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Centro de Estudos

Sindicais e de
Economia do Trabalho

Instituto de Economia

ISSN 1980-5144

TEMA:

INSTITUTO DE ECONOMIA DA UNICAMP


Diretor
Mariano Francisco Laplane

REFORMA TRIBUTRIA, EQUIDADE

Diretor Associado
Claudio Schller Maciel

FINANCIAMENTO

DO

GASTO SOCIAL

Diretor Executivo do CESIT


Paulo Eduardo de Andrade Baltar
Conselho Editorial
Carlos Alonso Barbosa de Oliveira
Jos Carlos Braga
Mrcio Percival Alves Pinto
Paulo Eduardo de Andrade Baltar

SUMRIO

Organizador
Eduardo Fagnani
Equipe do CESIT
Alexandre Gori Maia
Amilton Jos Moretto
Anselmo Luis dos Santos
Carlos Alonso Barbosa de Oliveira
Cludio Salvadori Dedecca
Davi Antunes
Denis Maracci Gimenez
Eduardo Fagnani
Eugnia Troncoso Leone
Jorge Eduardo Levi Mattoso (Licenciado)
Jos Dari Krein
Marcelo W. Proni
Marcio Pochmann
Marco Antnio de Oliveira (Licenciado)
Maria Alice Pestana de Aguiar Remy
Paulo Eduardo de Andrade Baltar
Snia Tomazini
Waldir Jos de Quadros (Licenciado)
Walter Barelli (Licenciado)
Wilns Henrique (Licenciada)

Apresentao
Eduardo Fagnani
Tributao, Equidade e Financiamento do Gasto Social
Nota Introdutria .......................................................................................... 1
Marcio Pochmann
Tributao que Aprofunda a Desigualdade ................................................ 5
Amir Khair
Prioridade Justia Tributria .................................................................... 10
Evilsio Salvador
Reforma Tributria Desmonta o Financiamento
das Polticas Sociais .................................................................................... 20
Guilherme Delgado
Reforma Tributria e suas Implicaes para os Direitos
Sociais Seguridade Social ....................................................................... 27
Flvio Jos Tonelli Vaz
Longe do Iderio de Justia Tributria: Simplificao com
Riscos para a Seguridade Social ............................................................... 33

Apoio Administrativo
Licrio Siqueira
Susete R. C. Ribeiro

Paulo Sena
A Educao e a Reforma Tributria .......................................................... 40

Projeto Visual e Editorao Eletrnica


Clia Maria Passarelli

Jos Celso Cardoso Jr. e Carolina Verssimo Barbieri


Reforma Tributria e o Financiamento das Polticas de
Trabalho e Renda no Brasil ........................................................................ 42

Edio de Texto
Caia Fittipaldi
CESIT Instituto de Economia da Unicamp
Cidade Universitria Zeferino Vaz
Caixa Postal 6135 Cep 13.083-970
Campinas So Paulo SP
Tel: (19) 3521-5720
E-mail: <cesit@eco.unicamp.br>.
<http://www.eco.unicamp.br/cesit>.

Jos Aparecido Carlos Ribeiro


Mais Recursos para a Sade Pblica So Necessrios ........................ 51
Jos Roberto Rodriguez Afonso
Uma Viso Geral da Reforma Tributria e o Custeio dos
Gastos Sociais .............................................................................................. 57

n. 8 Janeiro a Agosto de 2008

CESIT Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

APRESENTAO
TRIBUTAO, EQUIDADE E FINANCIAMENTO
DA

POLTICA SOCIAL

NOTA INTRODUTRIA

Eduardo Fagnani
Organizador

Em 2008 abriu-se uma nova perspectiva de alterao do sistema tributrio nacional. A Proposta de
Emenda Constitucional (PEC) 233/2008 formulada pelo Ministrio da Fazenda, que tramita na Cmara dos
Deputados, visa, em ltima instncia, simplificar a estrutura fiscal, extinguindo-se tributos e reduzindo-se
cobranas cumulativas em diversas etapas de produo e circulao das mercadorias. Em termos sintticos
ela prev:
a criao de um Imposto sobre Valor Adicionado (IVA-F), com a extino de quatro tributos federais:
Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins); a contribuio para o Programa de
Integrao Social (PIS); a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico incidente sobre a Importao
e a Comercializao de Combustveis (Cide); e a Contribuio Social do Salrio-educao;
a extino da Contribuio Social do Lucro Lquido (CSLL), incorporada ao Imposto de Renda das
Pessoas Jurdicas (IRPJ);
a destinao de percentuais da arrecadao do IVA-F e as do IR e IPI para as aes de governo
antes atendidas pelas contribuies definindo a emenda 38,5% para seguridade social e 6% para o
amparo ao trabalhador e, enquanto no editada Lei Complementar, 2,5% para o ensino fundamental;
a desonerao gradativa da folha de contribuio dos empregadores para previdncia social;
a unificao nacional da legislao do Imposto sobre Circulao de Mercadoria e Servios (ICMS),
eliminando-se a guerra fiscal.
A simplificao da estrutura tributria, eliminando-se tributos e trazendo maior racionalidade
alvissareira. Todavia, h dois pontos cruciais que gostaramos de assinalar e submeter a uma apreciao
mais ampla:
primeiro, a ausncia de objetivos voltados para a justia fiscal, na medida em que a proposta no
sinaliza a construo de um sistema tributrio menos regressivo, pautado pela tributao da renda e do
patrimnio;
segundo, a ameaa latente de desmonte das bases de financiamento das polticas sociais
conquistadas pela Constituio de 1988.
A injustia do sistema tributrio brasileiro objeto do artigo de Marcio Pochmann (Tributao que
Aprofunda a Desigualdade). No ano de 2003, por exemplo, o peso da tributao sobre o rendimento das
famlias com at dois salrios mnimos mensais alcanou quase 49% enquanto uma famlia com rendimento
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Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

superior a trinta salrios mnimos mensais comprometia menos de 27% com tributao. Esses nmeros
revelam a natureza fortemente regressiva do sistema tributrio nacional, caracterizada pela predominncia
dos tributos indiretos, afirma Pochmann.
Amir Khair (Prioridade Justia Tributria) assinala que esta mazela crnica no enfrentada pela
PEC 233/08. A proposta, ao eliminar um conjunto de contribuies (Cofins, PIS, Cide e Salrio-educao) e
criar, em seu lugar, o IVA, no altera a atual regressividade desses tributos, afirma o autor. Alm da
regulamentao do Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF), Khair sugere e detalha um conjunto de medidas
que caminhariam na direo da correo da injustia fiscal, com destaque para: ampliar a progressividade
do Imposto de Renda da Pessoa Fsica; elevar a alquota do imposto sobre heranas; desonerar a cesta
bsica; estabelecer alquotas do ISS entre 2% e 3%; eliminar o teto de contribuio do INSS com
desonerao no INSS das empresas; e estabelecer a alquota padro do IVA Estadual em 15% e a mxima
em 20%.
O segundo ponto que nos preocupa so as ameaas implcitas na PEC 233/08 de desmonte das
bases de financiamento das polticas sociais conquistadas pela Constituio de 1988. Observe-se que por
detrs da simplificao e racionalizao da estrutura tributria esconde-se o fim das vinculaes, a
desonerao da folha de contribuio dos empregadores para previdncia social a extino de fontes de
financiamento das polticas sociais (COFINS; PIS; Contribuio Social do Salrio-educao; e CSLL). A
concretizao dessas mudanas sem a garantia constitucional de vinculao de recursos num patamar
adequado para fazer frente aos gastos fragiliza o financiamento da educao e sepulta o Oramento da
Seguridade Social (artigo 196 da Constituio Federal). Essa ltima conseqncia traz indefinies na
sustentao dos gastos nos setores da Previdncia Social (INSS urbano e Previdncia Rural), Assistncia
Social, Sade, Seguro-desemprego e demais programas de gerao de emprego e capacitao profissional
financiados pelo Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT).
Este fato preocupante se consideramos as inmeras tentativas da rea econmica que tm
sido empreendidas desde o final dos anos 80 para desmontar a base de recursos constitucionalmente
vinculados ao financiamento do gasto social, com destaque para a captura de parcela dos recursos do
Oramento da Seguridade Social e a Desvinculao de Recursos da Unio (DRU).
Dentre os gastos sociais federais h claramente uma diviso entre os setores protegidos por
direitos e fontes de financiamento asseguradas pela Constituio nos quais a rea econmica no tem
margens para arbitrar sobre o patamar de gastos e os setores no protegidos, livres para a discrio das
autoridades monetrias.
No primeiro caso, esto a Previdncia Social e a Assistncia Social. Observe-se que entre 1995 e
2005, esses gastos setoriais como proporo do PIB passaram, respectivamente, de 4,9% para 7,0% e de
0,08% para 0,83%.

Essa trajetria foi diversa nos setores no protegidos por direitos e constitucionais.

Observe-se que o percentual do gasto federal como proporo do PIB em cinco setores nos quais o Brasil
acumula srios problemas estruturais (Saneamento, Habitao e Urbanismo, Desenvolvimento Agrrio,
Emprego e Defesa do Trabalhador e Alimentao e Nutrio) totalizava irrisrio 1,31% em 2005. Em situao

_______________
1

CASTRO, Jorge Abraho; RIBEIRO, Jos Aparecido; CARVALHO, B. Gasto social e poltica macroeconmica: trajetrias e tenses no
perodo 1995-2005. Texto apresentado no Congresso Anual da Sociedade de Economia Poltica realizado em So Paulo, jun. 2007.
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Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

intermediria, os gastos federais como proporo do PIB em Educao e Sade declinaram (de 0,95% para
0,77%; e de 1,79% para 1,59%, respectivamente) entre 1995 e 2005.
Eliminar a vinculao constitucional de fontes de financiamento das polticas sociais amplifica o
poder discricionrio da rea econmica. Sabemos todos que nos momentos de aperto fiscal os gastos
sociais so os mais penalizados. A trajetria recente demonstra esse ponto exausto. Note-se que, entre
1995 e 2003, a participao do gasto social federal na despesa total da Unio declinou 8 pontos percentuais
(de 59% para 51%), enquanto a participao das despesas financeiras cresceu 14 pontos percentuais (de
20% para 34%). Em igual perodo, o gasto social federal como proporo do PIB cresceu 1,5 ponto
percentual (de 11,2% para 12,7%), enquanto a despesa financeira cresceu 4,8 pontos (de 3,7% para 8,5%).
A maior parte dos especialistas reunidos nesta Carta comunga dessa apreenso. Evilsio Salvador
(Reforma Tributria Desmonta o Financiamento das Polticas Sociais) apresenta uma abordagem
abrangente dos impactos da proposta de reforma tributria no financiamento das polticas sociais no Brasil,
especialmente a seguridade social e a polticas de educao e trabalho.
Os artigos de Guilherme Delgado (Reforma Tributria e suas Implicaes para os Direitos Sociais
Seguridade Social) e de Flvio Jos Tonelli Vaz (Longe do Iderio de Justia Tributria: Simplificao com
Riscos para a Seguridade Social) aprofundam este debate, abordando o caso especfico da Seguridade
Social. Ambos reiteram que, de maneira sub-reptcia, o texto do Projeto de Reforma desestrutura o perfil das
finanas sociais construdo desde a Constituio de 1988 no tocante ao Oramento da Seguridade Social,
deixando um legado de indefinies e incertezas.
Paulo Sena (A Educao e a Reforma Tributria) assinala que a PEC atinge os pilares que
sustentam o financiamento da Educao brasileira: a receita de impostos vinculada manuteno e
desenvolvimento do ensino (MDE), a contribuio social do Salrio-educao e o ICMS. O autor tambm
aponta os riscos para a Educao Nacional decorrentes da extino da vinculao constitucional do patamar
mnimo de 18% da receita de impostos para a Unio e de 25% para os estados e municpios, implcitas na
proposta em debate.
Jos Celso Cardoso Jr. e Carolina Verssimo Barbieri (Reforma Tributria e o Financiamento das
Polticas de Trabalho e Renda no Brasil) debatem os impactos da extino do PIS sobre o Fundo de Amparo
ao Trabalhador (FAT), principal fonte de financiamento do Seguro-desemprego e as demais polticas de
gerao de emprego e renda. Assinalam o avano desta medida, fruto da Constituio de 1988, para o
desenvolvimento de um sistema pblico de emprego, trabalho e renda no pas. Isso porque se assegura ao
fundo a receita de um tributo especfico (a contribuio PIS/Pasep), o que lhe permite acumular ativos que
so remunerados fato que seria alterado pela PEC 233/2008.
Jos Aparecido Carlos Ribeiro (Mais Recursos para a Sade Pblica So Necessrios) ressalta,
inicialmente, que o gasto pblico em sade como proporo do PIB no Brasil est bastante atrs no apenas
de pases europeus, como Alemanha, Inglaterra e Frana, mas tambm de latino-americanos como
Argentina e Colmbia. Alm da necessidade de ampliar o patamar de gastos com Sade, h o desafio de
garantir a uma base financeira sustentada para a consolidao do Sistema nico de Sade. Aps o fracasso
da CPMF, as esperanas do setor repousam na plena vigncia da Emenda Constitucional n. 29/2000, que
vincula recursos oramentrios das trs esferas de governo com aplicaes na rea da sade. No parecem
claro quais as conseqncias que a PEC 233/2008 poder vir a ter na consolidao da EC 29.
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Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

Finalmente, Jos Roberto Rodriguez Afonso (Uma Viso Geral da Reforma Tributria e o Custeio
dos Gastos Sociais) apresenta um texto instigante e provocativo que polemiza com as principais idias
defendidas pelos autores aqui reunidos a includo o organizador desta Carta. Afonso argumenta que a
reforma tributria representa uma oportunidade para se para enfrentar o desafio de integrar adequadamente
polticas sociais e econmicas. Inserir a reforma tributria numa agenda mais ampla para transformaes
econmicas e sociais deveria ser uma grande aposta do pensamento progressista.

Boa Leitura!

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CESIT Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

TRIBUTAO QUE APROFUNDA A DESIGUALDADE

Marcio Pochmann 1

No final do sculo 19, com o nascimento da Repblica no Brasil, havia uma importante expectativa
em torno da transformao do sentido da tributao originria do perodo Imperial. Naquela oportunidade, a
principal fonte da tributao assentava-se essencialmente nos impostos indiretos, o que terminava por fazer
com que os pobres tivessem justamente que sustentar a mquina do Estado liberal.
Quase duas dcadas depois da instalao da Repblica, j era evidente o descompasso entre o
desejo de tornar progressivo o sistema tributrio republicano e a realidade de manter a regressividade dos
impostos. Tanto assim que, no ano de 1905, Manuel Bonfim lanou o livro Amrica Latina, em que
destacava a iniqidade tributria vigente, responsvel por tornar os pobres e desfavorecidos do limiar do
sculo 20 o segmento social com maior parcela da renda deslocada para a receita pblica: 77% de toda a
arrecadao tributria provinha dos impostos indiretos.
Um sculo depois, constata-se que a situao permanece praticamente a mesma. No obstante as
diversas modificaes implementadas ao longo do perodo no sistema tributrio brasileiro, os pobres e
desfavorecidos continuam a compor o segmento visado para o maior pagamento proporcional de suas
rendas com tributao. Em grande medida, a perpetuao da grave desigualdade no Brasil se deve
incapacidade para alterar o sentido regressivo do sistema tributrio nacional.

Grfico 1 Brasil Participao dos 10% mais ricos na riqueza total nacional e nas cidades e em anos selecionados
(em %)

100
90
80
70

68,7

62,9

67,0

75,4

73,4

60
50
40
30
20
10
0
fins do sculo XVIII
Rio de Janeiro

fins do sculo XX
Salvador

fins do sulo XX
So Paulo

Brasil

Fonte: Campos et al. (2004, p. 28).

_______________
1

Professor do Instituto de Economia e pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e de Economia do Trabalho licenciado, da
Universidade Estadual de Campinas. Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
-5-

Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

Como se sabe, a maior ou menor participao da tributao sobre o PIB (Carga Tributria Bruta)
pode indicar o quanto o poder pblico pesa sobre a sociedade, mas no necessariamente que ele seja justo
e adequado ao conjunto da populao. Em funo disso, o presente artigo trata dos principais traos do
sistema tributrio atual, tendo em vista a sua contribuio inegvel para o aprofundamento da desigualdade
de renda e riqueza no Brasil.
Desigualdade pessoal e funcional da renda no Brasil
A desigualdade extrema no Brasil pode ser observada pela repartio primria da renda e riqueza.
Na repartio funcional da renda, que trata da participao da renda do trabalho em relao s demais
rendas do patrimnio (lucros, juros, alugueis de imveis, renda da terra, dentre outras), pode-se observar de
forma agregada o grau de desigualdade existente.
Pode-se observar que a tendncia, desde a dcada de 1950, tem sido a menor participao do
rendimento do trabalho na renda nacional. Atualmente, menos de 40% da renda nacional so apropriados
pelos trabalhadores; no final da dcada de 1950, aproximava-se de quase 60%. Em contrapartida, os
detentores de patrimnio assistem expanso contnua de seus rendimentos relativos renda nacional.

Grfico 2 Brasil Evoluo da participao do rendimento do trabalho na renda nacional em anos


selecionados (em %)

60

56,6
50

52,0
50,0
45,0

40

39,1
30
1959/60

1969/70

1979/80

1989/90

2005

Fonte: IBGE Contas Nacionais, elaborao prpria.

Na repartio pessoal da renda, referente ao peso de cada indivduo com rendimento no total da
renda, tambm se chega ao indicador de desigualdade. Nesse caso, dada a dificuldade para contabilizar as
declaraes de rendimento dos proprietrios, termina-se fundamentalmente analisando-se o rendimento do
trabalho, o que no necessariamente um problema estatstico nos pases em que o rendimento do trabalho
supera a metade da renda nacional.
No Brasil, as primeiras informaes oficiais disponveis derivam do Censo Demogrfico de 1960, o
primeiro da srie a registrar o rendimento da populao. De l para c, percebe-se a pssima repartio da
renda.

-6-

Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

Grfico 3 Brasil Evoluo do ndice da desigualdade pessoal da renda, em anos selecionados (Gini)

0,65

0,64
0,63
0,61

0,60

0,59

0,59

0,58

0,58

0,56
0,55

0,56

0,50

20
06

20
04

20
02

19
99

19
97

19
95

19
92

19
89

19
87

19
85

19
83

19
81

19
78

19
76

19
60

0,45

Fonte: IBGE. Censo Demogrfico e PNAD.

Ainda que as investigaes tendam a captar fundamentalmente o rendimento do trabalho, o que


torna subestimadas outras formas de renda como os ganhos obtidos pela propriedade (juros, lucros,
aluguis e renda da terra), o indicador de desigualdade da distribuio pessoal registrado em 1960 jamais foi
alcanado nos ltimos 46 anos de pesquisas do IBGE. Mesmo que no perodo recente o indicador de
desigualdade (Gini) tenha apresentado uma inflexo, ele ainda encontra-se 12% acima do de 1960.

Tributao sobre os pobres


A desigualdade no Brasil poderia ser perfeitamente inferior a apresentada atualmente, caso
houvesse no pas um sistema tributrio justo, progressivo sobre a renda e riqueza. Como no essa a
experincia nacional, compreende-se o quanto ele contribui para o aprofundamento da desigualdade.
Isso ocorre fundamentalmente porque so os mais pobres que terminam pagando mais tributos no
pas. No ano de 2003, por exemplo, o peso da tributao sobre o rendimento das famlias com at dois
salrios mnimos mensais (menos de 830 reais de 2008), alcana quase 49%. Ou seja, a cada dois reais
que recebe, a famlia transfere quase um real aos cofres pblicos na forma de tributos. J uma famlia com
rendimento superior a trinta salrios mnimos mensais (acima de 13,5 mil reais de 2008) comprometia
menos de 27% com tributao.

_______________
2

Destaca-se que o ndice de Gini mede a desigualdade pessoal da renda, variando de 0 a 1. Quanto mais prximo de 1, pior a
desigualdade. Pases com ndice de Gini acima de 0,45 expressam grau primitivo de sociedade. A Alemanha, por exemplo, registra o
Gini em 0,28; a Sucia, 0,25; a Noruega, 025; Canad, 0,31, dentre outros. No ndice de Gini, o Brasil encontra-se acompanhado de
pases como Lesotho, 0,56; Zimbabwe, 0,57; Guin Bissau, 0,56, dentre outros.
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Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

Grfico 4 Brasil Evoluo da carga tributria na renda familiar, segundo faixas de renda e variao entre 1995/06
e 2002/03 (em %)
120

101,9

80

82,9
73,4

60
40

93,9

91,2

100
71,9

46,9

48,9
35,9

31,8

28,2
21,0

17,4

20

30,5
15,1

28,7

28,5
14,9

26,3
17,9

14,8

0
at 2 sm

2 a 5 sm

5 a 10 sm

CT 1996

10 a 15 sm

15 a 20 sm

CT 2003

20 a 30 sm

mais de 30 sm

Variao 1996 - 2003

Fonte: IBGE POF, 1995/96 e 2002/03, elaborao Ipea.

