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"OPINIONES Y ANALISIS"

"OPINIONES Y ANALISIS"

ASAMBLEA

CONSTITUYENTE

La Paz - Bolivia

Primera edición, abril 2005

D.L.

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1

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712

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05

©FUNDEMOS Calle Hermanos Manchego No. 2441 Teléfonos: 2440846 - 2440642 Telefax: 2433539 Casilla: 2302 Correo electrónico: fundemos@ceibo.entelnet.bo

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La Paz - Bolivia

"OPINIONES Y ANALISIS"

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CONTENIDO

Presentación

..........................................................................................

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Las Asambleas Constituyentes en Bolivia

Silvia Chávez Reyes

11

Experiencias de Asambleas Constituyentes en la región andina Luís Verdesoto Custode

51

El recorrido de la Asamblea Constituyente

Jorge Lazarte Rojas

83

Limitaciones, condicionantes y posibilidades de la Asamblea Constituyente

H.C.F. Mansilla

...............................................................................

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P R E S E N T A C I O N

El debate sobre la Asamblea Constituyente ha adquirido un lugar predominante en el país. Propuesta a principios de la década de 1990, la idea de convocar a una Asamblea Constituyente tuvo un camino lento: confinada inicialmente a sectores con poco peso político fue ganando relevancia social hasta convertirse en uno de los asuntos de mayor debate en la elección presidencial de 2002. Si bien fue rechazada en la Ley de necesidad de reforma constitucional aprobada ese año, alrededor de ese tema se organizó una candidatura presidencial y los principales partidos tuvieron que pronunciarse sobre su conveniencia o no. El compromiso del presidente Carlos Mesa, en el momento de su posesión, de celebrar una Asamblea Constituyente y la introducción de esta figura en las reformas constitucionales de 2004, colocaron a esta elección como una de las etapas centrales de la reestructuración política e institucional de Bolivia.

Todavía el Parlamento no ha aprobado la ley de convocatoria a la Asamblea Constituyente y existe un debate intenso sobre varios de sus aspectos: número de miembros, forma de elección, existencia

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de circunscripciones indígenas, etc. Estas visiones contrapuestas se encuentran reflejadas en los distintos proyectos de ley que considera el Congreso. Sin embargo, ya existe en la ciudadanía una expectativa muy grande sobre su realización y sobre sus efectos esperados, paradójicamente acompañada de bastante desinformación o, para ser más precisos, de poca información.

Fundemos, fiel a su misión de proporcionar estudios de calidad, lejos de consignas simplistas o estereotipadas, presenta un nuevo número de Opiniones y Análisis, el 74, destinado a abordar algunos aspectos de la Asamblea Constituyente. Se pretende ofrecer a la ciudadanía información seria, confiable y a la vez accesible sobre el lugar de la Asamblea Constituyente en la historia del país y en la región, sobre sus potencialidades y sobre sus limitaciones.

Para este primer número sobre la Asamblea Constituyente el objetivo es brindar una introducción que es al mismo tiempo una mirada de largo alcance y una visión comparativa que sitúe en un contexto amplio esta experiencia, que ni es única en la región ni es primicial en Bolivia. Esta reflexión constituirá una útil introducción a futuros números de Opiniones y Análisis que abordarán temas que seguramente serán discutidos en la Asamblea Constituyente.

El presente número tiene cuatro artículos, redactados por especialistas en la materia. Sin que los textos compartan una misma visión, ellos ofrecen elementos comunes entre los cuales resaltan la importancia de asignar a la Asamblea Constituyente el papel que le corresponde, redactar una nueva Constitución, sin exagerar los cambios que pueda introducir en la sociedad boliviana y la necesidad de estudiar las experiencias de países próximos o de anteriores Asambleas para evitar errores.

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Abre el volumen Silvia Chávez, especialista en derecho constitucional y administrativo, con “Las Asambleas Constituyentes en Bolivia”, en la que se hace un repaso histórico de todas las Asambleas Constituyentes que se celebraron en Bolivia, desde su fundación hasta la de 1967. Allí se comprueba la existencia de una vasta tradición, en particular en el siglo XIX. A continuación el doctor Luís Verdesoto, autor ecuatoriano con una importante experiencia práctica y teórica en la materia, desarrolla “Experiencias de Asambleas Constituyentes en la región andina”, que recoge las lecciones de los países vecinos para advertir escollos y dificultades que podrían presentarse en el caso boliviano. Luego, Jorge Lazarte, ex vocal de la Corte Nacional Electoral, retrata el recorrido de la Asamblea Constituyente, señalando qué actores la promovieron, cuáles fueron las condiciones sociales y políticas que la instalaron en el centro del debate político boliviano y cómo fue incorporada en la Constitución. Cierra el volumen el doctor H. C. F. Mansilla, profesor universitario en Europa y América Latina. Su artículo, “Limitaciones, condicionantes y posibilidades de la Asamblea Constituyente”, señala que una refundación del país, a través de ese proceso, es poco probable a pesar de las numerosas expectativas que despierta.

Con este trabajo, Fundemos espera contribuir a una discusión serena y razonada sobre las oportunidades y las limitaciones que ofrece la Asamblea Constituyente para la construcción del país en las próximas décadas.

Ivonne Fernández Weisser DIRECTORA EJECUTIVA NACIONAL DE FUNDEMOS

Hartwig Meyer-Norbisrath REPRESENTANTE DE LA FUNDACION HANNS SEIDEL PARA EL MERCOSUR

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LAS ASAMBLEAS CONSTITUYENTES EN BOLIVIA

Introducción

Silvia Chávez Reyes*

Este trabajo contiene una síntesis cronológica de las convocatorias a las “Asambleas Constituyentes” que se realizaron a lo largo de la historia boliviana. A partir del proceso de gestación de los magnos eventos, sea que éstos se dieron al impulso de convocatorias formales o mediante la transformación de las reuniones ordinarias del poder legislativo, se puede entender mejor la aprobación de las diversas Constituciones en el país. Sin embargo, la tarea no es fácil, ya que las disposiciones legales (leyes, decretos u otros) que contenían las convocatorias no siempre se encuentran en los archivos, lo que probablemente determinó que no se hayan realizado suficientes estudios al respecto.

Las nociones más elementales de la teoría constitucional contemporánea sostienen que la soberanía radica en el pueblo, de donde

* Licenciada en Derecho, Ciencias Políticas y Sociales en la Universidad Técnica de Oruro. Maestría en Derecho Constitucional y Administrativo (UTO). Post grado en Planificación Social y Formulación de Proyectos Sociales. Directora Ejecutiva de la Oficina Jurídica de la Mujer (1988-1990); Directora Ejecutiva de ONANFA-Oruro (1992-1993). Ha escrito varios artículos referidos a la problemática de la mujer. Entre sus trabajos se destacan: “Contradicciones entre Constitución y Tribunal Constitucional” y “Monopolio de la Representación y Debilitamiento de la Democracia”.

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se deduce que sólo él puede dotarse de una Constitución o reformar la existente. Sin embargo, esto no siempre fue así. Un análisis de los procedimientos que se utilizaron para dar lugar a las Asambleas Constituyentes en Bolivia, demuestra que el poder constituyente fue convocado mediante variados expedientes, no siempre adecuados, en los que el pueblo -el soberano- desempeñó roles diferentes o, simplemente, no jugó ninguno.

La investigación realizada nos autoriza a afirmar que gran parte de las “Asambleas Constituyentes” realizadas en el pasado resultaron de acciones de los grupos gobernantes que, urgidos de legitimar sus regímenes, apelaban al recurso de reunir al Congreso ordinario y convertirlo en Congreso constituyente.

Antes de iniciar el análisis de los eventos, es necesario definir qué debe entenderse por Asamblea Constituyente y fijar sus alcances. El diccionario Cabanellas 1 señala: “Cuerpo Legislativo extraordinario, elegido o convocado con la finalidad de establecer o reformar la Constitución Política del Estado”. Se trata del cuerpo deliberante y político que congrega a representantes elegidos con el objeto específico de reformar el texto constitucional, pudiendo modificarlo en alguno o algunos de sus artículos, o sustituirlo por completo. Cumplido el mismo, termina el mandato de sus integrantes. La Asamblea Constituyente, por tanto, ejerce el poder constituyente originario o el derivado, dependiendo de las circunstancias y el alcance de las reformas.

  • 1 “Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual” de Guillermo Cabanellas, Tomo I, 14ª Edición. Pág.381, Buenos Aires-Argentina.

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La fundación de la República y la Constituyente de 1826

Existe ya consenso generalizado en el hecho de que el documento

inicial de la creación de Bolivia es el decreto del 9 de febrero de 1825,

emitido por el General Sucre en la ciudad de La Paz. La fundación

de la República de Bolivia es el resultado de una serie de acciones

militares, sociales, económicas y políticas, así como de gestiones de

los notables altoperuanos de cada una de las grandes ciudades de ese

territorio.

El pensamiento de Sucre, inmediatamente llegado a La Paz, fue

el de llamar a una Asamblea General de diputados y representantes

de las cinco provincias altoperuanas, para que deliberasen sobre su

suerte futura. Así nació el decreto del 9 de febrero de 1825, en el que

se convocó y dio instrucciones para la elección de los diputados en

el mes de marzo. El artículo 17 señalaba: “El objetivo de la Asamblea

General será sancionar un régimen de gobierno provisorio, y decidir

sobre la suerte y los destinos de estas provincias, como sea más

conveniente á sus intereses, y felicidad; y mientras una resolución final,

lejítima, legal y uniforme, quedarán rejidas conforme al artículo

primero”. La reunión debía haberse efectuado el 19 de abril en Oruro. 2

Un poco más adelante el lugar de la reunión fue trasladado a Chuquisaca.

La fecha de inicio de la Asamblea 3 fue el 10 de julio. Los requisitos

  • 2 Oruro tenía ya entonces una destacada importancia geopolítica. Quien controlaba la “Fortaleza” de Oruro, se decía, controlaba gran parte del país. En la fundación de la república Oruro formaba parte de la jurisdicción de Chuquisaca.

  • 3 En la conformación de la Asamblea Deliberante gruesos sectores de la población asentada en los territorios involucrados en la naciente república fueron marginados: unos por analfabetos y otros por no cumplir con el requisito de tener una renta determinada. Los indígenas fueron simplemente ignorados. Las

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de la elección aseguraron que sólo los notables, y entre éstos, los más

ricos 4 , estuvieran presentes en el evento.

La inauguración se produjo el 10 de julio. Después de varias

deliberaciones, la gran mayoría de representantes decidió desvincularse

de los dos ex-virreinatos de los que se había dependido antes 5 y el 6

de agosto de 1825 se rubrica el Acta de la Independencia, fundándose

el nuevo país, al que acordaron llamar República Bolívar y nominar

al Libertador como primer Presidente, para doblegar así su voluntad

adversa.

Durante el tiempo de su funcionamiento, la Asamblea aprobó

varios decretos y leyes importantes. La más importante fue la primera

ley constitucional de la república, fechada el 13 de agosto de 1825.

Concebida originalmente en siete artículos, quedó reducida a los tres

primeros, adoptando la forma republicana y representativa, con gobierno

concentrado, general y uno para toda la república y sus departamentos.

Fijó la existencia de tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judiciario,

separados y divididos entre sí )

( 6 . “El objeto de estos tres grandes

...

mujeres tampoco fueron convocadas, pese al rol protagónico y al sacrificio de algunas de ellas, en la guerra independentista.

  • 4 Para ser elector se debía tener una renta anual de 300 pesos o un oficio que se los proporcione. Para ser elegido diputado se debía poseer una renta anual de 800 pesos de la época.

  • 5 Con el voto de 45 diputados y dos en contra se tomó la decisión de separarse de Lima y Buenos Aires. José María Mendizábal y Eusebio Gutiérrez de La Paz se pronunciaron por anexarse al Perú y el representante de Santa Cruz, José Vicente Seoane, llegó justo el 6 de agosto, sólo para firmar el Acta de la Independencia.

  • 6 Anuario Administrativo, Colección Oficial: “Leyes, Decretos y Órdenes de la República Boliviana año de 1825”.

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poderes será proteger y respetar los sagrados derechos del hombre en

su libertad, seguridad y propiedad” reza en el texto de la ley.

Inmediatamente después de fundada la república, los flamantes

diputados el 20 de agosto 7 le solicitaron al Libertador una Constitución

que fuese “hija de sus luces y experiencia”. Para el efecto se nombró

una comisión integrada por Casimiro Olañeta, José María Mendizábal

e Hilarión Fernández para que fuesen al alcance del Libertador y

llevaran también para su conocimiento la ley por la que se decretó el

nuevo estado. Con esos resultados la Asamblea Deliberante funcionó

hasta el 6 de octubre, disponiendo, antes de disolverse, que el 19 de

abril del siguiente año debía producirse la reunión del Congreso General

Constituyente.

Mediante decreto del 26 de noviembre de 1825, Simón Bolívar,

en ejercicio de la presidencia, dicta un Reglamento de Elecciones para

la Asamblea General Constituyente; en el que indicaba que los

representantes se elegían por Departamento y cambia la proporción

de representantes a 40. Un Decreto Supremo del 29 de diciembre de

1825 difiere la fecha de inicio de la Constituyente para el 25 de mayo

de 1826. La actual capital de Bolivia, aún no había sido nominada para

esa fecha. 8 El 1º de febrero de 1826, Simón Bolívar se despide de

Bolivia, con una proclama en la que promete que la Constitución de

este país sería la más liberal del mundo y que sus leyes orgánicas serán

dignas de la más completa civilización.

  • 7 Colección Oficial de Leyes, Decretos y Órdenes de la República Boliviana. 1825 – 1826. Archivo del Congreso. Pág. 97.

  • 8 Todas las referencias del presente capítulo han sido extraídas de la “Colección Oficial de Leyes, Decretos y Órdenes de la República Boliviana 1825-1826”. Imprenta Artística Socabaya. La Paz, s/f. Archivo de la Vicepresidencia y del Congreso de Bolivia.

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Hecha la elección de constituyentes en el mes de abril, las

sesiones empezaron el 25 de mayo de 1826 en la capital de la república,

previo discurso del Mariscal de Ayacucho, quien puso a disposición

del magno evento su cargo de Presidente de la República 9 .

Se puede creer que los primeros constituyentes, henchidos de

patriotismo, trataron los temas de la Constituyente desde el punto de

vista jurídico, político, doctrinal y tomaron en cuenta la Constitución

que Bolívar había entregado al Congreso, con la esperanza que sea

la “mejor constitución y la más liberal del mundo”. Pero no fue tan

simple. En efecto, se formó una comisión que estudiaba la manera de

redactar una Constitución, esforzándose por no agraviar o ir en contra

de las normas que había mandado redactar el propio Simón Bolívar.

Los representantes de las cinco provincias alto peruanas se

ocuparon desde temas administrativos importantes hasta temas

inesperados. Un somero resumen de los temas tratados es el siguiente 10 :

Ley reglamentaria sobre los sueldos en el poder ejecutivo. Se agrega

franja amarilla a la bandera nacional y se suprime el laurel con las

cinco estrellas de la primera bandera. Creación del Departamento de

Oruro y la de la Policía Nacional. Se suspende la ejecución del decreto

del 4 de julio de 1825, referido al reparto de tierras a los indígenas

y la devolución de tierras enajenadas injustamente.

