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EDlTORA FIOCRUZ
Diretora
Editores Cientificos
Nisia Trindade Uma
Ricardo Ventura SantOJ
Conselho Editorial
Carlos E. A. Coimbra Jr.
Gerson Oliveira Penna
Gilberto Hochman
Ugia Vieira do Silva
Maria Ced/ia de Souza Minqyo
Maria Elizabeth Lopes Moreira
Pedro Lagerblad de Oliveira
Ricardo Llurenfo de Oliveira
Gilberto Hochman
Marta Arretche
Eduardo MarQues
Organizadores
1a Reimpressao
EDITORA
tj
F10Cr:l:UZ
ISBN, 978-85-7541-124-7
1a edic;ao: 2007
1a reimpressao: 2008
Capa, projeto grafieD
Carlota Rios
Editorac;ao eletronica
Car/ota Rios e Ramon Carlos de Moraes
Copidesque e revis5es
Fernanda Veneu e Irene Ernest Dias.
Catalogac;:iio na fonte
Centro de Informalfao Cientifica eTecnol6gica
Biblioteca da Escola Nacional de Saude Publica Sergio Acouca
A774p
2008
EDiTORA FIOCRUZ
Av. Brasil, 4036 - Terreo - sala 112 - Manguinhos
21040-361 - Rio de Janeiro - RJ
Tek (21) 3882-9039 I 3882-9041
TelefaX' (21) 3882-9006
e-mail: editora@fiocfUz.br
http://www.fiocruz.br
"
Autores
Celina Souza
Ph.D. em ciencia politica pela London
School ofEconomics and Political Science
(LSE), pesquisadora do Centro de Recur~
50S Hwnanos cia Universidade Federal cia
Bahia (CRH/UFBA), Salvador.
David S. Brown
Ph.D. em ciencia politica, professor da
University of Colorado at Boulder, EUA.
George Avelino
Ph.D. em ciencia politica pela Stanford
University, professor da Fundac;:ao Getulio
Vargas, Sao Paulo.
_
i
)!
"
T
Gilberto Hochman (organizador)
Gilmar Rodrigues
Mestre em sociologia politica e douto-
Wendy A. Hunter
Telma Maria
Gon~alves
Menicucci
-~~---
.>
SUMARIO
PREFACIO
APRESENTA~AO
11
!NTRODU~Ao
13
PARTE
I -
CONCEITOS
27
Silnia M. Draibe
2. Estado da Arte da Pesquisa em Politicas Publicas
65
Celina Souza
3. Perspectivas Te6ricas sobre
de Politicas Publicas
Processo de Formula<;ao
87
II - PROCESSOS
DECISORIOS
125
Previdenciaria Brasileira
Sidney Jard do Silva e Rafael Cortez
6. Condicionantes Locais cla Descentralizac;ao das Politicas
de Saude
145
173
L
,
PARTE
III -
207
245
Danie/Arias Vazquez
9. Democracia e Partidos Politicos: as gastos publicos municipais
como instrumento de analise politico-ideologica
275
Gilmar Rodrigues
PARTE
IV -
IMPLEMENTA~Ao E AVALIA~Ao
forma~ao
de
303
327
369
r
PREFACIO
funda~ao
Os
teffi3S
para a mesa de ttabalho dos pesquisadores. Unificava-os a preocupa~ao domin3nte com a reforma. Nos arros 1980, reforma do sistema de protec;:ao social
herdado do autoritarismo ou das politicas individuais que
constituiam -
politicas de saude, educac:;:ao, previdenda, assistencia social, habita<;ao, saneamento ou de enfrentamento da criminalidade. Reformas econ6micas e da
distribuic:;:ao de responsabilidades e capaeidades entre as esferas de governo, na
decada seguinte. Em essenda, buscava-se entender sentido, as possibilidades
e obstaculos as inidativas de mudan<;a, inscritas na nova Constituic:;:ao au
simplesmente resultantes da dedsao dos governos.
L
.'
r
A proximidade entre
nao
pais. Constitui tra~o mais ou menos universal deste campo de estudo, no qual
e forte
intensa e visivel do que em Qutras areas das eieneias sociais, neste caso
e tenue
e im-
a pesquisa em politicas
10
APRESENTA<;:Ao
Este livro
e dedicado inteiramente ao
publicas no Brasil. A ideia inicial que perseguimos ao longo de 2006 foi oferecer ao leita! wn livro que reUn1sse trabalhos e autores que 0 instigassem a
reflettr sabre as multiplas dimensoes e os variaclos teffias referentes
publicas e ao mesmo tempo espelhasse
as politicas
II
Oll-
alguns textos ineditos que passaram por leituras e revisoes dos organizadores.
Desse modo registramos
desenvolvimento
GT Politicas
que e melhor,
em bons amigos.
Os organizadnres
12
INTRODU<;:Ao
o estudo do Estado esteve sempre no centro das preocupa<;6es das analises sabre a Brasil. Ate a inicio dos anos 1980, a agenda da pesquisa sobre
Martins, Bresser Pereira e Fernando Henrique Cardoso - ja nos aoas 1970 sao revelaclores de uma agenda de pesquisa em que
estudo do funciona-
as
publicas - e, em particular, as politicas sociais -, exammando desenbos de politica e suas relac;5es com a cidadania, a cultura politica, os padroes de financiamento
estatal etc. 0 legado de politicas de Vargas e dos govemos militates nas mais
variadas areas - como industrializac;ao e desenvolvimento, saude, previdencia,
habitac;ao e planejamento urbano, entre outras - passaram a ser objeto de estudo
dos cientistas sociais, com objetivos ao mesmo tempo politicos e academicos.
13
~-------------,
1
I
de politicas publicas.
Nas analises do final dos anos 1970 e dos anos 1980, a
sellS
interpreta~ao
particularmente de suas
sociais, os grupos de interesses - foram tremendamente influentes na prodw;ao academica das ciencias sociais. Aleffi russo, os trabalhos seminais de
Wanderley Guilherme dos Santos e Sonia Draibe apresentaram
a comuni-
acesso a servi<;os
14
Esta-
participa~ao politica
etc.
Nessa agenda de pesquisa, 0 desenho das politicas, seus mecanismos concretos de operac;:ao e seu impacto sobre a ordem social foram examinados
como expressao de processos politicos referentes it natureza das instituic;:6es
politicas brasileiras, da cultura politica nacional, das possibilidades de mudanc;a
na otdem social e politica brasileiras, bern como das relac;:6es entre atores
politicos e
vamente subdesenvolvido.
pot ins tituic;:6es academicas e govemamentais, associado ao esforc;:o desenvolvida no interior do Grupo de Trabalho de Politicas Publicas da Anpocs, e
tambem da Associa~ao Brasileira de Ciencia Politica (ABCP), visou explicita-
15
r
mente a enfrentar as desafios te6ricos e metodo16gicos dos estudos em politicas publicas no Brasil. Embora a tatefa seja certamente aberta e de longo
praza, nossa avalia<;ao
e quantidade
tratada nas analises sobre politicas publicas no Brasil, que diz respeito ao sistema de protes:ao social no Brasil e na America Latina.
Na segunda parte, "Processos decis6rios", apresentam-se estudos
empiricos sobre os condicionantes institucionais do desenho de politicas publicas setoriais. Ainda que as politicas setoriais examinadas, bern como as instituis:oes politicas que explicam os resultados encontrados, sejam diferentes,
estes artigos tern em comum a preocupa<;ao analitica de explicar decisoes e
desenhos de politicas com base em configuras:oes institucionais espedficas.
A terceira parte, "Condicionantes e efeitos das politicas publicas", inclui
analises empiricas que tomaram como objeto central
desempenho das
16
contribui~6es da
incrementalismo que marca grande parte das decisoes politicas e dos momen1
A expressao punt'lUdled equdibrium c traduzida par alguns autores como equilibria intercompido e
por outcos como equilibria pontuado. Dentre as trabalhos incluidos neste livco, Celina Souza
utiliza a primeira expressaa e Ana Claudia Capella, a segunda. Como a questao nao envolve
meramente a traduyao do ingles, mas 0 canceito considerado, optamos por manter as diferentes
traduyoes, apos consulta as autoras.
17
segundo as teorias contemporaneas da evoluc;:ao, a processos similares a curvas em S, associando longas estabilidades com
das no tempo. 0 processo de
produ~ao
mudan~as intensas
concentra-
assoeia~ao de
participa~ao
participa~ao
popular. A
contribui~ao
descentraliza~ao, que
condieionaram a
participa~ao.
partieipa~ao;
cada area, identificada principalmente pelo tipo de relac;ao existente entre profissionais e lideranc;as populares.
