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de Polticas
La Formulacin
en
la
OCDE:
Ideas para Amrica Latina
La
Formulacin
de Polticas
en
la
OCDE:
Ideas para Amrica Latina
Octubre de 2010
Unidad de Reduccin de la Pobreza y Gestin Econmica
Amrica Latina y el Caribe
Documento del Banco Mundial
Vicepresidenta:
Director de Sector:
Gerente de Sector:
Gerentes del Estudio:
Pamela Cox
Marcelo Giugale
Vernica Zavala
Fernando Rojas
Mariano Lafuente
iv
Contenido
Lista de Siglas vii
Miembros del equipo del Informe y Agradecimientos viii
Resumen ejecutivo 1
La bsqueda de un proceso de formulacin de polticas ms slido a nivel tcnico en Amrica Latina 1
La prctica de la formulacin de polticas en la OCDE: Ideas para Amrica Latina 4
3. Algunas consideraciones para institucionalizar el proceso de las polticas pblicas en Amrica Latina27
Ideas extradas de la experiencia de la OCDE aplicables en el contexto de Amrica Latina 28
Ideas para una mejor formulacin de polticas en Amrica Latina 31
Anexo 4: Canad53
Rutinas polticas en el centro del gobierno 53
Rutinas de administracin de presupuestos y gastos en el centro del gobierno 53
Rutinas tcnicas (administrativas) en el centro del gobierno 54
Comentarios finales 57
Anexo 6: Francia65
Poltica y gestin pblica 65
El proceso de las polticas pblicas en la Oficina del Primer Ministro 65
El Consejo Econmico, Social y de Medio Ambiente 67
El presupuesto y el proceso de las polticas pblicas 68
El proceso de las polticas pblicas en los ministerios 68
El caso particular de la evaluacin de proyectos 69
Evaluacin parlamentaria de polticas 71
El Tribunal de Cuentas 71
Organizaciones alternativas de asesora de polticas 72
Comentarios finales 72
Anexo 7: Espaa75
El marco de la formulacin de polticas 75
Evaluacin de polticas y programas en Espaa 76
Reformas recientes para mejorar la evaluacin de polticas pblicas:
la Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL) 78
Comentarios finales 79
Bibliografa80
vi
Cuadros
Cuadro 1. Conocimiento tcnico de polticas: Los problemas 12
Cuadro 2. El equilibrio tcnico-poltico en las comisiones reales 18
Cuadro 3. Revisiones de gastos en pases de la OCDE 19
Cuadro 4. Participacin de actores sociales: El modelo escandinavo 20
Cuadro 5. Reforma del sistema previsional en Chile: Consenso poltico basado en informacin tcnica compartida 21
Cuadro 6. Aceptacin pblica de grandes proyectos: La CNDP francesa 22
Cuadro 7. Coordinacin de la formulacin de polticas en Chile: La Direccin de Presupuestos y el Segundo Piso 29
Cuadro 8. El desafo de coordinar la elaboracin de polticas en Mxico 29
Figuras
Figura 1. El ciclo de las polticas pblicas 9
Tablas
Tabla 1. El ciclo de las polticas pblicas 9
Tabla 2. Fuentes institucionales alternativas de asesora y conocimiento tcnico de polticas para el gobierno 11
Tabla 3. El Ciclo de las polticas pblicas y los principales instrumentos tpicos de poltica 16
Tabla 4. Clasificacin de sistemas y agencias de evaluacin en pases seleccionados de la OCDE 24
Tabla 5. Marco de evaluacin de polticas de la OCDE 25
Tabla 6. Fortalezas y debilidades tcnicas de los actores de gobierno en el proceso de las polticas pblicas 30
Anexos
Cuadros
Cuadro 2-1. Metodologa para una buena formulacin de polticas 41
Cuadro 2-2. Actividades actuales de la Unidad de Estrategias (Reino Unido) 42
Cuadro 3-1. Dos ejemplos de desarrollo de polticas en Nueva Zelanda Transformacin econmica y competencias 48
Cuadro 6-1. La Inspeccin General de Asuntos Sociales (Francia) 69
Cuadro 6-2. Quiebre del monopolio del conocimiento especializado en Francia 69
Cuadro 7-1. Evaluaciones llevadas a cabo por la Agencia de Calidad y Evaluacin de Espaa en 2007 79
Tablas
Tabla 1-1. Reino Unido: Rutinas formalizadas de evaluacin 35
Tabla 1-2. Nueva Zelanda: Rutinas formalizadas de evaluacin 36
Tabla 1-3. Canad: Rutinas formalizadas de evaluacin 36
Tabla 1-4. Estados Unidos: Rutinas formalizadas de evaluacin 37
Tabla 1-5. Francia: Rutinas formalizadas de evaluacin 38
Tabla 1-6. Espaa: Rutinas formalizadas de evaluacin 38
Tabla 2-1. El ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de polticas pblicas en el Reino Unido 40
Tabla 3-1. El ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de poltica pblica en Nueva Zelanda 48
Tabla 4-1. El ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de poltica pblica en Canad 54
Tabla 5-1. El Ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de poltica pblica en Estados Unidos 60
Tabla 6-1. El ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de poltica pblica en Francia 66
Tabla 7-1. El ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de poltica pblica en Espaa 77
vii
Lista de Siglas
AEVAL
CBO
DPMC
EOP
UE
Unin Europea
GAO
IEPSQD
IGAE
IGAS
MAF
NAO
ONG
Organizacin no gubernamental
OAG
OCDE
OMB
PART
PCO
PMDU
PMO
PMSU
PSA
RGPP
SNCF
SOI
SPEAR
TBS
viii
l equipo de investigacin fue liderado conjuntamente por Fernando Rojas, ex Especialista Lder en
Gestin Pblica (LCSPS y co-gerente del equipo de estudio hasta su retiro del Banco Mundial en
abril de 2010) y por Mariano Lafuente, Analista en Gestin Pblica (LCSPS y co-gerente del equipo
de estudio).
Geoffrey Shepherd (Consultor, LCSPS) colabor en la elaboracin de este informe, con la participacin
de Mariano Lafuente, Fernando Rojas y Daniela Felcman (Consultora, LCSPS). El documento se basa
parcialmente en un informe anterior preparado por un equipo ms amplio que tambin incluy a Nicols
Bertello, Remy Prudhomme, Juan Manuel Quesada, Gisela Scaglia y Fanny Weiner.
Karl Salgo (Director de Poltica Estratgica, Oficina del Consejo Privado, Canad) coment ampliamente
el Anexo de Canad, David Shand (consultor) revis el Anexo de Nueva Zelanda, el Profesor Kenneth
Apfel (Escuela de Polticas Pblicas, Universidad de Maryland) y el Profesor Phil Joyce (Escuela de Polticas
Pblicas, George Washington University) brindaron informacin para el Anexo de Estados Unidos y Jos
Manuel Rodrguez (Especialista Senior en Gestin Pblica, LCSPS) realiz aportes para el anexo de Espaa.
Osvaldo Feinstein (Asesor, AEVAL), Harry Hatry (Director, Programa de Administracin Pblica, Urban
Institute), Pierre Kopp (Profesor de Economa de la Universidad Pantheon-Sorbonne, Paris I), Keith Mackay
(Consultor, LCSPS), Nick Manning (Asesor, PRMPS), Kathryn Newcomer (Directora de la Escuela
Trachtenberg de Polticas Pblicas y Administracin Pblica de la George Washington University) y Yasuhiko
Matsuda (Especialista Senior en Gestin Pblica, EASPR) aportaron importantes recomendaciones durante
la elaboracin del informe. Los comentaristas externos Francisco Gaetani (Secretario Ejecutivo, Ministerio
de Planificacin, Brasil), Ignacio Irarrzaval (Director, Centro de Polticas Pblicas, Universidad Catlica
de Chile) y Verena Fritz (Especialista en Gestin Pblica, PRMPS), formularon comentarios muy valiosos.
Los participantes en un Seminario sobre Fortalecimiento de la capacidad de formulacin de polticas en
Amrica Latina- La experiencia de la OCDE (1 y 2 de Junio, 2010, Banco Mundial, Washington, D.C.),
que incluy profesionales y formuladores de polticas de pases de Amrica Latina y de la OCDE comentaron
un borrador anterior. Jonathan Cavanagh, Chris Humphrey, Fanny Weiner y Daniela Felcman editaron el
informe. Laura Rosenzwaig lo tradujo al espaol. El equipo cont con la asistencia de Patricia Mndez,
Sharon Spriggs y Claudia Nin.
El equipo agradece especialmente a Marcelo Giugale (Director del Sector, LCSPR) y a Denis Robitaille
(Gerente, LCSDE) por el respaldo en las etapas de planificacin e implementacin de este estudio. El
equipo tambin agradece a las autoridades del Ministerio de Economa y Hacienda de Espaa por financiar
conjuntamente esta actividad a travs del Fondo Fiduciario Espaol para Amrica Latina y el Caribe.
Resumen ejecutivo
2 Value for Money: trmino en ingls que hace referencia a la obtencin del
mximo beneficio con los recursos disponibles. En el campo de los servicios
pblicos, value for money se refiere a lograr el equilibrio adecuado entre
economa, eficiencia y efectividad.
(performance budgeting), los procesos presupuestarios solan ser generalmente inerciales, en lugar
2
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
recetas uniformes. El alcance y la calidad del proceso de las polticas pblicas dependen, en gran
medida, del puente idiosincrtico de cada pas
entre la poltica y la administracin o el equilibrio
nacional particular entre el clculo poltico y la evaluacin tcnica. El proceso de controlar la calidad
de las polticas pblicas variar segn los arreglos
institucionales de cada pas. Por consiguiente, este
informe no puede recomendar enfticamente la
adopcin de tal o cual institucin, proceso o instrumento. No obstante, el control de la calidad de la
formulacin de polticas parece exigir cierto empoderamiento tcnico y poltico a nivel central y entre
los actores clave del gobierno y fuera del mismo, sin
los cuales ningn pas parece alcanzar la efectividad
y cohesin en la formulacin de polticas. Son esas
caractersticas bsicas aunque no suficientes
que este informe identifica, de manera selectiva, en
pases de la OCDE. El Captulo 1 brinda el marco
para la identificacin de caractersticas clave y el
Captulo 2 resume los hallazgos de seis pases de la
OCDE seleccionados para este estudio.
como un todo oculta una enorme variedad de arreglos institucionales, capacidad tcnica y desarrollos
en las reas de polticas y gestin por resultados.
Las recomendaciones del informe probablemente
se adapten mejor a aquellos pases de Amrica
Latina con una mayor capacidad tcnica y avance
en el desarrollo de un sistema de gestin por resultados en toda la administracin. Sin embargo,
como la lista de desafos de Amrica Latina y las
recomendaciones del estudio estn formuladas en
sentido tan amplio, podran adaptarse, en mayor o
menor grado, a la mayora de los pases de la regin.
Estos diseos deben luego ser implementados, evaluados y, de ser necesario, corregidos. Un proceso o
ciclo- de polticas pblicas tan ideal, de planificarhacer-verificar-actuar est, por supuesto, sujeto a
fuertes influencias polticas, algunas buenas, otras
malas. Los aspectos polticos necesitan mantener
un equilibrio con el proceso y el conocimiento
tcnico. Existe una brecha en la bibliografa de la
gestin pblica respecto de la extraccin de lecciones sobre buenas prcticas en la formulacin de polticas.4 Este documento intenta comenzar a cerrar
esa brecha brindando una descripcin resumida de
cmo es el proceso de las polticas pblicas en seis
pases de la OCDE hasta qu punto est organizado, es tcnicamente racional, est focalizado en
el desempeo y basado en expertos. Pero no es fcil
generalizar: el proceso de las polticas pblicas no
es altamente rutinario; los patrones varan de pas
en pas porque los regmenes polticos y arreglos
institucionales difieren; y las prcticas de formulacin de polticas cambian continuamente. Uno de
los principales motivos para el cambio ha sido el
creciente tamao y complejidad del gobierno. Esto
dificulta cada vez ms para el centro del gobierno
lograr que las agencias cumplan con sus metas de
polticas. Y los intentos por mejorar el desempeo
algunas veces han empeorado, sin proponrselo, la
cohesin de las polticas.