Para piorar, contata-se tambm que entre 1996 e 2003, momentos de realizao da Pesquisa de
Oramento Familiar do IBGE, a carga tributria sobre a renda das famlias cresceu mais para os pobres do
que para as famlias ricas. O aumento foi de mais de 73% para as famlias de at 2 salrios mnimos
mensais e de menos de 47% para aquelas de mais de 30 salrios mnimos mensais. A classe mdia,
entretanto, teve maior adicional de tributao no mesmo perodo de tempo, mesmo que a carga tributria
seja ainda 1/3 inferior das famlias pobres no Brasil.
Grfico 5 Brasil Carga tributria indireta na renda familiar, segundo dcimos da renda familiar per capita em
2003/03 (em %)

40
35

32,8
27,0

30
25

29,1

24,8

23,9

23,2

23,3

23,3

24,1

19,4

18,3

17,6

16,4

16,4

6,9

7,7

Stimo

Oitavo

22,7

24,2

20

20,7
15
10
5
0

23,4

3,7
Primeiro

2,8

4,1

Segundo Terceiro
Carga total

4,5

4,9

5,7

Quarto

Quinto

Sexto

Carga Direta

12,0

14,6
8,8

10,7

Novo

Dcimo

Carga tributria indireta

Fonte: IBGE POF, 1995/96 e 2002/03, elaborao Disoc/Ipea a partir de Silveira (2008).

A principal razo pela qual os pobres pagam mais impostos do que os ricos se deve natureza
fortemente regressiva do sistema tributrio nacional. Ou seja, a forte predominncia dos chamados tributos
indiretos, geralmente embutidos no preo final dos bens e servios, muitos dos quais atendem ao consumo
dos pobres.
-8-

Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

Por outro lado, a tributao direta, geralmente atrelada renda e patrimnio, tem reduzida
importncia na arrecadao do pas. Ademais de pouco atuarem progressivamente sobre os ricos, inexistem
tributos sobre diversas formas de riqueza, com o imposto sobre grandes fortunas, conforme experincia dos
pases desenvolvidos.
Nesse sentido, os 10% mais pobres do pas, cuja renda mdia foi de 73 reais mensais em 2006,
transferiam na forma de tributos quase 33% do rendimento. J os 10% mais ricos do pas, com renda mdia
de quase 4 mil reais mensais, contribuam com menos de 23% da renda com o sistema tributrio.
Por conta disso, a desigualdade entre o rendimento mdio bruto dos 10% mais ricos e o dos 10%
mais pobres foi de 54 vezes em 2006. J a desigualdade entre o rendimento mdio lquido (aps o efeito da
tributao) dos 10% mais ricos e o dos 10% mais pobres foi de 80,5 vezes em 2006. Nesse mesmo ano, o
aumento na desigualdade entre os rendimentos mdios (bruto e lquido) dos extremos da distribuio
pessoal da renda no Brasil em 49,1% se deveu ao papel regressivo do sistema tributrio nacional.
Grfico 6 Brasil Evoluo do rendimento mdio mensal real bruto e lquido (aps a carga tributria) dos 10% mais
ricos e dos 10% mais pobres entre 1996 e 2003 (em %)

Rendimento mdio lquido em


2003

38

2795

Rendimento mdio bruto em


2003

56

Rendimento mdio lquido em


1996

91

3616

3904

Rendimento mdio bruto em


1996

4620
114
0

500

1000

1500

10% mais pobres

2000

2500

3000

3500

4000

4500

5000

10% mais ricos

Fonte: IBGE POF, 1995/96 e 2002/03 e PNAD de 1996 e 2003, elaborao prpria.

Isso se torna ainda mais evidente, quando se compara a evoluo do grau de desigualdade entre o
rendimento mdio bruto e lquido dos 10% mais ricos e o dos 10% mais pobres. Em 2003, por exemplo, a
desigualdade entre os rendimentos mdios brutos dos dois decis extremos era de 65,6 vezes e de 73,6
vezes entre os rendimentos mdios lquidos, enquanto em 1996 foi de 40,5 vezes (rendimento mdio bruto)
e de 42,9 vezes (rendimento lquido).
Ademais da constatao do crescimento da desigualdade a partir da identificao do papel do
sistema tributrio no Brasil, percebe-se como o aumento da carga tributria terminou contribuindo para
agravar ainda mais a desigual repartio da renda e riqueza. Em sntese, o aumento desproporcional da
carga tributria entre os diferentes nveis de renda dos brasileiros terminou por agravar ainda mais o grau de
desigualdade verificado durante os anos de 1996 e 2003.
-9-

CESIT Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

PRIORIDADE JUSTIA TRIBUTRIA

Amir Khair 1

A justia tributria, ou seja, quem paga a conta pblica aspecto relevante de um sistema
tributrio ainda no est em debate. O Brasil possui um sistema tributrio altamente regressivo, alm de
ser campeo mundial das taxas de juros e ter uma das piores posies na distribuio da renda e da
riqueza. Quem ganha at dois salrios mnimos paga 49% dos seus rendimentos em tributos; mas quem
ganha acima de trinta, apenas 26%. Isso ocorre porque, na comparao internacional, se tributa em excesso
o consumo; e o contrrio, para o patrimnio e a renda. Seria necessrio inverter essa ordem que, alm de
injusta, no favorece o crescimento do pas.
Para assegurar um desenvolvimento sustentvel, o Brasil necessita de um mercado interno forte e
em expanso. A m distribuio tributria e de renda restringe o potencial econmico e social que o pas
possui.
Cabe ao Estado induzir a poltica distributiva. Na receita, ao fazer com que quem ganha mais
pague proporcionalmente mais do que quem ganha menos; e na despesa, ao destinar maior parcela do
oramento para as necessidades bsicas da populao.
A justia tributria ocorreria com a reduo da carga tributria, da regressividade dos tributos e a
eliminao deles para a cesta bsica. A reduo da carga tributria permitiria maior competitividade interna e
externa aos nossos produtos e gerao de empregos, reduo da inflao e induo do crescimento
econmico.
A diminuio da regressividade se faria pela reduo do ICMS, PIS e Cofins, que representam em
mdia 38% dos preos no consumo final. O ICMS responde por 70% dessa elevao. Com relao a esses
tributos, a proposta de reforma tributria enviada ao C0ngresso Nacional elimina a Cofins, PIS, Cide e
salrio-educao e cria em seu lugar o Imposto sobre o Valor Adicionado Federal. Isso no altera a atual
regressividade desses tributos e
cria um problema tcnico, ao
exigir uma elevao em cerca de
75% das atuais alquotas do
ICMS, ampliando a sonegao e
informalidade. Nesse caso, uma
alternativa seria a diminuio da
carga tributria que incide sobre o
valor adicionado, compensando-a
parcialmente com a elevao da
tributao sobre o patrimnio e a
renda.
_______________
1

Mestre em Finanas Pblicas pela Fundao Getlio Vargas (FGV) e consultor.


-10-

Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

Como resultado da reduo da carga tributria sobre o consumo, todos acabam ganhando. A
populao de mdia e baixa renda, pela melhoria no seu poder aquisitivo. A classe mdia alta e de maior
renda, pelos frutos do desenvolvimento econmico e social, quando so gerados ganhos econmicos e
financeiros, novas oportunidades e expanso da oferta de empregos.
Por outro lado, a substituio dos tributos indiretos que atinge o fluxo econmico por tributos que
incidem sobre o estoque da riqueza, tem o mrito de criar maior desenvolvimento econmico. Isso ocorre
porque permite maior nvel de consumo e produo, gerando lucros maiores, que compensam a tributao
sobre a riqueza. o caso dos tributos sobre os bens, especialmente o Imposto sobre Grandes Fortunas
(IGF). Assim, ao contrrio do que alguns propalam (que uma tributao mais intensa sobre o patrimnio
afugentaria as empresas), a dinmica econmica mais abrangente, ao criar maior nvel de
desenvolvimento e, conseqentemente de ganhos para as empresas.
O desenvolvimento econmico amplia a arrecadao pblica, proporcionando maiores recursos
para investimentos em polticas sociais e em infra-estrutura, e cria maior atratividade para os investimentos
nas empresas como decorrncia do maior poder aquisitivo da populao.
Regressividade
Uma das caractersticas do sistema tributrio brasileiro a alta regressividade, ou seja, tributa-se
mais quem ganha menos e menos quem ganha mais. A regressividade existe devido elevada participao
dos tributos indiretos, que so os que no dependem da condio econmica do contribuinte.

-11-

Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

Em 2004, quem tinha renda familiar de at dois salrios mnimos pagou 48,9% dela em tributos;
26,3%, para quem tinha mais de 30. Isso agrava a situao da m distribuio de renda e reduz o consumo
das classes de renda mdia e baixa, indo na contramo do crescimento sustentvel do pas.
O quadro a seguir apresenta a evoluo da participao dos tributos diretos e indiretos na
arrecadao tributria bruta do pas. A participao dos tributos indiretos tem-se mantido estvel, em torno
de 60% desde 1991.

Participao dos Tributos Diretos e Indiretos

Participao dos tributos diretos e indiretos

% da arrecadao

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
INDIRETA
59,1 60,8 59,3 63,0 59,0 58,8 58,4 55,1 57,2 59,6 59,0 61,3 60,3 61,2 60,9 60,2 60,0
CONSUMO ( 1 )
48,7 46,8 45,7 46,8 45,6 46,0 42,6 39,7 42,5 43,6 43,8 43,7 43,1 44,4 43,3 42,7 41,2
LUCRO ( 2 )
4,6
8,4
7,2
7,4
7,8
8,5
7,7
6,8
6,3
7,1
6,2
9,5
8,8
8,8 10,1 10,0 11,3
MOVIMENTAO FINANCEIRA ( 3 )
2,5
2,5
3,5
6,0
1,8
1,3
4,2
4,3
4,1
4,9
5,1
5,2
5,1
5,0
4,9
4,9
4,8
COMRCIO EXTERIOR ( 4 )
1,8
1,6
1,8
1,8
2,6
1,9
2,0
2,4
2,5
2,4
2,2
1,7
1,5
1,5
1,2
1,2
1,3
OUTROS ( 5 )
1,4
1,5
1,1
1,0
1,2
1,0
1,8
1,9
1,7
1,7
1,7
1,2
1,7
1,4
1,4
1,4
1,4
DIRETA
40,9 39,2 40,7 37,0 41,0 41,2 41,6 44,9 42,8 40,4 41,0 38,7 39,7 38,8 39,1 39,8 40,0
MO DE OBRA ( 6 )
38,1 36,9 39,3 35,3 37,7 38,1 38,0 41,1 39,5 37,2 37,8 35,4 36,3 35,6 35,9 36,6 36,8
PROPRIEDADE ( 7 )
2,8
2,3
1,4
1,7
3,3
3,1
3,6
3,7
3,3
3,2
3,2
3,3
3,4
3,2
3,2
3,2
3,2
Fonte: Receita Federal do Brasil - elaborao: Amir Khair
( 1 ) - IPI, Cofins, PIS, PASEP, CIDE, Outras Contribuies Econmicas da Unio, ICMS e ISS
( 2 ) - Imposto de Renda Pessoa Jurdica e CSLL.
( 3 ) - Imposto sobre Movimentao Financeira (IMF), CPMF e IOF.
( 4 ) - Imposto de Importao e Imposto de Exportao
( 5 ) - Taxas e Outros Tributos
( 6 ) - Imposto de Renda Pessoas Fsicas e na Fonte, INSS, Seguridade Servidores, Outras Contribuies Sociais da Unio e FGTS.
( 7 ) - IPTU, ITBI, ITR, ITCMD

A elevada participao da carga tributria indireta devida fundamentalmente aos impostos sobre
o consumo, com destaque para o ICMS, responsvel por cerca da metade dela. Assim, reduzir a tributao
sobre o consumo significa menores alquotas do ICMS, Cofins e PIS. Efeito mais importante ainda isentar
plenamente os produtos da cesta bsica. Isso requer compensao de outro tributo de carter direto, para
no reduzir a arrecadao da Unio e dos estados, que tm no ICMS 83%, em mdia, das suas receitas
totais. Como veremos adiante, o Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF) poderia contribuir nessa direo.
Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF)
O Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF) previsto pela primeira vez na Constituio Federal de
1988 como de competncia da Unio, demanda lei complementar para a sua regulamentao que no foi
aprovada at hoje. Ele poderia ser cobrado de forma progressiva, com um nvel mnimo de iseno, e
alquota reduzida sobre o valor do patrimnio declarado no Imposto de Renda do final do exerccio de
pessoas fsicas e jurdicas, que exceder o valor da iseno.
A proposta de reforma tributria do governo facilita sua aprovao, pois 51,6% dele iro para os
estados e municpios. Assim, governadores, prefeitos e potenciais candidatos a esses postos no Congresso
teriam todo interesse em aprovar esta nova fonte de recursos.

-12-

Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

Estudo Tributrio feito pela Receita Federal do Brasil com base na declarao de Imposto de
2

Renda de 2000 revela que em 2000 o valor dos bens equivalia a 1,9 vezes o PIB; mas se estima que a
riqueza mundial atinja US$ 190 trilhes e o PIB, US$ 48 trilhes, ou seja, a riqueza quatro vezes o PIB.
Como o Brasil apresenta h dcadas uma das piores distribuies de renda do mundo, provvel que essa
relao seja superior. Assim, uma alquota mdia de 1% aplicada sobre o valor dos bens atualizados poder,
aps os aperfeioamentos necessrios de controle, permitir uma arrecadao superior a 4% do PIB. Esse
nvel superaria o conjunto de tributos indiretos: IPI, PIS, ISS, Cide e Imposto de Importao e equivaleria
Cofins.
Justia tributria: algumas sugestes
O sistema tributrio, para atender o desenvolvimento econmico e social, deveria contemplar: a)
reduo da carga tributria; b) elevao da progressividade; c) elevao da participao dos tributos diretos;
e d) desonerao dos tributos indiretos de consumo popular. Seguem dez sugestes, que podem contribuir
para isso:


Queda da carga tributria

Autorizar a progressividade para qualquer tributo

Regulamentao do IGF com desonerao no INSS empresas

Desonerao total da cesta bsica

Passar o ITR e ITCD aos municpios

Elevar a alquota do imposto sobre heranas

Estabelecer alquotas do ISS entre 2% e 3%

Ampliar a progressividade do Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF)

Eliminar o teto de contribuio do INSS com desonerao no INSS das empresas

Estabelecer a alquota padro do IVA Estadual em 15% e a mxima em 20%

1 Queda da Carga Tributria (CT)


Uma reduo da CT d maior competitividade s empresas no confronto com as do exterior e
eleva o poder aquisitivo de todos, especialmente os de menor renda. A CT obtida pela diviso da
arrecadao de tributos pelo Produto Interno Bruto (PIB). Se a arrecadao crescer menos que o PIB, ocorre
reduo da CT. O grfico a seguir apresenta a evoluo da CT desde 1991, segundo a metodologia oficial
de clculo da Receita Federal do Brasil.

_______________
2

Fonte: FMI - Global Stability Report, p. 139, table 3, Sept. 2007.


-13-

Realizado

% do PIB

Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

Reta de Regresso

40

Carga Tributria = Arrecadao dividida pelo PIB


35

Crescimento de 0,70 ponto percentual ao ano de 1991 a 2007

29,1

30

26,6 25,9
25

26,9

27,8 29,0

30,4

31,5
31,3 31,9

32,2 33,4

35,9
34,6

25,0
23,3 24,5

20

15

10

0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Fonte: Receita Federal do Brasil - elaborao: Amir Khair

estim.

De 1970 at 1993, a CT se manteve estvel em cerca de 25% do PIB; mas de 1991 a 2007 tem-se
uma tendncia de elevao de 0,7 ponto percentual a cada ano.
Ocorre uma elevao da CT em perodos de crescimento econmico, pois a arrecadao
acompanha o crescimento do PIB e vai alm, devido maior eficincia com a informatizao, que permite
controle amplo sobre os contribuintes.
Outros fatores contribuem para o crescimento da CT. Os lucros e a massa salarial crescem acima
do PIB e a arrecadao diretamente proporcional a essas evolues. Por outro lado, o crescimento das
importaes faz crescer o imposto de importao (no numerador da CT) e decresce o PIB (no denominador).
O que faz cair a CT no a simplificao do sistema tributrio, mas a reduo de alquotas.
Enquanto permanecer o atual sistema tributrio, com crescimento da economia e melhoria da fiscalizao,
s com uma reduo de alquotas ou eliminao de tributos, como no caso da CPMF, ser possvel reduzir a
CT.
2 Autorizar a progressividade para qualquer tributo
A Constituio Federal no 1 do artigo 145 estabelece que Sempre que possvel, os impostos
tero carter pessoal e sero graduados segundo a capacidade econmica do contribuinte, facultado
administrao tributria, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os
direitos individuais e nos termos da lei, o patrimnio, os rendimentos e as atividades econmicas do
contribuinte.

-14-

Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

Embora esse texto seja claro, algumas decises legislativas e judiciais tm impedido que seja
aplicado. necessrio deixar isso ainda mais explcito. A sugesto acrescentar ao artigo 145 um
pargrafo: Os tributos podero sempre, em qualquer caso, ser progressivos, nos termos da lei que os criar
ou alterar.
3 Regulamentao do IGF com desonerao no INSS empresas
A novidade na proposta da reforma tributria do governo que 51,6% do IGF iro para os estados
e municpios, o que poder viabilizar sua aprovao. o tributo com maior nvel de partilha, pois o imposto
de renda, IPI e o IVA federal partilham apenas 28,7%.

Vimos que uma alquota mdia de 1% aplicada sobre o valor dos bens poder permitir uma
arrecadao superior a 4% do PIB. Esse nvel corresponde a todo o INSS pago pelas empresas; parte dele
podendo ser usado para desonerar a folha de pagamento.
4 Desonerao total da cesta bsica
Os produtos da cesta bsica devero ficar isentos de tributao, na Constituio. Os estados que
fossem prejudicados podem ser compensados pelo Fundo de Equalizao de Receitas e pela adequao de
alquotas do IVA estadual, perante suas assemblias legislativas.

5 Passar o ITR e ITCD aos municpios


O ITR e ITCD so receitas marginais para a Unio e estados, respectivamente. Juntos,
representam s 0,01% do PIB. Ao passarem para a competncia municipal, podero, dentro de regras a
serem estabelecidas por Lei Complementar, apresentar evoluo significativa, dada a possibilidade de maior
controle e fiscalizao.
6 Elevar a alquota do imposto sobre heranas
A herana tributada com alquota de 4%. Esse nvel baixo, na comparao internacional.
Assim, conjugando progressividade com elevao de alquota, ser possvel ampliar sua arrecadao,

-15-

Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

contribuindo para reduzir a regressividade e gerando importante fonte de recursos para os municpios, se
lhes couber a competncia, como proposto.
7 Estabelecer alquotas do ISS entre 2% e 3%
Os municpios foram beneficiados com a Lei Complementar n 116 de 31 de julho de 2003, que
ampliou a lista de servios tributados pelo ISS, e que passaria a ser cobrado no destino, para acabar com a
guerra fiscal. Esse ltimo objetivo s foi parcialmente alcanado, pois suas alquotas elevadas favorecem o
descumprimento dessa legislao.
As alquotas do ISS variam de 2% a 5%, sendo mais comum essa ltima. Com a reforma tributria
proposta pelo governo, a Unio passaria a cobrar tambm os servios, elevando ainda mais a informalidade
e sonegao. A proposta manter s a tributao municipal com alquotas entre 2% e 3%. No ocorreria
perda de arrecadao, pois seriam reduzidas a informalidade, a sonegao e a guerra fiscal. Alm disso,
haveria reduo da cumulatividade tributria.
8 Ampliar a progressividade do IRPF
O IRPF ser tanto mais progressivo quanto
maior for o valor da iseno, e mais elevada a alquota

IRPF de pases selecionados


Alquotas (%)
Pas

Faixas
3
7
4
5
6
2
7
5
2
4
4
6
9
6
5
12
5
4
5
5
4
3
2
6
3
3

Mnima Mxima
22,9
53,0
9,0
35,0
7,0
47,0
2,0
50,0
12,0
35,0
25,0
40,0
5,0
55,0
15,0
30,0
15,0
27,5
16,0
38,0
5,0
29,0
5,0
45,0
15,0
45,0
15,0
39,6
15,0
39,6
5,0
57,0
5,0
42,5
6,2
60,0
10,0
50,0
18,0
45,0
10,0
37,0
19,5
39,0
15,0
20,0
12,0
40,0
20,0
40,0
31,0
57,0

a 42%, com intervalos de 8%: 10%, 18%, 26%, 34% e

Alemanha
Argentina
Austrlia
ustria
Azerbaijo
Barbados
Blgica
Bolvia
Brasil
Bulgria
Canad
Chile
China
Espanha
Estados Unidos
Frana
Grcia
Holanda
Israel
Itlia
Japo
Nova Zelndia
Peru
Portugal
Reino Unido
Sua

42%. O valor das faixas deveria ser calibrado, de forma

Mdia Aritmtica

a permitir uma arrecadao superior atual de 3,6% do

Fonte: Price Waterhouse & Coopers - Tax Individual, 2002

PIB, considerando inclusive o total arrecadado na fonte.

