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ISBN: 978-958-698-240-5
CDD 351.855
Contenido
Presentacin
Francisco Huerta Montalvo y Daniel F. Sotelsek
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Introduccin
Edgar Ortegn Quiones
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Agradecimientos
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2.2.3 Aspectos estratgicos y operativos:
cules son y cmo interactan?
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9.1.1 Cmo ha evolucionado el concepto?
9.1.2 Orgenes y diferencias entre gobernabilidad y gobernanza:
cules son?
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9.1.3 Gobernabilidad y adaptacin de las instituciones para
la construccin de la poltica: cmo interactan?
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Contenido
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9.9.1 Escenario A: seguir donde estamos. En qu consiste
y qu representa?
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9.9.2 Escenario B: agregar valor a los recursos naturales.
Cules son los desafos y cmo beneficiarse?
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9.9.3 Escenario C: crecimiento basado en fuerzas exgenas.
Qu representa?
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9.9.5 Escenarios Intermedios: opciones de transicin.
Por qu no buscar estadios intermedios?
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9.10.1 Algunas experiencias o estudios sobre puntos de partida y llegada
cules son?
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Bibliografa
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Anexo i
Elementos y caractersticas de la poltica de ciencia y tecnologa de Espaa
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Anexo ii
La copa del Amrica: metfora de la poltica pblica
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Anexo iii
Definiciones de los tipos de participacin
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Anexo iv
ndices de dimensin institucional, social y econmica
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Anexo v
Tipos de poblacin y su proyeccin
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Anexo vi
Anlisis costo-beneficio
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Presentacin
La importancia del diseo y ejecucin de las polticas pblicas no ha pasado inadvertida en
la historia del pensamiento analtico, econmico ni mucho menos en los debates recientes
sobre el desarrollo de Amrica Latina. El anlisis realizado ha sido extenso, pero no ha dado
lugar a una reflexin sistemtica y conceptual sobre sus elementos como un todo. Se ha
enfatizado el problema de manera parcial y desintegrada sin considerar el fenmeno del
desarrollo como un desafo complejo, dinmico y adaptativo. Por lo tanto, la necesidad de
confrontar visiones y aunar esfuerzos por elevar la calidad de las polticas pblicas se hace
perentoria en un mundo en el que las interdependencias e interacciones sociales son cada
vez ms importantes.
Es en esa lnea de reflexin que la Organizacin del Convenio Andrs Bello (CAB), el Instituto
Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnologa (COLCIENCIAS), y el Instituto
de Estudios Latinoamericanos (IELAT) de la Universidad de Alcal (UAH) se complacen en
presentar la Gua sobre diseo gestin de la poltica pblica. Estas tres instituciones en
sus respectivos mbitos de trabajo han tenido como propsito la difusin de las ideas y el
fortalecimiento de las capacidades personales e institucionales en los mtodos, tcnicas y
el arte de disear y gestionar polticas pblicas con eficiencia y equidad. Mucho de nuestro
subdesarrollo en su administracin, deriva de la ausencia o deficiente diseo de las polticas
pblicas.
Esta publicacin se centra, precisamente, en los aspectos tericos y prcticos de las
polticas pblicas, en un intento por integrar tres componentes que usualmente se abordan
por separado: la economa como organizacin, el Estado como organizacin y el mercado
como organizacin. Junto a ello, se examinan en detalle el rol de los actores y la crucial
funcin que cumplen los incentivos para movilizar conductas individuales y colectivas a favor
de las polticas pblicas. Adems, al incorporar la funcin de largo plazo, la Gua aborda los
lineamientos centrales que hay que tener en cuenta en el difcil campo de la construccin
de escenarios, desde la ptica del desarrollo institucional y su relacin con el crecimiento
econmico, con sus reglas formales e informales y sus mecanismos de cumplimiento. Por
ltimo, examina los aspectos ms destacados del seguimiento y evaluacin de las polticas
pblicas.
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Esta obra, por lo que estudia y por la forma en que se aborda el anlisis (si es que pueden
separarse), constituye una valiosa contribucin para todas las personas e instituciones
interesadas en mejorar la calidad de las polticas pblicas. De ese modo, cabe no slo
postular que la poltica importa sino que tambin lo hacen las caractersticas y factores
determinantes de los procesos de toma de decisin pblica.