La primera constitución boliviana tuvo una duración de cinco

años. La Constitución Bolivariana preveía una duración, sin

modificaciones, de 10 años, pero fue abatida por el motín del 18 de

  • 9 El mismo 25 de mayo, los constituyentes ratificaron al General Sucre como Presidente de la República y le dieron su nombre a la capital de la República.

    • 10 Datos recogidos en la citada Colección Oficial de Leyes 1825 - 1826.

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abril de 1828 y sustituida en 1831, cuando se introdujeron

modificaciones importantes en la estructura jurídico-política del estado.

Más allá de las enmiendas o modificaciones introducidas a lo largo

del tiempo, sus preceptos se convirtieron en el fundamento de muchas

normas vigentes aún en la actualidad.

El 6 de noviembre, la “Asamblea Jeneral Constituyente” 11 , dio

origen a la primera Constitución de la República Bolivariana a la que

juraron fidelidad los Constituyentes y el Presidente Sucre. Concluyó

sus tareas en diciembre de 1826.

Constituyentes posteriores a 1826

Casi todas las demás Constituyentes se originaron en el

procedimiento de convertir a las reuniones ordinarias del Congreso de

la República, que en ese tiempo se reunía una vez por año o de manera

extraordinaria a convocatoria urgente del gobernante de turno, en

Congreso o Asamblea Constituyente. Normalmente tenían el objetivo

de legitimar el nombramiento del Presidente de la República y, según

el Redactor, terminaban con una serie de alabanzas y loas al Presidente

legitimado, amen de tomar algunas otras medidas de carácter

administrativo.

Las posteriores convocatorias a Asambleas, Convenciones,

Congresos Extraordinarios Constituyentes, nombres con los que

aparecen de manera indistinta en los documentos del Congreso, no

siempre fueron llamadas para que se convirtieran en Asambleas

  • 11 Se mantiene la redacción de la época.

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Constituyentes . Por supuesto que en algunos casos fueron convocados

de manera específica para reformar la Constitución.

En 1828 mediante Ley del 12 de agosto se convocó a una

denominada “Asamblea Convencional” 12 para el 1 ° de noviembre en

Chuquisaca, a fin de revisar la Constitución de ese momento. El Art.

3 ° de la ley expresa que “la Asamblea Convencional se ocupará de

examinar la Constitución, y declarar su modificación o su subsistencia.

En el caso de adoptarse las reformas, procederá desde luego a

verificarlas”. 13

Reunida la misma, no cumplió con el objetivo para el cual fue

convocada, así los miembros que la componían reclaman la legitimidad

y exigen su disolución.

El “Redactor” 14 informa en detalle las acaloradas discusiones

en torno de las prerrogativas que tenía la Asamblea y cómo se habían

excedido de éstas. Por lo que se la declara disuelta y se quita la

representación a sus miembros. “Se restablece y repone el régimen y

gobierno de la república Boliviana, al mismo estado en que lo dejó

el Congreso constituyente en su reunión extraordinaria, y las leyes de

la Asamblea quedan sin vigor y fuerza”.

A principios de 1829, mediante decreto emitido el 31 de enero,

se disolvió esta Asamblea “por no haber cumplido su mandato”.

  • 12 Para más información revisar las anteriores convocatorias que tienen relación con ésta como la del 7 de mayo y 9 de julio de 1828.

  • 13 “Derecho Electoral Boliviano 1825 – 1997”. Hormando Vaca Díez. Fondo Editorial de los Diputados. La Paz. 1998. Pág. 22, 23.

  • 14 Redactor de 1828.

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Resultan reveladores los argumentos esgrimidos para emitir el

mencionado decreto, en cuyas consideraciones se lee: “Qué la

legitimidad de la Asamblea convencional está reclamada (

...

)

Que

siendo convocados los diputados, al solo objeto de revisar y modificar

la Constitución, han propasado los límites de sus atribuciones,

conculcando las leyes (

...

)

en sesiones turbulentas, indecorosas, é

impropias (

...

)

hasta el extremo de disolverse de hecho por la deserción

de unos y separación de otros” 15 . Más adelante indica, “Por tanto se

llamará nuevamente al gran mariscal Andrés de Santa Cruz, como á

Presidente provisorio nombrado por el Congreso constituyente, y

deseado por todos los bolivianos”. Este decreto fue Promulgado por

José Miguel de Velasco, como vicepresidente de la República Boliviana.

Después de declararse disuelta la llamada “Asamblea

Convencional” existe un receso en el parlamento hasta el 24 de junio

cuando inicia sus deliberaciones la Asamblea Nacional de 1831.

Asamblea Nacional de 1831

El Congreso ordinario fue convocado por Ley del 26 de marzo

de 1831 16 y empezó a sesionar el 24 de junio. La Asamblea debía

ocuparse 1º de los grandes asuntos nacionales, 2º de examinar los

  • 15 Compilación de leyes de 1828, Pág. 283, 284, 295.

  • 16 Casi en todas las convocatorias a los diferentes Congresos existen decretos, órdenes, resoluciones que tienen correlación con la convocatoria principal, como ejemplo analizaremos la de 1831. La orden del 3 de mayo de 1831 fijaba el viático para los diputados a la Asamblea nacional, sea al respecto de doce reales por legua. La resolución del 18 de mayo de 1831 indicaba, “los poderes para los diputados se extiendan al papel oficio”. El decreto del 19 de mayo

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decretos y todas las medidas adoptadas por el Gobierno en las

circunstancias difíciles de su administración. 17

El decreto es amplio en sus alcances, no especificaba que debía

cambiarse la Constitución o por lo menos revisarla. Sin embargo, esta

Asamblea emerge de las reuniones normales del Poder Legislativo, la

tarea más importante fue reformar la Constitución Vitalicia y también

por ley del 13 de septiembre se reformó la ley electoral.

El 13 de julio de 1831, mediante decreto, se anuncia la reforma

de la Carta Fundamental del año 1826: La Asamblea nacional se declara

Constituyente.

El decreto señala: “La Constitución política de la República,

dada por el congreso Constituyente en 6 de noviembre de 1826, y

publicada en 9 de diciembre del mismo año, será reformada. Para el

efecto La Asamblea nacional se declara Constituyente. Ella hará la

reforma de que habla el artículo anterior, incorporando en su seno los

diputados suplentes elegidos en 8 de mayo de este año, conforme al

decreto de esta fecha”. 18

de 1831 indica como lugar para realizar la Asamblea, Oruro, debiendo instalarse la reunión el día 12 de junio y planificar la primera junta preparatoria mediante “una comisión de cinco de sus miembros quienes revisarán las credenciales y poderes de los demás y otra de tres de los mismos, los de estos cinco miembros”. Este decreto se alteró mediante la resolución del 3 de junio de 1831 que indica que la Asamblea Nacional se instalará en La Paz tomando en cuenta “que los invasores, que cada vez se aproximan más a las fronteras de Bolivia, no permiten que S.E. el Presidente se separe un solo día de la cabeza del ejército nacional”.

  • 17 Compilación de Leyes 1831, Pág. 397.

  • 18 Ibidem.

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En este mismo decreto se señalaban las atribuciones del

presidente como sus restricciones. Entre algunos de los temas 19 que

abordó la Asamblea se pueden mencionar: La Ley de negociación de

Paz con el Gobierno del Perú, se fija el número de miembros de la

Cámara de representantes que debía tener relación con la población,

se aprueba que la provincia de Tarija pase a ser Departamento.

La Constitución de 1826, llamada por muchos la Constitución

Bolivariana, fue modificada en 1831, durante la presidencia de Andrés

de Santa Cruz. Se la sanciona como “Constitución Política de la

República Boliviana”.

Respecto a la modalidad de cambio que prevé la propia Carta

Fundamental, se mantiene el sistema rígido 20 , derogándose el término

de 10 años de vigencia inalterable, con lo que los trámites para la

reforma se simplifican. Se pueden cambiar alguno o algunos artículos.

Congreso Constitucional de 1834

El acta de convocatoria al Congreso de 1834 lamentablemente

no se encuentra en los archivos de la Vicepresidencia. Por el Redactor

de la época se puede deducir que emerge de las reuniones ordinarias

del Congreso. Sesiona desde el 6 de agosto hasta el 6 de noviembre.

El Congreso Constitucional de 1834 introdujo reformas

constitucionales incorporando algunos temas nuevos. Se establece que

  • 19 Redactor de 1831, Pág.101 y siguientes.

20

La rigidez no Fundamental.

ha sido garantía de permanencia y

estabilidad de

la

Ley

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"OPINIONES Y ANALISIS"

el poder Legislativo sea bicameral. Este es el primer Congreso en el

que las Cámaras de Senadores y Diputados sesionan separadamente.

Entre los temas que trató esta Constituyente se encuentra la

discusión, por primera vez, del presupuesto nacional y los incentivos

para la industria, ofreciendo premios a quienes establecieran distintas

ramas de industria o a quienes inventaran o construyeran maquinarias. 21

También muestra los angustiosos problemas económicos del país, con

un tesoro público agotado y una profunda crisis de la minería.

Fue sancionada el 16 de octubre de 1843 y promulgada el 20

de octubre del mismo año por Andrés de Santa Cruz, quien mediante

Ley del 15 de noviembre determinó el día y la forma en que la

Constitución sería jurada en toda la República.

La Constitución, establece que toda solicitud de reforma debía

ser enviada por escrito y firmada por más de la mitad de los miembros

de cualquiera de las dos Cámaras. La misma, luego de ser leída tres

veces, con un intervalo de seis días entre una y otra lectura, se pasaría

a deliberar sobre su admisión o no, para lo que debía contar con la

aprobación de las dos terceras partes de la Cámara.

Congreso General Constituyente de 1839

Las posteriores constituyentes se convocaron en momentos de

crisis política o de conflagraciones militares, tan frecuentes en los

primeros años de la República. El Congreso de 1839, después de la

derrota definitiva de la Confederación Perú-Boliviana, se reunió para

21

Abecia Ob. Cit. Pág.90.

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defenestrar la tarea del Mariscal de Zepita y de anular todas las

conquistas de Santa Cruz 22 y aprobar una nueva Constitución.

El Presidente provisorio de Bolivia, José Miguel de Velasco,

mediante decreto del 10 de marzo de 1839 23 convocó a la Representación

Nacional para el 13 de junio, en la capital de la República. Dejando

a su deliberación el constituirse en Asamblea, Convención o Cámaras.

Indicando, también, que el primer domingo de abril se celebrarán las

juntas parroquiales; el domingo 21 del mismo los de provincia, y el

19 de mayo los departamentales. “La forma de elección de diputados,

y el número, se arreglarán a lo prevenido en la lei (sic.) de 13 de

septiembre de 1831. Se deberá nombrar Presidente y Vicepresidente,

con arreglo á la constitución; bien por lei de 11 de Octubre de 1834,

ó por el método y forma que quiera establecer. Los diputados debían

estar en la Capital Sucre, 3 días antes que se instalará el Congreso.

(

...

)

(Dado en el Palacio de Gobierno en Potosí á 10 de marzo de 1839)”.

Por Ley del 16 de Junio, la Representación Nacional se declara

“Congreso General Constituyente” 24 y encarga el mando de la República

al Mayor General José Miguel de Velasco. La Representación Nacional

de Bolivia, queda libre y plenamente autorizada para reorganizar el

país. En sus consideraciones explica “que una larga y funesta

experiencia ha demostrado (

...

)

que la Constitución promulgada en

  • 22 El 27 de agosto mediante una Ley el Congreso dejó sin efecto algunas leyes, decretos y resoluciones dadas por los congresos establecidos en los años 1835 a 1838.

  • 23 Colección Oficial de Leyes, Decretos y Órdenes de la República Boliviana 1839. Pág. 19,20,21. Imprenta Artística Socabaya. La Paz. S/f. Archivo de la Vicepresidencia y del Congreso de Bolivia.

  • 24 Obr.Cit. Pág.41-42.

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"OPINIONES Y ANALISIS"

1831, lejos de ser el firme valuarte de las libertades públicas, (ha

conducido a) la Nación al fatal término que ha tocado”. Más adelante

indica que “convencidos de esta verdad, todos los pueblos de la

República, han proclamado de una manera uniforme (

...

)

la urgente

necesidad de una nueva organización política, que (evite) para siempre

el renacimiento del despotismo”. Establece que mientras se nombre

constitucionalmente al nuevo Presidente de la República, continuará

el Mayor General José Miguel de Velasco ejerciendo la Presidencia.

Algunos de los temas importantes que trató este congreso fue

la aprobación de los actos y Decretos dados por el Presidente de Bolivia,

Dr. José Mariano Serrano. Se restringen las facultades para el Presidente

de la República. Se determina que los Ministros de Estado sean cuatro,

los que debían rendir informe anual al congreso sobre sus carteras

respectivas. También se trató temas de las Fuerzas Armadas, las cuales

no podían deliberar.

Se mantiene el procedimiento para la reforma parcial de la

Constitución y se introduce la consulta al Congreso para resolver

cualquier duda de los artículos de la Constitución, si se declaran

fundadas por dos tercios de votos de cada Cámara. Se puede reformar

alguno o algunos artículos.

La Convención Nacional de 1843

La Convención Nacional de 1843 25 fue convocada mediante

Decreto del 18 de noviembre de 1842. El cual señala: “1 . Se instalará

  • 25 Colección Oficial de Leyes, Decretos y Órdenes de la República 1842. Pág.11. Imprenta Artística Socabaya. La Paz. S/f. Archivo de la Vicepresidencia y del Congreso de Bolivia.

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"OPINIONES Y ANALISIS"

en la capital de la República el día 16 de abril de 1843. (

...

) Los objetos

de su reunión y deliberación serán: 2º 1º Revisar las Constituciones

que han regido en la república desde su fundación adaptar cualquiera

de ellas, reformarlas ó sustituirlas otra análoga á las circunstancias y

necesidades de la Nación: 3ª Examinar los actos del Gobierno desde

26 de septiembre de 1841 y decidir lo que convenga. 3º nombrar el

jefe de la nación, 3 º La elección de los diputados á la convención, se

hará con sujeción al reglamento expedido en la fecha. 4 º Si para el

día designado en el artículo 1º no pudiesen reunirse todos los diputados

nombrados, bastarán las dos terceras partes y uno más para instalar

la convención”.

El mismo 18 de noviembre, mediante Decreto se da a conocer

el Reglamento de Elecciones que en su artículo primero indica: “Serán

diputados á la convención los ciudadanos elegidos conforme al presente

reglamento, para expresar el voto de los departamentos, en las materias

designadas por el decreto de convocatoria de aquella”. 26

Después de emitirse el decreto de convocatoria, el 10 de abril

de 1843, mediante otro decreto se posterga la fecha de inicio de la

reunión hasta el 23 de abril “porque el gobierno no ha podido reunir

todos los conocimientos, ni organizar los trabajos que deben someterse

a la deliberación de la convención”.

