Análisis participativo del proceso de transformación productiva e institucional

en el Valle Bonaerense del Rio Colorado

Autores
Silvia Gorenstein (Coordinación)
Aída Quintar
Andrea Barbero
Pablo Izcovich

Asistente de Investigación: Graciela Pellejero

Versión resumida, septiembre de 2005

Este documento integra los análisis de territorios rurales efectuados en el marco de la preparación de la
Estrategia Nacional de Desarrollo Rural para la Argentina.. Es parte del convenio entre la Secretaría de
Agricultura Ganadería Pesca y Alimentación y el Programa Multidonante -establecido entre el Gobierno
de Italia, el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola y el Banco Interamericano de Desarrollo. La
coordinación de la preparación de la Estrategia es responsabilidad de Rimisp - Centro Latinoamericano
para el Desarrollo Rural. Las opiniones expresadas en este trabajo son de la exclusiva
responsabilidad de los autores.
1. PRESENTACIÓN

El presente estudio integra los trabajos sobre territorios rurales, ubicados en diferentes
provincias (pampeanas y no pampeanas) del país, en el marco de las investigaciones
efectuadas para avanzar en la elaboración de una estrategia de desarrollo rural nacional.

Estos territorios, en fina sintonía con las transformaciones estructurales que ha atravesado
la economía y sociedad argentina en las últimas décadas, constituyen escenarios de
cambios productivos e institucionales que están lejos de traducirse en un único rumbo. El
Valle Bonaerense del Río Colorado no ha sido ajeno a estas tendencias de cambio.

El documento proporciona elementos de diagnóstico sobre esta experiencia regional,

encuadrando el debate en torno a un proceso de transformación socioeconómica donde se
plasma la interacción de diferentes dinámicas (demográficas, económicas, sociales,
institucionales, etc.) En esta dirección, contempla aspectos y temas claves que pueden
enmarcarse dentro de una perspectiva más general. Por un lado, porque como todas las
áreas rurales de la región pampeana, refleja las repercusiones de los cambios profundos
que se produjeron en el sector agropecuario en el período reciente. Por otro lado, porque
como cuenca de especialización hortícola se convirtió en un sitio de cierta "atractividad" de
corrientes comerciales e inversiones externas, en el marco de los lineamientos básicos de
las políticas de liberalización y desregulación concebidas durante la última década.

Naturalmente, la amplitud y el carácter controversial de estos temas indican que su

tratamiento está lejos de agotarse con el presente estudio. Este hecho, sumado a ciertas
restricciones derivadas de algunas fuentes de información utilizadas, explica otra prevención
inicial que parece necesario formular. Los métodos utilizados fueron la entrevista abierta
semiestructurada y el grupo focal, donde la secuencia de preguntas y/o consignas resultó
variable para adaptarse a las características y roles desempeñados por los agentes
entrevistados. Dada la especial dificultad que se plantea al abordar cuestiones que hacen a
la propia historia y vivencias de los actores territoriales, difíciles de reducir a unidades
cuantificables, cabe entonces cierta cautela en torno a las percepciones y visiones
identificadas, probablemente teñidas de valoraciones personales, y, en ciertos casos, quizás
comprometidas por la naturaleza de la representación ejercida.

De todos modos, como conclusión de la experiencia de este equipo en la recopilación de

toda la información que fundamenta el análisis aquí expuesto, cabe subrayar la amplia y
diversa colaboración obtenida así como la fuerte receptividad a nuestras inquietudes por
parte de los agentes aludidos. Por ello queremos expresar nuestro agradecimiento a ese
elevado número de colaboraciones desinteresadas de referentes, funcionarios públicos,
representantes de instituciones locales, productores y empresarios, así como aquellos
técnicos y profesionales con los cuales pudimos intercambiar ideas. En particular, a los
Ingenieros Mariano Dupuy y Juan Carlos Dotta de CORFO, a la ingeniera Úrsula Lorenzana
de FUNBAPA, el ingeniero Juan Pablo Iurman del INTA- Ascasubi; al señor Pedro Castro
del Programa Social Agropecuario; al Contador Oreste Retta, la Dra. Patricia Covello y la
Ingeniera Eloise Gaido del Municipio de Villarino; al Intendente del partido de Patagones y a
la Subsecretaria Norma Suracce de dicho municipio. Otro agradecimiento especial se
impone para aquellas instituciones que nos permitieron utilizar sus instalaciones para
efectuar las reuniones con los grupos focales, como la Escuela Media Nº 1 y el Centro de
Jubilados y Pensionados de Pedro Luro, la E.G.B. Nº 4 - Juan Bautista Alberdi de Juan A
Pradere, así como al Centro de Capacitación de CORFO.
2. Introducción

El Valle Bonaerense del Río Colorado (en adelante VBRC) está ubicado en el extremo
sur de la Provincia de Buenos Aires, delimitado por los paralelos 39º 10´ y 39º 55´ de
latitud sur y los meridianos 62º 05´ y 63º 55´ de latitud oeste; el río Colorado, divide
políticamente los municipios de Villarino, al norte y Patagones, al sur. La economía del
VBRC se basa en la producción agropecuaria (cereales, oleaginosos, y ganadería
vacuna), con una fuerte especialización en el subsector hortícola (cultivo de cebolla).
En valores promedio de los últimos años, la agricultura en su conjunto generó el 80%
del valor agregado primario, mientras que la ganadería ha contribuido con el 20%
restante. La producción de cebolla representa: un 89% de la superficie sembrada
hortícola, el 67% del Producto Bruto Agropecuario y el 83% del Producto Bruto
Agrícola. Se observa, a su vez, cierto desarrollo de la apicultura y, en menor medida,
las producciones orgánicas (principalmente cebolla), de frutas secas, frutas finas,
mostaza y chinchillas. Más recientemente, ha adquirido relevancia la producción de
semilla de girasol, resultado de un importante proceso de agricultura de contrato con
firmas semilleras internacionales. La información sobre el Producto Bruto Geográfico
de la zona, permite ilustrar la escasa diversificación de la estructura productiva
regional: sólo un 39% de la actividad económica es explicado por el sector servicios
(21%) y el industrial (18%), pero dentro de este último los galpones de empaque
desarrollan la principal actividad generando casi el 80% del valor agregado
manufacturero.

Una característica distintiva de éste ámbito geográfico es su configuración como área

de riego, cuya administración y manejo está a cargo del ente autónomo Corporación
de Fomento del Valle Bonaerense del Río Colorado (CORFO Río Colorado) Desde
esta perspectiva, pueden identificarse básicamente cuatro rasgos que justifican su
tratamiento como unidad territorial1: i) funciona como una cuenca de producción, es
decir un nucleamiento territorial de producción de un bien o materia prima
agroalimentaria, en este caso, asociada a la dotación de un recurso natural específico
y no fácilmente reproductible como el agua2; ii) pertenece geográficamente a la Región
Pampeana Occidental, lindando en su extremo sur con la región trancisional
patagónica; iii) ambas márgenes del Colorado configuran un ámbito espacial donde se
expresan las sinergias vinculadas a la proximidad geográfica, conectividad y
homogeneidad socio-productiva; iv) se trata de un territorio con identidad (la región de
CORFO) y dinámicas político-institucionales que suelen plasmar conflictos y
reivindicaciones propias, trascendiendo el marco jurídico –administrativo de los dos
municipios de pertenencia.

El propósito central del estudio ha sido avanzar en la comprensión de los cambios

recientes, a partir de un análisis de los principales procesos, actores, estrategias y
políticas que han operado en el territorio desde el ajuste estructural de la década del
90’.

La identificación y caracterización de la trama productiva que opera como

dinamizadora, abordando tanto los aspectos económicos como el análisis de funcional
del entramado institucional de soporte, constituyen los ejes centrales de la
investigación. Este conocimiento particular abre pasos al segundo objetivo del

1
Esto significa ampliar el recorte geográfico inicial del caso de estudio (Ascasubi - Partido de
Villarino) para reflejar la totalidad del espacio construido y operativo del Valle Bonaerense del
Río Colorado.
2
Con unas 430.000 hectáreas empadronadas (700.000 en total), la superficie con derecho a
riego es actualmente de unas 140.000 has, de las cuales se riegan en forma efectiva alrededor
de 100.000 has por año

2
proyecto: extraer elementos y lecciones que sirvan de insumo para la elaboración de
una Estrategia Nacional de Desarrollo Rural.

3. FACTORES CRÍTICOS MÁS IMPORTANTES QUE HAN INCIDIDO EN EL

DESARROLLO RECIENTE DEL VALLE BONAERENSE DEL RÍO COLORADO

En el marco del fuerte proceso de reorientación macroeconómica y regulatoria que

caracterizó a la Argentina durante la década del ’90, la estructura productiva del VBRC
atravesó una serie de cambios que repercutieron en las tramas asociadas a las
producciones extensivas típicamente pampeanas (cereales, oleaginosos). No
obstante, para los propósitos de este estudio, interesa destacar otro sendero evolutivo,
gestado en el marco del funcionamiento económico de la trama “no pampeana” y
principal actividad de exportación regional.