Precisamente, pese a no coincidir, necesariamente, con todos los criterios "polticos"
expresados por el autor, creemos que la publicacin de la presente gua constituye un valioso
aporte a los compromisos y dilogo sobre un asunto clave, en que reina lamentablemente
la improvisacin y el diletantismo, tambin los "intereses creados" bajo el disfraz del bien
comn.
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Daniel F. Sotelsek
Director
Instituto de Estudios Latinoamericanos
(Ielat)
Universidad de Alcal
aborde a los actores estratgicos; con la confianza, motivacin y percepcin que los actores
puedan tener sobre la poltica; con los puentes de dilogo entre lo pblico y lo privado;
y con la forma como se articulen las redes de relaciones de actores interdependientes a
favor de la poltica.
Los obstculos de proceso se refieren a la forma como se lleva a cabo la poltica, es
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Adems de estas preguntas se hace mencin a las siguientes, referidas a los actores
implicados en los procesos de formulacin de polticas (BID, 2006).
Quines son los actores clave que participan en estos procesos?
Cules son sus facultades y funciones?
Cules son sus preferencias, incentivos y capacidades?
Cules son sus horizontes temporales?
En qu escenarios interactan y cules son las caractersticas de los mismos?
Cmo son los intercambios o transacciones que emprenden?
Cmo se toman las decisiones y cmo interactan los individuos?
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Las variables endgenas representan el objeto que se trata de explicar; las exgenas se suponen
ya explicadas e intervienen en las relaciones establecidas, pero se consideran determinadas
independientemente. Tambin, se dice que en los sistemas cerrados todas las variables son
endgenas y su comportamiento no est sujeto a la influencia de ningn tipo de variables
de fuera del propio sistema. En los sistemas abiertos, por el contrario, ningn aspecto de su
comportamiento se determina estrictamente dentro del propio sistema (Amn, 1990).
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En economa, como en toda ciencia social, las explicaciones no son fciles y no hay leyes
predeterminadas para darlas de manera exacta. El problema radica, como ya se explic en
secciones anteriores, en que se trabaja sobre fenmenos humanos o acciones humanas y
sus impactos intencionados o no intencionados sobre la sociedad.
La teora neoclsica se aproxim a una respuesta lgica en funcin de los supuestos que la
conforman y que son ampliamente conocidos:
Primero, los individuos interactan con sus preferencias, dentro de un cierto marco
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Las que, de una u otra forma, caen bajo la dicotoma entre aproximaciones positivas y
normativas. Estas concentran sus explicaciones o cuerpo terico alrededor de tres preguntas:
qu es?, qu debera ser? y cul es el conjunto de reglas que se dan para la consecucin
de un determinado objetivo? (Mair et al., 1991).
Cuando se tienen en cuenta los vacos explicativos sobre los supuestos de la teora, aparecen
las distinciones entre ciencia normal y ciencia revolucionaria. La primera existe cuando
el anlisis conduce a la modificacin de las teoras existentes, mientras que las segundas
conllevan el colapso o prdida de credibilidad de una teora asociada a un fenmeno
metodolgico y la sustitucin de una teora por la otra. El sistema de ideas fundacionales
para dar explicaciones a los fenmenos dentro de un cuerpo terico es lo que se denomina
paradigma (Kuhn, 1962).
Basados en estos conceptos se busca, de la manera ms sensible posible, dar explicaciones
congruentes con los preceptos y reglas de la racionalidad y, con las precauciones del caso,
sobre su generalizacin y aplicabilidad en cualquier circunstancia. En el campo del diseo de
las polticas pblicas existen tambin las mismas preocupaciones y las mismas limitaciones.
Respecto a estos temas se establece una clara distincin entre programa o poltica exitosa,
teora no exitosa o fallida y programa no exitoso o fallido. Dependiendo de si los efectos
de la poltica se miden sobre las personas (actitudes, valores, conocimientos, habilidades,
conductas), sobre las instituciones (caractersticas institucionales frente a los ciudadanos)
o sobre sistemas de cobertura nacional (entrega de bienes y servicios), el efecto puede ser
deseado o no intencionado.
En consecuencia, un programa o poltica se considera exitosa cuando se ponen en movimiento
procesos causales que conducen a un efecto deseado. Se considera una teora no exitosa
o fallida, cuando se ponen en movimiento procesos causales que no condujeron a un efecto
deseado. A su vez, se considera un programa no exitoso o fallido cuando no se pusieron
en movimiento procesos causales que habran conducido a un efecto deseado. En otras
palabras, un programa o poltica fallida refleja el fracaso de no poner en prctica actividades
y acciones que en su momento, de haberlas llevado a cabo, habran podido ser la causa
de efectos deseados o programados y estos, a su vez, la causa de nuevos efectos (Weiss,
1999).
