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EIXO TEMTICO:
( ) Ambiente e Sustentabilidade
(X) Crtica, Documentao e Reflexo
( ) Habitao e Direito Cidade
( ) Infraestrutura e Mobilidade
( ) Patrimnio, Cultura e Identidade
(1) Professor Doutor, Universidade Presbiteriana Mackenzie, PPGAU UPM, So Paulo, Brasil email:
eunicehelena.abascal@mackenzie.br
(2) Mestrando, Universidade Presbiteriana Mackenzie, PPGAU UPM, So Paulo, Brasil email:
arq.rodrigo.ramos@gmail.com
RESUMO
O complexo territrio da metrpole contempornea urge inevitvel reviso de conceitos e instrumentos
investigativos e de ao, a fim de renovar antigos pressupostos, formas de pensamento e modelos
consagrados de interveno. Novos instrumentos distintos de velhas e conhecidas prticas e paradigmas
passariam a nortear planos e projetos aptos mudana de escala, implcita em formulaes tais como
metrpole, megalpole, metpolis. Para alm de medida e ordem de grandeza, as escalas representam a
relao entre mltiplos espaos, razo topolgica, vizinhana e integrao de determinantes sciohistricos presentes no territrio. A procura por conceitos e mtodos rigorosos de produo de
conhecimento urbanstico crtico e inovador leva a perscrutar caminhos, diante da condio de metrpole
e suas formas de investigao, e estimulam a pensar em modelos e intervenes para uma cidaderegio. Indicam a necessidade de resposta a desafios que incluem atores pblicos e privados: o mercado,
movimentos sociais, culturas urbanas intervenientes na percepo do significado e valor conferidos ao
patrimnio histrico e cultural, em busca da caracterizao dos atributos de lugar. O que consiste na
singularidade local, em um territrio pressentido como resultante de separao, fragmentao e
disperso? Nessa linha, o artigo tem por objetivo analisar o plano-projeto para a Operao Urbana
Consorciada Vila Leopoldina-Jaguar, So Paulo, comparativamente a transformao operada na rea
objeto de interveno pelo mercado imobilirio, a partir da definio histrica de Projeto Urbano. O
interesse compreender mltiplos determinantes do Projeto Urbano presentes no plano que no foi
implementado, e as diferenas entre o que o plano previa para o territrio relativamente
transformao operada pelo mercado imobilirio.
PALAVRAS-CHAVE: Projetos Urbanos; conceito, prxis; Operao Urbana Vila Leopoldina-Jaguar
ABSTRACT
The complex territory of the contemporary metropolis inevitable urge review of concepts and
investigative tools and action, in order to renew old assumptions, ways of thinking and established
models of intervention. New separate instruments old familiar practices and paradigms to guide plans
and would fit the scaling implicit in formulations such as metropolis, megalopolis, metapolis projects.
Beyond measure and order of magnitude, the scales represent the relationship between multiple spaces,
topological reason, neighborhood and integration of socio-historical determinants present on the
territory. The demand for rigorous concepts and methods of production of critical and innovative urban
knowledge leads to peer paths, on the condition of the metropolis and its forms of research, and
stimulate thinking about models and interventions for a city-region. Indicate the need to respond to
challenges that include public and private actors: the market, social movements, urban cultures involved
in the perception of the meaning and value conferred to the historical and cultural heritage, in search of
the characterization of the attributes of place. What is the local uniqueness in a territory envisioned as
resulting of separation, fragmentation and dispersion? In this line, the paper aims to analyze the projectplan for the Urban Operation Vila Leopoldina-Jaguar, Sao Paulo, compared to transformation wrought
in the area subject to intervention by the real estate market, from the historical definition of Urban
Design. The interest is to understand the multiple determinants present in the Urban Design plan was not
implemented, and the differences between what the plan called for the territory relating to the
transformation wrought by the housing market.
