El contexto

de la Cooperacin
1
Holandesa en Bolivia
Dirk Kruijt

Mayo de 2013

1 El contenido de esta contribucin se basa en la literatura mencionada en la bibliografa y, adems, en entrevistas a profundidad con nueve exfuncionarios del Ministerio de Asuntos Exteriores de los Pases Bajos, que durante su carrera estuvieron
destinados en La Paz (vase Anexo). Se solicit adicionalmente opiniones por escrito a los ex embajadores holandeses y
exjefes de cooperacin (vase Anexo). Documento editado por Mabel Franco.

ndice
1. Antecedentes................................................................................................................................................. 3
2. Canales de financiamiento............................................................................................................................ 5
3. Polticas generales de cooperacin al desarrollo de los Pases Bajos .................................................... 7
a. 1973-1997................................................................................................................................................ 7

El legado de Pronk

b. 1997-2010................................................................................................................................................ 8

La poltica de Herfkens

Las prioridades de Koenders

c.

Las nuevas polticas de cooperacin 2010........................................................................................ 10

4. El Programa en Bolivia................................................................................................................................ 12
a. Etapa de arranque: 1969-1980............................................................................................................. 12
b. Etapa de extensin: 1983-1999........................................................................................................... 12
c.

Etapa de ajuste: 1999-2010.................................................................................................................. 14

d. Etapa de cierre, 2011-2013................................................................................................................... 17

Bibliografa........................................................................................................................................................... 18

ndice de cuadros
Recuadro 1.

Direcciones y direcciones generales

del Ministerio de Asuntos Exterioresde los Pases Bajos........................................................ 4

Recuadro 2.

Contenido resumido del informe del WRR.............................................................................. 10

Cuadro 1.

Distribucin porcentual del presupuesto

de la cooperacin internacional de los Pases Bajos a partir de 2012.................................... 5

Cuadro 2

Desembolso por sector en Bolivia, 20002012....................................................................... 17

1. ANTECEDENTES
La cooperacin al desarrollo de los Pases Bajos tiene
dos races histricas: la herencia cristiana-colonial y la
experiencia de la reconstruccin de Europa Occidental
en los aos posteriores a la Segunda Guerra Mundial2.
La tradicin de las misiones cristianas ha sido un
primer factor influyente. En la poca colonial, durante
el siglo XIX, las iglesias catlicas y protestantes (luteranas y calvinistas) siguieron la tradicin normativa de
evangelizacin con desarrollo, vale decir, la conversin a la religin catlica o protestante acompaada de
desarrollo local: educacin e infraestructura educativa,
servicios de salud y construccin de hospitales. Esa tradicin evangelizadora se mantuvo hasta los aos sesenta del siglo XX y se vio fortalecida por la Teologa de
la Liberacin que, sobre todo, influy en el segmento
catlico y cristiano de la sociedad neerlandesa.
En ese marco se fundaron dos organizaciones de desarrollo privado: Cebemo (Organizacin Catlica para
la Cooperacin al Desarrollo), luego Cordaid (Catholic
Organisation for Relief & Development Aid, originalmente una extensin de la pastoral eclesistica), e ICCO
Organizacin Intereclesistica para la Cooperacin al
Desarrollo, relacionada hasta la fecha con el Consejo
Mundial de Iglesias). La ola de secularizacin iniciada en los sesenta hizo que la herencia cristiana se
tradujese en fundaciones semejantes, como NOVIB
(Organizacin Holandesa para la Cooperacin al
Desarrollo, posteriormente Oxfam-NOVIB con carcter social demcrata) e HIVOS (Instituto Humanstico
para la Cooperacin al Desarrollo, influido por el movi-

2 En la exposicin se siguen los textos de De Groot,

Koonings y Kruijt (1997), Hoebink (2008), Hoebink, Willems
y Muskens (2008), Kruijt y Koonings (1988) y Visser (2009).

miento humanista secular). En los setenta del siglo XX,

esas entidades se transformaron en cofinanciadoras de
fundaciones, organizaciones y movimientos activistas,
as como de una gran variedad de organizaciones no
gubernamentales (ONG) en el Tercer Mundo. Todas
ellas forman hoy el llamado sistema de cofinanciacin
de ONG, en la mayora de los casos, y de organizaciones
y movimientos sociales.
Alrededor de esas cuatro cofinanciadoras se estableci una red de instancias ms especializadas, como los
bancos de microcrdito Triodos y Oikokredit, y fueron
sumndose entidades tales como Plan Holanda, Terres
des Hommes y Both Ends, entre otras. Surgi tambin
el Servicio Holands de Cooperacin al Desarrollo (SNV),
originalmente integrado por expertos voluntarios y
que despus de cierto tiempo se profesionaliz y fue
incorporado como ente autnomo a las estructuras institucionales del Ministerio de Asuntos Exteriores; ste
sigue subsidindolo, aunque en 2016 el SNV tendr que
funcionar de manera independiente.
El ente estatal para la cooperacin al desarrollo,
SNV, se cre en los sesenta como organizacin de asistencia al Tercer Mundo, segn fueron considerados
muchos pases de Amrica Latina, Asia y frica durante la trayectoria descolonizadora de los aos cincuenta y
ochenta del siglo pasado.3 La organizacin fue incorporada formalmente al Ministerio de Asuntos Exteriores
para brindar servicios de asistencia tcnica y de asistencia financiera. La creacin de tales servicios adopt
la lgica desarrollada por EEUU respecto de Europa
Occidental inmediatamente despus de la Segunda
Guerra Mundial, a travs del Plan Marshall orientado a
la refaccin y construccin de infraestructura daada y
obras pblicas modernizantes.

3 En los aos noventa, Tercer Mundo desapareci paulatinamente del vocabulario oficialista, sobre todo despus
de la implosin del Segundo Mundo de la ex Unin
Sovitica y los pases socialistas que en su conjunto conformaron el Pacto de Varsovia. Luego, con el surgimiento
de China y de otros pases BRIC (Brasil, Rusia, India y
China), el trmino Tercer Mundo fue dejado de lado. Un
par de aos se habl de la cooperacin Norte-Sur y la
cooperacin Sur-Sur. En la segunda dcada del siglo
XXI, con la configuracin de nuevos bloques econmicos
y polticos en Amrica Latina y el Caribe (Mercosur, Alba,
Unasur, Celats), la diferencia entre pases desarrollados
y subdesarrollados o el Norte global y el Sur global est
desapareciendo.

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El servicio financiero aplic as la misma modalidad

del Plan Marshall: transferencia de fondos voluminosos para obras de infraestructura y luego para soporte
presupuestario (general o sectorial). El servicio tcnico
consisti durante dcadas en el envo de expertos a los
pases receptores de la ayuda externa, sea funcionarios
del sector pblico con determinadas experiencias para
asistir como asesores a sus homlogos locales, sea jvenes acadmicos procedentes de las universidades que
deban fortalecer la educacin superior y la investigacin.
En el transcurso de los aos, varias veces se ha intentado establecer un servicio u oficina de cooperacin al desarrollo internacional distinto del diplomtico, como tienen, por ejemplo, Alemania, Australia,
Canad, EEUU, Dinamarca, Finlandia, Gran Bretaa,
Japn, Noruega y Suecia, entre otros pases. Pero esos
planes fueron siempre entorpecidos.4 En los ochenta se
realiz el proceso de integracin del servicio de cooperacin con el resto de los funcionaros del Ministerio de
Asuntos Exteriores y se estableci la siguiente estructura: servicios diplomtico y consular, de la cooperacin
internacional y de los funcionarios dentro del departamento5. Se estableci asimismo una serie de directorados regionales y temticos, sistema que varias veces
fue ligeramente reorganizado, pero que bsicamente
funciona hasta hoy. En la actualidad (mayo de 2013),
responde al siguiente organigrama (ver Recuadro 1).
De todas maneras, y a pesar de la integracin formal
uno de los cuatro directorados generales corresponde
a la cooperacin internacional (DGIS)6, persisti la separacin de tareas dentro del Ministerio de Asuntos
Exteriores, con diferencias claras entre diplomticos de
carrera y funcionarios de cooperacin en trminos de
capacidad, dedicacin y pautas de carrera profesional.
Con el tiempo, sin embargo, se ha visto cada vez ms a
funcionarios provenientes del rea de cooperacin asumiendo tareas diplomticas y viceversa.