Esta es una de las convenciones que ha sido convocada

expresamente para modificar la Carta Magna. Pero, no es la única tarea

que tiene el Congreso. Así lo entendieron muchos congresistas. El

  • 26 Idem.Pág. 13,14.

25

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“Redactor” 27 de la fecha muestra que las discusiones en el seno del

Congreso eran fuertes. Para el H. Señor Cuellar (sesión del 6 de junio

de 1843), “la Convención Nacional ha sido convocada a solo tres

objetos: releer las constituciones anteriores (

...

)

y darse una nueva,

examinar los actos del Poder Ejecutivo y verificar el nombramiento

del Jefe Supremo del Estado (

...

)

no tenemos poderes para más”. Por

eso solicita que “antes que se considere el proyecto que se ha puesto

en discusión (se elabore) una resolución (

...

)

para que exprese si la

Convención Nacional convocada a solo aquellos tres objetos, es

competente para sancionar el proyecto presentado”. Suficientemente

apoyada esta indicación, más procediéndose a votar sobre su aprobación,

resultó negada.

La Convención Nacional sancionó la Nueva Constitución

Política de la República Boliviana el 11 de junio de 1843, fue

promulgada el 17 de junio del mismo año por José Ballivián. Se juraría

y publicaría la misma, el día 25 de septiembre del año en curso. Se

hace notar que la ley de la publicación era todo un acontecimiento en

la época y se realizaba con mucha solemnidad declarándose, además,

regocijo nacional por las nuevas disposiciones.

La Reforma a la Constitución se hallaba sometida a un

procedimiento especial, no pudiendo hacerse extensiva a la forma de

gobierno ni a la independencia proclamada por la República. Nada se

preveía respecto a la interpretación Constitucional. Las reformas podían

ser en alguno o algunos artículos.

  • 27 El Redactor del Congreso de 1843, Pág. 122 y siguientes.

26

"OPINIONES Y ANALISIS"

La Convención Nacional de 1851

La Convención Nacional de 1851 28 , fue convocada mediante

decreto del 3 de mayo de 1851. En su único artículo “Se convoca una

Convención Nacional, que se reunirá en esta ciudad el día 16 de Julio

próximo compuesta de Diputados elegidos, con arreglo al Supremo

Decreto reglamentario de esta fecha, espedido por el ministerio

respectivo”. 29

La expectativa que rodeaba la Convención Nacional, se expresa

mediante circular del 17 de julio 30 emanada del supremo Gobierno,

quien comunicaba a la población que ya se instaló la misma y los

objetivos de la reunión, en los siguientes términos: “Los Señores

Diputados que la componen, hombres de saber y experiencia; nos darán

una Constitución que afianzando las bases del Estado, sepa cambiar

el respeto debido á las leyes, a la autoridad, y á los derechos

Ciudadanos”.

La Convención trató temas importantes como el de los requisitos

para ser Senadores y Representantes, que las Cámaras sesionaran por

separado, dictó varias leyes respecto a la educación. Fijó el tiempo

de permanencia del Presidente de la República por 5 años y no podía

ser reelegido sino 5 años después de haber finalizado su gobierno.

También decretó un nuevo Reglamento de elecciones.

  • 28 Colección Oficial de Leyes, Decretos y Órdenes de la República 1851. Pág. 205-206. Imprenta Artística Socabaya. La Paz. S/f. Archivo de la Vicepresidencia y del Congreso de Bolivia.

  • 29 El Decreto Reglamentario de la fecha contiene todo lo referente a la elección de Diputados, que deberán asistir a la Convención Nacional.

  • 30 Idem. Pág. 209.

27

"OPINIONES Y ANALISIS"

Es en esta Constitución que se incorpora por primera vez el

capítulo denominado “Del Derecho Público de los Bolivianos”.

Sancionada en 20 de septiembre de 1851, fue promulgada al

día siguiente por Manuel Isidoro Belzu.

Las reformas a la Constitución se pueden proponer en cualquiera

de las dos Cámaras Legislativas y para que ésta procediera debía contar

con el apoyo de por lo menos la quinta parte de los miembros

concurrentes. Se modificará en alguno o algunos artículos, excepto los

relativos a la forma de gobierno, a la independencia ni religión del

Estado.

La Asamblea Nacional de 1861

La Asamblea Nacional de 1861 31 fue convocada mediante

decreto del 15 de enero por la Junta Gubernativa de la República. En

sus considerandos expone: “Que la dictadura sin objeto y sin término,

que ejercía el Dr. José María Linares, ha caducado por el golpe de

Estado que ha tenido lugar el día de ayer. Que la Junta Gubernativa,

instalada en la misma, ha cargado con la responsabilidad de este acto

y apela al pueblo boliviano, sobre su necesidad y oportunidad; en

acuerdo de los miembros que la componen”. Decreta: “1º Se convoca

una Asamblea Nacional para deliberar sobre la suerte del país, la que

se reunirá en esta Ciudad el día 1º de Mayo del corriente año. 2º El

Gobierno expedirá por separado la Ley Electoral y las demás

  • 31 Colección Oficial de Leyes, Decretos y Órdenes de la República 1861. Pág. 42, 42. Imprenta Artística Socabaya. La Paz. S/f. Archivo de la Vicepresidencia y del Congreso de Bolivia.

28

"OPINIONES Y ANALISIS"

disposiciones concernientes al cumplimiento de este Decreto”. El 29

de enero de 186l, se publica un nuevo Reglamento Electoral para la

elección de los diputados que deberán asistir a la Asamblea Nacional

y deliberar sobre la suerte de la República.

Como se ve, la convocatoria es amplia en las tareas que debe

realizar la Asamblea. Pero, ¿qué se entendía por suerte del país? ¿Qué

temas debían ser esos?. Como se verifica no es convocada

exclusivamente para tratar sólo los cambios fundamentales a la Carta

Magna. Sin embargo, en la cuarta sesión del día del 3 de mayo de 1861,

la Asamblea Nacional “(

...

)

se declara Constituyente; y en consecuencia

se ocupará inmediatamente en la formación de la Ley Fundamental

y de las leyes orgánicas indispensables para la observación de aquella”. 32

A continuación, nombró como Presidente Provisorio de la República

al General José María de Achá, mediante Ley del 4 de mayo.

También sancionó leyes relativas a la administración del Estado

y al Ejército. Se declara unicameral, sólo deberá funcionar la Cámara

de Diputados. Trabajó en diversos temas, todos de gran importancia

como asuntos de tierras para campesinos, agricultura, minería, asuntos

eclesiásticos, creación de escuelas. Se la considera como una de las

Asambleas más importantes del siglo XIX, por el trabajo realizado y

por los grandes hombres que estaban en el legislativo.

Coincidimos con el constitucionalista Félix Trigo, cuando

afirma que ésta es la Constitución más avanzada con la que se contó

hasta entonces y la que contribuyó con un mayor aporte doctrinal al

perfeccionamiento de nuestras normas fundamentales.

  • 32 El Redactor de la Asamblea Constituyente de 1861, Pág.14. La Gaceta 1864.

29

"OPINIONES Y ANALISIS"

La Asamblea Nacional Constituyente, sancionó la “Constitución

de la República Boliviana” el 29 de julio de 1861, fue promulgada

en 5 de agosto del mismo año por José María de Achá.

La Reforma a la Constitución no varía con respecto a la anterior.

Asamblea Nacional de 1868

Se convocó a una Asamblea Nacional por decreto del 1º de

diciembre de 1867. El Decreto de Convocatoria indicaba en su Artículo

Único: “Convocase para el 6 de agosto de 1868 una Asamblea Nacional

que se ocupará del escrutineo y proclamación del ciudadano que resulte

elegido Presidente Provisorio de la República y de los grandes intereses

de la Patria, principalmente de reformar la Constitución Política 1861,

ó dictar la que mas análoga a las circunstancias de Bolivia”. Otro

Decreto sancionado el mismo día, establecía un nuevo Reglamento de

Elecciones.

El 7 de agosto de 1868, la Asamblea Nacional convocada por

el Gobierno se declara Constituyente. Artículo Único: “La Asamblea

Nacional convocada por el decreto del 1º de Diciembre 1867, se declara

Constituyente para reorganizar el Estado, y dictar las Leyes que crea

necesarias á este objetivo. Comuníquese al Poder Ejecutivo para su

ejecución y cumplimiento. Sala de sesiones, en La Paz de Ayacucho

á 6 de agosto de 1868”.

Fue importante esta Asamblea; trató los asuntos relacionados

con la política externa. Ratificó el Tratado de límites y Amistad,

firmado con el Gobierno de Chile el año 1866. Aprobó mediante Ley

el 26 de septiembre de 1868 los actos de la dictadura, se decretaba

30

"OPINIONES Y ANALISIS"

un voto de confianza al Gobierno de Melgarejo. Aprobó un nuevo

Reglamento de Elecciones y de Municipalidades.

A esta Asamblea Constituyente concurrieron personalidades

como Federico Diez de Medina, Isaac Tamayo, Mariano Ramallo, entre

otros. Después de instalada, adopta para su reglamento interno el de

1851. Votó una Constitución inspirada en principios democráticos y

liberales. Vuelve a funcionar con dos Cámaras: de Representantes y

de Senadores.

El 17 de septiembre de 1868 la Asamblea Nacional

Constituyente sancionó la nueva Constitución Política, fue promulgada

el 1º de octubre del mismo año por Mariano Melgarejo.

La reforma a la Constitución se sujeta a un procedimiento

especial, similar al anterior.

La Asamblea Constituyente de 1871

La Asamblea Constituyente de 1871 fue convocada por decreto

del 6 de febrero de 1871, para el 12 de junio de ese mismo año.

Lamentablemente tampoco esta convocatoria se encontró en los

archivos respectivos.

Fue una de las más controvertidas. Exiliado el Dictador

Melgarejo quien, junto a la oligarquía terrateniente de entonces, había

despojado de tierras comunitarias a los indígenas para repartírselas,

esta Asamblea procedió a desconocer todos los actos de la anterior

administración. Pero el tema candente de este Congreso Extraordinario

Constituyente fue la discusión, por vez primera, sobre el federalismo

31

"OPINIONES Y ANALISIS"

y el unitarismo. 33 Sometido a votación, se decidió que el país seguiría

siendo unitario. Después de 4 meses reunidos, la Asamblea

Constituyente promulga una nueva Constitución.

Como se deja constancia en el encabezamiento, la Asamblea

Constituyente de 1871, sancionó y proclamó la Constitución de 1861,

introduciéndole varias reformas. 34

La Asamblea Constituyente sancionó la nueva Constitución el

9 de octubre de 1871, fue promulgada por Agustín Morales el 18 de

octubre del mismo año. 35

La reforma a la Constitución no varía con respecto a la anterior.

Asamblea Constituyente de 1878

No se encontró el decreto de convocatoria a la Asamblea de

1878.

  • 33 El tema del Federalismo volverá a surgir en la Asamblea Constituyente de 1899, una vez terminada la llamada Guerra Federal, que enfrentó a los liberales paceños con los conservadores de Chuquisaca. A pesar que los liberales vencieron la guerra con la bandera del federalismo, la Constitución aprobó que el país siguiera siendo unitario, demostrando que el federalismo sólo fue una bandera de guerra, que luego se guardó para resguardar los intereses de los nuevos gobernantes. Redactor de la Convención Nacional de 1899.

  • 34 Vaca Diez Hormando “Pensamiento Constitucional Boliviano”, (Compendio de Constituciones), Pág. 191, Edit. Fondo de Los Diputados, Primera Edición
    1998.

  • 35 Abecia maneja otras fechas , tanto en la promulgación como sanción, Ob. Cit. Pág. 212,213; Nuestra fuente es el Ob. Cit. Vaca Diez Hormando, Constitución del año1871, Pág. 207-209.

32

"OPINIONES Y ANALISIS"

Por Decreto del 8 de Mayo de 1877, la Asamblea Constituyente

aplaza su convocatoria porque el país se encontraba en guerra civil.

(

...

)

hasta la época en que se “pacifique completamente la República

y se encuentre el fisco con el número suficiente para atender a los

viaticos, dietas y demás erogaciones que traiga consigo la reunión del

cuerpo legislativo”.

El 15 de noviembre se instaló la Asamblea Nacional

Constituyente en La Paz. En los primeros meses de 1878, autorizó al

Gobierno a dictar un nuevo reglamento de elecciones y establecía las

bases sobre las que se debía conformar dicho reglamento.

El 14 de febrero se promulgó otra ley por la que la Asamblea

Nacional Constituyente aprobaba los actos del gobierno provisorio del

General Daza. Y se estableció que las cámaras Legislativas tienen en

facultad de censura a los actos políticos del Ejecutivo, lo que significaba

una apertura al régimen parlamentario. 36

Esta Constitución fue sancionada el 14 de febrero de 1878 y

promulgada al día siguiente por Hilarión Daza.

Esta Constitución cambia con respecto a la anterior, pues señala

que puede ser reformada en todo o en parte, declarándose previamente

la necesidad de la reforma, y determinándola con precisión por una

ley ordinaria. La Ley declaratoria de reforma. El procedimiento se

mantiene con ligeras variaciones.

  • 36 Abecia, Ob. Cit. Pág.237.

33

"OPINIONES Y ANALISIS"

Convención Nacional de 1880

El Decreto del 6 de febrero convoca a la Convención Nacional

para el 25 de abril 37 en Oruro.

También fija el número de sesenta y nueve convencionales

representantes de todos los departamentos. Y concluye que “habrá

quórum para las sesiones preparatorias de la Convención, con la mayoría

absoluta del número total de convencionales; y para la de inauguración,

con la presencia de los dos tercios”. Por Decreto del 30 de abril de

1880 cambia la sede a La Paz.

Por Ley del 31 de Mayo de 1880, se declara vigente la

constitución de 1878 con algunas modificaciones: La Convención se

reserva la facultad de reformar la Constitución sin observar los trámites

establecidos.

 

Decretando:

“1º

Se declara en vigencia la Constitución de 1878.

Convención Nacional elegirá al Presidente de la República

y a dos Vice-presidentes.

El Periodo Constitucional del Presidente y Vice-presidente

durarán hasta el 6 de agosto de 1884, designado por la

Constitución.

  • 37 Abecia, Ob.Cit. indica el mes de mayo para la convocatoria a la Convención Nacional, Pág. 246. Nuestra fuente es Compendio de Leyes y decretos de 1880, Pág.19,20,21. Biblioteca de la Vicepresidencia.

34

"OPINIONES Y ANALISIS"

El poder Ejecutivo queda autorizado para aplicar a los

objetos de la guerra actual, todos los ingresos fiscales,

municipales y de instrucción pública. Se le autoriza

igualmente para contraer emprestitos nacionales o

extranjeros con acuerdo del Gabinete.

Durará en sus funciones hasta el 6 de agosto de 1886,

pudiendo ser convocada cuantas veces sea necesario y

siempre que lo solicite la mitad de sus miembros al

Presidente o en defecto de éste, el Vicepresidente.

7º La Convención se reserva reformar la Constitución,

conforme a las exigencias que se presenten, sin observar

los trámites, establecidos por la misma Constitución.”

Respecto a la reforma de la Constitución, no existe diferencia

con la anterior. Lo que significa de acuerdo a la convocatoria y la que

se encuentra en vigencia, que esta Convención tenía la potestad del

cambio total de la Carta Fundamental.