Elaborao: Assessoria Econmica do Unafisco Sindical

mxima. Historicamente, o que se deu foi o oposto. De


1983 a 1985, a tabela para seu clculo tinha 13 faixas
de renda e alquotas que variavam de 0% a 60%, com
intervalo de 5%. Em 1989, passaram a duas, 10% e
25%. Em 1995, passaram a trs, que variavam de 15%
a 35%; e a partir de 1998, s duas, 15% e 27,5%.
Comparativamente ao padro internacional, o
imposto sobre a renda e a Contribuio Social sobre o
Lucro Lquido (CSLL) atingem 7,4% do PIB, enquanto
na mdia dos pases da OCDE so 13,6% do PIB.
O quadro ao lado apresenta a comparao
internacional.
A mdia aritmtica, a despeito de suas
limitaes, mostra que normalmente se opera com
cinco faixas, que teriam como extremos 13% e 42%.
Assim, se poderia propor uma iseno no pagamento
do IR de R$ 2.000 (base abril de 2008), valor prximo
ao salrio mnimo do Dieese, com cinco faixas de 10%

-16-

12,9

42,2

Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

9 Eliminar o teto de contribuio do INSS com desonerao nas empresas


Existe forte regressividade para os que ganham acima do teto de contribuio. O grfico a seguir
apresenta as alquotas que efetivamente incidem sobre os rendimentos.

Na mdia, os que ganham at o teto contribuem com uma alquota de 8,9% sobre o seu
rendimento. Acima do teto, essa mdia cai para 5,2%. Rendimentos de R$ 10.000 pagam 3,2%; e de R$
20.000 pagam 1,6%.
O sistema previdencirio pelo regime de repartio e supe solidariedade entre participantes.
Isso ocorre abaixo do teto. Acima dele, a solidariedade se inverte.
Nossa proposta eliminar o teto como limite de contribuio, mas no de benefcio, tornando o
sistema mais solidrio. Isso permitir uma maior arrecadao, que compensaria a desonerao das
empresas. O quadro a seguir apresenta por faixa salarial o nmero de trabalhadores e respectivas
remuneraes. A partir desses dados, se calculam as contribuies por faixa salarial, conforme as regras em
vigor em setembro de 2007.

-17-

Apenas

5,8%

Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

dos

trabalhadores ganhavam acima do teto,


mas detinham 33,2% dos rendimentos.
Caso passassem a contribuir com 11%
dos

vencimentos,

seria

possvel

desonerar em 2,3 pontos percentuais na


alquota das empresas, conforme quadro
ao lado.
Essa desonerao contribuiria
para reduzir a informalidade, gerando
maior

nmero

de

contribuintes

de

empresas e de assalariados.
10 Estabelecer a alquota padro do IVA Estadual em 15% e a mxima em 20%
O ICMS o maior responsvel pela regressividade. o tributo de maior arrecadao no pas,
atingindo 7,3% do PIB, metade da carga tributria que incide sobre o consumo.
Pela proposta do Governo, compete ao Senado definir as alquotas do IVA; e ao Conselho a ser
constitudo pelos Secretrios de Fazenda dos Estados, classificar os bens nessas alquotas, cabendo ao
Senado aceit-las ou rejeit-las, mas no modific-las.
Isso cria o risco de uma elevao da carga tributria do atual ICMS, com a passagem para o IVA
estadual. Como sugesto, a alquota-padro, atualmente de 18%, passaria a 15%; e a mxima, para 20%,
sendo impedida a alquota do novo IVA de superar a correspondente do atual ICMS para cada bem ou
servio.
Os Estados no perdero recursos, pois a reforma tributria: a) estabelece o fim da guerra fiscal;
b) cria o Fundo de Equalizao de Receitas (FER); c) torna obrigatria a modernizao fiscal para terem
-18-

Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

direito aos recursos do FER; d) prev a possibilidade de alterar algumas alquotas do IVA estadual nas
Assemblias Legislativas; e) reduz a sonegao e informalidade pelas menores alquotas; e f) estimula o
crescimento econmico.
O horizonte da justia fiscal encontrar sem dvidas barreiras e interesses divergentes. Alm de
esbarrar no conflito federativo pela disputa de receitas, a reforma do sistema tributrio deve avanar para
reparar a injustia fiscal e permitir um maior desenvolvimento econmico e social ao pas. O governo federal
deu um passo importante, ao fazer sua proposta, e est disposto a negoci-la. Cabe agora ao Congresso
Nacional aperfeio-la, vencer a resistncia de alguns governadores e vot-la sem protelaes.

-19-

CESIT Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

REFORMA TRIBUTRIA DESMONTA O FINANCIAMENTO


DAS

POLTICAS SOCIAIS
Evilsio Salvador

Introduo
Encontra-se em tramitao na Cmara dos Deputados a Proposta de Emenda Constitucional
(PEC) 233/2008, tambm conhecida como a proposta de reforma tributria, trazendo graves conseqncias
ao financiamento das polticas sociais no Brasil. A reforma altera de forma substancial a vinculao das
fontes de financiamento exclusivas das polticas da seguridade social (previdncia, sade e assistncia
social), educao e trabalho.
A proposta de reforma tributria d prosseguimento s medidas econmicas constante do
Programa de Acelerao Econmica (PAC) lanado em 2007. Naquela oportunidade, o governo anunciou
que iria retomar a discusso sobre a reforma tributria com os governadores, prefeitos, empresrios,
representantes dos consumidores e parlamentares, tendo como objetivo o aprimoramento do sistema
2

tributrio nacional. Chama ateno que agenda no inclui o debate com as entidades representativas da
sociedade civil, organizaes populares, movimentos sociais e sindicatos de trabalhadores.
De fato, a construo da proposta de reforma tributria, ao longo dos ltimos 12 meses, incluiu
uma ativa agenda de reunies com os setores representativos do empresariado nacional, alm de encontros
com os governadores e prefeitos. O dilogo com o movimento social e sindical limitou-se s reunies
realizadas no mbito do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), que trataram da
reforma tributria. Assim, a proposta de reforma tributria um reflexo do diversos interesses do setor
empresarial e das questes federativas pautadas pelos governadores e prefeitos.
Com isso, a PEC da reforma tributria limita seus objetivos a simplificar, eliminar tributos e pr fim
3

guerra fiscal entre os estados. O nico princpio tributrio no qual a PEC 233/2008 foi baseada o da
neutralidade, esquecendo-se os demais princpios tributrios e constitucionais, especialmente os princpios
da capacidade contributiva, da isonomia e da progressividade. O princpio tributrio da neutralidade
fundamentado na concepo neoclssica, segundo a qual o sistema tributrio no pode romper o equilbrio
de mercado e, portanto, os impostos no podem afetar as decises dos agentes econmicos na alocao
dos recursos nas economias, o que afetaria a eficincia. Assim como os tributos no devem alterar a
4

estrutura de distribuio de renda, pois esta, no modelo neoclssico , considera tima, antes da incidncia
dos impostos (Oliveira, 2001).
_______________
1

Economista, Mestre e Doutorando em Poltica Social na Universidade de Braslia (UnB). Assessor de Poltica Fiscal e Oramentria do
Instituto de Estudos Socioeconmicos (Inesc). Contato: evilasio@inesc.org.br

Vide http://www.brasil.gov.br/pac/economicas/economicas/desoneracao/

Lembrando que a PEC 41da Reforma Tributria proposta em 2003, destacava em sua exposio de motivos entre os objetivos da
reforma promover a justia social, desonerando as pessoas de menor renda e ampliando a progressividade do sistema (p. 13).
4

Para compreenso da discusso e dos aportes tericos fornecidos pelas diferentes escolas do pensamento econmico sobre a
questo tributria, ver Santos (2001).
-20-

Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

Contudo, o debate sobre a reforma tributria deveria ser pautado pela retomada dos princpios da
eqidade, da progressividade e da capacidade contributiva, no caminho da justia fiscal e social, priorizando
a redistribuio da renda (Hickmann; Salvador, 2006). As tributaes da renda e do patrimnio nunca
ocuparam lugar de destaque na agenda nacional e nos projetos de reformas tributrias aps a Constituio
de 1988. Assim, mais do que oportuno recuperarem-se os princpios constitucionais basilares da justia
fiscal (eqidade, capacidade contributiva e progressividade). A tributao um dos melhores instrumentos
de erradicao da pobreza e da reduo das desigualdades sociais, que constituem objetivos essenciais da
Repblica, esculpidos na Carta Magna.
Este breve artigo tem por objetivo analisar a proposta de reforma tributria, no mbito da PEC
233/2008, destacando as implicaes para o financiamento das polticas sociais no Brasil, especialmente a
seguridade social e a polticas de educao e trabalho.
A construo do Estado de Bem-Estar Social nos pases desenvolvidos privilegiou a redistribuio
da renda gerada por meio oramento, com tributao sobre os mais ricos e transferncias dos recursos dos
fundos pblicos, para os mais pobres. Nos pases desenvolvidos foram realizadas reformas no segundo psguerra, como a tributria, a social e a trabalhista. Pela primeira vez, os ricos passaram a pagar impostos,
especialmente com o mecanismo da progressividade sobre a renda e patrimnio. Construiu-se uma nova
estrutura de redistribuio da renda, que veio a se sobrepor estrutura capitalista distributiva primria
constituda (lucros, juros, aluguis de imveis, salrios e remuneraes). Como isso, os mais ricos passaram
a ser tributados consideravelmente com impostos sobre a renda, patrimnio e herana, permitindo a criao
de fundos pblicos para financiar a transferncia de renda para a populao de menor renda, combatendo a
pobreza, o desemprego e a desigualdade social nos pases desenvolvidos (Pochmann, 2004).
O Brasil, com base na experincia internacional e com objetivo de erradicar a pobreza, reduzir as
desigualdades sociais e construir uma sociedade mais justa, deveria utilizar o sistema tributrio como
instrumento de distribuio de renda e riqueza, no caminho inverso do construdo nas ltimas dcadas.
O nosso pas encontra-se entre as dez economias mais ricas do mundo (World Bank, 2007), no
entanto, possui uma das maiores concentraes de renda do planeta (PNUD, 2006). Apesar da melhoria no
coeficiente de Gini, no perodo de 1995 a 2005, de 0,601 para 0,569, a concentrao de renda do nosso pas
equiparvel de alguns pases da frica Subsaariana, uma das regies mais miserveis do mundo. Os
dados que so utilizados no clculo do Coeficiente de Gini so baseados na Pesquisa por Amostra de
Domiclios (Pnad) do IBGE, que subestimam a renda do capital: juros, lucros e aluguis.
A questo relevante a distribuio funcional da renda, que colabora para averiguar a
desigualdades entre as diferentes classes sociais. Nesse sentido, o Sistema de Contas Nacionais (SCN) do
IBGE apresenta informaes protuberantes para anlise da iniqidade social no Brasil. Os dados revisados
do SCN pelo IBGE (2007) revelam a iniqidade em vigor no pas: em 2000, os salrios representavam
32,1% do PIB, reduzindo-se para 31,7%, em 2005; enquanto os lucros, mensurados a partir do excedente
operacional bruto, aumentaram sua participao na renda nacional de 34% (2000) para 35,2%, em 2005.
O sistema tributrio brasileiro no colabora para reverter essa situao. Ao contrrio, tem sido um
instrumento a favor da concentrao de renda, agravando o nus fiscal dos mais pobres e aliviando o das
classes mais ricas. O Imposto de Renda (IR) tem sido utilizado como instrumento de renncias fiscais e
favorecido a eliso e o planejamento tributrio (Salvador, 2007). Alm do tratamento mais gravoso dos
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Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

rendimentos do trabalho e isentando os rendimentos do capital, como a distribuio do lucro. O que torna
necessria uma profunda reviso do IR com objetivo de restabelecer o seu verdadeiro significado,
contribuindo para assegurar a eqidade horizontal e vertical na tributao (Dain, 2006).
Reforma tributria afeta o financiamento das polticas sociais
A PEC da reforma tributria no aponta para a construo de um sistema tributrio progressivo,
pautado pela tributao da renda e do patrimnio. Alm disso, as modificaes propostas afetam a estrutura
de financiamento das polticas sociais, particularmente, os recursos vinculados ao custeio da seguridade
social, educao e trabalho. Os principais pontos da reforma tributria so:
a) a criao de um Imposto sobre Valor Adicionado (IVA-F), com a extino de quatro tributos
federais (Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social Cofins; a contribuio para o Programa
de Integrao Social PIS; a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico incidente sobre a
importao e a comercializao de combustveis Cide; e a contribuio social do Salrio-educao);
b) a incorporao da Contribuio Social do Lucro Lquido (CSLL) ao Imposto de Renda das
Pessoas Jurdicas (IRPJ);
c) a reduo gradativa da contribuio dos empregadores para previdncia social, a ser realizada
nos anos subseqentes da reforma, por meio do envio de um projeto de lei no prazo de at 90 dias da
promulgao da PEC;
d) a unificao da legislao do Imposto sobre Circulao de Mercadoria e Servios (ICMS), a ser
realizada por meio de lei nica nacional e no mais por 27 leis das unidades da federao;
e) a criao de um Fundo de Equalizao de Receitas (FER) para compensar eventuais perdas de
receita do ICMS por parte dos estados; e
f) a instituio de um Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR), permitindo a
coordenao da aplicao dos recursos da poltica de desenvolvimento regional.
O principal objetivo da reforma a simplificao da legislao tributria, tanto por meio da reduo
das legislaes do ICMS, quanto pela eliminao de tributos, trazendo maior racionalidade econmica e
reduzindo as obrigaes acessrias das empresas com custos de apurao e recolhimento de impostos.
Alm disso, a cobrana do ICMS no Estado de destino da mercadoria dever eliminar a guerra fiscal.
A criao do IVA-F vai reduzir a cumulatividade do sistema tributrio. Hoje, a Cide-Combustveis e
parte da arrecadao da Cofins e da Contribuio do PIS so cobradas diversas vezes sobre um mesmo
produto, isto , em todas as etapas de produo e circulao da mercadoria. O IVA-F vai tributar apenas o
valor adicionado em cada estgio da produo e da distribuio. Assim, o valor do tributo poder ser definido
pela diferena entre o preo de venda do produto e o custo da aquisio, nas diversas etapas da cadeia
produtiva. Contudo, em ambos os modelos, o tributo repassado ao preo de venda do bem e do servio,
sendo pago, portanto, pago pelo consumidor final.
Alis, o governo deveria aproveitar a oportunidade para regulamentar o Art. 150, 5, da CF A lei
determinar medidas para que os consumidores sejam esclarecidos acerca dos impostos que incidam sobre
mercadorias e servios, assegurando maior transparncia na arrecadao dos tributos.
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Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

A proposta de reforma traz avanos para as empresas, com a simplificao do recolhimento


tributrio, que poder at resultar no aumento da eficincia econmica e da produtividade. Porm, a PEC
no modifica a estrutura regressiva do sistema tributrio brasileiro. O que ocorre a alterao da regulao
dos tributos indiretos, do regime cumulativo para a incidncia sobre o valor adicionado. A marca principal do
sistema tributrio brasileiro, que a sua enorme regressividade, permanece indelvel.
Apesar da insignificante arrecadao dos impostos que tm incidncia sobre o patrimnio, que
responderam, por exemplo, em 2007, por apenas 3,3% do montante arrecadado em tributos, a proposta de
reforma tributria silenciou sobre o assunto. Convm lembrar que as 5 mil famlias mais ricas do Brasil tm
em patrimnio algo em torno de 40% do PIB brasileiro (Pochmann, 2004).
A implicao mais importante da reforma tributria diz respeito ao financiamento da seguridade
social, do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e da educao bsica (Salrio-educao). Os trs
tributos mais relevantes que financiam a seguridade social no Brasil sero modificados. A Cofins e a CSLL
sero extintas e haver desonerao da contribuio patronal sobre a folha de pagamento, por meio de
legislao especfica, aps as mudanas constitucionais. Para a seguridade social passam a ser destinados
38,8% do produto da arrecadao dos impostos sobre renda (IR), produtos industrializados (IPI) e operaes
com bens e prestaes de servios (IVA-F). Esse percentual equivalente a proporo entre a arrecadao
da Cofins e da CSLL e a receita arrecadada, em 2006, com IR, CSLL, Cofins, PIS, Cide, Salrio-educao e
IPI.
Essa modificao o sepultamento da diversidade das bases de financiamento da seguridade
social inscrita no Artigo 195 da Constituio de Federal (CF) de 1988, que ampliou o financiamento da
previdncia, sade e assistncia social para alm da folha de salrios, incluindo, a receita, o faturamento e
lucro. A partir da reforma, restar inscrito no Art. 195 da CF, como base de financiamento da seguridade
social, a contribuio sobre a folha de salrios, a contribuio do trabalhador para a previdncia social e a
receita de concursos e prognsticos, sendo que a contribuio sobre folha de pagamento dever ser
reduzida ao longo dos prximos anos. Portanto, a idia de oramento de seguridade social diversificado em
fontes de financiamentos retroagir a situao anterior a da CF. Com isso, haver perda da exclusividade de
recursos para a seguridade social, que poder ficar fragilizada em seu financiamento, dependendo de uma
partilha do IVA-F e da arrecadao das contribuies previdencirias.
Alm disso, a desonerao da folha de pagamento via a reduo da contribuio patronal para a
previdncia social, conforme Projeto Lei a ser envidado 90 dias aps aprovao da PEC, vai significar uma
perda de R$ 24 bilhes para previdncia social. No existe nenhuma previso de substituio desta
contribuio por outro tributo no financiamento da previdncia. Alm do enfraquecimento da solidariedade no
financiamento da previdncia social, um compromisso historicamente construdo no Brasil.
Convm lembrar que um dos maiores avanos dessa Constituio, em termos de poltica social, foi
a adoo do conceito de seguridade social, englobando em um mesmo sistema as polticas de sade,
previdncia e assistncia social. Para tanto a CF apontou entre os princpios da seguridade social a
diversidade da base de financiamento. Com isso, o artigo 195 da CF estabeleceu que alm das
contribuies dos empregados e empregadores, os recursos provenientes das contribuies sociais sobre o
lucro, a receita, o faturamento, do importador de bens e servios do exterior e a receita de concursos de
prognsticos.

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Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

Mesmo que seja garantido um repasse seguridade social com base em parte do oramento
fiscal, vai deixar de existir as receitas prprias da seguridade social prevista em oramento exclusivo, como
determina a CF. Com o tempo, a noo de separao da seguridade social vai-se desvanecer. As polticas
sociais da sade, assistncia social e previdncia tero que disputar recursos e enfrentar presses no
mbito do oramento fiscal, com os governadores e prefeitos, pois a base tributria ser a mesma que
partilhada com os estados e municpios. Alm da histrica presso dos empresrios por desonerao
tributria e pelo destino de mais verbas oramentrias para os investimentos.
O governo prope na reforma tributria a desonerao da folha de pagamento, mediante a
substituio da contribuio social do Salrio-educao por uma destinao da arrecadao federal. O
Salrio- Educao a contribuio social prevista no Artigo 212, 5 da Constituio Federal: o ensino
fundamental pblico ter como fonte adicional de financiamento a contribuio social do Salrio-educao,
recolhida pelas empresas na forma da lei.
A reforma tributria acaba com esta contribuio social especfica para o financiamento da
educao bsica. No seu lugar, a PEC da reforma tributria prev que em uma Lei Complementar ser
definido o percentual a ser destinado para o financiamento da educao bsica, enquanto isso vai ocorrer
uma destinao de 2,3% da arrecadao dos impostos sobre renda (IR), produtos industrializados (IPI) e
operaes com bens e prestaes de servios (IVA-F). Esse percentual equivalente a proporo entre a
arrecadao da Contribuio Social do Salrio-educao e a receita arrecadada, em 2006, com IR, CSLL,
Cofins, PIS, Cide, Salrio-educao e IPI.
Em termos polticos, a mudana grave. Um dos avanos da Constituio, em termos de polticas
sociais foi a vinculao de recursos como uma das formas de enfrentar a perversa tradio fiscal existente
no Brasil, cuja aplicao dos recursos do oramento pblico sempre priorizou a acumulao do capital,
submetendo as polticas sociais lgica econmica. Vincular recursos significa, portanto, amenizar esta
prtica, assegurando que parte da receita seja obrigatoriamente destinada e exclusiva para o financiamento
da rea social. O objetivo universalizar os direitos sociais: educao, previdncia, sade e trabalho.
Mesmo que seja garantido um repasse educao bsica, com base em parte do oramento fiscal, deixaro
de existir as receitas prprias da educao.
O fim da fonte de recursos exclusiva para a educao bsica poder ter conseqncia para o
Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), que tem a educao bsica de qualidade como a prioridade,
assim como, para o Plano Nacional de Educao (PNE) que tem entre outros objetivos, a elevao global do
nvel de escolaridade da populao e a melhoria da qualidade do ensino em todos os nveis. Pois, a reforma
tributria vai enfraquecer o financiamento da educao bsica, fragilizando o aporte dos recursos
necessrios para o alcance da metas e dos objetivos estabelecidos nesses planos.
O PNE diz que a questo do financiamento da Educao, o requisito para o exerccio pleno da
cidadania, para o desenvolvimento humano e para a melhoria da qualidade de vida da populao. Contudo
este ideal colocado em xeque com a reforma tributria, pois a reforma pode inviabilizar os recursos
vinculados aos fundos sociais. O Salrio-educao um dos recursos geridos pelo FNDE, representando
37% dos recursos do Fundo, em 2008. A arrecadao tem tambm uma quota que repassada aos estados
e municpios.

