Desarrollo de Capacidades y

Fortalecimiento Institucional
de los Gobiernos
municipales en Bolivia:
Balance y perspectiva de un proceso en construccin

Marcelo Renjel R.

ndice
Introduccin........................................................................................................................................................... 3
1.

Desarrollo de capacidades y fortalecimiento institucional

en las polticas de descentralizacin y reforma del Estado en Bolivia (1994 - 2012).............................. 6

2. Principales caractersticas de los programas y proyectos de desarrollo de capacidades y

fortalecimiento institucional y su incidencia en la gestin pblica subnacional.................................. 10
3. Principales problemas y desafos de los procesos de desarrollo
de capacidades y fortalecimiento institucional municipal...................................................................... 19
4. Valor agregado de la Cooperacin de los Pases Bajos al proceso de desarrollo
de capacidades y fortalecimiento institucional municipal en Bolivia en el periodo 1994 a 2012........ 21
Bibliografa........................................................................................................................................................... 23

Introduccin
Desde mediados de la dcada del 80 del siglo pasado, los
distintos gobiernos impulsaron una serie de reformas
estatales y polticas pblicas que perseguan, inicialmente, mejorar sus principales funciones econmicas
y, posteriormente, la modernizacin del Estado. Estas
se aplicaron en dos momentos, por lo que terminaron
conocindose como reformas de primera y segunda generacin; las primeras tuvieron un perfil particular o
especializado, mientras que las ltimas presentaban un
alcance ms amplio, vistas en el tiempo, incluso ambicioso, dadas las condiciones y limitaciones institucionales y los problemas asociados a la cultura poltica
como las prcticas clientelares en la administracin de
la cosa pblica y el freno al desarrollo social y econmico del pas que causan las mismas.
Las reformas de primera generacin (1985-1989) se
circunscribieron al manejo fiscal y la administracin financiera, por lo que sus intervenciones se concentraron
en instituciones como el Ministerio de Hacienda (MH),
Banco Central de Bolivia (BCB), Impuestos Internos
y Contralora General de la Repblica (CGR, actual
Contralora General del Estado). Fue precisamente en
esta ltima, en el marco de los esfuerzos por modernizar los sistemas de administracin y control gubernamental, que se revivi el viejo deseo, hasta ahora esquivo, de mejorar la administracin del personal del sector
pblico e iniciar una reforma del servicio civil.
Luego, como mencionamos, la agenda de reformas
se diversific, permitiendo la puesta en marcha de las
llamadas reformas de segunda generacin (1993-1997)
como la descentralizacin que constituye un buen
ejemplo entre stas, tanto por los cambios que gener
en el ejercicio del gobierno la transferencia de competencias y recursos a los municipios como por el impacto que tuvo la redistribucin del poder poltico en la
democratizacin y las expectativas de los ciudadanos
sobre sus resultados, especialmente en la prestacin de
servicios pblicos y el acceso a oportunidades de empleo y mejora del ingreso.

Vistas en retrospectiva, se puede afirmar que a pesar de los logros, las primeras no consiguieron abordar la dimensin del gasto pblico y los desafos, an
vigentes, del proceso presupuestario y su fiscalizacin
por el Congreso, adems de los escasos resultados en la
reforma del sector pblico, mientras que las segundas,
orientadas a mejorar la provisin y prestacin de los
servicios pblicos y la reduccin de la pobreza y, en un
plano ms general, la institucionalidad estatal, legitimidad y gobernabilidad democrtica, tampoco alcanzaron sus metas. No obstante, se consiguieron resultados
importantes en el fortalecimiento de entidades generadoras de ingresos fiscales como impuestos y aduanas y
de ejecucin de estos recursos como caminos, adems
del aporte notable de la participacin popular al ejercicio de la ciudadana y construccin de la institucionalidad local.
El fortalecimiento institucional y el desarrollo de
capacidades de los servidores y funcionarios pblicos
formaron tambin parte de estos dos momentos de reformas. En el primero, los beneficiarios fueron autoridades y tcnicos de instituciones con mayor grado de
estabilidad de personal y desarrollo institucional como
el MH, BCB y CGR, mientras que en el segundo, fue
el personal de ministerios sectoriales como educacin,
salud o incluso reparticiones creadas para impulsar reformas como la descentralizacin el que termin favorecido por los conocimientos y competencias que buscaron desarrollarse, por lo que es altamente probable
que el aprovechamiento de stos haya recado ms en
un plano personal que institucional ya que, por ejemplo, el personal y tcnicos responsables de las reformas
de educacin y salud dej de trabajar hace mucho tiempo en estos ministerios.
Estas reformas estatales y sus requerimientos institucionales y de recursos humanos en las organizaciones
pblicas, evidentemente, contaron con el impulso y/o
apoyo de organismos internacionales, tanto bilaterales
como multilaterales que, a travs de distintos tipos y

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modalidades de programas y proyectos contribuyeron

a su diseo y ejecucin, advirtiendo tambin la necesidad de evaluar sus intervenciones y desarrollar sus
enfoques y polticas. A manera de ejemplo, el Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo public en
1997 un documento de asesora tcnica sobre desarrollo de capacidades que buscaba, precisamente, mostrar
las limitaciones de enfoques como el de desarrollo institucional y la importancia de reconocer estos esfuerzos
en un entorno y objetivos ms amplios como el desarrollo sostenible1. En este ttulo, el rol de los pueblos indgenas, la participacin ciudadana y apropiacin a nivel local y la interaccin entre distintas organizaciones,
grupos y niveles de gobierno, se planteaban como factores determinantes para el logro de mejores condiciones
de vida de los ciudadanos y de desarrollo en general. Lo
propio ocurri con el Banco Mundial, concretamente
en la evolucin de su apoyo a la reforma del sector pblico2. La cooperacin holandesa tampoco estuvo ajena
a estos esfuerzos, tanto a nivel de sus polticas generales como de las propuestas puntales que desarroll en
Bolivia como es el caso del Fondo de Gobernabilidad
para contribuir al desarrollo de la gestin pblica descentralizada.
Problemas de orden poltico como la necesidad de
coaliciones ms amplias para asegurar niveles de gobernabilidad y los efectos de stos en la gestin e institucionalidad estatal, adems de los resultados escasos
en materia econmica, impidieron que las reformas
alcancen sus objetivos y mejores resultados y, consiguientemente, la ejecucin de las polticas pblicas impulsadas a partir de 1985. Este escenario coincidi con
los efectos de las crisis econmica de fines de los 90 en
el Asia y con nuevos planteamientos de la comunidad
internacional como el de las Metas del Milenio que, en
buena medida, apostaba a consolidar, mediante una
mejor focalizacin u orientacin, el curso de las polticas que el pas haba estado llevando a cabo y que, por

1 Capacity Development, Technical Advisory Paper 2,

Management Development and Governance Division,
Bureau for Policy Development, United Nations
Development Programme, New York, 1997.
2 Ver. The Evolving Nature of World Bank Support for Public
Sector Reform, Ronald Myers, XI Congreso Internacional
sobre la Reforma del Estado y de la Administracin
Pblica, Ciudad de Guatemala, 2006.

supuesto, contaron con su apoyo. Entre stas se encontraban la estabilidad fiscal y el manejo ordenado de las
finanzas pblicas y reformas polticas y administrativas, entre las que se hallaba la descentralizacin, pero
que desafortunadamente no pudieron avanzar, principalmente por factores de orden poltico atribuibles al
sistema poltico y a la falta de visin de las lites que, en
un sentido amplio y conveniente, en nuestra opinin,
no se limita nicamente a los grupos de poder y econmicos, sino alcanza tambin a los lderes de organizaciones sociales, instituciones cvicas, gremiales y de la
propia sociedad civil.
Factores como el patrimonialismo, clientelismo y
prcticas asociadas a una cultura poltica de tradicin
autoritaria en el manejo de las instituciones pblicas,
as como la fijacin de las lites en un modelo econmico caracterizado por su concentracin en actividades
extractivas y pasividad ante la informalidad e ilegalidad de otras, no menos importantes, dificultaron el logro de los objetivos de las distintas polticas que formaron parte de los impulsos de reforma a los que hicimos
mencin. Este fue el caso, particularmente, de aquellas
que precisaban de un mayor grado de institucionalidad
estatal y de una visin y orientacin distinta de la economa que hubiera permitido sostenerlas y convertirlas en polticas de Estado, adems de la continuidad y
apropiacin necesarias que si tuvo, por ejemplo, la participacin popular. Estas condiciones, probablemente,
hubieran permitido sortear la fatiga de las reformas y
el malestar y descontento social que sobrevino a principios de este siglo, principalmente, por los resultados
exiguos de las reformas y sus principales polticas en
la generacin de empleo, mejora del ingreso y disminucin de los niveles de exclusin y desigualdad. Esta
desazn, sin duda, termin agravada por los niveles
de corrupcin y descrdito en el que cay el sistema de
partidos por su administracin de las instituciones estatales, incluido el poder judicial.
Esta introduccin busca brindar un contexto que
permita entender las condiciones en las que se desarrollaron las reformas estatales y el desarrollo institucional
de los rganos encargados y responsables de su ejecucin, as como las causas generales que imposibilitaron,
como sostuvimos, que se obtengan mejores resultados.
Este prembulo valdr tambin para plantear, en las
conclusiones, la situacin en la que nos encontramos