18
------
-----
"Intera~ao sindicalismo-
sindicalismo,
de de influencia dos sindicalistas na arena legislativa brasileira limitou a capaeidade das centrais sindicais de desenvolverem estratf~gias bem-suceclidas de
veto
Executivo
e amplamente
Saude (SUS) no pais significou a descentraliza~ao de atividades diretas de prestac;:ao de servi<;os mantendo urn grau elevado de coordena<;ao das politicas no
govemo federal. Essa eoordena<;ao foi conseguida atraves das regras de distribuicyao de recurs os federais. Os autores utilizam wn am.plo conjunto de informac;:6es relativas
.'
utiliza~iio
distintos, a democracia tern efeito positivos sobre os gastos sociais e, ao contra-rio do que expressa urna parte importante do debate politico, a abertura
financeira nao os impacta negativamente. A observac;ao das informac;:oes de
gasto desagregadas sugere ainda que a abertura comercial impacta favoravelmente os gastos previdenciarios e em educac;:ao e que as relac;:oes entre abertura, democracia e gastos sao mais complexas do que considerado usualmente
pelo debate em torno do tema.
a impacto do Fundo de Manutenc;ao e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valoriza~iio do Magisterio (Funde!) sobre as desigualdades
no fmanciamento da educac;:ao e analisado pot Daniel Arias Vazquez. Diferentemente dos demais trabalhos desta parte, a contribuic;ao de Arias esta na
analise dos efeitos de desenhos especHicos de regulac;ao das fmanc;as publicas,
20
r
ao 1nves de suas causas. 0 autor analisa os efeitos do Fundef, entre 1998 e
2006, na
promo~ao
de eqilidade no gasto em
educa~ao.
nidpios, no interior carla estado. A politica definia ainda urn minima nacional
de gasto por alunG, senda 0 governo federal responsavel peia complementa~ao
dos valores, quando os patamares de gasto de urn dado Fundef fossem infenores ao mimmo.
impacto de
equaliza~ao entre
unidacles estacluais. Issa ocorreu por uma interpreta<;:ao minimalista por parte
do Ministerio da Educa<;:ao, com rela<;:ao
prefeito
<;:oes posicionadas ideologicamente de forma distinta, embora os gastos tenham apresentado grande regularidade e seguido urn perfJ.1 clclico. Os partidos politicos apresentam comportamentos diferentes, embora esses nao sejam estaveis entre as duas gestoes, impedindo a delimitas:ao de preferencias
alocativas partidarias.
A quarta e Ultima ses:ao do livro, por fun, apresenta contribuis:oes associadas
II
trabalho de Telma Menicucci, ''A implementa<;ao cia reforma sanitaria: a orma<;ao de uma politica", que analisa a implementa<;ao cia politica de reforma
do seta! Saude no Brasil dos anos 1990, problematizando anaIises anteriores
que interpretam
e0
que esta em
foeo sao os atores politicos mobilizados no processo, associados a constru<toes cognitivas e percep<;6es sobre igualdade e sabre os seus direitos especifieamente.
A autora destaca intensamente a importineia dos legados anteriores, nao
apenas em termos de politicas, mas tambem considerando a distribuis:ao de
beneficios as categorias e atores mais bem organizados.
ganha especial relevancia
sistema pela erosao do apoio de amplas categorias (prineipalmente de funeionarios publicos) a constituis:ao de urn sistema publico. Essa caractenstica dual
e refors:ada pelas
setor na decada de 1990, a autora sugere ter ocorrido par parte de atores
importantes. notadamente das areas fiscais e da Presideneia da Republica, uma
redus:ao das politicas realizada via estrangulamento financeiro, diante dos altos
custos politicos de redm;ao explicita no contexto da decada. No bojo desta
estrategia, uma parcela significativa das politicas teria sido repass ada para as
escalas inferiores da federas:ao, inclusive em termos de responsabilidades financeiras. A auseneia de apoio mais amplo de atores organizados importantes
tornou essa trajet6ria politica possivel.
22
No caso do Chile,
estrat<~gias
sobre
desenvolvimento da area de
23
------------
"
Parte I
Conceitos
Estado de Bem-Estar,
Desenvolvimento Economico e
Cidadania: algumas 1i~6es da
literatura contempodlnea*
Sonia M. Draibe
Apresenta-se, aqui, urn panorama cia literatura contemporanea sobre Estacios de bem-estar social, na perspectiva cia analise hist6rica e comparada e
do ponto de vista de sua potencial contribui~ao para futuros estudos sabre a
realidacle latino-americana. Como se sabe, a literatura acaclemica
e bastante
27
- - - - - - - - - - - - -_ _
Ja sao muitos os sinais, captados aqui e ali, que indicam urn certo esgotamento
do ciclo recente de transformac;6es impulsionadas peIo paradigma neoliberal
marcado peIo baixo ereseimento e peIo desemprego cronico; pelo aumento
da desigualdade e pela incapacidade de redu~ao significativa da pobreza; pela
imposic;ao e/au crenc;a em urn unico ou poucos modelos de reformas de
programas sociais (pr6-mercado). Estariamos vivendo urn novo momento
de escolhas, de decisoes a respeito de outros modelos e alternativas? Esse foi,
alias,
globaliza~ao?
e verda-
de, mas certamente indispensaveis ao tratamento dos temas que motivam este
artigo.
E0
easo dos eixos analiticos por meio dos quais a literatura contempo-
28
all~m
de remeter
a questao da eqilidade,
nao
quantitativista. 2
Mas
0 fo~
Entre os fatares que podem explicar tal evolw;aa, alem desse predominio, tern sido forte a
fragmentaqao e especializaqaa das disciplinas. No casu da palitica social, verifica-se predominancia das analises administrativas e organizacionais de programas sociais individuais, mats que dos
sistetruls de poHticas sociais, e quase sempre sob a prisma unilateral da efidcia economica e da
avaliaqao de resultados.
29
.'
conceito "de-
buto de certos tipos de Estado de bem-estar. Em torno de um suposto comum - as rela'roes mutuamente dinamicas entre poIiticas sociais e economicas
- confluem aqui concep'r0es bern distintas, desde as que pensam a politica
social como subordinada
vaIori~
30
"novo bem-estar
ativo (adive welfare State), entenclido como aquele que enfatiza a redu~iio dos
riscos sociais mediante a educac;ao e a capacitac;ao, com
objetivo de trans-
tipo de politica
das pessoas na gera<;ao da propria renda. Entretanto, sua mais alta ambi<;ao a de instituir urn novo modelo de welfare State - foi criticada exatamente por
reduzir
modernidade urn real ataque ao Estado de bem-estar (Sabel & Zeitlin, 2003). 5 E
de se notar que, mesmo nao tendo alcan<;ado objetivos tao ambiciosos, a perspectiva disseminou-se amplamente, orientando reformas ou inova<;oes de programas sociais no mundo todo, e sob governos das mais variadas orienta<;6es. 6
No plano conceitual,
contribui~iio
e de ampla difusao e
POllCO
criticas
enfoque integrado, em
Sen, concebe a politica social como inversao em capital humano, ern capital
Exemplos de tal orientaltao podem ser encontrados em conhecidos slogan;, utilizados par Blair,
Clinton, Giddens e outros, tais como: "Nao mais direitos sem responsabilidades!"; "Que 0
trabalho pague1"; "Trabalho para os que podem; proteltao para os que nao podem!"; "Acabar com
o bem-estar social tal como 0 conhecemos.I"; "Menos para as pais, mais para os ftlhosJ" etc. (Sabel
& Zeitlin, 2003).
A experiencia latino-americana recente registra incontaveis exemplos de orientalt0es deste tipo,
em programas educacionais, de capacitaltao ou ainda as que favorecem 0 emprego produtivo e 0
auto-emprego, como as de microempresas ou microcredito.
31
f
POllTICAS PUBLlC,",S NO BRASIL
ampliar as capacidades das pessoas para participar com liberdade do processo produtivo (Sen, 1999; Taylor-Gooby, 1998, 2001; Holliday, 2000; Giddens,
1998). Nesse plano, aproxima-se da perspectiva dos direitos humanos e ate
mesmo a fundamenta. 7
A analise integrada, em suas recentes e variaclas versoes, avanc;:ou e amadureceu atraves de amplo debate sobre as relac;6es entre a economia e a polirica social, especialmente sobre as aspectos cambiantes e desafiantes do crescimenta econ6mico nas condic;6es atuais cla globalizac;ao, confrontaclos com as
n6mico' no proprio dominio cla politica social. Pot Dutro lado, revalorizou a
'dimensao sistemica cla politica social', ou seja, sao as sistemas de politicas
sociais ou, mais especificamente,
ea perspecti-
desenvolvimento econ6mico.
a abordagem
a 'perspectiva hist6rica
de lange prazo'. Ao
relacionar sistemas de politica social e desenvolvimento econ6mico, imediatamente se impoem questoes a respeito do crescimento econ6mico, de suas
fases, de suas qualidades, de seus requerimentos e efeitos no emprego e no
bem-estar das pessoas, seus exitos passados, suas perspectivas futuras etc. Urn
tal chamada
a visao
32
.'