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Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

Os fundos sociais foram criados em um modelo em que os recursos reservados para executar
certas polticas fossem administrados por conselhos de composio paritria. Neles, representantes
governamentais e no-governamentais somam-se para acompanhar e fiscalizar polticas pblicas. Por terem
recursos originados na cobrana de taxas ou contribuies especialmente criadas para aliment-los, estes
fundos so formados por fluxos financeiros como lucros, receitas brutas, faturamentos, folhas de
pagamentos (Rocha, 2002). Eles tm em comum uma relativa estabilidade na captao de recursos,
deixando de depender de recursos do oramento fiscal. Com a reforma tributria, a educao passar a
depender da disputa pelos recursos do oramento fiscal, que nem sempre tem como prioridade os gastos
nas reas sociais, fragilizando com isso o futuro do PDE e do PNE.
No mesmo sentido, a PEC da reforma tributria, ao extinguir a contribuio social para o Programa
de Integrao Social (PIS), acabar como uma fonte importante de financiamento do Fundo de Amparo ao
Trabalhador (FAT) cujos recursos so direcionados ao custeio do Programa do Seguro-desemprego, do
Abono Salarial e, pelo menos 40%, ao financiamento de Programas de Desenvolvimento Econmico a cargo
do BNDES. No seu lugar passam a ser destinados 6,7% do produto da arrecadao dos impostos sobre
renda (IR), produtos industrializados (IPI) e operaes com bens e prestaes de servios (IVA-F).
Os tributos que sero extintos com a reforma tributria devero alcanar o montante de R$ 153,8
bilhes, neste ano, conforme a previso de receitas do Oramento de 2008. Neste montante foi considerada
a incidncia da Desvinculao de Recursos da Unio (DRU), conforme demonstrado na Tabela 1. Essas
receitas so vinculadas exclusivamente para fundos sociais que financiam as polticas da seguridade social
(assistncia social, previdncia e sade), educao e trabalho. A sua extino significa o desmonte do
financiamento da poltica social, conforme a estrutura de receitas exclusivas definida na Constituio, desde
1988. Os recursos para essas polticas sero repassados pelo oramento fiscal, colocando a rea social no
mago da disputa de receitas com os governadores, prefeitos e empresrios. Isso vai ocorrer por dois
motivos: primeiro, porque ser a mesma base de partilha de tributos dos estados e municpios; segundo, h
uma forte presso de setores empresariais pelo aumento dos gastos oramentrios com investimento e por
maior desonerao tributria.

Tabela 1 Receitas Vinculadas as Polticas Sociais, em R$ milhes


Polticas/Receitas
Seguridade Social

2006
Sem DRU

2007

Com DRU

Sem DRU

2008(1)

Com DRU

Sem DRU

Com DRU

119.096

95.277

136.874

109.499

155.639

124.511

COFINS

91.130

72.904

102463

81.970

114570

91.656

CSLL

27.966

22.373

34411

27.529

41069

32.855

Educao Bsica

6.925

6.925

7.089

7.089

8.762

8.762

Salrio-educao

6.925

6.925

7089

7.089

8762

8.762

20.218

16.174

22.097

17.678

25.704

20.563

FAT/Bndes
PIS

20.218

16.174

22097

17.678

25704

20.563

Total

146.239

118.376

166.060

134.266

190.105

153.836

Nota: Conforme estimativa de receitas da Lei Oramentria de 2008.


Fonte: STN, SRFB e Siga Brasil, elaborao prpria.

Por fim, a reforma tributria prope adequaes no art. 76 do Ato das Disposies Constitucionais,
de modo a garantir a continuidade da DRU at 31/12/2011. A DRU desvinculao de 20% da arrecadao
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Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

de impostos e contribuies sociais. Hoje, a DRU transforma parte dos recursos que deveriam ser
destinados ao financiamento da seguridade social em recursos fiscais para a composio do supervit
primrio e, por conseqncia, a sua utilizao em pagamento de juros da dvida. Somente, em 2007, a DRU
desviou R$ 38,6 do Oramento da Seguridade Social, conforme dados da Secretaria do Tesouro Nacional.

Esses recursos deveriam ser destinados s aes de previdncia, sade e assistncia social, e poderiam
ampliar os direitos relativos a estas polticas sociais, mas acabaram compondo o supervit primrio. A
reforma tributria perde oportunidade de extinguir a DRU, pois no h mais razo da sua existncia, aps
consecutivas superaes de metas de supervit primrio.
Referncias bibliogrficas
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Cidadania: Relatrio 2005, Rio de Janeiro, IBASE, 2005.
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ROCHA, Paulo. Concepes dos fundos e seus impactos nas polticas sociais. In: MAGALHES JNIOR,
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(Publicaes Plis, 45); Anais do seminrio Fundos Pblicos e Polticas Sociais, Ago. 2002, p. 85-92.
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WORLD BANK. World Development Indicators database 14 September
http://siteresources.worldbank.org/DATASTATISTICS/Resources/GDP_PPP.pdf

_______________
5

Disponvel em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/downloads/lei_responsabilidade/RROdez2007.pdf


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2007. Disponvel em:

CESIT Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

REFORMA TRIBUTRIA E SUAS IMPLICAES


PARA OS

DIREITOS SOCIAIS (SEGURIDADE SOCIAL)


Guilherme C Delgado

Introduo
Recente iniciativa do Poder Executivo junto ao Congresso Nacional d ensejo a um Projeto da
Emenda Constitucional extenso (PEC 233/2008), com profundas alteraes no Sistema Tributrio Nacional,
a ponto de ser definido pelos autores como uma reforma tributria ampla, a ser iniciada por esta PEC e
sucedida por detalhada legislao infraconstitucional at 2015.
Este texto tem o propsito explcito de averiguar as implicaes da reforma tributria ora em
discusso sobre o sistema da seguridade social, que, diga-se de passagem, no objeto explcito da
Reforma. A conseqncia desta, tem implicaes de tal gravidade sobre a seguridade, que nos obriga a
fazer uma espcie de giro nos objetivos estratgicos declarados da Reforma; para falar sobre suas
implicaes naquilo que se nos afigura essencial a segurana jurdica dos direitos sociais bsicos.
Advirta-se desde logo que a Reforma declara-se neutra em relao seguridade social, e em
nenhuma justificativa oficial (Exposio de Motivos do Ministrio da Fazenda) ou oficiosa (Posicionamentos
do Relator ou Presidente da Comisso de Reforma na Cmara Federal) declaram-se objetivos de justia
tributria ou equidade distributiva a esse Projeto.
Ao contrrio, os objetivos explcitos e declarados do PEC 233/2008 so:
a) simplificar e desburocratizar o sistema tributrio mediante uniformizao de regras tributrias
(ICMS), e reduzir tributos federais eliminam-se vrias Contribuies Sociais, substitudas por um novo
tributo, Imposto sobre Valor Adicionado.
b) eliminar a guerra fiscal entre os entes federados;
c) desonerar de tributos (parcialmente, a folha de salrio);
d) eliminar distores da estrutura tributria, principalmente o vis da cumulatividade da taxao
em diversas fases da produo e circulao de bens e servios; e
e) aumentar a eficincia e a competitividade geral da economia, com o que se espera acelerar o
crescimento econmico.
1 Os efeitos da Reforma sobre o Oramento da Seguridade Social
Para melhor entendimento dos efeitos da Reforma Tributria em cogitao, vamos enunciar
genericamente como atualmente a estrutura de fontes e usos do sistema de seguridade (o oramento da
_______________
1

Professor da Universidade Federal de Uberlndia.


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Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

seguridade social), para em seguida verificar a mudana que se opera e, principalmente, as lacunas que se
introduzem no atual ordenamento jurdico desse sistema.
Vejamos como o quadro atual de garantia de recursos aos subsistemas da Seguridade Social
(Sade, Previdncia, Assistncia Social e Seguro-desemprego), cujo princpio norteador bsico a
diversidade da base de financiamento (art. 194, pargrafo nico, inciso VI da Constituio Federal).

Tabela 1 Receitas da Seguridade Social


Como Proporo do PIB (2005)
Fontes
1. Contribuio
Trabalhadores

Volume Lquido a Seguridade


Social em % do PIB
de

Empregadores

% individual

% acumulado

5,4

42,52

42,52

2. Cofins

3,4

26,77

69,29

3. Contribuio sobre Lucro Lquido

0,9

7,09

76,38

4. PIS-Pasep parcela vinculada ao


Seguro-desemprego

0,4

3,15

79,53

5. CPMF

0,5

3,93

83,46

6. Contribuio a Seguridade do Servidor


Pblico

0,9

7,09

90,55

7. Fundo de Combate e Erradicao da


Pobreza

0,2

1,57

92,12

8.Recursos Ordinrios do Tesouro

0,7

5,51

97,63

9. Outras Fontes

0,3

2,36

100,0

12,7

100,0

100,0

Total

Fonte: Polticas Sociais Acompanhamento e Anlise, Braslia: Ipea, n. 13, p. 37, ago. 2006.

Essa estimativa de fontes de recursos Seguridade Social, que exceo da CPMF est
integralmente em vigor, a base financeira sobre a qual repousam os quatro subsistemas de direitos sociais
erigidos pela Constituio de 1988: o Sistema nico de Sade, os dois Sistemas de Previdncia Social
(Regime Geral de Previdncia Social e Regime Prprio de Previdncia dos Servidores Pblicos da Unio), o
Sistema nico de Assistncia Social e o Seguro-desemprego. O Fundo da Pobreza (fonte da Bolsa Famlia)
tambm faz parte desse conjunto de fontes, mas pelo fato de no se configurar como direito social
constitucionalizado, pode a qualquer momento ter destinao diversa daquele que ora apresenta, sem que
isto afete a poltica social de Estado, o que no ocorre com a maior parte dos recursos destinados aos cinco
sistemas citados anteriormente.
Observe-se uma clusula fundamental que est implcita nessa estrutura de fontes, oriunda dos
princpios da Seguridade Social (art. 194) e da sua

regra de financiamento (art.195): haver sempre

obrigao de o Estado, por meio de outras fontes, complementar o total dos recursos, se aquelas (fontes)
vinculadas no forem suficientes para suportar financeiramente os direitos sociais lquidos e certos
requeridos e deferidos no ano fiscal. Essa regra veio a ser positivada em 2000, com a Lei de
Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar), que estabeleceu em seu artigo 24, a garantia contra cortes
das despesas vinculadas aos direitos da seguridade social, segundo os conceitos das despesas especficas
(pagamento de benefcios e atendimento ao SUS explicitamente citados) Essa combinao de regras

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Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

pressupe o primado da precedncia e prioridade do direito social no oramento, ainda que algum teto
oramentrio venha a ser atingido no ano fiscal.

Tabela 2 Uso de Recursos Legalmente Vinculados Seguridade Social (2005)


(Despesas como % do PIB)
(Em % do PIB)
Sistemas e Programas vinculados a
Seguridade Social

% do PIB

% Individual

% acumulado

1. Regime Geral de Previdncia Social


Pagamento de Benefcios

7,14

56,08

56,08

2. Benefcios de Assistncia Social


(Loas)

0,47

3,69

59,77

3. Seguro-desemprego (Benefcios)

0,44

3,46

63,23

4. Atendimento no SUS

0,87

6,83

70,06

2,14

16,81

11,06

86,87

86,87

0,37

2,91

89,78

7. Outras aes e Programas da Sade

0,88

6,91

96,69

8.Outras aes e
Assistncia Social

0,09

5. Regime de Previdncias
Funcionrios da Unio

de

- Subtotal 1 (1+2+3+4+5)
6. Outras aes
Previdncia Social

e Programas

Programas

da

da

0,71

97,40

Subtotal 2 (6+7+8)

1,34

10,53

9. Despesa com Programas Voluntrios


do Governo (Bolsa Famlia)

0,33

2,59

100,0

Total

12,73

100

100,0

A estrutura de usos (despesas) da seguridade social mostra uma concentrao muito alta de
recursos nos benefcios pecunirios oferecidos pelo sistema itens 1, 2 e 3 da Tabela 2 que, somados ao
item 4 (atendimento no SUS), correspondem a 70% das despesas do Oramento da Seguridade Social.
Mas, como a Lei de Responsabilidade Fiscal determinou a incluso tambm das despesas com a
Previdncia dos servidores da Unio no Sistema, sobe para 86,9% o comprometimento de recursos com
esses cinco sistemas. Essa categoria de benefcios goza atualmente de proteo jurdica e insusceptvel a
cortes.
Confrontando-se as Tabelas de fontes e usos (Receitas/Despesas), percebe-se que restam
relativamente poucos recursos para todas as outras funes de prestao de servios Sade, Assistncia
e Previdncia, que inclui toda a programao anual de cada Ministrio, incluindo investimentos novos e
custeio da mquina administrativa.
2 O que muda na Seguridade, com a Reforma
A reforma ora em discusso afeta o sistema de Seguridade Social nos seguintes aspectos:
Desonera-se a contribuio patronal Previdncia Social (RGPS) em 6 pontos percentuais, ao
ritmo de hum ponto percentual ao ano, ficando a compensao dos recursos desonerados do RGPS para
providncia posterior.
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Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

Ficam extintas vrias das Contribuies Sociais vinculadas Seguridade Social listadas na
Tabela 1 (Cofins, Contribuio sobre o Lucro Lquido e do PIS-Pasep), enquanto a CPMF no objeto
desta Reforma, o que equivale a exclu-la formalmente da base financiadora do Sistema.
Para compensar a perda das Contribuies, a Reforma cria um novo conceito de vinculao
tributria seguridade social, que explicitamente admitida como sendo igual soma da Cofins, da
Contribuio Sobre o Lucro Lquido, agregado parcela do PIS que financia o Seguro-desemprego,
segundo seus valores apurados em um dado ano (2006). Essa massa de recursos seria a nova
destinao, explicitamente atribuda Seguridade Social no novo texto constitucional. Essa nova
vinculao correspondeu em 2005 a 37% do total das fontes federais financiadoras da despesa da
seguridade social (Tabela 1). H a um limite quantitativo explcito no texto constitucional explicitamente
para a seguridade social e o Seguro-desemprego, completamente estranho ao tamanho atual do
Oramento da Seguridade Social.
O novo texto da reforma mantm os recursos da folha de salrios vinculados Previdncia Social
e anuncia que, no futuro, sero realizadas novas vinculaes de recursos para Previdncia Social, com
incidncia na nova base fiscal criada (IVA + IPI + Imposto de Renda). Isto, pelo que se deduz, viria com
legislao infraconstitucional, j que no se estabelece aqui o critrio quantitativo explcito e suficiente pra
compensar o dficit de caixa de Previdncia Social, da desonerao criada pela Reforma e, ainda, o
dficit de caixa do Regime Prprio dos Servidores Pblicos.
O texto da reforma omisso com relao s demais fontes que complementariam nos nveis
atuais o Oramento da Seguridade Social. Alm daquelas que so explicitamente mencionadas para
serem intercambiadas Cofins, CSLL e PIS , a Folha de Salrio do Regime Geral de Previdncia
sabidamente credora de compensaes, que estariam em estudo para posterior legislao.
Isto posto, o texto reformado estaria, na melhor das hipteses e usando o exemplo do ano fiscal de
2005, recorrendo s fontes que supriram, no primeiro ano do perodo ps-reforma, cerca de 83,5% da
despesa do sistema, nos nveis em que esta se deu em 2005 (sempre associada a propores do PIB).
Isto significa, conforme o exemplo da Tabela 1, agregar todas as fontes (Cofins, CLSS, PIS e
Contribuio Previdenciria). Mas, como nos anos subseqentes haver a desonerao parcial da Folha,
esta proporo provavelmente diminuiria.
Os recursos que faltam dentre os quais se destacam a CPMF, os Recursos Ordinrios e Outras
Fontes pem sob srio risco a garantia jurdica de atendimento aos direitos sociais contemplados no
Oramento da Seguridade.
Observe-se ainda que, ao instituir no texto Constitucional, limites quantitativos explcitos daquilo
que a reforma estabelece como teto de recursos para a Seguridade Social, muito aqum da base atual,
sinaliza-se acentuado desconforto para a legislao infraconstitucional subseqente, no que tenha a ver com
financiar direitos, segundo o estatuto jurdico atual. Deve-se temer que a falta de recursos venha a ser
resolvida casuisticamente no tratamento anual do Oramento, ou que suscite uma garantia seletiva aos
setores que consigam manter-se inclume aos cortes.
Finalmente, deve-se observar que a Reforma Tributria ignora completamente o conceito
constitucional do Oramento da Seguridade Social, tratando-o de forma parcial e fragmentria,

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Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

subestimando-o ou omitindo as necessidades de financiamento dos vrios sistemas e programas que


integram o sistema.
A conseqncia provvel das novas regras forte insegurana jurdica para os titulares de direitos
nesse sistema. Ou, ainda, uma apropriao pelos grupos com maior capacidade de fazer prevalecer suas
demandas.
Por tudo isso, parece-nos de maior temeridade votar at o dia 20 de julho o texto da atual reforma,
como apressadamente programam os dirigentes do Congresso, sob presso do Executivo, sem um debate
mais transparente e aprofundado a respeito das conseqncias desse novo arranjo tributrio para a garantia
dos direitos sociais institudos na Seguridade Social pela Constituio de 1988.
Sntese e concluses
O texto da proposta de reforma tributria ora em tramitao no Congresso Nacional, de autoria do
Poder Executivo (PEC 233/2008), declara objetivos explcitos de simplificao, eficincia e desonerao
tributria e assume forte poder de controle sobre o poder de tributar dos estados, em nome da eliminao da
chamada guerra fiscal. Tais objetivos e os meios perseguidos para atingi-los mereceriam uma avaliao
especfica, que contudo no objeto deste texto. A ausncia de objetivos de justia tributria ou equidade
distributiva na Reforma, ou sua pretensa neutralidade neste campo, so desde logo motivos de
preocupao, se se considera a reconhecida herana de desigualdade na captura das fontes e posterior
utilizao dos recursos tributrios na economia e sociedade.
Por outro lado, de maneira sub-reptcia, o texto do Projeto de Reforma desestrutura
completamente o perfil das finanas sociais construdo desde a Constituio de 1988 no tocante ao
Oramento da |Seguridade Social (Sade, Previdncia, Assistncia Social e Seguro-desemprego). Em
contrapartida, criam-se novos limites e regras constitucionais claramente insuficientes e estranhos
proteo dos direitos sociais bsicos nesse sistema, susceptveis de constranger, abafar ou negar a
segurana jurdica dos titulares desses direitos.
As mudanas propostas, se consagradas em texto constitucional, comandariam uma legislao
infraconstitucional fortemente restritiva ao chamado gasto social federal. Deixariam ainda os direitos sociais
ao abrigo do sistema atualmente garantidos pelo ordenamento jurdico, merc de ajustes casusticos na
conjuntura dos oramentos anuais, sob forte disputa de interesses econmicos muito poderosos.
sbia a regra constitucional original (arts. 194 e 195 da CF) que cuidou de conceder prioridade
objetiva, vinculando alguns recursos ex-ante para garantir direitos sociais em determinadas situaes de
risco ou atendimento de servios bsicos relacionados a direitos e explicitamente assumidos no sistema de
seguridade social, tais como idade avanada, invalidez, viuvez, recluso, doena, proteo ao menor,
desemprego involuntrio, atendimento dos servios de sade etc. Os frutos dessas regras so o principal
legado distributivo da Constituio de 1988, contribuindo decisivamente para melhoria do bem-estar social
dos grupos vulnerveis da sociedade, sendo provavelmente o seu lado crtico a amplitude da cobertura
atingida, que longe est ainda de ser universal.
No ocioso destacar que esse sistema de garantia de direito bsicos, cujo estatuto ticonormativo o da proteo social pblica, necessariamente exigente em recursos econmicos, parte dos
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Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

quais cobrada dos beneficirios diretos, sob o formato de contribuies securitrias, enquanto outra parte
importante o sob a forma de tributos do conjunto da sociedade. Estes ltimos devem cumprir uma funo
tipicamente re-distributiva destinados prioritariamente queles sem capacidade contributiva no seguro
social ou a toda a sociedade, no caso dos servios universais de sade.
Quando o sistema tributrio reformulado e afeta de maneira radical o sistema de proteo social,
seria de se esperar, numa sociedade democrtica, um amplo debate sobre suas conseqncias sobre
direitos sociais. Infelizmente, o debate pblico tem-se cingido aos aspectos de interesse do mundo
empresarial. Os setores sociais afetados pelas potenciais mudanas esto de certa forma marginalizados do
debate poltico, cooptados pelas presses oficiais ou simplesmente distanciados da esfera pblica pela
enorme cortina de silncio com que a mdia encobre o tema. Mas os riscos de retrocesso institucional so
fortes; podem contudo ser revertidos, se o argumento da legitimidade da reforma for levantado oportuna e
significativamente.
A advertncia para o risco da desestruturao dos direitos sociais foi oportunamente captada por
vrias organizaes da sociedade civil, tendo a frente a CNBB, que se manifestou publicamente (meados de
julho) sobre os efeitos negativos do Projeto, relativamente ao sistema de seguridade social, ponderando
junto a Presidncia da Repblica e o Congresso Nacional sobre a necessidade de mudanas, como tambm
de rumos ticos relacionados aos princpios de justia tributria, tambm ignorados na proposta de reforma.