3 Los pases de la OCDE generalmente se refiere a esos pases que han accedido a la membresa antes de los aos 80. Seis pases de la OCDE fueron
estudiados para este informe: Canad, Francia, Nueva Zelandia, Espaa, Reino
Unido y ESTADOS UNIDOS Dos pases de Amrica Latina, Mxico y Chile, son
miembros del club de la OCDE. En este informe, estos dos pases se agrupan
como pases de Amrica Latina.
4 Pero ver un estudio del BID sobre la Poltica de las Polticas (Stein et al., 2005).
4
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
en los anexos describirn los instrumentos y procesos de polticas pblicas que pueden resultar tiles
para los gobiernos de Amrica Latina que deseen
mejorar su ciclo de polticas pblicas. Practicantes
y analistas pueden, por lo tanto, revisar los anexos
del informe para generar ideas o extraer sus propias conclusiones de casos individuales y anlisis
comparativos. A pesar de los casos individuales,
este informe se concentra en ideas comunes derivadas de la experiencia de la OCDE. Es en las
lecciones comunes y no en las variaciones pas por
pas donde podemos encontrar mayor solidez. Tal
como se desprende de los prrafos anteriores, esas
6
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
y son polticamente ms fuertes que el poder legislativo de la mayora de los sistemas parlamentarios.
Por lo tanto, proporcionar a los congresos una base
tcnica ms slida para crear polticas o evaluar
propuestas podra reforzar la contestabilidad y
mejorar la formulacin de polticas en Amrica
Latina. La Oficina de Presupuestos del Congreso
(Congressional Budget Office) y las Comisiones del
Congreso de Estados Unidos ofrecen posibles
modelos en este sentido. Muchos congresos de
Amrica Latina ya forman parte de un movimiento
mundial que busca resultados y esto los llevar a
exigir una mayor capacidad propia de formulacin
y evaluacin de polticas.
31. (vi) Existencia de canales alternativos activos de
7
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
1. Introduccin: Un marco
para describir el proceso de
las polticas pblicas
concebir
considerar
que existen tres impulsores del proceso de las polticas pblicas: arreglos institucionales, competencia (contestabilidad) entre
ideas y conocimiento tcnico de polticas; y
sostener
algunas sugerencias tentativas acerca de cmo podran ser los buenos resultados
del proceso de las polticas pblicas.
brindar
5 Este marco ha sido influido por Althaus, Bridgman y Davis (2007), que utilizan
un marco de tres frentes para debatir el proceso de las polticas pblicas en
Australia: acuerdos polticos cmo la distribucin del poder afecta el lugar
de la formulacin de polticas; responsabilidades funcionales en el gobierno,
en particular entre polticos y funcionarios pblicos; y el ciclo de las polticas
pblicas.
6 Algunas polticas combinan estos diferentes modos: por ejemplo, una poltica
de reduccin de CO2 podra incluir un programa de inversiones ferroviarias y
tambin un impuesto al carbono y la reforma de los cdigos de edificacin.
Etapa *
Identificacin de polticas:
Identificacin de problemas
Anlisis de polticas
1. Formulacin
de polticas
Instrumentos de polticas
Decisiones sobre polticas:
Consulta y coordinacin
Evaluacin y Diseo
Decisin
Formulacin de programas
Implementacin de programas:
Ejecucin
2. Administracin
de programas
Monitoreo
Evaluacin de programas:
Evaluacin
Correccin de programas o polticas
Decisin sobre
polticas
Formulacin
de programas
Implementacin
de programas
Evaluacin de
programas
Fuente: Autores
amplio, no estricto en contenido, secuencia o tiempos. Esto se contrapone con un ciclo presupuestario
altamente definido, en el cual la idea de un proceso
de las polticas pblicas es en s mismo y se basa parcialmente en un subconjunto especfico del proceso
de las polticas pblicas. Tambin es un concepto
idealizado. En el mundo real, tal como describen
los politlogos, la formulacin de polticas gubernamental no es, o no es solamente, un conjunto
lineal de rutinas tcnicas, sino un proceso considerablemente ms desordenado sujeto a numerosas
9
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
cin) para referirnos a una actividad analtica exante dentro de la fase de formulacin de polticas y
evaluacin para referirnos a una actividad ex-post en
la fase de administracin de programas.
39. El anlisis de polticas es el anlisis sistemtico (o
10
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
Tabla 2. Fuentes institucionales alternativas de asesora y conocimiento tcnico de polticas para el gobierno
Gobierno
Intermediario
Sociedad Civil
Organismos de asesora
independiente permanentes
Think-tanks acadmico
Think-tanks de defensora
Think-tanks de investigacin
contratadas y ministeriales
Think-tanks de partidos polticos
y oficinas de investigacin
Asesora de polticas
perifrica a la misin
Grupos de inters
Centros de investigacin universitarios
ONG orientadas a la accin y al servicio
Asociaciones profesionales
Empleados personales de legisladores
clave;
11
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
donadas fcilmente.
(aunque, sin intencin de demostrar) que los procesos de polticas de los pases de la OCDE que
se han evaluado tienden, por lo general, a tener
resultados razonables. Esto claramente no ocurre
en todos los aspectos particulares, pero se presume
en este informe que estos pases de la OCDE, independientemente de que sus procesos de poltica
pblica y algunos de los resultados sean imperfectos, han producido, en general, resultados en
trminos de crecimiento, equidad, sustentabilidad
y capacidad de respuesta a los ciudadanos que otros
pases desearan emular.
gunos aspectos importantes del proceso de formulacin de polticas pblicas que fueron excluidos de
este informe. En primer lugar, el anlisis de cmo se
sancionan las polticas, es decir el ciclo legislativo,
es obviamente pertinente pero es un tema especializado subordinado al foco principal de este trabajo.
El informe hace referencia al poder legislativo, pero
lo hace cuando analiza los actores que pueden participar en el desarrollo o formulacin de polticas en
contraposicin a su aprobacin. En segundo lugar,
el informe hace referencia al rol del poder judicial,
por ejemplo, cmo las amplias leyes de polticas son
interpretadas por los tribunales, lo que puede tambin tener efectos significativos en la cohesin de
las polticas y acciones del gobierno. Esto ltimo se
ilustra, por ejemplo, mediante el creciente rol de los
tribunales, sobre todo los tribunales constitucionales o la mxima autoridad judicial en la definicin
de los derechos sociales que estn protegidos por
algunas constituciones de Amrica Latina. En tercer lugar, el informe hace referencia pero no analiza
exhaustivamente los aspectos relacionados con la
influencia de la estructura poltica de los pases de la
OCDE o de Amrica Latina en la formulacin de
polticas. A modo de ejemplo, cuando se proponen
ideas para mejorar la formulacin de polticas, el
informe considera el hecho de que la mayora de los
y conceptos relacionados con el proceso de las polticas pblicas y describi el alcance del informe.
El Captulo 2 examina caractersticas y desafos
comunes de los procesos de las polticas pblicas
en seis pases de la OCDE, incluyendo pases
federales, tales como Canad y Estados Unidos, y
pases unitarios. El Reino Unido, Nueva Zelanda
y Canad tienen formas de gobierno que siguen
el modelo de Westminster y estuvieron entre los
primeros reformadores dentro de la escuela de la
Nueva Gerencia Pblica (New Public Management). Estados Unidos es de particular inters
debido a la forma en que el sistema presidencial
de gobierno afecta las opciones en el proceso de las
polticas pblicas. Francia y Espaa son pases con
sistemas basados en el Derecho Continental donde
la formulacin de polticas est ms limitada por
el imperativo legal. Las experiencias de estos seis
pases se analizan en ms detalle en los Anexos 2
a 7. El Captulo 3 toma el contexto de la OCDE
como base para ofrecer una serie de posibles alternativas que los pases de Amrica Latina podran
considerar como medio para fortalecer su ciclo de
las polticas pblicas.
13
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
14
Desafos comunes
48. El proceso de las polticas pblicas en los pases de la
polticas, pero existe la percepcin de una disminucin sistemtica de la misma. Existe una serie de
motivos (ver Peters, 1996; Tiernan, 2007).
son cada vez ms
difciles de manejar en diversos frentes. La
creciente complejidad no solo exige altos
niveles de capacidad, sino tambin requiere
una formulacin de polticas integradora a
travs de lmites sectoriales. La globalizacin
(y para los pases europeos la dimensin de
la integracin) aumenta la complejidad. El
pblico se muestra cada vez ms pluralista
y exigente. La administracin concentrada
en insumos ha sido reemplazada por la
rendicin de cuentas basada en productos y
resultados.
A esto se suman
Tabla 3. El Ciclo de las polticas pblicas y los principales instrumentos tpicos de poltica
El conjunto de instrumentos que evalan y coordinan las
polticas y la implementacin dentro del gobierno
El ciclo de las polticas pblicas
Identificacin de polticas:
- Identificacin de problemas
- Anlisis de polticas
- Diseo, objetivos e
instrumentos de polticas
Formulacin
de polticas
- Evaluacin
- Decisin
- Formulacin de programas
Implementacin de programas:
- Ejecucin
- Monitoreo
2.2 Tcnicos: en el
centro del gobierno
2.3 Presupuestarios:
2.4 Tcnicos: en
en el centro del
los ministerios
gobierno
Agencia
especializada de
investigacin/
polticas
Agencia especializada
Propuestas de la legislatura de investigacin/
polticas
Estudios ad-hoc
Decisiones de polticas:
- Consulta y coordinacin
Administracin
de programas
2.1 Polticos: en el
centro del gobierno
Deliberacin en gabinete
Deliberacin parlamentaria
Financiamiento de
investigacin externa
Ciclo de decisiones
presupuestarias
Valoracin de
programas/ proyectos
Soporte tcnico a
Consulta pblica, encuestas ministerios (informacin,
metodologa)
Revisiones de gastos
Monitoreo del
desempeo
Sistemas de informacin
de gestin poltica
(alerta temprana)
Evaluacin de programas:
- Evaluacin
- Acciones correctivas
entre el centro del gobierno y las agencias sectoriales resulta crucial para caracterizar enfoques nacionales hacia la formulacin de polticas. La Tabla
3 hace una distincin entre tres tipos de rutinas en
el centro del gobierno (polticas, tcnico-administrativas y presupuestarias) y rutinas en las agencias
sectoriales (mayormente tcnico-administrativas).
En la medida en que la informacin disponible
lo permita, la presentacin de la experiencia de
la OCDE por pas en la evaluacin de polticas
seguir, en lneas generales, la caracterizacin del
proceso de las polticas pblicas incluido en la
Tabla 3 (ver Anexos 2-7).
55. No todas las rutinas son realizadas por todos los
16
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
Revisiones de
optimizacin
de recursos
Auditora y evaluacin
del desempeo
Sistemas de evaluacin
de desempeo
Estudios ad-hoc
Financiamiento
de investigacin
externa
Sistemas de
administracin
de informacin a
nivel ministerial
Sistema de
evaluacin o
estudios ad-hoc
La formulacin
No obstante,
Los ministerios
17
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
En los estados del Commonwealth, el gobierno establece una comisin real como una comisin de asesora para
investigar asuntos de preocupacin pblica en forma ad-hoc. Las comisiones reales son convocadas para investigar asuntos de gran importancia y controversia. Estas comisiones reales tienen, al menos, un impacto educativo
y pueden realizar aportes a las propuestas de polticas bajo consideracin del gabinete. En el peor de los casos,
funcionan como vehculos para diluir problemas polticos o son superadas por la necesidad de responder ms
rpido a los acontecimientos. Han sido utilizadas en pases tales como el Reino Unido, Canad, Australia, Nueva
Zelanda y en la mayora de los pases del Commonwealth.
Las comisiones reales son creadas por el jefe de estado. En la prctica, una vez establecida la comisin, el
gobierno no puede eliminarla. Las comisiones pueden durar varios aos, incluso ms que el gobierno que las
cre. Los miembros de las comisiones reales tienen un poder considerable; sin embargo, deben cumplir con los
trminos de referencia de la comisin. Por lo tanto, los gobiernos son generalmente muy precavidos a la hora de
definir el alcance de la labor de la comisin y, habitualmente, incluyen una fecha de finalizacin en los trminos
de referencia.
