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RESPONSABILIDADE CIVIL
DO ESTADO
O Estado

TIPOS DE RESPONSABILIDADE: O fato gerador da

responsabilidade varia de acordo com a natureza da norma
jurdica que o contempla. Essa variao que propicia tipos
diversos de responsabilidade ou, em outras palavras, a
diversidade da norma corresponde diversidade dos tipos
de responsabilidade.

O lesado
O agente do Estado
Neste cenrio, o Estado, segundo o direito positivo,
civilmente responsvel pelos danos que seus agentes
causarem a terceiros. Sendo-o, incube-lhe reparar os prejuzos
causados, ficando obrigados a pagar as respectivas
indenizaes.

Temos, ento, que se a norma tem natureza penal, a

consumao do fato gerador provoca responsabilidade penal.
Se a norma de direito civil, teremos a responsabilidade
civil.

resume-se na composio de danos, no se fala em

responsabilidade penal

Se o fato estiver previsto em norma administrativa, dar-se responsabilidade administrativa.

agentes pblicos = agentes polticos, servidores pblicos

e particulares em colaborao com o Estado.

Como as normas jurdicas, no caso acima, so

autnomas entre si, a conseqncia a de que as
responsabilidades tambm sero, em princpio,
independentes: a responsabilidade civil no acarreta,
necessariamente, a responsabilidade penal a
administrativa; esta ltima, por sua vez, independe da civil e
da penal. Podem eventualmente, conjugar-se as
responsabilidades, mas s vai ocorrer se a conduta violar,
simultaneamente, normas de naturezas diversas. Exemplo:
crime de peculato ! o servidor que se apropria indevidamente
de bem pblico sob sua custdia tem, cumulativamente,
responsabilidade penal, civil e administrativa, porquanto sua
conduta violou, simultaneamente, esses trs tipos de
normas.

Evoluo
Irresponsabilidade do Estado - The king do not wrong
Essa fase prpria do Absolutismo (antes do Absolutismo
nem mesmo existia um conceito de Estado Nacional).
Como o rei era identificado com o prprio Estado, e seu
poder era divino, claro que o rei no podia errar. Assim, um
ato do Estado nunca podia acarretar, para o Estado, obrigao
de indenizar quem quer que fosse.
Responsabilidade por culpa comum
Quando termina o absolutismo e surgem os Estados
constitucionais, na poca de hegemonia o Liberalismo
clssico (Sculos XVIII e XIX), passa-se a reconhecer a
possibilidade de o Estado causar dano a algum. Mas, por
causa do individualismo tpico do Liberalismo, no se
reconhecia uma responsabilidade exatamente do Estado, mas
sim do agente pblico que ocasionasse o dano. Tratava-se
de uma relao puramente privada. A pessoa que sofresse
um dano por ao de um agente pblico, mesmo que este
estivesse atuando na qualidade de agente pblico, poderia,
sim, obter indenizao. Entretanto, cabia pessoa que sofreu
o dano provar, em juzo, que o agente pblico atuou com culpa
(dolo ou culpa), para obter indenizao. uma
responsabilidade do tipo subjetiva, porque leva em conta a
conduta do causador do dano (do sujeito), exigindo culpa para
ser caracterizada.

RESPONSABILIDADE CIVIL ! O tema que ora estudamos

se dirige responsabilidade civil, isto , aquela que decorre
da existncia de um fato que atribui a determinado indivduo o
carter de imputabilidade dentro do direito privado.
Normas aplicveis do Cdigo Civil:
art.186: Aquele que, por ao ou omisso voluntria,
negligncia ou imprudncia, violar direito e causar dano a
outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilcito.
art. 927: Aquele que, por ato ilcito, causar dano a outrem,
fica obrigado a repar-lo.
A regra genrica e abrange tanto a responsabilidade
extracontratual como a contratual.

Responsabilidade por culpa administrativa

Modalidades:

A responsabilidade civil por culpa administrativa ou culpa

annima (faute du service) resulta de uma evoluo da anterior.
, ainda, uma responsabilidade subjetiva, mas a diferena
que ela no exige que seja provada culpa de um agente pblico
individualizado. Fala-se em culpa administrativa, ou culpa
annima, para explicitar que no h individualizao de um
agente que tenha atuado culposamente. Leva-se em conta o
servio pblico prestado, bastando para caracterizar a
responsabilidade uma culpa geral pela m prestao do
servio.