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CESIT Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

LONGE DO IDERIO DE JUSTIA TRIBUTRIA:


SIMPLIFICAO COM RISCOS PARA A SEGURIDADE SOCIAL

Flvio Jos Tonelli Vaz 1

Introduo
O sistema tributrio brasileiro apresenta inmeras distores. Estamos diante de um modelo no
qual a maior parte das receitas advm de tributos indiretos, praticamente ignorando a grande propriedade e
as rendas dela decorrentes. Mesmo tributos tipicamente diretos, numa clara inverso, podem ter como base
de clculo o faturamento. O Imposto de Renda da Pessoa Jurdica (IRPJ), que busca alcanar o lucro
operacional das empresas, teve, em 2007, quase 28% da sua arrecadao incidente sobre o faturamento
2

dessas empresas. Essa parcela tem os mesmos efeitos de qualquer tributo indireto; que so facilmente
incorporados aos preos.
Inmeros estudos apontaram as injustias geradas pela concentrao de tributos dessa natureza,
que penalizam os segmentos de menos poder aquisitivo e, portanto, menor capacidade contributiva. A maior
distoro desse modelo ser incapaz de agir como um instrumento efetivo de combate aos desequilbrios
econmicos e sociais.
Ao construir a sua segunda proposta de reforma tributria, no entanto, o governo federal optou por
priorizar alteraes voltadas para a simplificao do sistema, a desonerao da produo e a eliminao da
chamada guerra fiscal entre os estados. Embora importantes, essas mudanas no resolvero as
iniqidades dos tributos no Brasil, pois no esto acompanhadas de dispositivos voltados para a justia
tributria, como a progressividade e a tributao da propriedade e da renda dela derivada, o combate
fraude ou sonegao.
Do ponto de vista do financiamento da seguridade social, a proposta acaba com a pluralidade de
fontes de financiamento prevista na Constituio: deixaro de existir as contribuies sociais sobre o
faturamento e o lucro. Como contribuies sociais pagas pelas empresas, remanescero to somente as
contribuies previdencirias e, mesmo assim, com uma desonerao progressiva, que se pretende sem
compensaes para a previdncia social.
As mudanas simplificam por meio de uma consolidao, agregando as contribuies sociais
extintas a impostos que possuem similaridade em sua base de incidncia. A proposta no pe fim ao
Oramento da Seguridade Social, mas ele ser, basicamente, financiado com os recursos do Regime Geral
de Previdncia Social e transferncias de recursos fiscais, determinados constitucionalmente.

_______________
1

Formado em direito pela UNB. assessor tcnico na Cmara dos Deputados atuando nas reas de oramentos, contas pblicas e
seguridade social.

2
Pelos dados de 2007, dos R$ 69,859 bilhes arrecadados pelo IRPJ, apenas R$ 50,364 bilhes o foram pelo sistema de lucro real, os
demais so relativos a lucro presumido e simples e outros calculados sobre o faturamento das empresas. Fonte: Receita Federal.
Boletim
de
Anlise
da
Arrecadao
das
Receitas
Federais,
dezembro
de
2007.
Disponvel
em:
www.receita.fazenda.gov.br/arrecadacao/default.htm. Acesso em 10 jul. 2008

-33-

Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

Sob esse aspecto preciso investigar se h diminuio das fontes de financiamento e ainda h
outras conseqncias para o modelo que hoje sustenta o conjunto das aes, programas e benefcios da
Seguridade.
Outro ponto precisa ser analisado: se a incorporao das contribuies sociais em impostos no
deformar ainda mais um modelo que tem como base tributos indiretos. Como a maior parte da tributao
indireta da Unio est concentrada na seguridade, o uso desses recursos em programas sociais diminui o
efeito regressivo dessa tributao. O que ocorrer com a incorporao a impostos, onde vigora o princpio
da desvinculao?
Esse artigo pretende analisar efeitos dessas mudanas para a Seguridade Social, discutindo
possveis conseqncias sobre o financiamento de seus programas, as aes e servios. O governo
apresenta a sua proposta como neutra do ponto de vista da repartio dos recursos arrecadados. Essa
afirmao precisa ser verificada e outras conseqncias, identificadas. Estar alerta para os possveis
problemas o pressuposto bsico para uma real participao da sociedade nesse importante debate.
A proposta do governo e seus efeitos sobre a alocao de recursos para a Seguridade Social
O texto incorpora contribuies sociais e econmicas a impostos. Dessa forma, a Cofins e o
PIS/Pasep seriam extintos e fundidos no novo imposto sobre valor adicionado (IVA-F). Recebe igual
tratamento a contribuio econmica sobre combustveis (Cide-Combustveis). Por sua vez, a Contribuio
Social sobre o Lucro seria tambm extinta e incorporada ao IRPJ.
Conforme pode ser visto na Exposio de Motivos que acompanha a Proposta de Emenda
3
Constitucional (PEC) n. 233/2008, o governo pretende atingir trs objetivos adicionais com a simplificao:
facilitar a desonerao dos investimentos produtivos; desonerar a folha de salrios; e diminuir o efeito
cumulativo da incidncia dos diversos tributos nas vrias etapas do processo de produo e circulao de
bens e servios. A primeira apontada como importante para um modelo de desenvolvimento; a segunda,
como elemento de formalizao da mo-de-obra; e a terceira, como fundamental para diminuir a
concorrncia predatria das importaes.
Por alterar a base da arrecadao federal, ampliando a receita de impostos e diminuindo a relativa
a contribuies sociais e econmicas, a proposta muda as bases de repartio tributria e de vinculao
educao, seguridade etc. Foi tomada como referncia a arrecadao de 2006 e o modelo de repartio e
vinculaes pretende-se neutro em relao quele exerccio. Ou seja, se as receitas do novo IVA-F e do IR
forem suficientes para acumularem o que antes era arrecadado em cada imposto ou contribuio extinta e
fundida, os critrios de repartio presentes na PEC reproduzem as mesmas propores de 2006.
A Tabela 1 apresenta uma simulao da reforma explicitando exclusivamente os seus efeitos sobre
a Seguridade Social. Como o governo no apresentou esse exerccio, no se pode verificar o efeito final e
certificar-se que os percentuais propostos so realmente neutros. Na Tabela foram considerados to
somente a receita de cada imposto ou contribuio, no se computando para cada caso as receitas de juros,
multas, parcelamentos, recuperao de dvida etc.
_______________
3
A proposta do governo (PEC 233/2008) est tramitando em conjunto com a PEC 31/2007. Todos os elementos e informaes que
compem a tramitao dessa emenda (inclusive todas as emendas, relatrios, votaes e cada etapa da tramitao) podem ser
acessados
diretamente
na
pgina
da
Cmara
dos
Deputados
nos
seguintes
endereos:
http://www.camara.gov.br/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=347421 e http://www.camara.gov.br/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=384954.

-34-

Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

Tabela 1 Simulao dos efeitos imediatos para a Seguridade Social da reforma tributria
Itens da receita tributria e de contribuies
Apenas os que so objeto de alterao pela PEC
R$ milhes
Situao Atual - valores realizados

2006

Receitas do Oramento Fiscal

163.627

190.091

Impostos

148.886

175.060

122.130

143.909

26.755

31.151

Imposto de renda
IPI

2007

Cide-Combustveis

7.815

7.943

Salrio educao

6.926

7.089

Receitas do Oramento da Seguridade Social


Contribuio Previdenciria

261.396

299.039

123.520

140.412

COFINS

88.368

99.918

CSLL

26.441

33.070

23.067

25.639

Soma parcial de receitas

PIS/PASEP (inclusive transferncia BNDES)

425.023

489.130

Situao na PEC reforma tributria - simulao de distribuio

2006

2007

Imp Renda + CSLL

148.571

176.979

IVA-F (Cide-Comb+COFINS+PIS/PASEP+SalEducao)

126.176

140.589

IPI
Contribuio previdenciria
Soma parcial de receitas
Vnculos da Seguridade

26.755

31.151

123.520

140.412

425.023

489.130

260.704

299.079

Seguridade Social - previdncia

123.520

140.412

Seguridade Social (38,8% [IR+IPI+IVA-F])

116.983

135.303

20.201

23.364

Seguro desemprego, abono e transferncia BNDES (6,7% (IR+IPI+IVA-F))


Saldo da seguridade Social

-692

40

Notas :
- esto computadas to somente as receitas do principal de cada imposto ou contribuio, excludas as receitas de multas, juros,
parcelamentos, dvida ativa etc.;
- no esto considerados os efeitos da desonerao sobre a folha de salrio e as res
Fonte: Relatrios de arrecadao lquida da STN, organizao do autor

Os nmeros finais encontrados demonstram pequenas perdas para a Seguridade, mas um grande
efeito negativo sobre as receitas associadas aos programas de seguro desemprego, abono salarial e para as
transferncias para o BNDES (programas hoje vinculados ao PIS/Pasep). Como a simulao envolve os
nmeros de 2006 e 2007, tambm no esto ponderadas as perdas que decorrero da desonerao da
folha de salrios pela reduo da alquota patronal previdenciria, que entrar em vigor no segundo ano da
promulgao da reforma.
As perdas, proporcionalmente pequenas em 2006, foram praticamente zeradas em 2007. Seria
necessrio verificar esse efeito ao longo de 2008, pois a CSLL foi ampliada para repor em parte as perdas
da CPMF. Mantidos sem alterao esses ndices referenciados em 2006, esse aumento estaria perdido para
a Seguridade, sendo incorporado ao Oramento Fiscal.
Os efeitos sobre o modelo de exclusividade de fontes
A reforma mantm a vinculao de recursos para a seguridade, esse montante at deveria ser
revisto para incorporar as variaes tributrias ocorridas em 2008. A grande transformao , portanto, o fim

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Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

do modelo de fontes prprias e exclusivas. A Seguridade passar a ser financiada com recursos transferidos
do oramento fiscal. Isto faz uma grande diferena.
No atual modelo, as fontes prprias da Seguridade no podem ser rivalizadas com despesas
fiscais (infra-estrutura, educao, defesa, justia, segurana, funcionamento dos diversos rgos etc.). Ao
serem substitudas por uma frao da arrecadao de impostos, qualquer carncia de recursos para as
despesas do Oramento Fiscal poder ser creditada s transferncias para cobrir o pagamento de
benefcios previdencirios ou para o aumento dos gastos com sade e assistncia social.
Desde 1994, recursos da Seguridade so desvinculados e repassados para o Oramento Fiscal, e
nenhum discurso minimamente razovel pode responsabilizar as aes da seguridade pela falta de recursos
para outras despesas.
A reforma faz a inverso; ser o Oramento Fiscal a financiar a Seguridade. Doravante, qualquer
necessidade do Oramento Fiscal ser acompanhada de propostas para diminuir os ndices de vinculao
seguridade. Para se ter uma idia, pelo mtodo proposto de repartio tributria, a parcela que entregue
aos estados e municpios calculada aps a subtrao dos recursos da Seguridade. Isto significa que a
simples reduo da vinculao Seguridade j aumenta automaticamente esses repasses para as unidades
da Federao. Vale lembrar que essa uma presso enorme exercida sobre o Congresso, especialmente
porque nos ltimos 15 anos essa repartio foi duramente atingida pela concentrao de recursos na Unio.
O Oramento da Seguridade Social no foi criado para ser superavitrio, muito menos diante de
tantas carncias em todas as suas reas. Mas essa situao tem sido uma importante arma para a defesa
da ampliao dos investimentos nos diversos programas e para o enfrentamento do discurso do dficit da
previdncia social. A reforma no pode colocar em risco esses direitos.
Alis, essa j uma preocupao concreta a partir deste ano. Com o fim da CPMF, e ainda com os
efeitos da Desvinculao de Receitas da Unio (DRU) mantida pela PEC, a Seguridade Social poder deixar
de ser superavitria. Em valores de 2007, a perda da CPMF (R$ 36 bilhes) e a subtrao de recursos pela
DRU (R$ 33 bilhes), esgotariam facilmente os R$ 60,6 bilhes de supervit da seguridade verificados no
4

exerccio. Ressalte-se que nem a extino da CPMF nem a renovao da DRU resultam dessa reforma
tributria, mas a proposta nem se disps a compensar a Seguridade pela perda da CPMF, nem acabou com
a DRU, dando pistas de que a sua renovao ser novamente pedida antes mesmo que a reforma tributria
entre completamente em vigor.
Tambm a desonerao da folha de salrios muda de patamar. Desde a EC n. 20, as empresas
podem pagar as contribuies sociais por meio de alquotas ou bases de clculo diferenciadas, em razo da
atividade econmica ou da utilizao intensiva de mo-de-obra. Propicia-se uma melhor adequao
capacidade econmica, aos altos lucros decorrentes de modernizao tecnolgica e do uso intensivo de
capital. H ainda a possibilidade de, parcial ou integralmente, alguns segmentos da economia substiturem a
chamada cota patronal pelo aumento de suas contribuies sobre o faturamento ou o lucro. A reforma no
revoga esses dispositivos, mas os torna incuos, pelo fim dessas contribuies. Sem mecanismos viveis de
compensao, a desonerao da folha, que poderia ser um importante instrumento de formalizao e de
combate terceirizao, significar uma desonerao do capital. Ao invs de uma mudana no fato gerador
_______________
4

Dados da Anfip, ver nota 3.


-36-

Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

do tributo, estaremos implementando mais uma renncia determinada constitucionalmente, a exemplo das
imunidades da filantropia e do setor exportador rural.
Informaes importantes esto fora desse debate. A contribuio patronal representou em 2007,
R$ 54,8 bilhes (cerca de 40% da receita previdenciria), e cada ponto percentual de diminuio da cota
patronal representa R$ 2,7 bilhes a menos de receitas. Ressalte-se que a imensa maioria das empresas
(ou pode ser) optante pelos sistemas Simples, quando a contribuio patronal j calculada sobre o
faturamento. A desonerao da reforma est dirigida para as maiores empresas ou as de setores
especficos que esto impedidas de optarem pelo sistema simplificado. Assim, ou estamos desonerando as
grandes empresas de pagarem a previdncia, ou estamos falando de casos especficos, onde a melhor
soluo pode estar em medidas pontuais.
Outros pontos podem ser levantados tendo como eixo a extino das contribuies sociais e o
agravamento das injustias do modelo tributrio brasileiro.
A Cofins e o PIS/Pasep so tributos indiretos e, portanto, injustos na sua tributao. Mas, esses
recursos so utilizados em despesas da seguridade social e devolvidos em programas mais identificados
5

com a justia social , minorando em parte os efeitos perversos da tributao indireta. Para esse montante
6

substancial de recursos (R$ 129 bilhes em 2007 ), a incorporao desses recursos a um imposto
substituir o princpio da vinculao e seletividade do uso pelo princpio da desvinculao, uma das
principais caractersticas dos impostos. Hoje, 70% da tributao indireta praticada pela Unio so destinados
Seguridade; pela reforma, esse montante cairia para apenas 38,8%. No devemos agravar os problemas
de uma tributao equivocada.
Hoje, juridicamente aceito que as contribuies sociais podem identificar um mesmo fato
gerador, por exemplo, o lucro, e tribut-lo diferentemente de acordo com o setor econmico de atuao da
7

empresa . Quantos anos de embates judiciais seriam necessrios para pacificar o entendimento de que a
legislao do Imposto de Renda pode determinar a aplicao de alquotas diferentes para duas empresas,
ambas com lucro operacional de R$ 1 bilho, exclusivamente por atuarem em diferentes segmentos
econmicos? No podemos perder esse elemento importante de justia tributria.
Perspectivas de alteraes na reforma
A PEC j sofreu algumas modificaes em sua tramitao na Comisso de Constituio e Justia
da Cmara e o relator perante a comisso especial j anunciou outras.
A CCJ entendeu que a transformao das contribuies em impostos fez com que perdessem suas
propriedades, dentre elas a excepcionalidade da noventena (possibilidade de um aumento de alquota ou
base de clculo ser implementada no mesmo exerccio financeiro, decorridos apenas 90 dias de sua
publicao). Essa exceo, que priorizava a concretude do direito social sobre o direito individual (de no ser
surpreendido pelo aumento dos impostos), perde a sua razo de existir, quando se trata de um imposto que
_______________
5

H desvios, como a Desvinculao das Receitas da Unio ou o pagamento de aposentadorias de servidores pblicos e militares.
Sobre esse assunto ver Anfip Anlise da Seguridade Social em 2007. Disponvel em: www.anfip.org.br.
6

Dados da Receita Federal, vide nota 1.

s empresas do setor financeiro, que tm lucrado historicamente acima dos demais setores econmicos, as contribuies sociais so
diferenciadas, seja as incidentes sobre o lucro, seja sobre o faturamento.
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Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

tem por natureza o financiamento do Estado e no a sua desvinculao a um determinado uso. Esse
apenas um dos retrocessos dessa mudana. Perde a Seguridade e a sua funo primordial de assegurar
direitos sade, previdncia e assistncia social.
O relator na comisso especial j estuda a no incorporao da Cide-Combustveis ao novo IVA-F.
Com essa mudana, todo o novo imposto sobre valor agregado seria composto exclusivamente com
recursos da Cofins e do PIS/Pasep. A utilizao desses recursos como imposto, agravaria ainda mais os
efeitos perversos da tributao indireta, afastando ainda mais o anseio de medidas de justia tributria.
Ser necessrio um grande enfrentamento para que as emendas que defendem a Seguridade
sejam aprovadas. importante manter a existncia das Contribuies Sociais. Para atender ao propsito da
simplificao, basta que essas contribuies sejam cobradas como adicionais dos respectivos impostos ou,
8

em ltimo caso, como um percentual deles.


A ttulo de concluso

A proposta de reforma tributria erra quando se omite frente regressividade e iniqidade do


modelo vigente e, ainda mais, quando pode agravar todos esses problemas.
Ao invs de diminuir essa tributao, buscando alcanar a grande propriedade, principalmente a
financeira, a reforma desvincula dos programas sociais esses recursos que se originaram em tributos
indiretos. Como a maior parte da tributao indireta da Unio est concentrada na seguridade, o uso desses
recursos em programas sociais diminui o efeito regressivo dessa tributao. A incorporao das
contribuies sociais em impostos, deformar ainda mais um modelo que tem tributos indiretos como base.
A emenda erra ainda mais ao colocar em risco o financiamento da Seguridade Social. No tanto
pela perda de recursos, que afinal pode ser corrigida pela mudana dos ndices nela constantes. Mas,
principalmente, pelo fim da exclusividade das fontes do Oramento da Seguridade, que passar a ser
coberto com repasses do Oramento Fiscal. So incalculveis as conseqncias que podem advir dessa
inverso, especialmente pela introduo da seguridade no ambiente de disputa alocativa dos recursos
pblicos.
Embora num claro desvio de finalidade, hoje o Oramento da Seguridade que financia o
Oramento Fiscal. Mesmo assim, ainda muito difcil a luta pela ampliao e melhoria das aes de sade,
assistncia e previdncia. Invertida essa situao, passando o Oramento Fiscal a financiar a Seguridade
vislumbram-se maiores embates.
Por todas essas questes, importante que a proposta seja alterada para que se mantenham as
contribuies sociais, fontes prprias e exclusivas para a Seguridade Social.
Referencias bibliogrficas
ANFIP. Anlise da Seguridade Social, 2006, maio 2007.
_______________
8

Uma emenda com esse teor foi apresentada reforma tributria e est encabeada pelas Deputadas Federais J Moraes
(PCdoB/MG) e Rita Camata (PMDB/ES). Essa proposta mantm as contribuies sociais sobre o faturamento e o lucro enquanto fonte
especfica do Oramento da Seguridade Social, mas determina que essas contribuies sejam cobradas como uma alquota adicional
aos impostos sobre o valor adicionado e o IRPJ.
-38-

Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

ANFIP. Anlise da Seguridade Social, 2007, maio 2008.


BOSCHETTI, Ivanete; SALVADOR, Evilzio. Oramento da seguridade social e poltica econmica
perversa alquimia. Servio Social & Sociedade, So Paulo: Cortez, n. 87, Especial 2006.
IPEA. Justia Tributria, Iniqidades e Desafios. 2008. Apresentao na Comisso Especial que analisa a
proposta de reforma tributria (PEC 31/2007) na Cmara dos Deputados. Maio 2008. Disponvel em:
www.ipea.gov.br/sites/000/2/pdf/08_05_15_DesigualdadeJusticaTributaria.pdf. Acesso em: jul. 2008.
KUCZYNSKI, Pedro-Pablo; WILLIAMSON, John. Depois do Consenso de Washington. So Paulo: Saraiva,
2004.
MIRANDA, Srgio. Verdades e mentiras da Lei de Responsabilidade Social. Braslia: Cmara dos
Deputados, 2001.
SICS, Joo (Org). Arrecadao (de onde vem?) e gastos pblicos (para onde vo?). So Paulo: Boitempo,
2007.
SILVEIRA, Geovana Faza da. As contribuies sociais no contexto do Estado Democrtico de Direito e o
problema da desvinculao do produto arrecadado. Revista Dialtica de Direito Tributrio. n. 105, Jun.
2004.
UNAFISCO Sindical. 10 anos de derrama: a distribuio da carga tributria no Brasil. 2006.