Los resultados de las comisiones reales se publican en informes de resultados que contienen recomendaciones
de polticas. Algunos son bastante influyentes y eventualmente se convierten en ley. Sin embargo, muchos de
ellos han sido completamente ignorados por los gobiernos. El procurador general de Australia encomend
recientemente una revisin de la Ley de Comisiones Reales de 1923, que deba concluir a finales de 2009. Entre
los motivos para iniciar esta revisin indic que Las comisiones reales han sido un importante medio de consulta
y fuente de asesora para el gobierno desde la Federacin; pero han mostrado una tendencia a ser altamente
tcnicas, consumir mucho tiempo y ser onerosas [...] Si bien siempre existir la necesidad de poder establecer
una Comisin Real, es oportuno considerar si, en algunos casos, investigaciones ms rpidas y ms flexibles
resultaran ms apropiadas.
Algunas de las ltimas comisiones en los estados del Commonwealth de la OCDE son: la Comisin de Gobernanza de Auckland (Auckland Governance Commission, Nueva Zelanda, 2007-2009), la Comisin Victoria Bushfires (Australia, 2009), la Comisin Real sobre el Futuro de la Atencin Mdica en Canad (Royal Commission
on the Future of Health Care in Canada, Canad, 2000-2002) y la Comisin Real sobre la Atencin a Largo Plazo
de la Tercera Edad (Royal Commission on Long Term Care for the Elderly, Reino Unido, 1998).
Fuentes: Departamento del Procurador General de Australia www.ag.gov.au; Parlamento del Reino Unido, www.parliament.uk
18
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
provisin de conocimiento tcnico y la interfaz entre los polticos y la burocracia. Los polticos en el
gobierno dominan el proceso de formulacin de
polticas y son votados para asumir o dejar su cargo.
La funcin pblica es una burocracia permanente
y profesional que domina el proceso de implementacin de programas y brinda conocimiento tcnico
polticamente neutral al gobierno, incluso en la
etapa de formulacin de polticas. Los polticos son
elegidos o actan como delegados de los elegidos
a travs de cargos de confianza, subordinados al
gobierno y a las plataformas polticas. Los funcionarios pblicos responden principalmente a
incentivos burocrticos. Por lo tanto, garantizar la
presencia de conocimiento tcnico de miembros de
la gerencia pblica, as como tambin una interfaz
fluida entre los dos grupos, es esencial para un proceso de poltica pblica con capacidad para alinear
prioridades de gobierno e implementacin.
Los ministerios sectoriales llevan a cabo revisiones de programas (algunas formalizadas como evaluaciones finales) como parte de su actividad habitual. Algunos pases han sistematizado revisiones de programas en el centro
del gobierno a travs de las llamadas revisiones de gastos. Estas revisiones cuestionan si se podran alcanzar
ciertos resultados con una combinacin diferente de programas o labor intersectorial. Las revisiones de gastos
son formas especiales de evaluacin de programas en el contexto del proceso presupuestario, con nombres tales
como Revisiones de polticas estratgicas (Australia), Revisiones de gastos (Canad), Revisin general de
polticas pblicas (Francia), Revisiones de polticas interdepartamentales (Pases Bajos), Revisiones de gastos
(Reino Unido) y Herramienta de calificacin de evaluacin de programas (Estados Unidos). Estos procedimientos ayudan a respaldar la funcin de asignacin (establecimiento de prioridades) del presupuesto. Existen
tres diferencias importantes con los programas de revisiones realizados por los ministerios sectoriales. En primer
lugar, las revisiones de gastos contemplan no solo la efectividad y la eficiencia de los programas con niveles de
financiamiento actuales, sino tambin las consecuencias para obtener niveles de financiamiento alternativos. En
segundo lugar, el Ministro de Hacienda o Planeacin es el responsable final del procedimiento de revisin de
gastos. En tercer lugar, el seguimiento de las revisiones de gastos se decide en el proceso presupuestario.
19
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
cias sectoriales). Tal vez con la excepcin de los paneles especiales, estos instrumentos adicionales no
han demostrado ser muy importantes en el proceso
de las polticas pblicas. Las comisiones parlamentarias han carecido de recursos para hacer un mejor
trabajo. En lneas generales, los evaluadores externos han observado la eficiencia y efectividad en la
implementacin y, generalmente, tienen prohibido
cuestionar la intencin original de las polticas. La
evaluacin ex-post dentro del ejecutivo ha tenido,
de hecho, un mayor impacto sobre la implementacin que sobre el diseo de polticas. Estados
Unidos constituye la excepcin, donde el Congreso
ha desempeado un papel activo en la formulacin
de polticas, principalmente a travs de sus comisiones y la Oficina de Presupuesto del Congreso
(Congressional Budget Office) (ver Anexo 5).
20
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
En los pases escandinavos, la participacin de los actores sociales puede darse de diversas formas.
Todos los ministerios tienen poderosos consejos de asesora con amplia membresa de actores sociales y otras
organizaciones gubernamentales que brindan y monitorean las decisiones de los ministerios.
La mayor parte de la formulacin de polticas ms importantes en Suecia y Noruega es preparada por comisiones
constituidas por expertos y representantes polticos, que investigan para respaldar la formulacin de polticas
propuesta. Estas comisiones, a menudo, precisan meses o aos para completar su labor, por consiguiente este
modelo puede no ser apropiado para muchos sistemas polticos, pero brinda un modelo para amplia deliberacin
y participacin de expertos. Este precedente de la OCDE fue particularmente relevante para el anlisis del diseo
e implementacin de polticas de la reforma previsional de 2008 en Chile y su rplica para la reforma y evaluacin
de polticas en reas afines.
Para decisiones menos significativas, los grupos de la sociedad civil son consultados a travs de petitorios, lo que
les permite brindar sus posiciones y conocimiento tcnico para informar decisiones. Estos petitorios circulan
entre grupos de inters, de forma tal que se incluye un rango ms amplio de posiciones en el proceso.
La separacin de la formulacin de polticas, por los ministerios, y la implementacin, a travs de agencias,
permite a los ministerios focalizarse en la poltica. Este es el caso de Suecia en particular y en cierto punto de
los otros pases escandinavos. Sin lugar a dudas, este modelo ha sido copiado en otros sistemas pero no ha sido
institucionalizado con el mismo nivel de conocimiento tcnico. Una vez ms, este precedente se analiza ms
extensivamente en la seccin central del informe dado que Chile es el pas latinoamericano que ha adoptado
ms fielmente la separacin entre formulacin de polticas/coordinacin (ministerios y presidencia) y ejecucin
(servicios).
Por ltimo, en Dinamarca y, en alguna medida en otros casos escandinavos, gran parte de las decisiones de
polticas se realizan a travs de redes compuestas por actores pblicos (principalmente) privados (Srenson and
Torfing, 2007). Nuevamente, la lgica es involucrar el conocimiento tcnico de los actores sociales directamente
en el proceso, pero esto tambin implica la delegacin a estas estructuras de una serie de decisiones.
socios de coalicin ms nuevos tienden a convertirse en feudos de polticas que el Primer Ministro
y el gabinete hallan difcil de controlar.
73. Otras diferencias adicionales en la prctica de los
En el Reino Unido
21
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
Cuadro 5. Reforma del sistema previsional en Chile: Consenso poltico basado en informacin tcnica compartida
Uno de los primeros pasos de la Presidente Bachelet despus de asumir el cargo en marzo de 2006 fue establecer
un consejo tcnico de alto nivel, el Consejo Asesor para la Reforma Previsional, con el objeto de preparar una
propuesta de ajustes al Sistema de Pensiones adoptado en 1980 que evitara limitaciones que podran afectar a
las generaciones actuales y futuras de trabajadores. Los 15 miembros del Consejo, liderado por el ex Director
de Presupuestos Mario Marcel, representaban todo el espectro poltico, incluyendo personal tcnico cercano a la
Central nica de Trabajadores (CUT) y un ex ministro del gobierno de Pinochet. Los mismos fueron elegidos
por la Presidente por sus calificaciones tcnicas incuestionables y su predisposicin al dilogo. Muchos de ellos
haban estudiado el sistema previsional de Chile desde comienzos de la dcada de 1990 y con el tiempo supieron
absorber un gran cmulo de estudios y evaluaciones que apuntaban a la necesidad de ajustar el sistema. Adems,
ninguno de ellos haba presentado una propuesta de reforma por s solo, un hecho que se supona los volvera ms
receptivos a las ideas derivadas de la serie de audiencias.
Transcurridas seis semanas de audiencias con organizaciones de la sociedad civil, organizaciones empresariales,
representantes del sector financiero, institutos de investigacin, organizaciones y expertos internacionales, el
Consejo prepar sus propuestas antes de la finalizacin del plazo de tres meses impuesto por la Presidente. Este
hecho en s reforz el mensaje de la urgencia de la reforma y sent un precedente para el cumplimiento de los
plazos tcnicos y polticos necesarios para alcanzarla.
La propuesta preparada por el Consejo Asesor fue revisada por una comisin de ministros establecida por la
presidente. Esa comisin, que incluy al Ministro de Hacienda y al Ministro de Trabajo, y al Director de Presupuestos como secretario tcnico, analiz el informe tanto desde la perspectiva tcnica como poltica. La Direccin
de Presupuestos fij la agenda tcnica y present los problemas al equipo poltico para que tomara una decisin
al respecto. Estos problemas estaban relacionados con la implementacin y tambin con casos muy especficos
que el Consejo Asesor no haba resuelto en su propuesta. El equipo tcnico detrs de la comisin estaba a cargo
de delinear la ley y liderar las negociaciones con los parlamentarios, as como tambin con la Contralora General
de la Repblica para la aprobacin de las regulaciones. Despus de casi cinco meses de intensa labor, el proyecto
de ley fue enviado al Congreso en diciembre de 2006.
El proceso utilizado para delinear la reforma ayud a generar el consenso tcnico-poltico necesario para garantizar una sancin rpida y unnime del proyecto de ley en Diputados y una aprobacin de la mayora en
el Senado, algo histrico considerando la naturaleza controvertida del tema y el clima poltico adverso de ese
momento. Durante los procedimientos legislativos, que duraron poco ms de un ao, el ejecutivo tuvo una
activa participacin en el debate parlamentario, explicando aspectos de la ley al Congreso. Liderado por los
ministerios de Hacienda y Trabajo, con un rol clave de la Direccin de Presupuestos, se log la adopcin de la
ley en marzo de 2008.
en un entorno administrativo
menos maleable, el centro del gobierno en
Francia y Espaa tiene menos capacidad
de influir en las agencias sectoriales que
los pases con el sistema de Westminster.
Los gabinetes de ministros no tienen un
papel tan poderoso. En Francia, el centro
se concentra en el panorama general,
generando consenso e influyendo en la
opinin pblica (ver Anexo 6). Pero las
agencias sectoriales no son libradas al
azar: las redes tecncratas (los Cuerpos,
Le Corps) respaldan un proceso de poltica
pblica ordenado y, hasta cierto punto,
supervisado por el cuerpo de inspectores.
En Espaa, el presidente del gobierno
Al operar
La Comisin Nacional de Debate Pblico (Commission Nationale du Dbat PublicCNDP) fue creada en
2002 como agencia administrativa independiente a nivel nacional para organizar un debate pblico para todos
los proyectos de inversin pblica mayores a 300 millones (alrededor de US$450 millones al tipo de cambio
actual). Para cada proyecto, crea (o decide no crear) una comisin ad-hoc especfica en un proceso descentralizado.
Se han creado unas 40 comisiones en los ltimos seis o siete aos. Estn constituidas por miembros independientes, a menudo, miembros de la gerencia pblica retirados, con un estatus de cuasi-magistrado. La mayora de los
proyectos analizados han sido proyectos de infraestructura de transporte.
La comisin organiza un debate en torno al proyecto abierto a todos aquellos interesados en participar; en
la prctica, esto con frecuencia se refiere a ONG interesadas (y contrarias). El debate est relacionado con la
justificacin y existencia del proyecto, as como tambin con detalles e implementacin. Los promotores del
proyecto presentan su anlisis pero los participantes pueden (y lo hacen) solicitar reevaluaciones o conocimiento
tcnico de expertos independientes, seleccionados por la comisin y pagados por el promotor o la CNDP. El
debate no puede durar ms de cuatro meses (las excepciones son posibles, pero ha habido muy pocas). El costo
de un debate se estima en el orden de 500.000 a 2 millones (US$700.000 a US$3 millones), mucho menos del
1% del costo de la infraestructura.