Andersen, 1990; Gough, 1999; Pierson, 2003). Alem de introduzir certa ruptura
com tradic;oes ate
enta~
deravelmente as possibilidades de exame, sob novas categorias, das experiencias de paises em desenvolvimento, que transitaram mars tardiamente para a
modernidade.
Nao e novo
.'
gera~ao
"regime
sociais e seus "efeitos na estratificac:;:ao social". Mais tarde, agregou outro crite-
Cujos atributos sao principalmente as seguintes: 0 mereado como locus de uma soIldariedade de
base individual; a predomimincia do mercado na provisao social, da qual participam com menos
peso a familia e 0 Estado. Neste regime se enquadrariam paises como os Estados Unidos, 0
Canada, a Australia, a Nova ZeI:india, a Irlanda e 0 Reino Unida.
Fundado em uma soIldariedade de base familiar, caracteriza-se par uma provisao social na qual a
familia desempenha papel central em relm;:ao au carater marginal do mercado e ii ac;:ao subsidiaria
do Estado, tendo ainda por refercncias 0 slallls, 0 merito e a sam;:iio de atores coletivos e
corporativos diferenciados. Paises como Alemanha, ItaIla, Franc;:a e outros da Europa continental
exemplificariam este regime.
10
II
12
Fundado em uma solidariedade de base universal, sendo 0 Estado 0 seu locus principal, e
caracterizado por uma composilfiio da provisao social na qual 0 Estado desempenha papd central
em relalfao as posilfoes marginais da familia e do mercado. Aqui se classificam tipicamente as
paises nordicos, Suecia, Dinamarca, Noruega e Finhindia (Esping-Andersen, 1990, 1999).
Iniciada com 0 pioneiro trabalho de Titmus de 1958 e ampliada por estudos como os de Marshall
(1964), Briggs (1961), Rimlinger (1971), Hecla (1974), Wilenski (1975) e, ja na segunda onda de
im'estigac;:oes dos anos 1980, pelos trabalhos, entrc outros, de Flora (1986), Flora e Heidenheimer
(1986), Alber (1986), Ferrera (1984) e Ascoli (1984).
De-commodijication foi aqui livremente traduzida par desmemmtilizafiio. Gutra cara do direito social
da cidadania, 0 conceito designa 0 grau em que 0 Estado de bem-estar dcbilita 0 vinculo
monerario, garantindo 0 direito independentemente da participalfao no mercado (e das rendas ai
auferidas). Bens e servilfos sociais perderiam, sob tal mecanismo, parcial au totalmente, seu
carater de mercadoria (Esping-Andersen, 1999).
34
r
Estado de Bem-Estar. Desenvolvimento Econ6mlco e Cidadania
rio, a saber,
grau de
"desfamiliariza~ao" (defamiiiarisation).lJ
Elaboraey6es
Estado,
bem-estar
e produzido
prote~ao
poder na
14
35
"
pOlleD
OU,
ultima instancia, as possibilidades e limites do uso das categorias de EspingAndersen com respeito a paises ou regioes distintos dos originalmente considerados pelo autor,
a abrangeneia das categorias de regime. Afmal, sao aqueles tres regimes uma
mera constrm,;:ao ideal, de valor heuristico, com
IS
16
Nao por acaso, tern sido diffeil para 0 autor, e para outros que 0 tentaram, estudar as rcformas
recentes dos Estados de bem-estar segundo a mcsma metodologia dos regimes e as classifica<;:oes
correspondentes dos paises.
17
Sensivd i cntica, Esping-Andersen (1999) reformulou parcialmente sua matriz analitica, atribuindo um maior peso ao corte de genera e i economia domesticalfamiliar como esfera da reprodu<;::\0 social, juntamente com as outras institui<;:6es da poJ{tica social.
18
Theret ressalta ser esta uma dificuldade inerente i metodologia de d,uten, construidos mediante
alguns grandes tipos de equivalencia que se sup6em representativos do con junto de paises,
devendo cada pais ser classificado em uma e somente uma das classes estabelecidas. Razao pela
qual emerge imediatamente 0 problema dos casas de dificil classifica~ao nos regimes de EspingAndersen, como seria 0 casu do Reino Unido e do Japa.o (Theret, 1998, 2002).
A critica, curiosamente, aponta excessos, mas tambem carencias de "historicidade", isto e, tanto
um suposto "eurocentrismo" na caracteriza<;ao dos regimes como, pcln cantriirio, a ausencia de
variaveis historicas tais como tra<;:os culturais ou tradi<;:6es familiares, gue distinguiriam paises e
grupos de paises ainda na regiiio europeia.
37
Muito frequentemente,
OS
acom-
distinguiveis dos mesmos (Ebbinghaus & Manow, 2001; Sainsbury, 1999). Como
tal, foram utilizados em incontaveis estudos de paises distintos dos da Europa,
inclusive na America Latina (Draibe, 1989).
Entretanto, construc;:oes te6ricas como a de Esping-Andersen e outros
autores (Castles, 1993; Therbom, 2002, 2004a, 2004b; Gough, 1999, 2000)
admitem uma compreensao mais complexa e sofisticada, com maior poder
explicativo. Elaboradas em um n1vel teorico intermediario de
abstra~ao
(midd/e
range theory), tais categorias nao se confundem nem com categorias gerais e
mais abstratas (par exemplo, a de Estado de bem-estar em geral) nem com
conceitos particulares, referidos a casos ou situac;:oes concretas (por exemplo,
o Estado de bem-estar frances). Ao contrano, construidos no espac;:o da tensa
relac;:ao entre teoria e hist6ria, entre categorias gerais (abstratas) e 0 ruvel empirico,
conceitos intermediarios como os de regime, ao mesmo tempo que retem os
atributos gerais de urn fenomeno dado, captam e retem, por generalizac;:ao,
atributos pr6prios de urn conjunto dado de casos particulares. Se este e seu
estatuto te6rico, pode-se conduit que os tipos ou modelos elaborados com tal
instrumental nao constituem modelos tipo-ideais, disponiveis para uma generalizada aplicac;:ao. 19
Precisamente por tais razoes,
contribuiu decisivamente para que fossem evitados os dois riscos mais comuns em materia de comparac;:ao hist6rica, a generalizac;:ao indevida e
historicismo.
20
20
de
ao
de
de
38
........_--------------------~._._-_
...
"
_.
50-
regime
situa~oes
insufieiente grau de
e,
que nao se adaptam mruto bern aos regimes ou tipos, tenham sido
classificados
enta~
e raro
que sejam
39
inaplicabilidade dos tipos ou paradigmas, devido, em Ultima instaneia, ao insuficiente nivel de desenvolvimento cia sociedade, cia economia ou do proprio
sistema de protes:ao social, comparado ao "desenvolvimento 6rimo" alcan<;ado nos regimes originais. Sao recorrentes as referencias mediante as quais ganha carpo 0 argumento: "desenvolvimento embriomlrio", "incompleto", "baixa
extensao do assalariamento", "altos graus de exclusao social", ccbaixa cobertura dos programas sociais" etc.
IS80
ea
n
Zl
a caracteriza~ao que fez Theda Skoepol da dualidade do sistema de protetyao social dos
Estados Unidos (the two-frock .rysfem), por apresentar simultaneamente caracteristicas de urn Estado
de bem-estar do tipo patriarcal, que protege 0 homem - pro,'edor -, e do tipo matemalista, que
protege a mullier enquanto mae. Esping-Andersen (1997) chamou a aten~ao para a singularidade
do caso japones, qualificando-o como "hibrido" por combinar caracteristicas dos regimes liberal
e conservador. Luis Moreno denomina '~.ia media" 0 Estado de bem-estar espanhol, que incorporaria elementos tanto das tradis:6es bismarckianas como da trarutyao beveridgeana (Moreno, 2000a,
2000b).