Sin duda, en el despliegue de las tendencias de cambio que experimenta la cuenca

hortícola del VBRC tuvo una decisiva influencia la apertura económica, en el marco de
la intensificación del intercambio comercial en el MERCOSUR; la expansión de la
producción de cebolla se tradujo, entre otras cuestiones, en una significativa demanda
de mano de obra que atrajo una nueva corriente migratoria. De este modo, la dinámica
demográfica del período reciente constituye la expresión de una lógica de inclusión
socio-productiva que, por un lado, facilita la rápida expansión del cultivo intensivo y,
por otro lado, produce una fuerte dualización de la sociedad local. Otro factor
importante resulta de los efectos de la reestructuración económica sobre el
funcionamiento institucional de la cuenca de riego, que envuelve a los actores
centrales de la etapa de desarrollo anterior y los cambios en las relaciones en la
principal trama productiva de la región.

Impacto del MERCOSUR

La fuerte expansión que experimenta el cultivo de cebolla, alentado por el crecimiento

de las exportaciones hacia Brasil y, complementariamente, las colocaciones en
mercados europeos, se traduce en aumentos de la superficie cultivada y de la
productividad, en el marco de un proceso que consolida la adopción de desarrollos
tecnológicos efectuados en la década anterior. En los últimos años, las ventas a Brasil
han representado entre el 30 y 50% de la producción local, mientras que las
colocaciones en mercados europeos han oscilado entre el 6 y un 10% y las efectuadas
en otros países han sido muy poco significativas; el resto de la producción se ha
canalizado al mercado interno (FUNBAPA, 1999, 2004).

La comercialización es uno de los puntos críticos de la trama de cebolla. Si bien el

precio de este producto hortícola tiene como referencia “teórica” el precio en el
mercado concentrador de San Javier (frontera brasilera), en la práctica no hay precios
de referencia. Estos oscilan bruscamente entre una campaña y otra, e incluso dentro
de la misma campaña, en función de la oferta del producto; de este modo, los precios
son fijados unilateralmente por los exportadores-importadores que manejan los
canales de acceso al principal destino externo.

La producción local de cebolla debió adecuarse a las normativas incluidas en la

Resolución MERCOSUR 100/94 que fija las pautas de producción e higiene en los
galpones de empaque, incorporadas en normas nacionales (Resolución 42/98 de la
SAGPyA) cuyos puntos resaltantes son: i) obligatoriedad del Certificado de Origen en
zona de producción, a través de la emisión de una Guía de Origen, para la cebolla
fresca que se comercializa en el mercado interno y de exportación; ii) emisión del
Certificado Fitosanitario solamente en zona de producción; iii) en las plantas de

3
empaque la habilitación exige etiquetados y rotulado; iv) las acciones de fiscalización
se transfieren a la Fundación Barrera Patagónica-FUNBAPA-, entidad no
gubernamental con representación público-privada.

Las exportaciones de cebolla también están sujetas a una normativa de carácter local.
En efecto, por disposición de los dos municipios la producción cebollera que sale de la
zona debe pagar un derecho de comercialización - “estampillado” - cuyo destino se
reparte entre: el sistema de salud pública local (un 33.3%) y las Asociaciones
responsables de la expedición de las estampillas en concepto de derecho de
comercialización (66.6%).

Crisis en la dinámica institucional de la cuenca de riego

Un rasgo distintivo de la trayectoria del VBRC es la presencia de una fuerte

institucionalidad pública, que desde la década del ´60 desempeñó un rol significativo
en sus fases de desarrollo socio-productivo.

La creación de la Corporación de Fomento del Valle Bonaerense del Río Colorado

(CORFO Río Colorado) en el año 1960, marca el comienzo de una dinámica
institucional que consolida los rasgos de funcionamiento territorial de una cuenca de
producción bajo riego. Siguiendo pautas similares a otras experiencias internacionales,
ampliamente difundidas desde la década anterior en los países latinoamericanos, el
objetivo de CORFO era “…fomentar el desarrollo integral de la zona regable de los
partidos de Villarino y Patagones” a través de la implementación de una política de
racionalización del riego basada en la organización de un sistema de administración y
producción. Bajo un formato jurídico-institucional que le otorgó el carácter de Ente
autónomo, concretó la construcción, habilitación y operación de los sistemas de
drenaje requeridos para enfrentar el proceso de salinización de los suelos y, junto con
la Estación Experimental del INTA de Hilario Ascasubi -instalada en el año 1966-,
acompañó la nueva fase de desarrollo productivo del VBRC. De este modo, toman
impulso las obras hidráulicas y, entre otras, el estímulo a la incorporación de un nuevo
paquete tecnológico para la producción de hortalizas (cebolla, principalmente) que
comienza a fines de la década del ´70.

Esta activa presencia pública, en cierta forma expresión de un proyecto de desarrollo

regional que impulsa los cambios productivos durante más de dos décadas, se
recontextúa cuando se alteran las reglas de juego macroeconómicas y políticas a nivel
nacional. Sin duda, en el despliegue de estas tendencias tuvieron decisiva influencia
los cambios en el modelo de gestión pública, que acompañaron las políticas de
liberalización y desregulación concebidas en consonancia con el principio de
subsidiariedad del Estado. Estas políticas significaron una disminución tanto de la
intervención como de la inversión pública, e hicieron que el capital y la institucionalidad
privada se ubicasen como protagonistas centrales de los procesos de reestructuración
productiva. Esta transformación incidió en el VBRC, configurando otro tipo de
ambiente institucional que reemplazaría aquél gestado durante la ascendencia de las
ideas desarrollistas. En el caso de CORFO, y ya desde mediados de la década del ’80,
sus acciones se recentraron en el manejo del riego, mientras que la unidad
experimental del INTA, al igual que en el resto del país, experimentó una notable
reducción de su presupuesto que afectó, particularmente, el área de extensión. Estas
redefiniciones institucionales se combinan con otros cambios que, más adelante, se
analizan.

4
4. SITUACIÓN INICIAL: LA CONFORMACIÓN DEL SISTEMA PRODUCTIVO
REGIONAL

Dos estudios técnicos, uno efectuado entre 1960-1965 y el otro en el año 1992,
permiten ubicar ciertos rasgos previos al escenario de transformación productiva e
institucional:

Solamente un 6% de la superficie irrigada se dedicaba a los cultivos intensivos,

hortalizas y frutas; tales productos generaban en el año 1965 el 35% del
Producto Bruto Agropecuario “La papa, el tomate, el ajo, el pimiento y la
cebolla son los principales productos”. (Edison Consult, 1965: 39)
Entre 1960-1980 la región experimentó un descenso poblacional (12%). Las
características que presentaba la actividad económica -escasa industrialización
asentada en ramas vegetativas, débil articulación agroindustrial- sumado a la
baja absorción de mano de obra del agro regional, crearon las condiciones
“para una emigración de las jóvenes generaciones que se incorporan
anualmente a la población económicamente activa” (Edison Consult, op. cit, 40)
El proceso de expulsión poblacional recién comienza a revertirse hacia 1991
como consecuencia de migraciones intradistritales (desde la zona de secano
de Villarino y Patagones) y por los primeros efectos de los flujos de mano de
obra temporaria (norte del país y países limítrofes) que comienzan a instalarse
en la zona por la expansión del cultivo de cebolla.
Dentro de las actividades de transformación, la inversión de tendencia que se
aprecia es “por el auge reciente de los galpones de empaque, vinculado
fundamentalmente al incremento de las exportaciones de productos hortícolas
(básicamente cebolla) tanto al Brasil como al Mercado Común Europeo”
(Dpto. de Economía-UNS- CORFO, 1992: 147).
En este momento, ya se anticipaban los principales condicionantes de un
proceso de desarrollo sostenido del VBRC: “actualmente la limitación más clara
aparece en términos de organización e iniciativa post-productiva (…) estas
iniciativas son difíciles de instrumentar si no se produce una mayor
diversificación de la producción de la región y avances en la incorporación de
Valor Agregado a la misma”. En tal sentido, “la existencia de una sola
producción que tiene cierta presencia en los mercados (la cebolla), representa
una limitación importante a las posibilidades de desarrollo de las actividades
post-agropecuarias, y por ende al mejoramiento económico general “(Dpto. de
Economía-UNS- CORFO, op. cit.: 185, 183)
Respecto a la situación social de la región, el giro experimentado por algunos
indicadores pueden relacionarse tanto con factores de carácter interno como
externo. Por una parte, la existencia de una infraestructura educativa adecuada
a las necesidades de la población y con una relación docente/alumno dentro de
valores normales, progresivamente se verá afectada por el impacto del
fenómeno migratorio y las exigencias de las políticas de ajuste estructural que
se instrumentan en la década del ´90. Por otra parte, la estructura médico-
hospitalaria de las distintas localidades de la región presentaba condiciones
relativas mejores a las del nivel nacional. En efecto, considerando el indicador
que relaciona el número de profesionales con la población total, la zona
contaba en el año 1991 con un profesional cada 785 habitantes, cifra muy
superior a los valores nacionales.
El comportamiento del mercado local de trabajo ha sido, en términos relativos,
bastante positivo durante los años para los cuales se cuenta con información;
así, mientras que la relación entre población económicamente activa y
población total prácticamente no varía entre 1960-1990, siendo el 66% de la
PEA, sí se producen cambios en su composición por la mayor incorporación de
la mujer al trabajo rural. Durante esos años, la mayor parte de la PEA trabajaba

5
 en relación de dependencia, y los trabajadores independientes (patrón, socio o
cuentapropista) no superaban el 30%. (Dep. de Economía-UNS_CORFO, op.
cit.)