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y los desafos que toca encarar y que la Embajada del

Reino de los Pases Bajos desea dejar sentados como
parte de su aprendizaje particular en un ejercicio de
sistematizacin del que forma parte este ensayo como
una de sus ltimas actividades antes del cierre de sus
operaciones en el pas.
El ensayo est estructurado en cuatro partes. En la
primera se analizan los procesos de desarrollo de capacidades y fortalecimiento institucional en las polticas
de descentralizacin y reforma del Estado en Bolivia,
recurriendo para ello a una revisin breve del marco
normativo que los sustent e identificando las principales propuestas, enfoques, estrategias, acciones y resultados alcanzados y, el rol jugado por los gobiernos
municipales, sus organizaciones asociativas y otros niveles del Estado. Luego, se caracteriza los principales
programas y proyectos de desarrollo de capacidades y

fortalecimiento institucional y su incidencia en la gestin pblica municipal y determinadas polticas pblicas relacionadas, destacando sus enfoques, contenidos
y modalidades de ejecucin, resultados conseguidos,
limitaciones y desafos y, por ltimo, su relacin, consistencia y coherencia respecto de las polticas de descentralizacin y reforma del Estado.
Por ltimo, en la tercera parte, se aborda la incidencia de los procesos de desarrollo de capacidades y fortalecimiento institucional en la gestin y polticas pblicas y las condiciones de sostenibilidad, enfatizando el
rol de los gobiernos municipales y otras organizaciones
e instituciones, adems del Estado en un contexto autonmico y, en la ltima, se realiza un balance sobre el
valor agregado de la cooperacin holandesa a las polticas de descentralizacin y reforma institucional del
Estado en el nivel municipal.

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1. DESARROLLO DE
CAPACIDADES Y
FORTALECIMIENTO
INSTITUCIONAL EN
LAS POLTICAS DE
DESCENTRALIZACIN Y
REFORMA DEL ESTADO EN
BOLIVIA (1994 - 2012)
Si bien la existencia de municipios y la figura de gobierno departamental, aunque ambigua en la Constitucin
de 1967, anteceden a la poltica de descentralizacin
iniciada en 1994 con la promulgacin de la Ley de
Participacin Popular (LPP) es, precisamente sta, a
diferencia de otros intentos de descentralizacin en la
historia del pas en el siglo pasado, la que se inscribe en
un proceso mayor de reforma del Estado que arranc
en 1985 con las reformas tributaria y fiscal y la apro-

bacin en 1990 de la ley de Administracin y Control

Gubernamentales, conocida a partir de entonces como
SAFCO. Ciertamente, el alcance de estas reformas, sus
resultados y limitaciones, sentaran las bases e impulsaran el debate y aprobacin de las reformas de segunda
generacin que adems de la profundizacin de las que
estaban en curso, buscaban encarar otros desafos. Sin
un orden y manejo adecuado de las finanzas pblicas
y un mnimo de reglas para la administracin de los
recursos pblicos, no hubiera sido posible pensar, por
ejemplo, en la coparticipacin tributaria o incluso condiciones bsicas para el funcionamiento de los gobiernos subnacionales.
Este fue el marco en el que se desarroll el debate
sobre la descentralizacin que hasta principios de los
90 tuvo una orientacin hacia al nivel departamental, llegando incluso a contar con un proyecto de ley
aprobado en primera instancia en el Congreso a principios de los 90 que finalmente no vio la luz, puesto
que, ms all del discurso, careca de una definicin
poltica y claridad tcnica, en buena medida atribuible a lo primero, ya que prcticamente no presentaba
aporte alguno a un proceso de esta naturaleza. Esta
ley inviable para la descentralizacin imposible3 y
un debate en paralelo sobre los principales problemas
del pas entre los que se encontraban la situacin de
las comunidades y pueblos indgenas y la descentralizacin, auspiciado por una de las Organizaciones No
Gubernamentales (ONG) ms representativas de ese
entonces como el Centro de Investigacin y Promocin
del Campesinado (CIPCA), al igual que otros esfuerzos similares desde la perspectiva regional y de derecho administrativo que tenan lugar en Santa Cruz,
acabaran constituyndose en insumos importantes
para la discusin y definicin de las bases de la municipalizacin y sus principales caractersticas como el
reconocimiento de las organizaciones sociales, segn
sus usos y costumbres, y la otorgacin de derechos y
deberes a favor de las mismas para relacionarse con
distintos rganos del Estado, principalmente con los
gobiernos municipales; la delimitacin de la circunscripcin territorial del municipio y; la asignacin de

3 Ver Historia de la Participacin Popular, Fernando Molina

Monasterios, Secretara Nacional de Participacin Popular,
Ministerio de Desarrollo Humano, 1997.

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recursos y competencias a los gobiernos municipales.

Todo esto, fue parte de un esfuerzo sin precedentes de
redistribucin del poder para perfeccionar la democracia representativa, incorporando la participacin
ciudadana en un proceso de democracia participativa y garantizando la igualdad de oportunidades en
los niveles de representacin a mujeres y hombres y,
la distribucin igualitaria del ingreso o de los recursos de coparticipacin tributaria destinada a corregir los desequilibrios histricos existentes entre las
reas urbanas y rurales y mejorar la calidad de vida
de la mujer y hombre boliviano4, impulsando de esta
manera la construccin estatal, la gobernabilidad y la
consolidacin de la democracia.
As, leyes como la 843 (cdigo tributario),
SAFCO y, particularmente la LPP, Descentralizacin
Administrativa (LDA), Municipalidades (LM) y del
Dilogo Nacional 2000 (LDN), constituyen el marco
normativo en el que se operaron los procesos de desarrollo de capacidades y fortalecimiento institucional
desde 1994 en adelante. Pese a que la LPP no contempla
un captulo expreso sobre el fortalecimiento institucional o el desarrollo de capacidades propiamente dicho,
podemos convenir que las competencias que se asignan
en sta a los gobiernos municipales constituyen la materia sobre la que deban desarrollarse ambos, procurando no solo la aplicacin de la ley, sino sobre todo la
gestin y desarrollo institucional municipal y la prestacin de servicios a los ciudadanos.
Normas como las sealadas y otras relacionadas
como el Estatuto del Funcionario Pblico (EFP) expresaron el proceso natural de desarrollo normativo e
institucional de la municipalizacin, lo que no significa
que no hubieran estado libres de complicaciones en su
formulacin y, principalmente, aplicacin. La primera
fue una suerte de empate de la descentralizacin5 de
los movimientos regionales que persiguieron durante
ms de una dcada la descentralizacin departamental y que ante la arremetida local o municipal tuvieron
que contentarse con un resultado de esta naturaleza,
entindase desconcentracin administrativa, quedando con una sensacin de una demanda irresuelta y,

4 Ver artculo 1, Objeto, Ley 1551 de Participacin Popular,

20 de abril de 1994. El nfasis es nuestro.
5 Conversacin con Mauricio Lea Plaza, enero de 1999.

por lo tanto, de sabor a poco en materias como las que

aborda el presente ensayo y otras de similar o mayor
importancia, dependiendo la ptica, como el apoyo al
sector productivo, la gestin adecuada y eficiente de
servicios sociales y la construccin de infraestructura
pblica. En pocas palabras, la gestin descentralizada
de polticas pblicas, el rol de interface atribuido a las
Prefecturas no funcion y tampoco funciona hasta la
fecha en la figura de las gobernaciones, al punto que
los gobiernos subnacionales no logran articularse en el
marco de la descentralizacin y proceso autonmico,
debido a la yuxtaposicin de roles y funciones, falta de
claridad y capacidades en el ejercicio de competencias
y desencuentros y conflictos polticos que son y sern,
probablemente, por un tiempo ms, una constante dentro de esta reforma.
En el caso de la LM y LDN presentaban, entre
otras, propuestas de precisin y mejora del marco provisto por la LPP en materias como el rgimen
municipal establecido en la CPE de entonces, el control social al gobierno municipal que se convirti en
problema y causa de conflictos e ingobernabilidad y,
la orientacin de la poltica pblica hacia objetivos
ms integrales y de mayor impacto como disminuir
la desigualdad y reducir la pobreza, respectivamente.
Entre los ejemplos concretos que podemos mencionar se encuentran las competencias de los gobiernos
municipales, la reglamentacin del Fondo de Control
Social (FCS) y aplicacin del voto constructivo de censura, la asignacin o criterios de distribucin de los
recursos correspondientes al programa de alivio de la
deuda externa, el establecimiento del Fondo Solidario
Municipal para la Educacin Escolar y Salud Pblicas,
la Poltica Nacional de Compensacin (PNC) y, la definicin del alcance y los mecanismos para el ejercicio
del control social sobre los programas y estrategias
destinados a la reduccin de la pobreza.
En lo que respecta al EFP, no cabe duda, lamentablemente, que las excepciones que se plantearon a su aplicacin, entre ellas la carrera administrativa municipal
y las contradicciones legales, institucionales y operativas con la entidad que tena que regular su aplicacin
(lase Superintendencia del Servicio Civil), acabaron
minando sus posibilidades de aplicacin, devolvindonos a las posibilidades de modernizacin que ofrecen
las Normas Bsicas de Administracin de Personal que