El enfoque metodolgico de causa-efecto permite ordenar y articular las piezas dndole
precisin y coherencia a la poltica pblica alrededor de sus cuatro elementos primordiales:
a) las autoridades, los partidos y los poderes del Estado que actan como agentes
principales; b) unos fines u objetivos, cuyos logros es lo que persigue alcanzar la poltica; c)
Institucionalismo: enfoque de las ciencias sociales, especialmente la poltica, que estudia a la
sociedad a partir de sus instituciones formales y de cun efectivo es su funcionamiento (Fernndez
et al., 1989).
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las acciones especficas que de manera deliberada ejecuta el gobierno; y, d) los instrumentos
o herramientas que maneja y manipula el Estado para alcanzar los objetivos estipulados en
la poltica. El objetivo funciona como criterio de evaluacin mediante el cual sabemos si el resultado satisface o no tal criterio, o si cumple con las metas (eficacia), y si ste se ha logrado
al mnimo costo (eficiencia) (ver grfico 2).
Grfico 2: Interrelaciones entre variables de la poltica
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Para enfatizar la importancia del orden de prioridades de las polticas pblicas dentro de un
balanceado enfoque estratgico-operativo, la Comisin de Expertos de Alto Nivel reunida en
Costa Rica en el marco de la Consulta de San Jos (octubre de 2007), evalo los costos y
beneficios de las posibles respuestas a los diez retos ms grandes que enfrentan los pases
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productos o servicios se proveen gratuitamente o con subsidios lo cual impide una adecuada
valoracin por parte de los beneficiarios (Guzmn, 2004).
Sin embargo, la urgencia de mejorar los procesos de gestin y la calidad de las polticas
pblicas ha trado como consecuencia un gran auge de los desarrollos tericos y prcticos
sobre el seguimiento y la evaluacin de los desempeos.
El nfasis en los resultados o en el desempeo se fundamenta en la necesidad de entregar
informacin sobre lo que las instituciones hacen y han hecho con los recursos que el Estado
les entrega. De esta manera, el punto de atencin cambia de los insumos a los resultados
o de los insumos a los impactos de las acciones pblicas. Esta transicin no es fcil y toma
tiempo por cuanto exige entrenamiento, desarrollos metodolgicos, marco regulatorio,
sistemas de informacin, mtodos de reportes, evaluaciones externas, auditoras y ajustes
institucionales.
Todo ello con el propsito de ir eliminando gradualmente los controles de insumos o controles
ex ante y pasar a una vinculacin directa entre los recursos que se entregan y las unidades
de desempeo concretas que se generan, utilizando para ello indicadores especficos.
Los indicadores para el seguimiento y la evaluacin de las polticas entregan informacin
cualitativa y cuantitativa sobre los productos, expresados en funcin de los bienes y servicios
que se conceden a la poblacin.
Lo que importa, desde el punto de vista del desarrollo, no son las actividades y el cmulo de
indicadores de proceso a travs de los cuales aquellas se pueden reflejar, sino los productos
generados a travs de los procesos internos. Las actividades y los insumos requeridos para
su realizacin son un asunto interno de la administracin o de la gerencia de los programas
como parte importante del monitoreo de procesos, pero no son lo ms significativo desde el
punto de vista del impacto de las polticas.
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que una persona puede hacer, ser o lograr, como tener buena educacin o buena salud.
Tambin se reflejan en la participacin poltica y social y en la prctica efectiva de derechos
democrticos y polticos. Con el enfoque de capacidades lo que importa evaluar de las
polticas es la habilidad real de las personas para alcanzar funcionamientos durante la vida.
Este enfoque difiere bastante del enfoque utilitarista, del de riqueza o tenencia de bienes,
como medidas de bienestar: pobreza es la ausencia de una o ms capacidades bsicas
que se necesitan para alcanzar un funcionamiento mnimo en la sociedad en que se vive.
Por ello, la pobreza se mide como privacin de capacidades bsicas, ms que en relacin
con los niveles de ingreso.
Libertades polticas, dadas por las posibilidades reales de los ciudadanos para elegir
libremente a sus representantes y demandar polticas acordes con su situacin
socioeconmica. Este tipo de libertades contribuyen a dar incentivos y a suministrar
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