En relación a las distintas etapas y procesos en los cuales el VBRC se ha visto

inmerso, interesa destacar algunas cuestiones. La primera se refiere a la constatación
de una clara continuidad de la agricultura como fuente principal de riqueza y
acumulación. El tránsito hacia un régimen que regula la explotación de la superficie
irrigada, ya avanzado el siglo XX, marca el trayecto contemporáneo y la historia de un
sistema regional con débiles entramados productivos pese a las ideas básicas
subyacentes desde la creación de CORFO. En este marco, la sociedad y economía
del VBRC han ido tejiendo una trayectoria con dos factores fuertemente entrelazados.
Uno, el de sus relaciones hacia fuera y, por lo tanto, las formas de articulación con el
exterior; el otro, vinculado con su configuración y evolución interna fuertemente
condicionado por las repercusiones que tienen las dinámicas externas. Estos
elementos trascienden a los sectores sociales agrarios para impregnar el sustrato en
el que se conforma la cultura colectiva (rural-urbana) del VBRC.

5. ACTORES DEL PROCESO

5.1 LA TRAMA DE LA CEBOLLA

5.1.1 Productores

Los estratos de productores de cebolla no pueden determinarse exclusivamente por la

superficie destinada a esta producción, sino que es necesario tomar en cuenta la
potencialidad de diversificación que tienen en función de: suelo por disponibilidad o
accesibilidad a superficie, capacidad financiera y económica, perfil tecnológico, entre
otros factores. Siguiendo las observaciones de los técnicos y especialistas consultados
a lo largo del estudio, se puede perfilar una primera gran clasificación entre:

• los minifundistas que individualmente cultivan entre 1 y 5 has. de cebolla.

Son cuasi monoproductores Se puede distinguir entre:

i) los productores bolivianos que, en general, no tienen la propiedad de la tierra;

son aparceros de pequeñas parcelas; sólo cuentan con algunas herramientas
manuales y la fuerza de trabajo familiar. Mayoritariamente, trabajan con contratos
informales de mediería, suscriptos con productores más grandes que suministran
la tierra. La utilización de mano de obra familiar, marca su principal diferencia
respecto a la integración y nivel de sus costos de producción. Algunos tienen
apoyo de los programas de la SAGPyA, como el PSA o Plan Minifundio, que les ha
permitido acceder a cierto equipamiento e infraestructura de uso colectivo (tractor,
galpón).

ii) los minifundistas criollos, suelen ser propietarios, si bien tienen fuertes
limitaciones para integrar el capital de trabajo que se requiere en cada ciclo
productivo (agroinsumos, mano de obra).

Con rendimientos relativamente menores que en las explotaciones de mayor

tamaño, los minifundistas (bolivianos y criollos) se ven obligados a vender el
producto al momento de la cosecha, y con un primer procesamiento realizado a
campo si la mano de obra familiar se lo permite. Esto lleva, en general, a la
obtención de precios más bajos, y a un riesgo vinculado a las oscilaciones de los

6
 mismos entre una campaña y otra, o dentro de la misma campaña en función de la
oferta del producto.

• Los productores empresariales de distinto tamaño. Se pueden diferenciar

dos grandes grupos: i) los productores no integrados y ii) los productores
integrados al proceso de empaque –comercialización

(i) Los productores no integrados son mayoritariamente productores diversificados,

de diferente tamaño. En algunos casos, estos capitales provienen de pequeñas
explotaciones familiares ajeras cuyos propietarios sobrevivieron al quiebre de esta
actividad al inicio de la década del ’80. Buscando otra alternativa productiva, se
localizan en el VBRC e, inicialmente, se orientan a la producción de cebolla. En
otros casos, se trata de empresarios y profesionales que se acercaron a la
actividad agraria, y la producción de cebolla en particular, incentivados por el
dinamismo que adquiere en la última década. Se trata de productores que cuentan
con cierta capacidad económica y financiera que les permite diversificarse en
ganadería, y cultivos extensivos (trigo y girasol). Siembran, por lo general, unas 20
hectáreas de cebolla, en tierra propia o bien alquilando buenos campos, utilizan
tecnologías más mecanizada, incorporan agroquímicos y obtienen buenos
rendimientos. En general, poseen mayor margen en sus decisiones de producción
y comercialización, pudiendo diferir la venta buscando diferenciales de precios que
le permitan mejorar la rentabilidad del negocio.

(ii) Los productores integrados son, en su mayor parte, propietarios de

explotaciones medianas-grandes (más de 500 has), diversificados. La producción
de cebolla es una de sus actividades principales, siembran más de 100 has en
tierras propias y/o bajo régimen de mediería u otros contratos de alquiler. Cuentan
con galpones de empaque equipados y como la capacidad de estas instalaciones
supera, en algunos casos, la producción propia venden servicios de acopio y
comercialización. El gerenciamiento y la performance empresarial difieren
sustancialmente entre estos productores, ya que no todos pueden optar por la
exportación del producto al mercado europeo donde los precios son mucho más
estables. Los costos de transacción asociados a la organización comercial que
exige este mercado son bastante más altos, siendo unas pocas firmas integradas
las que mantienen vinculaciones contractuales desde hace varios años.

5.1.2 Empaque y comercialización

Los galpones de empaque son responsables del producto desde la pila hasta que se
despacha el mismo, luego de haber sido seleccionado y empacado. Además de
cebolla empacan, aunque en mucho menor medida, otros productos como ajo, tomate,
zapallo, morrón, melón y sandía. Como se señaló, estas empresas actúan como
prestadoras de servicios ya sea a sí mismos o a otros productores, o como agentes de
la cadena comercial. De acuerdo a datos publicados por FUNBAPA se encontraban
habilitados en el año 2004 setenta y seis galpones de empaque, un número
sensiblemente menor al de 1999.

En general, los exportadores establecen el contacto comercial con el mercado externo

y los importadores gestionan la importación del producto en el país de destino. Dentro
de los primeros se distinguen aquellos cuyo principal destino es el mercado europeo, y
los que comercializan fundamentalmente con Brasil. En muchos casos tienen
integrados sus propios galpones de empaque. El importador se encuentra integrado,
en términos generales con el exportador, y se trata de empresas con asentamiento en
la frontera. El número de firmas en esta actividad ha aumentado, generándose riesgos

7
asociados a que no todas cuentan con los activos necesarios para colocarlas en una
posición adecuada de solvencia.

Los mayoristas son los encargados de la recepción y acopio hasta que el producto se
distribuye en el canal minorista Por último se encuentra el minorista quien fracciona y
vende el producto al consumidor final.

5.1.3 Formas de coordinación dominantes en la trama de cebolla

Las formas de vinculación y organización de las transacciones dentro de la cadena de

producción de cebolla dependen del destino final del producto. Cada mercado tiene
características distintivas que llevan a la adopción de estrategias diferentes por parte
de los agentes involucrados. En el estudio ampliado3 se realiza un análisis
pormenorizado de estas estrategias que van desde la integración vertical parcial o total
hasta transacciones de mercado.

El mercado europeo tiene importantes restricciones de calidad para el ingreso, pero es

mucho más estable y menos incierto.4 En cuanto al mercado brasileño, las exigencias
de calidad no son rigurosas; el marco normativo vigente sólo exige que la cebolla sea
procesada en los galpones de empaque habilitados, y sometida a un control
fitosanitario realizado por FUNBAPA en una primera instancia en el galpón y
posteriormente en el puesto de la Barrera Fitosanitaria. El mercado interno absorbe la
cebolla de peor calidad. El grueso de ésta se comercializa en el Mercado Central de
Buenos Aires, que presenta particularidades en su funcionamiento. Otra parte, aunque
marginal, se destina a cubrir las necesidades regionales y de las localidades cercanas.

6. EL PROCESO

En lo que sigue, se presenta en forma resumida y desagregada las principales

tendencias relevadas en el estudio ubicando, sin pretender un análisis exhaustivo, el
alcance específico de las políticas públicas y otros factores relevantes que incidieron
en el desarrollo de la cuenca hortícola del VBRC.

6.1. Especialización e internacionalización de la cuenca hortícola

Como fuera señalado, la principal trama productiva de la región registra en la década

del ´90 una fuerte expansión sustentada en las oportunidades comerciales que se
abren en el MERCOSUR. La superficie, producción y productividad del cultivo de
cebolla se elevan significativamente desde la campaña 1990-91, alcanzando en la
campaña 2003-2004 una superficie de 10.214 hectáreas, con una producción de unas

3
Versión final del informe presentado a la SAGPyA-RIMISP.
4
Para viabilizar la posibilidad de que un mayor número de empresas de la región puedan exportar a
Europa, un proyecto conjunto de la SAGPyA y FUNBAPA ha comenzado a trabajar en la
implementación de las normas de producción EUREP. Este programa, desarrollado entre el año 2002 y el
2004, integró un grupo de 14 establecimientos agropecuarios y 10 galpones de empaque. Se incluía y
financiaba la etapa de diagnóstico, la implementación y todas las capacitaciones obligatorias más el
asesoramiento para el armado del manual de registro y procedimientos. Los resultados fueron alentadores:
la mitad de los participantes certificó con normal IRAM o SGS (el costo de la certificación es de
aproximadamente $3000). Actualmente se está comenzando una instancia similar con un grupo de 10
productores agropecuarios y 5 galpones de empaque. Es importante señalar que en este segundo caso la
iniciativa surge desde los mismos productores que se acercan para participar del programa.