-39-

CESIT Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

A EDUCAO E A REFORMA TRIBUTRIA

Paulo Sena 1

A Educao brasileira , principalmente, financiada por tributos. So duas as grandes fontes que a
sustentam:
i) receita de impostos vinculada manuteno e desenvolvimento do ensino (MDE), estabelecida
pelo art. 212, caput, da Constituio Federal (CF) de 1988 (em 2007, essa receita foi de cerca de R$ 13
bilhes); e,
ii) contribuio social do Salrio-educao, prevista no art. 212, 5 da CF (em 2007, foram
arrecadados cerca de R$ 7 bilhes).
A proposta de Reforma Tributria consubstanciada na PEC n. 233/08 (apensa PEC n. 31/07)
toca nestes dois pilares.
A proposta substitui contribuies sociais e econmicas (Cofins, PIS, Cide-Combustveis e Salrioeducao) pelo Imposto de Valor Agregado (IVA-FA), conseqncia, em relao receita vinculada, seria o
alargamento da base de clculo, propiciado pela transformao de contribuies em imposto. Este efeito,
entretanto, anulado pela previso em inciso acrescentado ao 1 do art. 212, de uma nova deduo, de
forma a manter o mesmo patamar de recursos, de acordo com a tese do Ministrio da Fazenda de manter a
neutralidade financeira. Ocorre que a neutralidade congela um momento em que, por exemplo, a
contribuio da esfera federal ao esforo federativo de gasto com a educao pelos poderes pblicos
decresceu, desde 1995, de 23,8% para 19,1% em 2005.
Segundo dados do Ministrio da Fazenda, a base praticamente dobraria. Assim, em decorrncia
da posio daquele rgo, a nova deduo (art. 159 da PEC n. 233/08) atinge 50,3% do conjunto de trs
impostos o IR, o IPI e o IVA. Se, ao longo da tramitao, estes percentuais forem alterados, a deduo
pode ser maior.
importante, tambm, aprimorar a transparncia no processo de discusso. O principal imposto
que financia a educao o ICMS. Assim, importante que o impacto em cada estado seja objeto de
simulaes e cenrios, a serem estudados pelo Governo Federal, assim como as eventuais repercusses no
FPM e FPE.
Alm do impacto financeiro, que o Ministrio da Fazenda pretende que seja neutro, h um impacto
na dimenso dos princpios: a vinculao, estabelecida pelo poder constituinte originrio, relativizada e
enfraquecida, ensejando a preocupao, com a criao deste precedente, de novas dedues no futuro,
sempre que houver alguma turbulncia fiscal situao vivida por exemplo quando a crise da Rssia levou
ao congelamento do valor mnimo do Fundef (R$ 315,00), no perodo inicial de sua efetiva implementao,
acarretando um efeito negativo naquilo que os institucionalistas denominam path dependence; um mau
comeo compromete a trajetria da poltica pblica. E assim, foi aniquilado o potencial efeito de reduo das
desigualdades regionais no perodo de vigncia do Fundef.
_______________
1

Consultor Legislativo da Cmara dos Deputados. Doutorando FE/UnB.


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Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

Ora, o constituinte originrio estabeleceu o patamar mnimo de 18% da receita de impostos para a
Unio e de 25% para os entes subnacionais. No previu que a Unio fosse reagir ao que entendeu ser uma
partio tributria que no a beneficiava, pela via do crescimento de arrecadao por meio de contribuies
no compartilhadas. Este mecanismo configurava, ao mesmo tempo, uma violao do pacto federativo e um
expediente para fugir vinculao. Alm disso, a vinculao foi enfraquecida com o advento do Fundo
Social de Emergncia (FSE), substitudo pelo Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) e finalmente pela
Desvinculao das Receitas da Unio (DRU), que retira recursos da MDE no plano federal. Tambm neste
aspecto, a reforma tributria peca por no excluir a Educao da DRU, que vigorar at 2011.
No que se refere contribuio do Salrio-educao, a proposta da PEC n233/08 de que seja
extinta, com substituio por uma nova mini-vinculao, no patamar de 2,3% (correspondente
arrecadao do SE, para o ano de 2006) para um prazo de transio, at a aprovao de Lei Complementar,
sendo a base de clculo constituda pelo IVA, IPI e IR. No h constitucionalizao do patamar para alm do
prazo de transio. A proposta no prev que a Lei Complementar estabelea no mnimo 2,3%, mas que
este seja o patamar praticado at a aprovao da Lei Complementar que, em tese, pode aument-lo ou
diminu-lo. Alm de ser transitrio, h um teto de 4,8%, compartilhado entre o percentual do substituto do
Salrio-educao e as despesas anteriormente financiadas com recursos da Cide: a majorao de um
implica a reduo do outro.
A justificativa para a extino do Salrio-educao a desonerao da folha, aspecto importante,
mas que, a rigor, no um debate constitucional, mas infraconstitucional, j que o critrio e a alquota so
definidos em lei ordinria. Assim, o tema no precisava figurar na reforma. Observe-se, ainda, que o Salrioeducao corresponde a 2,5% na folha, enquanto as contribuies para o sistema S representam 3,1% e
sua alterao no foi proposta pelo governo no plano constitucional, o que de certa forma indica os parceiros
e setores preferenciais para negociao.
Alm disso, em relao a esta garantia provisria (minivinculao de 2,3%), cabe indagar sobre os
ritmos do crescimento de arrecadao e da eventual renncia fiscal envolvendo estes tributos, considerando,
entre outros aspectos, a inteno de elaborar uma poltica industrial que envolver algum nvel de renncia
tributria.
H, pois, algumas preocupaes em relao ao encaminhamento da Reforma Tributria, sobretudo
porque, para alm da discusso de perdas financeiras ou no, passa-se ao largo do debate sobre as
necessidades e demandas da Educao brasileira, reconhecidas em lei, a partir da aprovao do Plano
Nacional de Educao.

-41-

CESIT Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

REFORMA TRIBUTRIA E O FINANCIAMENTO DAS


POLTICAS DE TRABALHO E RENDA NO BRASIL

Jos Celso Cardoso Jr. 1


Carolina Verssimo Barbieri 2

1 O contexto geral e a janela de oportunidade perdida


Promover alteraes qualitativas no arcabouo tributrio das naes tem sido algo ao mesmo
tempo muito necessrio e difcil de implementar pelos governos. No caso brasileiro, um dos problemas
mais evidentes que, a despeito do contexto atual de relativo crescimento econmico (o que, em tese, j
poderia ser considerado um fator positivo para a empreitada), a proposta em pauta est centrada numa
tentativa de resoluo parcial e de curto prazo dos problemas tributrios nacionais, em detrimento de uma
reforma mais estruturante e abrangente do sistema como um todo.
Ao afirmar isto, no queremos menosprezar nem as complexidades tcnicas de iniciativas de
reformas deste tipo, nem as dificuldades polticas para a gerao dos consensos necessrios aprovao
das propostas no mbito parlamentar e aceitao e implementao das mesmas pelas esferas federativas
envolvidas. Temos cincia de que necessria toda uma engenharia poltica e tributria para alterar a
estrutura final do financiamento pblico, posto tratar-se do mecanismo mediante o qual uma sociedade
interfere na distribuio primria da renda. Justamente por isto, torna-se fundamental atentar para o princpio
que historicamente costuma justificar mudanas tributrias nos pases, vale dizer, o princpio da vinculao
entre base nacional da acumulao capitalista e base tima de tributao.
No Brasil, por exemplo, ainda que de maneira no declarada ou totalmente consciente, a estrutura
tributria sempre se moveu e foi-se alterando em direo chamada base tima de tributao, aquela sobre
a qual se estrutura a dinmica de acumulao de capital de um pas. No toa, por exemplo, que a
tributao do perodo imperial no Brasil recaa sobre o comrcio exterior, cujas atividades de importao e
exportao foram a base da dinmica econmica at a dcada de 1930. Com o deslocamento do ncleo
dinmico da acumulao de capital para o mercado interno, a estrutura tributria voltou-se para os impostos
incidentes sobre o consumo interno e, posteriormente, com o aprofundamento da industrializao no pas, a
reforma do Paeg (1964/67) praticamente refundou os esquemas de financiamento pblico e partilha
federativa, fazendo o principal da arrecadao incidir sobre a renda (IR, mbito federal), produo (IPI,
mbito federal), circulao de mercadorias (ICM, mbito estadual) e servios (ISS, mbito municipal).
Finalmente, a Constituio de 1988 tentou diversificar as fontes e alargar ainda mais as bases de incidncia
dos tributos, mas uma srie de circunstncias ligadas forma pela qual as mudanas foram sendo
introduzidas acabou acentuando ao invs de ir eliminando a anacronia do sistema frente nova
realidade econmica da dcada de 1990. Por isso, ainda que modificaes na institucionalidade do sistema
tributrio sempre ocorram com certo atraso inevitvel, encontramo-nos novamente em uma situao na qual
urge promover nova adequao entre base tima de tributao e base nacional de acumulao de capital.
_______________
1

Economista, Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea desde 1996.

Economista, Bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD) do Ipea.


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Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

A diversificao das fontes de tributao, aliada a uma simultnea ampliao das bases de
incidncia, foram sempre respostas necessrias do poder pblico frente complexificao do sistema
econmico. Parte dos problemas atuais do nosso sistema tributrio, portanto, est ligada a uma situao de
descompasso entre a dinmica da economia real e o arcabouo institucional existente. Trata-se de um
descompasso entre a base principal sobre a qual se processa a acumulao capitalista numa era
financeirizada e a estrutura de financiamento pblico anacrnica em sua conformao geral.
2 As finanas sociais e o FAT
No que diz respeito especificamente s finanas sociais, necessrio mencionar que a estrutura
de financiamento da rea social no Brasil foi alterada, a partir da Constituio de 1988, rumo a promover
certo incremento de recursos apoiado na diversificao de bases tributrias. Isto, aliado a vinculaes
sociais especficas, estabeleceria melhores condies materiais para a efetivao e preservao dos direitos
inscritos na idia de seguridade e na prtica da universalizao. Como resultado, tem-se desde ento no
Brasil certa diversidade de fontes de recursos para a rea social, bem como uma grande primazia das
3
contribuies sociais na composio final do oramento social.
Em linhas gerais, tem-se uma situao que prev recursos do oramento fiscal (da Unio, estados
e municpios) e do salrio-educao, como fontes principais de financiamento da Educao. Cobertas pelo
Oramento da Seguridade Social, as reas da Previdncia Social (regimes rural e urbano, alm dos regimes
prprios dos servidores pblicos), Sade e Assistncia Social so financiadas, em sua maior parte, por
recursos provenientes das contribuies de empregadores e trabalhadores sobre a folha de salrios
(CETSS), CPMF, Cofins e CSLL. O seguro-desemprego, tambm includo na seguridade social, financiado
com base em recursos do FAT (PIS/Pasep). J as polticas de infra-estrutura social (Saneamento e
Habitao) continuam vinculadas, em grande parte, aos recursos provenientes do FGTS.
Conquanto esta diversidade de fontes possa ser uma caracterstica institucional positiva em um
contexto nacional marcado por grande heterogeneidade social, a exigir solues diferenciadas para
problemas de natureza diversa, acaba, no caso brasileiro, contribuindo para a sensao de que tentativas de
racionalizao e de definio de princpios tributrios mais justos para o financiamento social estariam
fadadas ao fracasso, seja pela complexidade em si de tal empreitada, seja pelo conjunto de interesses
divergentes envolvidos.
Ademais, embora saibamos que a situao atual desta institucionalidade tributria deriva de uma
srie de circunstncias e fatores de ordem econmica e tambm de interesses e disputas polticas
importantes em cada arena decisria, no deixa de ser sintomtico verificar que, primeiro, no esto
suficientemente explicitados os princpios que deveriam estruturar os esquemas de financiamento das
polticas sociais no pas; segundo, que isso acaba contrapondo, na luta cotidiana por recursos, interesses e
setores inteiros das reas sociais, os quais, de outra maneira, poderiam convergir tendo em vista princpios
comuns de justia distributiva; terceiro, por fim, que o arranjo tributrio em cada caso concreto das polticas
sociais mascara (mas no esconde!) diversos graus de injustia (e, portanto, ineficcia) distributiva.
_______________
3

As contribuies sociais podem ser definidas como uma prestao pecuniria compulsria devida Administrao Pblica, vinculada
ou no a uma atividade do exerccio do poder pblico. Elas se dividem em duas modalidades: as de carter pblico e as de carter
privado. Estas ltimas esto inscritas na Constituio e so compulsrias, destinadas a servios vinculados ao sistema sindical patronal
e incidem sobre a folha de salrio das empresas. As contribuies de carter pblico esto voltadas quase que exclusivamente para o
financiamento da Seguridade Social.
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Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

Isso significa que estudos que procuram avaliar o impacto distributivo das polticas sociais somente
pelo lado dos gastos, no so capazes de gerar resultados metodologicamente satisfatrios. Dada a
complexidade das relaes que existem entre, por um lado, a estrutura de financiamento social e, por outro,
o padro fiscal-financeiro dos gastos pblicos, no possvel avaliar adequadamente os impactos sociais
dos gastos sem considerar tambm, como dimenso crucial dos problemas de efetividade e eficcia
distributivas, o lado do financiamento prprio das polticas e programas governamentais da rea social. Esta
constatao nos leva a sugerir que parte dos problemas de eficcia distributiva de algumas importantes
polticas sociais de nvel federal no Brasil reside nos arranjos tributrios que sustentam o financiamento
social como um todo.
Com isso, queremos chamar ateno para o fato de que qualquer estratgia de ampliao das
polticas (e, portanto, dos gastos) sociais s pode ter efeito redistributivo satisfatrio se colado a uma
estrutura tributria (lado da arrecadao) condizente com princpios do tipo rawlsianos de justia
4
distributiva. No caso brasileiro que estamos analisando, isso equivaleria a pensar uma estrutura tributria
centrada sobre o patrimnio (ou seja, estoque de riqueza real e financeira, tanto de pessoas fsicas como
jurdicas, cuja estrutura de distribuio no Brasil vexatria) e progressiva no que tange aos fluxos de renda.
3 A proposta de Reforma Tributria em curso e o FAT
A principal mudana proposta no mbito dos tributos federais a extino a partir de primeiro de
janeiro do segundo ano subseqente ao da promulgao da Emenda Constitucional que contm a Reforma
de cinco tributos. Primeiramente seriam extintas a Cofins, a contribuio para o PIS, a Cide-Combustveis
e a contribuio sobre a folha para o Salrio-educao, cujas receitas seriam supridas pelo novo imposto
sobre valor adicionado IVA-F, mantendo-se a neutralidade da arrecadao. Adicionalmente, seria extinta a
CSLL, incorporando-a ao imposto de renda das pessoas jurdicas.
Os tributos a serem extintos na Reforma so vinculados ao financiamento da seguridade social
(Cofins e CSLL), ao FAT e ao BNDES (PIS), educao bsica (Salrio-educao) e infra-estrutura de
transportes e outras finalidades (Cide-Combustveis). A Tabela 1 reproduz a situao vigente em 2006, ano
que foi tomado como base para o clculo do modelo. Com a Reforma Tributria, os sete tributos
discriminados na Tabela 1 sero substitudos por apenas trs: IR, IPI e IVA-F. Para garantir que a mudana
no afetar o financiamento atual dos programas, a PEC estabelece que uma porcentagem da receita
destes trs tributos seja destinada a cada uma das reas cujas fontes de financiamento esto sendo
extintas. Assim, seguridade social passa a ser destinada 38,8% dessa base, porcentagem que equivale
exatamente proporo entre a receita da Cofins e da CSLL e a receita total dos sete tributos em 2006.
Clculo semelhante foi feito para as demais vinculaes: ao FAT/BNDES (6,7%), educao bsica (2,3%)
e infra-estrutura de transportes (2,5%).
_______________
4

Sucintamente, o princpio rawlsiano de justia social prope que: i) as pessoas devem ter direitos iguais em um sistema abrangente de
liberdades civis e polticas; ii) as desigualdades sociais e econmicas devem ser dispostas de tal forma que estejam ligadas a posies
abertas (de acesso potencial livre) a todos os cidados, sob condies de igualdade de oportunidades. Alm disso, prev que o sistema
favorea sempre os menos privilegiados do regime de estratificao, isto , que fornea o mximo de vantagens para as pessoas em
piores condies e posies sociais, o que sugere um tipo de igualitarismo ativo que, portanto, referendaria atitudes e intervenes
pblicas contra as desigualdades sistmicas. Enquanto o critrio de justia liberal-paretiano sustenta que uma situao de estratificao
social melhor que outra sempre que pelo menos um dos seus membros esteja em situao mais vantajosa e desde que isso no
coloque nenhum outro em uma situao pior, o critrio de justia liberal-rawlsiano sustenta que uma situao de estratificao melhor
que outra sempre que algum menos favorecido esteja em melhor posio relativa, mesmo que isso implique o desfavorecimento de
algum originalmente em situao melhor (mas ainda mais vantajosa que a nova posio alcanada pela pessoa menos privilegiada).
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Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

Tabela 1 Situao atual (base: 2006)


Arrecadao
IR

(R$ bilhes)
Destinaes

125,8

Sem DRU

Seguridade Social (COFINS + CSLL)

Com DRU

119,5

95,6

20,6

16,5

CSLL

28,0

FAT/ BNDES (PIS)

COFINS

91,5

I.E. de transportes etc. (Cide)

7,8

6,3

PIS

20,6

Educao Bsica (Sal.-educao)

6,9

6,9

CIDE

7,8

FPE (21,5% IR + IPI)

32,9

32,9

Salrio-educao

6,9

FPM (23,5% IR + IPI)

36,0

36,0

IPI
Total

27,4
308,0

Fundos Constitucionais (3% IR + IPI)

4,6

4,6

FPEX (10% IPI)

2,7

2,7

Fonte: Cartilha da Reforma Tributria. Ministrio da Fazenda, Braslia, DF, fev. 2008, p. 16. Disponvel
em: http://www.fazenda.gov.br/portugues/documentos/2008/fevereiro/Cartilha-Reforma-Tributaria.pdf.

A metodologia adotada garante, em tese, que no h perda de recursos para nenhuma das
finalidades, apenas a base tributria sobre a qual estes recursos so definidos seria alterada. As
porcentagens relativas seguridade e ao FAT/BNDES so fixadas na Constituio, enquanto as
porcentagens relativas educao bsica e infra-estrutura de transportes podero ser alteradas por Lei
Complementar. Para a educao bsica h uma garantia adicional de que, em nenhuma hiptese, a
porcentagem definida na lei complementar ser inferior calculada com base na receita do Salrioeducao em seu ltimo ano de vigncia.
Os resultados da metodologia utilizada so apresentados na Tabela 2. Os valores resultantes da
nova metodologia so iguais aos que resultam do sistema atual (apresentados na Tabela 1), inclusive no
que diz respeito aos efeitos da Desvinculao de Receitas da Unio (DRU). As diferenas residuais nos
valores so resultantes do arredondamento na fixao das porcentagens.

Tabela 2 Estimativas com base no Novo Modelo (base: 2006)

(A) Base I: IR + IPI + IVA-F

(1)

(R$ bilhes)

Sem DRU

Com DRU

308

246,4

(B) Vinculaes (% de A)

154,9

125,4

Seguridade Social (38,8%)

119,5

95,6

20,6

16,5

7,7

6,2

7,1

7,1

153,1

153,1

FPE (21,5%)

32,9

32,9

FPM (23,5%)

36

36

FNDR (4,8%)

7,3

7,3

FER (1,8%)

2,8

2,8

FAT/BNDES (6,7%)
I.E. de transportes etc. (2,5%) (2)
Educao Bsica (2,3%)

(2) (3)

(C) Base II: (A) - (B) (3)


(D) Partilha Federativa (% de C)

(1) A arrecadao do novo IR corresponde do IR atual + CSLL e do IVA-F soma das


arrecadaes do PIS, COFINS, CIDE e salrio educao; (2) So preservadas as atuais
partilhas da Cide-Combustveis e do Salrio-educao com estados e municpios; (3) A
vinculao educao bsica e a base sobre a qual calculada a partilha federativa no
se alteram por fora da DRU (art. 76, 1 do ADCT).
Fonte: Cartilha da Reforma Tributria Ministrio da Fazenda Braslia, DF, fev. 2008,
p. 18. . Disponvel em: www.fazenda.gov.br/portugues/documentos/2008/fevereiro/CartilhaReforma-Tributaria.pdf
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Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

Para saber se, de fato, a base tributria proposta pela PEC garante no mnimo o mesmo montante
de recursos que a base atual, preciso conhecer a base de incidncia do IVA-F, bem como a alquota a ser
aplicada sobre essa base. As contribuies devidas ao PIS correspondem hoje a 0,65% da receita
operacional bruta das pessoas jurdicas de direito privado ou a elas equiparadas pela legislao do imposto
de renda. Isso permite dizer que a arrecadao do PIS pr-cclica, porque as contribuies aumentam de
acordo com o aumento da receita operacional bruta das empresas, que, no limite, determinado pelo
crescimento da economia. Com a substituio do PIS por uma porcentagem do montante de recursos
composto pela soma do imposto de renda de pessoa jurdica, do IPI e do IVA-F, preciso observar se essa
nova base garantir arrecadao satisfatria para o FAT.
Pela nova proposta, o montante de recursos do PIS seria substitudo por uma parcela da soma de
IR, IPI e IVA-F (cuja alquota e base de incidncia ainda esto por ser definidas). Alm disso, o quarto
pargrafo do artigo 239 da Constituio Federal de 1988, que nunca foi regulamentado mas que destina
uma contribuio adicional das empresas cujo ndice de rotatividade da fora de trabalho seja superior ao
ndice mdio da rotatividade do setor ao financiamento do Seguro-desemprego , seria revogado. o que
mostra o quadro abaixo.