1. INTRODUO
No Brasil, a relao entre mercado imobilirio e instrumentos urbansticos visando a
transformao induzida do espao urbano, tais como Operao Urbana e Operao Urbana
Consorciada evidencia descompassos e conflitos entre concepo e prxis. A denominao
Projeto Urbano vem sendo incorporada no mbito do instrumento urbanstico Operao
Urbana Consorciada, institudo no conjunto de instrumentos definidos pela significativa Lei
Federal 10.257/2001, conhecida como Estatuto da Cidade. As Operaes Urbanas Consorciadas
conformariam em tese um instrumento essencial e prximo de concepes que alentam o
debate internacional sobre Projetos Urbanos. O artigo discute luz de uma reflexo sobre a
definio consagrada de Projeto Urbano, o plano e projeto urbano propostos para a Operao
Urbana Vila Leopoldina-Jaguar, apresentado em 2003-4, pela ento equipe tcnica da
SEMPLA - Secretaria Municipal de Planejamento de So Paulo, bem como o alcance de sua
relao com o instrumento Operao Urbana, frisando os ganhos para a sociedade e cidade
previstos pelo plano, comparativamente transformao experimentada pela rea-alvo da
interveno por meio exclusivo do mercado imobilirio. O debate crtico proposto ser
conduzido por uma reflexo terica cujo objetivo a definio histrica de Projeto Urbano
(PU), identificando virtudes e eventuais deficincias frente teoria.
Intervenes urbanas conduzidas por planos e projetos, que se configuram como Projetos
Urbanos, parecem reunir chaves de mediao da realidade para, em tese, enfrentar as razes
tcnica, poltica e cultural em confronto. Tais foras em conflito que produzem redes de atores
e interesses heterogneos e de variada intensidade enfrentam-se a cada momento e lugar, e
expressam diferentes prioridades e instrumentos de ao, a um s tempo, universais e
particulares.
A noo polissmica de Projeto Urbano (NOVICK, 2012) se apresenta como um importante
divisor de guas: desde a dcada de 1970, busca-se a figura do Projeto Urbano como possvel
mediao das tenses inerentes ao territrio desigualmente configurado por foras de
circulao e a expresso do capital no espao (SANTOS, 2009); efeitos gentrificadores e
promotores de excluso agregam ao discurso preocupaes com incluso, flexibilidade e
equidade socioterritorial, esperando-se dos Projetos Urbanos instrumentalidade para mediar
esses temas.
Uma abordagem histrica da noo de Projeto Urbano consiste em importante instrumento
para identificar aspectos crticos do embate entre foras e atores sociais, bem como as formas
atravs das quais projetos buscam solucionar urgncias de equilbrio de desigualdades
socioterritoriais, com alcance e efeitos diversos. O enfrentamento de escalas e a
reconfigurao do territrio urbano contemporneo vm sendo historicamente vinculados a
Planos e Projetos Urbanos. A elaborao e mudana da noo de Projeto Urbano demonstram,
por hiptese, um movimento histrico no sentido de superar o entendimento do projeto como
simples desenho, aproximando-o da representao da sociedade e urgncias de
desenvolvimento local, expressas pela ideia de projeto complexo.
O entendimento do alcance, limites e natureza histrica da expresso Projeto Urbano um
meio primordial para balizar o que vem sendo praticado como ao induzida de interveno no
territrio, a partir de conceitos referenciais. O Projeto Urbano deve ser construdo socialmente,
rompendo limites de uma ao urbana especfica em um fragmento do tecido urbano,
superando a analogia com um projeto arquitetnico de grande dimenso ou plano diretor,
resultado de prticas locais que refletem interesses e atores, cujo produto estaria aqum do
conceito de PU? Se as cidades enfrentam problemas comuns, e se as definies de PU resultam
em noes polissmicas (NOVICK, 2012), que princpios e variveis empricas poderiam
consistir em um quadro de definies para a anlise crtica de Projetos Urbanos?
produo do espao urbano. Exerccio que deve refletir e hierarquizar solues em escalas
distintas, o PU abrange desde a expresso de um espao globalizado a contingncia local,
procurando acompanhar as transformaes sociais, buscando meios institucionais e
instrumentos capazes de gerar os impactos previstos e beneficiar populaes locais, consolidar
programas de amplo espectro, gerar empregos e outras formas de renda.
possvel dizer que no Brasil e em outros pases da Amrica Latina a concepo e
implementao de PU acompanham o iderio alinhado pela literatura que vem discorrendo
sobre a matria, e que o definem como consolidao de planos e programas complexos pela
dependncia a um conjunto de determinantes e objetivos. Nesse universo relacional, os PU
dependem de uma gesto, e so compreendidos como processuais. Em vrios casos, os PU so
mediados por instrumentos urbansticos onerosos, gerando contrapartidas pagas por
empreendedores privados, que tem por finalidade induzir aes de natureza redistributiva para
equilibrar desigualdades geradas pelo conjunto de melhorias implantadas e consequente
valorizao fundiria, causas de impactos socioterritoriais nas reas de intervenes, tais como
a gentrificao (SMITH, 1996) - expulso de populaes assentadas na rea de interveno.