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lucen mucho ms agiles y fciles de adaptar a las necesidades reales y mutantes de los municipios6.
Antes de pasar al marco de polticas y normativo
actual, resulta oportuno destacar que toda esta normatividad se materializ y sintetiz, al margen de sus
resultados y dificultades particulares y generales, en
tres procedimientos medulares que hacen al proceso
de participacin popular o municipalizacin del pas
y, por ende, de desarrollo de capacidades y fortalecimiento institucional que, ciertamente, demandaron y
obtuvieron un alto grado de participacin ciudadana
en la gestin municipal, pero tambin de insatisfaccin y frustracin sobre su impacto final en el bienestar de la ciudadana y desarrollo local. A saber: i) la
conocida Planificacin Participativa Municipal (PPM)
que comprende la formulacin del Plan de Desarrollo
Municipal (PDM) y Programacin Operativa Anual
(POA); ii) la gestin participativa de servicios pblicos
locales, principalmente de salud, educacin y agua y
saneamiento bsico, a travs de directorios locales de
salud y educacin, Comits de Administracin de Agua
Potable y Saneamiento (DILE, DILO y CAPYS respectivamente) y de todas las versiones que los han sucedido
hasta ahora, pero que adems termin desencadenado
una euforia participativa en casi la totalidad de sectores
del quehacer estatal y; iii) el control social que, sin lugar
a duda, sostenemos, fue el taln de Aquiles de la municipalizacin y uno de los principales incentivos para la
continuidad de las prcticas prebendales y clientelares
que caracterizan a nuestra cultura poltica y sus lites y
que explican, en buena medida, los impedimentos del
desarrollo institucional en el pas.
La inclusin del rgimen de autonomas en la CPE
promulgada el 2009 es el resultado de una concesin
antes que de la voluntad genuina del gobierno por interpretar y reconocer la demanda autonmica. sta,
como sostienen otros autores, no puede ser considerada
como una claudicacin del gobierno (Bonifaz y Mesa:
2012). En primer lugar, por las trabas o distorsiones
que consigui introducir a esta propuesta, antes y du-

6 Fortalecimiento de gestin de recursos humanos en

los gobiernos municipales de Bolivia, Informe final de
la misin de asistencia tcnica efectuada por el Centro
Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo,
Oscar Gmez Navas, CLAD, La Paz, 2002.

rante el proceso constituyente, como el caso del debate

innecesario sobre la regionalizacin y las autonomas
regionales que resultaron del mismo, una distribucin
compleja de competencias, adems de sesgada hacia
el nivel central y; en segundo lugar, por la ilegalidad
de la suspensin de funciones de autoridades electas a
sola acusacin que termin restndole importancia y
perspectivas de aplicacin al nuevo marco legal de la
descentralizacin y, por ende, legitimidad, legalidad y
eficacia. No es una exageracin sealar que el proceso
se encuentra en reversa, paradjicamente con una disponibilidad de recursos y un contexto econmico extraordinario que bien hubieran podido ser aprovechados para encarar aspectos estructurales de orden institucional y de gestin relacionados sobre todo con la
provisin y mejora de la calidad de los servicios pblicos o la atencin adecuada de temas que han resultado
complejos de trabajar como el desarrollo econmico local, la gestin urbana, el transporte e infraestructura de
servicios como saneamiento bsico y residuos slidos,
para citar los ms relevantes. Esta situacin se explica
por la ausencia o falta de claridad de polticas pblicas
en estas materias como por la falta de capacidades en
las instituciones pblicas, en este caso gobiernos subnacionales para absorber eficientemente un volumen de
recursos que, en promedio, se sextuplic entre 2005 y
2012.
Peor an, contrariamente a la percepcin del gobierno, la motivacin principal de la autonoma era econmica antes que poltica. Las regiones demandaron autonoma porque las polticas y estrategias econmicas y,
en general, el modelo de desarrollo propuesto desde el
nivel central por los distintos gobiernos no haban conseguido resolver la carencia de empleos de calidad, la
productividad y diversificacin del aparato productivo
y superar un nivel de crecimiento econmico modesto,
cuando no insuficiente. De no haber sido por el incremento extraordinario de los precios de las materias primas, es probable que adems de mantener este carcter
y respaldo inicial de los departamentos que la impulsaron como Santa Cruz, Beni y Tarija, otros como Oruro,
Potos y Chuquisaca hubieran terminando sumndose
a esta demanda, aunque debe tambin quedar claro que
la lite crucea se equivoc, una vez ms, al plantearla
como una reivindicacin regional o particular y no as
nacional o de inters general.

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Los cambios institucionales que introdujo la CPE

promulgada el 2009 en materia de descentralizacin
y organizacin del Estado como el reconocimiento de
las autonomas departamentales, la creacin de autonomas indgenas, la consolidacin de los municipios
con igual jerarqua constitucional que los otros niveles
y la posibilidad de constituir autonomas regionales,
siempre y cuando tuvieran una orientacin clara hacia
revertir los niveles de rezago que presentan macroregiones como la del Chaco o la Amazona en el pas, tendran que ser parte de un desafo mayor como el que,
en nuestro criterio y como mencionamos, dio origen
a la demanda autonmica, adems de mejorar la institucionalidad estatal y consolidar la democracia. As
que, la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin
(LMAD) y, sobre todo, su puesta en marcha resulta insuficiente si analizamos, por ejemplo, el alcance de las
competencias exclusivas de las Entidades Territoriales
Autnomas (ETA) en desarrollo productivo, rural e

integral, recursos hdricos y riego, recursos naturales,

energa e incluso educacin, al igual que del Fondo
de Desarrollo Productivo Solidario y, la prueba ms
concreta de la voluntad del gobierno con el proceso autonmico expresada en la Ley de Clasificacin
y Definicin de Impuestos y de Regulacin para la
Creacin y/o Modificacin de Impuestos de Dominio
de los Gobiernos Autnomos, promulgada en 2011.
Por ltimo, tampoco existe a la fecha una idea clara sobre la poltica del gobierno para el fortalecimiento
de los gobiernos subnacionales. Al margen del apoyo a
procesos de formulacin de cartas orgnicas y la toma
de posicin sobre el ajuste o formulacin de los estatutos autonmicos que incluye una especie de delegacin
autonmica en cada capital de departamento, en una
lgica absolutamente contraria a un rgimen de descentralizacin, no existe una propuesta que supere las
intervenciones del pasado y reconozca y asuma los desafos como los que se sealaron lneas arriba.

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2. PRINCIPALES
CARACTERSTICAS DE LOS
PROGRAMAS Y PROYECTOS
DE DESARROLLO
DE CAPACIDADES Y
FORTALECIMIENTO
INSTITUCIONAL Y SU
INCIDENCIA EN LA GESTIN
PBLICA SUBNACIONAL
Al inicio del proceso de municipalizacin en 1994 y
1995, las primeras acciones estuvieron dirigidas a lograr que las Organizaciones Territoriales de Base (OTB)
obtuvieran su personera jurdica y a la elaboracin de
los primeros programas de operaciones y presupuestos
municipales, en el caso de los gobiernos municipales.

