones o reexpediciones.
h. Datos de la compaa o compaas transportadoras responsables del traslado
de la

mercanca desde el lugar de despacho hasta el lugar de destino.

i. Registro de los datos de facturacin que soportan la transaccin mercantil.
j. Registro de la forma de pago de las transacciones comerciales, y su monto
especfico.
El Gobierno reglamentar la materia y definir cules son los productos sensibles
de que trata este
artculo a ms tardar dentro de los seis (6) meses de entrada en vigencia de la
presente ley,
definicin que deber ser dinmica y por lo tanto podr ser variada en la medida
en que la
realidad del comercio exterior vaya cambiando. En todo caso, la determinacin de
los bienes
sensibles atender los compromisos comerciales vigentes adquiridos por
Colombia en el exterior,
y guardar recproca correspondencia con los criterios de gestin de riesgo
adoptados en materia
de control aduanero.
PARGRAFO. Atendiendo que el control de fronteras, en sus diversos aspectos,
constituye un
aspecto de seguridad nacional, el Gobierno velar por que se mantenga bajo
estricta reserva la
informacin de que trata el presente artculo.
Artculo 55. Controles de frecuencias de ingresos de mercancas. La Direccin de
Impuestos y
Aduanas Nacionales, con el apoyo del Ministerio de Relaciones Exteriores, dentro
de las funciones
de control aduanero previstas por ley y normas reglamentarias, establecer
controles especficos
en materia de frecuencias de ingresos para la introduccin de mercancas
realizada por habitantes de municipios fronterizos al territorio aduanero nacional,
con fundamento en los beneficios

aduaneros conferidos en virtud de acuerdos internacionales. Lo anterior se har

en plena
observancia de los acuerdos comerciales suscritos por Colombia con terceros
Estados y los
compromisos que se derivan de aquellos.
En el evento en que se demuestre la existencia de ingresos continuos y
sistemticos que superen
las frecuencias previstas en los controles de que trata el inciso anterior, la
autoridad aduanera
presumir la existencia de un contrabando fraccionado con unidad de designio, y
proceder a
aplicar las normas previstas por el Estatuto Aduanero para efectos de investigar y
eventualmente
sancionar estas conductas. La presuncin de que trata este artculo es legal, y por
tanto admite
prueba en contrario.
Artculo 56. Protocolos y convenios de trabajo conjunto. La Direccin de Impuestos
y Aduanas
Nacionales, el Ministerio de Defensa, la Polica Nacional, la Direccin Nacional de
Inteligencia y la
Fiscala General de la Nacin, establecern protocolos de traslado de elementos
materiales
probatorios o de informacin, segn el caso, de forma que se pueda garantizar los
derechos
fundamentales de los asociados y la cadena de custodia de la evidencia
recolectada en el trmite
administrativo de procedimientos relacionados con contrabando y las dems
infracciones
aduaneras que pudieran ser constitutivas de delitos previstos por el Cdigo Penal,
incluyendo

delitos conexos como narcotrfico, lavado de activos y concierto para delinquir, u

otras
actividades de la delincuencia organizada. Las entidades mencionadas dispondrn
de un plazo de
sesenta (60) das calendario contados a partir de la entrada en vigencia de la
presente ley para
suscribir los protocolos de traslado de elementos materiales probatorios ac
mencionados.
La Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales acordar con la Fiscala General
de la Nacin la
lnea de protocolos de conducta a seguir por funcionarios de ambas entidades
para efectos de
adelantar avalos que se requieran para efectos procesales penales, garantizando
la disponibilidad
de infraestructura y de personal para estos efectos.
Artculo 57. Modifquese el literal g) del artculo 49 de la Ley 336 de 1996, as:
g) Cuando se detecte que el equipo es utilizado para el transporte de mercancas
presuntamente
de contrabando. En estos eventos, surtida la inmovilizacin se deber dejar el
equipo a
disposicin de la administracin aduanera para que adelante los procedimientos
de su
competencia.
Artculo 58. Presuncin de riesgo en productos agropecuarios. Se presume el
riesgo de
afectacin a la salud y del estatus fitosanitario del territorio nacional como
consecuencia directa
del ingreso ilegal al pas de productos agropecuarios. La presuncin de que trata
este artculo se
valorar en el marco de las investigaciones administrativas que adelanten las
autoridades

nacionales o territoriales en materia sanitaria y en todo caso admitir prueba en

contrario.
Artculo 59. Medidas especiales de control. La Direccin de Impuestos y Aduanas
Nacionales
estructurar medidas especiales de control para los Operadores Econmicos
Autorizados, los
Usuarios Aduaneros Permanentes, o cualquier otro usuario u operador que goce
de privilegios
aduaneros bajo la normativa vigente, las Zonas Francas y en general para los
Operadores de
Comercio Exterior, tendientes a la prevencin de las infracciones aduaneras y
fraude aduanero.
Para ello, se tendrn en cuenta los lineamientos expresados por la Ley 1609 de
2013 y los
contenidos en la presente ley.Artculo 60. Vigencia y derogatoria. La presente ley
entrar en vigencia a partir de la fecha de su
promulgacin, y deroga aquellas disposiciones que le sean contrarias.