No caso brasileiro, entre os instrumentos urbansticos existentes e que podem cumprir os
desgnios mencionados, pode-se citar aqueles definidos pelo Estatuto da Cidade e reafirmados
nos Planos Diretores Municipais a relao entre plano, projeto urbano e instrumentos d-se
de modo processual e contingente, demandando realizaes de curto, mdio e longo prazo,
bem como recursos financeiros, mecanismos e instituies envolvidas, atores, agentes e
definio de responsabilidades, institucionais ou sociais (BUSQUETS, 2007). A compreenso da
proposta inerente aos PU, bem como a anlise crtica de seus efeitos, de seu sucesso ou
insucesso do ponto de vista de deflagrao de impactos de desenvolvimento local, dependem
do entendimento de lgicas e mecanismos de fundo, que articulam desde a concepo do PU,
o processo de projeto implementao, exigindo anlise balizada por bibliografia
especializada, capaz de prover terica e conceitualmente sua definio, e analisar a
apropriao e a constante reinveno desses parmetros qualitativos e seus resultados.
A definio do que Projeto Urbano e de suas possibilidades efetivas de transformao scioterritorial vem se desenvolvendo de forma a evidenciar posies distintas e at conflituosas:
se, para alguns autores os PU so uma estratgia de dominao mediada pela
instrumentalizao do planejamento e intervenes (NOVAIS et al., 2006), para seus
defensores consistem em um meio para contrapor os efeitos da reproduo do capital e seu
aporte territorial. Na literatura especializada, foi possvel identificar autores que entendem os
PU como prticas adequadas cidade contempornea e outros que evidenciam seus efeitos
perversos, expressos na maior parte das vezes como uma inexorvel injustia e segregao
socioterritorial, efeito de gentrificao (id., ibid.).
A despeito de defensores e detratores, a nfase atribuda por crticos e arquitetos e urbanistas
questo indicadora da presena de temtica emergente e de interesse, expressa pelo papel
contemporneo da cidade, e relativa produo do espao urbano (id., ibid.). Os PU se
justificariam a luz de transformaes e reconfiguraes territoriais geradas pelo curso de fluxos
econmicos, que causariam perda de vitalidade e mudanas de uso dos tecidos urbanos, tais
como desindustrializao, desconcentrao industrial ou esvaziamento de reas, necessidade
de revitalizao e densificao. Vincular-se-iam tambm formao do espao influenciado
pela globalizao e condies endgenas e prprias aos diversos territrios, e na reproduo e
disposio extensiva de infraestruturas de transporte e comunicao.
Operao Urbana se define como um instrumento urbanstico que consiste em conjunto de medidas, sob a
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presena conjunta da arquitetura e do sistema virio. Para este autor, necessrio considerar o
espao pblico como verdadeiro ordenador do urbanismo, seja qual for a escala do Projeto
Urbano. Deve o espao pblico suportar usos e funes diversas, criar lugares, proporcionando
ao mesmo tempo continuidade espacial e diferenciao. A qualidade do espao pblico,
assinala Borja (op. cit.), definida pelo desenho dos equipamentos, do mobilirio urbano,
sinalizao e comunicao e das infraestruturas, consistindo em recursos de integrao social.
Verdadeiros projetos urbanos deveriam ser capazes de requalificar lugares, dotando-os de
meios de mobilidade para promover fluxos humanos a reas antes esquecidas.
A Operao Urbana Vila Leopoldina-Jaguar foi proposta pelo Plano Diretor Estratgico de So
Paulo (PREFEITURA DE SO PAULO, 2002) e at hoje (2014) no foi institucionalizada e
realizada. Sua concepo refletiu um momento singular na administrao pblica municipal, no
qual se refletiu de maneira erudita o papel e o alcance de intervenes urbansticas dessa
natureza, procurando-se reproduzir a vinculao consagrada poca no meio internacional
entre PU e Operao Urbana. O caso revela o descompasso entre a atuao do mercado
imobilirio que veio avanando na rea-objeto da OU com o objetivo de aproveitar
oportunidades e o momento vivido pelo Pas de aquecimento econmico, relativamente
atuao do Poder Pblico. Apresenta-se como um processo histrico incompleto, interrupo
devido descontinuidade poltica de uma oportunidade de transformar de maneira induzida
uma parte da cidade de So Paulo, utilizando do instrumento Operao Urbana Consorciada,
verificando-se uma incapacidade de articulao entre plano, projeto e regulao. Esta clivagem
e incompletude o primeiro indcio que embora se tenha chegado a um desenho, e se tenha
aventado a articulao deste ao instrumento urbanstico, no houve condies de se dar o
passo decisivo ao Projeto Urbano.