Contratual - estudada na parte relativa aos contratos

celebrados pela administrao, tema que examinaremos
futuramente.
Extracontratual ou Aquiliana - aquela que deriva das
vrias atividades estatais sem qualquer conotao pactual. O
estudo que faremos agora se voltar especificamente a este
ltimo tipo.
RESPONSABILIDADE DO ESTADO a obrigao imposta
ao poder pblico de compor os danos ocasionados a
terceiros, por atos praticados pelos seus agentes, no exerccio
das suas atribuies - art. 37, 6, CF.

Resumidamente, temos responsabilidade civil por culpa

administrativa quando esto presentes os seguintes
elementos:

O Estado, como pessoa jurdica, um ser intangvel.

Somente se faz presente no mundo jurdico atravs de seus
agentes, pessoas fsicas cuja conduta a ele imputada. O
Estado, por si s, no pode causar danos a ningum.

dano + nexo causal + falha do servio pblico

1. O nus da prova da no-prestao ou da prestao
deficiente do servio pblico do particular que sofreu o dano.
A responsabilidade civil por culpa administrativa tem grande
importncia ainda hoj e. No Brasil, a modalidade de

Sendo assim, o cenrio concernente ao tema que

estudamos se compe de trs sujeitos :
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Responsabilidade Civil do Estado

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responsabilidade civil a que est sujeito o Estado nos casos
de danos decorrentes de omisso, ou sej a, de dano
ocasionado pela no-prestao ou prestao deficiente de
um servio pblico.

responsabilidade, tambm, no caso de o Estado provar culpa

recproca, isto que o dano decorreu, parcialmente, de culpa
do particular. Nesses casos, diz-se que h atenuao
proporcional do dever de indenizar do Estado.

Responsabilidade objetiva

Essa hiptese de afastamento da responsabilidade civil

por culpa exclusiva do particular denominada excludente da
responsabilidade, ou, simplesmente, excludente. A teoria do
risco administrativo tem como caracterstica justamente propor
uma modalidade de responsabilidade civil que admite
excludentes.

A Administrao responde com base no conceito de nexo

de causalidade, que consiste na relao de causa e efeito
existente entre o fato ocorrido e as conseqncias dele
resultantes.
Ex.: morte do preso em penitenciria, coliso de veculos
devido falha no semforo.

Alm da culpa exclusiva do particular, temos como

excludente a ocorrncia de fora maior. possvel que as
questes de concursos citem como excludentes da
responsabilidade na teoria do risco administrativo a culpa
exclusiva do particular, a fora maior e tambm o caso fortuito.

-A responsabilidade objetiva se divide em:

I) risco integral o Estado responde sempre,
integralmente, quando ocorrer danos terceiros, no se admite
a invocao pelo Estado das causas excludentes da
responsabilidade.

Relaes jurdicas:
-terceiro e Estado,

A Constituio, no seu art. 21, inciso XXXIII, alnea c, afirma,

categoricamente, que a responsabilidade civil da Unio, no
caso de danos nucleares independe da existncia de culpa.
Por causa dessa previso especfica, alguns autores
entendem que o dano nuclear no est sujeito regra geral
do art. 37, 6, que adotou a teoria do risco administrativo
para o dano decorrente de atuao da Administrao. Esses
autores entendem que, especificamente para o dano nuclear,
o Brasil adota a teoria do risco integral. Em concursos
pblicos, em princpio devemos marcar verdadeiro para uma
questo que afirme que a responsabilidade civil por dano
nuclear objetiva, na modalidade risco integral.

-Estado e agente responsvel (cabe ao de regresso)

-No cabe denunciao da lide na primeira relao
-No se pode acionar diretamente o agente.
-A responsabilidade do agente perante o Estado
subjetiva. O Estado deve propor a ao regressiva.
Dano caractersticas:
certo dano real, existente,
especial aquele que pode ser particularizado, aquele
que no genrico, que atinge uma ou algumas pessoas.
anormal aquele que supera os problemas comuns,
corriqueiros da sociedade.

II)
risco administrativo o Estado no responde
sempre por danos ocasionados a terceiros, podem ser
invocados excludentes da responsabilidade em defesa do
Estado. A teoria do risco administrativo a teoria adotada, no
Brasil, para a caracterizao da responsabilidade civil da
Administrao em decorrncia de atuao (AO) de agentes
pblicos, nessa qualidade. Seu fundamento o art. 37, 6,
da Constituio.