Convención Nacional de 1938

La Convención Nacional de 1938, que tenía las características

de Convención Congreso, igual que la de 1921, instaló sus sesiones

el 26 de mayo y recesó en sus funciones el 30 de octubre de 1938.

La convocatoria no se encontró en los archivos, se encontró

en el libro de Luis Anterzana 38 , mediante Decreto Ley del 22 de

  • 38 Luis Antezana “Práctica y Teoría de la Asamblea Constituyente”, Pág.19,20. Editado por CIMA, La Paz-Bolivia. 2003.

35

"OPINIONES Y ANALISIS"

noviembre de 1937 39 indica: “1º Convócase para el segundo domingo

del mes de marzo de 1938 a elecciones de senadores y diputados en

todo el territorio de la República, función electoral que se sujetará a

las disposiciones de la Ley de 31 de enero de 1924 y a su Reglamento.

2º Los senadores y diputados elegidos se reunirán en la ciudad de La

Paz el 13 de mayo de 1938, en una sola asamblea, que tendrá facultades

y prerrogativas de Constituyente. 3º La Asamblea Constituyente

organizará el Poder Ejecutivo, eligiendo Presidente y Vicepresidente

de la República y estudiará la reforma de la Constitución Política del

Estado o la adopción de una nueva, conforme a las modalidades

nacionales de post-guerra. 4º El 6 de Agosto de 1938, los senadores

y diputados se reunirán en la ciudad de La Paz en legislatura ordinaria,

para ejercer el mandato legislativo de acuerdo a las prescripciones de

la Carta Política que haya sancionado”.

Es una de las Constituciones más importantes del siglo XX,

para el accionar de nuestro país. Después de la Campaña del Chaco

se estableció que estando en vigencia la Constitución Política de 1880,

sólo quedaba aplicar sus preceptos y dar facultades a la Convención

para sustituirla, reformarla o modificarla. 40

  • 39 En esta fecha existen dos decretos en el archivo: 1º Duelo Nacional por muerte de José Salinas. 2ºUn indulto de la misma fecha. Anuario Administrativo de 1937, Pág. 215. Esto no debe extrañar porque hubieron muchos decretos repetidos a lo largo de la historia.

  • 40 Para Ciro Félix Trigo, la Carta Magna de 1938 tiene principios del Derecho Constitucional Moderno, pero que no han sabido ser incorporados con un criterio técnico que responda a una unidad ideológica. Para el autor los momentos políticos no permiten elaborar una ley fundamental sistemática, capaz de singularizar un método, ordenación, lógica, y jurídica. Pero concluye su análisis afirmando que “ello obedece a que las asambleas constituyentes, antes que principios técnico-doctrinales, que pertenecen al dominio de los publicistas,

36

"OPINIONES Y ANALISIS"

Esta Convención Nacional tenía como fin el elegir al Presidente

y Vicepresidente, pero también dar al país una nueva Constitución,

y los principios políticos. Así esta Convención Nacional, que tenía las

características de Convención-Congreso tuvo en su seno a diputados

obreros, sacerdotes y una variedad de representantes. Fue la primera

en la historia de nuestro país que fue apoyada en los sectores obreros

y en los ex-combatientes del Chaco, y también fuertemente sostenida

por el ejército.

Es la primera Constitución que se promulga después de cincuenta

y ocho años de vigencia de la anterior 41 . Trató temas económicos

prima la necesidad y el interés político de personas que no conocen profundamente las cuestiones constitucionales. Con todo, no puede desconocerse que la Constitución de 1938 contiene aciertos, que se inspiran en principios socialistas, que contempla la intervención del Estado para salvaguardar los intereses colectivos por encima de los particulares y que responde, aun cuando sea parcialmente, a aspiraciones y exigencias del siglo que vivimos”.

  • 41 Sin embargo, debemos mencionar La Asamblea Constituyente de 1899, La Convención de 1920; Referéndum Popular y Convención 1931. 1º En la historia del país estas fechas son importantes porque señalan hitos de conducción del mismo. Instaurada después de la denominada “Revolución federal”, que invocó “ideológicamente” la federación para Bolivia, después de la guerra civil y la alianza liberal indígena. Reunida en Oruro la Convención Nacional de 1899, y cuando parecía que era inevitable el cambio de la forma de Estado, dos informes de la comisión de constitución, uno por mayoría y otro por minoría, y una discusión amplia, se decide mantener la constitución de 1880 sin modificaciones. 2º Por Ley del 24 de enero de 1921 se constituyó la Convención Nacional, pero la única modificación que realizó a la Carta fundamental fue la de eliminar la segunda Vicepresidencia y manteniendo el resto del texto Constitucional de
    1880.

37

"OPINIONES Y ANALISIS"

sociales, decide escribir que la propiedad debería tener una función

social y otorga al Estado la tuición sobre la actividad económica y

administrativa. Recupera la propiedad de las riquezas naturales para

el Estado. Aprueba leyes favorables a los trabajadores, define la libertad

de prensa. En el campo internacional decide firmar un tratado de paz

con el Paraguay y confirma otros tratados firmados con el Brasil.

Se incorpora en esta Ley Fundamental el “Constitucionalismo

Social” asumiendo una función transformadora de la sociedad. El

Estado aparece salvaguardando los intereses colectivos pero, sin abolir

los derechos individuales, que siguen gozando de la protección del

Estado. Se crea un “Régimen Económico y Financiero”, “Régimen

Social”, “Régimen de Familia”, “Régimen Cultural” y el “Régimen

Agrario”.

Se la sanciona el 28 de octubre de 1938 y es promulgada el

30 de octubre del mismo año.

Respecto a la Reforma de la Carta Magna, ésta es similar a la

anterior en el procedimiento. Estableciéndose que puede ser reformada

en parte.

3º En 1930, fue derrocado el Dr. Hernando Siles por una revolución

“constitucionalista”, al respecto Alipio Valencia Vega indica: “(

)

la Junta

... Militar de Gobierno que sustituyó a Siles convocó a un referéndum popular

proponiendo al voto ciudadano nueve reformas constitucionales que fueron aprobadas por sufragio popular el 11 de enero de 1931 con el argumento de que la revolución devolvió al pueblo en masa, su facultad constitucional

originaria (

...

)

fueron incorporadas a la Constitución de 1880 por “decreto-ley”

de 23 de febrero de 1931…. Este referéndum no previsto entonces en la

Constitución fue justificado con el argumento de que procedía de la revolución de 1930, y puso en acción el poder constitucionalista originario del pueblo mismo.

38

"OPINIONES Y ANALISIS"

Convención Nacional de 1945

En agosto se reunió la Convención Nacional, que funcionó

durante dos períodos.

Mediante Decreto de fecha 29 de agosto de 1944, en su Artículo

1º señala: “Declárese en vigencia la Constitución Política de 1938, sin

perjuicio de las reformas que sancionare, en su labor de Constituyente,

el Poder Legislativo”. Artículo 2º. “Desde el 1º de septiembre próximo,

la Convención Nacional, se ocupará en la primera hora de la orden

del día, del estudio de las reformas constitucionales”. Más adelante

detalla las tareas para las que fue convocada sobre diversos

nombramientos, en la administración pública. Asímismo señala quienes

están impedidos de participar en esas ternas.

A similitud de la anterior, ésta también se faculta mediante Ley

a actuar como Constituyente. Entre los temas importantes que trató

se pueden mencionar los siguientes: eligió Presidente y Vicepresidente

de la República. Siendo una de las primeras en reconocer derechos

a las mujeres, así: se otorga el voto femenino para la formación de

las Municipales. Se reconoce la igualdad jurídica de los cónyuges y

el matrimonio de hecho por la unión concubinaria. Se permite la

investigación de paternidad, conforme a ley.

Se sancionó el 23 de noviembre de 1945, fue promulgada el

24 de noviembre de 1945.

Las reformas a la Constitución se mantienen inalterables.

39

"OPINIONES Y ANALISIS"

Congreso Constituyente de 1947

La Junta de Gobierno mediante Decreto del 15 de octubre de

1946, convoca a Congreso Extraordinario.

Entre las funciones principales del Congreso indicaba el Art.

6º (…) “c) Declarar la vigencia de una Constitución Política con las

modificaciones que estimare convenientes”. (…) “revisar los actos de

la convención de 1944-1945 y del gobierno”( ) ...

42

.

Por Ley del 10 43 de marzo de 1947, se declaró en vigencia la

Constitución Política del Estado de 1945, sin perjuicio de las reformas

que sancione el Congreso Extraordinario de acuerdo a sus facultades

constituyentes. Y más adelante en el artículo 2º indica “Las reformas

de la Constitución Política serán aprobadas en sesiones de Congreso,

por simple mayoría de votos”.

Este Congreso, como los anteriores, tuvo acaloradas discusiones

respecto a cómo debía sesionar como Constituyente; para tener más

elementos de juicio, transcribiremos algunos párrafos interesantes,

extractados del “Redactor” Sesión del 4 de agosto 44 , H. Ángel

Mendizábal decía: “Se ha dicho (

...

)

que estamos reunidos para ejercer

la más alta función institucional que existe en la democracia, o sea

el Poder Constituyente, Poder Supremo, Sabiduría Nacional, que no

  • 42 Decretos Supremos de 1947, Pág.197-202.

  • 43 El Redactor señala como Ley del 8 de marzo de 1947, Pág. 810. Nuestros datos corresponden a la Colección Oficial de Leyes, Decretos y Órdenes de la República. 1947. Imprenta Socabaya, La Paz S/f.

  • 44 Ibid.823-837.

40

"OPINIONES Y ANALISIS"

puede confundirse en ningún momento con un Congreso ordinario; está

funcionando con facultades de Constituyente, somos un Poder del

estado (

...

)”.

“No es un congreso netamente ordinario, sino una

Asamblea Constituyente con facultades extraordinarias sólo para

efectos de reformar o enmendar la Constitución Política del Estado”.

El H. Landivar Ribera expresa a su vez: “Nadie niega que somos

Congreso Extraordinario con facultades de Constituyente (asi lo expresa

el) decreto de convocatoria de la Junta de Gobierno, de fecha 15 de

octubre; una manifestación de esas facultades extraordinarias fue el

haber declarado vigente la Constitución mientras sean salvadas las

reformas constitucionales (

...

).

Eso de que seamos un alto poder de

sabiduría es místico, porque en verdad nosotros tenemos una pauta a

la que debemos someternos constitucionalmente; somos poder de

poderes, pero no discrecionales, tenemos una Carta Política que en

ningún momento puede suspenderse, por lo que el estado cívico de

los pueblos es como el aire, indispensable para la convivencia social

( ...

)”.

Este Congreso fue el primero en realizar encuestas a la población

para conocer su opinión sobre la constitución de 1945 que era la que

debía reformarse. Al respecto, “ El Presidente de la Cámara considera

que este aporte extra camaral de opiniones sobre las reformas

constitucionales, contribuirá a dar bastantes luces en el curso de estos

debates”.

Sancionada por el Congreso Constituyente el 17 de noviembre

de 1947 y promulgada en fecha 26 de noviembre de 1947.

No existe diferencia con la Constitución anterior, en lo referente

a las reformas de la misma.

41

"OPINIONES Y ANALISIS"

Congreso General Extraordinario 1961

Este Congreso fue convocado por el Decreto Supremo Nº 4465

de fecha 31 de julio de 1956, por el Presidente Constitucional de la

República, Víctor Paz Estenssoro.

En él se señalaba “que constituidos los Poderes Públicos que

regirán los destinos de la Nación en el próximo período institucional,

de acuerdo a las determinaciones del Estatuto Electoral del 9 de febrero

del presente año y que reglamenta la vigencia del sufragio universal.

Es necesario determinar las normas relativas a la instalación y

funcionamiento del Poder Legislativo” por lo que su Artículo único

expresa lo siguiente: “El Poder Legislativo elegido en el plebiscito del

17 de junio pasado, se reunirá en la ciudad de La Paz e inaugurará

sus labores con el ceremonial de estilo el 6 de agosto próximo, debiendo

ocuparse con carácter previo de: a) Dar cumplimiento a los artículos

20 y 234 del Estatuto Electoral; b) Proclamar Presidente y

Vicepresidente de la República y recibir el juramento de los mismos;

c) Considerar las reformas instituidas por nuevo ordenamiento jurídico

creado por la Revolución Nacional, a los efectos de incorporarlas en

la Constitución Política del Estado”.

En su calidad de Presidente Constitucional de la República

Hernan Siles Zuazo 45 el 15 de agosto de 1956 promulga la Ley

sancionada por el Congreso Nacional con el siguiente contenido: “1º

Declárese de necesidad imprescindible dar al país una nueva

Constitución del Estado, acorde con las conquistas y el nuevo

  • 45 Las elecciones de junio de 1956 dieron el triunfo al Dr. Siles Zuazo (Vicepresidente en el período anterior).

42

"OPINIONES Y ANALISIS"

ordenamiento establecido en la República a partir de la Revolución

del 9 de Abril de 1952. 2º En cumplimiento del Decreto Nº 4465 ( ) ...

el Congreso Nacional, a partir del 14 de los corrientes, funcionará

alternativamente como Congreso Ordinario y Asamblea

Constituyente” 46 .

Si bien la H. Cámara empezó los debates para constituirse en

Asamblea Constituyente, en las sesiones existían posiciones

encontradas sobre el mejor mecanismo para llevar adelante este

cometido. Y mediante ley de fecha 1 de julio de 1961 el Congreso

Nacional decreta: 1º De conformidad con (las leyes) el Congreso

Nacional, se abocará a la revisión y aprobación definitiva de las

enmiendas a la Constitución Política del Estado, acordes con las

conquistas e instituciones vigentes en el país. 2º Para el cumplimiento

del artículo anterior, el Congreso Nacional se reunirá en forma

extraordinaria a partir del 1º de julio de 1961 47 .

  • 46 Datos Colección Oficial de Leyes, Decretos y Órdenes de la República 1956. Pág. 38 a 52. Imprenta Artística Socabaya. La Paz S/f. Archivo de la Vicepresidencia y del Congreso de Bolivia.

  • 47 El ambiente político social del Congreso Extraordinario de 1961 no era de los adecuados. El 21 de febrero de ese año se había decretado Estado de Sitio debido a un “complot comunista” que se gestaba en las minas y se alentaba por la oposición política. Cientos de dirigentes sindicales mineros, fueron exiliados a Puerto Villarroel y San Ignacio en el Beni. También fueron exiliados dirigentes ferroviarios, universitarios, de los maestros urbanos y hasta 30 parlamentarios de F.S.B. y del MNRA de Walter Guevara, quien también estaba exiliado en Paraguay. El 8 de junio el Poder Ejecutivo dictó un nuevo Estado de Sitio y el parlamento del MNR lo aprobó. No había disidentes en el Congreso Extraordinario que había sido convocado para introducir reformas a la Constitución Política del Estado. Por su parte el Ministro de Gobierno afirmaba que había ordenado a

43

"OPINIONES Y ANALISIS"

Así se dio inicio al Congreso Extraordinario el 1º de julio de

1961 48 , siendo día sábado. 49

Huascar Cajías, Director de Presencia describía en el editorial,

lo que más tarde sería el carácter de las discusiones del Congreso

Extraordinario: El Congreso tenía como misión estudiar y sancionar

las reformas constitucionales necesarias para el país. Pero, adelanta,

que la controversia está en si el Congreso Extraordinario tiene facultades

para revisar la Constitución. Si bien existen razones de utilidad pública

o necesidad de contar con una nueva, no queda claro si los congresistas

tienen la facultad para ello.