ANTES

DEPOIS

Contribuies devidas ao PIS

6,7% sobre (IR+IVA-F+IPI)

Encargos devidos pelos contribuintes

Encargos devidos pelos contribuintes

Correo monetria/juros

Correo monetria/juros

Contribuies adicionais

Outros recursos

Outros recursos

A evoluo do montante de recursos destinados ao FAT, segundo a PEC, est atrelada


elasticidade da nova base em relao ao crescimento do PIB. Alguns exerccios com dados da Receita
Federal indicam um
melhor

Grfico 1 - Evoluo da Arrecadao - Brasil

desempenho

da base ampla em

400.000,00

relao arrecadao

350.000,00

exclusiva

PIS,

300.000,00

como mostra o Grfico

250.000,00

1.

deve,

200.000,00

ao

150.000,00

Isso

do
se

basicamente,
aumento

da

arre-

cadao do Imposto
de Renda, da Contri-

100.000,00
50.000,00
2001

2002

2003

2004

buio Social sobre o

2005

Contribuio para o

Base Ampla

CSLL+COFINS

Financiamento

Imposto de Renda Total

IPI

Seguridade Social nos

2007

Fontes: Receita Federal e FNDE.

Lucro Lquido e da
da

2006

CONTRIBUIO PARA O PIS/PASEP

ltimos anos.
-46-

Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

4 Dilemas remanescentes e alternativas de financiamento s polticas de trabalho e renda no Brasil


Indiscutivelmente, a constituio do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) como fonte de
recursos para o seguro-desemprego e as demais polticas de mercado de trabalho foi fundamental para o
desenvolvimento de um sistema pblico de emprego, trabalho e renda no pas. Isso porque se assegura ao
fundo a receita de um tributo especfico (a contribuio PIS/Pasep), o que lhe permite acumular ativos que
so remunerados. Por conta disso, o FAT acumulou desde a sua instituio um patrimnio crescente e
dispe de uma receita financeira secundria cuja importncia cada vez maior para cobrir despesas
correntes e refinanciar operaes de crdito. Ainda assim, o FAT atualmente enfrenta limites para o
financiamento das suas despesas correntes, o que tem levado reduo dos gastos no-obrigatrios,
afetando principalmente a manuteno do Sistema Nacional de Emprego (Sine) e dos programas de
qualificao profissional. Argumentaremos que essa limitao compromete a finalidade original do FAT, que
era justamente custear esses programas.
Do momento de sua criao at 1994, o fundo experimentou uma situao de significativa folga
financeira, conseguindo acumular um grande patrimnio nesse perodo. As despesas totais de custeio,
includos o Seguro-desemprego, o Abono-salarial e os demais programas de apoio ao trabalhador, somadas
s transferncias ao BNDES, foram quase sempre inferiores arrecadao lquida do PIS/Pasep. A partir de
1995, entretanto, houve forte aumento de dispndios decorrente da expanso do Seguro-desemprego,
acompanhado pela reteno de parte da receita bruta do PIS/Pasep pelo Fundo Social de Emergncia
(FSE), posteriormente rebatizado de Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) e, atualmente, de Desvinculao
de Receitas da Unio (DRU), visando formao de supervit fiscal primrio. A conseqncia imediata foi a
formao de um dficit das receitas primrias frente s despesas obrigatrias (Seguro-desemprego e
Abono-salarial), obrigando o uso das receitas financeiras para cobrir os gastos correntes discricionrios do
MTE (Sine, qualificao etc.) e expandir os depsitos especiais.

Grfico 2
Com parao entre Saldos Finais no FAT / MTE,
com e sem aplicao das Desvinculaes (FSE / FEF / DRU)

3.000,0
2.000,0
1.000,0
0,0
- 1.000,0
- 2.000,0
- 3.000,0
- 4.000,0
- 5.000,0
- 6.000,0
1995
Saldo com FSE, FEF, DRU
Saldo sem FSE, FEF, DRU

1996

1997

- 2.377,6 - 2.288,9 -2.771,8


322,3

450,3

- 20,2

2000

2001

2002

2003

2004

- 4.554,3 - 2.819,9

1998

1999

- 833,6

- 1.988,0

- 2.257,0

-711,2

- 390,1

- 1.389,6 - 3.524,6 - 5.445,8

- 1.877,7

798,4

272,9

- 28,2

1.711,1

2.173,5

1.259,5

1.554,7

2005

2006

- 561,4

2007

- 2.311,9

Fo nt e : C GFA T / M TE. El a bor a o D i soc / I P EA .

-47-

Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

Mesmo com esse dficit primrio, o patrimnio do FAT tem crescido de forma praticamente
contnua ano aps ano. Esse desempenho surpreendente, porque est longe de refletir o ciclo econmico
do perodo, que teve taxa anual mdia de crescimento de apenas 2,4% do Produto Interno Bruto (PIB). Dado
que a arrecadao do PIS/Pasep cresceu em termos reais 2,9% a.a., deduz-se que foram as receitas
secundrias, isto , o retorno financeiro dos ativos, que permitiram essa valorizao.

Gr f i c o 3 - Ev ol u o do P a t r i m ni o d o F A T se gu ndo se us pr i nc i pa i s c om po ne nt e s

140.000,0

120.000,0

100.000,0

80.000,0

60.000,0

40.000,0

20.000,0

1990

1991

1992

1993

BB EXTRAMERCADO

1.018,7

4.795,6

5.858,7

4.515,6

BNDES40%

8.439,6 14.836,2 20.627,0 25.204,0 31.513,4 36.823,4 41.453,6 45.887,6 53.203,1 55.189,9 58.928,7 63.538,5 63.682,7 62.429,4 62.868,9 68.427,8 72.776,9 79.842,4

DEPSITOSESPECIAIS

982,6

4.657,2

8.189,5

1994

1995

8.590,8 11.560,1

1996

1997

1998

9.601,4

8.035,4

9.475,7

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

8.095,3 10.700,8 14.246,1 11.044,4 16.294,8 16.330,2 14.390,6 8.156,9

2007
9.975,3

9.594,5 11.856,7 17.276,7 20.666,2 24.480,8 24.587,5 25.306,7 24.360,0 25.334,3 26.018,3 28.738,0 38.050,0 48.481,9 49.271,9

Font e: CGFAT/ MTE. Elabor ao DISOC/ IPEA.

possvel dizer que o crescimento vertiginoso do patrimnio do FAT s foi possvel porque os
seus ativos (compostos pelos repasses constitucionais, pelos depsitos especiais e pelo extramercado, a
reserva aplicada em ttulos pblicos) so remunerados por taxas de juros elevadas, geralmente situadas em
patamar bem superior inflao corrente. Ou seja: dado que, por conta da transferncia constitucional de
40% ao BNDES, o FAT imobiliza uma grande parte da arrecadao PIS/Pasep a cada ano, seria de se
esperar uma certa acumulao de patrimnio mesmo em um contexto de taxas de juros menores. Porm, a
magnitude da expanso do patrimnio do fundo em um contexto de dficit primrio s pode ser explicada
pelo fato de as taxas Selic e TJLP (principais referncias para remunerao dos emprstimos do FAT ao
BNDES) terem excedido em muito a inflao e a variao real do PIB durante o perodo analisado.
Neste cenrio, dado que o patrimnio do FAT cresce mais rpido que o PIB, o que impede que
uma parte das receitas secundrias (de origem financeira) sejam aplicadas, por exemplo, em mais e
melhores aes de intermediao e qualificao profissional?
Segundo nosso modo de ver, a restrio ao gasto com esses programas est diretamente ligada
poltica fiscal do governo federal. O problema que, no clculo do supervit primrio, as receitas financeiras
do FAT no so contabilizadas como receita primria, j que constituem transferncia de alguns rgos do
Governo Federal (Instituies Financeiras Federais e Tesouro Nacional) para outro (FAT). Por outro lado,
todas as despesas realizadas com os programas do MTE entram no clculo do resultado primrio, mesmo
aquelas que tenham sido financiadas com aquelas receitas financeiras (ou secundrias). A conseqncia, do
-48-

Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

ponto de vista do resultado primrio do FAT, um incremento adicional no dficit corrente do fundo, ainda
que originrio de um tratamento contbil-oramentrio dspar entre alguns de seus itens de receita e
despesa. Do ponto de vista da poltica fiscal, a conseqncia a necessidade de conter as despesas
correntes no-obrigatrias do MTE, como o so os gastos com as atividades de intermediao de mo-deobra e qualificao profissional.
Em suma, h vrios vetores pressionando a disponibilidade e a alocao de recursos do FAT: i) a
perda de uma parte substancial da receita por conta da DRU, que no compensada pela adio de
recursos de outras fontes para as polticas de mercado de trabalho; ii) as restries colocadas utilizao
das receitas secundrias (de origem financeira) para gastos correntes no-constitucionais, por conta da
poltica de gerao de supervit fiscal primrio do governo federal; iii) o comprometimento crescente dos
recursos do fundo com o pagamento de benefcios constitucionais.
Assim sendo, uma primeira proposta concreta seria simplesmente buscar o incremento da receita
primria do FAT por meio da instituio do adicional da contribuio do PIS/Pasep para as empresas de
maior rotatividade, dispositivo originalmente previsto no artigo 239 da Constituio. Acontece que, alm de
nunca ter sido regulamentado, este dispositivo est sendo revogado pela proposta de reforma tributria em
curso no parlamento.
Uma outra proposta, ento, lanada no II Congresso do Sistema Pblico de Emprego de 2005,
seria vincular 8% da arrecadao PIS/Pasep para as funes do sistema, exclusive Seguro-desemprego e
Abono-salarial. Temos razes para crer que esta alternativa no resolveria o problema de financiamento do
conjunto do sistema, pois a parte da arrecadao que fica com o MTE j se mostra hoje insuficiente para
cobrir at mesmo as despesas obrigatrias.
Assim, uma alternativa mais vantajosa proposta de vinculao de 8% da arrecadao PIS/Pasep,
seria propor a revinculao de ao menos uma parte dos recursos que atualmente so subtrados do FAT por
meio da DRU. No apenas a DRU retm muito mais recursos do que a proposta de subvinculao de 8%
mencionada acima, como possvel argumentar que uma parte desses recursos revinculados retornaria ao
FAT sob a forma de receitas financeiras, as quais poderiam ser usadas para cobrir parte das despesas
correntes no-obrigatrias do MTE.
nesta direo que gostaramos de apresentar uma proposta complementar revinculao da
DRU. Esta alternativa consistiria em explicitar e disciplinar o uso das receitas financeiras do FAT no
financiamento de certos gastos correntes do MTE. certo que este uso levanta o problema da preservao
do patrimnio do fundo, mas embora esta seja de fato uma preocupao das mais relevantes, preciso
lembrar que desde 1995 este uso j se tem dado com intensidade varivel. Assim sendo, argumentamos ser
possvel criar uma regra que preveja a utilizao de um percentual determinado das receitas secundrias do
FAT em gastos correntes, separando-se uma parte destinada a manter o valor real do patrimnio e outra
voltada para a expanso dos programas de crdito. claro que uma regra como esta deveria ser discutida
com os atores representados no Codefat e em outros fruns, mas nosso argumento o de que isso no s
evitaria que programas necessrios ao SPETR fossem sistematicamente contingenciados, como tambm
poderia viabilizar alguns programas de incluso financeira (microfinanas etc.) com juros abaixo das taxas
oficiais, configurando uma espcie de subsdio cruzado entre as diversas linhas de crdito atualmente
existentes.

-49-

Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

A ambas as propostas anteriores a revinculao da DRU ao FAT e a converso das receitas


financeiras do fundo em mais uma fonte explcita de financiamento das polticas de emprego deveramos
adicionar uma mudana na forma de contabilizao das receitas e dos gastos correntes do MTE. A fim de
conferir um tratamento homogneo para as categorias oramentrias em jogo, seria necessrio contabilizar
como receita primria do MTE e/ou do prprio FAT, as receitas financeiras efetivamente utilizadas, segundo
a prescrio acima, no custeio de parte dos gastos correntes do MTE. Fazendo isso, eliminar-se-ia um dos
problemas atuais do FAT, por onde o dficit primrio se v exacerbado simplesmente porque se computam
as despesas totais com programas como custeio oramentrio, mas no se computa como receita primria
aquela parte da receita financeira proveniente das aplicaes e emprstimos do FAT, a qual foi efetivamente
utilizada para financiar parcela importante das despesas correntes.

-50-

CESIT Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

MAIS RECURSOS PARA A SADE PBLICA SO NECESSRIOS

Jos Aparecido Carlos Ribeiro 1

A discusso sobre a necessria Reforma Tributria deve analisar os impostos e contribuies,


tanto os atualmente vigentes quanto aqueles ainda por implantar, sob o enfoque do desenvolvimento. Em
outras palavras, qual o papel possvel para um sistema tributrio, como promotor do desenvolvimento social
e econmico. Ou que, no mnimo, tal sistema tributrio no seja um obstculo trajetria em direo ao pas
mais justo que queremos. Nesse sentido, a preocupao com a simplicidade do sistema, bem como com o
seu impacto sobre a competitividade, so sim importantes. Mas to ou mais fundamental a questo da
equidade, especialmente no que se refere observao do princpio da capacidade contributiva.
A necessidade de um tributo sobre a movimentao financeira deveria ser discutida a partir desta
pauta seja ele um imposto a ser partilhado entre as trs esferas de governo, ou uma contribuio que fique
apenas nos cofres federais. Debater esta questo unida discusso do financiamento do Sistema nico de
Sade (SUS) pode comprometer os avanos possveis em ambos os temas. A CPMF, criada em um
contexto aparentemente semelhante, mas de fato ainda mais emergencial, teve o importantssimo papel de
ao menos no permitir a queda dos recursos federais destinados sade. Mas no confirmou a expectativa
de que elevaria esses mesmos recursos, principalmente porque outras fontes de financiamento reduziram os
2

seus aportes para o setor caso da Cofins e do FSE/FEF/DRU. Alm disso, logo em seguida a CPMF
passou a financiar tambm a Previdncia.
A Emenda Constitucional n. 29, de 2000, constituiu nova tentativa de garantir e expandir os
recursos aplicados nas polticas pblicas de sade. Mas foi apenas parcialmente bem-sucedida. No caso do
governo federal, as regras de vinculao expanso do PIB apenas congelaram a participao federal no
financiamento da sade pblica. Estados e municpios expandiram consideravelmente os seus respectivos
recursos aplicados no setor, mas diferenas no entendimento e na implementao da Emenda 29 geram
3

considerveis disparidades no esforo alcanado em cada ente da federao; situao essa que se
apresenta mais grave no que se refere aos recursos dos governos estaduais.
Os dados mais recentes do Sistema de Informaes Oramentrias sobre Polticas de Sade
(Siops) apontam que, em 2006, Unio, estados e municpios aplicaram em Aes e Servios Pblicos de
Sade cerca de 3,6% do PIB. Ou R$ 450 por habitante. Ou ainda, R$ 1,23 por dia para cada habitante. Isso
muito? pouco? o suficiente? O quadro a seguir, construdo a partir das informaes de relatrio
recente da Organizao Mundial de Sade, pode nos ajudar a pensar sobre o assunto.

_______________
1

Tcnico de Pesquisa e Planejamento da Diretoria de Estudos Sociais do Ipea.

Cf. Ock-Reis; Ribeiro e Piola (2001).

Cf. Ribeiro; Piola e Servo (2007).


-51-

Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

Gastos com sade, pases selecionados, 2005


Gastos Totais em Sade
% do PIB
Argentina

Participao do Setor
Pblico

Gastos Pblicos em Sade


% do PIB

10,2

43,9

Brasil

7,9

44,1

4,48
3,48

Canad

9,7

70,3

6,82

Costa rica

7,1

76

5,40

Colmbia

7,3

84,8

6,19

China

4,7

38,8

1,82

Espanha

8,2

71,4

5,85

Frana

11,2

79,9

8,95

Alemanha

8,23

10,7

76,9

ndia

19

0,95

Israel

7,8

66,5

5,19

Itlia

8,9

76,6

6,82

Japo

8,2

82,2

6,74

Mxico

6,4

45,5

2,91

Nova Zelndia

8,9

77,4

6,89

Nigria

3,9

30,9

1,21

Paraguai

7,3

36,5

2,66

Rssia

5,2

62

3,22

Africa do Sul

8,7

41,7

3,63

Sucia

9,2

81,7

7,52

Reino Unido

8,2

87,1

7,14

15,2

45,1

6,86

Estados Unidos
Baixa Renda

4,6

25,9

1,19

Mdia Baixa

4,8

44,9

2,16

Mdia Alta
Alta

6,6

53,2

3,51

11,2

60,1

6,73

Fonte: World Health Organization (2008, p. 84-91).

Podemos perceber que, em termos dos recursos pblicos aplicados em aes de sade, o Brasil
est bastante atrs no apenas de pases europeus, como Alemanha, Inglaterra e Frana, mas tambm
consideravelmente atrs de latino-americanos como Argentina e Colmbia. Por outro lado, nosso sistema
pblico de sade consome mais recursos do que os de nossos companheiros BRICs Rssia, ndia e
China. O percentual destinado ao setor pblico de sade no Brasil est, inclusive, compatvel com a mdia
calculada pela OMS para os pases de renda mdia alta. Talvez devssemos mesmo nos dar por
satisfeitos.
Mas esta postura no compatvel com a consolidao do Sistema nico de Sade. Se, para alm
da comparao entre pases de nvel de renda semelhante, considerarmos tambm as metas do modelo de
sade adotado, vemos que o sistema pblico de sade no Brasil, que pretende ser universal, integral e
gratuito, mobiliza menos recursos do que o setor privado somados a as despesas tanto dos planos de
sade como das famlias. O que claramente contraditrio.
Ento, se h uma demanda da sociedade, nos seus mais diversos estratos, por um sistema pblico
de sade melhor gerido, mais eficiente e tambm mais eficaz e efetivo na produo de uma melhor
qualidade de vida populao brasileira, essa demanda no se traduz no abandono da construo da SUS.
-52-

Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

No se traduz na resignao atual configurao dos setores pblico e privado da sade, mas deve buscar
avanos nos servios prestados. No uma demanda pelo desmantelamento, mas pela consolidao do
SUS.
Pases que adotam este modelo, onde a responsabilidade maior pela promoo e ateno sade
da populao compete ao Estado, e no s possibilidades de cada indivduo o seu prprio bolso, em
ltima instncia , aplicam um patamar superior de recursos nas polticas pblicas de sade. No mnimo,
algo entre 5,5% e 7,0% do PIB, podendo chegar a quase 9% em alguns casos. Muito alm dos 3,6% que
so aplicados hoje no sistema pblico de sade no Brasil.
Por isso necessria e urgente a adequada regulamentao da Emenda 29, que: (i) reafirmando o
entendimento proposto na Resoluo 322 do Conselho Nacional de Sade, corrigiria algumas brechas hoje
existentes nos recursos destinados a sade em estados e municpios; e (ii) substituindo a vinculao ao PIB
pela vinculao s receitas 8,5% iniciais, chegando a 10% em 5 anos , recupera a possibilidade de
crescimento dos recursos aplicados pelo governo federal. O efeito conjunto desses dois vetores poderia
elevar os recursos aplicados pelas trs esferas de governo em Aes e Servios Pblicos de Sade em
cerca de 1 p.p. do PIB em cinco anos. Alcanaramos ento algo em torno de 4,7% do PIB.
claro que a melhoria na gesto do sistema pblico de sade tambm necessria e urgente, e a
4

sua agenda bastante complexa. Passa pelo aprofundamento da reconfigurao do sistema em direo a
um modelo que seja menos hospitalar/curador de doenas e mais preventivo/promotor de sade; por uma
poltica de recursos humanos que estimule a formao de profissionais de sade mdicos, enfermeiros,
tcnicos, agentes comunitrios, cuidadores e viabilize uma alocao menos concentrada desses
profissionais entre as regies do pas; por melhores tcnicas de gesto das grandes unidades hospitalares;
por melhores sistemas de informao e comunicao entre as unidades de ateno bsica como Postos
de Sade e equipes de Sade da Famlia e as unidades de mdia e alta complexidade, onde sero
realizadas os exames, tratamentos e cirurgias; pela expanso do Sade da Famlia nas mdias e grandes
cidades; pelo reconhecimento dos determinantes sociais de sade como eixo de poltica pblica; dentre
outros pontos igualmente importantes. A implementao desta agenda fundamental para a consolidao
do SUS, tornando-o mais eficiente, eficaz e efetivo na promoo de qualidade de vida e ateno sade da
populao. Mas para avanarmos nesta direo sero, sim, necessrios mais recursos.
Se alocao de mais recursos para a sade exige a criao de novos tributos ou ampliao da
carga tributria, ou se seria suficiente uma redistribuio dos recursos j existentes, outra discusso
complicada. O Estado brasileiro, em suas trs esferas de governo, possui muitas outras prioridades que
tambm devem ser discutidas e contempladas. Por outro lado, a soluo do dilema fiscal pela via do
aumento da carga tributria, expediente utilizado nos ltimos dez ou doze anos, talvez no esteja mais to
disponvel embora certamente no tenha j se esgotado.
A opinio pblica tem reagido contra novas expanses da carga tributria. Em um momento de
discusso de uma proposta de reforma tributria, todos se preocupam: h os que receiam de a carga
tributria termine por aumentar, apesar das intenes de desonerao e simplificao do sistema; governos
estaduais e municipais se preocupam com eventuais perdas de arrecadao; e os setores mais vulnerveis
_______________
4