Danos nucleares art. 21, XXIII, c - a responsabilidade

civil por danos nucleares independe da existncia de culpa.
As usinas que operam com reator nuclear devero ter sua
localizao definida em lei federal, sem o que no podero se
instaladas.
DANO E INDENIZAO ! A responsabilidade civil tem como
pressuposto o DANO (ou prejuzo). Significa dizer que o sujeito
s civilmente responsvel se sua conduta, ou outro fato,
provocar dano a terceiro, Sem dano, inexiste responsabilidade
civil.

No Brasil:
-at a CF de 1946 responsabilidade subjetiva (com
culpa).
Neste contexto que foi editado o Cdigo Civil art. 15 (1916)

O dano nem sempre tem cunho patrimonial, como era

concebido no passado. A evoluo da responsabilidade
culminou com o reconhecimento jurdico de duas formas de
dano o dano material (ou patrimonial) e o dano moral. O
dano material aquele em que o fato causa efetiva leso ao
patrimnio do indivduo atingido. J a noo do dano moral, o
que o responsvel faz atingir a esfera interna, moral e
subjetiva do lesado, provocando-lhe, dessa maneira, um fundo
sentimento de dor.

-de 1946 em diante responsabilidade objetiva

Quem responde?
A pessoa jurdica, de direito pblico ou privado, que
responde pelos danos. O prejudicado deve acionar a pessoa
jurdica e no a pessoa fsica.
Responde pelo qu?
Respondem pelos danos que seus agentes, nessa
qualidade, causarem a terceiros, desde que exista nexo
causal.

TODA RESPONSABILIDADE RENDE ENSEJO A

DETERMINADA SANO, CUJA NATUREZA VARIA EM FUNO
DO TIPO DE RESPONSABILIDADE. A SANO APLICVEL NO
CASO DE RESPONSABILIDADE CIVIL A INDENIZAO, QUE
SE CONFIGURA COMO O MONTANTE PECUNIRIO QUE
REPRESENTA A REPARAO DOS PREJUZOS CAUSADOS
PELO RESPONSVEL.

Hoje, adotamos a responsabilidade objetiva na

modalidade do risco administrativo , pois se admite
excludentes de responsabilidade que so:
caso fortuito
fora maior

- Direito de Regresso

culpa exclusiva da vtima

O 6 do art. 37 assegura o direito de regresso do Estado

contra seu servidor.

o nus da prova do Estado.

Os autores costumam afirmar essa excluso da
responsabilidade objetiva pela culpa exclusiva do particular
decorre da inexistncia, nesses casos, de nexo causal. Com
efeito, se a leso decorre de culpa exclusiva do particular que
sofreu o dano, no se pode dizer que exista nexo causal entre
alguma atuao da Administrao e o dano havido.

A responsabilidade do funcionrio subjetiva.

O lesionado pode propor ao contra o Estado, contra o
agente ou contra ambos.
A denunciao da lide in casu no obrigatria.
Prejudicaria o lesado. Apesar de o CPC estipular que a
denunciao da lide obrigatria quele que esteve obrigado

A doutrina e a jurisprudncia reconhecem efeitos sobre a

Responsabilidade Civil do Estado

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a indenizar em ao regressiva o prejuzo.

por dolo, fraude, recusa, omisso ou retardamentos no

justificados.

So duas relaes distintas:

Estado

Servidor X

lesado

OBSERVAES IMPORTANTES:

=> responsabilidade objetiva;

Abrangncia do art. 37, 6.

Estado => responsabilidade subjetiva.

Esse artigo no se aplica a toda a Administrao Pblica.

Isso porque s EP e SEM exploradoras de atividade
econmica no se aplica o art. 37, 6, no se aplica a teoria
do risco administrativo. As EP e SEM econmicas esto
sujeitas s mesmas regras de responsabilidade civil
aplicveis s pessoas j urdicas privadas em geral, no
integrantes da Administrao Pblica. Como regra, elas esto
sujeitas responsabilidade civil subjetiva por culpa comum.

- Responsabilidade do Estado por Atos Legislativos

Regra => irresponsabilidade.
Razes:
Poder Legislativo atua no exerccio de soberania, s se
curvando Constituio.
Poder Legislativo edita normas gerais e abstratas a toda a
coletividade.

Por outro lado, o art. 37, 6, alcana as pessoas jurdicas

de direito privado prestadoras de servios pblicos. Isso
significa que, alm das EP e SEM prestadoras de servios
pblicos, ele alcana as concessionrias, permissionrias e
autorizadas de servios pblicos, ou seja, as delegatrias de
servios pblicos, pessoas privadas, no integrantes da
Administrao Pblica.