En la inauguración, el Presidente del Congreso, Juan Lechín

Oquendo, Secretario Ejecutivo de la Federación de Mineros, afirmó

que la Constitución había sido reformada de hecho desde 1952 y que

sólo se daría formalidad a esos cambios. Nuevamente a través de un

Decreto Supremo se convocó a la instalación y funcionamiento del

Poder Legislativo, pero se le señala que debe “incorporar” en la

Constitución Política del Estado el ordenamiento jurídico creado por

la Revolución.

El H. Congreso Nacional Extraordinario sancionó en fecha 31

de julio de 1961, y se promulga el 4 de agosto de 1961.

nuestros consulados en Santiago, Buenos Aires, Asunción y Lima a “que faciliten el retorno de los Honorables Diputados y Senadores que deseen asistir a las sesiones del Congreso Extraordinario” Presencia, sábado 1º de julio de 1961. Pág. 5.

  • 48 Siles transmitió el poder a Paz Estenssoro en agosto de 1960, juntamente con él fue consagrado Vicepresidente Lechín Oquendo.

  • 49 Con datos extractados de ediciones del periódico “ Presencia” del mes de julio de 1961 y posteriores. Archivo de la Vicepresidencia y del Congreso Nacional.

44

"OPINIONES Y ANALISIS"

La reforma a la Constitución se mantiene sin alteración en

relación a la anterior.

Asamblea Constituyente de 1967

A esta Asamblea Constituyente se la convoca mediante Decreto

Ley Nº 07139 de fecha 30 de abril de 1965. La convocatoria explícita,

ya que con anterioridad se habían dictado varios otros decretos para

la realización de elecciones generales para Presidente y Vicepresidente

de la República, Senadores y Diputados. También se señalaba que se

había aprobado la nueva Ley Electoral a la que se sujetarán el proceso

y acto plebiscitario de 31 de octubre. Para que proceda a sancionar

las necesarias reformas constitucionales, el próximo Congreso Nacional

estará integrado por representantes investidos de específica facultad

constituyente.

El Consejo de Ministros Decreta: “Artículo 2º Los Senadores

y Diputados electos se reunirán en la ciudad de La Paz, el 31 de enero

de 1966, en una sola Asamblea que tendrá facultades Constituyentes

y que sesionará durante los primeros sesenta días con el único y

exclusivo objeto de sancionar las necesarias reformas a la Constitución

Política de 1945 reformada en 1947 (

...

).

Articulo 3º Terminando a

los sesenta días el mandato (

...

)

los Senadores y Diputados continuarán

sus funciones legislativas ordinarias por el período de noventa días”.

Mediante Decreto Ley del 1º de diciembre de 1965 se encarga

al Dr. Ciro Félix Trigo la redacción de un Anteproyecto de Reformas

Constitucionales. Y, a continuación se establece que la Exma. Junta

Militar de Gobierno lo revisará, a través de una Comisión creada a

ese objeto, para luego enviarla a consideración del próximo Congreso

Constituyente.

45

"OPINIONES Y ANALISIS"

El Anteproyecto solicitado de Reformas a la Constitución fue

entregado por el Dr. Ciro Félix Trigo y llevada al Congreso para su

aprobación. Se trata de una reforma sistemática. 50

Es sancionada el 2 de febrero de 1967 y promulgada en la misma

fecha. Es similar a la anterior Constitución. Y puede ser parcialmente

reformada.

Amparada en una visión histórica, hasta 1967 se pueden

clasificar las diferentes reuniones que actuaron como constituyentes.

Las siguientes reformas efectuadas a la Carta Magna se las realizó a

través de los Congresos Nacionales de 1994 y 2004. Siguiendo el

procedimiento establecido en la propia Constitución.

Conclusiones

Bolivia, desde que nació a la vida independiente y republicana,

ha tenido varios poderes constituyentes. A partir de la fundación del

nuevo Estado, han sido frecuentes las convenciones nacionales que

ejerciendo poderes constituyentes han sancionado normas

constitucionales.

De las que acabamos de analizar, podemos resumir diciendo

que se convocaron como: a) Congreso General Constituyente en 1826

y 1939, b) Congreso Constituyente 1831 y 1947, c) Convenciones

Nacionales 1843, 1851, 1880, 1938, 1945, d) Congreso Constitucional

  • 50 Después de la Constitución de 1861, ésta es la Constitución mejor ordenada. Tiene dos vertientes, la de 1938, con la incorporación del constitucionalismo social y la de 1961 con las reformas de la Revolución Nacional del 52.

46

"OPINIONES Y ANALISIS"

1834, e) Asamblea Nacional Constituyente 1861, 1868, f) Asamblea

Constituyente 1871, 1878, 1967, g) Congreso Nacional Extraordinario

en 1961, y h) Congreso Nacional en 1995, 2004. Del conjunto de

reuniones, tanto Asambleas, Congresos y Convenciones, todas

cambiaron la Constitución. La diferencia radica en que sólo algunas

tuvieron la misión específica para ese cometido y cumplían con los

requisitos.

Entre las que merecen el nombre de Asambleas Constituyentes,

de acuerdo a su convocatoria, se encuentra la de 1826, que ejerció el

poder constituyente “originario”, ya que no estuvo sometida a normas

jurídicas preexistentes. Cumplió su misión principal, es decir dotó al

nuevo estado de su primera Constitución. Con el mismo rango,

posteriormente se realizaron las de 1843, 1851, 1868, 1938, 1947 y

1967 porque son convocadas de manera expresa y cumplen los requisitos

para ese fin.

Entre las que se establecieron en Constituyentes, bajo mandato

de su convocatoria a definir su carácter tendríamos las de 1839 y 1861.

Porque de acuerdo a su llamamiento tienen plenos poderes. No sólo

para cambiar la Constitución sino para “cambiar la suerte del país”.

Entre éstas debemos mencionar a las que siendo convocadas como tales,

además, se declaran expresamente “Constituyentes” mediante Ley o

Decreto 1839, 1861, 1868.

Las Asambleas que emergen de las reuniones normales del

Poder Legislativo y se declaran a sí mismas fueron la de 1831, 1880,

1945 y 1961.

Lamentablemente no se encontaron las convocatorias de 1834,

1871, 1878 por lo que no podemos emitir criterio final.

47

"OPINIONES Y ANALISIS"

Del análisis de las reuniones arriba detalladas, podemos concluir

que si bien, hubieron algunas que fueron convocadas con el fin de

revisar, modificar o cambiar la Constitución, se les encomendó también

el tratamiento de otros temas. Ninguna fue convocada exclusivamente

en los términos que entendemos una “Asamblea Constituyente” hoy.

En Bolivia todas las Constituciones preveían un capítulo

referente a las modificaciones, lo que hace ver que algunas

constituyentes que existieron en Bolivia, fueron “extra-

constitucionales”, o para expresarlo en la fórmula de Kelsen, citado

por Loewenstein 51 “¿Existen normas constitucionales anticons-

titucionales, cuya anticonstitucionalidad radica en el hecho de que el

legislador haya sobrepasado los límites internos que le están impuestos

por los valores fundamentales inmanentes a una constitución?”. Los

límites de la reforma Constitucional se los establece a través de la

misma Constitución, pero los detentadores del poder -en este caso, los

legisladores- son los encargados de velar por su obra.

Para terminar y a manera de reflexión acudimos nuevamente

a Loewenstein 52 , quien señala “Las reformas constitucionales son

absolutamente imprescindibles como adaptaciones de la dinámica

constitucional a las condiciones sociales en constante cambio; pero

cada una de ellas es una intervención, una operación en un organismo

viviente, y debe ser solamente efectuada con gran cuidado y extrema

reserva”.

  • 51 Loewenstein, Kart, “Teoría de la Constitución”, Pág. 192 Edit. Ariel, 2dª edic., 4ª., Barcelona, España, 1986.

  • 52 Ob.Cit.,Pág.199.

48

"OPINIONES Y ANALISIS"

BIBILIOGRAFIA

Abecia Valdivieso Valentín,

“Historia del Parlamento”. Editores, Presidencia Nacional, Segunda edición, 1999.

del

Congreso

Abecia Valdivieso Valentín,

“Sucre y la Primera Constitución”. Editada por el Congreso de Bolivia, 1994.

Arnade Charles,

“La Dramática Insurgencia de Bolivia”. Editorial Juventud, La Paz - Bolivia, 1975.

Antezana Luis,

“Práctica y Teoría de la Asamblea Constituyente”, Editado por CIMA, La Paz - Bolivia, 2003.

Trigo Ciro Félix,

“Derecho Constitucional Boliviano”.

La Paz-Bolivia, 1952.

Editorial, Cruz del Sur,

Valencia Vega Alipio,

“Manual de Derecho Constitucional”. Editorial Juventud,3º edic. La Paz-Bolivia, 1982.

Vaca Díez Hormando,

“Pensamiento Constitucional Boliviano”, 1826-1995. Editorial Fondo de Editorial de los Diputados, La Paz-Bolivia, 1998.

Vaca Díez Hormando,

“Derecho Electoral Boliviano”, 1825-1997, Editorial Fondo de Editorial de los Diputados, La Paz-Bolivia, 1998.

49

"OPINIONES Y ANALISIS"

FUENTES

Anuarios Administrativos. Anuarios Legislativos. Colección Oficial de Leyes y Decretos. Redactores del Congreso.

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"OPINIONES Y ANALISIS"

EXPERIENCIAS DE ASAMBLEAS CONSTITUYENTES EN LA REGIÓN ANDINA

I. Introducción

Luis Verdesoto Custode*

Los países andinos han tenido dificultades para reestructurar

sus mundos públicos. Asistimos a la reiterada y casi permanente

reconformación de la esfera pública asociada a diversos tipos de

disfuncionalidades en la gestión e insatisfacciones ciudadanas. Con sus

perfiles específicos, esa problemática se reitera en los Andes del Norte

-Venezuela y Colombia - que no entraron a la oleada autoritaria de

los años setenta y que llegaron a la actual inestabilidad institucional

con retardo, luego de ser los países más estables con las democracias

más antiguas de la Región. Y también se repite en los Andes Centrales

-Ecuador, Perú y Bolivia- que sufrieron distintos tipos de experiencias

autoritarias. Sin embargo, en este grupo de países se diferencian tres

momentos en relación con la transición a la democracia y la reforma

institucional.

* Sociólogo ecuatoriano, con estudios universitarios y de postgrado en las Universidades Católica de Ecuador y Perú y en la Ecole de Hautes Etudes en Sciences Sociales de Francia. Profesor, investigador y consultor internacional. Entre sus últimos libros destacan: “Certezas e incertidumbres en la política ecuatoriana”; “Temas para una sociedad en crisis”; “El concepto de las experiencias regionales de participación”; “El control social de la gestión pública”; “Descentralizar, grados de autonomía para fortalecer a la democracia”; “El proceso constituyente boliviano. A horcajadas entre la nación y sus partes”.

51

"OPINIONES Y ANALISIS"

En Ecuador, la re-instalación democrática a fines de la década

de los setenta estuvo precedida por un pacto de transición entre las

Fuerzas Armadas y los actores políticos civiles, quienes se habían

reconformado relativamente. Este pacto contempló un procedimiento

que incluyó la adopción, mediante referéndum, de un orden

constitucional previo a la elección de un nuevo presidente. Esta

Constitución, escogida en 1978 de entre dos opciones, duró hasta 1998,

en que este país entró en un proceso constituyente, para dotarse de

otra Constitución. Esta reforma está asociada a la inmersión de Ecuador

en la más importante crisis de su vida republicana, en cuya respuesta

se buscó cierta modernización institucional.

En Perú, la reforma total de la Constitución fue diferente del

proceso ecuatoriano. La reconformación del liderazgo político en la

democracia desembocó en el entonces inédito proceso de traslado de

la representación hacia “outsiders” del sistema institucional, que

asumieron un discurso y una práctica anti-política conducente hacia

un autoritarismo “neopopulista”. El proyecto fujimorista que asociaba

concentración de poder y liberalización, transformó una correlación

legislativa favorable en una Constituyente domesticada.

En Bolivia, la re-instalación democrática ocurrió sin una reforma

institucional sustantiva. Las nuevas correlaciones sociales y políticas

operaron sobre el viejo andamiaje institucional. Este país, que arribó

a la democracia mediante el “colapso” de la dictadura y la liberalización

operada desde 1985, aparentemente no precisó de reformas

constitucionales integrales, sino parciales y funcionales.

En los países andinos más próximos a Bolivia, los procesos

constituyentes estuvieron asociados con los procesos inconclusos de

institucionalización democrática (en el sentido nacional que fuese) y

52

"OPINIONES Y ANALISIS"

con un modelo de desarrollo asociado a grados diversos de liberalización

y apertura. Cada país andino entró al proceso constituyente aspirando

a cubrir determinados objetivos. Los objetivos planteados por

segmentos de la sociedad, con un grado mayor o menor de consenso,

no necesariamente concordaron con las capacidades y posibilidades

de las instituciones reformadas. Más aún, se demandó a las nuevas

instituciones resultados sin que se hubiesen asentado los hábitos y las

rutinas ciudadanas.

Mientras en Colombia, el más antiguo de los procesos

constituyentes andinos, se le demandó la consecución de la paz; en

Perú se pretendió borrar la conformación del sistema representativo

buscando la re-centralización del poder; en Ecuador, se buscó que la

Constituyente detuviese a la crisis; y, en Venezuela, un rediseño de

las decisiones congruentes con el proceso de la “revolución

bolivariana”, que implicó la concentración de funciones en torno a un

liderazgo emergente.

Como se puede desprender, los casos de objetivos pragmáticos

de centralizaciones decisionales fueron más exitosos (evaluados desde

los objetivos propuestos); mientras que en los casos ligados a las crisis,

los objetivos superaron ampliamente a las causas institucionales. Dicho

de otro modo, mientras el objetivo que se plantea para una Constituyente

permanece en el plano institucional, existe una posibilidad mayor de

cumplirlo; siendo que cuando el objetivo corresponde a causas que

rebasan lo institucional y tienen raíces estructurales más profundas,

el proceso es de éxito dudoso.

Sin embargo de lo anterior, los dos países cuyos objetivos no

fueron cubiertos, probablemente lograron textos constitucionales más

coherentes y con grados mayores de modernidad conceptual. A su vez,

en la representación social, las formulaciones de los capítulos de

53

"OPINIONES Y ANALISIS"

derechos y de la concreción institucional en un Estado y una economía

sociales, pueden haber sido más exitosos pero menos visibles.

Desde la óptica del análisis social de la elaboración

constitucional puede señalarse que la redefinición de lo público-

institucional a través de las Asambleas Constituyentes se ha

transformado en un “ritual” de reconformación de niveles de comunidad

política nuevos y olvidados. La participación en este ritual permite

constatar la aptitud y contenido con que los actores contribuyen al

acuerdo social.