La comisin no es un organismo de toma de decisiones: simplemente organiza y estructura el debate, luego lo
resume de manera imparcial y neutral. El resultado del debate no es vinculante para el promotor del proyecto.
Sin embargo, en el lapso de tres meses, el promotor del proyecto debe hacer pblicas las conclusiones derivadas
del debate.
Este procedimiento especial ha resultado bastante efectivo. En algunos casos, el promotor del proyecto abandon
el proyecto. Un caso en cuestin es una lnea de trasporte de energa elctrica area de 400.000 voltios entre
Francia y Espaa; se decidi posteriormente soterrar la lnea (a un costo mucho ms alto). En otros casos, el
proyecto sufri modificaciones importantes. La conexin ferroviaria propuesta entre la ciudad y el aeropuerto de
Pars iba a ser inicialmente un tnel de 12 km de longitud y fue transformada por el debate en la reutilizacin de
lneas ferroviarias existentes ms un tnel de 2 km de largo, una solucin mucho ms econmica. En casi todos
los casos, tuvo un impacto positivo en el proyecto inicial. Indujo u oblig al promotor del proyecto a examinar y
formular mejor el proyecto, realizar el esfuerzo de considerar posibles o probables temas de discordia y modificar
el proyecto a fin de minimizar la oposicin o maximizar la aceptacin. En la mayora de los casos, los malos entendidos y temores que haban motivado a los opositores fueron significativamente reducidos, y hasta eliminados.
La prctica ha demostrado que los promotores de proyectos de infraestructura pblicos o privados no tienen un
monopolio de buenas ideas y que un debate justo y bien organizado aumenta las opciones de soluciones, ayuda a
encontrar una mejor solucin y facilita la aceptacin pblica.
Unidad de Estrategias
(Strategy Unit), dependiente de la Oficina
del Gabinete, usa pequeos equipos de
analistas para realizar una amplia gama de
estudios orientados a polticas a solicitud
del primer ministro o ministros y tambin
brinda respaldo metodolgico al proceso
de las polticas pblicas en las agencias
sectoriales (ver Anexo 2). Los estudios se
hacen pblicos, aunque son principalmente
23
Reino Unido
Nueva Zelanda
Canad
Francia
Agencia externa
Evaluacin ex-post
de programas
Revisiones ex-post de
gastos en programas
Evaluacin ex-ante
de polticas
Evaluacin ex-post
de programas
Evaluacin ex-post
de programas
Elementos de un sistema
Revisiones de gastos
descentralizado
Elementos limitados
Revisiones de gastos
de un sistema
(planificados)
descentralizado
Sistema descentralizado
Estados Unidos
NAO
SPEaR (polticas
sociales)
Elementos de
un sistema
Elementos de un sistema
semi-centralizado
PART (hasta 2009)
(PART hasta 2009)
Elementos limitados
de un sistema
GRPP
descentralizado
Espaa
PMSU
CBO (asuntos
econmicos y
presupuestarios)
GAO (tambin
alguna evaluacin
ex-ante de polticas)
CSA
Tribunal de Cuentas
IGAE
dirigidos al gobierno.
Estados Unidos (United States Congressional Budget Office) tambin cuenta con
funciones que trascienden aquellas de las
oficinas habituales de presupuesto en otros
pases y brinda informacin importante
sobre polticas desde una perspectiva de
administracin de recursos (ver Anexo 5). 12
tiene una
fuente de asesora poltica muy fuerte en la
Oficina Ejecutiva del Presidente (EOP ver
Anexo 5). Dividida en 13 reas de polticas
especficas, se trata de una estructura ms
grande que cualquiera de las oficinas del gabinete en sistemas parlamentarios. Dentro
de la EOP, la Oficina de Gestin y Presupuesto (Office of Management and Budget) es
En Espaa,
24
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
Organizacin
Objetivo
Ejecutivo/Gabinete
Totalidad del gobierno
Congreso/Parlamento
Unidad central
Tesoro
Congreso
Ministerios y agencias
Poltica sectorial
Oficinas de presupuestos
Definicin de programas
Entrega de servicios
Mejora de desempeo
ex-post de programas pueden llevarse a cabo sistemticamente a travs de sistemas que abarcan todo
el gobierno (columna 1) o por medio de agencias
dedicadas (columna 4). La evaluacin bajo cualquiera de estas formas tiende a enfatizar la efectividad, eficiencia y la gestin, pero, por lo general,
no aborda centralmente la idoneidad de la poltica
en s. Todos los pases, con la posible excepcin de
Espaa, han establecido algunos elementos de un
enfoque sistemtico, pero de formas diferentes y
a diversos niveles. En todos los casos, los sistemas
son significativamente descentralizados: el centro
establece el marco, coordina y brinda respaldo,
mientras que las agencias realizan las evaluaciones.
En algunos casos, el centro podra asesorar sobre
metodologas, pero en ninguno de estos pases se
imponen metodologas especficas. En varios casos,
la funcin de evaluacin es una parte (a menudo
modesta) de una herramienta ms amplia de control
de administracin o promocin de administracin.
En el sistema bien articulado de Canad,
En Estados Unidos,
25
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
En Nueva Zelanda,
En el Reino Unido,
Francia
Espaa
15 Francia cuenta con una agencia de evaluacin en la Oficina del Primer Ministro,
pero parece estar virtualmente extinta.
26
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
27
OCDE. No se trata de un estudio sobre las prcticas de Amrica Latina. No pretende presentar el
proceso de las polticas pblicas en un nico pas
de Amrica Latina. Ese ejercicio es una agenda de
investigacin para el futuro. Para tal ejercicio, el
marco analtico propuesto en el Captulo 1 puede
resultar valioso a la hora de analizar los casos de
pases y extraer las lecciones aprendidas de la experiencia de Amrica Latina.
28
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
vamente fuertes en asuntos de polticas, pero tienden a tener un punto de vista predominantemente
fiscal (en contraposicin a un punto de vista de
inters pblico ms amplio). En algunas instancias,
esto es compensado por los ministerios de planificacin, pero con frecuencia los mismos carecen
de autoridad poltica. Sin embargo, a medida que
los pases de Amrica Latina pasan de reformas
de primera generacin a reformas de segunda y
tercera generacin y de una administracin basada
en insumos hacia una informada por resultados, los
ministerios de hacienda y/o de planificacin estn
expandiendo su rango de intereses para incluir la
efectividad y eficiencia de los programas de gobierno, particularmente los programas presupuestarios.
A medida que esos ministerios, as como tambin
los ministerios y agencias sectoriales y parlamentos,
Chile desarroll una poderosa maquinaria para comprometer a cada agencia gubernamental (los Servicios)
con objetivos precisos, incluyendo alineacin de polticas con el sector, con otros sectores y con las prioridades
de gobierno. En el caso de Chile, toda la maquinaria de desempeo ha estado vinculada con fuertes incentivos
salariales que, a su vez, se ven reflejados en las decisiones presupuestarias. Dado que esta maquinaria acta
bsicamente a travs de rutinas y est ligada a la Direccin de Presupuestos, algunos presidentes recientes
de Chile sintieron la necesidad de fortalecer su propia capacidad para ejercer influencia en las polticas y su
implementacin.
Adems de monitorear las metas presidenciales, estos presidentes fortalecieron el rol de asesora de los
llamados expertos del segundo piso (en referencia a su ubicacin en el palacio presidencial). Este grupo
estaba generalmente constituido por buenos profesionales tcnicos con algn conocimiento de poltica. Al
final, el segundo piso demostr ser demasiado informal para la mejora sistemtica de la elaboracin de
polticas. Adems, no tena un vnculo claro con la informacin de desempeo generada por la Direccin de
Presupuestos ni la utilizaba demasiado.
A su vez, la informacin de desempeo fue cada vez ms socavada por sectores y agencias que mal interpretaban sus metas prioritarias o la forma en que cumpla de manera efectiva las prioridades intersectoriales o
presidenciales. De hecho, las agencias gubernamentales sintieron la necesidad de ajustar las metas y resultados a las reas e indicadores estrictos aprobados por la Direccin de Presupuestos mientras que en la prctica
desarrollaban sus propios programas estratgicos individuales.
En vista de casi una dcada de aprendizaje de habilidades de control de desempeo, Chile est ahora avanzando hacia (i) el fortalecimiento de la capacidad de evaluacin y monitoreo ex-ante de polticas en el Ministerio
Secretara General de la Presidencia y el proyectado Ministerio de Desarrollo Social, y la evaluacin expost
de polticas en una agencia independiente; (ii) el fortalecimiento de la coordinacin de sectores ampliamente
definida a travs de comisiones interministeriales; (iii) el control de la calidad de las metas y desempeo
de las agencias a travs de medios ms descentralizados a nivel sectorial; (iv) el uso de nuevos incentivos,
principalmente no monetarios, para asegurar la alineacin de polticas, el control y las recompensas a nivel
ejecutivo.
El gobierno de Fox en Mxico desarroll un sofisticado sistema para monitorear metas presidenciales as como
tambin metas (ministeriales) sectoriales. La Secretara de la Funcin Pblica fue tcnicamente responsable de
monitorear una gran cantidad de indicadores e informar el avance peridicamente al Presidente y a su gabinete.
Asimismo, el Presidente tena comisionados a cargo de cada una de las reas de prioridades presidenciales. Estos
experimentos fueron desacreditados con el tiempo y finalmente abandonados. Los secretarios sectoriales no vean
que sus propios desafos estuviesen bien representados en las metas de desempeo seleccionadas y las prioridades
presidenciales no fueron lo suficientemente orientadoras respecto del aporte de cada sector hacia los objetivos de
la administracin. Las agencias ejecutoras autnomas o semi-autnomas estaban reguladas por inercia o por sus
propias metas particulares. Las metas prioritarias no fueron necesariamente reflejadas en el presupuesto. Al final,
el ejercicio no dio la impresin de haber aportado a la cohesin estratgica de las acciones de gobierno. Ms bien
parece haber llevado a la frustracin con la gestin por resultados, y a ms fragmentacin que integracin. Como
resultado, el gobierno actual del Presidente Caldern est intentando desarrollar un monitoreo de las metas presidenciales con perfil ms bajo, que est vinculado con el monitoreo y la evaluacin de programas presupuestarios
(Secretara de Hacienda) y programas sociales (Secretara de Desarrollo Social).
29
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
Tabla 6. Fortalezas y debilidades tcnicas de los actores de gobierno en el proceso de las polticas pblicas
Poder ejecutivo
Pas
Centro del
gobierno
Gabinete
Pases de la
OCDE basados
en el modelo de
Westminster
Estados Unidos
FUERTE
(respaldado por
Oficina de Gestin
y Presupuesto)
Pases europeos de
FUERTE
la OCDE basados
(respaldado por
en el derecho
secretara tcnica)
continental
FUERTE en
coordinacin
poltica,
Pases
mayoritariamente
latinoamericanos
DBIL en
coordinacin
de polticas
Ministerio
de Hacienda/
Planeacin
Ministerios
sectoriales
Ministerio de
Hacienda: FUERTE,
FUERTE
pero subordinado
al Gabinete
Ministerio de
DBIL, subordinado Hacienda: FUERTE,
FUERTE
al Presidente
pero subordinado
al Presidente
Algo DBIL
Ministerio de
Hacienda: FUERTE,
FUERTE
pero subordinado
al Centro
Ministerio de
Hacienda y/o
Ministerio de
DBIL, subordinado
Planeacin: a
al Presidente
menudo FUERTE
en coordinacin
de polticas
fortalezcan su capacidad tcnica, las metas gubernamentales estarn mejor alineadas y los resultados
de la evaluacin sern semillas sembradas en suelo
frtil. Tambin ser necesario fortalecer el control
ministerial de la calidad de los resultados de las
agencias ejecutoras, como medio para estimular
la alineacin de polticas y programas as como
tambin los vnculos.