8
332.000 toneladas y un rinde promedio de casi 34 toneladas. De este modo, la
superficie sembrada de cebolla creció el 214%, la producción lo hizo en un 332% y
esto significó un incremento en los rindes del 27%.

Este proceso de expansión se ha asentado, básicamente, en la difusión generalizada

de los contratos de arrendamiento, entre los cuales se puede distinguir dos
situaciones: 1) aparcería, unión transitoria en la fase de producción donde se reparten
los frutos entre las partes en función de lo que aportan en concepto de capital
operativo (semillas, insumos, mano de obra). En el caso de los minifundistas y/o
pequeños productores bolivianos, la mayor parte de estos contratos se sustenta en su
aporte en concepto de fuerza de trabajo; 2) mediería, que como su nombre lo indica,
consiste en aportar la mitad de los costos de producción y repartirse el 50% de la
misma. En ambos casos (mediería y aparcería) cada uno comercializa libremente su
parte.

Por su parte, la internacionalización de la cuenca se traduce en la presencia de dos

esquemas o circuitos de comercialización externa. Uno, vinculado al mercado europeo
donde básicamente la empresa Expofrut terciariza este servicio con empresas
especializadas (galpones de empaque) que gerencian el aprovisionamiento desde la
fase de producción (propia y de terceros); el otro, relacionado con la colocación en la
frontera brasilera donde se observa un punto crítico de la trama que impacta en la
coordinación entre los agentes.

El número de firmas exportadoras-importadoras brasileras localizadas en el VBRC ha

aumentado en los últimos cinco años. La instalación de estos empacadores-
importadores brasileros, producto de una primera fase de aprendizaje y captación de
información local realizada durante los primeros años de la década del ´90, ha
comenzado a dibujar la función de un nuevo nodo de comando de la trama. Estos
emprendimientos, sustentados en estrategias empresariales que buscan
complementar la oferta de cebolla en su mercado nacional, han sido estimulados por
el marco regulatorio que comienza a implementarse desde el año 1998. Con esta
nueva normativa, toda la producción de cebolla que tiene como destino el mercado
externo debe salir de la zona desde las plantas de empaque. Para cumplir con estas
exigencias, muchas firmas comercializadoras de origen brasileño cambian su
estrategia “deslocalizada” anterior (compra a través de corredores/transportistas)
instalando y/o arrendando la infraestructura requerida. Aunque también sufren las
problemáticas propias de los sistemas de producción intensivos, afectados por la alta
variabilidad de los precios y las restricciones de estacionalidad que rigen las
colocaciones en el mercado, su dinámica expansiva es percibida como una amenaza
por parte de los agentes de la comercialización local. Se alude, fundamentalmente, a
la presencia de fuertes asimetrías en las relaciones intersectoriales por las
modalidades de fijación de precios que establecen y la retroalimentación de circuitos
informales (impositivos) de importantes segmentos productivos de la trama.

6.2 Un importante crecimiento poblacional

Los indicadores demográficos del período ponen en evidencia otro rasgo distintivo del
VBRC; a diferencia de la mayor parte de las áreas rural-urbanas del interior
bonaerense, que se han convertido en expulsoras netas de población, la región exhibe
un fuerte crecimiento poblacional en sus principales localidades. Esta dinámica
obedece, fundamentalmente, al proceso inmigratorio que impulsa la expansión de la
producción de cebolla a través del estímulo que ejerce la mayor demanda laboral. El
crecimiento demográfico es particularmente importante en Hilario Ascasubi (Villarino),
que entre 1980-91 duplica su población y continúa creciendo a una tasa importante en

9
la década siguiente. En este mismo período, también Pedro Luro, dentro del mismo
partido, manifiesta una suba significativa, mientras que la localidad de Villalonga
(Patagones) muestra un nivel de crecimiento superior al 50%. Estos valores están muy
por encima de los que se presentan en las localidades cabeceras de los dos distritos y,
en general, en el conjunto de la Provincia de Buenos Aires.

La estructura etárea por localidad es bastante uniforme, con guarismos que van entre
el 31- 36% de población joven (menos de 15 años) y entre el 6-9% de adultos mayores
(más de 65 años). Por otro lado, el índice de vejez se encuentra en todos los casos
por debajo de los valores distritales siendo notablemente inferior en la localidad de
Hilario Ascasubi.

En suma, el crecimiento poblacional que experimentan las localidades del VBRC en

las tres últimas décadas es otro indicador del ritmo de expansión de la principal trama
productiva de la región. La dinámica de esta trama es inductora de un importante
proceso migratorio que se manifiesta en las principales localidades (Hilario Ascasubi,
Villalonga y Pedro Luro), asociado con otra corriente de ingreso poblacional que opera
como mano de obra temporaria (o golondrina) durante el período de la cosecha. Este
contexto migratorio ha ido complejizando la estructura social de la región, provocando
ciertos problemas y conflictos sociales.

6.3 Un nuevo ciclo en el mercado rural de trabajo

El mercado de trabajo de la región está marcado por la dinámica que imprime la

agricultura en su conjunto. Las actividades urbanas tienen un impacto limitado en la
generación de empleo local, destacándose la capacidad de ocupación de los galpones
de empaque, de la infraestructura sanitaria y educativa, junto al personal ocupado por
instituciones públicas como el INTA y CORFO.

La expansión hortícola indujo una mayor demanda de mano de obra rural. Se asientan
migrantes de distinto origen: norteños, chilenos, paraguayos, mendocinos,
sanjuaninos, predominando los bolivianos de origen colla. Particularmente, los
trabajadores bolivianos comenzaron como asalariados o medieros; en algunos casos,
la autoexplotación de la familia durante algunos años se tradujo en la acumulación de
un pequeño capital propio y en la compra de parcelas de tierra.

En general, las relaciones laborales se basan en las condiciones de informalidad y

flexibilidad (entrada-salida en el mercado de trabajo) que caracterizan al trabajo
“golondrina” en la agricultura. Por lo tanto, la mano de obra contratada a través de un
“cuadrillero” no percibe aportes jubilatorios, asignaciones familiares, y tampoco poseen
obra social ni seguro por accidentes de trabajo.

En el marco de esta nueva situación demográfica, y laboral, los municipios se ven

obligados a redefinir el alcance de los servicios locales de salud. El programa
PROSOVI del gobierno Villarino, con un alcance de unos 6000 beneficiarios
potenciales (especialmente los que tienen residencia legal, con hijos nacidos en el
distrito), así como las rondas sanitarias que instrumenta la municipalidad de
Patagones, ilustran este fenómeno. Paralelamente, esta nueva población activa pasa a
conformar el núcleo de los programas de desarrollo rural implementados en la última
década desde la SAGPyA (Minifundios, Programa Social Agropecuario), así como de
otras acciones realizadas por el Ministerio de Desarrollo Social y distintas áreas del
gobierno de la provincia.

10
6.4 Redefiniciones institucionales

Entre los efectos de los programas y políticas públicas nacionales, implementadas en

los ’90, se destaca la creciente privatización, concentración y transnacionalización de
la oferta tecnológica dirigida al sector agropecuario. En el marco de la lógica política
de ese período, se preconizó que el asesoramiento debía quedar a cargo de la
actividad privada (las proveedoras de insumos) mientras, entre otras acciones, se
forzaba el vaciamiento del área de extensión del INTA.

Ello se tradujo en la zona en dos procesos complementarios. Por una lado, la

Estación Experimental del INTA- Ascasubi siguió ejecutando diversos programas de
desarrollo tecnológico, políticas de apoyo y asistencia a la producción, junto a la
experimentación de varios senderos tecnológicos posibles (más o menos intensivos-
extensivos) aplicables a diversas sistemas productivos. La difusión de estos
desarrollos motorizó, entre otros, la expansión del cultivo de girasol. Por otro lado, se
produjo el alejamiento de los requerimientos de asistencia técnica por parte de cierto
segmento de productores, ya sea por desconocimiento de estas líneas de
investigación o porque incorporaron, como práctica habitual, la demanda de servicios
de asesoramiento a proveedores privados.

En el caso de CORFO, su recentraje en el manejo del riego y el accionar del

Consorcio de regantes fue una estrategia para independizar el manejo del recurso
natural de los vaivenes políticos. Desde una perspectiva más general, puede
concebirse como una respuesta a la crisis fiscal, en consonancia con el principio de
subsidiariedad estatal que acompañó a las políticas públicas del período. No obstante,
CORFO continúa manteniendo su identidad esencial. En los últimos años, su accionar
a través del Área de Desarrollo y el Campo Piloto tienen como objetivo concientizar al
productor sobre los beneficios de mantener el suelo a través de un manejo del
establecimiento que contemple una adecuada rotación entre tipos de cultivo, pasturas
y ganadería que sea además rentable. Este propósito es permanente y
eminentemente práctico. La difusión se realiza mediante jornadas de campo
organizadas muchas veces en forma conjunta con asociaciones de productores.