Los casos andinos estimulan para que la nueva Constitución

que se elabore en Bolivia asuma a plenitud su carácter de ritual de

reconformación de comunidad política –reelaborar los términos de

convivencia, los intereses, los objetivos y el destino comunes y el

sentido de pertenencia– y lo expresen en diversos grados de abstracción.

II. Las lecciones andinas

Bolivia comparte muchos problemas con las naciones andinas.

Los puntualizamos.

La generalización de la pobreza. La profunda desestructuración

del tejido social ha exacerbado a los conflictos. Los sistemas social

y político de nuestros países presentan un profundo vacío institucional.

El mundo público está conformado por una masiva informalidad. La

disfuncionalidad e ineficiencia del Estado para contener a la pobreza

han conducido hacia reiteradas crisis.

La pérdida de legitimidad de la democracia. La apatía de la

ciudadanía hacia el mundo público crece, siendo más pronunciada aún,

54

"OPINIONES Y ANALISIS"

la apatía hacia la política. En contrapartida, crece la “aceptación” a

los gobiernos “fuertes”, mientras que la democracia queda reducida

a sólo la producción de satisfactores económicos.

El cuestionamiento a las instituciones. Las instituciones

aparecen como ineficaces frente a la pobreza y para la representación

de la diversidad social.

La ingobernabilidad. Los indicadores internacionales muestran,

por un lado, inestabilidad política en todos los países andinos. La

inestabilidad se representa en la frecuencia de los cambios

gubernamentales por fuera de las instituciones; y, por otro lado, la

inestabilidad económica puede ser mirada en la debilidad del

crecimiento andino de la década pasada. Así, la gobernabilidad se

refugia en sus dimensiones de seguridad antes que en el desarrollo

humano.

En suma, el denominador común es la creciente desafección

a la política cuya manifestación más visible es la crisis de los partidos

políticos y cuya manifestación más opaca es la crisis de las restantes

instituciones del régimen político y territorial.

¿En qué consiste la crisis de los partidos políticos en América

Andina? De un lado, no se ha llegado al sistema de partidos aspirado

sea porque son muchos o porque son poco representativos. De otro

lado, el retiro de la confianza ciudadana al mecanismo de la delegación,

que en Bolivia se expresa como una inmensa desconfianza en las

instituciones.

La forma de partido no se ha modernizado y permanece anclada

en ofertas abstractas de economías de bienestar de referencia estatal.

55

"OPINIONES Y ANALISIS"

Los partidos se tecnoburocratizaron y se convirtieron en asientos de

la corrupción. Además, perdieron relación con la sociedad y asociaron

a la política solamente con el Estado.

Los roles de los partidos se han debilitado. En especial, la

función de garantizar, desde la política, las condiciones nacionales para

una eficiente articulación internacional. La rearticulación del Estado

con el mercado no se refleja en los programas y las prácticas de los

partidos. En suma, la globalización ha rebasado a los partidos.

Además, el tema emergente en los Andes es el componente

étnico en la política. Los Estados andinos tienen cuestiones nacionales

sin resolver, esto es, sin articular democráticamente a las distintas

vertientes nacionales. Los “proyectos nacionales” siguen en formación

pero ahora inmersos en una globalización, que no los estimula. El

componente étnico impide un diseño de la democracia basada en

instituciones convencionales.

¿Es posible crear líneas de confianza entre partidos y sociedad

civil, especialmente con la sociedad indígena? ¿Es posible que de esa

confianza emerja una actitud cooperativa? La respuesta estará en una

Constitución que diseñe instituciones estatales y sociales como “puentes

interétnicos” entre las formas liberales y las formas comunales de

gobernabilidad.

El reto es que los ciudadanos encuentren, para el Estado y la

sociedad, una relación no despótica y con garantías para las libertades

civiles. La responsabilidad central de todos los grupos sociales consiste

en evitar las asociaciones negativas entre democracia y crisis, crisis

y derechos civiles, democracia y etnicidad.

56

"OPINIONES Y ANALISIS"

III. ¿Qué Constitución se aspira o se necesita?

Como se mencionó en la Introducción, los casos andinos

estimulan para que la nueva Constitución que se elabore en Bolivia,

sea un ritual de reconformación de la comunidad política. Obviamente,

deberá tenderse a una Constitución que sea efectivamente la Ley de

Leyes y, por ello, invocación a principios normativos generales. Pero,

como se trata de una Constitución ubicada en un país real y dividido,

que no ha logrado hasta ahora superar las desconfianzas básicas entre

sus actores, seguramente será un texto combinado de ausencias y

presencias, principios y normas reglamentarias, de registro del presente

y de denuncia de aspiraciones.

Se trata de hacer la Constitución que corresponda al país sobre

el que actúa. La Constitución no debe dibujar a la sociedad ideal sino

a las instituciones “correspondientes” a la sociedad real. El diagnosticar

los problemas del país permite diseñar instituciones que gobiernen los

procesos reales de la sociedad y de la economía. El centro del proceso

constituyente consiste en determinar bajo qué reglas los bolivianos

“pueden vivir juntos”.

La Constitución debe contener un nuevo equilibrio entre

funciones estatales, el que debe estimular a la corresponsabilidad

ciudadana. El equilibrio y la corresponsabilidad son la expresión del

grado de acuerdo político de una sociedad. La Constitución cristaliza

el compromiso de los ciudadanos de, por un lado, reconocer derechos;

y, por otro lado, aceptar mecanismos de gobernabilidad. La Constitución

no debe ser expresión del “subjetivismo jurídico” (v.g. prohibir a los

bolivianos ser pobres) ya que no es una respuesta de desarrollo.

Los efectos esperados de la nueva Constitución son la

institucionalización de la diversidad social; la relegitimación de la

57

"OPINIONES Y ANALISIS"

política y del servicio público sobre la base de la transparencia; y, la

gobernabilidad entendida como estabilidad institucional que permite

la distribución adecuada de recursos. Su característica principal debe

ser la coherencia. La coherencia no se consigue exclusivamente en el

ámbito ideológico sino fundamentalmente en el adecuado diseño

institucional.

La incoherencia conduce a la ingobernabilidad y a la

prolongación de la crisis. Las consecuencias de un proceso

constitucional abortado o de una Constitución excesivamente

defectuosa son debilitar aún más a la autoridad, incrementar la

conflictividad y, en el caso boliviano, dejar inconclusa la transición

que vive el país.

La participación diferencia a los procesos constituyentes

actuales, de aquellos pasados y dominados por el “constitucionalismo

social”. La entrada “ciudadana” en la conformación del bien público

se diferencia radicalmente del sentido corporativo, que en nuestros

países es de herencia colonial. Bolivia es un buen caso para examinar

la forma y el grado de la transición del pasado corporativo hacia una

forma ciudadana.

En la Bolivia de hoy, el énfasis central es la representación,

en torno a la cual, los actores deben concertar. En los países andinos,

la participación puede devenir en “poder desparramado en las calles”

e impedir una buena resolución del proceso constituyente. La

participación y la representación en el proceso constituyente deben

integrarse bajo la cobertura de la nación y mediante la revaloración

de la política.

Finalmente, el producto real del proceso es una Constitución

Política del Estado, esto es, los acuerdos políticos de la nación

58

"OPINIONES Y ANALISIS"

cristalizados institucionalmente como Estado. Existen muchas

incomprensiones acerca de los procesos constituyentes. Quienes se

oponen, argumentan, que la reforma institucional debe reducirse a la

regulación económica, la crisis económica no precisa de reforma

constitucional para superarla y las reformas del “Consenso de

Washington” no requirieron de cambios constitucionales.

Sin embargo, cabe afirmar que la Constitución boliviana vigente

presenta poca correlatividad institucional con el modelo de desarrollo.

Desde el punto de vista técnico, la Constitución tiene una estructura

disfuncional y desde el punto de vista político ha consagrado muy

tímidamente a los avances ciudadanos.

La Asamblea Constituyente tiene la gran tarea de refundar a

las instituciones políticas de Bolivia. No puede ser medida ni evaluada

desde ningún otro ámbito. Sin embargo, sí es posible afirmar que

instituciones constitucionales bien diseñadas permitirán al país

acercarse a la solución de problemas del desarrollo; e, instituciones

mal diseñadas alejarán al país de esas soluciones.

IV. Dinámica y consecuencias de la Asamblea Constituyente

Los resultados esperados de la Asamblea Constituyente son,

en el plano del texto, contar con una Carta Política coherente, moderna

y expresiva de la agenda institucional de Bolivia. En el plano social,

debe restablecer los intercambios positivos entre los distintos segmentos

y grupos. En el plano político, debe restituir la confianza que permita

la reinstalación de la política y el funcionamiento del sistema.

Miradas desde sus resultados, las Asambleas han sido procesos

de re-estructuración jurídica, a escala constitucional, más o menos

59

"OPINIONES Y ANALISIS"

general, de las instituciones estatales y sociales. Las Constituyentes

pretenden resolver cuestiones estructurales y coyunturales mediante

una agenda, la misma que puede ser más o menos debatida públicamente.

La experiencia regional, asimismo nos muestra el fracaso de los intentos

por imponer o condicionar una agenda, con inducciones o limitaciones

a la Constituyente. Las instancias encargadas de la justicia

constitucional o, en su defecto, la misma Asamblea, una vez reunida,

anulan estos intentos.

El razonamiento jurídico-político que se esgrime es irrebatible.

El mandante primario, que da origen a la Asamblea, no puede tener

limitaciones surgidas de delegados. De este modo, se ratifica el carácter

de poder primario de la Constituyente y se zanjan las disputas acerca

de sus limitaciones atribuibles a su supuesto origen en un poder

derivado.

Las Asambleas pueden asumir atribuciones surgidas de su

representación soberana y directa del pueblo. Por ejemplo, la

formulación de su propio Estatuto, la duración de sus funciones – que

en casos de necesidad se ha prolongado por períodos cortos– o la

cesación de las actividades del Congreso. Esta última atribución ha

sido ejercida en caso de conflicto, bajo el argumento de obstrucción

a las tareas constituyentes y la necesidad de dar curso inmediato al

nuevo diseño. La mera disolución del Congreso, que fue la excepción

en los países del área, dio lugar a una experiencia de dictadura

camuflada.

Durante el período en que está reunida una Constituyente, se

suele tener como posibilidad tanto a la interrupción de la democracia

como a su verificación plena. Pero el resultado ha sido transiciones

poco traumáticas hacia el nuevo sistema institucional, sin mayores

interferencias a la gestión cotidiana.

60

"OPINIONES Y ANALISIS"

También se suele argumentar que la Asamblea Constituyente

es innecesaria. Por un lado, se plantea que la actual Constitución, sin

reformas, es una cobertura legal suficiente para la modernización

estatal. Por otro lado, se especula que el proceso constituyente provoca

inestabilidad e inseguridad.

Obviamente, la reforma constitucional total es un ejercicio de

soberanía nacional que no atenta contra la seguridad jurídica sino que

la debe perfeccionar. Además, la inversión externa tiene sus ciclos,

que no pasan por la reforma constitucional de un país.

La Constituyente se parece a un Parlamento. Pero se diferencia

en que está sujeta a una mayor censura social por su eficiencia. La

Asamblea no tiene un “poder concreto” ya que no hace gestión pública,

pero se encuentra acechada por muchas presiones para asumir facultades

extras.

El origen de los líderes que hacen de constituyentes pesa en

la calidad de las deliberaciones. La “calidad” de los constituyentes

permitirá conducir las presiones políticas y sociales, tanto como evadir

a las “tentaciones” a las que están sujetos. Por definición, un

constituyente es un “hombre/mujer de Estado”.

  • V. Las funciones del Estado y la Asamblea Constituyente Los conflictos entre los “poderes” estatales constituidos y las

Constituyentes se reiteran en su forma y en su contenido. En ningún

caso, las actitudes no colaborativas entre las funciones del Estado,

contribuyen al éxito del proceso constituyente. La experiencia muestra

que las relaciones entre la Asamblea Constituyente y el Congreso se

61

"OPINIONES Y ANALISIS"

mueven entre la colaboración a la ausencia de relación y pueden llegar

hasta el conflicto.

La colaboración es la situación óptima. Consiste en formular

los mejores instrumentos jurídicos con criterio nacional y en allanar

los obstáculos políticos. El Congreso Nacional debe aclarar los

conceptos del proceso constituyente y someter a la opinión pública

sus principales compromisos. Debe llegar a acuerdos con la Función

Ejecutiva acerca de la mejor forma de colaboración con las labores

constituyentes. Al igual que el Ejecutivo, el Congreso deberá preparar

instrumentos técnicos que permitan apoyar a los Constituyentes en los

principales temas de la agenda. Estos instrumentos deben establecer

rangos de sugerencias y, en ningún caso, condicionamientos.

Obviamente, también deben apoyar a la concertación social y política.

La ausencia de relación entre el Congreso y la Constituyente

anuncia un conflicto potencial. La colaboración puede tener un amplio

rango. Evitar la colaboración o negarla, además de incumplir un espíritu

de la misma legislación, implica generar tensiones institucionales

dentro del Estado. Los conflictos surgen cuando el Congreso “compite”

desde el ámbito legislativo (producción de leyes o anticipa reformas

constitucionales) con la Asamblea; cuando los partidos o agrupaciones

con representación parlamentaria y constituyente no tienen posiciones

coherentes; y, no existen claras “mayorías” legislativa y constituyente.

El rol del Congreso debería limitarse a la expedición, bajo su

responsabilidad, de la Ley de Convocatoria de la Asamblea. Las

Asambleas celebradas en la Región muestran que los conflictos se

“resuelven” mediante la autoregulación de los Congresos.

Los conflictos de la Asamblea Constituyente con el Ejecutivo

se presentan cuando éste trata de condicionar a la Asamblea con

62

"OPINIONES Y ANALISIS"

información, una agenda de temas o mediante el presupuesto. La

experiencia muestra que la Asamblea puede prescindir o no pretender

ningún rol del Ejecutivo en el proceso.

El Ejecutivo se debe limitar a ser “facilitador” de la información

necesaria para las decisiones de la Constituyente. Conceptual y

jurídicamente, el Ejecutivo no tiene ninguna función en la Asamblea

Constituyente. Pero, como es obvio, se debe buscar una relación de

respeto y colaboración entre funciones estatales, bajo la comprensión

de que la Asamblea Constituyente, en el período en que está reunida,

asume un rol principal como función “extraordinaria” del Estado.

Las experiencias muestran que la inteligencia política del

Ejecutivo está a prueba durante la Asamblea. Las agrupaciones que

respalden al Ejecutivo pueden estar en mayoría dentro de la Asamblea,

ser una minoría o simplemente no tener representación en la Asamblea.

En ninguno de estos casos, se pone en peligro la estabilidad del

Presidente de la República, ni su estabilidad debe estar condicionada

a acuerdos en torno a las aprobaciones de reforma en la Constituyente.

Si se conceptúa de otro modo a la Asamblea, se desvirtúa radicalmente

su principal función y se termina con la eficacia de sus resultados.