Recuadro 1
Organizacin del Ministerio de Asuntos
Exteriores de los Pases Bajos
Direccin General Cooperacin Europea
- Directorado Medio Ambiente, Agua, Clima y
Energa

- Directorado Integracin Europea

- Unidad de Poltica Cultural Internacional
- Unidad de Asesoramiento Estratgico
- Directorado Europa
- Directorado de Asuntos Consulares y Poltica
Migratoria

Directorado General Cooperacin Internacional

- Directorado Medio Ambiente, Agua, Clima y
Energa

- Directorado Instituciones Multilaterales y

Derechos Humanos

- Directorado Estabilidad y Asistencia Humanitaria

- Oficina de Cooperacin Internacional Directorado
Desarrollo Social

- Directorado Desarrollo Econmico Sostenible

- Centro para Favorecer las Importaciones de
Pases en Desarrollo Directorado frica SubSahara

Directorado General Asuntos Polticos

- Directorado Polticas de Seguridad
- Oficina Asuntos Polticos
- Directorado Instituciones Multilaterales y
Derechos Humanos

- Directorado Estabilidad y Asistencia Humanitaria

- Directorado Asia y Oceana
- Directorado Hemisferio Occidental Directorado
frica del Norte y Oriente Medio

- Directorado frica Sub-Sahara

Directorado General Poltica Econmica en el Exterior
- Directorado Empresariado Internacional
- Directorado Ordenamiento del Mercado
Internacional y Poltica Comercial

- Directorado Diplomacia Econmica y Transicin

4 El ltimo esfuerzo se hizo en 2011, con la publicacin del
informe sobre la cooperacin del Consejo Cientfico del
Gobierno neerlands (WRR, 2010).
5 Vase BuZa (Sigla en Holands para Ministerio de Asuntos
Exteriores) (2012b).
6 Vase BuZa (2012c).

Fuente: BuZa (2012c).

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2. CANALES DE
FINANCIAMIENTO
A partir de la dcada del setenta, primer periodo del ministro de Cooperacin al Desarrollo, Jan Pronk (19731977), la ayuda provista por el Gobierno de los Pases
Bajos se asign por distintos canales: bilateralmente, a
travs de organismos multilaterales, cofinanciadoras,
empresas privadas y otros; hasta el presente, este sistema se mantiene prcticamente inalterado. Datos de
2012 demuestran que cerca del 80% del presupuesto de
cooperacin, equivalente al 0,7% del PIB holands, se
canaliza a travs de la ayuda bilateral, organismos multilaterales y entidades cofinanciadoras (ver Cuadro 1).
La cooperacin bilateral se proporciona a travs de
las Embajadas. Es una cooperacin de pas a pas, pero
mediante diferentes actores, tales como ministerios o
entidades descentralizadas del gobierno, agencias locales de la Organizacin de Naciones Unidas (ONU),
ONG y fundaciones locales, universidades, sector privado e instituciones de carcter religioso.

La ayuda multilateral puede ser canalizada a travs de contribuciones regulares o fondos especiales localizados en el Banco Mundial (BM), Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados
(ACNUR), Organizacin Internacional del Trabajo

(OIT), entre otros. El Gobierno de los Pases Bajos utiliza esta va de contribucin para tener cierta influencia
en la agenda de los organismos multilaterales. Como
stos usan el sistema de cuotas financieras, los mayores
aportantes tienen relativa ventaja e influencia.
La cooperacin a travs de las cofinanciadoras fue
establecida con el propsito de fortalecer la voz de la
sociedad civil en los pases beneficiarios, dado que, supuestamente, aqullas poseen una sensibilidad especial
para entender las necesidades de los pobres y de las
ONG activistas. Las cuatro cofinanciadoras tuvieron
un importante papel en Amrica Latina; orientaron su
trabajo a la colaboracin y promocin de la sociedad
civil, a veces en armona con la ayuda bilateral (lase
Embajadas) y otras en plena competencia con sta.
La asistencia tcnica a travs del SNV prest apoyo
en forma de asesora, pero tambin a travs de expertos expatriados que (co) dirigan proyectos, en muchos
casos por ejecucin directa y monitoreados por la
Embajada.
Otra modalidad fue la de los expertos suplementarios que actuaban como asesores en el sector pblico.
El programa de becas para profesionales y los programas de intercambio entre universidades holandesas y
de los pases en vas de desarrollo es administrado por
NUFFIC (Organizacin Neerlandesa de Cooperacin
Internacional en Educacin Superior).

Cuadro 1
Distribucin porcentual del presupuesto de la cooperacin
internacional de los Pases Bajos a partir de 2012
CANALES DE FINANCIAMIENTO

PORCENTAJE

Bilateral (gobierno a gobierno)

Multilateral o sea: ONU y sus agencias, Unin Europea, banca multilateral
Fundaciones, cofinanciadoras de ONG, organismos de cooperacin educativa y universitaria, gremios

30%
24%
23%

laborales, etc.
Empresas privadas
Otros rubros

6%
17%

Fuente: BuZa (2012d).

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Como parte de las actividades de la cooperacin al

desarrollo operan tambin bancos de inversin (como
el FMO) e instituciones especializadas que mantienen
contactos con entidades homlogas en Amrica Latina
y el Caribe, Asia y frica.
Durante los aos setenta y ochenta del siglo XX, la
cooperacin bilateral y del SNV tuvo como orientacin principal el envo de expertos individuales o por
equipos, especialmente a Amrica Latina. La mayora
de ellos se autorreclut y mostr una orientacin progresista. Esas personas queran contribuir a la emancipacin de pueblos indgenas y cooperar con los movimientos sociales. Era la poca de la Teologa de la
Liberacin y de la teora de la dependencia, por lo que
un alto porcentaje de expertos comparta esas ideas.
Cuando trabajaban individualmente, se ubicaban en
las instituciones del sector pblico, en las universidades y en las oficinas de los gobiernos locales. Cuando
lo hacan por equipos, eran generalmente empleados
en programas de desarrollo rural integral, rama que
durante dos dcadas (entre los aos sesenta y setenta)
se puso muy en boga en los Pases Bajos.7 En aquellos
aos, desarrollo era casi sinnimo de emancipacin
econmica y social de pequeos campesinos, de preferencia indgenas. Los jefes de los equipos de expertos
de los Pases Bajos podan disponer de recursos y del
equipamiento necesario para encarar su trabajo.
Los expertos cooperantes muchas veces competan
y/o influan en lderes polticos y dirigentes de las regiones donde desarrollaban su labor. Esas personas
estuvieron en Per, principalmente en la zona andina, en Colombia y en Bolivia, donde la ayuda se concentr en departamentos de altiplano y valles, y en
Centroamrica, donde emergieron programas de larga
duracin y de presupuesto abundante. Vistos en retrospectiva, esos programas merecieron la inversin de mucho dinero y mucho entusiasmo, aunque sin considerar
la sostenibilidad. Apenas el donante cerraba el programa, desapareca gran parte de la institucionalidad, sin

Basado en comentarios y entrevista con Rob Visser (2009)

, asesor hasta 2010 en materia de ciencia en el Ministerio
de Asuntos Exteriores de los Pases Bajos.