Esta primera etapa cont con el liderazgo institucional del rgano responsable de esta poltica, entonces la
Secretara Nacional de Participacin Popular (SNPP)
y, el soporte financiero de programas financiados por
la Cooperacin tcnica alemana (PROADE-GTZ) y el
Banco Mundial (EMSO). Luego, se sumara la cooperacin suiza, entonces COTESU, ahora Cosude, otorgando un crdito puente destinado al desarrollo de los
sistemas y manuales de contabilidad y presupuesto, en
un trabajo coordinado tambin con la SNPP y que se
complementara con el cofinanciamiento del Banco
Mundial (BM) en 1995 del Proyecto de Desarrollo de
Comunidades Rurales (PDCR) que inclua un componente de fortalecimiento institucional municipal
destinado a la aplicacin de los sistemas de la Ley
SAFCO en los 84 municipios ms pobres del pas. Este
primer impulso, concluy con el financiamiento de la
Cooperacin Espaola, actualmente AECID, para la
compra de equipos e impresin de material didctico
destinado a la capacitacin de servidores pblicos.
Una segunda etapa, a partir de 1995, cont con
el soporte de las Embajadas de los Pases Bajos y de
Dinamarca que, al margen de su apoyo a temas especficos como fortalecimiento comunitario y directamente
en 19 municipios y cuatro departamentos, en el primer
caso y, pueblos indgenas en el ltimo, mediante programas de apoyo presupuestario, posibilitaron la transicin y continuidad de la poltica de descentralizacin,
tras el cambio de gobierno en 1997. Estas contribuciones fueron determinantes para la difusin y puesta en
marcha de la LPP, la atencin a los principales destinatarios de sus objetivos y alcance como las OTB y,
dentro de stas, a las comunidades y pueblos indgenas,
as como para el desarrollo posterior de la poltica de
descentralizacin que hasta la realizacin del Dilogo
Nacional de Reduccin de Pobreza en el ao 2000 no
cont con el respaldo decidido del gobierno de Banzer,
al extremo que la Cooperacin Holandesa con el respaldo de algunas otras agencias de cooperacin termin proponiendo e impulsando un encuentro gubernamental sobre la poltica con el objetivo de discutir sus
avances y limitaciones y definir las estrategias y prioridades que deban ponerse en marcha. Entre stas destacaron el fortalecimiento institucional, la problemtica
urbana (vale decir la aplicacin -limitada- de la LPP en
reas urbanas) y la descentralizacin sectorial, en su

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mayora, atendidas con el apoyo presupuestario brindado por la Cooperacin Holandesa y por programas
especficos como el Programa de Alivio a la Pobreza
(PAP Holanda) y ejecutado en el municipio de Santa
Cruz de la Sierra que, adems de pionero en la temtica, termin generando una serie de innovaciones que
lamentablemente no tuvieron continuidad y peor an,
carecieron de una poltica que las recupere y ample a
otros municipios predominantemente urbanos, especialmente de capitales de departamento.
Entre otras experiencias, de carcter focalizado,
al menos en un primera etapa, destaca una propuesta de abordaje integral promovida por la Agencia de
los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional,
USAID por sus siglas en ingls que, a travs del proyecto DDPC, promovi en veinte municipios el desarrollo
de una metodologa de gestin municipal participativa
que termin, quizs con un dejo de pretensin innecesaria, llamndose modelo de gestin municipal participativa. El programa se convirti en una suerte de
paradigma del fortalecimiento de la gestin municipal,
contribuyendo con su accionar no solamente a consolidar la democracia local, sino tambin a la definicin
de polticas nacionales de descentralizacin, afinando
procesos como el de la PPM, control social e incluso
otros de carcter poltico electoral, contribuyendo de
esta manera a mejoras en la representacin y legitimidad de las autoridades locales y representantes nacionales al parlamento nacional.
De manera complementaria, muchas veces generando duplicaciones, se ejecutaron otros programas
de fortalecimiento institucional y desarrollo de capacidades que, como se aprecia en la tabla 1 combinaban
asistencia tcnica con financiamiento para inversin en
proyectos, mayormente de infraestructura. Este fue el
caso de los programas y proyectos del Fondo Nacional
de Desarrollo Regional (FNDR) que no slo alcanzaron
a alcaldas, sino tambin a prefecturas departamentales, actualmente Gobernaciones y, en menor medida,
de las actividades de los Servicios Departamentales de
Fortalecimiento Municipal y Comunitario (SDFMYC).
En el primer caso, el mejor ejemplo es el Programa de
Desarrollo Municipal (PRODEMU) que de una cobertura inicial de 28 municipios en su componente de fortalecimiento institucional, termin en 79, ejecutando
incluso actividades en temas tan dispares como ingre-

sos y manejo de cuencas y riesgos naturales, para citar

un par de ejemplos.
Los resultados de los SDFMYC en el desarrollo de
las capacidades y fortalecimiento institucional de los
gobiernos subnacionales fueron intrascendentes, situacin atribuible, en buena medida, a la captura de las instituciones pblicas o ms concretamente de los empleos
pblicos por los partidos polticos y, la debilidad tcnica y administrativa de las prefecturas departamentales,
aunque ciertamente, tampoco, tuvieron el mismo nivel
de apoyo de programas de fortalecimiento institucional que los municipios. A estos factores se suma la ausencia de una visin de desarrollo departamental que
comprendiera la importancia de los municipios para
la ejecucin de las polticas, programas y proyectos
pblicos, especialmente en materia productiva y que,
implcitamente, dio lugar en algunos departamentos a
sentimientos de nostalgia por las CORDES y deseos de
retorno al pasado, particularmente en aquellos en que
stas tuvieron un desempeo e impactos relativamente
positivos como en el caso de Santa Cruz. En este marco,
corresponde tambin mencionar a los mecanismos de
coordinacin entre los gobiernos subnacionales como
los Consejos Provinciales de Participacin Popular
(CPPP) que, aunque no se conformaron en todo el pas,
los que s lo hicieron no alcanzaron resultados significativos. En resumen, la ansiada gestin descentralizada
de polticas pblicas no avanz, principalmente por la
debilidad del vnculo y relacionamiento entre las prefecturas y gobierno central y municipios y viceversa, al
igual que por los efectos del funcionamiento de un sistema poltico poco amigable con la institucionalidad,
la eficiencia, eficacia y transparencia en la gestin de la
cosa pblica.
Por ltimo, la participacin de las universidades,
mayormente pblicas, result inducida, en ninguno
caso producto de la voluntad propia, pero adems el rol
desempeado en los procesos de fortalecimiento institucional de los municipios ha sido pasivo y con una
visin limitada a cubrir sus costos por la prestacin de
servicios de capacitacin. Esta, con contadas excepciones de una que otra carrera o centro de investigacin,
penosamente, careci y an lo hace de una propuesta
o estrategia que le permita vincularse con la realidad
y dinmica subnacional, A manera de ejemplo, su concurso para analizar la prestacin de los servicios pbli-

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cos y desarrollar modelos de gestin o gerenciamiento,

acompaados de desarrollo de competencias en sus
alumnos y de especializacin en profesionales; aspectos
tcnicos de la licitacin y construccin de la infraestructura pblica, tan venida a menos, son necesidades o demandas que no pueden seguir postergndose
y en el que su aporte podra resultar ms que valioso.
Se precisa conocimiento y capacidades para gestionar
servicios sociales, cada vez ms complejos y motivo de
frustracin, exclusin y desigualdad entre los ciudadanos como los que corresponden a la proteccin social.
Urge tambin conocimiento y capacidades para gestionar la obra pblica y los presupuestos de inversin
en proyectos que han dejado de tener la caracterstica
tipo como escuelas y postas, demandando soluciones
ms complejas en lo tcnico, ambiental, econmico y
social en reas o sectores y servicios como agua, residuos slidos y transporte, entre otros.
En lo que respecta a los enfoques, prcticamente todos los programas descritos de manera general lneas
arriba, respondieron a criterios de oferta. Aunque algunos sealen que se trabaj bajo enfoque de demanda, no existen evaluaciones que as lo demuestren. Esta
situacin se confirma con la intervencin uniforme
de todos los programas y proyectos, pues no distingui categoras o tipologa alguna de municipios. En
el mejor de los casos, se recurri a indicadores como
Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI), ndice de
Desarrollo Humano (IDH) y pobreza para determinar
su cobertura, no reparando en capacidades institucionales diferenciadas que, adems reflejaban variables y
situaciones polticas diversas para decidir la viabilidad
y pertinencia de las diferentes acciones promovidas.
Las estrategias aplicadas siguieron la siguiente evolucin: i) certificacin de profesionales y tcnicas/os de
Organizaciones No Gubernamentales (ONG) e incluso
de personal de las CORDES (eliminadas con la promulgacin de la LDA), para iniciar las actividades bsicas
de funcionamiento de los gobiernos municipales como
la formulacin de sus presupuestos y la aplicacin de
los sistemas de gestin y control gubernamental correspondientes a la ley SAFCO; ii) contratacin de servicios
de Entidades Ejecutoras (EE) con el objetivo de alcanzar una cobertura nacional y iii) contratacin de consultores en distintas modalidades, con residencia en los
municipios (asistentes tcnicos) e itinerantes, a travs