A aprovao do Estatuto da Cidade permitiu ao instrumento Operaes Urbanas Consorciadas
a possibilidade de conceber um conjunto de medidas, sob coordenao do Poder Pblico
municipal, integrando a participao pblico-privada: proprietrios e investidores privados,
moradores e usurios permanentes, sob coordenao pblica, a fim de alcanar
transformaes urbansticas, melhorias sociais e valorizao ambiental (MINISTRIO DAS
CIDADES, 2009). Com essa forma de regulao, assistia-se a uma poltica de produo do
espao urbano fundamentada na articulao entre plano, projeto urbano e instrumentos
urbansticos regulamentados, capaz de expressar pela mediao do desenho mltiplas
demandas, medidas e contedos.
Embora a Operao Urbana (OU) tenha sido introduzida no Brasil na dcada de 1980,
particularmente em So Paulo no Plano Diretor de 1985 foi a partir do Estatuto da Cidade que
a relao entre plano e projeto explicitada e valorizada. As OU foram ento concebidas como
sistema integrado de intervenes mltiplas em nveis e escalas diversos e distintos,
enfatizando a importncia de uma regulao pblica que coordenasse interesses privados e
corporativos, evitando por esse meio produo da cidade pautada exclusivamente na ao
do mercado imobilirio. Esse tipo de gesto pblica seria a entidade articuladora entre
objetivos fsico-territoriais, socioambientais e econmicos, de modo a potencializar seu
alcance transformador e redistributivo (MONTANDON; SOUZA, 2007).
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O projeto urbano no mbito de uma OUC seria o instrumento como elo articulador da
transformao induzida da cidade, possibilitada por incentivos e contrapartidas enunciadas
pelo Estatuto da Cidade: modificao de ndices urbansticos de parcelamento, uso e ocupao
do solo e normas de edificao. Essas transformaes operadas pelos instrumentos definidos
no projeto urbano ao gerarem contrapartidas pagas por empreendedores e resgatadas pelo
poder pblico, resultariam em benefcios revertidos ao programa de melhorias urbansticas,
promovido na prpria rea. As OU so instrumentos que mediante a exceo lei de uso e
ocupao do solo buscam integrar, por meio do projeto urbano, aes sincronizadas entre
poder pblico municipal e atores privados, desenvolvendo habitao, mobilidade, espaos
pblicos e reas verdes.
A rea-alvo da Operao Urbana Vila Leopoldina-Jaguar delimitou permetro caracterizado
como rea em transformao de uso, e no passado foi ocupada por antigas indstrias, tambm
abrigando as instalaes da CEAGESP. Encontra-se sob a jurisdio da Subprefeitura da Lapa,
regio que assiste hoje a transformaes advindas da reestruturao produtiva do setor
secundrio, materializadas pelo abandono das instalaes industriais e vacncia e
disponibilidade de terrenos de rea significativa.
A rea foi objeto de um plano e projeto prevendo uma transformao sincrnica de vrias
frentes em seu permetro, articulando o impacto de verticalizao previsto a um conjunto de
intervenes e melhorias, cujo objetivo, mediante um compromisso expresso no projeto com a
qualidade do espao total, a singularidade do espao urbano. Este seria ento transformado
mediante uma ao pblica reguladora, que garantiria o programa complexo previsto pela
articulao entre o plano, o Projeto Urbano e a Operao Urbana, induzindo de outra forma as
prticas consagradas do mercado imobilirio, ao abordar a regio de forma total, com o
espao pblico funcionando como elo de articulao entre as edificaes e a cidade (ABASCAL;
ALVIM, 2012).
O Projeto Urbano que deveria acompanhar a Operao Urbana Vila LeopoldinaJaguar previa
transformao da paisagem existente, a partir de um adensamento habitacional diversificado
conforme sua localizao, modificando relativamente os gabaritos de altura. Esse novo
adensamento ocuparia tambm a rea hoje ocupada pela CEAGESP (Central de Abastecimento
Geral do Estado de So Paulo). Propunha-se a remodelao do sistema virio, e a construo
de pontes sobre os Rios Pinheiros e Tiet para conectar a rea a outras regies da metrpole.