probabilidad de dar continuidad a las actividades y

obras promovidas.
El nmero de proyectos dirigidos por expertos expatriados individuales se fue reduciendo y se empez
a terciarizar la implementacin de programas a travs
de organizaciones locales, ONG tambin locales, municipios y agencias de la ONU que operaban en el pas
receptor.8 A finales de los ochenta y en los noventa del
siglo XX se emple a expertos temticos en los equipos de las diferentes Embajadas, lo que llev a una sectorializacin de la cooperacin prescrita por La Haya.
Esto implic la colaboracin a sectores, generalmente
dentro del mbito pblico, con apoyos financieros ms
globales y pensados en el fortalecimiento de las capacidades propias y de la institucionalidad. Con este enfoque implementado desde 1999 desaparecieron las modalidades de asistencia tcnica que no haba aportado
suficientemente a dicho fortalecimiento por la falta, en
la mayora de los casos, de transferencia de capacidades
y conocimientos por parte de los expertos expatriados.
Desde mediados de los aos sesenta y hasta los
ochenta del siglo XX, gran parte de los pases europeos
cuestion las dictaduras militares en Amrica Latina,
las que al calor de la doctrina de la seguridad nacional
haban obtenido respaldo de los polticos y diplomticos
en Washington. Mientras que EEUU apoyaba militar,
econmica y polticamente a los gobiernos autoritarios
de la regin, los pases nrdicos y de Europa Occidental
expresaron mucho ms simpata por la democracia y
los movimientos sociales, tanto aqullos vinculados
con la izquierda armada como los civiles moderados.
Las entidades cofinanciadoras y las contrapartes de la
cooperacin bilateral desplegaron estrategias de financiamiento discreto y respaldo a los movimientos latinoamericanos de resistencia a las dictaduras.
Una vez restablecida la paz en los diferentes pases
latinoamericanos, la cooperacin holandesa canaliz
abundantes fondos para el proceso de redemocratizacin
y fortalecimiento de las instituciones democrticas.

Vase IOB (1989).

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3. POLTICAS GENERALES
DE COOPERACIN AL
DESARROLLO DE LOS
PASES BAJOS
En todo el periodo descrito en este documento se puede
identificar cuatro momentos importantes que estn relacionados con gestiones de tres ministros y un viceministro: Pronk, Herfkens, Koenders y Knapen, respectivamente. Cada uno de ellos marc cambios importantes en la cooperacin de loa Pases Bajos en general y el
trabajo de la Embajada en especfico.

a. 1973-1997
El legado de Pronk

La influencia del ministro Jan Pronk fue determinante. Alumno del primer premio Nobel en Economa, Jan
Tinbergen, fue ministro de Cooperacin al Desarrollo
durante 14 aos en dos periodos (1973-1977 y 19891997). Era dueo de un amplio conocimiento y, al haber
ejercido el cargo por tanto tiempo, en cierto momento
tena ms dominio tcnico de la materia que la gran
mayora de sus funcionarios.
En su primer perodo formul una serie de prioridades y procedimientos que han quedado vigentes hasta

la fecha.9 Siguiendo las ideas de Tinbergen y de diferentes vertientes de la teora de la dependencia, Pronk
analiz las diferencias de desarrollo entre el Norte y el
Sur como producto de la desigualdad y la dependencia.
Su idea central fue buscar el camino hacia la autonoma
y la independencia (self reliance) de los pases pobres.
La cooperacin al desarrollo deba contribuir a la lucha contra la pobreza, la desigualdad y la emancipacin
de las masas oprimidas y excluidas, sobre todo las del
rea rural. Tena que establecerse un nuevo orden econmico internacional basado en la industrializacin,
el comercio y precios justos para las materias primas,
la transferencia de tecnologa y el control de empresas
transnacionales. Se acopl de manera permanente, por
ley, el volumen y recursos de la cooperacin al 1,5% del
Producto Interno Neto (PIN). Cada uno de los sucesores de Pronk trat de modificar el enfoque, sobre todo
en relacin con la independencia econmica, la solidaridad con los movimientos sociales y el suavizar de
los ajustes estructurales, pero tanto la ideologa formal
como los procedimientos bsicos quedaron tal cual haban sido formulados por el ministro.
En su segundo perodo, Pronk public tres planes
estratgicos que dejaron tambin una profunda huella10. Estableci una relacin entre pobreza crnica y
conflictividad, tanto al interior de un estado como entre estados. Defini el aporte de la cooperacin en el
0,7% del Producto Interno Bruto (PIB), con la principal
motivacin de librar una lucha sostenible contra la pobreza11. La cooperacin se expandi a un total de 120
pases a objeto de poder participar en la mesa de negociacin mundial. En ese marco, el Gobierno de los
Pases Bajos comenz a ubicarse como uno de los pases
de ms significativo respaldo a los esfuerzos por lograr
el desarrollo en el mundo.
Durante los dos perodos del ministro Pronk, el
Gobierno de los Pases Bajos pudo jactarse de ser el
pas lder en materia de cooperacin internacional,
reputacin que mantuvo tal vez hasta la segunda mitad
de los noventa del siglo XX en el crculo de los pases
donantes.

9 Escribi dos libros sobre sus ideas (Pronk, 2005, 2008).

10 BuZa (1990, 1993, 1996).
11 Vase http://www.parlement.com/id/vg09llfvqayy/j_p_
jan_pronk (consultado el 6 de enero de 2013).

El contexto de la Cooperacin Holandesa en Bolivia / DIRK KRUIJT

Pronk visit gran parte de los pases que prioritariamente recibieron ayuda y aprovech para instruir
de forma personal a los expertos neerlandeses, vinculados a proyectos e instituciones locales, sobre el comportamiento activista que deban adoptar y su papel
de facilitadores en favor de los pobres, especialmente
de los pobres rurales. Esta orientacin para asumir el
trabajo como misin contribuy a generar una cierta
mstica, bastante perceptible, en las filas de los funcionarios dedicados a la cooperacin en La Haya. Similar
mstica manifestaron los funcionarios (y expertos en
Embajadas) encargados de los temas gnero y medio
ambiente. Algunos aos ms tarde sera establecido
que, como parte del aporte a la cooperacin, el 0,1% del
PIB fuese destinado al tema medioambiental.
La dcada de los noventa del siglo XX fue el perodo de la formacin de plataformas, tanto para medio
ambiente como para gnero. Se reflejaba as el inicio de
los cambios en la sociedad neerlandesa. Una vez establecida la institucionalidad para encarar esos temas en
el Ministerio de Asuntos Exteriores, los funcionarios
responsables dedicaron mucha atencin al desarrollo
de programas y estrategias de transversalizacin de los
mismos dentro de la poltica de cooperacin. Otro tema
emergente en este perodo fue la atencin creciente de
los derechos humanos y la participacin en misiones de
paz. A fines de los noventa, el Ministerio de Asuntos
Exteriores form nuevas direcciones e instancias en ese
sentido, con nfasis en las misiones de paz y en coordinacin con el Ministerio de Defensa y las Fuerzas
Armadas de los Pases Bajos. El tema de buen gobierno y/o gobernabilidad lleg tambin a captar la atencin de la cooperacin neerlandesa.
En 1995 se tom la decisin de descentralizar el proceso de toma de decisiones sobre la implementacin
de la ayuda bilateral desde el Ministerio de Asuntos
Exteriores a las Embajadas. stas adquirieren as una
gran autonoma y su trabajo se facilita, tanto en materia
de adecuacin de la ayuda bilateral a las caractersticas
del pas receptor, como en trminos de disponer de mayor flexibilidad para el apoyo. A partir de ese momento, en La Haya slo se aprueba la programacin de las
Embajadas en lneas generales, conforme a los marcos
establecidos para los planes anuales y multianuales.
Estrategias, proyectos y programas, as como la orientacin de la colaboracin, se definen en las Embajadas.