de mancomunidades o empresas consultoras que prestaban servicios a stas y, consultores independientes,

generalmente con un mayor grado de especializacin
que tambin prestaban servicios a mancomunidades,
por ejemplo, en gestin de proyectos o, a un determinado municipio o municipios que, en general, formaban
parte de la cobertura de algn proyecto o programa
financiado con recursos de la cooperacin internacional. Este fue el caso del Programa de Emergencia
del Viceministerio de Planificacin Estratgica y
Participacin Popular en 2001 que, bajo el nombre de
Cruzada Nacional de Lucha Contra la Pobreza, tena el
objetivo de mejorar las capacidades de gestin de la inversin pblica de los gobiernos municipales que, tras
la aprobacin de la LDN 2000, incrementaron sus recursos por concepto de transferencias que correspondan a la condonacin de la deuda externa de la que se
benefici el pas, a travs de la iniciativa ampliada de
alivio de deuda, ms conocida como HIPC II por sus
siglas en ingls. Esta iniciativa que cont con el apoyo
de la Cooperacin Holandesa, luego se convertira en el
Programa de Apoyo a la Gestin de la Inversin Pblica
Municipal (PIM-Goles), cuya experiencia, contribuy
al diseo del Programa de Apoyo a la Ejecucin de la
Inversin Pblica Municipal (Gespro), vigente hasta
la fecha, ejecutado por la Federacin de Asociaciones
Municipales de Bolivia (FAM - Bolivia) y financiado
tambin con recursos de los Pases Bajos.
La mayora de las acciones o intervenciones se concentraron, al inicio, en la difusin de la LPP y en el impulso al desarrollo de capacidades bsicas de gestin
como PPM (programacin de operaciones y elaboracin de presupuestos) y de otros sistemas relacionados
con la ley SAFCO como contabilidad integrada. Con el
avance de la descentralizacin, claramente, la difusin
de la LPP se fue dejando de lado, aunque la capacitacin en el marco normativo se fue complejizando no
slo por el desarrollo reglamentario de esta norma,
sino tambin por normas complementarias que buscaban precisar y profundizar esta reforma como es el
caso de las leyes de descentralizacin, municipalidades
y dilogo nacional (LDA, LM y LDN 2000), adems de
otras sectoriales, principalmente en salud, educacin y
saneamiento bsico y temticas transversales como gnero y asuntos indgenas. Sobre la ltima, cabe hacer
notar que la temtica tnica o indgena, primero, era

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afrontada como un asunto y, en segundo lugar como

una transversal, cuando dada la importancia demogrfica, cultural y socioeconmica de los pueblos indgenas en la realidad del pas, hubiera cabido que sta sea
abordada como una poltica pblica sin ningn tipo de
apelativo o condicin que obligue a su reconocimiento
y tratamiento. Empero, la participacin popular por su
alcance y resultados, fundamentalmente en lo poltico
y concretamente en lo que toca a la democratizacin,
abri paso a una serie de transformaciones, probablemente impensadas en sus promotores, que terminaron
cambiando el panorama poltico e institucional del
pas y el curso de la propia descentralizacin que toca
ahora enfrentar. La llegada de Evo Morales al poder y
la experiencia en gestin pbica demostrada al inicio
de su mandato por sus principales colaboradores, pero
que adems desempearon cargos en el mbito municipal y departamental, no se explica, en gran parte, sin

la participacin popular y su influencia para promover

la participacin ciudadana y el ejercicio de derechos en
otras reformas y polticas como sealamos ms arriba.
La siguiente tabla resume las principales propuestas
de desarrollo de capacidades y fortalecimiento institucional y sus principales enfoques, estrategias y acciones. Las filas sombreadas corresponden a los programas que contaron con el apoyo y financiamiento de la
Cooperacin Holandesa, cuyo aporte directo a la descentralizacin supera los 60 millones de dlares en el
perodo de estudio (Renjel y Rivera: 2013) y alrededor
de un tercio de un monto estimado en 200 millones de
dlares, sin incluir contrapartes y gastos corrientes realizados por los gobiernos municipales, que corresponderan a los recursos financieros empleados hasta ahora
para apoyar la descentralizacin en la materia que nos
ocupa.
Tabla 1

Principales propuestas de desarrollo de capacidades y fortalecimiento institucional

PROPUESTA/
PROGRAMA

Programa de
Fortalecimiento
Institucional
(PROFIN)/GTZ
Programa de
Apoyo a la Descentralizacin
(PROADE)/GTZ

ENFOQUE*

ESTRATEGIAS

ACCIONES

Oferta/AsisFortalecimiento de la Gestin
Apoyo en la aplicacin del Sistema de
tencia Tcnica Institucional, a travs de las
Presupuesto y Contabilidad (SICOPRE)
(donacin)
Corporaciones Regionales de
Desarrollo (CORDES)
Oferta/AsisFortalecimiento de la Gestin
- Sobre la base del SICOPRE, desarrollo del
tencia TcInstitucional (Mejoramiento de
Sistema de Contabilidad Integrada.
nica (Oruro,
la Gestin Financiera); Apoyo
- Apoyo a los foros de discusin y proceso
Potos, Beni
a la Descentralizacin y; Ordede concertacin de la descentralizacin
y Pando)-(do- namiento Territorial y Planificanacin)
cin Regional
-departamental- Desarrollo de un marco de planificacin y

Proyecto de
Desarrollo de
Comunidades
Rurales (PDCR
I)/Banco Mundial-COSUDE

Programa de
Apoyo Presupuestario
(PAP-Holanda)/
Cooperacin
Holandesa

Oferta/Crdito Apoyo al proceso de planificay Donacin

cin participativa -institucionalizacin-, fortalecimiento/
desarrollo comunitario e
inversiones en infraestructura
productiva. Co-ejecutado con
el Fondo de Desarrollo Campesino (FDC)
Oferta/Apoyo Fortalecimiento del VPEPP para
Presupuesta- el desarrollo y consolidacin
rio / Donacin del proceso de participacin
popular

ordenamiento territorial
- Planificacin Participativa Municipal (PPM)
- Fortalecimiento/desarrollo comunitario
- Inversin infraestructura productiva

- Apoyo a la formulacin de polticas y

estrategias de participacin popular y
descentralizacin administrativa
- Fortalecimiento comunitario
- Fortalecimiento municipal
- Apoyo a procesos de descentralizacin
sectorial

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PROPUESTA/
PROGRAMA

Proyecto Desarrollo Democrtico y Participacin Popular

(DDPC)/USAID

ENFOQUE*

Oferta/Donacin

ESTRATEGIAS

Fortalecer la participacin
ciudadana en los gobiernos
municipales y apoyar polticas
relacionadas a nivel nacional,
Congreso Nacional y Corte
Nacional Electoral

ACCIONES

- Gobernabilidad Municipal con acciones de

apoyo a la gestin municipal
- Ciudadana efectiva con fortalecimiento de
los sujetos de la participacin popular (OTB,
CV y Organizaciones Comunitarias)
- Congreso representativo con acciones de
apoyo al Congreso Nacional y los procesos

Programa Sectorial Pueblos

Indgenas, Participacin Popular
y Descentralizacin Administrativa/Cooperacin
Danesa
Proyecto de
Inversin Rural
Participativa
(PDCR II)/Banco
Mundial-COSUDE

Oferta/Donacin

electorales.
Fortalecimiento institucional al - Fortalecimiento comunitario
VPEPP
- Gestin municipal
- Administracin y gestin financiera
- Distritacin municipal
- Participacin y gestin territorial indgena

Oferta/Crdito
y donaciones
(Cosude y
Japn JICA-)
para diseo
de proyecto.