O Projeto Urbano no realizado previa uma ampla reestruturao da rea de interveno:
adensamento, reas livres, sistemas de drenagem, distribuio diversificada da verticalizao,
realizando modificaes estruturais e radicais na paisagem existente. O novo complexo virio
previa novas ligaes com o sistema Anhanguera Bandeirante a norte da cidade (hoje em
construo) assim como a expanso da Avenida Jaguar e da Rua Alvarenga, bem como a
construo de nova avenida paralela Marginal, ligando a Avenida dos Remdios, a Lapa de
Baixo e a Av. Marqus de So Vicente. Articulado ao sistema virio conectando esta rea a
outras regies urbanas, um conjunto de espaos pblicos integrados por praas, caladas e
reas verdes contribua para dar prioridade escala pedestre.
A eventual Operao Urbana contribuiria tambm para a remodelao dos principais acessos
da cidade, facilitando o escoamento de fluxos de veculos e pessoas, e transformando espaos
pblicos, ao prever mais dois parques alm do Parque Villa-Lobos, distribuindo de forma
equilibrada reas de drenagem e superfcies verdes, para o que a reestruturao
infraestrutural seria uma das condies primordiais (PMSP; SEMPLA, 2003). Parte de um plano
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mais amplo, o Projeto Urbano propunha um novo desenho que alcanava tambm a
microescala, abrangendo infraestruturas, servios, habitao, comrcio e espaos pblicos,
ampliando sua ligao a outras regies da cidade.
Figura 1: Intervenes sincronizadas propostas pelo Plano e Projeto Urbano para a rea da OU Vila Leopoldina-Jaguar.
FONTE: SEMPLA, 2003
Na ocasio da mudana de gesto municipal (2005) o Projeto Urbano no foi levado adiante e
a OUC Vila Leopoldina-Jaguar no foi instituda por legislao especfica, conforme se previa
no PDE 2002 - 2012. Hoje (2014) se observa uma verticalizao residencial na rea
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4. CONSIDERAES FINAIS
O artigo enfatizou o descompasso entre a conceituao e a percepo histrica da
noo polissmica de Projeto Urbano e sua prxis, no mbito do Urbanismo, no Brasil.
Verifica-se uma apropriao do iderio relativo ao Projeto Urbano e suas relaes com
o planejamento, eivada pelas especificidades da cultura brasileira do Urbanismo, que
expressa uma tenso entre a cultura da administrao pblica municipal na conduta
das questes do espao urbano e a esfera pblica, a incorporao do iderio
urbanstico em circulao e as prticas consagradas de ao do mercado imobilirio.
A abordagem do caso da malograda Operao urbana Vila Leopoldina-Jaguar, em So
Paulo, retrata essa tenso, indicando as formas como o iderio urbanstico em
circulao passa a esfera da administrao pblica, por via das equipes tcnicas em
ao em determinados momentos da histria e das decises polticas, que priorizam e
hierarquizam a execuo de planos e projetos. Indica que o Urbanismo e o
planejamento urbano so parte de um processo de conjuno de determinantes,
atores e foras tcnico-polticas que prevalecem, pendendo aos interesses de grupos
especficos.
Esse descompasso entre os interesses pblico e de Estado, e a forma como as
sucessivas administraes pblicas se relacionam ao jogo de foras de quem ganha e
quem perde, fazendo com que os interesses circunstancialmente se alinhem a formas
de pensamento e prticas que procuram instituir, podem explicar porque a clivagem
entre plano e realidade. Explicam ainda por que a transformao do espao urbano se
traduz sempre na conjuno desse esforo de equilibrar foras em atuao, e pela
maneira como as esferas administrativa e poltica se relacionam s foras econmicas e
grupos de interesse atuantes, representadas por empreendedores e investidores do
setor imobilirio.
A prxis urbanstica historicamente condicionada por esse conjunto de foras avana
medida que rupturas tais como a compreenso do processo de forma reflexiva supere
a cultura reinante entre as instituies envolvidas com planos e projetos, como parece
indicar o caso de elaborao pela equipe tcnica da SEMPLA, em 2003-4, do Plano para
a no executada OU Vila Leopoldina-Jaguar, situao que pode ento arejar a
concepo de tcnicos a partir de um debate realizado que alimentou a formulao do
ento plano e estudo tcnico que apresentamos.
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