b. 1997-2010
La poltica de Herfkens

La ministra Eveline Herfkens reorganiz parte de la

cooperacin al incorporar el Enfoque Sectorial que enfatiza su accionar en el respeto del principio de apropiacin (ownership) del pas beneficiario. Este enfoque
surgi porque se vio que el apoyo era muy disperso, que
se destinaba a pases en los que no se cumpla con los
criterios bsicos de gobernabilidad, que faltaba coordinacin entre donantes y que los pases no tenan el
liderazgo. Herfkens redujo drsticamente el nmero
de pases priorizados, los que fueron seleccionados tomando en cuenta sus niveles de pobreza y gobernabilidad. El objetivo era dar mayores niveles de liderazgo
local en la definicin de las polticas sectoriales. Se asuma que varios donantes iban a apoyar dichas polticas
de manera coordinada y alineada, preferiblemente con
presupuesto. La promocin de este enfoque a nivel de la
cooperacin holandesa data de 1999, cuando comenz
a enfatizarse en la necesidad de elegir un mximo de
tres sectores por pas. La ventaja, al parecer, es que se
logr trascender desde los apoyos puntuales bajo la modalidad de proyectos hacia ayudas ms estructuradas,
de mayor envergadura y duracin y bajo el marco de
una activa coordinacin entre varios donantes dedicados a reas concretas, por ejemplo, educacin y salud.
La seleccin de los pases no fue del todo transparente; la mitad no cumpla con el criterio de buenos
niveles de gobernabilidad, imprescindible para poder
implementar el enfoque sectorial. Haba una presin
para desarrollar rpidamente la nueva poltica, lo que
fue complicado por la falta de capacidad, tanto a nivel
de las Embajadas como de los gobiernos de los distintos
pases. La introduccin del Enfoque Sectorial tambin
estuvo acompaada por fuerte presin de cierre de antiguos apoyos, lo que oblig a la salida repentina y brusca
de algunos proyectos de calidad. El cambio de proyectos
a programas, promovido por el enfoque sectorial, no estuvo acompaado de la sistematizacin de experiencias
y conocimientos. Las Embajadas adoptaron algunas estrategias para convertir temas en sectores y sectores en
temas, juntando o renombrando algunas actividades,
no sin grandes dificultades. Adems, el proceso de seleccin fue sobre todo una decisin de las Embajadas y
no necesariamente con base en la demanda.

El contexto de la Cooperacin Holandesa en Bolivia / DIRK KRUIJT

El Gobierno de los Pases Bajos jug un papel de

vanguardia en la implementacin del enfoque sectorial, pues los dems donantes tenan procedimientos
ms complicados y consideraban que en los pases an
haba muchos riesgos relacionados con la falta de capacidades.
Los ministros sucesores de Herfkens no modificaron en gran medida la poltica de cooperacin basada
en el enfoque sectorial, aunque s redujeron el nmero
de pases priorizados. Introdujeron, despus de septiembre de 2001, la combinacin de misiones militares
de paz con misiones de desarrollo bajo una frmula
mgica denominada tres D (defensa, diplomacia y desarrollo), que fue financiada por la cooperacin. La defensa (a cargo de los militares) deba procurar la seguridad,
los diplomticos deban asistir en la bsqueda de soluciones polticas y los funcionarios del desarrollo tenan
que coordinar actividades dirigidas al mejoramiento
de la economa y la sociedad. Esta nocin se present
como el enfoque holands (Dutch Approach).
En 2005 fue proclamada la Declaracin de Pars con
el objetivo de mejorar la eficiencia y efectividad de la
cooperacin. El enfoque sectorial, todava vigente, tena
ya varios elementos de esa declaracin que el Gobierno
de los Pases Bajos tom muy en serio. Trat, en tal sentido, de implementar modalidades de apoyo en favor de
la armonizacin, coordinacin y alineamiento junto a
otros donantes, sea a travs de canastas u otro tipo de
mecanismos de financiamiento conjunto interagencial.
De manera formal o informal, el Gobierno de los Pases
Bajos tendi importantes lazos de colaboracin con los
pases nrdicos, europeos, Canad y otros. En Amrica
Latina procur desarrollar su trabajo con Suiza, Suecia,
Dinamarca, Alemania, Espaa, Reino Unido, Canad
y EEUU. La coordinacin con la ayuda norteamericana fue bien apreciada en el Ministerio de Asuntos
Exteriores, no slo por el peso de la potencia estadounidense en la regin, sino porque influa positivamente
en la carrera individual de los diplomticos.
La armonizacin entre donantes ha resultado beneficiosa para los pases receptores de la ayuda, puesto
que ya no tienen que tramitar de manera individual,
con cada donante, los requisitos para acceder a donaciones y prstamos; adems, los requisitos son ahora
nicos para todos los donantes que apoyan de manera
conjunta un programa. Hay un alto nivel de concerta-

cin entre los donantes dentro de cada pas, en vez de

una armonizacin de criterios y procedimientos en sus
respectivas sedes.
Entre las desventajas de la armonizacin destaca
la mayor concentracin de esfuerzos de coordinacin
entre donantes, algo que demanda la conformacin de
canastas y otro tipo de instrumentos de financiamiento
interagencial conjunto, al punto de descuidar el relacionamiento y coordinacin con las contrapartes.

Las prioridades de Koenders

El ministro Bert Koenders (2007-2010) sigui la poltica

de las 3D y subray la necesidad de asistir con programas de apoyo a los llamados estados frgiles. Aplic este
enfoque en pases en conflicto y en los de posconflicto,
entre otros Afganistn, y enfatiz en la colaboracin
pacfica y benevolente entre los militares y los funcionarios de desarrollo. Koenders resalt tambin el tema
de gnero, ms especficamente los derechos sexuales
y reproductivos y los grupos GLBT (Gay, Lesbianas,
Bisexuales y Trans). Para l, cultura es una parte integral
de la cooperacin al desarrollo y las actividades que las
Embajadas implementen tienen que mantener relacin
con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). En
este periodo se realiz el estudio del Consejo Cientfico
Holands para la Poltica Gubernamental, Menos pretensiones, ms ambiciones (WRR, 2010), que fue un
insumo muy importante para hacer grandes cambios
en las polticas de cooperacin.
Ese estudio refleja el espritu que desde hace un
tiempo haba estado cambiando la tnica de la cooperacin internacional. En vez de enfatizar en una motivacin ideolgica (de solidaridad internacional y motivos
caritativos), ahora, junto con la necesidad de promover
mayor efectividad de la ayuda, destacaba el inters propio, aqul orientado a encarar un cambio en beneficio
del sector privado de los Pases Bajos, especialmente el
empresarial medio. Siempre hubo fondos e instrumentos para favorecerlo; pero estaban al margen de los de la
cooperacin. Ahora se generaba un nuevo debate sobre
la conveniencia o no de mezclar la ayuda internacional
con el comercio exterior. A partir de ese momento, la
influencia del Ministerio de Economa (el baluarte gubernamental del empresariado desde siempre) comenz a crecer. Fue significativo el peso de esa entidad en
noticias, planes de gobierno sobre la cooperacin, as

El contexto de la Cooperacin Holandesa en Bolivia / DIRK KRUIJT

como en el nombramiento de funcionarios encargados

del comercio y exportacin de bienes y servicios, ubicados en puestos estratgicos dentro de las Embajadas y
consulados generales.