E chissica
A!em da nao-correlas:ao entre nive!/duratyao da industrializas:ao e extensao do Estado de bemestar, as evidencias indicam maior relas:ao com a urbanii'.a~ao que com a industrializatyao, assinalando, por exemplo, que, na Europa, sua emergencia se deu antes na Alemanha de Bismarck,
menos industrializada na epoca que a Inglaterra e os Estados Unidos. Na America Latina, surge ja
nos primeiros momentos da industrializa~ao, antes, portanto, das fases em que surgiu nos paises
europeus ou nos Estados Unidos. Emerge mais tardiamente no Japao do que em outros paises
menos industrializados do Leste Asiatico (Pierson, 2003; Kuhnle & Hart, 2003). Antecipatyao de
demandas e respostas a deficits de legitimatyao sao argumentos comumente utilizados pur autores
que enfatizam a interven.io de fatores politicos na precoce emergencia dos modernos sistemas
de politicas sociais.
40
religiosas, alero das pertinentes as politicas e as institui<;oes. Fat com tal pers-
Hi aqui urn claro esfor<;o para it alem do entendimento destes casos taosomente como subtipos dos regimes previamente definidos. ou entao como
formas ainda nao desenvolvidas, attasadas ou incipientes dos mesmos (Rhodes,
1997; Flaquer, 2000). Ao cantrario,
constituiria, para os autores citados, uma configura'1ao historica propria, legitimamente identificada por caracteristicas rustoricas e culturais comuns, as quais
constituiriam, portanto, as fundamentos de urn quarto tipo ou regime, que se
agregaria aos antenormente elaborados por Esping-Andersen.
Mais que agregar dimensoes criterios de Esping-Andersen, a marca
metodologica dos autores foi identificar, nos quatro paises, caracteristicas principais e predominantes, que redef11lem 0 conjunto dos componentes e processos de seus sistemas de bem-estar, diferenciando-os dos outtos regimes. Sao
as seguintes as caracteristicas apontadas: "a dualidade da sociedade, em rela'1ao
a prote'1ao
social'\~4 "0
(familismo)";2~"a
2~
2S
Referida como "familismo", a caractenstica indica 0 pape! desempenhado pe!a familia no bemestar de seus membros, par meio de transferencias intrafamiliares de natureza material e imaterial,
especialmente das atividades de cuidados prestadas pdas mulheres. 0 alto valor conferido a
familia e 0 baixo grau de individualizas:ao de seus membras expressariam tal caractenstica.
26
,.
modelo
Estado
welfm" State
foram postergados por muito tempo em razao das fortes diferen<;as com os
paises ocidentais - constituem hoje outro estimulante laborat6rio no qual vem
sendo testadas a for<;a e as debilidades dos regimes de bem-estar social, como
instrumental para a analise comparativa. Os estudos sobre seus sistemas de
bem-estar multiplicaram-se notavelmente, na ultima decada,29 ampliando-se
significativamente
27
25
Para Maurizio Ferrera, 0 sui da Europa nao conforma uma regiao homogcnea, e dificilmcnte os
quatro paises podem ser classificados em uma mesma familia de nas:ocs, dadas as suas diferens:as.
Ainda assim, havcria cntre cies suficientes evidencias de similaridadcs e experiencias compartiIhadas, que justificariam sua aproximas:ao, nas analises comparadas especialmentc sobre os Estados de bem-estar (Ferrera, 2005).
29
42
r
Estado de Bem-Eslar, Desenvolvlmento Economico e Cidadanla
de abordar as particularidades culturais, tais estudos destacaram, naquelas experiencias, a peculiar rela<;ao entre desenvolvimento economico e politica social,
rela<;ao retratacla por muitos como a "dimensao desenvolvimentista" dos
Estados de bem-estaraliconstruidos (Esping-Andersen, 1997; Goodman, White
& Kwon, 1998; Gough, 1999, 2000; Kuhnle, 2002; Holliday, 2000; Kwon,
1997, 1999,2002,2003; Aspalter, 2001; Cbang, 2002; Peng & Wong, 2002;
Uzuhashi, 2003; Miyamoto, 2003; Kim, 2005; Kuhnle, 2002; Davis, 2001).
Com pequenas cliferenc;:as, as autores tendem a concordat serem as seguintes as atributos hasieos de seus sistemas de protec;:ao social: a predominancia dos objetivos do crescimento econ6mico sabre as sociais, rettatada
nos modestos niveis do gasto social (Kwon, 2003; Peng & Wong, 2002);
direcionamento
cia protes:ao social apenas aos trabalhadores assalariados dos setores publico e
privado; e finalmente a posi<;ao central cia familia como valor e referencia,
promovendo a independeneia dos seus membros em rela<;ao ao Estado. 30
Entre tais caracteristicas, destaca-se a especificidacle cia articula<;:ao entre
politica econ6mica e politica social, mais precisamente a incorporac;ao cia politica social
}() Os primeiros estudos desenvolvcram-se com uma visao positiva do orientalismo, enfatizando as
tradicionais virtudes do "sistema confuciano de bem-estar" Qones, 1993) - relativas ao papel da
familia e da ftlantrupia privada, sempre com 0 objetivo de evitar a dependencia do Estado - e, no
plano dos valores, os prindpios de solidariedade nao igualitaria, da subsidiariedade, da hierarquia
e da ordem. Na segunda metade dos anos 1990, uma nova onda de estudos, em dialogo mais
proximo com 0 enfoque dos regimes e em pcrspectiva mais critica quanto as 'vantagens' do
confucionismo, orientou-se por analises mais integradas das variaveis culturais, economicas,
sociais, poHticas e institucionais.
43
a dimensao hist6rica e temporal nao parece esgotar-se no enfoque dos regimes, c1aramente limitado quando se trata de captar caractensticas da din3.mica
do Estado de bem-estar social, na sua relas:ao com a estrutura social. Enfrentar tal desafio pareceria ser
ins-
transito e a
31
44
,
!
,;
r
OU
quantitativistas?3.' Incorporando a critica a tal teoria, 0 ressurgimento contemporaneo cla problematica cia modernidade34 caloca em outros termos a investiga<;ao historica sobre
suas origens as variadas totas seguidas por grupos de paises na sua transis:ao
para a modernidade.
Garan Therborn, no seu ambicioso estudo European Modernity and Beyond:
exterior".3B
Elaboradas segundo criterios pr6prios da dinamica hist6rica, as rotas remetem as configuracyoes hist6rico-institucionais presentes no ponto de partida
}2
33
34
35
36
37
38
A qual a modernidade chegou de fora, em geml pela ponta do fuzil, mas logo se voltou contra as
conquistadores coloniais.
Paises cujas elites, desafiadas e ameac;:adas por potencias imperiais extemas, importaram seletivamente os modclos de modernidade do exterior (por exemplo, 0 Japao).
45
aAmerica Latina.
As Dimensoes de Familia e Genera do Estada de Bem-Estar:
desenvalvimentas te6ricas recentes
Sabidamente, genero e familia sao dimensoes constitutivas do Estado de
E nesta
1~
46
_ _
388m
como
ainstitui~ao familiar.
Oa
daclas oa sociologia hist6rica e nas varias versoes das chissicas tearias cla moderniza<;:ao. Muito resumidamente, pode-se aftrmar serern dois as argumentos prineipais:
entendimento de que
longo ciclo
39
Orloff (1996) e Walby (2001) minimizam tal crftica, recordando que, embora nao central, a
dimensao de genero sob a forma familia ocupaya importante espalt0 nas tipologias de EspingAnderson, em especial na sua caracterizaltao dos regimes liberal e conseryador.
47
..
mulher e da familia, e
regra pela qual cabe
e, sob 0
sociais se ap6ia em uma dada composi<;ao de trabalho remunerado e trabalho nao remunerado,40 cabendo preponderantemente
a mulher a realiza-
entendi-
.w
48
l_~~~---------
de bem-estar,
teoricamente insensiveis a outros modelos, as mudan<;as nos padroes predotninantes, assim como aos processos geradores de mudan<;asY
Partindo de tal constata<;ao, a vertente fetninista de estudos sobre 0 Estado de bem-estar deu lugar a uma volumosa e bern rnsseminada prodm;ao
intelectual, ainda que heterogenea, rnvidida em incontaveis correntes e orienta<;6es.
E tambem indiscut1vel 0
que, explicita ou implicitamente, passaram a incorporar as dimensoes de genero e familia em suas formula<;oes. 42
Para a analise comparada dos Estados de bem-estar, a contribuic;ao dos
estudos feministas e defmitiva. Afastando-se de posic;oes simplistas, negativas
e mecanicistas que cventuahnente marcaram as primeiras ondas de estudos
feministas sobre
convincentes que:
As relac;oes entre genero e familia, de urn lado, e instituic;oes da politica
social, de outro, sao biunivocas. as efeitos e impactos sao mutuos e
asslln devem ser analisados:1-3
As mulheres se relacionam com
0 E~tado
eJ au
sujeitos da a,ao social (Orloff, Clemens & Adams, 2003; Korpi, 2000).