Promover el desarrollo municipal sostenible de los municipios y comunidades rurales,

a travs de la capacitacin en
gestin municipal, inversiones
productivas sostenibles basadas en la demanda local y la
PPM
Proyecto de Pla- Oferta/AsisMejorar el cumplimiento de
nificacin y Ges- tencia Tcnica atribuciones y competencias
tin Participativa (donacin)
de entidades nacionales, deMunicipal/GTZ
partamentales y municipales
para impulsar la gestin municipal participativa
Proyecto de
Oferta/Crdito Ampliar cobertura de servicios
Fortalecimiento
pblicos e infraestructura muInstitucional a
nicipal y elevar la eficiencia
Gobiernos Muoperativa de gobiernos municipales (PROnicipales y empresas prestaDEMU I)/Banco
doras de servicios pblicos,
Mundial
vinculando el financiamiento
de proyectos de inversin con
fortalecimiento institucional
Programa NaOferta/Crdito Fortalecimiento institucional
cional de Goberdel VPEPP y Prefecturas de
nabilidad (PRODepartamento
NAGOB)/Banco
Interamericano
de Desarrollo

- Fortalecimiento institucional (viceministerios

de participacin popular, desarrollo rural
y FDC y Fondo de Inversin Productiva y
Social)
- Fortalecimiento municipal
- Inversin productiva
- Fortalecimiento institucional
- Gestin Municipal Participativa (GMP)

- Fortalecimiento institucional a 28 gobiernos

municipales (creacin carrera administrativa
municipal)
- Gestin prefectural (Fortalecimiento
Unidades Prefecturales de Apoyo a los
Municipios)
- Gestin Municipal
- Fortalecimiento institucional a Prefecturas
- Descentralizacin sectorial

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PROPUESTA/
PROGRAMA

PSAC (Crdito
de Ajuste Programtico de
Apoyo a la Descentralizacin)

ENFOQUE*

Oferta/Crdito
y donaciones,
en el caso de
las agencias
de cooperacin bilateral

ESTRATEGIAS

ACCIONES

Apoyo a la aplicacin de nor- Definicin de polticas y desarrollo

mas y marcos institucionales
normativo en temas claves del proceso de
para la descentralizacin; indescentralizacin como los siguientes:
cremento de la participacin
i) Roles y responsabilidades de los tres niveles
comunitaria, principalmente
pobre y grupos excluidos en el
de gobierno; ii) reforma del sistema fiscal
mbito municipal y en el conde transferencias intergubernamentales;
trol de los recursos; restauraiii)criterios transparentes en la asignacin
cin de la disciplina fiscal mupara la atencin de servicios pblicos; iv)
nicipal; consolidacin financiera y capacidad institucional en
acceso de la poblacin a la informacin sobre
todos los niveles de gobierno
programas de desarrollo local; v) capacidad
para el funcionamiento de los
de respuesta y rendicin de cuentas; vi)
servicios pblicos y; ampliacin del acceso a crditos para
establecimiento de medios adecuados
inversiones municipales.
para la participacin y el control social; vii)
compatibilizacin de la divisin polticoadministrativa con territorios de naciones
indgenas; Promocin de la desconcentracin
en municipios urbanos y diseo de modelos
de gestin mancomunada; ix) disciplina
fiscal y control de deuda; x) capacidad
institucional de la administracin pblica
para prestar servicios y; xi) disponibilidad de

Programa de
Fortalecimiento
Institucional a
Prefecturas (PFI)

Oferta/Donacin (Financiado por la

Embajada
de los Pases
Bajos y ejecutado por el
SNV)

Mejorar el desempeo de la
gestin prefectural en la generacin de impactos sostenibles
en el desarrollo de las regiones y especficamente en la
reduccin de la pobreza. Este
Programa tambin contemplaba un apoyo a nivel central
(Ministerio de Autonomas).

financiamiento de crdito para municipios

- Capacidad de gestin prefectural
- Capacidad de articulacin interprefectural
- Gestin de polticas nacionales
- Sostenibilidad del apoyo a la calidad de la
gestin pblica subnacional

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PROPUESTA/
PROGRAMA

Plan Estratgico
Institucional
2011-2015 Ministerio de Autonomas

Programa de
Apoyo a la
Gestin de la
Inversin Pblica
Municipal (GESPRO)

ENFOQUE*

ESTRATEGIAS

Oferta/Donacin Holanda

Impulsar el proceso autonmico y la organizacin de las

unidades territoriales, profundizando la descentralizacin de
las ETA, implementando con
gradualidad el autogobierno,
mejorando sus capacidades
para el ejercicio de competencias en la construccin del
Estado Plurinacional, promoviendo el acceso a la participacin, a la justicia social, a una
distribucin equitativa de los
excedentes que genera el Estado, al disfrute del bienestar social, para fortalecer la unidad
y el desarrollo de la sociedad
boliviana para vivir bien

Oferta/Asistencia Tcnica
(Alemania)
y Donacin
(Holanda)

ACCIONES

Fortalecimiento de la gestin
de la inversin pblica y desarrollo de un mercado de servicios de apoyo a la gestin de
la inversin pblica

1. Autonomas sostenibles y productivas para

vivir bien
- Programa Fortalecimiento y acompaamiento a
la gestin de las ETA
- Instancias de coordinacin y control social
2. Gobiernos ms cerca de la gente
- Desarrollo normativo y gestin autonmica
- Gestin territorial
3. Liderando gestiones de calidad
- Fortalecimiento del Ministerio de Autonomas
- Planificacin estratgica y gestin por
resultados
- Gestin de la inversin pblica
- Fortalecimiento institucional de gobiernos
municipales y asociaciones de municipios
para prestar servicios a sus asociados.
- Desarrollo de mercado de servicios de apoyo a
la gestin de la inversin pblica.

*En relacin a los gobiernos municipales como destinatarios finales de

los procesos de desarrollo de capacidades y fortalecimiento institucional
Fuente: Elaboracin propia, en base a Estudio de Evaluacin de
Capacidades Institucionales y de Gestin de Gobiernos Municipales7.

Los resultados de los diferentes programas pueden

evaluarse desde tres perspectivas. En primer lugar,
desde los propios procesos de capacitacin, es decir en
trminos de la cantidad de personas capacitadas y los
resultados del fortalecimiento institucional como, por
ejemplo, elaboracin de PDM, POA y aplicacin de sistemas administrativos y gerenciales, al igual que otras
metodologas e instrumentos de gestin y, los medios
para llevarlos adelante como la elaboracin de contenidos, metodologas y materiales. En segundo lugar, como
contribucin a la mejora de cobertura de determinados
servicios relacionados con las competencias transferidas que, lastimosamente no estuvo acompaada de
indicadores que permitiesen observar su alcance y, me-

7 Programa de Apoyo Presupuestario del Reino de

los Pases Bajos (PAP-Holanda), Viceministerio de
Participacin Popular y Fortalecimiento Municipal,
Ministerio de Desarrollo Municipal, 2002

nos an, calidad e impacto. Finalmente, por su aporte

a la construccin de institucionalidad y gobernabilidad
democrtica en el pas, cuya complejidad para evaluar
o valorar es mayor.
Con relacin a los procesos de capacitacin y fortalecimiento institucional, la contribucin de la
Cooperacin Holandesa fue significativa, no slo porque apoy presupuestariamente la institucionalidad
a cargo de las polticas y estrategias y de la definicin
y elaboracin de contenidos, metodologas e instrumentos que fueron aplicados a nivel municipal y que,
lamentablemente, han dejado de ser utilizados o revisados y mejorados, sino porque permiti tambin la
realizacin de un sinnmero de eventos masivos de
capacitacin, tanto de tcnicos y autoridades de gobiernos municipales como de representantes y lderes
de organizaciones comunitarias, indgenas, sociales
y de la sociedad civil. Tambin apoy, aunque en menor grado, una serie de intervenciones o actividades de

Desarrollo y Fortalecimiento de los Gobiernos municipales en Bolivia / MARCELO RENJEL R.

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asistencia tcnica in situ realizadas, en gran parte, por

consultores del propio viceministerio de participacin
popular y por ONG y consultoras. Es probable que intervenciones de este tipo hubieran conseguido mejores
resultados e impacto, especialmente cuando se trataba
de desarrollar competencias y habilidades en tcnicos
de los municipios para la instalacin y operacin de
un determinado sistema de administracin como es el
caso de los sistemas correspondientes a la ley SAFCO y
cobro de impuestos (RUAT), aunque este ltimo slo
alcanz a municipios capitales de departamento y uno
que otro intermedio.
Empero, estos resultados no han conseguido consolidar una capacidad de gestin y un desarrollo institucional aceptable y estable debido a factores como la falta de una poltica de gestin pblica que establezca con
claridad los objetivos del desarrollo de capacidades y
fortalecimiento institucional de las entidades subnacionales, integre y coordine los mltiples esfuerzos que se
realizaron y realizan, al igual que evite las superposiciones, duplicidades, ineficiencias y la falta de impacto en la
mejora de los servicios pblicos y niveles de desarrollo
de sus circunscripciones. Conclusiones de esta naturaleza son parte de dos aportes centrales de la Cooperacin
Holandesa al desarrollo de capacidades y fortalecimiento institucional como el Estudio de Evaluacin de
Capacidades Institucionales y de Gestin de los Gobiernos
Municipales y la Estrategia para el Fortalecimiento
Institucional Municipal o propuesta para la constitucin de un Servicio de Capacitacin y Asistencia Tcnica
Municipal que, lamentablemente, no contaron con la
continuidad y respaldo institucional necesarios para ser
tomados en cuenta y traducidos en una poltica pblica
de fortalecimiento municipal con sus estrategias o programas y proyectos correspondientes8.
La Cooperacin Holandesa se sum tambin al fortalecimiento del sistema asociativo que apoy USAID
a travs del proyecto DDPC procurando, en un primer
momento, contribuir a mejorar la representacin gre-