En ningún caso, el Ejecutivo tiene un rol en la aprobación,

expedición o sanción de la nueva Constitución. Pretenderlo es reiterar

la polémica sobre el carácter Constituyente de la Asamblea. Más aún,

la misma Asamblea es soberana para decidir ese procedimiento. Ésta,

que puede ser una causal de enfrentamiento, debe culminar en los

alcances precisos de la convocatoria y, en todo caso, en el Estatuto

Constituyente.

63

"OPINIONES Y ANALISIS"

VI. Un patrón de organización pre-constituyente

¿Cómo debe un país prepararse para la Asamblea Constituyente?

La principal dimensión es buscar los niveles suficientes de acuerdo

político al interior de los actores sociales y políticos. Los acuerdos

suponen desarrollar las disponibilidades de negociación. A partir del

acuerdo interno de los actores deben abrirse a interactuar con otras

propuestas. Cabe recordar, que la Constituyente es un espacio de

representación, en el sentido de cómo cada actor trata de orientar los

comportamientos de los otros actores en función de cómo percibe su

misión en la sociedad. Esta pretensión de orientar comportamientos

es fundamentalmente “conceptual” y no “conflictiva”. La Asamblea

también es un espacio para el intercambio de propuestas de organización

institucional del Estado y para la concertación.

La experiencia muestra que los actores que llegan mejor dotados

para la Constituyente son aquellos que puedan hacer su “constituyente

previa”. Esto implica que los actores piensen junto con sus pares sobre

el conjunto de temas del Estado. Esta experiencia dota, a los

representantes de los actores, de capacidad de negociación y

transmisión, de manera apropiada, de las propuestas.

¿Qué acciones se pueden sugerir? Preparar a la opinión pública

para que adecue sus pretensiones, administre expectativas y valide al

proceso; facilitar a los actores para que expliciten sus posiciones

institucionales sobre todo el diseño del Estado; interactuar y lograr

acuerdos políticos e institucionales; evaluar, diseñar y diagnosticar la

viabilidad de las instituciones; y, generar técnica y políticamente

disyuntivas jurídicas.

64

"OPINIONES Y ANALISIS"

VII. Hacia una Agenda Constituyente

Las reformas constitucionales deberán tener dos pilares básicos:

las funciones del Estado para reestructurar el régimen político cuyo

diseño se desplomó en los últimos años; y, el régimen territorial

descentralizado que establezca grados de autonomía. En medio de esos

dos pilares deben repensarse los temas de los derechos (en especial

los derechos colectivos de los indígenas); la organización de la sociedad

agraria y la economía agraria (los procesos y sus actores); y, el régimen

económico (en especial sentido global, formas de propiedad, garantías

y formas de contratación).

El primer atributo que se pretende de la Constitución es lograr

un alto grado de coherencia de la reforma institucional. El segundo,

es que cada una de las funciones del Estado tenga su propia legitimidad

y que de esa renovada legitimidad surjan atribuciones que correspondan,

de modo claro y distinto, a la Presidencia de la República, al Parlamento

y a las Cortes de Justicia; y, a los (nuevos) niveles de gobierno del

país. Por último, la Constitución deberá determinar nuevos ámbitos

de ejercicio de los derechos sociales, en especial en el tema indígena.

El Régimen Económico

Entre los objetivos básicos de régimen económico, que deben

constar de la Constitución, se destaca el desarrollo humano sostenible,

el empleo, crecimiento y equidad, y la eficiencia y sostenibilidad.

También la necesidad de que la Constitución boliviana incorpore una

declaración sobre las modalidades y sentido de articulación externa.

Respecto del sentido global de la economía, existen temas

claves tales como la asignación de recursos por el mercado; el respeto

65

"OPINIONES Y ANALISIS"

y fomento a la iniciativa privada; las diversas formas de propiedad

que deben constar en la Constitución; las exclusiones de actividades

económicas para actividades privadas; cómo y bajo qué principios

producir relaciones económicas internacionales; y, la necesidad de

volver a contar con un nuevo estilo de banca de desarrollo productivo

público privado.

Respecto al papel del Estado, un tema singularmente

controversial es la necesidad de orientar y promover el desarrollo y

la competitividad. El rol del Estado puede definirse como corrección

y complemento del mercado, en el ejercicio de actividades económicas

de interés público, la regulación económica y social, la delegación de

áreas de su propiedad para la gestión privada, mixta o comunitaria;

el reconocimiento de derechos económicos y obviamente el papel

estatal como coordinador de labores económicas.

En el ámbito denominado de dominio estatal, los temas centrales

son la propiedad pública inviolable; los derechos estatales soberanos

sobre determinados bienes; la utilidad pública y la exploración y

explotación delegables; los contratos de aprovechamiento sostenible

de recursos; las contraprestaciones económicas obvias a la explotación

económica de recursos; y, la industrialización y las garantías de

aprovechamiento de esos recursos.

Un tema importante es el relativo al planeamiento, presupuesto

y deuda pública. Los planes de desarrollo deben tener como

característica central la elaboración conjunta o coordinada con los

gobiernos subnacionales, para orientar al conjunto de la economía; la

asignación de los presupuestos con criterios de eficiencia, en relación

con las necesidades sociales y territoriales; y, en el tema territorial

el presupuesto debe ser transparente, equilibrado y sujeto a normas

y disciplina.

66

"OPINIONES Y ANALISIS"

Existe la necesidad de que el régimen territorial contemple un

equilibrio entre recursos y responsabilidades, que tenga como objetivo

el alivio de la pobreza y que consiga la eficiencia en los servicios.

Debe lograrse transparencia en la gestión subnacional, un balance claro

entre lo público y lo privado, y que haya un sentido de gobernabilidad

tendiendo a la unidad nacional.

Los objetivos básicos para el Poder Ejecutivo son conseguir

una legitimidad independiente; qué condiciones debe disponer esa

función para hacer una gestión eficiente; qué tipo de responsabilidades

puede disponer asentadas en competencias claras y distintas con especial

énfasis en la capacidad de gestión económica; y, finalmente, qué

sistemas de seguimiento y estímulo de la política pública debe disponer

esa Función.

El Régimen Político

La construcción de la legitimidad para la función presidencial

deberá conseguirse a través de nuevas e innovativas maneras de

conseguir mayorías. También existe la posibilidad de separar las

elecciones parlamentarias y las presidenciales. Por último, es preciso

pensar en el tema del origen y los roles de la Vicepresidencia de la

República.

En las atribuciones y responsabilidades del Poder Ejecutivo,

es preciso debatir sobre la capacidad del Presidente de la República

para plantear iniciativas exclusivas de legislación y trabajar nuevas

formas de presentación del Presupuesto. A su vez, es preciso indagar

en nuevas formas de rendición de cuentas en estos mismos rubros.

También es importante dotarle de responsabilidad en las designaciones

67

"OPINIONES Y ANALISIS"

fundamentales de la fuerza pública, especialmente las fuerzas armadas

para evitar su politización.

Alrededor del Ejecutivo, pero en combinación con los otros

niveles de gobierno, debe asumirse la generación de un Sistema Nacional

de Planificación como instancia de concertación en torno a la visión

estratégica de Bolivia.

Respecto del Poder Legislativo, debe considerarse el modo

como se puede evitar que la representación política fuese una mera

representación de intereses locales y regionales; lograr una

modernización de la gestión legislativa para elevar su eficiencia; buscar

una clara independencia de las funciones del Estado para renovar sus

vínculos; y, fundamentalmente eliminar las atribuciones de gestión

ejecutiva en el Parlamento.

Es evidente que deben producirse cambios tendientes a lograr

una mayor representación de la diversidad, pero que esté claramente

ligada a la conformación de mayorías; que hubiesen mayorías

deliberativas e independientes; que se separe el voto presidencial del

voto parlamentario; que se introduzca el criterio de circunscripción

nacional; y, que se clarifiquen las modalidades de participación de

género.

Respecto a la estructura del Parlamento las disyuntivas son

clásicas: entre la conformación unicameral, que implica una

simplificación operativa y un alto nivel de democratismo, aunque se

pierden otros atributos; o, la conformación bicameral donde existe un

alto grado de organicidad y equilibrio representativo. En todo caso,

está en cuestión la dimensión del Parlamento y la necesidad de su

reducción.

68

"OPINIONES Y ANALISIS"

Entre las nuevas atribuciones parlamentarias existe la

posibilidad de vincularlo al sistema nacional de planificación, pudiendo,

el Congreso, entre otras atribuciones aprobar criterios de endeudamiento

nacional y subnacional. También deben establecerse límites y

posibilidades claras a la fiscalización al Ejecutivo y mecanismos de

evaluación de calidad del gasto público. El debate deberá referir a la

duración de sesiones; prohibiciones específicas en la gestión

parlamentaria; y, evidentemente, sanciones más claras para la

trasgresión ética y los actos de corrupción parlamentaria.

Otros temas importantes para la Asamblea Constituyente son

el sistema de garantías de derechos de los ciudadanos bolivianos, el

control estatal de la gestión pública, el control social de la gestión

pública y el servicio civil. También es necesario que la Constitución

conozca algunos temas de financiación de la política y de la democracia

partidaria interna.

En términos de representación, es preciso abrir temas tales como

la necesidad de que existan partidos nacionales, como en el momento

actual, pero que se reconozca también el origen departamental de los

partidos, con destino o vocación nacional y, si existiese un régimen

autonómico, también se planteasen partidos exclusivamente

autonómicos o que tienen vocación de trabajo exclusivamente dentro

de las autonomías departamentales. Existe la necesidad de precisar los

ámbitos de las agrupaciones ciudadanas en el sentido de que estén

vinculadas, en su área de accionar, a dimensión territorial de su

personería jurídica, siendo necesario, en este plano, pensar el ámbito

de participación de los pueblos indígenas.

Los distintos modelos de conformación de las Cortes

Electorales, por ejemplo, el control partidario mutuo, la independencia

69

"OPINIONES Y ANALISIS"

total y un modelo mixto conformado por la sociedad civil y la sociedad

política formarán parte, con seguridad, del debate constituyente. En

todo caso, existe la necesidad de aclarar atribuciones de justicia electoral

y de organización electoral para el logro de eficiencia y transparencia.

El Régimen Territorial

La definición de un Estado intercultural es básica y en la que

es necesario progresar en la Constitución boliviana, para que se ejerza

a través de una sola soberanía. Es preciso diferenciar entre la

profundización del régimen descentralizado y la instalación de un

régimen autonómico, señalando los niveles de gobierno que competen

a cada régimen. Mientras en la descentralización profunda el

procedimiento sería de transferencia de competencia, es evidente que

en el caso de una autonomía departamental, se deberá pensar en un

orden gubernamental, jurídico y administrativo.

Los dos regímenes, descentralizado y autonómico, tienen

referencia a varios principios comunes como el principio de unidad

-una sola nación-, de un solo Estado y de una sola soberanía; el

principio de equidad territorial, que debe estar en la Constitución y

que se cristalizaba en un Fondo nacional de equidad territorial cuyas

características deben ser su destino a la inversión, ligado a las

necesidades detectadas por las cuentas territoriales y alimentado por

las regalías. El sistema de responsabilidad deberá estar ligado al

subsistema de evaluación de desempeño del sistema nacional de

planificación.

La estrategia de implantación de los regímenes descentralizados

estuvo ligada básicamente, por un lado, en la idea de una transferencia

70

"OPINIONES Y ANALISIS"

-uniforme o no- de competencias por la vía de convenios o legislativa;

mientras que, por otro lado, en el régimen autonómico la Constitución

deberá establecer las competencias reguladas en un Estatuto

autonómico.

El Régimen Agrario

Respecto del sentido del régimen agrario, la Constitución deberá

generar el marco institucional de una política agraria, de carácter

nacional, que contemple los enlaces de la economía urbana hacia la

economía agraria; persiguiendo un desarrollo armónico, integral y

sostenible de ésta; logrando una función económica, social y productiva

de la tierra, que pasa por tener un carácter de protección hacia un modelo

económico; garantizando el acceso a la tierra mediante dotación a los

campesinos pobres; y, mediante el mercado, tanto como la propiedad

que cumple función social, económica y productiva; así se buscaría

la erradicación de la pobreza, la regulación de la colonización tanto

como se deberá prohibir al latifundio.

Respecto de la propiedad, el debate gira en torno a la tradición

jurídica boliviana básica de que el dominio originario es de la nación

y que las tierras deben ser distribuidas por el Estado, que hay una

responsabilidad estatal, tanto en el acceso a la tierra, con la seguridad

jurídica, en su uso productivo, en el modelo económico social agrario,

en la función social y los derechos de propiedad. Las condiciones del

mercado deben ser claras para la pequeña y mediana empresa,

excluyendo al solar campesino. Debe haber un tratamiento específico

para las tierras comunitarias de origen y para las propiedades

comunarias, con excepciones que deben constar en la Constitución.

71

"OPINIONES Y ANALISIS"

Respecto al desarrollo y fomento, es evidente que la Constitución

debe recoger disposiciones generales sobre tecnología y sociedad

agraria, crédito, mercado y cadenas productivas.

Los Derechos colectivos indígenas

¿Es posible crear líneas de confianza entre la sociedad política

y la sociedad civil, especialmente con la sociedad indígena? ¿Es posible

que de esa confianza emerja una actitud cooperativa? La respuesta

estará en una Constitución que diseñe instituciones estatales y sociales

como “puentes interétnicos” entre las formas liberales y las formas

comunales de gobernabilidad. El reto es que los ciudadanos encuentren,

para el Estado y la sociedad, una relación no despótica y con garantías

para las libertades civiles. La responsabilidad central de todos los

grupos sociales consiste en evitar las asociaciones negativas entre

democracia y crisis, crisis y derechos civiles, democracia y etnicidad.

Un elemento central a diferenciar es entre los derechos indígenas

de los derechos campesinos (comunidades campesinas, organización

campesina y autoridades campesinas). Son campos imprescindibles de

derechos indígenas el fortalecimiento de la identidad, la propiedad

imprescriptible, las formas de organización tradicionales, el derecho

a no ser desplazado, el uso oficial de la lengua, la propiedad intelectual

colectiva, los símbolos y emblemas, la seguridad alimentaria indígena

y la gestión y la representación.

En el tema del reconocimiento histórico, las disyuntivas pueden

ser entre una nación pluricultural o de pueblos como nacionalidades;

el tema de la personería jurídica entendiéndola solamente como

organizaciones indígenas o como pueblos indígenas; y, el tema

72

"OPINIONES Y ANALISIS"

pluralismo jurídico, sea como usos y costumbres para la solución de

conflictos, o el tema de autoridades indígenas que ejercen justicia en

base a costumbres y procedimientos.

Respecto al tema de tierra y territorio la alternativa parece

ubicarse en la gestión territorial, en el sentido, de participación indígena

en la administración y beneficios, o el uso y disfrute de los recursos

naturales.

Acerca de los recursos naturales, las disyuntivas van, en general,

entre la consulta pública o participación en las decisiones y

redistribución de los beneficios. En específico, las disyuntivas sobre

recursos naturales renovables se ubican entre la participación del uso

racional de los recursos naturales renovables o el uso y aprovechamiento

de los recursos naturales renovables en las Tierras Comunitarias de

Origen. A su vez, respecto de los recursos naturales no renovables,

se ha legitimado crecientemente una compensación económica justa

o una consulta pública, participación en el monitoreo y fracción de

los beneficios.