Por su parte, se producen cambios en el entramado institucional privado relacionado

con la producción de cebolla. La Asociación de Productores de Cebolla del Partido de
Villarino (APROC), que jugó un rol muy importante en las negociaciones a nivel
nacional y provincial para la aplicación de la ya mencionada Res 42/98, ha dejado de
accionar por falta de participación y/o consenso de los diversos actores en la definición
de políticas dirigidas a la trama. Quizás la desaparición de APROC actuó como un
impulso adicional para otra de las organizaciones existentes, la Asociación de
Productores de Villarino (APROVIS), que ha puesto el acento en objetivos más
globales relacionados con los productores agropecuarios de la zona (hortícolas y/o
diversificados).

6. 5 PROBLEMÁTICAS DE LA TRAMA DE LA CEBOLLA

El trabajo realizado ha puesto en evidencia que la producción de cebolla conforma, en

el VBRC, una cadena o complejo con un débil y escasamente articulado entramado,
sujeto a una dinámica económica muy fluctuante asociada a los ciclos que marca la
demanda del mercado brasilero.

En ese contexto, pueden reseñarse un conjunto de problemáticas generales,

identificadas en el marco del relevamiento efectuado en la región:

11
 Problemática medioambiental

La sustentabilidad de la cuenca irrigada, en términos agroecológicos, se ve

amenazada por la sobreexplotación de la superficie sembrada y las malas prácticas de
manejo sumado a las deficiencias en la infraestructura de riego. La demanda
planteada por un sector importante de los productores y empacadores es la de una
mayor regulación del uso del suelo por parte, fundamentalmente, de CORFO y
FUNBAPA, fortaleciendo la capacidad financiera del primero para ampliar y mejorar la
infraestructura de riego.

Problemas relacionados con la comercialización, capacidad empresarial y

financiera de los actores de la trama

Entre los agentes vinculados al negocio de la cebolla así como en las relaciones que
mantienen entre sí, inciden diversas lógicas asociadas a su capacidad empresarial y al
lugar que ocupa ese producto en su ecuación económico-financiera. Cuanto más
especializado y chico es el productor, más rápido necesita vender su producción,
independientemente de la conveniencia del precio. De todos modos, la alternativa de
diferir la venta tiene como limitante el grado de estacionalidad del ciclo de
comercialización de la cebolla y el peso que ejerce la demanda brasilera (principal
destino de la exportación).

Si se consideran las amenazas que los productores perciben en relación a la

proyección comercial de la cadena productiva, es posible identificar dos tipos de
problemas: i) El de la sobreproducción, como proceso que hace bajar el precio del
producto. En tal sentido, un grupo de empacadores argentinos reclaman una mayor
intervención de la acción regulatoria del Estado para inducir la reducción de la
superficie cultivada, estableciendo barreras de entrada tanto a los productores
minifundistas como a los comercializadores brasileros. ii) La creciente pérdida de
especificidad (calidad diferencial) de la cuenca cebollera, percibida por algunos
actores5, demandaría otro tipo de accionar público centrado en programas de
capacitación y financiamiento para incorporar tecnología que mejore la calidad del
producto. A su vez, este requerimiento también se dirige al propio sector en el sentido
de impulsar acciones comunes con el objeto de diseñar estrategias pro-activas a lo
largo de la trama.

No obstante, esta identificación de amenazas traduce otra problemática latente que se

relaciona con la segmentación y falta de coordinación entre agentes y etapas. En
efecto, mientras que para algunos la cuestión de la calidad es el tema central para
otros ésta no es visualizada como problema; en este último caso, se considera que el
producto reúne buenas condiciones de calidad en función del principal mercado de
destino.

En relación a la cuestión financiera, uno de los principales problemas que han

planteado los pequeños productores es la falta de resolución de su situación de
endeudamiento ocasionada por las políticas ejecutadas durante los años 90. Dentro de
este grupo, algunos productores entraron en el fideicomiso que el Estado Provincial
armó con las deudas con el Banco Provincia; si bien quieren pagar no saben cuánto
5
Algunos empacadores brasileños coinciden con esta preocupación por el descenso en la
calidad del producto. En particular, señalan que ya en Brasil se está comenzando a sembrar
nuevas variedades y en ese sentido, gracias al apoyo del Estado brasileño que apoya en
tecnología, financiamiento y mejoramiento genético, es posible pensar que en unos años
podría dejar de comprar las cantidades que le compra actualmente a la Argentina.

12
deben ni cómo operativizar la cancelación de la deuda. Otros productores medianos
siguen endeudados con Bancos Privados.

La problemática de la falta de regulación del Estado sobre la actividad

En general, los actores de la trama opinan que no han existido políticas nacionales
dirigidas al sector hortícola, y particularmente a la cebolla.

Una demanda común de los empacadores nacionales y los brasileños- que están
instalados en la zona cumpliendo con todas las reglamentaciones migratorias y
fiscales que les corresponde –, es la de una mayor regulación de la actividad por parte
del Estado. Aluden, así, a las inequidades respecto a los que tienen una inserción
ilegal, como los mencionados empacadores que no cumplen con las reglamentaciones
requeridas 6 de la misma forma que los compradores golondrinas.

Algunos productores de cebolla también reclaman la falta de regulación del Estado en

relación a la participación de los minifundistas. Particularmente, cuestionan las
condiciones de informalidad (impositiva) de un segmento importante de este estrato
productivo y, en consecuencia, el circuito de “competencia desleal” que así se genera.

Otra problemática que plantean un número importante de productores locales es la

falta de adecuación de la normativa vigente para el trabajo rural temporario. En ese
marco, ellos corren con los riesgos de contratar a trabajadores en condiciones ilegales
y sin los seguros sociales correspondientes. Esta cuestión merece observaciones
adicionales. Lo que discuten estos actores es el sistema a través del cual ellos
deberían registrar la mano de obra utilizada durante el ciclo productivo de la cebolla.
La estacionalidad de la demanda laboral, sumado a la alta movilidad de la mano de
obra dificultarían las exigencias contempladas en este marco regulatorio (registro e
identificación de cada trabajador, además de las condiciones requeridas para su
alojamiento en los campos) Siguiendo esta visión, la figura del cuadrillero es un
emergente natural de esta situación en la medida que, por un lado, permite flexibilizar
las condiciones de entrada-salida de la mano de obra y, por otro lado, posibilita
sostener la falta de cumplimiento de la legislación mencionada.

Cabe mencionar, sin embargo, que se han esbozado otras opiniones en torno a la
problemática de las relaciones laborales predominantes en la trama de cebolla.
Algunos expertos y funcionarios locales han señalado, por ejemplo, la falta de
involucramiento del sindicato nacional que nuclea a los trabajadores rurales, marcando
la necesidad de una instancia organizacional a nivel regional (con la anuencia o no de
este sindicato).

Con respecto al gobierno municipal entre las principales cuestiones que reclaman
distintos sectores vinculados al negocio de la cebolla se destacan, por un lado, la falta
de inversión en infraestructura y en un parque de maquinaria vial para ampliar y
mejorar los caminos rurales. Por otro lado, la falta de una política en torno al destino
de la recaudación del dinero por concepto de estampillado, que actualmente parecería
caer en una “bolsa negra”.

Por último, aunque sólo en carácter de observación planteada por expertos sectoriales
entrevistados, se señala la cuestión de los beneficios promocionales patagónicos
(fiscales, tarifas) que diferencian al área de riego ubicada en el distrito de Patagones
respecto a la ubicada en Villarino. Esta inequidad impositiva obedece a la aplicación

6
Utilizan un testaferro que actúa como responsable fiscal nacional, en general insolvente.

13
de un criterio normativo, nacional y provincial, que desconoce al VBRC como unidad
socioproductiva.

La problemática de la falta de comunicación e interrelación

Existen escasas sinergias por la falta de interacción y coordinación entre etapas así
como por la débil –y en ocasiones inexistentes- comunicación y cooperación entre los
agentes que operan en la trama de cebolla. Las economías de aglomeración (o de
clustering, redes, etc.), así como los potenciales efectos de la eficiencia colectiva, se
ven limitadas por las relaciones de desconfianza que permean el ambiente económico
de la misma. El medio local no reduce la incertidumbre, la información y las señales
estratégicas no flluyen y, por el contrario, favorece más los comportamientos
oportunistas e individualistas que la cooperación dentro del cluster.7 Por ese motivo
resulta difícil hablar de una trama de la cebolla.

En este contexto, y paradójicamente, son los productores minifundistas bolivianos los

que exhiben una mayor inclinación por estrategias de cooperación. Las razones de
estas estrategias, como el torna y vuelve, en el trabajo de sus unidades de
autosubsistencia o el uso de las herramientas, incluyendo el tractor de la cooperativa
(Coprosuba), son varias, pero centralmente obedecen a la continuidad de prácticas
culturales que han sido promovidas desde los programas oficiales de apoyo a la
pequeña agricultura.