Sistemas
descentralizados,
con control
central variado
Poder legislativo
DBIL
FUERTE (respaldado
Sistemas
por Oficina de
descentralizados, con
Presupuesto del
algn control central
Congreso)
Sistemas
descentralizados,
con esfuerzos para Algo DBIL
establecer una fuerte
agencia central
Generalmente
DBIL, pero
vara por pas
DBIL
DBIL en
muchos casos
Evaluacin
30
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
sin lugar a dudas presentan obstculos para la formulacin e implementacin racional de polticas
basada en el conocimiento tcnico, que parecen ser
inicialmente mayores en Amrica Latina que en los
pases de la OCDE. Sin embargo, como tambin
se indica anteriormente, Amrica Latina est avanzando hacia una mayor apertura al conocimiento
tcnico y una mayor consistencia en la coordinacin e implementacin de polticas. Con este
espritu, se pueden proponer seis ideas principales
que podran tomarse en consideracin si la meta es
mejorar la eficiencia del ciclo de las polticas pblicas en Amrica Latina. Se seleccionaron estas seis
ideas porque, en primer lugar, se basan claramente
en algunas de las lecciones aprendidas a partir del
contexto evolutivo de los pases de la OCDE y, en
segundo lugar, porque parecen ser plausibles de
implementacin de acuerdo con los principales
acuerdos polticos e institucionales imperantes en
la regin.
32
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
La designacin
Una institucin
Una institucin
34
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
35
Anexo 1:
Tipo
Arreglos
institucionales
Evaluacin interna:
Evaluaciones ministeriales
Unidad de estrategias
del primer ministro
Elementos de un sistema:
gua del centro para
evaluacin ex-ante y ex-post
La formulacin y evaluacin
de polticas son, en gran
medida, descentralizadas, y
no son parte de un sistema.
Objeto, alcance
e impacto
Mtodos
El ciclo presupuestario:
Evaluacin externa:
Revisiones de gastos
Evaluacin interna:
Evaluaciones ministeriales
SPEaR
Tipo
El ciclo presupuestario:
Evaluacin externa:
Revisiones de gastos
La Comisin de Evaluacin
e Investigacin de Polticas
Sociales (SPEaR, Social Policy
Evaluation and Research
Committee) liderada por el
Ministerio de Desarrollo Social,
es un pequeo grupo que
intenta coordinar y promover
el anlisis de polticas sociales
entre agencias relevantes.
El gobierno est
planificando instituir un
sistema de revisiones de
gastos supervisado por el
centro y llevado a cabo
por los departamentos.
Objeto,
alcance e
impacto
Mtodos
Adems de su tradicional
funcin de auditora, la
OAG audita los datos de
desempeo presentados por los
departamentos en sus informes
anuales. Tambin realiza una
cantidad limitada de auditoras
de gestin (pero la poltica en
s se toma como es dada).
La OAG tiene su propio
personal y tambin utiliza los
servicios de estudios contables.
Tipos
Arreglos
institucionales
Objeto, alcance
e impacto
Mtodos
Evaluacin interna:
El ciclo presupuestario:
Revisiones de gastos
36
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
Evaluacin por el
Congreso: Oficina de
Presupuestos del Congreso
Evaluacin externa:
Contralora General
de Estados Unidos
Arreglos
institucionales
Objeto, alcance
e impacto
Mtodos
La CBO depende
mayoritariamente de su
propio personal. Sus informes
se publican en lnea.
La GAO depende
mayoritariamente de
su propio personal.
Sus informes se
publican en lnea.
Tipo
37
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
Tipo
Arreglos
institucionales
Objeto, alcance
e impacto
Mtodos
El ciclo
Evaluacin interna:
presupuestario:
Evaluacin externa:
Consejo de anlisis
Revisin general de Tribunal de Cuentas
econmico
polticas pblicas
Evaluacin interna:
Evaluaciones ministeriales
Evaluacin interna:
Centro de anlisis
estratgico
Elementos de un sistema
para evaluacin ex-post
de programas
Sistema para
Agencia para
Agencia para
evaluacin ex-post
evaluacin ex-ante evaluacin ex-ante y
de programas
de polticas
ex-post de polticas
(revisiones
de gastos)
Agencia para
evaluacin ex-post
de programas
Este es un nuevo
proceso de revisin
de gastos bajo la
El CSA trabaja en
autoridad del Consejo
nombre del Primer
Se trata de un Consejo
de Modernizacin
El Tribunal es un
Ministro, pero
de economistas
de Polticas Pblicas
organismo cuasitambin brinda
prestigiosos elegidos
(liderado por el
judicial independiente.
conocimiento tcnico por el Primer Ministro.
Presidente). Las
a los ministerios.
revisiones son
llevadas a cabo por
los ministerios.
La misin del
El trabajo principal
Consejo es brindar
del Tribunal son
El CSA brinda
una diversidad de
las auditoras
La
Revisin
examina
asesora de expertos
opiniones de expertos la justificacin y
tradicionales tarea en
al gobierno sobre
sobre opciones de
la que cuenta con una
el costo de los
polticas pblicas,
polticas econmicas. programas pblicos
amplia reputacin. El
especficamente sobre
Sus estudios ofrecen
Tribunal ha ingresado
y propone cambios,
la implementacin
una combinacin de si fuesen justificados.
recientemente
de estrategias de
evaluacin ex-post y
al campo de la
gobierno (evaluacin
exante de polticas.
evaluacin ex-post de
ex-ante de polticas).
Los estudios son con
programas y polticas
frecuencia influyentes.
seleccionados.
El Consejo selecciona
temas de estudio
El CSA utiliza expertos
y encomienda
internos y externos
El Tribunal usa
los estudios (a los
La Revisin utiliza
y una amplia gama
conocimiento
miembros del Consejo conocimiento
de metodologas de
tcnico interno. Sus
o a otros expertos).
tcnico de auditora
evaluacin. Todos
informes se publican
Estos luego se publican interna y externa.
sus estudios se
en su sitio web.
bajo los nombres de
publican en lnea.
los autores (y se ponen
a disposicin en lnea).
Tipo
Arreglos
institucionales
Objeto, alcance
e impacto
Mtodos
Evaluacin interna:
El ciclo presupuestario:
IGAE
La evaluacin en Espaa ha sido hasta ahora una actividad ad-hoc de agencias pblicas,
en su mayor parte, sin marco formal ni regularidad. AEVAL es una agencia de reciente
creacin vinculada al Ministerio de la Presidencia y dirigida por el Consejo Rector
(que cuenta con miembros del gobierno, sindicatos y expertos). AEVAL tiene por
objeto iniciar el proceso de institucionalizacin de la evaluacin en el sector pblico.
Los objetivos de la AEVAL son dar apoyo al monitoreo y la evaluacin en el
sector pblico, respaldar la mejora de los servicios pblicos y promover la
transparencia y un mejor uso de los recursos pblicos. Sus principales actividades
son la evaluacin de polticas y la promocin de gestin de la calidad.
El Consejo Rector define el programa de evaluacin y la AEVAL coordina
las evaluaciones con los correspondientes ministerios. La AEVAL tiene un
enfoque pragmtico y eclctico de las metodologas. Las evaluaciones son en
su mayora realizadas por el personal interno de la AEVAL. La AEVAL llev a
cabo sus primeras evaluaciones en 2007 y publica los resultados en lnea.
38
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
39
Anexo 2:
El Reino Unido
2.1 En el ltimo siglo, la formulacin de polticas en
Gestin Pblica
2.4 El Reino Unido fue parte de la vanguardia de
18 Ver: Davies (2004); House of Commons, Public Administration Select Committee (2007); National Audit Office (2001); Stilgoe, Irwin, and Jones (2006).
(1979-97) enfatizaron, sobre todo, la eficiencia: primero, se promovieron cambios rpidos en lnea con
el concepto de value-for-money de optimizacin de
gestin (desde la Unidad de Control de Eficiencia,
Efficiency Unit); luego la separacin de las funciones
del gobierno en centros de costos definidos, con gerentes responsables de los productos (la Iniciativa de
Gestin Financiera establecida en 1982 y supervisada
por el Tesoro). La reforma ms importante, Next
Steps (Prximos Pasos, iniciada en 1989) consisti
en separar la formulacin de polticas de la implementacin de polticas dividiendo la mayor parte del
gobierno central en agencias ejecutoras independientes y contractualizando la relacin entre estas agencias
y sus departamentos auspiciantes (ministerios).
Tabla 2-1. El ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de polticas pblicas en el Reino Unido
El ciclo de las
polticas pblicas
Poltica y polticas:
en el centro
Presupuesto: en el centro
Tcnicos: en el centro
Identificacin
de polticas
Unidad de estrategias
del primer ministro
Revisiones y consultas de
polticas ad-hoc
Gabinete, comisiones
del Gabinete,
Comisiones
Parlamentarias Selectas
Implementacin
de programas
Consejos de investigacin
financiados por el gobierno
Tcnicos: en los
departamentos
Direcciones de estrategias
Funcin de investigacin
(algunos Departamentos)
Cuerpos de inspectores o
reguladores independientes
adscritos a algunos
Departamentos
Revisiones de polticas ad-hoc
Organismos pblicos
no departamentales
Evaluacin de
programas
formada en 2002 a partir de partes de unidades orientadas a polticas previamente existentes19. Ubicada en
la Oficina del Gabinete, ofrece asesora estratgica al
Primer Ministro, brinda apoyo a los Departamentos
en el desarrollo de polticas (incluyendo capacidad
estratgica) e identifica problemas emergentes. De
esta forma ofrece amplias pautas de metodologa
y capacitacin sobre formulacin de polticas, pero
tambin lleva a cabo estudios orientados a polticas en
reas especficas (a menudo en asuntos interdepartamentales). La Unidad tiene pocas responsabilidades
diarias y su trabajo est organizado en torno a grupos
de polticas nacionales, tales como educacin y salud
(Conference Board of Canada, 2007). Se constituyen
19 La Unidad fue establecida reuniendo a la Unidad de Desempeo e Innovacin (PIU, Performance and Innovation Unit) y a la Unidad de Estrategias
Futuras del Primer Ministro (FSU, Prime Ministers Forward Strategy Unit).
40
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
La Formulacin de polticas profesional para el siglo veintiuno (Oficina del Gabinete, 1999) fue elaborada por el
Centro para Estudios de Gestin y Polticas, un precursor de la Unidad de Estrategias del Primer Ministro. El
documento identific nueve caractersticas de buena formulacin de polticas:
De cara al futuro Definir resultados de polticas y tomar una postura a largo plazo
Hacia el exterior Considerar la situacin nacional, europea e internacional, aprender de la experiencia de otros
pases, reconocer las variaciones regionales.
Innovadora, Flexible Cuestionar las formas establecidas de manejar las cosas, alentar nuevas ideas creativas,
identificar y gestionar el riesgo.
Unida Mirar ms all de los lmites institucionales; establecer objetivos interdisciplinarios; definir y comunicar
acuerdos mutuos de trabajo entre departamentos; garantizar que la implementacin sea parte del proceso de las
polticas pblicas.
Inclusiva - Consultar a los responsables de la implementacin y a los afectados por la poltica; llevar adelante una
evaluacin de impacto
Basada en evidencia Basar las decisiones de polticas y la asesora en las mejores pruebas disponibles a partir de
una amplia variedad de fuentes; garantizar que la evidencia est disponible de una forma accesible y significativa.
Evaluada Una evaluacin sistemtica de la efectividad de la poltica incorporada al proceso de formulacin de polticas.
Revisiones La poltica existente/establecida es revisada en forma constante para garantizar que realmente est
abordando los problemas para los que fue diseada.