También es necesario innovar en relación al aparato público

que atienda los asuntos indígenas, por ejemplo, a través de un Consejo

de seguimiento de políticas indígenas y además de que exista una Ley

orgánica de asuntos indígenas.

VIII. Acerca de la Ley de Convocatoria

En el área andina no se ha observado un “dilatado” período

de discusión acerca de las formas de la convocatoria a la Asamblea

Constituyente. El período de maduración democrática que han vivido

73

"OPINIONES Y ANALISIS"

estos países aporta, como agregado a su cultura institucional, la

interiorización de ciertos valores, por ejemplo, la prioridad de los

mecanismos de representación electorales en democracia por sobre la

representación meramente corporativa. Asumiendo que los mecanismos

democráticos presentan muchas variantes y que su determinación está

relacionada con algunos de los objetivos institucionales que se persiga,

el público no interviene directa ni masivamente en la discusión del

mecanismo electoral. Preocupan los objetivos antes que los

instrumentos.

Cabe recordar que en varios países se han producido plebiscitos

que, en unos casos, ratifican la aceptación de las mayorías a la

Constituyente y, en otros casos, de modo complementario, generan

elementos de agenda. En todo caso, también se han dado situaciones

de expresión de oposición de los electores a las cuotas corporativas.

En comparación con las anteriores referencias, en Bolivia el

debate constituyente se ha centrado en los mecanismos de convocatoria,

con un extremadamente largo y fatigoso período de “consulta”. La

forma en que ha sido requerida la participación tanto como la respuesta

de los consultados, hace evidente que antes que una colaboración en

la adopción de decisiones se ha configurado en una expresión de

desconfianza de ciudadanos. De este modo, la participación antes que

en un estímulo a la co-responsabilidad se ha convertido en una acción

que resta capacidades a los delegados. El resultado es una atomización

mayor, el reforzamiento de las corporaciones y la devaluación de la

representación.

Es probable que la dilatada “consulta” en el caso boliviano sólo

produzca incertidumbre. La legislación resultante de este equívoco

proceso seguramente será fuente de frustración y desencanto.

74

"OPINIONES Y ANALISIS"

Bolivia tiene un sistema electoral bastante probo, en que se

combinan mecanismos de estímulo a la participación y la representación,

mediante un sistema mayoritario en circunscripciones pequeñas y un

sistema proporcional, equilibrados mediante una forma de corrección.

Esta modalidad, sin embargo, no ha producido necesariamente un

Parlamento eficiente. Por consiguiente, hubiera sido deseable que el

debate electoral acerca de la convocatoria a la Constituyente se hubiese

focalizado en los sistemas electorales y en la fijación de metas de

participación y representación, desde la tradición electoral del país.

Es enteramente inconveniente la disyuntiva que se pretende

implantar como matriz de debate entre ventajas electorales versus

cuotas. De un lado, las elecciones municipales mostraron, de modo

fresco, la conformación de los principales partidos. De este modo, cada

uno trata de lograr una articulación con ventaja, sea por el origen rural

o indígena de su electorado. A su vez, los principales partidos han

perdido convocatoria electoral nacional y tratan de re-adquirir presencia

solamente a través de la reconformación departamental de sus bases.

También, se asume que existiría una vocación de representación de

“tierras bajas” diferente y contraria a la de “tierras altas”. De otro lado,

se intenta subsanar “deudas históricas” y subrepresentación de

“mayorías étnicas” con el movimiento indígena asignando cuotas en

la Asamblea.

La forma que adquieren estas posturas consiste en al menos

tres posiciones. A) Se intenta reducir la Asamblea Constituyente a un

sistema mayoritario de circunscripciones uninominales. B) Se promueve

una representación exclusivamente departamental, sea proporcional o

en cuotas similares. C) Se acepta una cuota de los pueblos indígenas

designada mediante usos y costumbres.

75

"OPINIONES Y ANALISIS"

Las consecuencias de estos temas son, entre otras, las siguientes:

A) Un sistema exclusivamente mayoritario por

circunscripciones pequeñas facilita una mayor dispersión y

atomización, generando liderazgos locales, generalmente inaptos para

el proceso de re-pensamiento del Estado que se precisa. Una visión

limitadamente municipalista tendrá efectos conceptuales negativos en

el rediseño estatal.

B) La visión exclusivamente departamental impide, en general,

la formación de conceptos nacionales y equilibrios entre las diversas

fuentes de identidad de los ciudadanos. Por ello es preciso combinar

una representación originada en las circunscripciones departamentales

y en la circunscripción nacional. Sin embargo, en una tendencia

absolutamente contraria, ahora se promueve la conformación de la

Asamblea Constituyente como una “cámara territorial” conformada

paritariamente por todos los departamentos sin ninguna fórmula de

discriminación poblacional. Obviamente, se trata, por un lado, de alejar

a la Constituyente de una sana politicidad (olvidando que el resultado

de la Asamblea debe ser una Carta Política del Estado); y, por otro

lado, se intenta implantar una visión / amenaza de país como una

Confederación (siendo conocido que esta forma estatal es la más

próxima a la secesión).

C) Las circunscripciones indígenas, que cabe remarcar no

presentan una forma de exclusión étnica sino en variados grados

combinaciones étnicas, sin un procedimiento electoral presentan dos

dificultades. Por un lado, el mecanismo electoral tiene la virtud de la

homogenización de los dispares en aportantes igualitarios a una

decisión. En este caso, los constituyentes originados en esas

circunscripciones no tienen una medida común y de legitimidad que

76

"OPINIONES Y ANALISIS"

sus pares y pueden también ser fruto de exclusiones étnicas. Por otro

lado, existe una dificultad técnica sustantiva para determinar las

circunscripciones étnicas.

En todo caso, las consecuencias en la dinámica conceptual de

la Constituyente de esta forma de conformarla y percibirla están

relacionadas con: A) El privilegio del nivel municipal e infra-municipal

impedirá contribuir con la reforma estatal en sus diversos niveles. B)

La visión exclusivamente departamental tiende a consagrar una forma

de organización del nivel intermedio de gobierno autocentrada, sin que

la nación tenga el aporte correspondiente. Obviamente, la exacerbación

de esta posición lleva a una conformación de regionalismos artificiales.

C) Las circunscripciones indígenas pretenderán consagrarse como

nivel de gobierno indígena, siendo aún poco evidente la ventaja para

el sistema político.

En todo caso, es evidente que entre los sistemas hasta ahora

previstos, no se logrará la representación de una sociedad compleja,

como es la gran tarea que debe acometer la Constituyente. Tampoco

se podrán lograr los grandes objetivos que se persiguen. A saber:

Largo plazo: vincular instituciones y desarrollo, y mejorar

la calidad de la democracia.

M ediano plazo: rehacer acuerdos fracturados (acuerdo

político), colaborar institucionalmente a la solución de la

crisis, e incrementar la eficiencia de la gestión pública.

• Corto plazo: restituir la confianza e interacción de

ciudadanos e instituciones (capital social), redefinir el

régimen (presidencialismo), y poner en funcionamiento al

sistema político (legitimación de las decisiones).

77

"OPINIONES Y ANALISIS"

Estos objetivos responden al diagnóstico de lo ocurrido en las

crisis de febrero y octubre, que evidenciaron, escasa interacción y

compromiso de la ciudadanía, alta desconfianza mutua entre elites,

fractura del pacto territorial entre departamentos y un déficit de

representatividad de las regiones.

Una inadecuada conformación de la Constituyente evitará que

se cumplan mínimos de sus metas. Estas son debate en torno a la nación

antes que acerca de los intereses regionales y locales; pluralismo y

capacidad de generar consensos políticos y sociales; mayorías (sólidas)

acordes con la magnitud de los compromisos políticos que se renuevan.

También la Constituyente debe perseguir representatividad de

la diversidad social y política; apertura a la agenda basada en el

conocimiento de problemas nacionales e internacionales; y,

recuperación del “buen” sentido de gestión pública.

En suma, es imprescindible recuperar la conformación

“nacional” cuando existe escaso compromiso de interacción (la

Constituyente debe ser escenario de la Nación). El problema a resolver

es ¿cómo hacer una representación desde la Nación y sus componentes

plurales? ¿Cómo obtener un sistema electoral que permita interactuar

a las partes de la Nación, para que puedan “pensar” a la forma

institucional que es el Estado?

En razón de lo anterior se recomienda:

Mantener el sistema mixto con correcciones: la representación

nacional (los constituyentes nacionales deben tener conceptos y hábitos

de reflexión sobre la Nación y el Estado), un adecuado nivel de

participación (logrado a través de los uninominales), recoger las

78

"OPINIONES Y ANALISIS"

representaciones

departamental).

emergentes

(con

constituyentes

de

origen

Podría estar conformada, por ejemplo, por 136 Constituyentes

siendo 68 uninominales, 36 departamentales y 36 nacionales. De este

modo, el 50% de origen local expresarán a la diversidad a través de

las mayorías; el 25% departamentales que expresen la conformación

de los sistemas políticos regionales, como dinámicas de mayorías y

minorías; y, el 25% de constituyentes nacionales, que exprese más

firmemente la interacción entre todas las partes de la comunidad.

"OPINIONES Y ANALISIS"

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"OPINIONES Y ANALISIS"

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"OPINIONES Y ANALISIS"

EL RECORRIDO DE LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE

Jorge Lazarte Rojas*

La idea de la Asamblea Constituyente (AC) no es nueva en el

país. La historia política, sobre todo del siglo XIX, ha conocido

experiencias de este tipo. Lo nuevo es que se haya convertido en fuerza

social con capacidad de movilización colectiva. Ahora todo parece

conducir a la AC, cualquiera que sea el camino que se tome. Este

artículo intentará explicar cómo una propuesta marginal se ha convertido

en central e ineludible en la agenda nacional y en las expectativas de

la población.

Antecedentes históricos

En la historia del país se han conocido diez Congresos que se

llamaron ACs, de las cuales sólo la de 1826 ha sido verdaderamente

“Constituyente”, en el sentido de que ha fundado o “constituido” un

nuevo Estado, allí donde no existía. Las demás constituyentes,

incluyendo la última de 1967, sólo fueron nominativamente

* Estudios de Filosofía y Letras en la Universidad Mayor de San Andrés. Estudios en la Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales (Francia). Doctorado en Ciencia Política (Francia). Fue Vocal de la Corte Nacional Electoral. Profesor de postgrado en diversas instituciones académicas. Es miembro del Comité Ejecutivo de la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política. Autor de varias publicaciones, investigaciones y propuestas sobre reforma política e institucional; sistemas políticos, procesos electorales, partidos y cultura política.

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"OPINIONES Y ANALISIS"

“constituyentes”, pues se limitaron a incorporar “reformas”

constitucionales propias de Congresos ordinarios. En los hechos, en

el siglo XIX, las ACs fueron mecanismos de legitimación de gobiernos

que nacían de golpes de Estado, que abusaban de la apelación

“simbólica” de una AC para dar a entender un nuevo comienzo, que

en el fondo era la repetición de la historia anterior. En este sentido,

las ACs sólo podían conducir a su propio desprestigio, que es lo que

efectivamente ocurrió. El siglo XX será menos entusiasta por las ACs.

También es cierto que en muchos países mejor organizados que

Bolivia, se ha apelado a las ACs, no para fundar nuevos Estados sino

para dar lugar a nuevos ordenamientos políticos, en coyunturas de

graves crisis institucionales o crisis de régimen político. En Bolivia,

en el siglo XX, sólo dos Congresos alcanzaron esta condición. El de

1938, que se llamó Convención Nacional, cuyas reformas anticiparon

la crisis del régimen “oligárquico” y la AC de 1967, que consagró las

reformas de la revolución de 1952.

En todos estos casos las ACs o sus equivalentes, fueron procesos

impuestos desde arriba, promovidos por las élites políticas gobernantes

y si tomamos en cuenta el eje de división entre izquierda y derecha,

fue más un monopolio político de las derechas.

Desde 1967 hasta principios de los años noventa, la AC había

desaparecido de las propuestas políticas, entre otras razones porque

la inestabilidad política, los golpes de Estado y la represión, no dejaban

espacio para pensar en una AC o en reformas constitucionales

importantes, cuando la urgencia de la coyuntura era sobrevivir. Su

atracción era tan escasa que cuando a fines de los sesenta se produjo

una sucesión de golpes militares, la salida fue pensar desde el lado

de la izquierda y el nacionalismo “revolucionario” en Asambleas

84

"OPINIONES Y ANALISIS"

Nacionales o Populares y no propiamente en una AC. 1 La derecha en

esas circunstancias no tenía otro propósito que impedirlas, promover

golpes de Estado, hacerse del poder y preservarlo autoritariamente. Las

nuevas crisis políticas sucesivas a fines de los setenta tampoco dieron

lugar a nada que fueran demandas de AC.

Tampoco la instalación de la democracia en 1982 trajo consigo

la idea de una AC, sino más bien la vigencia de la Constitución Política

del Estado (CPE), que se pensaba era el marco jurídico adecuado a

la nueva situación democrática, lo que no impidió que la idea saliera

de su silencio eventualmente mediante uno que otro artículo de prensa,

que no se tomaba en serio.

Sin embargo, desde fines de los años ochenta se incorporó, cada

vez más en la agenda política, la reforma de la CPE, y asociada con

ella la idea de cómo hacerla sin seguir los procedimientos “rígidos”

del artículo 230 de la CPE. El problema del “cómo” va a conducir

a la propuesta del referéndum, 2 y el “dónde” va a reflotar la idea de

una AC. El “qué”, nada claro, va a reflejarse en la veintena de proyectos

de reforma constitucional que hasta ese entonces había recibido la

Comisión de Constitución del Senado de la República. 3

  • 1 No deja de llamar la atención que ambos tipos de Asamblea, la primera propuesta por el gobierno del Gral. Juan José Torres, y la segunda por la COB, en una coyuntura no democrática, incluían representación corporativa, que es una constante en el país y un indicador de la debilidad democrática en Bolivia.

  • 2 Puede decirse que la demanda de un referéndum tuvo más consenso que la de la AC. Así, para tomar un dato de una encuesta de 1990, una de las primeras fiables en el país, un 88% de los encuestados declaró que apoyaba como camino para reformar la CPE. Ver “Encuestas y Estudios” 1990, La Paz. Esta preferencia está en consonancia con la tradición participacionista en Bolivia.

  • 3 Ver Los Tiempos de 7 de diciembre de 1989.

85

"OPINIONES Y ANALISIS"

Dos hechos de coyuntura favorecieron directamente este nuevo

escenario. De un lado, la demanda de la descentralización impulsada

por los Comités Cívicos, principalmente de Santa Cruz y la demanda

de una elección directa de prefectos, aprobada por el II Congreso

Extraordinario de Comités Cívicos del país. Por el otro, la reforma

electoral comprometida por los partidos más importantes del país, para

garantizar elecciones confiables, después del escándalo público de los

resultados electorales y anulación de votos en las elecciones generales