8 Ver Estudio de Evaluacin de Capacidades Institucionales

y de Gestin de los Gobiernos Municipales y Estrategia
para el Fortalecimiento Institucional Municipal, Servicio
de Capacitacin y Asistencia Tcnica Municipal,
Viceministerio de Planificacin Estratgica y Participacin
Popular, Ministerio de Desarrollo Sostenible y
Planificacin, 2001

mial de los municipios y su incidencia en polticas pblicas relacionadas con sus intereses y, luego en la prestacin de servicios de las asociaciones departamentales
a los municipios de su jurisdiccin o afiliados. Fondos
canasta y proyectos especficos como el GESPRO, an
vigente, representan los mejores ejemplos del apoyo de
los Pases Bajos, conjuntamente otras agencias de cooperacin internacional para cooperar al logro de los objetivos sealados, principalmente en lo que compete al
marco normativo de la descentralizacin y la distribucin o transferencia de recursos a los gobiernos municipales -HIPC II e Impuesto Directo a los Hidrocarburos
(IDH)- y a algunos avances institucionales como la
unificacin que se logr entre la FAM y la Asociacin
de Municipalidades de Bolivia, cuya constitucin precede a la primera. Empero, la unin entre estos dos
entes asociativos est prcticamente disuelta e, iniciativas, en opinin nuestra, importantes para que puedan
prestar servicios a sus asociados como el GESPRO, han
sido psimamente administradas y desvirtuadas, dados
los niveles bajos de ejecucin y el apoyo del proyecto a
actividades institucionales que no corresponden a ste,
ahondando incluso los temores sobre la sostenibilidad
no slo de este tipo de acciones y otras similares, sino
tambin sobre la viabilidad misma de la representacin
municipal.
Al margen de la eficacia o no de algunas conquistas
para la poltica de descentralizacin y, en general, para
la equidad y eficiencia en la gestin pblica, entre los
logros conseguidos por el sistema asociativo destacan la
asignacin de recursos del IDH a los municipios, precedida por los recursos HIPCII y un conjunto de normas
como la LM, LDN 2000 y sus respectivos reglamentos,
as como leyes y reglamentos sectoriales relacionados. El sistema asociativo realiz, tambin, propuestas
destinadas a profundizar y fortalecer la democracia y
la reforma del Estado como la Ley de Agrupaciones
Ciudadanas, formulada y promulgada, quizs en una
de las coyunturas polticas ms crticas por las que atraves el pas en 2004 desde el retorno a la democracia
y, posteriormente, un planteamiento sobre el rgimen
autonmico que debi alimentar la discusin de ste en
el proceso constituyente, pero que lamentablemente no
fue el caso, porque la conduccin y gestin de la FAM
empez a responder a intereses y equilibrios inherentes
a la coalicin de gobierno y no a objetivos institucio-

Desarrollo y Fortalecimiento de los Gobiernos municipales en Bolivia / MARCELO RENJEL R.

17

nales. Pese a ello, avances como los destacados no hubieran sido posibles sin el soporte de la cooperacin internacional, en este caso de la Cooperacin Holandesa
que contribuy a procesos que adems de compromiso
y continuidad, requeran mecanismos o instrumentos

como los fondos canasta y proyectos como el GESPRO

que, sin duda, representaron riesgos, pero tambin
oportunidades para impulsar el desarrollo del sistema
asociativo y ampliacin y consolidacin de la poltica
de descentralizacin.

Desarrollo y Fortalecimiento de los Gobiernos municipales en Bolivia / MARCELO RENJEL R.

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3. PRINCIPALES PROBLEMAS
Y DESAFOS DE LOS
PROCESOS DE DESARROLLO
DE CAPACIDADES Y
FORTALECIMIENTO
INSTITUCIONAL MUNICIPAL
Como sealamos, prcticamente todos los proyectos
de desarrollo de capacidades y fortalecimiento institucional han respondido a un enfoque de oferta, en gran
medida porque polticas como la participacin popular,
paradjicamente, respondieron a un proceso de formulacin de arriba hacia abajo. Si bien algunos alegan que
su diseo consider la opinin de autoridades y tcnicos
municipales y lderes de las organizaciones de la sociedad civil y/o que la ejecucin contemplaba mecanismos
participativos para definir los contenidos, paquetes o
mens de capacitacin y servicios, estos resultaron y
todava resultan insuficientes a la hora de analizar los
principales problemas de gestin de los municipios y
las capacidades y competencias que deberan desarrollarse, tanto a nivel institucional como personal, para
atenderlos con pertinencia y eficacia.

La Estrategia para el Fortalecimiento Institucional

Municipal9, formulada en el marco del PAP Holanda,
encontraba que las distintas iniciativas o programas
que hasta entonces haban formado parte de la poltica
de fortalecimiento institucional de los distintos gobiernos presentaban los siguientes problemas:
- La poltica de fortalecimiento institucional respondi a un enfoque de subsidio a la oferta.
Desde el inicio del proceso el gobierno central asumi la responsabilidad del fortalecimiento institucional de los gobiernos municipales y, por ende, el costo de
los servicios de capacitacin y asistencia tcnica que se
prestaban a los mismos. Esta orientacin, quizs necesaria en los primeros aos de la municipalizacin, termin teniendo efectos negativos en la apropiacin de este
tipo de servicios por parte de los gobiernos municipales
y, consiguientemente, en el logro de resultados destinados a mejorar su capacidad de gestin, adems de la
sostenibilidad de los mismos. Los municipios, en general, asuman costos de desplazamiento de su personal
tcnico y autoridades, cuando corresponda, para asistir a actividades de capacitacin que no tenan lugar en
sus jurisdicciones y, posteriormente, contrapartes para
modalidades de asistencia tcnica como las descritas en
el punto anterior, lo cual no impidi que el nivel central
y, en mucho menor grado, departamental, terminen
induciendo las temticas, contenidos y modalidades de
los programas y proyectos de desarrollo de capacidades
y fortalecimiento institucional. Consiguientemente, se
gener una dbil relacin entre oferta y demanda, generando distorsiones e ineficiencias, porque en el fondo el
gobierno nacional influy en la oferta desde su propia
perspectiva y visin del proceso.
- Diversos objetivos y modalidades en el fortalecimiento institucional municipal en funcin de polticas
y lneas de accin de las instituciones del gobierno central y los financiadores. Esta orientacin y comportamiento de instituciones estatales y agencias de cooperacin impidi integrar los distintos esfuerzos bajo una
poltica nacional, principalmente debido a la ausencia
de coordinacin entre las instituciones del gobierno
central, dbil coordinacin del gobierno central de los
procesos de fortalecimiento institucional municipal y,

9 Ibd.

Desarrollo y Fortalecimiento de los Gobiernos municipales en Bolivia / MARCELO RENJEL R.

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el accionar de diversas agencias de cooperacin canalizando recursos a entidades pblicas y privadas para
acciones de fortalecimiento municipal con distintos
objetivos y modalidades de intervencin.
Esta situacin dio lugar a que se generen demandas
innecesarias o injustificadas que no han contribuido a
desarrollar significativamente la institucionalidad, no
slo porque no correspondan a la decisin poltica de
los demandantes, sino porque tampoco respondan al esfuerzo propio de los municipios, prolongando la dependencia de la cooperacin internacional para el financiamiento del desarrollo de capacidades y fortalecimiento
institucional, en general, de los gobiernos subnacionales.
- Tampoco logr apoyarse en la voluntad poltica de
los gobiernos municipales para propiciar cambios y mejoras en la administracin y, menos an, generar procesos de concertacin y acuerdo polticos que posibiliten
cambios imprescindibles como la adopcin y vigencia
de la carrera administrativa. Esto ha determinado que
todos los esfuerzos de fortalecimiento se diluyan, minimizando los resultados esperados e inviabilizando la
sostenibilidad del proceso. El ejemplo ms claro de esta
situacin es la demanda reiterada de los municipios por
temas administrativos y financieros.
- Servicios de calidad heterognea, asimetras en la
informacin y riesgo de seleccin adversa. Calidad heterognea porque no se favoreci el establecimiento de
estndares de calidad que permitan garantizar mnimos deseables y mecanismos confiables y permanentes

de control de calidad, por lo que fue imposible fijar precios y que el demandante pueda escoger sobre la base de
una relacin calidad precio conveniente. La seleccin
adversa se refiere, bsicamente, a la no disponibilidad
de informacin sobre la calidad de los oferentes y el
establecimiento de una relacin asimtrica a favor del
contratista sobre el contratante. En breve, no existieron
condiciones para premiar o castigar.
- Distorsiones de mercado durante la contratacin
de servicios. Favores polticos, atribuibles a la cultura
poltica; cmo se contratan los servicios y cmo se fijan sus precios. Estas, han dado lugar a distorsiones de
mercado que limitan el desarrollo de capacidades y el
fortalecimiento institucional y que se extienden a la fecha, ms an cuando existe una disponibilidad importante de recursos y una lgica bastante peculiar de la
burocracia actual para definir y ejecutar las acciones de
desarrollo de capacidades y la ejecucin de la inversin
pblica. Las reas cubiertas tienen que ver con sistemas administrativos y contables bsicos y la aplicacin
de sistemas computacionales correspondientes a la ley
SAFCO que, pese a la actual retrica sobre el desmontaje legal e institucional del neoliberalismo, esta norma no ha sido tocada. Por lo tanto, tampoco existe una
propuesta del nuevo modelo de gestin pblica y ley
del servidor pblico que reemplacen a la citada norma
y otras relacionadas para impulsar la construccin del
Estado Plurinacional y el rol que le corresponde dentro
de ste al rgimen autonmico.