No se pode responsabilizar o Estado por atos de

parlamentares eleitos.
admite-se a responsabilidade civil por atos legislativos
exclusivamente no caso de: (a) lei inconstitucional (danos
decorrentes da aplicao de leis que venham a ser declaradas
inconstitucionais); e (b) leis de efeitos concretos (danos
decorrentes de sua aplicao);

Sistematizando, portanto, esto sujeitas ao art. 37, 6,

por danos decorrentes de sua atuao:

Leis inconstitucionais podem acarretar responsabilidade

do Estado.

as pessoas jurdicas de direito pblico;

Leis em sentido formal => leis de efeitos concretos =>

geram responsabilidade objetiva.

das EP e SEM prestadoras de servios pblicos;

Ex.: Lei que cria reserva florestal do Vale do Paraba =>

deve-se indenizar o proprietrio de fazenda que explora mogno.

as concessionrias, permissionrias e autorizadas de

servios pblicos, no integrantes da Administrao Pblica.

Responsabilidade do Estado por Atos Jurisdicionais

NOTA 1: para o STF, a responsabilidade objetiva das

concessionrias e permissionrias de servios pblicos
somente abrange as relaes jurdicas travadas entre elas e
os usurios do servios pblico, no se aplicando a terceiros
no-usurios. Assim, em um acidente de trnsito entre um
automvel particular e um nibus de permissionria de servio
pblico, a responsabilidade civil ser apurada da mesma
forma que o seria se o acidente tivesse acontecido entre dois
veculos particulares quaisquer, ou sej a, com base na
responsabilidade subjetiva, cabendo a quem entender ter
sofrido dano provar a culpa do outro motorista. (RE 262.651/
SP, rel. Min. Carlos Velloso, 16.11.2004)

Regra => irresponsabilidade

Razes:
- o Poder Judicirio soberano;
- os juzes devem agir com independncia, sem o temor
da responsabilizao do Estado;
- o 6 do art. 37 no incide em relao aos juzes, que no
so servidores pblicos stricto sensu;
- a indenizao por dano decorrente de deciso judicial
infringe a regra de imutabilidade da coisa julgada.
Contra-razes:

Para resolues de questes de concursos importante

sabermos o contedo de uma deciso do STF:

- nenhum dos Poderes soberano => o Estado que

soberano;
- todos os
independncia;

agentes

pblicos

devem

agir

RE 179.147, Rel. Min. Carlos Velloso, aprovado por

unanimidade:

com

I. A responsabilidade civil das pessoas jurdicas de direito

pblico e das pessoas jurdicas de direito privado prestadoras
de servio pblico, responsabilidade objetiva, com base no
risco administrativo, ocorre diante dos seguintes requisitos:
a) do dano; b) da ao administrativa; c) e desde que haja
nexo causal entre o dano e a ao administrativa.

- o juiz ocupa cargo pblico. O art. 37, 6 utiliza o termo

agente;
- argumento mais forte => a coisa julgada;
-o Direito positivo mitiga a responsabilidade objetiva do
Estado por ato jurisdicional;

II. Essa responsabilidade objetiva, com base no risco

administrativo, admite pesquisa em torno da culpa da vtima,
para o fim de abrandar ou mesmo excluir a responsabilidade
da pessoa jurdica de direito pblico ou da pessoa jurdica de
direito privado prestadora de servio pblico.

Direito Penal
- admite-se a responsabilidade civil do Estado por ato
jurisdicional exclusivamente no caso de erro judicirio na rea
criminal (CF, art, 5, LXXV)
Art. 5, LXXV - O Estado indenizar o condenado por erros
judicirios, assim como o que ficar preso alm do tempo fixado
na sentena.

III. Tratando-se de ato omissivo do poder pblico, a

responsabilidade civil por tal ato subjetiva, pelo que exige
dolo ou culpa, numa de suas trs vertentes, negligncia,
impercia ou imprudncia, no sendo, entretanto, necessrio
individualiz-la, dado que pode ser atribuda ao servio pblico,
de forma genrica, a faute de service dos franceses.

Logo a responsabilidade do Estado depender de reviso

criminal provida.
Juristas brasileiros afirmam que o que se pretende a
indenizao ao prejudicado, mesmo que a coisa julgada no
possa ser mais modificada.

Nas hipteses de dano decorrente de omisso da

Administrao, de falta do servio pblico (falta aqui tem o
sentido de inexistncia ou deficincia do servio que deveria
ter sido prestado), essa omisso ou falta obrigatoriamente
tem que ser culposa. Isso significa que a responsabilidade
civil subj etiva por culpa administrativa fica afastada nas
hipteses de caso fortuito e fora maior, no importa a definio

Jurisprudncia brasileira no aceita a responsabilidade

do Estado por atos jurisdicionais.
Direito Civil
- Art. 133 do CPC prev a responsabilidade pessoal do juiz
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que se adote para essas expresses.

o servidor perante a Fazenda Pblica, em ao regressiva.