Los problemas relevados desde la perspectiva de las instituciones

Los representantes institucionales relevados coincidieron en remarcar la ausencia de

políticas agropecuarias en las últimas décadas, y los problemas derivados en los
organismos públicos ligados al sector. Durante los 90’ la precariedad de los contratos
laborales, sumado a la restricción presupuestaria que enfrentaron estas entidades,
provocaron la expulsión de recursos humanos calificados. Ello redundó en que hoy
gran parte del personal de algunas de esas instituciones tenga poca experiencia en las
actividades vinculadas con la extensión y transferencia tecnológica.

No obstante, las instituciones con base operativa en la región siempre han tenido
presencia y acciones relacionadas con la producción cebollera. Desde su labor
pionera, CORFO ha hecho hincapié en programas y acciones para asegurar la
conservación del suelo y la sustentabilidad global de la cuenca bajo riego. El INTA
viene desarrollando tecnologías para las diferentes fases de la trama (producción,
cosecha, post-cosecha, almacenamiento, empaque y transporte marítimo de cebolla),
y la producción de cebolla orgánica. Como se ha mencionado, la FUNBAPA está
implementando un programa de capacitación en pequeños núcleos de productores de
la zona para la producción bajo normas EUREP.

Para las instituciones vinculadas al conocimiento y la transferencia tecnológica, la

principal preocupación está centrada en los problemas fitosanitarios por el mal uso del
suelo y por el tipo de comercialización predominante.

7
Por ejemplo, diferentes experiencias de comercialización directa, tanto en el mercado europeo
como brasilero, atravesaron fuertes dificultades y fracasos a los largo de la última década y
media. Estos aprendizajes individuales, sin embargo, no se han capitalizado colectivamente
entre los actores de la trama.

14
Las asociaciones de productores coinciden en destacar la necesidad de contar con
una mayor inversión pública en materia de infraestructura de caminos, particularmente
las redes de conexión interna del medio rural, significativamente deterioradas y que
hoy son precariamente atendidas por algunos consorcios de productores con
problemas de equipamiento para la realización de tareas regulares.

En relación a la dinámica participativa de los asociados a esas instituciones, si bien

ambas coinciden en el déficit que existe en materia de participación y en la falta de
actitudes más comunitarias en la región, la explicación que plantean es diferente.
APROVIS sostiene que la baja participación de los productores trae como
consecuencia una crisis de representatividad que a su vez retroalimenta la baja
participación. Al respecto, destacan que han comenzando a definir una estrategia
comunicacional para llegar al mayor número de productores de la zona. Por el
contrario, para la Asociación de Productores de Patagones lo que sucede es producto
de una crisis de dirigentes - los que hay no actúan como tales- y de una débil
articulación con el gobierno municipal.

La problemática social

En el desarrollo de los grupos focales, al tratar la problemática social, los temas que
destacaron los participantes como problemas más acuciantes fueron los referidos a la
educación y a la salud.

Una observación bastante generalizada es que, por un lado, ha empeorado la

educación de los hijos de productores y, por otro, los que se van se orientan a
profesiones no relacionadas con el campo. Las instituciones educativas presentes en
el debate, coincidiendo con la visión de los restantes actores de la región, plantearon
que la calidad de la educación es deficiente.

Respecto al tema de la salud, lo que se destacó como mayor problema es la deficiente

capacidad de la infraestructura sanitaria y la dotación de recursos humanos
calificados, en ambos municipios (Villarino y Patagones). Si bien se reconoce que los
gobiernos municipales han mostrado, durante los últimos años, una marcada
preocupación por mejorar las condiciones de salud, también se señala que aún no se
ha logrado darle una resolución al problema de las fuertes fluctuaciones en el número
de pacientes frente a la presión estacional derivada del ciclo productivo de la cebolla.

7. LOS EFECTOS Y RESULTADOS

Distintas cuestiones se asocian al contexto sobre el que se asientan las

potencialidades y debilidades del cambio productivo e institucional experimentado por
el VBRC.

Entre los temas insoslayables se encuentran las repercusiones de una lógica de

inclusión socio-productiva cuya dinámica, bajo el impulso de las reformas económicas
implementadas en la década del ´90, se tradujo en una fuerte dualización de la
sociedad local. En efecto, la especialización e internacionalización de la cuenca de
producción hortícola motorizó un proceso de atracción poblacional con un patrón más
asociado a situaciones de pobreza, precarización y marginación socio-cultural a partir
de la incorporación de modalidades productivas y laborales que facilitan la rápida
expansión del cultivo intensivo. Un conjunto de evidencias permite ilustrar esta
situación. El indicador de hogares con necesidades básicas insatisfechas, que refleja
la pobreza estructural de la región, muestra guarismos por encima a la media
provincial (un 19% en Villarino y casi el 17% en Patagones, frente al 14% en la

15
provincia).8 Otro dato asociado es la proporción de población analfabeta en ambos
distritos, que ronda el 3.5% y duplica los valores promedio de la provincia de Buenos
Aires. Por su parte, según la información del Informe sobre Desarrollo Humano de la
Provincia de Buenos Aires ambos distritos presentan una proporción de población de
alto riesgo sanitario muy superior a la del agregado provincial (Villarino 17%,
Patagones 11.5% y la provincia 6.2%)9; registran, a su vez, porcentajes superiores de
personas mayores de 60 años sin jubilación (más del 40%, y un 34% en el total
provincial)

Los programas públicos implementados en el medio rural desarrollaron distintas

acciones (capacitación, asistencia técnica y pequeños financiamientos) para sostener
las producciones intensivas (cebolla, otras hortalizas, apicultura..), como alternativa de
reproducción de familias inmigrantes y minifundistas (bolivianos y criollos). El alcance
limitado de estas políticas, los problemas relacionados con las frecuentes
interrupciones y/o restricciones de recursos, así como la superposición de las lógicas
de intervención de las áreas responsables de su implementación y, por lo tanto, la falta
de coordinación, se han revelado como principales condicionantes. Ello no quiere decir
que no hayan contribuido a paliar la situación de pobreza de un grupo significativo de
este sector radicado en la zona; lo que se quiere destacar es, por un lado, las
restricciones de estos programas para resolver problemáticas estructurales de su
población objetivo (acceso a la tierra, relaciones laborales, etc.) y, por otro lado, la
magnitud y continuidad de los recursos requeridos para enfrentar la resolución de los
niveles de pobreza y su tendencia creciente a lo largo de la última década.

El cambio productivo que experimenta el VBRC presenta, asimismo, un conjunto de

problemas y desafíos que deberán ser tomados en cuenta a la hora de diseñar
estrategias y lineamientos de política a nivel de tramas regionales. Una primera
observación de interés sobre este proceso es su vulnerabilidad externa. En efecto,
más allá de la significación de las cifras del negocio de exportación en relación tamaño
de la economía del VBRC, la producción de cebolla configura un caso de trama
regional de alto riesgo comercial por la dinámica fluctuante de los actuales dos
mercados externos de destino y las tendencias propias del comercio internacional en
un commodity de este tipo. Dado el alto coeficiente de exportación de esta trama, las
amenazas en este sentido son elevadas.

Se plantean, a su vez, condicionantes internos por la falta de instancias de

coordinación intersectorial que permitan consensuar ciertos parámetros estratégicos
que hacen a la producción (superficie cultivada, calidad,..), el acceso a información
oportuna y a los precios. Ello se traduce, entre otras cuestiones, en una alta
conflictividad derivada de la penetración de nuevos agentes nodales- extra-zonales- y
el despliegue de una mayor puja intra e intersectorial con su correlato sobre el
entramado institucional local. Por su parte, los elevados niveles de informalidad –
impositiva- en segmentos importantes de la trama se expresan en la presencia de
actores y modalidades contractuales que retroalimentan la convivencia de dobles
circuitos productivos o dobles estándares, afectando su nivel de competitividad.

Un problema asociado es la amenaza de estas condiciones sobre la calidad de la

producción cebollera que, hasta el momento, constituye una de las ventajas
específicas de esta cuenca productiva.

8
Si bien no es posible discriminar a partir de esta fuente los valores correspondientes a las
localidades del VBRC, el peso de las mismas en la población total de ambos distritos vuelve a
estos datos reveladores de las condiciones sociales existentes.
9
La enfermedad más frecuente en el VBRC es la tuberculosis (el índice del distrito triplica al de
la provincia), le sigue el chagas y la hidatidosis.

16
8. LECCIONES DEL ESTUDIO DE CASO Y ALGUNAS OPCIONES PARA LA
FORMULACIÓN DE POLÍTICAS

Retomando el análisis presentado previamente, y adoptando un nivel de reflexión que

trasciende el caso analizado, donde se ha plasmado la interacción de diferentes
dinámicas (demográficas, económicas, sociales e institucionales), se visualizan
aspectos que pueden contribuir al fortalecimiento del proceso de desarrollo del VBRC
y a la discusión sobre los lineamientos de una estrategia de desarrollo rural en
Argentina.

8.1 Un nuevo contexto institucional

Varios estudios recientes sobre el tema del desarrollo rural señalan la necesidad de
fortalecer el entramado institucional local. Algunas ideas y experiencias interesantes,
que surgen de la literatura especializada, aluden a los mecanismos y la naturaleza de
los incentivos involucrados en este tipo de políticas. Tal el caso de los Pactos
Territoriales, como acuerdos entre sujetos públicos y privados locales que motorizan
programas integrados de desarrollo rural.