Igualdade e identidade polarizam as demandas das mulheres por
reconhecimento e direitos, projetando uma matriz de tensao ou
contradic;ao nem sempre passiveis de soluc;ao (Pateman, 1988;
41
42
~3
Lewis (1992) argumenta que a desigual divisao sexual do trabalho remunerado e nao remunerado
fompe com as fronteiras da "mercantiliza<;:ao" e "desmercantiliza<;:iio". Segundo a autora, do
ponto de vista da mulher, a cidadania wcial e a autonomia se apoiariam em processos distintos,
entre eles a "desfamiliariza<;:ao" das atividades de cuidados domesticos.
Bern conhecida foi a realfao de Esping-Andersen as criticas das feministas. Em trabalho posterior,
o autor incorporou, ao !ado da desmercantilizalfao, os graus de desfamiliariza<;:ao como atributos
distintivos dos regimes (Esping-Andersen, 1999).
Leis relativas ao matrimonio, a poHtica familiar e as instituilfoes da politica social produzem
efeitos na situalfiio da mullier, nas relalfoes e papeis de genero, mas as efeitos do Estado podem
ser tanto negativos como positivos, em relatyao a emancipalfao feminina (Sainsbury, 1996).
49
as
a familia
e no desempenho dos
de renda minima
~.\
46
A tensao (ou 0 TVoILrtoflum[i'r dilemma, segundo Carole Pateman) assim se expressaria: ou a mulher
se iguala ao homem, como cidada plena, 0 que de fato nao se pode lograr nas estruturas patriarcais
da familia e sob a norma salarial "masculina", ou se}.,'lJe a cargo do trabalho domestico, que nao
conta para a cidadania e ademais a manlem marginalizada no rnercado de trabalho (Pateman, 1988).
A transferencia para a esfera publica de parte dos trabalhos de cuidados domesticos, simultaneamente a urn maior equilfbrio na distribui~ao dcssas ati"idades no interior da faJTlllia, pareceria ser
a alternatiYa que permitiria ir alem da dicotomia igualdade-diferen~a (Korpi, 2000), junto com
politicas de mercado de trabalho facilitadoras cia concjlia~ao entre trabalho remunerado e cuidados domesticos.
Politicas que fayorecem a participa~ao da mulher no mercado de trabalho (politicas de
"desfamiliariza~ao") e politicas que fayorecem a permancncia da mulher nos cuidados domesticos (politicas conseryadoras pr6-famflia) produzem impactos distintos seJ,'lll1do os tipos, a composi~ao e os ciclos das familia:;: segundo a condi~ao de esposa, yillYa ou s6 da mulher; segundo
a chefia das familias; a presen~a e idade dos filhos etc. (1-lillar, 1996; Misra & 1Ioller, 2004).
50
Provavelmente,
I
i"
ou varia<;oes dentro dos regimes gerais - por meia de conceitos tais como
patriarcado, maternalismo,47 ou uma combina<;ao destes _,48 posl<;6es contempod-neas bern mais radicais tratam, no limite, de substituir as tipologias criticadas
E dificilmente poderiam se-lo, enquanto mantivessem lange de suas considerac;oes as relac;oes Estado-mercado,
as processos de
mercantiliza~ao e
com as tipologias de regime de bem-estar, altemativa alias defendida por corteutes feministas radicals, de orientac;ao culturalista extremacla.
47
De modo pioneiro, a tradic:;:ao nordica de estudos feministas elaborou dais modelos ideal-tipicos
opostos, diferenciados segundo seus efeitos negativos ou positivos sobre a posil;ao da muther
em termos de beneficios sociais: 0 Estado de bem-estar patriarcal e 0 Estado de bem~estar
favoravcl as mulheres (Larsen, 1996). Com 0 foco em objetivos e estrategias, os modelos arquetipicos
mae-esposa e de igualdade de sexo sao de usa generalizado (Daune-Richard, 2001). Eiriin Larsen
(1996) faz uma boa resenha da evolul;ao historica dos estudos feministas sobre ideologia e
politicas maternaJistas. De especial interesse e 0 seu resumo da interpretal;ao maternalista do
Estado de bem-estar elaborada por Theda Skocpol, e 0 debate que gerou no meio academico
feminista, em especial sua discussiio com Linda Gordon.
48
49
Criticando 0 procedimento de meramente adicionar dimensocs de gblero as tipologias correntes, Lewis e Ostner (1991) definem 0 regime de bem-estar, em geral, como 0 "modelo do homem
provedor" (MHP), que diferenciam em seguida em forte (MHPf-<), moderado (MHPM) e debil
(MHPD), de acordo com 0 "grau de incidencia" dos atributos do mode1o em cada pais. Com base
em investigat;oes empiricas, Lewis (1992) classificou a Irlanda e 0 Reino Unido como MI-IP Forte,
a Frant;a como MHP Moderado e a Succia como MHP Debi!. Em trabalho posterior, a mesma
autora (I,ewis, 1997) propos 0 conceito de "regime de cuidados domesticos", afirmando a
centralidade do trabalho domestico nao rcrnunerado na identifica<;ao das \'ariat;6es do Estado de
bcm-estar.
51
Estado,
estratifica~ao
diferen~as no
plano dos
II
12
13
Este ultimo criterio - capacidade de fonnar e manter autonomamente a familia - parece particulannente interessante por sugerir a possibilidade de se estimar 0 grau de indepcndencia do chefe
da familia, mulher ou homem, independentemente das variadas formas que podem fundamentar
tal independcncia: trabalho remunerado, transferencias monetarias baseadas em direitos, ou
outras.
0 poliq J',ertder regime se defme pelo conjunto dos seguintes atributos diferenciais: a divisao sexual
do trabalho (homem provedor/mulher cuidadora); igualdade ou diferen'ra de genera na defini~iio do ertfiflemenf; 0 recipiente do beneficia (se 0 chefe da familia, ou 0 homem prmTedor, ou a
mulher cuidadora, au cada urn dos individuos, sejam as dependentes, sejam os autonomos);
regras e incentivos fiscais (base matrimonial ou individual da taxa~iio de impastos, com ou sem
dedu'r0es dos gastos familiares); politicas salariais e de emprego; esfera publica/privada dos
servi~os de cuidados; remunera~ao ou nao das atividades de cuidados etc. (Sainsbury, 1999).
Em Sainsbury (1999), 0 male breadwinner regime se baseia em uma estrita divisao sexual do trabalho,
no modelo do homem pro\'edor e no principio da manuten~ao. Ja 0 regime de papcis separados
por genera se ap6ia igualmente na estrita divisao sexual do trabalho, mas se organiza segundo as
dois principios, 0 de manuten~ao e 0 de cuidados, reconhecendo, neste ultimo, os direitos da
mulher como cuidadora (direitos reprodutivos e de mies). Diferentemente, 0 regime do indi\'iduo provedor-cuidador se apoiaria em fun~oes compartilhadas por homens e mulhcrcs tanto
como provedores quanto como cuidadores, e em iguais direitos fundados em sua condi~ao de
cidadao. Em trabalho anterior, a autom trabalhou apenas com 0 primeira e 0 ultimo dos modelos
referidos (Sainsbury, 1994).
0 instrumental dos pofit)' J',etlder rq:imes permitiu a Sainsbury (1999) identificar importantes diferen~as de genera entre os palses escandinayos (Suecia, Dinamarca, Noruega e FinLindia) - qualificados, todos eles, entretanto, como regimes social-democratas de bem-estar, segundo a tipologia de
Esping-Andersen.
52
f
r
(1999), tal interpenetra~ao real, ocorrendo principahnente por meio dos prindpios de clireitos que defmem os regimes de bem-estar - as prindpios de
manuten<;ao; cuidados domesticos; necessidade; trabalho/situa<;ao profissional; cidadania/resiclencia -, assim como as efeitos que produzem sobre as
rela<;oes de genero e as estruturas de demanda que engendram (Sainsbury,
1999).
Rea~oes
segundo
qual se classifica.
53
..
A busca das raizes hist6ricas das diferenc;as de genera e familia nos sistemas de politicas sociais, conjuntamente com a investiga<;ao dos fatares dinamicas que impulsionam as mudan<;as, abriram uma nova frente de pesquisa
historica para as estudos comparaclos dos regimes de bem-estar. Curiosamente, foram em parte as estudos feministas, e suas fecundas contribui<;oes,
que motivaram as novas linhas de investigac;ao, apoiadas tambem, diga-se de
passagem, nas tradi<;oes de estudos hist6ricos comparados em antropologia,
demografia e sociologia.