Lecciones aprendidas Aprender de la experiencia de qu funciona y qu no
41
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
Educacin, minoridad y familia: trabajo permanente con el Departamento de Minoridad, Escuela y Familia
Atencin: trabajo permanente con el Departamento de Salud sobre el sistema de cuidado y atencin a largo plazo
Asuntos internos: trabajo permanente con el Ministerio del Interior (Home Office) y el Ministerio de
Justicia sobre delincuencia juvenil y otros asuntos
Reforma de servicios pblicos la Unidad cuenta con un pequeo equipo que lleva a adelante trabajo
sobre temas de reformas interdisciplinarias de servicios pblicos. El enfoque general del Gobierno para
mejorar los servicios pblicos fue establecido recientemente en el documento Excellence and Fairness:
Achieving world class public services (Excelencia y Equidad: Lograr servicios pblicos de clase mundial)
Fuente: http://www.cabinetoffice.gov.uk/strategy/
Spending Reviews) constituyen el centro del sistema de gestin por resultados del Reino Unido
y son probablemente el tipo ms integral de
evaluacin. Las Revisiones de Gastos se llevan a
cabo cada tres aos y se acuerdan entre el Tesoro
del Reino Unido y cada ministerio que realiza los
gastos, con el objetivo de revisar las prioridades
actuales de gobierno, los resultados logrados y el
costo de los mismos. Un resultado importante de
las SR es un conjunto consensuado de estimaciones presupuestarias futuras para los prximos
tres aos. Si bien la revisin de gastos cubre
todo el paquete presupuestario, las estimaciones
nominales futuras cubren alrededor del 59 por
ciento de los gastos, conocido como Lmites de
Gastos Sectoriales (DEL, Departmental Expenditure Limits) y excluyen el gasto restante derivado
de la demanda (seguridad social, servicio de la
deuda, crditos fiscales) de gestin anual. Desde
1998, tres Revisiones Integrales de Gastos (CSR)
analizaron los gastos, costos y resultados en todos
los ministerios y observaron detenidamente la
asignacin entre programas. Durante cada ciclo
de CSR la NAO apunta a validar cada sistema de
informacin que mida el progreso hacia una meta
de PSA a lo largo de su ciclo de vida. Durante el
periodo 2005-08, la NAO examin 237 sistemas
de informacin operados por 17 Departamentos.
ante y ex-post de acuerdo con los (amplios) preceptos de una metodologa centralmente establecida.
La Biblia principal de referencia es el Libro
Verde (Green Book) producido por el Tesoro, pero
otros materiales (en lnea) del centro tambin brindan apoyo.23 El centro del gobierno puede ofrecer
soporte al trabajo de polticas de los departamentos,
pero no lo evala. Y sin duda existe una diferencia
sustancial en la calidad de la formulacin de polticas, tanto en el desarrollo como en la evaluacin de
polticas, entre los departamentos.24 Dada la gran
variedad de prcticas de evaluacin en proporcin
de la calidad del centro del gobierno para las evaluaciones; si bien la mayora de los Departamentos
y agencias han desarrollado sus propios procesos de
aseguramiento de la calidad (por ejemplo comisiones de revisin independientes, etc.). La mayora
de los informes de evaluacin se publican en los
sitios web del gobierno.
43
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
ministerios
tambin elaboran sus propias evaluaciones,
que pueden cubrir programas individuales o
tratarse de revisiones de reas estratgicas.
Algunas veces, las evaluaciones pueden
realizarse internamente utilizando unidades
de evaluacin independientes o contratadas.
Se espera que el mtodo de evaluacin sea
proporcional a la importancia (financiera o
estratgica) del rea a ser evaluada. El Libro
Verde del Gobierno del Reino Unido ofrece
una gua para la evaluacin.
Informes de desempeo.
proporciona liderazgo estratgico y administra una red de investigacin para investigadores sociales del gobierno. Junto con la
Escuela Nacional del Gobierno, administra
un portal sobre la formulacin de polticas
llamado Policy Hub (Central de Polticas).27
es un
Departamento (no ministerial) que brinda
capacitacin sobre formulacin de polticas
y estrategia (y respalda a la Central de Polticas).
La Oficina
44
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
de Investigacin financiados
por el Gobierno en las reas econmicas
y sociales (ESRC), mdicas (MRC) y de
ingeniera y fsica (ESPRC) financian investigacin no gubernamental.
Los Consejos
Las Comisiones
Comentarios Finales
2.24 Es difcil saber qu tan bien funcionan las diversas
agencias y procesos de gobierno, pero, en general, tienen una buena reputacin en cuanto a su
efectividad. Tambin parece que varias agencias,
especialmente la Oficina del Gabinete y el Tesoro
funcionan traspasando los lmites organizacionales. En la medida en que estas prcticas actuales
constituyen un sistema, estos son los principales
elementos de ese sistema:
de las polticas pblicas contina
estando considerablemente descentralizado
y sin rutinas, como debera, dadas las caractersticas de la formulacin de polticas (el
monitoreo de los PSA cuenta con rutinas,
pero el impacto del monitoreo sobre el proceso de las polticas pblicas es secundario).
El proceso
El centro
28 Ver http://www.foresight.gov.uk/index.asp
Si bien
El centro
La diversidad
de polticas pueden a
menudo tener una vida limitada: en particular las agencias dentro de la Oficina del
Gabinete han cambiado regularmente. La
diversidad institucional y lo efmero pueden
reflejar la preponderancia de las consideraciones polticas o la necesidad de que
las instituciones inventadas recientemente
evolucionen (sobre todo cuando resolver un
problema genera otro).
Las instituciones
45
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
46
Anexo 3:
Nueva Zelanda
3.1 Nueva Zelanda es un pas pequeo (con una po-
comenzaron con una serie de reformas importantes a finales de la dcada de 1980 (el modelo y su
posterior evolucin fueron similares a los del Reino
Unido, pero con una aplicacin ms consistente).
Las reformas se basaron en un modelo que separa
resultados de productos, donde los primeros son
percibidos como la principal responsabilidad de
los ministerios con una participacin limitada de
los funcionarios pblicos en asuntos de polticas.
El presupuesto para organizaciones gubernamentales individuales se convirti en un acuerdo de
compra-venta entre el director ejecutivo y el ministro para la provisin de productos en la cantidad,
calidad, tiempo y costo acordados. Los ministros
deban determinar cules eran los resultados deseados. Los departamentos y los ministerios se
redujeron en tamao al separar las actividades de
prestacin de servicios en agencias independientes,
Tabla 3-1. El ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de poltica pblica en Nueva Zelanda
El ciclo de las
polticas pblicas
Poltica y polticas:
Presupuesto:
Tcnicos:
Tcnicos:
en el centro
en el centro
en el centro
en los departamentos
Identificacin
de polticas
Gabinete, comisiones del
gabinete, DPMC, Grupo
Asesor de Polticas
Decisiones de polticas
Sistema acordado de
consulta interdepartamental.
Comisiones Parlamentarias
Selectas
Comisin de Servicios
Estatales (regulador
de la funcin pblica):
rol menor.
Organismos de Asesora
La Declaracin de Intencin.
La Declaracin de Intencin.
Implementacin
de programas
Evaluacin de
programas
Comisin de Control
de Gastos
Cuadro 3-1. Dos ejemplos de desarrollo de polticas en Nueva Zelanda Transformacin econmica y
competencias
El Gobierno ha adoptado una agenda de transformacin econmica que incluye varios elementos y es liderada
por el Ministerio de Desarrollo Econmico con contribuciones importantes tambin del Tesoro. Dentro de una
poltica tan amplia tambin se ha desarrollado una serie de polticas separadas. Por ejemplo, una subagenda en
esta rea es un borrador de estrategia sobre investigacin, ciencia y tecnologa, que es la principal responsabilidad
del Ministerio de Ciencia y Tecnologa, pero, nuevamente, con importante aporte de otros ministerios, tales como
Agricultura (buena parte de la investigacin se concentra en el sector agrcola) y Desarrollo Econmico.
Recientemente el gobierno adopt una estrategia de competencias para mejorar las competencias de la fuerza
de trabajo. El Ministerio de Trabajo ha sido la agencia lder en el desarrollo de esta estrategia, pero tambin han
participado otros ministerios como el de Desarrollo Econmico y Educacin, as como tambin contribuciones
empresariales y de representantes sindicales.
Para otros sectores existen polticas o estrategias separadas. Por ejemplo, en el sector de la educacin existen
polticas explcitas que han sido adoptadas por el gabinete sobre los siguientes temas
Educacin terciaria, dirigida a mejorar la calidad y el acceso a la educacin terciaria y a financiar a las
instituciones terciarias en base a su rol y desempeo, en lugar de brindar fondos en funcin de la cantidad
de inscripciones como era la prctica anteriormente.
La estrategia de educacin Maor, basada en mejorar la participacin y los logros de la comunidad indgena Maor
Ambas polticas fueron iniciadas por ministerios pero el trabajo detallado sobre las mismas incluy al Ministerio
de Educacin y al Tesoro, con aportes tambin del DPMC y otras agencias, tales como la Comisin de Educacin
Terciaria.
47
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
de contratos de desempeo
de directores ejecutivos de servicios pblicos
y evaluacin del mismo. Este desempeo
incluye la provisin de asesora de polticas
al gobierno.
Administracin
Revisin
Revisin
48
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
Identificar
Nueva Zelanda tiene hasta 13 comisiones temticas selectas que informan sobre cuestiones de
polticas a la Cmara de Diputados.31 En principio,
el Parlamento, que recibe las SOI, podra tambin
asumir la evaluacin ex-post, pero no ha sido el caso
en la prctica.
Desarrollar
la calidad de la investigacin y
evaluacin de polticas sociales del gobierno.
Asegurar
Asistir
31 http://www.parliament.nz/en-NZ/SC/
49
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
Cambios recientes
3.29 Existen tres iniciativas principales entre los ltimos
ahorros
programas
programas
La efectividad
Si est
legales.
eficientes
Cualquier
Cualquier
reas
cidad de la OAG de cuestionar o realizar comentarios sobre polticas (que incluye el cuestionamiento
de los objetivos de programas de gobierno). El foco
de los informes de auditora de gestin est puesto
en la identificacin de oportunidades para mejorar
el desempeo.
50
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
Comentarios Finales
3.36 Existe un acuerdo generalizado de que el modelo
32 La Comisin del Gabinete sobre Control de Gastos est compuesta por ministros. Ver: http://cabguide.cabinetoffice.govt.nz/context/definitions/cabinetcommittees/ecc
51
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
52
Anexo 4:
Canad
Rutinas polticas en el centro del gobierno
4.1 Como en la mayora de los gobiernos que siguen
canadienses han variado con el tiempo. Las elecciones de estilos y sistemas de formulacin de polticas
de los primeros ministros han reflejado tanto sus
estilos personales como el entorno poltico en
sentido ms amplio. El carcter de los tiempos
que corren tambin ha incidido. Las limitaciones
presupuestarias o el respaldo pblico al Gobierno
juegan un rol importante en el modelado del estilo
de formulacin de polticas del Primer Ministro.
(Schacter 1999).
Tabla 4-1. El ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de poltica pblica en Canad
El ciclo de las
polticas pblicas
Poltica y polticas:
en el centro
Presupuesto: en el centro
Identificacin de polticas
Decisiones de polticas
Tcnicos: en el centro
Tcnicos:
en los departamentos
Primer Ministro;
Ministro de Finanzas
Departamento de Finanzas
Implementacin
de programas
Vices
Servicio pblico
departamental
Secretara del Consejo
del Tesoro
Evaluacin de programas
funcin presupuestaria, fue la creacin de la Comisin de Revisin de Gastos dentro del Gabinete
en 2003, que fue creada para realizar una revisin
fundamental de todos los programas y gastos.33
Esta comisin fue presidida por el Presidente del
Consejo del Tesoro e incluy otros ministros de
alto rango. La composicin actual del Gabinete ya
no incluye una Comisin de Revisin de Gastos.
Sin embargo, su establecimiento refleja la flexibilidad del sistema de la comisin, ya que se pueden
establecer comisiones especializadas y ad-hoc para
tratar asuntos especficos o prioridades a medida
que van surgiendo.
Funciones de evaluacin
dentro de los departamentos
Ministro cuenta con su propio personal en la Oficina del Primer Ministro (PMO, Prime Ministers
Office) para brindar asesora sobre polticas y otro
respaldo partidario, la PCO es el departamento de
servicios pblicos del Primer Ministro y su fuente
fundamental de asesora no partidaria, incluyendo
evaluacin profesional y tcnica de polticas.