Desarrollo y Fortalecimiento de los Gobiernos municipales en Bolivia / MARCELO RENJEL R.

20

4. VALOR AGREGADO DE
LA COOPERACIN DE
LOS PASES BAJOS AL
PROCESO DE DESARROLLO
DE CAPACIDADES Y
FORTALECIMIENTO
INSTITUCIONAL MUNICIPAL
EN BOLIVIA EN EL PERIODO
1994 A 2012
A pesar de lo negativo que puede resultar el anlisis de
los problemas del proceso de desarrollo de capacidades
y fortalecimiento institucional en el captulo previo, al
momento de realizar un balance, resulta oportuno sealar y destacar que existi un antes y un despus del
proceso de descentralizacin, no solo porque existen

capacidades bsicas instaladas y una masa crtica que

espera un nuevo momento, igual de favorable, como
el que tuvo esta reforma en su inicio, aunque con condiciones distintas como la mayor capacidad fiscal y la
disminucin del financiamiento y rol de la cooperacin
internacional, debido a los cambios del propio pas y de
las polticas de cooperacin de los pases desarrollados
y de la ayuda al desarrollo en general, sino tambin por
los resultados e impactos que gener esta poltica en la
institucionalidad estatal y sistema poltico.
Distintos autores sealan que la participacin popular permiti la presencia del Estado en el territorio, lo
cual no constituye un factor extraordinario en las polticas de descentralizacin, sin embargo en este caso
llegaba con una cantidad de recursos sin precedentes
(Oxhorn: 2001) y un marco de reconocimiento de derechos y obligaciones de las organizaciones sociales que
adems de institucionalizar la interaccin entre sociedad civil y Estado, promovi tambin la ruralizacin
de la poltica (Suazo:2012) y un sistema poltico local
competitivo y abierto (Fauguet: 2012). Estos son atributos que, indistintamente del alcance que hayan podido
tener, cambiaron el panorama poltico e institucional
del pas y, como ya adelantamos, explican en buena medida, la presencia de Evo Morales en el gobierno y las
bases sobre las que se plantea y debera desarrollarse el
rgimen autonmico.
En este marco, el primer aspecto a destacar de la
Cooperacin Holandesa al proceso de descentralizacin
es su contribucin permanente, su conviccin de que
una mejor institucionalidad local y la gestin pblica
resultan determinantes para atender de mejor manera
las necesidades y demandas de los ciudadanos y, de esta
manera, contribuir a la reduccin de la pobreza, objetivo
central de su apoyo al pas. Este hecho se constata en el
respaldo a las diferentes iniciativas estatales que siguieron a la puesta en marcha de esta poltica, incluso durante los periodos gubernamentales en los que el inters
por sta y el impulso necesario para profundizarla fue
mnimo como se seal en el anlisis realizado.

De manera puntual, su contribucin se reflej

en un gobierno local con mayor capacidad de respuesta (Fauguet) y capacidades y aprendizaje en el
manejo de recursos pblicos y en la ejecucin de
una cantidad importante de obras pblicas y provisin de servicios que, a pesar de sus limitaciones

Desarrollo y Fortalecimiento de los Gobiernos municipales en Bolivia / MARCELO RENJEL R.

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y la necesidad de avanzar en su calidad y en otras

reas o sectores distintos a salud, educacin y agua
y saneamiento bsico, sin duda constituyen logros
de los procesos de desarrollo de capacidades y fortalecimiento institucional que contaron con el apoyo invariable de la Cooperacin Holandesa. Forma
tambin parte de su contribucin o valor agregado su inters por enfoques o iniciativas como el
apoyo que brind a esta poltica en su arranque y
los programas urbano y de mejora de gestin de
la inversin pblica u otros ms complejos por su
integralidad y ambicin de incidir en polticas pblicas como es el caso del PSAC (Crdito de Ajuste
Programtico de Apoyo a la Descentralizacin), en
el que el concurso y liderazgo de la Cooperacin
Holandesa fue determinante.

En el balance quedan tambin, sin duda, el aprendizaje sobre las acciones o intervenciones realizadas
que, de manera clara y an vigente se encuentran en
estudios y propuestas que abordamos y que, por lo tanto, deberan ser tomados en cuenta o, mejor an, consideradas para no cometer errores y sobre todo para
encarar los desafos del desarrollo institucional de los
gobiernos subnacionales, ms an si consideramos que
la reforma del Estado y su alcance, estuvo y contina
desconectada de las capacidades institucionales y de los
servidores pblicos para la gestin, impidiendo de esta
manera que se alcancen los resultados y objetivos esperados de las distintas polticas pblicas.
A manera de cierre, cabe sealar que el valor de la
Cooperacin Holandesa, conjuntamente otras agencias
de cooperacin, se materializa tambin en la apuesta
por una institucionalidad joven que, aunque precaria
constituye la base de la credibilidad y legitimidad del
Estado y de sus posibilidades de desarrollo futuro, tal
como se evidencia en distintos estudios de opinin en
los que la ciudadana sita a los municipios entre las
instituciones con mayor grado de credibilidad10.
A futuro, est claro que el desarrollo de capacidades y el fortalecimiento institucional de las autonomas
municipales y, en general, de las ETA es un factor clave

10 Ver estudios de opinin de la ex Corte Nacional Electoral

y del Proyecto de Opinin Pblica de Amrica Latina
(LAPOP) y encuestas de opinin pblica peridicas de
medios de comunicacin, entre otros.

para la vigencia y desarrollo del rgimen autonmico y

del Estado Plurinacional. Al respecto, existen desafos
que deben encararse de una manera coherente y prctica como el ejercicio de las competencias y la mejora
en la administracin y ejecucin de las transferencias,
teniendo presente la importancia de la contribucin de
los gobiernos subnacionales para la provisin y prestacin de servicios pblicos de calidad a la ciudadana y
la generacin de oportunidades econmicas para la reduccin de la pobreza y la mejora de sus condiciones de
vida. Para ello, adems de reparar en los aprendizajes
que nos dejan los enfoques, contenidos y modalidades
de los esfuerzos de fortalecimiento institucional y desarrollo de capacidades del pasado, es necesario avanzar
en propuestas concretas e innovadoras de gerencia de
servicios pblicos que, en nuestra opinin, forma parte de los dficits de la municipalizacin y de la propia
gestin pblica, as como en la definicin de polticas,
reglamentaciones y mecanismos que favorezcan la inversin productiva, tanto en infraestructura como en
servicios de apoyo a los productores, generando de esta
manera condiciones para la diversificacin de la produccin y el cambio gradual de la orientacin del modelo econmico que hasta ahora no nos ha sido posible
alterar, preservando sus consecuencias en los niveles de
exclusin y desigualdad y en los dficits democrticos y
del Estado de derecho que caracterizan al pas.
Tambin, existen aspectos estructurales como el
pacto fiscal y el propio modelo de gestin pblica a los
que tendrn que hacerse frente, pero con una orientacin distinta, alejada del fetichismo normativo que
considera que la existencia de la norma o ley garantiza
la poltica pblica y, peor an, que se alcancen sus objetivos y resultados y, de supuestos falsos sobre la institucionalidad estatal y la ciudadana como la disponibilidad de recursos humanos capacitados y la fortaleza de
las entidades pblicas y la visin pasiva que se tiene de
los ciudadanos como receptores de servicios con obligaciones, pero sin responsabilidades. El pacto fiscal y
el debate necesario e impostergable sobre el modelo de
gestin pblica debern tomar en cuenta estos aspectos,
adems de alcanzar consensos sobre las mejores opciones para enfrentar la exclusin, desigualdad y falta de
cohesin que todava describen a Bolivia, pero adems
con un rol disminuido de la cooperacin internacional
debido a factores internos como globales.

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