E de
bem-estar indague tambem sobre suas mais remotas raizes, suas configura<;oes socioculturais originais, entre elas a institui<;ao familiar.
Esta e, aparentemente, a agenda de Therborn (2002, 2004a, 2004b), quando busca conhecer distintas configura<;oes hist6ricas das familias, ou os sistemas familiares, como os denomina, tal como se apresentavam no inkio do
processo de moderniza<;ao, para em seguida examinar seus ciclos de mudan<;as ao longo do seculo
xx.
sistemas familiares e dois sistemas intersticiais, a saber: "a familia crista europeia",
Inspirado na amilise institucionalista, a autor privilegia tres dimcns6es para a identifica~ao dol'
sistemas de familias: 0 pader familiar interno (0 patriarcado e mas varia~6es), a regulas:au da
ordem sexual (0 matrimonio, a coabitalYiio e as limites entre sexualidade marital e nao marital) e
o comportamento da fccundidade (Therborn, 2004b).
54
..
"0
sistemas intersticiais. que resultam cla interac;ao de dois ou mais dos anteriores:
I
"a fanulia do Sudeste Asiatica" (Sri Lanka, Filipinas, Myanmar, Tailandia, Malasia,
"0
(Therborn, 2004b).
Os sistemas familiares guardam relac;ao com as rotas de moderniza<;ao; por Dutro lado, as relac;oes intergeneracionais das Earoilias costumarn
;7
.\R
;9
60
I
61
das rotas da
Caracteri:.:ada pela rq,'lIlalf:1O laica (ou semilaica) das relalf<Jcs familiares; matrimonio contratual,
monogamico, com line escolha do par; pare!ltesco bilateral; ausencia de obrigalfao com os
ancestrais; a\'alialfao moral negaciva da sexualidade como tal (l'herborn, 2004b).
Caracterinda pela regulalfao por meio de lei sagrada das relalfoes de familia; matrimonio contratual,
poligamia masculina delimitada, superioridade masculina (pertencimento patrilinear dos filhos,
divorcio por reptldio da mulher); prote.io das mulheres (capacidade legal, direitos de propriedade e heranlfa das filhas); sexualidade regulada pela ordem marital (com varialfoes segundo as
correntes do islamismo) (l'herborn, 2004b).
Caracteri:.:ada pela regulalfao par lei sagrada das relalfoes de fanulia (hinduismo); matrimonio por
lei sagrada, indissoluvel c monogamico, obedecendo a acordos por rcgras de endogamia de casta
e exogamia de linhagem; familia patriarca] de estrutura patrilinear extensa, incluindo os filhos
casados, com propriedade comum (Therborn, 2004b) .
Caracterizada por regulalfao par lei sagrada das relalfoes de familia (confucionismo); matrimonio
contratual, dissoh.lvel (par acordo mutuo ou par iniciativa do csposo); familia patriarcal, de
linhagem patrilinear extensa (China) ou troncal Oapao), organizada por fortes relalfoes
intergeracionais, veneralf:1O dos anciiios, valor das obrigalfoes familiares e visao instrumental
masculina da sexualidade (fherborn, 2004b).
Conjuntos de fanulias regulados por sistemas e normas; matrimtmio por aliant;as com pagamentos de bens pela noiva; poligamia em grande escala, fecundidade valorizada; herant;a entre gerat;6es e membras do mesmo sexo; culto aos anciaos e ancestrais. (Variantes: 0 subsistema da Costa
Ocidental, com not3.\'el autonomia socioeconomica intramarital da mulher, e 0 do Sudeste e
Centro-Oeste mUlfulmano, estritamente patriarca1. Entre os dais, se locali7.a a area matrilinear da
Africa Central) (Therborn, 2004b).
Caracterizada pelo pluralismo reJigioso; matrimonio regulado par regras f1exlveis de selelf:lo do
par e de divorcio; estrutura familiar patriarcal; lalfos de parentesco bilateral (I'herbo[J1, 2004b).
Caracterizado por resultar da interpenetralf:lO entre 0 patriarcado europeu cristiio dos coloru7.adares e as estruturas familiares das duas classes dominadas, os indigenas c os escravos negros
(variantes indo-crioula e afro-crioula); marcado pela dualidade de regras matrimoruais, por forte
proporlfao de pares informais e acentuada proporlfao de filhos fora do casamento (Therborn,
2004b).
55
modemizac;ao e
em parte,
interessante altemativa
Com respeito
a America Latina, as
Finais
Mais que conclusoes, estas notas finais chamam a atenc;ao para 0 objetivo do
trabalho aqui apresentado: estimular e promover estudos futuros sobre os Estados de bem-estar social na America Latina. convenientemente em investigac;oes
enraizadas em terreno conceitual amplo e comum, ou seja, no campo cia analise
intemacional comparada sobre as formas e tipos de Estados de bem-estar.
Ninguem desconhece as grandes dificuldades que enfrenta urn tal tratamento do tema. Entretanto. como pretendemos ter demonstrado ao longo
do texto,
,f
identificaclas rafzes particulates das moclemas estmturas e instituic;6es cia polirica social.
desenvolvido pelos estudos feministas amplia consideravelmente as capacidades analiticas referentes as dimensoes estruturantes dos sistemas de protec;ao
social: os sistemas familiares e
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63
"
of
64
Celina Souza
como
desenho, a
papel
o terceiro fator, mais diretamente relacionado aos paises em desenvolvimento e de democracia recente ou red~m-democratizados.e que na maioria
i
I
Versiia revista e ampliada de dais artigos publicados anteriormente. Ver Souza (2003, 2006).
65
desses paises, em especial os da America Latina, ainda nao se conseguiu formar coalizoes politicas capazes de equacionar, minimamente, a questao de
como desenhar politicas publicas capazes de impulsionar
desenvolvimento
surgimento
...
66
r
I
Public3s
governos.
Assim, na Europa, a area de politica publica vai surgir como urn desclo-
pape! do
govemo -,
produtor, por excelencia, de politicas publicas. Nos Estados Unidos, ao contra.rio, a area surge no munclo acadermco sem estabelecer relac;6es com as
bases te6ricas sabre
dOB
e0
dOB
Set
Para uma sintese da trajet6r:ia da area de politicas publicas, inclusive sua insen;:iio academica, vee
Parsons (1997).
67
a formulal;;ao e a analise de
papel das
elei~aes,
am-
biente. Segundo ele, politicas publicas recebem inputs dos partidos, da midia e
dos grupos de interesse, que influenciam seus resultados e efeitos.
publica. Mead (1995) a defme como urn campo dentro do estudo da politica
que analisa
urn conjunto de a<;oes do governo que irao produzir efeitos espedficos. Peters
(1986) segue
vemos, que agem cliretamente ou pot delegali=ao, e que influenciam a vida dos
cidaditos. Dye (1984) sintetiza a
defmi~ito
"0
que
classica
e "uma
defltl.i~aes
enfatizam
solu~ao
de
Hi mais de quarenta anos, Bachrach e Baratz (1962) demonstraram gue mio fazer nada em rdas:ao
a urn problema tambem e uma forma de polftica publica.
68
coopera~ao
todD
inter-rela~6es
campo do conhecimento
a~6es
(variavel dependente). A
formu!a~ao
de politicas publi-
area que situa diversas unidades em totalidades organizadas, isso tern duas
implicac;6es. A primeira
ela cares:a de coerencia te6rica e metodol6gica, mas sim que comporta varios
'olhares'. Par Ultimo, politicas publicas, depois de desenhadas e formuladas, se
desdobram em pIanos, programas, projetos, bases de dados ou sistema de
informas:ao e grupos de pesquisa. 3 Quando postas em as:ao, ficam submetidas
a sistemas de acompanhamento e avalias:ao.
ori~
politicas sociais expandiram-se rapidamente. Essas pesquisas abrangem, na atualidade, principalmente as seguintes areas: politica e gestao de servic;:os sociais,
principalmente saude e educac;:ao no caso brasileiro; problemas sociais diversos, mas, no caso brasileiro, pesquisas sobre seguranc;:a publica estao rapidamente ganhando espac;:o na agenda; estuclos relacionados com grupos
minoritarios e excluidos - rac;:a, genero, pobreza, desigualdade social, todos
tambem bastante estudados no Brasil. Estudos sabre politica social tern sido
particu1armente abundantes e sao, provavelmente, os que mais tern recebido
atenc;:ao academica no Brasil, assim como sao, tambem, os mais disseminados.