c. Las nuevas polticas de cooperacin 2010

En 2010 lleg al poder, por primera vez despus de la

Segunda Guerra Mundial, un gobierno de coalicin de
tres partidos de derecha. Entre otras medidas, hubo un
recorte del presupuesto de la cooperacin que qued
en 0,7% del PIB en vez del 0,8%. Se redujo a quince el
nmero de pases priorizados y se impuso un enfoque
orientado a promover mayor vinculacin entre cooperacin y comercio. Gran parte del cambio en la poltica de cooperacin al desarrollo fue preparado por
el Ministerio de Economa, bajo la direccin de un ex
Ministro de Asuntos Exteriores que quera restar importancia al Ministerio de Asuntos Exteriores. Fue
nombrado un ministro para este ltimo, pero se modific el cargo del viceministro, que pas a ser de comercio y cooperacin internacional.
Ese cambio drstico reflej, en gran medida, el deterioro de la reputacin de la cooperacin que si en los
aos setenta y ochenta haba sido considerada como
necesidad moral, en la primera dcada del siglo XXI
era vista, por una parte creciente de la sociedad neerlandesa, como un lastre y un desperdicio de fondos.
No hubo, en todo caso, una discusin pblica sobre la
poltica contempornea de cooperacin al desarrollo.
Ese viraje, adems, fue soportado por el informe cr-

tico del Consejo Cientfico Holands para la Poltica

Gubernamental (WRR) sobre el carcter y logros de la
ayuda (ver Recuadro 2).
A pesar de que las recomendaciones y crticas no
tuvieron pleno respaldo analtico ni sustento emprico,
la proposicin fundamental fue la fusin de intereses
del empresariado con los del desarrollo en pases del
Sur. Los autores recomendaron un servicio externo al
lado del Ministerio de Asuntos Exteriores, a travs de
la creacin de una entidad especializada y ms profesional. Esta ltima recomendacin no fue seguida por
las autoridades de entonces, pero el informe fue utilizado por el gobierno de aquel periodo (2010-2012) para
cortar, disminuir y reorientar la ayuda al desarrollo.
El mismo gobierno decidi el cierre de una serie de
Embajadas cuya existencia se explicaba sobre todo por
la cooperacin al desarrollo. La justificacin de los recortes presupuestarios para este campo fue acompaada por nuevas prioridades12: (1) Seguridad y orden
mundial de derecho; (2) problemas y manejo de agua;
(3) seguridad alimentaria y (4) derechos y salud sexual y
reproductiva. La argumentacin enfatizaba en el hecho
de que en estos cuatro puntos el Gobierno de los Pases
Bajos podra hacer la diferencia.
A finales de 2012, las elecciones nacionales restablecieron la frmula de gobiernos de coalicin de centro-derecha y de centro-izquierda; pero igualmente se
lleg a un nuevo acuerdo de recortes presupuestarios
en la cooperacin, equivalentes a 1.000 millones de euros, lo que deber aplicarse en un lapso de cuatro aos.

Recuadro 2
Contenido resumido del informe del WRR
Recomendaciones:
1. La ayuda tiene que ser dirigida al desarrollo econmico y procesos de modernizacin.
2. La ayuda tiene que ser ms especfica y definida en base de un estudio del contexto del pas. Tiene que
ser profesional y desarrollar capacidades y conocimientos. Debe utilizarse ms expertise tcnico y menos
financiamiento. Hay que involucrar a empresas y conocimientos especficos de los Pases Bajos. Es preciso
mejorar la eficiencia a travs de la disminucin del nmero de pases a diez.
3. Debe presentar mayor coherencia, apoyar procesos de democratizacin; dar mayor nfasis a intereses comunes
entre donantes y pases receptores.
Fuente: WRR (2010).

12 BuZa (2011).

El contexto de la Cooperacin Holandesa en Bolivia / DIRK KRUIJT

10

El nuevo cargo de la autoridad responsable del tema

es Ministro para Comercio Exterior y Cooperacin al
Desarrollo, lo que muestra el nfasis que a nivel gubernamental se otorga a ambos rubros.
La reduccin del nmero de pases beneficiarios de
33 a 15 y el cierre de diez Embajadas como parte de

los recortes ha tenido un impacto fuerte en Amrica

Latina, donde se decidi cerrar cinco Embajadas y tres
programas de cooperacin bilateral. Entre esos pases
est Bolivia. Las organizaciones de cofinanciamiento,
sin embargo, sequirn presentes en la regin y el pas,
aunque tambin sufrieron grandes recortes.

El contexto de la Cooperacin Holandesa en Bolivia / DIRK KRUIJT

11

4. EL PROGRAMA EN
13
BOLIVIA
a. Etapa de arranque: 1969-1980

La historia de la cooperacin internacional para el

desarrollo en Bolivia empez en los aos cincuenta.
EEUU destin entonces fondos bsicamente al sector
agropecuario y, cuando en los aos sesenta del siglo XX
lanz el programa para Amrica Latina Alianza para
el Progreso, oper tambin con una oficina propia en
Bolivia. Aunque durante toda esa dcada predomin
la cooperacin estadounidense, hubo apoyo, en menor
medida,de las agencias de la Organizacin de Naciones
Unidas (ONU).
La cooperacin holandesa empez con un perfil
bajo. Algunos expertos (voluntarios) del SNV se hicieron presentes en el pas desde 1969 y ya haba ayuda a
travs de organismos multilaterales y de las organizaciones de cofinanciamiento. El apoyo se destin principalmente a ONG bolivianas.
En la dcada del setenta del siglo XX, con el gobierno de facto de Hugo Banzer Surez, varios cooperantes,
entre ellos de los Pases Bajos, fueron expulsados del
pas. Las actividades en esa poca estaban dirigidas al
desarrollo rural, al fortalecimiento de grupos indgenas
campesinos, microempresas y derechos humanos. La
ayuda tena un enfoque asistencialista orientado a pro-

13 En este acpite se utilizan datos de un manuscrito/presentacin en power point de Van Dam (2012). Y tambin
los datos y apreciaciones de IOB (1998a, 1998b, 2005).
Adems, fueron consultados documentos de la Embajada
del Reino de los Pases Bajos (2005, 2007, 2010, 2011).

gramas de educacin popular y formacin de cuadros

dentro de organizaciones de base y sindicatos, para que
pudiesen enfrentar la dictadura.
Durante el rgimen dictatorial del general Luis
Garca Meza (1980) se suspendi la cooperacin14. El
Gobierno de los Pases Bajos no fue el nico en adoptar
tal medida, puesto que tambin instituciones multilaterales como el BM (Banco Mundial) y el BID (Banco
Interamericano de Desarrollo) y muchos donantes bilaterales tomaron la misma decisin.

b. Etapa de extensin: 1983-1999

En 1984 se tom la decisin de restablecer las relaciones

de cooperacin bilateral con Bolivia, debido principalmente a los efectos negativos que dej tanto una intensa sequa en todo el territorio boliviano, como la crisis
econmica y las expectativas relativas al retorno de la
democracia.
Se organiz una oficina de cooperacin en La Paz,
en 1988, dependiente formalmente de la Embajada en
Lima. El Ministerio de Asuntos Exteriores quera impulsar proyectos en regiones donde hubiesen elevados niveles de pobreza. El origen fue un Programa de
Desarrollo en los Andes de Sudamrica, que empez a
operar en 1986 en Colombia, Ecuador, Per y Bolivia
y que otorg particular atencin al desarrollo rural y
apoyo al pequeo productor campesino e indgena. En
Bolivia, la ayuda se concentr de manera intensa en el
altiplano15. En 1993, la oficina fue elevada al rango de
Embajada, con la tarea principal de coordinar la cooperacin bilateral en Bolivia.
Hasta antes de 1983 no haba una cooperacin de
gobierno a gobierno, puesto que la ayuda era canalizada a travs del SNV, agencias de la ONU y las cuatro
ONG cofinanciadoras. El volumen de la cooperacin
bilateral (asistencia tcnica y financiera) comenz a
crecer desde aquel ao. Entre 1980 y 1989, la ayuda
holandesa lleg a canalizar un aporte total de 113 millones de dlares americanos16; el desembolso se hizo
con el propsito de lograr la reduccin de la pobreza,
mediante crecimiento socio-econmico balanceado y

14 Sobre la larga tradicin de gobiernos militares en Bolivia,

vase Dunkerley (1984).
15 IOB (1998a: 95-106).
16 IOB (1989b: 5-6).