A esse respeito dos desafios para a consolidao do SUS, ver a seo Sade em Ipea (2007). Temas especficos so discutidos em
outras edies.
-53-

Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

da populao se preocupam com o que poder acontecer no s com o nus tributrio suportado por eles,
mas tambm com a continuidade do financiamento das polticas sociais.
No caso especfico do SUS, comum a alegao de que parcelas da sociedade pagam impostos e
no recebem a poltica de sade prometida em troca, o que as leva a ter que arcar tambm com o
pagamento de planos de sade, por exemplo. Nesse sentido, um maior esforo tributrio para um
financiamento mais adequado das polticas pblicas de sade no seria considerado justo por boa parte da
populao, que no usa o SUS. Gostaria de concluir esta nota com dois breves comentrios sobre esta
postura.
Recentemente, enfrentamos em algumas cidades brasileiras mais um surto de dengue. Sem entrar
na estril discusso sobre o carter federal, estadual ou municipal do mosquito, o fato que a poltica de
sade pblica falhou na sua face preventiva, especificamente na sua modalidade de controle de vetores no
caso, o mosquito. Em conseqncia, no vero passado o nmero de casos de dengue foi consideravelmente
alto. A incidncia desta doena no distinguiu de nvel de renda, muito menos evitou os cidados segurados
por planos de sade. Mesmo para o portador de um plano de sade, a poltica pblica de preveno de
endemias deveria ser, sim, de seu interesse direto.
Uma outra questo importante diz respeito ao atendimento de emergncia, especialmente para
casos graves como os originados por acidentes de trnsito e pela violncia. Poucos hospitais privados no
pas possuem atendimentos de emergncia possantes o suficiente para receber pacientes graves. Em
outras palavras, nesses casos, o socorro vtima passar quase que necessariamente por ambulncias
pblicas do Corpo de Bombeiros ou do SAMU cujo destino ser a emergncia de um grande hospital
pblico. Com as excees de alguns poucos hospitais privados de grandes cidades brasileiras, mas que
nem sempre esto na rede credenciada dos planos de sadePoderamos citar outros exemplos de polticas
de sade pblica que so importantes para todos os cidados, SUS-dependentes ou no, independente de
nvel de renda, mesmo que no se apercebam disso: as campanhas de vacinao; os medicamentos de alto
custo, com destaque para o tratamento da Aids; as campanhas educativas; a fundamental mas invisvel
vigilncia sanitria; o sistema nacional de transplantes; dentre outros. Todas aes do sistema pblico de
sade, extremamente importantes e estratgicas, inclusive para os que se consideram livres ou nodependentes do SUS. Esta qualificao do debate pblico absolutamente fundamental. Todo cidado
brasileiro , sim, atendido pelo sistema pblico de sade. Com graus diferentes, em modalidades diferentes,
mesmo que ele nunca precise pisar em um hospital pblico, ainda assim ele estar sendo atendido,
diariamente, pelas polticas pblicas de sade. E, como tal, a discusso da qualidade das polticas de sade
tambm lhe interessa.
Nesse sentido, a discusso do sistema pblico de sade transcende o jargo pago impostos por
um SUS que no uso ou pago plano de sade porque o Estado no cumpre suas atribuies. Exigir mais
e melhores recursos sim, necessria uma expanso dos recursos , e mais e melhores servios sim,
so necessrias melhorias na gesto, alm do aprofundamento das mudanas em direo a um modelo
mais preventivo e menos curativo , para que seja possvel o SUS de que este pas precisa, uma
construo rdua, uma estrada longa, para cuja construo e aprimoramento necessria a participao de
todos ns.

-54-

Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

Referncias bibliogrficas
IPEA. Polticas Sociais: Acompanhamento e Anlise, Braslia, n. 13, 2007.
OCK-REIS, Carlos Octvio; RIBEIRO, Jos Aparecido Carlos; PIOLA, Srgio Francisco. Financiamento
das polticas sociais nos anos 1990: o caso do Ministrio da Sade. Braslia: Ipea, 2001. (Texto para
Discusso, n. 802).
RIBEIRO, Jos Aparecido Carlos; PIOLA, Srgio Francisco; SERVO, Luciana Mendes. As novas
configuraes de antigos problemas: financiamento e gasto com aes e servios pblicos de sade no
Brasil. Divulgao em Sade para o Debate, Rio de Janeiro, Cebes, n. 37, p. 21-43, 2007.
WORLD HEALTH ORGANIZATION. World Health Statistics: 2008. Genebra: WHO, 2008. p. 84-91.

-55-

CESIT Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

UMA VISO GERAL DA REFORMA TRIBUTRIA


E O

CUSTEIO DOS GASTOS SOCIAIS


Jos Roberto R. Afonso

A reforma tributria voltou agenda nacional de debate, mas no algumas questes em torno da
matria para quem se interessa em analisar o financiamento dos gastos sociais. Raramente perguntado,
por exemplo, de onde e como provm os recursos pblicos aplicados em gastos sociais? Quais os impactos
econmicos e sociais dos tributos vinculados para a rea social? Tambm no se sabe muito em qu e
como todos os governos do Pas gastam na rea social? Qual o custo por beneficirio e qual foi o retorno?
raro juntar os dois blocos de perguntas: de onde vm e para onde vo os recursos pblicos aplicados na
rea social? Ou simplesmente, quem paga e quem recebe?

A reforma tributria deve ser vista como tima oportunidade, antes de tudo, para repensar uma
estratgia de desenvolvimento econmico e social para o Pas. No por acaso que essa das reformas
mais difceis de serem acordadas e adotadas. A histria recente da tributao no Pas rica em projetos de
reformas e pauprrima em transformaes, salvo as que sustentaram a recarga contnua (Varsano e Afonso,
2004). Como no repetir esse padro agora? J h um razovel consenso em torno do diagnstico: o atual
sistema muito ruim oneroso, inquo, anti-competitivo, penaliza exportaes, investimentos e salrios;
mas muito bom em arrecadar muito e cada vez mais (como nenhuma outra economia emergente). As
divergncias afloram, quando as mudanas so desenhadas e as medidas detalhadas.
Neste contexto se inserem as discusses em torno da reforma das contribuies sociais. O projeto
do governo federal (Ministrio da Fazenda, 2008) prev: primeiro, a fuso de trs contribuies sociais
(Cofins, PIS e Salrio-educao), alm de uma econmica (Cide petrleo), em um novo imposto sobre o
valor adicionado; e, segundo, a destinao de percentuais da arrecadao desse novo imposto e as do IR e
IPI para as aes de governo antes atendidas pelas contribuies definindo a emenda 38,5% para
seguridade social e 6% para o amparo ao trabalhador, e, enquanto no editada Lei Complementar, 2,5%
para o ensino fundamental. Mudar a forma de cobrana justificado para combater a cumulatividade e a
complexidade das contribuies. J o financiamento das respectivas aes sociais no teria por que ser
prejudicado na troca da contribuio pela vinculao da receita dos impostos, salvo erro no clculo de uma
simplria regra de trs.

_______________
1

Economista do BNDES, assessor tcnico do Senado Federal e doutorando pelo IE-Unicamp. E-mail: zeroberto.afonso@gmail.com. As
opinies aqui expressas, como de praxe, so de responsabilidade exclusiva dos autores e no das instituies a que esto vinculados.
O autor agradece os comentrios de Claudio Salm e Kleber Castro. Elaborado com base em informaes e dados disponveis at
25/6/2008.
2

Estudos sobre a distribuio de impostos e de gastos entre as famlias por classe de renda ainda so escassos no Brasil rara
iniciativa recente a de (Immervoll; Levi; Nogueira; Donoghue; Siqueira, 2006) embora despertem muita ateno em pases vizinhos
e na Europa (Barreix; Roca; Villela, 2007; Goi; Lpez; Servn, 2008).
3

A suposio inicial que o novo imposto arrecade o mesmo que a soma das contribuies extintas. O governo federal detalhou o
clculo de sua proposta em cartilha que toma 2006 como ano de referncia e considera a mudana com e sem a DRU importa ver
(Ministrio da Fazenda, 2008, p.16-18). No h o que errar na operao aritmtica: por exemplo, no caso das contribuies ao PIS, se
arrecadaram R$ 20,6 bilhes em 2006, o mesmo montante ser deduzido da aplicao de 6,7% sobre R$ 308 bilhes, que representa a
soma da receita de trs impostos o IR e o IPI arrecadados e o novo IVA estimado (como igual s contribuies extintas).
-56-

Carta Social e do Trabalho, n. 8 jan./ago. 2008.

A proposta despertou reaes de entidades vinculadas s reas sociais, para as quais a nova
sistemtica retiraria recursos para o financiamento da rea social. Propagou-se uma perda de 60% (mas no
se explicou como); reclamou-se da extino do oramento da seguridade social (que no mudado pela
emenda) e tambm houve queixas de que no diminuiu a taxao do consumo (mas nada se disse sobre o
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aumento dessa carga, nos ltimos anos, ter sido puxado justamente pelas contribuies sociais). Neste
ltimo caso, surgiram idias de implantar o imposto sobre grandes fortunas e de criar novas e superiores
faixas de alquotas do IRPF.
A proposta do governo, de substituir contribuies vinculadas elas mesmas, por tradicionais
vinculaes de receita, constitui uma mudana estrutural positiva. Neste ponto, o Senado discute uma
proposta ainda mais ousada: que a tal vinculao compreenda o montante arrecadado por todos os
impostos e todas as contribuies, exceto as da previdncia. Entendo ser a melhor opo para as reas
sociais, porque impediria que a base da destinao seja reduzida, esvaziada ou abandonada (a exemplo do
que ocorre hoje com IR e IPI), quando criados novos tributos e/ou expandidos outros no compartilhados.
Este redesenho traria uma enorme vantagem para a poltica tributria no mais seria preciso optar por
aumentar este tributo, no lugar daquele tributo por ser ou no vinculado. O sistema vigente marcado pela
fragmentao de interesses e descoordenao entre polticas (tributria, fiscal, social, industrial). O
alargamento total da base, tanto para clculo das vinculaes setoriais (especialmente para reas sociais),
quanto das reparties de receita com outras esferas de governo, induziria a integrao de interesses e
esforos; assim, constitui uma mudana estrutural no padro de financiamento das polticas pblicas.
Seguridade social, educao, amparo ao trabalhador, dentre outros grupos de interesses, assim como
fiscais e autoridades econmicas, estariam todos no mesmo barco ou scios do mesmo clube.
O que falta para abandonar o atual sistema? Uma viso mais sistmica e menos sectria, para
reconhecer que as contribuies esto envolvidas nas principais distores e desvios do atual sistema
tributrio. inegvel, por um lado, que as contribuies tiveram a grande vantagem de viabilizar a expanso
dos gastos sociais at mesmo por se tornar objeto do desejo ou de inveja de outros pases latinos, que se
perguntaram se h um modelo brasileiro por copiar (Serra; Afonso, 2007a). No h como negar, porm, que
o abuso das contribuies tambm est na raiz de muitos dos males que afligem o sistema tributrio e fiscal
especialmente depois que se tornaram meio-impostos em decorrncia da DRU. As contribuies j
arrecadam mais que impostos no Pas (um ponto do PIB, em 2006). Desarrumaram a diviso federativa de
recursos acordada na Constituinte, porque permitiram Unio recuperar boa parte da perda antes sofrida da
participao no bolo da receita tributria nacional em detrimento, sobretudo, dos governos estaduais (Serra
e Afonso, 2007b). Desbalancearam tambm a composio do gasto social pois, se este muito cresceu nos
ltimos anos, foi quase sempre puxado pela concesso de benefcios (especialmente os previdencirios,
como tambm do Seguro-desemprego, os de assistncia e da Bolsa Famlia), gastos concentrados no
governo federal, enquanto patinaram os gastos com educao e sade, programas universais e com
execuo e mesmo custeio descentralizados (Afonso, 2007). Isto, para no falar nos danos para a

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Entre 1995 e 2007, por exemplo, foi de exatos 4 pontos do PIB, ou seja, 4,41 para 8,39% do PIB, o aumento da carga das
contribuies sociais da Unio (exclusive as de salrios vinculadas ao regime geral de previdncia). S Cofins/PIS explicam 1,9 pontos
do PIB e a criao da CPMF, outros 1,4 pontos, do aumento da carga no referido perodo.
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cumulatividade da produo local, que pouco foram mitigados com a criao dos regimes no-cumulativos
do PIS/Cofins.

O pior efeito da recarga tributria liderada por contribuies o que ningum fala: coincide o
incremento das contribuies com o perodo em que se identificou um aumento da carga tributria maior
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para a classe mdia e para os mais pobres e menor para a classe mais rica do Pas. Quando uma
contribuio aplica uma alquota uniforme sobre todos os bens e servios, ela muito contribui para a extrema
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regressividade que s agora tem sido denunciada (ver Zockun, 2007 e Ipea, 2008) : os mais pobres gastam
toda ou quase toda sua renda em consumo, logo, pagam relativamente mais tributos relativamente sua
renda, do que os mais ricos.
Uma autntica responsabilidade social (ao lado da fiscal) reclama que se analisem os usos, mas
tambm as fontes. No basta brigar por defender ou conquistar mais recursos para um gasto social e ignorar
a forma como so levantados e os efeitos dele decorrentes. bvio que no existe soluo perfeita, que no
existe imposto totalmente neutro, como no existe gasto completamente eficaz. Isso no isenta de procurar
ter uma viso maior do processo e de buscar uma mescla melhor. A reforma tributria uma oportunidade
mpar para alargar essa viso na rea social.
No existem solues simples para questes to complexas. A receita clssica seria aumentar a
tributao do patrimnio e da renda. Porm, ao invs de investir em um questionvel imposto sobre grandes
fortunas, seria melhor cobrar bem os impostos patrimoniais mais simples. O IPVA arrecada mais que o
IPTU, no Pas como um todo e em 93% dos municpios inclusive alguns grandes, ricos e organizados. O
imposto sobre herana to incipiente (R$ 1,2 bi em 2007), que arrecada um tero a menos que a parcela
federal no seguro obrigatrio para mortes no trnsito. A carga do territorial rural continua firme na segunda
casa decimal (0,012% do PIB em 2007).
O imposto de renda o maior dos desafios, inclusive desperta ateno crescente no continente
(Cetrngolo; Sabaini, 2007). Como substituir imposto de renda das empresas pelos dos indivduos, se boa
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parte dos que mais ganham no so mais trabalhadores assalariados? Essa discusso est umbilicalmente

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Depois de anos de vigncia do regime no-cumulativo da Cofins/PIS, o Ministrio da Fazenda informou que, ao final de 2006, o saldo
de crditos no compensados dessas duas contribuies montavam a R$ 13 bilhes ou 0,6% do PIB. Para uma comparao, tal
estoque equivale a trs quartos do acumulado pelo ICMS estadual em 10 anos de vigncia da Lei Kandir, j faz 10 anos, e apesar de
esse imposto aplicar alquotas bem maiores que as contribuies.
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Recentemente Ipea (2008, slide 28) divulgou power-point comparando a carga tributria por renda familiar entre 1995/66 e 2003/04.
Mostrou que, no perodo, a carga aumentou em 73,4% para famlias com renda at 2 salrios-mnimos; o mais alto incremento foi de
101,9% para ganhos entre 10 e 15 salrios; e a menor variao, de 46,9%, foi imposta s rendas superiores a 30 salrios.

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Segundo Ipea (2008), em 2003, a incidncia tributria mdia representava 48,9% da renda das famlias do primeiro decil, com renda
de at 2 salrios-mnimos, enquanto, no outro extremo, a mesma proporo caa para 26,3% no ltimo decil, das famlias com renda
superior a 30 salrios.
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Tanzi (2007) levanta uma dvida sobre o potencial redistributivo do imposto de renda para a Amrica Latina, considerando uma
peculiaridade da regio: as bases so muito estreitas e as rendas de capital, conta prpria e altos assalariados podem escapar do IR.
Ricardo Varsano alerta que aumentar o nmero de faixas pode no resolver ...devido mobilidade do capital. A tendncia seria o que j
foi feito no IR brasileiro: tributar exclusivamente na fonte com alquota moderada. Melhor manter simples, como j , do que tentar
melhorar a tributao sobre conta prpria e pseudo-PJs. Por outro lado, a contribuio sobre salrios enorme e, por causa do teto,
muito regressiva (adotando a viso de que isso um imposto e no uma troca por renda futura). Eu seria a favor de substituir parte das
contribuies por IVA (isso est proposto como uma possibilidade da PEC do governo).
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ligada a das contribuies dos empregadores sobre a folha salarial, onde incidem as alquotas mais altas do
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mundo sobre uma base de salrios que, em relao ao PIB, deve ser das mais baixas do mundo.

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Enfim, a estrutura da tributao deve ser montada a partir de uma estratgia de desenvolvimento
econmico e social. Se o objetivo for reduzir a desigualdade, o mais premente repensar a tributao sobre
o consumo, para diferenciar alquotas conforme a essencialidade dos bens e para avaliar o retorno dos
benefcios concedidos de forma indiscriminada pela guerra fiscal (incentivos concedidos para produo nem
sempre acarretam aumento de renda no local da fabricao; seria muito melhor adotar mecanismos
alternativos de fomento vinculados diretamente gerao de emprego e salrios nas localidades mais
atrasados do Pas).
O Brasil ainda no solucionou o desafio de integrar adequadamente polticas sociais e
econmicas; e a reforma tributria pode constituir um instrumento por excelncia para enfrentar esse
desafio. No basta apenas destinar mais recursos para o gasto social. Se na dcada passada, o Brasil
logrou avanar rumo universalizao do ensino fundamental e dos servios de sade; se, nesta dcada,
logrou consolidar uma ampla rede de proteo social, incluindo um bem-sucedido programa de transferncia
de renda; no precisa esperar a futura dcada para, primeiro, integrar as polticas sociais entre si; e,
segundo, para gerar os novos postos de trabalho necessrios. A estratgia de desenvolvimento social
deveria contemplar tambm o padro de tributao, ou seja, preciso preocupar-se cada vez mais, tanto
com a forma como os nus tributrios so distribudos entre as classes sociais, quanto com a forma como os
recursos pblicos so aplicados nas diferentes reas sociais (Mussi; Afonso, 2008). Considero equvoco
desqualificar como neoliberal uma pauta para repensar o padro de financiamento do gasto social: muito
pelo contrrio, inserir a reforma tributria numa agenda mais ampla para transformaes econmicas e
sociais deveria ser uma grande aposta do pensamento progressista.
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y Desafos, Santiago: CEPAL, Oct. 2007. Mimeografado.

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Comparao das contribuies para a seguridade exigidas no Brasil com o resto do continente americano assim resumida por
(Biasoto; Afonso, 2008): A alquota agregada de 37,65 sobre a folha salarial no Brasil fica em segundo lugar no ranking das Amricas,
atrs em poucos dcimos da Colmbia. Mas, se forem consideradas apenas as alquotas sobre folha destinadas a custear apenas a
aposentadoria, o Brasil dispara em primeiro lugar e apenas o Uruguai se aproximada dele. mais marcante ainda a diferena para as
mdias verificadas no continente. A alquota total foi de apenas 17,39 pontos. Ou seja, a taxao aplicada no Pas supera em mais de
20 pontos a mdia da Amrica. Se desagregados por contribuintes, o maior diferencial brasileiro est nas alquotas pagas pelos
empregadores: novamente, a alquota de 20% para aposentadoria ou a agregada em 30%, se includos outros programas, coloca o
Brasil muito frente das dezenas de outros pases americanos.
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Outra comparao internacional, com a Europa, evidencia uma brutal diferena no peso na economia constitudo pela base salrios:
segundo IPEA, 2006, quando os salrios e encargos sociais respondiam por 36,1% do PIB brasileiro, a mesma proporo era de 64,4%
na Zona do Euro (variando de 60,4% em Portugal at 74,8% na Sucia).
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