Como departamento de servicios pblicos del Primer Ministro brinda asesora al Primer Ministro, a
travs del Secretario del Consejo Privado, en todas
las reas de polticas, por ejemplo, econmicas, so-
53
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
Al igual que en el Reino Unido, el sistema de evaluacin de Canad es descentralizado, las agencias
son responsables de seleccionar qu programas
evaluar y de desarrollar las capacidades necesarias
para esta tarea conforme a los estndares de la
TBS. Un aspecto importante que aleja a Canad
de la experiencia general de Amrica Latina (o, por
ejemplo, de Espaa) en la evaluacin es que principalmente cada agencia procura la asesora tcnica
externa segn sus necesidades. La TBS no utiliza
expertos externos.34 Por otro lado, la evaluacin de
programas se implementa mayoritariamente expost. Segn los hallazgos de Schacter (1999), ni el
gabinete ni la PCO se preocupan demasiado por la
implementacin. Existe un supuesto slido y bien
fundado en el gabinete de que el departamento que
auspicia una iniciativa de poltica la llevar adelante
y la implementar y que no se requiere una forma
de supervisin regular.
una comisin del Gabinete constituida por mandato legal desde el comienzo de la Confederacin
Canadiense. La Secretara del Tesoro brinda respaldo administrativo al Consejo de forma anloga
al respaldo de la PCO a otras comisiones del Gabinete. El Consejo del Tesoro es el organismo de
gestin del gobierno y como tal establece pautas y
polticas para prcticas administrativas en todo el
gobierno. Con posterioridad a la aprobacin de las
iniciativas, en general se requiere la aprobacin del
Consejo del Tesoro para acceder a los fondos a fin
de garantizar que la implementacin es consistente
con las aprobaciones de polticas y financiacin. Las
responsabilidades de la TBS incluyen, entre otras,
establecer estndares para la evaluacin de polticas
34 La TBS mantiene una Base de Datos de Auditora y Evaluacin donde conserva, resalta y/o brinda referencias de Internet para las auditoras, evaluaciones
y estudios similares completados: (i) Los informes de desempeo departamentales y gubernamentales estn electrnicamente vinculados entre s y con
informacin ms detallada sobre auditoras y evaluaciones y sus hallazgos; (ii)
Varios cientos de registros de hallazgos se agregan a la base de datos cada
ao, incluyendo informacin de evaluaciones, auditoras, revisiones a cargo
de gerentes, autoevaluaciones y sistemas de medicin continua de resultados.
Esta informacin se actualiza permanentemente; y (iii) los registros sobre
estudios estn vinculados, si fuese conveniente, a los resultados estratgicos
departamentales, a los intereses de polticas administrativas gubernamentales
y a cuestiones horizontales. El personal de la TBS es notificado regularmente
acerca de estudios que resultan pertinentes para su labor.
54
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
de servicios pblicos
Gobernabilidad
y Direcciones estratgicas
y programas
Polticas
Resultados
y desempeo
de riesgos
Personal
Administracin
Servicio
focalizado en el ciudadano
Rendicin
de cuentas.
55
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
Comentarios finales
4.25 Canad ha atravesado diferentes etapas en la eva-
36 Ver http://www.tbs-sct.gc.ca/maf-crg/assessmentsevaluations/2008/departments-ministeres-eng.asp
56
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
57
Anexo 5:
Estados Unidos
5.1 La OCDE est dominada por sistemas parlamen-
tarios de gobierno. En estos sistemas, una estructura jerrquica de poder deja en manos del primer
ministro y el gabinete un poder significativo en el
proceso de polticas siempre y cuando la mayora
parlamentaria contine respaldando al gobierno.
El gobierno del gabinete representa un enfoque
colectivo al manejo del proceso de las polticas
pblicas: a travs de este proceso se evalan las
alternativas de polticas y la disciplina de responsabilidad colectiva es lo suficientemente fuerte
para resolver diferencias. En general, los miembros
del gabinete han realizado un aprendizaje poltico
como miembros del parlamento, y luego como
nuevos miembros del gobierno. Como respaldo al
gobierno del gabinete se encuentra un ejrcito de
funcionarios permanentes de la gerencia pblica
con capacidades tcnicas y administrativas. Y existen relativamente pocas designaciones polticas.
37 Para una comparacin til del estilo del proceso de las polticas pblicas en
Estados Unidos con el estilo parlamentario ver Rose (2006).
38 Segn la Oficina de Gestin de Personal, OPM (Office of Personnel Management), en 2006 haba menos de 7.000 miembros del SES de un total de 2,7
millones de empleados en la funcin pblica.
Tabla 5-1. El Ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de poltica pblica en Estados Unidos
Ciclo de las
polticas pblicas
Poltica: en el centro
Presupuesto: en el centro
Tcnicos: en el centro
Identificacin
de polticas:
- Identificacin
de problemas
- Anlisis de polticas
- Instrumentos
de polticas
Decisiones de
polticas:
- Consulta y
coordinacin
- Evaluacin
Decisin
Implementacin
de programas:
- Ejecucin
Oficina de Gestin
Oficina Ejecutiva del Presidente
y Presupuesto
(especialmente el Jefe de
Gabinete y el Asesor de
Oficina de Presupuestos
Seguridad Nacional)
del Congreso
Agencias de investigacin
de polticas especializadas
think-tanks y consultoras
Estudios ad-hoc
Financiamiento de
investigacin externa
Personal de comisiones
del congreso
Congreso / Comisiones
del Congreso
Oficina de Gestin
y Presupuesto
- Monitoreo
Evaluacin de
programas:
- Evaluacin
- Correccin
de programas
o polticas
Evaluaciones ad-hoc
58
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
42 Antes de 1921, los gabinetes tenan un rol ms importante que ahora. La creacin de la OMB fortaleci al Presidente respecto de las agencias y el Congreso,
pero debilit al gabinete (Apfel, 2010).
59
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
60
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
Congreso o por mandato legal, la GAO realiza auditoras sobre la legalidad, efectividad y eficiencia
del uso de fondos federales e informa acerca del
cumplimiento de los objetivos por parte de los
programas y polticas gubernamentales. Tambin
realiza anlisis de polticas y define opciones a ser
consideradas por el Congreso y emite decisiones
y dictmenes legales, tales como fallos sobre reclamos por ofertas e informes sobre normas de
agencias. La GAO tambin realiza evaluaciones
ex-post, a pedido de los congresistas. La GAO
lleva a cabo auditoras de gestin, que pueden
observar el impacto que los programas federales
tienen sobre un problema en particular, y auditoras contables tradicionales. La GAO no realiza
evaluaciones de impacto. Si bien las evaluaciones
son realizadas por el personal de la GAO, la GAO
est autorizada a incorporar expertos externos
para consulta y asesora. No obstante, los consultores externos no estn autorizados a realizar
trabajo de auditora real. El Contralor General
puede ser removido de su cargo solamente por
voto del Congreso; el Presidente no tiene autoridad para destituir al jefe de la GAO
61
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
Comentarios finales
5.25 Como en la mayora de los casos, si bien en
62
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
63
Anexo 6:
Francia
6.1 v Con ms del 50% del PBI, el sector pblico de
formulacin de polticas, coordinando las diferentes partes del gobierno y manteniendo una lnea de
poltica centralmente definida. El brazo poltico es
su gabinete (en el sentido francs del trmino, su
personal poltico, todas las designaciones polticas)
y el brazo administrativo es la Secrtariat Gnral du
Gouvernement (Secretara General de Gobierno), en
51 Aqu tal vez concluye el paralelismo con Amrica Latina, aunque Brasil muestra
algunas similitudes.
Tabla 6-1. El ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de poltica pblica en Francia
El ciclo de las
polticas pblicas
Identificacin de polticas
Decisiones de polticas
Poltica y polticas:
en el centro
Presupuesto: en el centro
Tcnicos: en el centro
Comisionad hoc
Conseil dAnalyse
Economique
Otros consejos
Conseil National
de lEvaluation
Comisiones Parlamentarias
Implementacin
de programas
Tcnicos: en los
departamentos
Ministerios y cuerpos de
inspectores: evaluaciones
de costos-beneficios para
proyectos; evaluaciones
de polticas
Comisiones ad-hoc
Comisiones ad-hoc
Rvision Gnrale des
Politiques Publiques
Conseil National
de lEvaluation
Evaluacin de programas
Cuerpos de Inspectores de
ministerios: evaluaciones
de proyectos y polticas
52 Ver http://www.strategie.gouv.fr/.
64
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
misin es iluminar, confrontando diferentes puntos de vista y anlisis, las elecciones econmicas
y de polticas del gobierno. Tiene alrededor de
30 miembros. Todos ellos son economistas de renombre elegidos sobre una base no partidaria por
el Primer Ministro por su competencia. El presidente, que es designado por el Primer Ministro,
selecciona temas de polticas y encarga la elaboracin de informes a miembros o no miembros. El
Consejo lee y comenta los informes preliminares
y tambin designa un evaluador. Los borradores
finales son presentados al Primer Ministro y publicados, junto con los comentarios del evaluador.
Los mismos son publicados bajo el nombre de sus
autores y no comprometen al Consejo, aunque
llevan el visto bueno del Consejo. Los miembros
del consejo y los autores de los informes no son
remunerados.
6.12 El Consejo ha sido muy activo. En sus diez aos,
bajo el Primer Ministro quizs hayan desempeado un rol menos prestigioso. Esos organismos
incluyen: el Consejo de Anlisis de la Sociedad
(Conseil dAnalyse de la Socit), que convoca a
sus 28 miembros del mundo de la investigacin,
artistas y deportistas; el Consejo Previsional
(Conseil dOrientation des Retraites), que se ocupa
de la viabilidad de los regmenes de pensin; el
Consejo de Empleo (Conseil dOrientation pour
lEmploi), que estudia temas y elabora propuestas
de polticas en las reas de desempleo, capacitacin profesional y creacin de empleo y que est
constituido por expertos en temas laborales y 50
miembros que representan diferentes intereses
econmicos.
56 Ver: http://www.evaluation.gouv.fr/cgp/. El Consejo est compuesto formalmente por 14 miembros, con mandatos de tres aos y que son representantes
de organismos nacionales y locales o elegidos por su conocimiento tcnico en
la materia. Cada ao este Consejo propone el programa de evaluacin para el
ao entrante y ofrece asistencia metodolgica y capacitacin. Tambin evala
la calidad de los informes de evaluacin y los pone a disposicin del pblico.
57 Ver http://www.conseil-economique-et-social.fr/
65
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
parte del proceso de diseo, implementacin y evaluacin de polticas ocurre a nivel de los ministerios
y agencias asociadas a los mismos. Y en Francia,
como en otros pases, una serie de organismos
participan en la evaluacin (ex-ante y ex-post) de las
polticas. En la mayora de los casos, el anlisis y los
estudios combinan las dimensiones ex-post y ex-ante:
comienzan con una evaluacin de polticas pasadas
y concluyen con una evaluacin de polticas futuras.
bien parcial, de las polticas de gobierno bajo implementacin. Como en la mayora de los pases, el
proceso presupuestario francs siempre ha sido muy
poltico. El Primer Ministro acta como rbitro de
las demandas en competencia del ministerio de
presupuesto y los ministerios de gastos. En 2007,
el gobierno lanz un proceso de revisin del gasto
pblico, bajo la autoridad directa del Presidente.
Bajo el ttulo Revisin General de Polticas Pblicas
(Rvision Gnrale des Politiques Publiques, RGPP),
se trata de un esfuerzo para promover criterios de
eficiencia y efectividad ms formalmente y, por
consiguiente, impulsar el proceso de modernizacin
del sector pblico.58 La RGPP apuntalar el primer
ejercicio de presupuestos plurianuales (2009-2011).
La principal intencin es efectuar un ajuste fiscal
duradero (y volver a un presupuesto equilibrado
para 2012).
Consejo haba aprobado 250 medidas, principalmente en las reas de reorganizacin y modernizacin de procesos. As, al menos hasta el momento (y
60 Si bien pueden existir estadsticas sin evaluaciones, no pueden existir evaluaciones sin estadsticas. Es interesante observar el rol desarrollado aqu por
la poderosa y altamente calificada Oficina Nacional de Estadsticas (INSEE): el
jefe de estadstica de cada ministerio es siempre secundado por la Oficina
Nacional de Estadsticas a fin de garantizar la calidad y uniformidad de las
estadsticas producidas.
66
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
La Inspeccin General de Asuntos Sociales (Inspection Gnrale des Affaires Sociales IGAS) es responsable,
por ley, de evaluar las polticas pblicas implementadas por los ministerios de servicios sociales. Monitorea los
organismos pblicos y privados responsables de brindar proteccin social extendida en el ms amplio sentido de
la palabra. Tambin realiza relevamientos que pueden explicar al gobierno la coyuntura y posibilita la creacin de
propuestas relacionadas con cambios en las actividades pblicas.