El VBRC presenta una interesante trayectoria institucional, ligada al especial

protagonismo de las instituciones públicas que asumieron una importante labor de
proyección e intermediación en sus distintas fases de desarrollo. En este marco, hoy
detenta una serie de ventajas o recursos específicos acumulados que, entre otros
aspectos se relacionan con: i) la existencia de una adecuada dotación de
infraestructuras de apoyo a la innovación y transferencia tecnológica, así como de
recursos humanos calificados; ii) la persistencia de cierta visión estratégica territorial
que se ilustra, particularmente, con la política local diseñada para el principal producto
de exportación (estampillado) y el destino inicial de parte de estos fondos para
programas de I&D; iii) el desarrollo de un sistema de certificación y control a escala
regional; iv) la atención prestada a la información económica de la región, con la
presencia y continuidad de un sistema de medición del Producto Bruto Geográfico de
la zona y otros indicadores que integran la base de datos socioeconómicos de
CORFO.

En el actual contexto, sin embargo, resulta notoria la falta de un ámbito donde se

perfilen, discutan y establezcan acuerdos en torno a los principales parámetros que
interactúan en las tramas productivas regionales y, en general, respecto a los
elementos que deben ser considerados en el diseño de una estrategia de desarrollo
rural. La ausencia de una institucionalidad de este tipo fue marcada, particularmente,
por los representantes de organizaciones públicas y privadas que integraron el grupo
focal de instituciones. Desde la perspectiva de estos actores, existe cierta articulación
informal de las instituciones públicas que operan en el área (INTA, municipios,
CORFO, FUNBAPA) motorizada por las relaciones personales entre profesionales-
técnicos, a los que se suman vinculaciones y acciones esporádicas con las
organizaciones de los productores y otras instituciones locales. En tal sentido, la
propuesta tibiamente esbozada ha sido la de avanzar en la construcción de un marco
institucional adecuado, que tome en cuenta asimismo la necesidad de fortalecer estas
redes definiendo y acordando objetivos con los sectores regionales interesados. Una
herramienta operativa que podría adaptarse a las especificidades de la región es un
Foro de Desarrollo Territorial (FDT). Se trataría de una entidad público-privada de
alcance regional (el VBRC) y carácter permanente, orientada a superar las debilidades
y falta de coordinación del entramado institucional existente. La base del accionar de
este Foro sería la discusión sistemática de las diferentes problemáticas regionales, y la
concertación de acciones (proyectos, programas, ejercicio de representación regional,

17
etc.) tanto de carácter productivo como social. En este marco, formularía un plan de
acciones e inversiones específicas, identificando, promoviendo y supervisando los
proyectos así como el financiamiento de los mismos.

8.2 Algunas propuestas de actuación

En una primera aproximación a este debate, se sugieren los siguientes ejes:

Mejorar las condiciones sociales regionales y fortalecer procesos de

inclusión social

A partir del análisis sobre las condiciones sociales del VBRC, resulta claro que el
dinamismo económico asociado a determinado producto y/o actividad de exportación
no necesariamente se expresa en “derrames” virtuosos sobre el conjunto de la
sociedad local. La población regional, presenta problemas vinculados al riesgo
sanitario, a carencias de seguridad social de una parte importante de los mayores de
60 años, al analfabetismo y deserción escolar, todo ello en el marco de un significativo
porcentaje de hogares con necesidades básicas insatisfechas. A ello se suman otras
problemáticas, relacionadas con las características de la producción cebollera que
impactan fuertemente en las áreas de salud y de educación. En efecto, al deficiente
acceso a estos servicios públicos por parte de la población de los municipios
mencionados, se le suma el efecto que ejerce la fuerte estacionalidad de esta
producción, tanto a nivel de la capacidad de infraestructura con la que cuentan
(hospitales y escuelas) como a la dotación de recursos humanos (personal médico y
docente). Como tal, estas cuestiones no incumben a una sola jurisdicción de gobierno
(local, provincial, o nacional) ni tampoco se resuelven con un enfoque de políticas
sectoriales decididas desde la capital provincial y/o nacional. El ejemplo de la escuela
de Pedro Luro (más de mil alumnos) ilustra, por un lado, la necesidad de
intervenciones públicas coordinadas y, por otro lado, la importancia de un abordaje
que contemple la configuración de los sistemas territoriales como unidades
socioeconómicas trascendiendo la visión de la división administrativa (municipio o
partido).

Asimismo, las condiciones de trabajo en el sector, similares a las de otras cuencas de

cultivos intensivos, son precarias e informales. Si se pretende revertir los limitados
alcances (y de escasa duración) de las políticas de control y fiscalización del mercado
rural de trabajo, además de profundizar en la coordinación interinstitucional, cabría
contemplar la aplicación de mecanismos de compensación para aquellos actores de la
trama que mejoren las condiciones de contratación de la mano de obra con diversos
tipos de incentivos (fiscales, promocionales, crediticios).

Por último, la dimensión del fenómeno migratorio, expresada por la radicación de un

importante contingente de familias bolivianas, ha ido conformando y desarrollando un
ambiente que comparte muchos de los rasgos (y problemas) de las áreas fronterizas.
Cuestiones tales como los hábitos y pautas de vida, idiosincracias culturales y
religiosas, entre otras, aparecen como puntos críticos del proceso de convivencia entre
los nuevos y viejos residentes del VBRC. Estas problemáticas no se resuelven sólo
con políticas y programas de corte sectorial (educación, salud, vivienda) sino que
requieren de acciones (locales, nacionales y provinciales) que promuevan ámbitos de
mayor interacción (a través del deporte, el intercambio cultural, etc.) entre las diversas
comunidades que integran la región. En tal sentido, cabe insistir en la necesidad de
coordinación institucional para poder desarrollar acciones horizontales y transversales
que involucren las áreas de Trabajo, Educación, Infraestructuras, Producción, etc.

18
 Fortalecimiento de redes y procesos de aprendizaje en tramas regionales

En términos de políticas dirigidas al fortalecimiento y/o desarrollo de tramas

productivas regionales un primer aspecto a contemplar son las “especificidades” de
cada espacio-trama. En otras palabras, los requerimientos y problemas de los actores
que operan en estas tramas varían “según los niveles de desarrollo de las mismas” y,
por lo tanto, las áreas de acción deben orientarse a la generación de recursos
específicos en y para localizaciones determinadas. (Gutman et.al, 2004: 69)

En el caso de la trama de cebolla del VBRC se aprecian un conjunto de problemas

asociados a su desarrollo competitivo (precio, calidad, dinámica organizacional, etc.)
Varias son las líneas de acción que podrían desarrollarse tanto desde el ámbito
público como desde el sector privado, apuntando a la construcción y/o fortalecimiento
de recursos o ventajas específicas:

• Desarrollar y/o mejorar bienes públicos (infraestructura de riego y caminos,

programas de capacitación de mediano y largo plazo) y estimular la cooperación
público-privada para bajar los costos de transacción, promoviendo una mayor
transparencia en la información sobre mercados y acciones asociadas en los
mismos.
• Generación de normativas y políticas de control para direccionar conductas entre los
agentes de las tramas, garantizando la distribución equitativa de beneficios y costos.
• Incentivar el mejoramiento de la calidad y diferenciación del producto (cebolla
orgánica, nuevas variedades, etc.).
• Fortalecer el accionar de las organizaciones de los agentes vinculados a la trama
desde una visión estratégica centrada en la “identidad” productiva de la cuenca.

Sobre apoyos a la producción y promoción de la diversificación productiva

• Incentivar la I&D de las instituciones vinculadas al conocimiento y al desarrollo y

transferencia tecnológica orientadas a la innovación de productos y procesos.
• Fortalecer los programas apoyo a procesos de diversificación productiva
(hortícultura, especies, apicultura, etc.) Cabe destacar, sin embargo, la necesidad de
no confundir políticas focalizadas hacia los sectores socialmente vulnerables (para
los cuales es necesario garantizar salud, educación, vivienda, acceso al trabajo,
capacitación) con los programas orientados al desarrollo de nuevas producciones
regionales donde se trata de generar y/o consolidar capacidades empresariales
• En relación a este último aspecto, la necesidad de diseñar e implementar políticas de
apoyo (financiamiento, asistencia técnica, etc.) a los productores pequeños y
medianos de las tramas regionales.
• Revisar los programas públicos de capacitación reformulándolos –cuando sea
necesario- para adecuarlos a las reales necesidades de los diversos estratos de
productores. Promover acciones de capacitación y entrenamiento laboral, a partir de
diversos tipos de incentivos (fiscales, promocionales, crediticios) para aquellos
actores de la trama que garanticen una mano de obra acorde a los mínimos de
calidad requeridos para alcanzar mercados más competitivos.
• En las cuencas de producciones intensivas (fruticultura, horticultura) una importante
cuestión a examinar son los problemas derivados del trabajo rural temporario. Ello se
relaciona, entre otros aspectos, con la estacionalidad, condiciones de trabajo,
relaciones laborales, y la institucionalidad que las regula.