El contexto de la Cooperacin Holandesa en Bolivia / DIRK KRUIJT

12

la democratizacin17. Tambin el apoyo fue dirigido a diferentes fondos existentes (entre ellos, el Fondo
Social de Emergencia y el Fondo de Inversin Social)
y al alivio de la deuda externa; en esa poca se aport a la balanza de pagos. Asimismo, el apoyo para la
compra de aviones Fokker, de fabricacin neerlandesa, y tambin se import medicamentos, fertilizantes
y focos Philips.
Un monto apreciable (431 millones de dlares
americanos) de asistencia financiera fue proporcionado a Bolivia en los aos noventa del siglo XX18. En
este periodo la ayuda se concentr paulatinamente en
cuatro departamentos del pas (Cochabamba, Potos,
Chuquisaca y Tarija) y en la ciudad de El Alto, a travs
de proyectos de alivio a la pobreza urbana.Desde principios de los noventa, la oficina en La Paz opt por proyectos e iniciativas para beneficiar a la poblacin rural,
campesina e indgena, y tambin promovi proyectos
en otras regiones del pas, sea en apoyo de parques naturales, bosques tropicales y educacin bsica en tierras
bajas, sea en la realizacin de seminarios orientados al
fortalecimiento de organizaciones de base y poblacin
indgena.19
En los aos noventa, periodo en el que la ayuda holandesa estuvo enfocada en el proceso de redemocratizacin, rega an la ejecucin directa de proyectos por
parte de expertos holandeses o por delegacin del SNV.
Como fue usual en Amrica Latina, predomin la modalidad de la asistencia tcnica y financiera a proyectos en los que expertos bilaterales, de origen neerlands, colaboraron con su contraparte boliviana; muchos
de esos proyectos fueron administrados directamente
por asesores tcnicos neerlandeses. La Embajada era un
actor que tena ya una preferencia por canastas de donantes, en tanto promova una coordinacin entre stos
an antes de la Declaracin de Pars. Entre 1990 y 2001,
Bolivia recibi anualmente un volumen de cooperacin
total que representaba el 9% de su PIB20.

17 IOB (1989a: 17).

18 IOB (1998c: 3, 56-59).
19 Entrevistas con el experto sectorial Marten de Boer, con
la experta sectorial Monique Bouman, con el embajador
Norbert Braakhuis y con el experto sectorial Ronald
Siebes. Y entrevista y comentario del experto sectorial
Jan-Kees Verkooyen.
20 IOB (2005: 9).

Puede percibirse una preferencia en esa dcada por

la produccin agropecuaria y el desarrollo rural, la
educacin, apoyo a las pequeas y medianas empresas (Pymes) urbanas y rurales (que luego desapareci),
y la conservacin y proteccin del medio ambiente.
Tempranamente tambin se trabaj en proyectos afines
a la temtica mujer y desarrollo.
En este mismo periodo, los Pases Bajos concentr el 50% de su asistencia en dos reformas del gobierno boliviano: la participacin popular y la reforma de la educacin 21. El apoyo al sector educativo
fue una constante aos antes de la implementacin
prescrita por la poltica de cooperacin de La Haya.
La Embajada en Bolivia fue parte del apoyo bajo la
modalidad de cofinanciamiento, con la participacin
del BM y Suecia. Ese inters por la educacin se ha
mantenido hasta hoy.
El sector salud atrajo tambin inversin. La
Embajada contribuy a la creacin de un hospital en
El Alto, ciudad que, dado su elevado crecimiento demogrfico, lo necesitaba con urgencia; el centro obtuvo pronto gran popularidad22. En la etapa estudiada se
implementaron proyectos, relativamente desconectados entre s, en las regiones rurales con nfasis en la
produccin agrcola. Como contrapartes estuvieron el
gobierno central, prefecturas, municipalidades, organizaciones de ONU, instituciones religiosas, universidades y centros de investigacin, ONG y organizaciones
de la sociedad civil23.
En general, se busc brindar apoyo a las reformas
nacionales estructurales, como la participacin popular y la descentralizacin administrativa.
Al margen de la cooperacin ms tradicional
(inversin en la economa y la sociedad, apoyo a las
instituciones democrticas y al sector pblico), la
Embajada empez a destinar un porcentaje del presupuesto a la cultura, desde 1990, con la incorporacin
de elementos de la cultura indgena (radio Tiawanacu,
museo Tanga Tanga en Sucre, historia de los pueblos
originarios)24. En aos posteriores, cultura fue rede-

21 IOB (2005: 15).

22 Entrevista con Monique Bouman, ex funcioanaria y segunda secretaria de la Embajada en La Paz.
23 Vase tambin IOB (2007).
24 Entrevista con Monique Bouman, ex funcionaria y
segunda secretaria de la Embajada en La Paz.

El contexto de la Cooperacin Holandesa en Bolivia / DIRK KRUIJT

13

finida como msica clsica y moderna, y arte contemporneo25.

En 1996 fueron seleccionados 19 municipios en
Cochabamba, Potos, Tarija y Chuquisaca, para el
Programa de Apoyo a los Gobiernos Municipales
(PAGM). Una contribucin valiosa para el pas fue la
promocin del Programa de Investigacin Estratgica
en Bolivia (PIEB), cuyos beneficiarios llegaron a tener
puestos claves en varios gobiernos, entre otros en el del
presidente Evo Morales26.
En trminos cuantitativos, la asistencia fue bastante
voluminosa: entre 1990 y 1999 se desembolsaron 431
millones de dlares americanos.
En cierto momento, el nmero de proyectos se hizo
tan grande, que la Embajada decidi no iniciar nuevos. Tal situacin coincidi con el cambio de gobierno:
Gonzalo Snchez de Lozada entreg el mando a Hugo
Banzer (esta vez elegido democrticamente). En los
Pases Bajos se decidi paralizar nuevas inversiones en
el sector de salud y ya se iniciaba un proceso de impulso del Enfoque Sectorial, el que tendra grandes consecuencias para la cooperacin holandesa.

c. Etapa de ajuste: 1999-2010

El proceso de implementacin del Enfoque Sectorial

promovido por la ministra Herfkens implic, como
se ha dicho, una reduccin del nmero de pases beneficiarios. Bolivia se mantuvo debido a sus elevados
niveles de pobreza, la continuidad de la poltica de estabilizacin y la promocin de reformas institucionales
en la gestin del presidente Snchez de Lozada (cuyas
consecuencias positivas fueron reconocidas, como la
Ley de Participacin Popular de 1994), y la consolidacin de la democracia despus de un largo perodo de
gobiernos dictatoriales y autoritarios. Desde el punto
de vista de los funcionarios de la Embajada que transitaron por las distintas etapas de la ayuda, es evidente
que la aplicacin del mencionado enfoque represent
un cambio brusco y contundente en la forma de otorgar

25 Entrevista con Eran Nagan, ex funcionario y segundo

secretario de la Embajada en La Paz.
26 Este programa fue lanzado desde La Haya y el funcionario
que lo hizo fue nombrado Embajador en Bolivia (Martin de
la Bey). La primera publicacin del PIEB tena como tema
la historia indgena. La segunda publicacin se refiri a la
reforma educativa.