Como inspeccin general, IGAS goza de una independencia particular dentro del organigrama de ministerios de
servicios sociales y es colocada inmediatamente despus del Ministro. El personal de IGAS est compuesto por
alrededor de 80 funcionarios pblicos de alto rango que pertenecen a un organismo especializado en la evaluacin
y monitoreo de asignaciones, la Inspeccin General de Asuntos Sociales, que recibi carcter independiente bajo
el ministro en cada ministerio de servicios sociales otorgado por un decreto publicado en 1990. La mitad de los
miembros de la gerencia pblica se grada en la Ecole Nationale dAdministration.
Por lo general, IGAS responde solamente al gobierno y a las organizaciones que estn siendo monitoreadas. Sin
embargo, ciertas investigaciones profundas han tenido considerable repercusin pblica. Por ejemplo, un estudio
de 1994 sobre la fusin de las dos organizaciones responsables del empleo y los subsidios de desempleo dio lugar,
en 1997, al establecimiento de una ventanilla nica para el pago del subsidio de las personas en busca de empleo
que eran previamente obligadas a realizar los mismos trmites en ambas organizaciones.
Fuente: http://www.ilo.org/public/english/dialogue/ifpdial/la/gp/france3.htm
Las evaluaciones de polticas deben ser realizadas dentro de las agencias responsables por una poltica o por una
inversin, o por instituciones externas a dichas agencias? Es cierto que, en algunos casos, la agencia a cargo concentra el conocimiento y la informacin en un rea. Francia se enfrent con un problema de esa ndole cuando trat
de evaluar el mantenimiento de una va ferroviaria, con un costo cercano a USD 4.500 millones por ao. Result
ser que las nicas personas con conocimiento acerca del mantenimiento de la va ferroviaria en Francia eran de la
Compaa Nacional de Trenes de Francia (SNCF), el ex monopolio ferroviario que est a cargo del mantenimiento
de las vas ferroviarias en nombre de la RFF (Rseau Ferr de France), la propietaria de las vas. Su evaluacin
iba ser altamente favorable a las prcticas de la SNCF. La solucin encontrada fue solicitar a dos profesores muy
respetados de la cole Polytechnique Fdrale de Lausanne, en Suiza que se hicieran cargo de la evaluacin.
62 En este informe se presta particular atencin al caso de la evaluacin de proyectos en Francia porque este pas lo lleva adelante de una forma sustancialmente ms sistemtica que otros pases de la OCDE (y de alguna manera como
Chile) y, del mismo modo, la evaluacin francesa de proyectos representa lo
ms cercano que existe en la OCDE a un sistema para evaluacin (ex-ante) de
polticas.
67
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
necesario para todos los proyectos de inversin pblica ms importantes. Esto se da particularmente
en proyectos de transporte, una parte considerable
de las inversiones en infraestructura pblica. El
poderoso Ministerio de Equipamiento (ahora denominado de Desarrollo Sustentable), un bastin
de los Ingnieurs des Ponts publica directivas metodolgicas. Las mismas indican los valores de los
parmetros (tasas de descuento para vidas, factores
ambientales, etc.) que se utilizarn. La decisin
sobre estos valores es esencial pero polmica y,
algunas veces, se crean diversas comisiones para
analizar o revisar el valor de algunos parmetros.
Por lo tanto, todas las condiciones estn dadas para
la amplia utilizacin de la evaluacin de proyectos
en Francia.
68
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
cas fue ordenada en 1982, pero no fue aplicada hasta hace unos pocos aos. Al igual que la evaluacin
ex-ante, estas evaluaciones sufren parcialmente de
autoevaluacin (aunque tambin son supervisadas).
Las evaluaciones solo consultan si el objetivo se
cumpli de manera efectiva, y no si era correcto.
Gracias a la ley, la situacin est comenzando a
cambiar en este sentido. La misma Ley de Transporte de 1982 tambin prescribe una evaluacin
ex-post de grandes proyectos de transporte, aunque
no especifica cundo (es decir, despus de cuntos
aos) deben realizarse estas evaluaciones ex-post.
Durante aproximadamente dos dcadas, esta
frmula fue ampliamente ignorada y solo algunas
evaluaciones fueron realizadas. Luego el Consejo
General de Puentes y Caminos (Conseil Gnral
des Ponts et Chausses), la Inspeccin General del
Ministerio de Equipamiento, decidieron que la
ley deba prevalecer y comenzaron a realizar estas
evaluaciones ex-post. Actualmente, el Ministerio
de Equipamiento realiza y publica cuatro o cinco
evaluaciones por ao.
El Tribunal de Cuentas
des Comptes) ha auditado las cuentas de la administracin pblica, incluyendo aquellas de gobiernos
locales y de empresas pblicas. Es una institucin
importante y respetada. Su informe anual sobre
cuentas pblicas es ampliamente comentado por
los medios y temido por los administradores. Con
un buen personal y atrayendo a algunas de las personalidades ms brillantes del sistema acadmico
francs, el Tribunal es un organismo cuasi-judicial
completamente independiente del gobierno: sus
miembros tienen la condicin de magistrados con
ejercicio vitalicio. Muchos de ellos son trasladados
a ministerios o empresas pblicas en puestos de
alto nivel o llegan a la poltica, pero siempre pueden regresar al Tribunal cuando lo deseen.63
69
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
Comentarios finales
6.40 Los arreglos de toma de decisiones colectivas
en polticas futuras generales. Este trabajo prospectivo no se realiza, como ocurre parcialmente en
el Reino Unido, a travs del conocimiento tcnico
interno, sino a travs de organismos de consulta y
contratacin de expertos reconocidos. La intencin
principal puede ser crear consenso poltico, lo
cual es una continuacin, hasta cierto punto, de la
tradicin de la planificacin indicativa. Parte de la
creacin de consenso tiene un tinte corporativista
(principalmente en el Consejo Econmico y Social), parte es partidario (en algunas Comisiones
ad-hoc) y parte est dirigido ms a la formacin de
opinin pblica que a los ministerios. El Consejo
de Anlisis Econmico es un xito notable. Es el
resultado de la alta calidad de sus expertos, la clara
redaccin de los trabajos y el prestigio poltico del
Consejo. El Centro de Anlisis Estratgico ofrece
un ejemplo de trabajo de polticas parcialmente
interno, comparable a la Unidad de Estrategias del
Reino Unido.
Unidos pero tambin en el Reino Unido y Alemania, gran parte de la evaluacin de polticas se realiza a travs de think-tanks y acadmicos. En Francia
esto casi no sucede. Los nicos dos think-tanks con
un financiamiento adecuado no se encuentran en el
rea de polticas, sino en el negocio de pronsticos
macroeconmicos a corto plazo (la Office Franais de
Conjoncture Economique, financiada por el gobierno
y COE-REXECODE, un centro de investigacin
financiado por empresas). Otras instituciones con
la vocacin de ser think-tanks cuentan con poco
financiamiento y usualmente solicitan a expertos
externos la redaccin de informes. La situacin no
es mucho mejor con las universidades. La mayora
de los acadmicos estn, y quieren permanecer, bastante alejados del mundo real de la poltica, y pocos
participan en evaluaciones reales de polticas. Esta
64 Ver: http://www.ccomptes.fr
70
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
71
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
72
Anexo 7:
Espaa
El marco de la formulacin de polticas
7.1 Espaa es una Monarqua Constitucional, con un
parlamento bicameral (las Cortes Generales). El poder ejecutivo est constituido por un Consejo de Ministros y es dirigido por un Presidente elegido por la
Asamblea Nacional luego de las elecciones legislativas.
en otros sistemas parlamentarios. Cuenta con importantes facultades que contribuyen a convertirlo
en el ms importante formulador de polticas: elige
a los Presidentes de la Cmara de Diputados y del
Senado y propone la nominacin de los jefes de
importantes instituciones de estado. En relacin
con el Legislativo, el Presidente puede proponer
la disolucin del Parlamento y solicitar un voto de
confianza parlamentario.
Espaa implement diferentes reformas para mejorar la gestin pblica y desarrollar marcos de evaluacin. Las iniciativas de mejora de la gestin han
involucrado la implementacin de la Calidad Total
y, ms recientemente, EFQM y CAF (dos marcos
de evaluacin de gestin estandarizados, European
Foundation for Quality Management y Common Assessment Framework), en lnea con otras iniciativas
de los pases de la Unin Europea (UE).
micro-evaluacin de agencias. Esta agencia tambin favorece una metodologa no dogmtica, con
mltiples enfoques de acuerdo con las necesidades
especficas de cada evaluacin en particular.
7.14 La otra inquietud que ha trado la evaluacin de
el proceso de las polticas pblicas en Espaa. Actualmente, las entidades ms importantes de evaluacin
de programas y polticas en Espaa son las siguientes.
Parlamento y tiene la funcin de auditar la gestin financiera a travs del gobierno central para
el cumplimiento de la ley, economa y eficiencia y
supervisin del cumplimiento con los principios
contables. Tambin coordina las funciones de
auditora en municipalidades autnomas al definir
criterios y normas generales. Sus doce miembros
(Consejeros de Cuentas, designados por el Congreso y el Parlamento) tienen la misma independencia
y estabilidad que los jueces. Son elegidos para
un perodo de nueve aos y sus perfiles incluyen:
abogados, auditores del tribunal de cuentas, jurados
de cuentas, acadmicos y funcionarios pblicos,
entre otros. Para ser elegido se requiere experiencia
profesional certificada de no menos de 15 aos. El
Presidente del Tribunal de Cuentas es designado
por el Rey por un periodo de tres aos.
Tabla 7-1. El ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de poltica pblica en Espaa
El ciclo de las
polticas pblicas
Poltica y
polticas: en
el centro
Presupuesto: en el centro
Tcnicos: en el centro
Comisiones sectoriales:
Identificacin de polticas
Ministerio de la Presidencia
Decisiones de polticas
Presidente y
Consejo de
Ministros
Ministerio de
la Presidencia
Implementacin
de programas
Evaluacin de programas
Ministerio de Economa
y Finanzas
Oficina Econmica
del Presidente
Consejo de Estado (asesora
administrativa y legal)
Intervencin General
del Estado
Direccin de Presupuesto
Agencia de Evaluacin
y Calidad
Evaluaciones ad hoc
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LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
Favorecer
objetivos son:
Promover
Desarrollar
Evaluar
Mejorar
65 Ver http://www.aeval.es/es/index.html
66 Ver: www.aeval.es
un incremento de la racionalidad
en el uso de los recursos pblicos.
Promover
67 Ver http://www.aeval.es/es/index.html
68 http://www.aeval.es/es/evaluacion_de_politicas_publicas/evaluaciones_de_la_
agencia/
75
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
Cuadro 7-1. Evaluaciones llevadas a cabo por la Agencia de Calidad y Evaluacin de Espaa en 2007
Efecto de las medidas tomadas para racionalizar el gasto farmacutico (evaluacin del Plan Estratgico
para la Poltica Farmacutica diseado para contener el incremento del gasto en medicamentos).
Eficiencia de las polticas de seguridad energtica (evaluacin de reformas para asegurar el suministro
de energa a travs de mejoras en la coordinacin, reformas en las tarifas reguladas y mejoras en la
infraestructura).
Programas para promover la investigacin, desarrollo e innovacin: Ingenio 2010 (evaluacin de este
programa diseado para reducir la brecha tecnolgica entre Espaa y el resto de Europa).
Entidades financieras para promover las actividades de emprendimientos (evaluacin de subsidios del
gobierno para las nuevas iniciativas de negocios).
Comentarios finales
AEVAL fue creada sobre la base de las declaraciones durante la campaa poltica del actual gobierno
y representa la primera entidad bajo el nuevo enfoque de gestin de la Ley de Agencias de 2006.
luacin de programas o polticas especficos (definidas estas ltimas como una serie de programas interrelacionados). Esto difiere de la conceptualizacin
de polticas usada en este documento, que considera
a las polticas como un conjunto de intenciones que
se implementan por medio de programas. Adems,
si bien el enfoque flexible de la AEVAL permite
realizar evaluaciones ex-ante, el foco hasta ahora han
sido las evaluaciones durante la implementacin.
76
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
77
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