Ponto importante sabermos como o Estatuto dos

servidores (Lei 811290) trata do assunto da ao regressiva
e denunciao da lide:

3 A obrigao de reparar o dano estende-se aos

sucessores e contra eles ser executada, at o limite do valor
da herana recebida.

Art. 122. A responsabilidade civil decorre de ato omissivo

ou comissivo, doloso ou culposo, que resulte em prejuzo ao
errio ou a terceiros.

Um outro instituto importante a ser discutido o

LITISCONSRCIO. Essa uma figura bem mais simples.
Litisconsrcio significa apenas mais de uma parte em
algum dos plos, ou em ambos os plos, da relao
processual. Se tivermos mais de um ru, temos litisconsrcio
passivo; mais de um autor configura litisconsrcio ativo.

(...)
2 Tratando-se de dano causado a terceiros, responder
o servidor perante a Fazenda Pblica, em ao regressiva.

Tratando-se de responsabilidade civil da Administrao

Pblica, tem interesse, para ns, saber que o STF entende
cabvel a formao de litisconsrcio passivo facultativo na ao
movida pelo particular que sofreu o dano. O particular que
sofreu o dano praticado pelo agente dever, como regra,
ajuizar a ao de indenizao contra a administrao pblica,
e no contra o agente causador do dano. Entretanto, embora
seja essa a regra geral, o STF firmou entendimento de que
facultado ao particular a propositura da ao contra o Estado
e o agente pblico conjuntamente, formando litisconsrcio
passivo facultativo (RE 90.071-3).

Como se v, s est prevista, para a Administrao

condenada por dano causado a terceiro por atuao de seu
agente pblico, a utilizao da ao regressiva contra esse
agente.
Art. 37, 6 - As pessoas jurdicas de direito pblico e as
de direito privado prestadoras de servios pblicos respondero
pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o
responsvel nos casos de dolo ou culpa.
Durante um certo tempo, existiu dvida sobre a
possibilidade ou mesmo a exigncia de que a Administrao,
j na ao movida pelo particular contra ela, trouxesse o agente
pblico para a discusso de sua culpa, naquela mesma ao.
O nome do instrumento que se presta para fazer isso trazer
o agente para que seja discutida sua eventual culpa no mesmo
processo movido pelo particular contra a Administrao a
denunciao da lide, que seria, nesse caso, de iniciativa da
Administrao.
O instituto da denunciao da lide est regulado no art. 70,
inciso III, do Cdigo de Processo Civil CPC, segundo o qual:
A denunciao da lide obrigatria quele que estiver
obrigado, pela lei ou pelo contrato, a indenizar, em ao
regressiva, o prejuzo do que perder a demanda.

Anotaes

majoritrio entre ns o entendimento de que, na ao de

indenizao que o particular move contra a Administrao,
fundada no art. 37, 6, da Constituio, incabvel a
denunciao da lide. Isso porque, caso fosse exigida, essa
formalidade processual resultaria em inegvel prejuzo para
o particular, por atrasar a obteno do seu direito legtimo
reparao como vtima do dano (direito baseado em
responsabilidade objetiva). O atraso ocorreria porque o litgio
ficaria na dependncia da soluo a ser dada relao
Administrao-agente pblico (responsabilidade subjetiva
deste em face daquela).
Enfim, o ingresso do agente no litgio traria injustificado
retardamento na reparao do dano vtima, que no depende
da comprovao de culpa ou dolo do agente para ter direito
indenizao.
Os art. 46 e 122 do Estatuto Federal traz as regras de
desconto numa ao regressiva contra o servidor:
Art. 46 As reposies e indenizaes ao errio, atualizadas
at 30 de junho de 1994, sero previamente comunicadas ao
servidor ativo, aposentado ou ao pensionista, para pagamento,
no prazo mximo de trinta dias, podendo ser parceladas, a
pedido do interessado.
1 O valor de cada parcela no poder ser inferior ao
correspondente a dez por cento da remunerao, provento ou
penso.
.................
Art. 122. A responsabilidade civil decorre de ato omissivo
ou comissivo, doloso ou culposo, que resulte em prejuzo ao
errio ou a terceiros.
.................
2 Tratando-se de dano causado a terceiros, responder
Responsabilidade Civil do Estado

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