Muitas vezes, a polftica publica tambem requer a aprovalj3.o de nova legislalj3.o.
70
social? Existem importantes diferenc;as, notadamente nos seus focos. Enquanto estudos em politicas publicas concentram-se no processo e em responder
quest6es como "por que" e "como", os estudos em politicas sociais tomam
govemo em qualquer arealsetor pode ser tomada como ilustrac;ao do processo. Estudos sobre politica social, ao contrino, sao demarcados pelo objeto
da politica publica, focalizando, sempre, as quest6es que a politica busca "resolver", os problemas da area e seus resultados.
a questao sobre a
espac;o que cabe aos governos na definic;ao e implementac;ao de politicas publicas. Nao se defende aqui que
implementam politicas publicas au outras instituic;oes que participam do processo decis6rio) reflete tao-somente as pressoes dos grupos de interesse, como
diria a versao mais simplificada do pluralismo.
Tampouco se defende que
exclusivamente por aqueles que estao no poder, como nas versoes tambem
simplificadas do elitismo, nem que servem apenas aos interesses de determinadas classes sociais, como diriam as concepc;oes estruturalistas e funcionalistas
do Estado.
No processo de definic;ao de politicas publicas, soeiedades e Estados
complexos como as constituidos no mundo modemo estao mais pr6ximos
da perspectiva teorica daqueles que defendem que existe uma "autonomia
relativa do Estado", a que faz com que este tenha urn espac;o proprio de
atuac;ao, emhora permeivel a influencias externas e intemas (Evans, Rueschmeyer
& Skocpol, 1985). Essa autonomia relativa gera determinadas capacidades, as
1
POLITICAS PUBLICAS NO BRASil
desenvolvimento dessas
capacidades dependem, obviamente, de muitos fatares e dos diferentes momentos hist6ricos de cada pais.
Apesar do reconhecimento de que outros segmentos que naG as governos se envolvem oa formula<;ao de politicas publicas e no seu processo, tais
como os grupos de interesse e as movimentos sociais, cada qual com maior
Oll
que integram
papel dos governos tem sido encolhido por fenomenos como a globaliza,ao,
a diminui<;ao cia capacidade dos governos de intervir, formular politicas publicas e de governar naG esta empiricamente comprovada. Visoes menos
ideologizadas defendem que apesar da existencia de limita,oes e constrangimentns, estes nao inibem a capacidade das instihli<;6es govemamentais de governar a socied.de (peters, 1998), apesar de tornarem a ativid.de de governar
e de formular politicas publicas mais complexa.
Modelos de
Formula~ao
govemo faz ou deixa de fazer alguma a<;ao que repercutira. na vida dos cidadaos. Muitos foram os modelos desenvolvidas, e aqui serao mapeados apenas
os prtneipais.
Para maiores detalhes sabre diversos moddos analiticas, ver Goodin & Klingemann (1998), em
especial 0 capitulo 7, Pan;ons (1997), Sabatier (1999) e Theodoulou & Cahn (1995). Varios sitios
disponibili7.am cstudos empiricas sobre politicas publicas, com destague para <http://
www.policylibrary.com> .
72
e0
e0
terceiro
e0
e impoe perdas concretas e a curto praza para certos grupos sociais e ganhos
incertos e futuro para Qutros. Sao, em geral, as politicas sociais universais,
o sistema tribut<irio,
nhamento. 0 quarto e
dimentos. Cada uma dessas poHticas publicas vai gerar pontos ou grupos
de vetos e de apoios diferentes, processando-se dentro do sistema politico de
forma tambern diferen teo
Incrementalismo
A visao da politica publica como urn processo incremental foi desenvolvida par Lindblom (1979), Caiden e Wildavsky (1980) e Wildavsky (1992).
Com base em pesquisas empiricas, os autores argumentaram que os recursos governamentais para urn programa, orgao ou uma dada politica publica
nao partem do zero, e sim de decisoes marginais e incrementais que
desconsideram mudan<,;:as politicas ou mudan<,;:as substantivas nos programas governamentais. Assim, as decisoes dos governos seriam apenas
incrementais e pouco substantivas.
A visao incrementalista da politica publica perdeu parte do seu poder
explicativo com as profundas reformas ocorridas em v:irios paises provocadas
peIo ajuste fiscal. No entanto, os que trabalham nos govemos e os que pesquisam
os or<,;:amentos publicos conhecem bern a for<,;:a do incrementalismo, que mantern intactos estruturas govemamentais e recursos para politicas publicas que
deixaram de estar na agenda dos governos. Mas e do incrementalismo
que vern a visao de que deeisoes tomadas no passado constrangem decisoes
futuras e limitam a capacidade dos governos de adotar novas politicas publicas ou de reverter a rota das politicas atuais.
73
1
POlITICAS PUBLICAS NO BRASil
o Cicio da
Politica Publica
de alternativas,
avalia~ao
implementa<;ao e avalia<;:ao.
Qli-
tras sao ignoradas. Algumas vertentes do ciclo cia politica publica focalizam
mais as participantes do processo decis6rio e Qutras
processo de formula-
qao da politica publica. Cada participante e cada processo podem atuar como
urn incentivo ou como urn ponto de veto.
A pergunta de como
os governos
defmem suas agendas, sao dadas tres tipos de respostas. A primeira focaliza as
problemas, is to
e, problemas
mundo), aliados
a foriYa ou fraqueza
e fator
poderoso e determinante na
definiqao da agenda.
consenso
quando
Quando
enfrentado, da-se
e a forma para a
consttuiYao do consenso.
A terceira resposta focaliza os partieipantes, que sao classificados como
visiveis, ou seja, politicos, midia, partidos, grupos de pressao etc., e invisivcis,
tais como academicos e burocraeia. Segundo esta perspectiva, os participantes
visiveis definem a agenda e os mvislveis as alternativas.
74
l
I
I,
f
o
o
consistt~ncia.
As organiza-
solu~6es procuram
por problemas. As
escolhas compoem urn garbage can no qual varios tipos de problemas e solu'1oes sao colocados pelos participantes
constituindo
defini~ao
de agenda (agenda
de multiple
Coalizao de Defesa
Smith (1993), discorda da visao da politica publica trazida pelo cicio da politica
e pelo garbage can pela sua escassa capacidade explicativa sabre por que
mudan'1as ocorrem nas politicas publicas. Segundo esses autores, a politica
publica deveria set concebida como urn conjunto de subsistemas relativamente estaveis, que se articulam com os acontecimentos extemos, as quais dao as
parametros para os constrangimentos e os recursos de cada politica publica.
Contrariando
>
0 modelo analitico de Kingdon vern sendo testado no Brasil em algumas teses de doutorado. Ver,
por cxemplo, Capella (2006) e Pinto (2004).
75
divulga~ao
de indicadores
informa~oes que
mostram as falhas da politica atual ou seus resultados mediocres. Esses empreendedores constituem a poliry communi!], comunidade de especialistas, pessoas dispostas a investir recursos variados esperando urn retorno futuro
dado por uma politica publica que favore<;a suas demandas. Eles sao cruciais
para a sobrevivencia e
problema na
agenda publica.
Esses empreendedores podem constituir, e em geral constituem, redes
sociais.7 Redes envolvern contatos, vinculos e conexoes que relacionam os agentes
entre S1 e nao se reduzem as propriedades dos agentes individuais. As institui<;oes, a estrutura social e as caracteristicas de individuos e grupos sao cristaliza<;6es dos movimentos, trocas e "encontros" entre as entidades nas mUltiplas e intercambiantes redes que se ligam ou se superpoem. 0 foco esta no
conjunto de rela<;6es, vinculos e trocas entre entidades e individuos, e nao
nas suas caracteristicas.
Este metodo e referencial teorico parte do estudo de situa<;oes concretas
para investigar a integra<;3.o entre as esttuturas presentes e as a<;oes, estrategias,
constrangimentos, identidades e valores. As redes constrangem as a<;5es e as
Esse rnodelo {oi aplicada por Bueno (2005).
A literatura internacional sabre redes sociais
literatura em partugues, ver Marques (2000).
e ampla e
76
investiga~ao dos
rela~oes
padroes das
no~oes
de biologia e
e, a
politica publica se caracteriza por 10ngos periodos de estabilidade, interrompidos por periodos de instabilidade, que geram mudan~as nas politicas
anteriates. Da computa<;ao e dos trabalhos de Simon, vern a oo<;ao de que
os seres humanos tern capaeidade limitada de processar informac:;:ao, ciai
porque as questoes se processam paralelamente e naG de forma serial, ou
seja, uma de cada vez.