la ayuda. La transicin no dio lugar a la sistematizacin

de lo aprendido, as como tampoco hubo tiempo para
realizar una evaluacin del fin de un ciclo y del cierre
de antiguos proyectos.
El Enfoque Sectorial implica que el gobierno del pas
receptor de la ayuda formule una poltica para un sector especfico y genere un marco para el apoyo conjunto de diversas fuentes y por periodos definidos. Esas
fuentes actan bajo los principios de armonizacin y de
liderazgo del pas receptor, y establecen acuerdos conjuntos sobre la ayuda con el gobierno respectivo. Un
sector se define como un conjunto coherente de actividades a nivel macro, meso y micro en determinados
marcos institucionales y presupuestarios para los que el
gobierno del pas receptor ha formulado polticas. Este
enfoque se aplic desde 1999, con el objetivo de aumentar la eficacia de la ayuda; reconociendo la conduccin
de la poltica sectorial y la definicin de un presupuesto
plurianual por parte del pas receptor susceptible de recibir el apoyo de varios donantes (IOB, 2005).
El Enfoque Sectorial, que exige una coordinacin
estrecha y apunta a una divisin de trabajo entre agencias, y que demanda el respeto del liderazgo del gobierno del pas receptor, en la poltica de los Pases Bajos
tena las siguientes caractersticas:
- Una concentracin en un mximo de tres sectores
por pas receptor.
- El apoyo sectorial debe sujetarse a la demanda del
pas receptor, respetando prioridades y posibilidades en dicho pas.
- Debe alentarse la participacin de organizaciones
sociales y promover dilogo social.
- La forma ideal de las finanzas bajo el Enfoque
Sectorial es un marco presupuestario general. Slo
en caso de malas condiciones (por ejemplo mala
gobernanza) el apoyo podra continuar provisionalmente.
- Se debe prestar atencin a los cuellos de botella del
sector a nivel macro, como las finanzas pblicas.
Deben tomarse en cuenta temas priorizados por los
Pases Bajos: buena gobernanza, gnero, desarrollo
institucional y medio ambiente.
- Un enfoque de armonizacin de polticas, normas y
procedimientos entre todos los donantes y de alineacin (sintonizacin entre el donante y el pas recep-

El contexto de la Cooperacin Holandesa en Bolivia / DIRK KRUIJT

14

tor), a fin de promover el sentido de pertenencia o de

apropiacin (ownership) por parte del pas receptor
de la ayuda y la reduccin de costos de transaccin
(IOB, 2012).
En el caso de Bolivia, el enfoque fue implementado con rapidez y sin posibilidad de una estrategia de
salida que ayude a suavizar los efectos de los cambios.
El resultado fue la transformacin apresurada de una
impresionante cantidad de proyectos aislados haca el
escenario de algunos programas. Seis sectores de intervencin fueron debatidos y se acord trabajar en un
mximo de tres, luego de un proceso de discusin interna, con expertos y autoridades de Bolivia. Una vez elegidos y aprobados, se reorganiz tambin la estructura
de la Embajada, de manera que por sector qued un experto expatriado y un experto boliviano27. Sin embargo,
se decidi incluir en el programa de cooperacin de la
Embajada tres temas transversales: gnero, asuntos
indgenas medio ambiente. Hubo, en la primera mitad
de la dcada, un experto para el mainstreaming interno
de los tres temas transversales28. Una vez consolidada la
seleccin de los sectores, se empez a trabajar en iniciativas orientadas al apoyo presupuestario general.
Los sectores elegidos fueron los de educacin (para
continuar con el apoyo ya existente, pero con reajustes
en la priorizacin)29, gobernabilidad (para apoyar el desarrollo institucional, democracia, derechos humanos
y descentralizacin) y desarrollo productivo rural (con
un cambio en la priorizacin, pues se dejaba de lado
el apoyo a pequeos campesinos pobres para favorecer
a productores agrcolas con orientacin al mercado).
Se pens en respaldar un cuarto sector: asistencia a la
pequea y mediana empresa (Pymes), pero, a solicitud
del Gobierno boliviano, no se dio curso, pues el BID
haba lanzado un programa nacional al respecto30. Para
seguir cubriendo necesidades nacionales, la Embajada

27 Entrevista con el experto sectorial Marten de Boer. En el

plan anual 2001 (Embajada, 2000: 7) se menciona expertos transversales en gnero, medio ambiente, pueblos
indgenas y desarrollo institucional.
28 Entrevista con el experto sectorial Jan-Kees Verkooyen.
29 Educacin en Bolivia sirvi en La Haya como modelo para
llegar al apoyo sectorial en pases de frica (entrevista con
Ronald Siebes, experto sectorial).
30 IOB (2005: 17).

cre entre 1999 y 2004 otro tema transversal: medio

ambiente. Algunos programas en este rubro y en el de
agua fueron parte del sector de desarrollo productivo
rural. Gnero y emancipacin fue aadido como tema
transversal durante la segunda mitad de la dcada de
2000.
En 2002, el Ministerio de Asuntos Exteriores en
La Haya public un documento que limitaba a dos el
nmero de sectores en Bolivia. Por tanto, descentralizacin y gobernabilidad se transform en un tema
transversal y as se promovi la continuidad de programas31.
En 2004, una carta al Parlamento boliviano, proveniente del Ministerio de Asuntos Exteriores, defini
un solo sector de ayuda: educacin, y en el plan multianual se confirm esa reduccin.32 Sin embargo, se
reconocan dos temas transversales: gobernabilidad y
medio ambiente. En los hechos, la Embajada protega
educacin y desarrollo productivo (la existencia de dos
sectores fue mencionada en documentos posteriores) y
aada temas transversales como gobernabilidad y medio ambiente. En 2005 surgi la Declaracin de Pars,
un compromiso relacionado con el Enfoque Sectorial y
con los siguientes principios:
- Apropiacin: Los pases socios o receptores de la
ayuda ejercen una autoridad efectiva sobre sus polticas de desarrollo y estrategias y coordinan acciones de desarrollo.
Los pases socios deben ejercer su liderazgo desarrollando e implementando sus propias estrategias de
desarrollo nacional por medio de amplios procesos
consultivos. Las estrategias deben ser traducidas en
programas operativos, priorizados y orientados a resultados. Adems, los pases socios deben dirigir la
coordinacin de la ayuda en todos los mbitos, as
como los otros recursos del desarrollo, en dilogo
con los donantes y fomentando la participacin de
la sociedad civil y del sector privado.
- Alineamiento: Los donantes basan todo su apoyo en
estrategias, instituciones y procedimientos nacionales de desarrollo de los pases socios.

31 Embajada (2002).
32 Embajada (2005a).

El contexto de la Cooperacin Holandesa en Bolivia / DIRK KRUIJT

15

 Los donantes debern basar su apoyo en estrategias de los pases socios y en revisiones peridicas de la puesta en prctica de dichas estrategias.
Adems, los donantes debern proceder bajo un
marco nico comn destinado a alcanzar resultados duraderos, utilizando sistemas y procedimientos del pas socio de la manera ms extensa posible,
entre otros.
- Armonizacin: Las acciones de los donantes son
ms armonizadas, transparentes y colectivamente
eficaces. Los donantes deben aplicar, donde sea posible, disposiciones comunes a escala nacional para
planificar, financiar (por ejemplo, disposiciones de
financiamiento conjuntas), desembolsar, supervisar, evaluar e informar al gobierno sobre las actividades de los donantes y los flujos de ayuda. El
uso incrementado de modalidades de ayuda basada en programas puede contribuir a este esfuerzo.
Los donantes deben trabajar juntos para reducir
el nmero de misiones de campo y de anlisis de
diagnstico duplicadas y separadas, promoviendo
el adiestramiento conjunto para compartir las lecciones aprendidas y construir una comunidad de
prcticas.
- Gestin orientada a resultados: Administrar los recursos y mejorar la toma de decisiones orientada a
resultados. Los pases socios se comprometen a reforzar los vnculos entre las estrategias de desarrollo
nacional y procesos presupuestarios anuales y multianuales. Establecer marcos de supervisin orientados a resultados de acuerdo con dimensiones clave
de las estrategias de desarrollo nacionales y sectoriales y que estos marcos sigan un nmero de indicadores de fcil gestin, cuyos datos son disponibles
sin costes excesivos.
Los donantes, por su parte, se comprometen a vincular la programacin y los recursos con los resultados y alinearlos con los marcos de evaluacin del
desempeo de los pases socios, evitando introducir
indicadores de desempeo que no sean coherentes
con las estrategias de desarrollo nacionales de los
pases socios. Adems, los donantes debern armonizar sus requerimientos del concepto de supervisin y realizacin de informes con los pases socios,
ponerse de acuerdo en formatos comunes para informes peridicos, de la manera ms extensa posi-