19
 Otras acciones propuestas para la EDR

Varias áreas de acción posibles se desprenden del estudio de caso, algunas de ellas
señaladas por los actores locales que intervinieron en las diferentes instancias del
relevamiento efectuado en la zona. Sin pretender ser exhaustivo, se identifican a
continuación aquellas que resultan insoslayables en el diseño de políticas e
instrumentos para la estrategia nacional de desarrollo rural:

• Educación, formación y capacitación

Desde la revisión de las currículas de la escuela primaria hasta acciones

encaminadas a redefinir la educación agropecuaria secundaria. En realidad, este tipo
de demanda traduce la dificultad para adecuarse al perfil formativo que hoy se
requiere tanto en el ámbito productivo como empresarial. De este modo, otro ámbito
a contemplar es el de la formación técnica de empresarios y trabajadores,
atendiendo a las demandas locales específicas en lugar de los habituales programas
genéricos y esporádicos.

• Innovación y desarrollos tecnológicos

Junto al impulso y amplificación de los programas de investigación y desarrollo

orientados al desarrollo de nuevos productos o procesos, así como sobre usos
alternativos de producciones, cabe contemplar acciones encaminadas a promover y
mejorar la articulación con los sectores de la producción involucrados. Entre los
instrumentos posibles se encuentran: i) Organizar la información pública sobre
proyectos/programas de innovaciones y aplicaciones tecnológicas a nivel de las
tramas regionales. Ello mejoraría la difusión y el conocimiento de estos desarrollos,
promoviendo su adopción en el marco de las condiciones y situaciones locales
específicas. Ii)Coordinar las acciones de los organismos públicos de I&D que
operan en los territorios rurales (Universidades, INTA,..) desde una visión reticular
(funcionamiento en red) y sistémica de las tramas productivas. iii) Fortalecer el
accionar y el desarrollo de programas de las instituciones técnicas ligadas al manejo
y conservación del capital natural, incentivando una mayor regulación del uso del
suelo para prevenir y/o revertir procesos de deterioro ambiental.
• Financiamiento
A los obstáculos que se plantean por la inexistencia de canales de financiación
adecuados se suman los criterios de asignación de créditos de las instituciones
financieras. Entre las coberturas que podrían promoverse se encuentran: i) Líneas
de capital-semilla para el desarrollo de nuevas producciones y proyectos innovativos.
ii) Financiamiento para la instalación y/o desarrollo de jóvenes agricultores que,
asociados con otros programas públicos, podrían incentivar el “rejuvenecimiento” de
las explotaciones agropecuarias. iii) Asistencia financiera, y sobre aspectos legales,
para el desarrollo de estrategias de calidad y registros comunes (marcas)
territoriales.

20
BIBLIOGRAFÍA

• BARBERO, A., LUCANERA, G y CASTELLANO, A.: “Banco de Datos

Socioeconómico de la zona de CORFO-Río Colorado. Estimación del Producto
Bruto Agropecuario Regional” U.N.S.” Publicaciones anuales desde la
Campaña 1985/1986 hasta la 2003/2004.
• DE MATTOS (1993): “La obstinada marginalidad de las políticas territoriales”,
Instituto de Estudios Urbanos, Pontificia Universidad Católica de Chile.
• DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA-UNS-CORFO-RÍO COLORADO (1992):
“Plan de Desarrollo para la Región de CORFO- Río Colorado”, mimeo.
• EDISON CONSULT S.A (1966): Estudio Técnico Económico y Social Valle
Bonaerense Río Colorado, Provincia de Buenos Aires, Ministerio de Economía,
CORFO- Río Colorado
• FUNBAPA, Anuarios de Cebolla, Años 1999 al 2004. Mayor Buratovich.
• GUTMAN G., ITURREGUI ME., FILADORO A. (2004): “Propuestas para la
formulación de políticas para el desarrollo de tramas productivas regionales. El
caso de la lechería caprina en Argentina”, CEPAL, Serie Estudios y
Perspectivas, Buenos Aires.
• INDEC, Censo Nacional de población. Años 1981, 1991 y 2001.
• INDEC -Censo Nacional Agropecuario 1988-2002
• INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN LA PROVINCIA DE BUENOS
AIRES (1996), Honorable Senado de la Nación y Banco de la Provincia de
Buenos Aires.
• IURMAN, J.P. 1998. “Research and extension for small farmers”. Unidad de
Minifundios. INTA. Presentado en el seminario internacional “Sustainable Rural
Community Development” realizado por el Salzburg Seminar en Salzburgo,
Austria, del 7 al 14 de febrero.
• IZCOVICH P. (2005) : “Informe sector apícola en el Valle Bonaerense del Río
Colorado”, mimeo
• SCHEJTMAN A y BERDEGUÉ J. (2004): “Desarrollo Territorial Rural”,
RIMISP, Santiago de Chile.
• SEMINARIO-TALLER - Transformación Productiva e Institucional del Mundo
Rural en Argentina ; Síntesis de las Ponencias y del Debate, 25-26 de octubre,
Buenos Aires; RIMISP.
• URIBE ECHEVERRÍA (1990): “Desarrollo Regional en los años noventa”, en
Alburquerque F. et. al Revolución Tecnológica y Reestructuración Productiva:
Impactos y Desafíos Territoriales, Grupo editor Latinoamericano, Buenos Aires.

21
 ANEXO METODOLÓGICO

En la realización del Estudio del VBRC se utilizaron técnicas cualitativas, como las
entrevistas en profundidad a informantes claves y los grupos focales de agentes e
instituciones públicas y privadas intervinientes en la trama de la cebolla. El objetivo de
este relevamiento fue identificar problemáticas, roles y alianzas actuales o potenciales
entre los agentes así como programas y/o acciones desarrolladas por el entramado
institucional del VBRC. El taller efectuado el 11 de agosto, en el Centro de
Capacitación de CORFO, constituyó otra instancia de participación de los actores del
VBRC que, junto a los grupos focales, permitió una mejor aproximación a las
dinámicas exploradas en este caso.

En las entrevistas en profundidad, se trabajó con diversos informantes claves

vinculados a la producción, a la comercialización, a las asociaciones de productores, y
otras entidades privadas y públicas que intervienen en la zona. Se efectuaron más de
25 entrevistas, cubriendo actores representativos que operan en las diferentes fases
de la trama de cebolla (productores, empacadores, comercializadores, contratistas, y
cuadrilleros), así como dirigentes y profesionales vinculados a las instituciones de
apoyo (FUNBAPA, CORFO, INTA, asociaciones de productores, áreas de la
producción de los municipios). Asimismo, se efectuaron entrevistas a funcionarios
relacionados con las áreas de salud y educación con accionar en ambos distritos
(Villarino y Patagones).

Los grupos focales (GF) se organizaron en función de las principales etapas-agentes

de la cadena de cebolla y un corte transversal que introduce algunas de las
problemáticas más importantes (económicas, sociales e institucionales) que
interactúan e inciden tanto a nivel de la trama como sobre la estructura social de la
región.

El siguiente cuadro presenta una síntesis de los actores relevados con la metodología
de grupos focales y de las consignas utilizadas.

Cuadro A2: Estudio Territorial - Valle Bonaerense del Río Colorado - Grupos
Focales: integración y consignas trabajadas
vinculados Tipo de actores
Consignas trabajadas
a: Participantes
- Efectos del escenario económico
desde la década del ´90 en adelante
- Políticas y programas de desarrollo
Productores cebolleros (pequeños y
rural y su impacto en la región
medianos) localizados en ambas
- Visión marcos regulatorios
márgenes del río Colorado
Etapa primaria-

- Normativas de Calidad
- Situación en infraestructura
productores

-Capacitación y asistencia técnica

- Sobre las organizaciones
- Situación social (jubilación, seguro
médico, etc.)

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 i) Empacadores de origen nacional

Etapa de empaque –
- Acceso a mercados y canales de
representativos en función de: a) el tipo de
comercialización
mercado donde operan (Europa, Brasil,
-Sistema de control de calidad
interno); b) empresas integradas hacia
comercialización
atrás; c) agentes comerciales
-Impacto de los circuitos informales
especializados; d) localización en ambas
márgenes del río.
-Operatoria en la frontera brasileña-
ii) empacadores- agentes comerciales
canales de información
brasileros, a) con galpones localizados en
- Políticas de calidad
la zona, b) corredores y transportistas
i) hombres, mujeres y jóvenes que
trabajan en la producción de cebolla - Problemáticas laborales y productivas
(aparcería; trabajo transitorio, otras figuras
Comunidad boliviana

o modalidades de producción);
-Trayectoria de los procesos asociativos
productivos
ii) minifundistas asociados en la - Otras formas de cooperación
cooperativa;

iii) mujeres-hombres adultos que han -Condicionantes y demandas sociales

participado y/o liderado programas de (salud, educación)
desarrollo social.
- La proyección de la cuenca de cebolla
- Acciones desarrollas
i) instituciones directamente vinculadas
- Restricciones institucionales (de
con la estructura productiva local
financiamiento, de recursos humanos,
de imagen, etc)
- Inversiones y plan de obra pública
(provincial, local) en infraestructura de
caminos y de riego
- Programas y acciones relacionados
Entramado institucional

con las condiciones de vida de la

población

-Problemáticas de los distintos niveles

ii) instituciones de tipo educacional
de educación
- Diferenciales de calidad?
- Adecuación de los procesos de
aprendizaje a las demandas del medio
rural

23