ble, hasta que puedan confiar ms ampliamente en

los sistemas de evaluacin estadstica y supervisin
de los pases socios.
- Responsabilidad mutua: Donantes y socios son responsables de los resultados del desarrollo.
Los pases socios se comprometen a reforzar el papel
del Parlamento en las estrategias de desarrollo nacional y/o los presupuestos, as como fomentar enfoques participativos involucrando sistemticamente a un amplio abanico de actores del desarrollo en
el momento de formular y evaluar el progreso en la
implementacin de las estrategias de desarrollo nacional. Los donantes se comprometen a proporcionar informacin transparente y completa en tiempo
oportuno sobre los flujos de ayuda con el objetivo de
que las autoridades de pases socios puedan presentar informes presupuestarios completos a sus parlamentos y ciudadanos.
Con la implementacin del Enfoque Sectorial, el
Reino de los Pases Bajos ya estaba cumpliendo con
varios principios de la Declaracin de Pars. Los principios de gestin orientada a resultados y responsabilidad mutua, que eran los menos avanzados, formaron
parte del plan multianual 20082011. En dicho plan
fueron incorporados tres sectores: educacin, medio
ambiente y desarrollo productivo sostenible. Adems,
los temas transversales de descentralizacin y de
emancipacin33. En los ltimos aos, el desembolso
anual promedio fue de alrededor de 34 millones de
dlares americanos.
En el marco de la Declaracin de Pars, la Embajada
contribuy sustantivamente a la creacin del GruS
(Grupo de Socios para el Desarrollo de Bolivia), rgano de consulta y armonizacin interna de los donantes. Y tambin promovi un estudio sobre modalidades de ayuda, que fue entregado al Ministerio de
Planificacin34. Prepar asimismo un documento de
anlisis sobre las canastas, modalidad que fue muy utilizada por la Embajada, y mostr que tena pros y contras y que implicaba altos costos de transaccin para
los donantes.

33 Embajada del Reino de los Pases Bajos (2007a).

34 Entrevista con el ex funcionario experto sectorial de la
embajada en La Paz, Jan-Willem Le Grand.

El contexto de la Cooperacin Holandesa en Bolivia / DIRK KRUIJT

16

Cuadro 2
Desembolso por sector y/o tema en Bolivia, 20002012
(en millones de dlares americanos)
SECTORES/AOS

Educacin
Medio Ambiente
Gobernabilidad
Desarrollo Productivo Sostenible
Gnero y Emancipacin
Cultura
Otros
Total

2000/2001 2002/2003 2004/2005 2006/2007 2008/2009 2010/2011

7.6
20.8
17.2
8.2
1.4
0.2
4.5
59.9

15.6
8.7
9.7
7.2
1.8
0.2
2.6
45.8

21.9
6.9
13.6
10.4
0,03
0.2
0.4
53.5

30.2
15.5
9.7
13.5
0.7
0.9
70.5

31.9
21.2
14.3
12.6
0.5
0.7
1.2
82.4

24.5
31.8
13.1
22.5
2.7
1.2
0.9
96.7

2012*

TOTAL

8.2
8.0
3.5
9.6
1.5
0.07
0,1
30.9

139.9
112.9
81.1
84.0
7.93
3.27
10.6
439.7

Fuente: Sistema financiero interno de la Embajada del Reino de los Pases Bajos.
*2012, desembolsos hasta septiembre.

Para apreciar el peso relativo en trminos financieros, se presenta la evolucin de los desembolsos por sector y tema entre los aos 2000 y 2012 montos desembolsados hasta septiembre de 2012, ver Cuadro 235.

d. Etapa de cierre, 2011-2013

Con la decisin de los Pases Bajos de cerrar el programa de cooperacin al desarrollo y su Embajada
en Bolivia, sta ha iniciado una estrategia de salida.
Se pueden ver claramente en esta decisin las recomendaciones del informe del WRR, reflejadas en una
serie de ajustes y cambios en las polticas de cooperacin:
- Reducir el presupuesto de la ayuda oficial al desarrollo de 0,8% del PNB (Producto Nacional Bruto)
al 0,75% en 2011 y al 0,7% en 2012.
- Reducir el nmero de pases priorizados para la ayuda de 33 a 15, dando prioridad a los pases ms pobres y los pases en conflicto o posconflicto.
- Mejorar la calidad de la ayuda a travs de profesionalizacin y flexibilizacin de los contratos de trabajo; mayor relacionamiento con centros de conocimiento y el mundo empresarial.
- Enfatizar el apoyo en sectores econmicos en vez de
los sectores sociales.

- Utilizar mejor los conocimientos neerlandeses y

priorizar cuatro ejes en los que el Reino de los Pases
Bajos tiene un valor agregado: seguridad y orden
jurdico; seguridad alimentaria; agua; salud y derechos sexuales y reproductivos.
La Embajada en La Paz no elabor, por tanto, un
nuevo plan estratgico multianual, sino una estrategia
de salida que toma como punto esencial el cierre responsable. Esto ha implicado evitar la destruccin de capital, mantener niveles de coordinacin con contrapartes, donantes y gobierno, respetar compromisos establecidos (tambin en el caso de que stos sigan despus
del cierre) y hacer una sistematizacin de experiencias
y lecciones aprendidas luego de 25 aos de cooperacin
bilateral a Bolivia.
La fecha de cierre del programa de cooperacin y de
la Embajada es el 31 de diciembre de 2013. El proceso est
en marcha y la mayora de las actividades terminarn
antes de esa fecha, previndose la transferencia de actividades que todava continen despus del cierre. Se est
implementando adems un proceso de acompaamiento de las actividades que por el alejamiento de los Pases
Bajos encuentran problemas de sostenibilidad. Despus
del cierre la Embajada en Lima asumir un papel regional, siendo responsable para Ecuador, Bolivia y Per.

35 Agradecimiento a Janette Trujillo por el montaje de los

cuadros por ao.

El contexto de la Cooperacin Holandesa en Bolivia / DIRK KRUIJT

17

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El contexto de la Cooperacin Holandesa en Bolivia / DIRK KRUIJT

19

Anexo
1. Exfuncionarios de la Embajada
de los Pases Bajos entrevistados

Marten de Boer, experto sectorial 1998-2002, La Haya,

2 de noviembre de 2012.
Rob van den Boom, experto sectorial, 20082012, La
Haya, 29 octubre de 2012.
Monique Bouman, segunda secretaria 1996-2000, La
Haya, 1 de noviembre de 2012.
Norbert Braakhuis, primer secretario 19901993, luego
embajador, La Habana, 30 de noviembre de 2012.
Francis Kettenis, experta sectorial 1996-2000, La Haya,
29 de octubre de 2012.
Le-Grand, La Haya, Jan-Willem, experto sectorial,
2005 2008, La Haya, 2 de noviembre de 2012
Eran Nagan, segundo secretario, La Haya, 1 de noviembre de 2012.

Ronald Siebes, experto sectorial 2000-2003, La Haya, 1

de noviembre de 2012.
Jan-Kees Verkooyen, experto sectorial, 20012005,
Amsterdam, 26 de octubre de 2012.
Rob Visser, consejero asesor en materia de ciencia,
Utrecht, 24 de octubre de 2012.
Laurent Umans, experto sectorial, 20052008, La Haya,
29 de octubre de 2012.

2. Exfuncionarios de la Embajada que

mandaron comentarios por escrito

Harmen van Dijk, segundo secretario (20072009).

To Tjoelker, jefa de cooperacin (20072011).
Jan-Kees Verkooyen, experto sectorial.
Wieck Wildenboer, embajador.

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