Os subsistemas de uma poHtica publica permitem ao sistema politico-
a partir da experiencia de
implementa~ao e
de
avalia~ao, e
somente
ea
mudan~as
constru~ao
e,
mantendo
status
Marques (2000) analisa a fonnular;ao de politicas na area de saneamento basico na Regiao Metropolitana do Rio de Janeiro por meio do modelo das redes sociais. Sua pesquisa mostra que, ao
contnirio do paddo norte-americano de lobbic.r ou do corporatiYismo social-democrata europeu,
a intermediar;ao de interesses ocoree aqui de forma disseminada par inumeros e diversos contatos pessoais entre as integrantes do goyemo e as interesses privados, intermediada por uma po'i~y
<,ommllni!J. Tambern a papel desempenhado par urn grupo de medicos sanitaristas que se organizou em tomo da refonna do sistema de saude publica no Brasil, no sentido da sua universalizar;ao
e descentrali7.ar;ao, e urn born exemplo das possibilidades explicatiYas deste modelo.
Pesquisa reali7.ada par Fucks (1998) testa este modelo analisando a inserr;ao da terruitica ambiental
no Rio de Janeiro.
77
do fator credibilidade e a
delega~ao
iostitui~aes
desenho das politicas publicas mais recentes, ronda sao pouco incorporados
nas pesquisas empiricas. 11
A enfase na eficieneia nasceu da premissa de que as politicas publicas e
suas institui<;oes estavam fortemente influeneiadas por formatos redistributivos
ou clistributivos, na linguagem de Lowi, desprezando-se a questao da sua efieiencia. As razoes para tal reconhecimento estao na crise fiscal e ideo16gica do
Estado e no declinio do sonho pluralista que caracterizou a visao norte-americana sobre politicas publicas em decadas passadas. 12
a~aes
saes sobre politicas publicas podem ser situadas, veio de Olson (1965), ao afirmar
que interesses comuns, os quais, em principio, guiariam
11
12
78
publicas, que seriam alcan<;adas por novas politicas voltadas, por exemplo,
para a desregulamenta<;ao, privatiza<;ao e para reformas no sistema social, as
quais, aftrma-se, poderiam diminuiriam as riscos cia
acrao coletiva.
a1nconsis tencia. AhSm do mais. a discricionariedade gera altos custos de transac;ao. Assim, a discricionariedade, de acordo com essa visao, seria minimizada ou
eliminada, delegando poder a
institui~6es
1.1
Exemplus da influencia dess-a nova vis-ao subre as puliticas publicas ja sao abundantes, destacando-se a relevancia assumida pela Organiza<;:au Mundial do Comerciu (Ol\.fC) e pclas organiza<;:6es
nao govemamentais (ONGs), assim como a defesa de mandata pur tempo determinado para os
diretorcs das agcncias de rcgula<;:ao c a defe"a da independencia operacional ou autonomia dos
bancos centrai:;.
79
"
a mser-
80
o Pape! das
tema.
debate
sobre politicas publicas tambem tern sido influenciado pelas premissas advindas
de outros campos teoricos, em especial do chamado neo-institucionalismo,
qual enfatiza a importancia crucial das
mula~ao
implementa~ao
Uma grande
racional, com
institui~oes/regras para
a decisao, for-
de politicas publicas.
contribui~ao a
de que, con-
segundo e
de que a
formula~ao da
a~ao
Defmi~6es
a~ao
coletiva produz
coletiva e de
distribui~ao
de
desenho de
institucionalismo
debate sobre
papel
das institui~oes na modelagem das preferencias dos decisores. Para essas variantes do neo-institucionalismo, as institui~oes moldam as deftni<;oes dos decisores,
mas a
a~ao
a~ao
possiveis resultados. Sem negar a existencia do calculo racional e auto-interessado dos decisores, esses ramas do neo-institucionalismo aftrmam que
culo esttategico dos decisores ocorre dentro de uma
das regras, papeis, identidades e ideias. 's
14
15
concep~ao mais
cal-
ampla
Para uma revisiio dessa literatura, ver, entre outros, Levi (1997), e para uma discussiio da aplica1i=iio
de tipologias na analise de poHticas publicas tomando como refen~ncia a teoria da escolha
racional, ver, entre outros, Ostrom (1999).
0 institucionalismo historico vem dedicando espa1i=0 cada vez maior it importancia das ideias na
formula1i=iio de politicas publicas, em especial nas suas mudan1i=as. Para uma analise da introdu1i=iio,
na Grii-Bretanha, das ideias monetanstas em substitui1i=iio as keynesianas, ver Hall (1998).
81
.'
processo decis6rio sobre politicas publicas resulta apenas de barganhas negociadas entre individuos que perseguem seu auto-interesse, e contestada peIa
visao de que interesses (ou preferencias) sao mobilizados nao s6 pelo autointeresse, mas tambem por processos institucionais de socializac;ao, por novas
ideias e por processos gerados pela hist6ria de cada pais. Os decisores agem e
se organizam de acordo com regras e pd.ticas socialmente construidas, conhecidas antecipadamente e aceitas (March & Olsen, 1995). Tais visoes sobre
curso de
certas politicas mais f:iceis do que outras. Ademais, as instituic;oes e suas regras
redefinem as aIternativas politicas e mudam a posic;ao relativa dos atores. Em
geral, instituic;oes sao associadas a inercia, mas muita politica publica e forrnulada e implementada.
Assim, a teoria neo-institucionalista nos ajuda a entender que nao sao s6
as individuos ou grupos que tern forc;a relevante influenciam as politicas publicas, mas tambem as regras formais e informais que regem as instituic;oes.
Outra importante contribuiC;ao das teorias neo-institucionalistas para
seu processo, a importancia das instituic;oes, dado que, como lembra Melo
(2002), a literatura modelada pelo tefetencial te6rico ttadicional da politica
publica faz tabula rasa das
institui~oes.
dire~ao
institucionalismo hist6rico.
A despeito das contribuic;oes das diversas vertentes da teoria neoinstitucionalista para a analise de politicas publicas, deve-se lembrar que, como
ocorre com qualquer referencial te6rico,
a analise de
16
Considera<;6es Finais
Procurei, aqui, contribuu: para os estudos academicos em politicas publicas, campo do conhecimento que busca integrar quatro elementos: a pr6pria
politica publica (policy), a politica (politics), a sociedade politica (polity) e as instituic;oes que regem as decisoes, as desenhos e a implementac;ao das politicas
publicas, focalizando seja seu processo, seja seus resultados.
16
83
"
implementa~ao
da politica publica.
problema para
gropos e institui<;5es que estao envolvidos na decisao e que serao POt ela
afetados.
Referncias
ARROW: K. Social Choi(:e and Individual Values. New Haven: Yale University Press,
1951.
84
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MEAD, L. M. Public policy: vision, potential, limits. Policy Currents, 1-4, fev.
1995.
85
"
of policy analysis.
86
governamentais (agenda-settini). procurando investigar de que forma uma questao especifica se tarna importante em urn detertninaclo momenta, chamando
a aten<rao do govemo e passando a integrar sua agenda.
Dois modelos, em especial, desenvolvidos na area de politicas publicas,
destacam-se por sua capaeidade de exphcar como as agendas govemamentais
sao formuladas e alteradas: 0 Modelo de Multiplos Fluxos (Multiple St,mms Model),
desenvolvido por John Kingdon (2003), e
87
.'
conjunto de
governo e pessoas
88
Farmula~ao
de Pollt1cas Publicas
da convergencia entre
ttes fluxos:
e0
resultado
sao reconhecidas como problemas e por que determinados problemas passam a ocupar a agenda governamental. Considerando que as pessoas nao
podem prestar aten<;ao a todos os problemas durante todo
tempo, Kingdon
uma a<;ao em contrapartida. Esse tipo de questao configura-se como problema apenas quando os formuladores de politicas acrerntam que devem fazer
algo a respeito. Dado
a processo de agenda-setting de Kingdon tern suas raizes no "modelo da lata do lixo" (garbage can
model). Este modelo foi desenvolvido para a amilise de organiza~6es que se configuram como
"anarquias organizadas", operando em condi~6es de grande incerteza e ambiguidade (como
universidades e governos nacionais), nas quais estao presentes tres caractedsticas principais:
participa<;:ao fluida, preferencias problematicas e tecnologia pouco clara. Sobre a modelo de
garbage am e a ideia de "anarquias organi7.adas", ver March, Olsen & Cohen (1972).
89
acompanha-
possiveis reclama<;oes de servidores au dos cidadaos e a surgimento de conseqiiencias nao antecipadas sao mecanismos que podem trazer as problemas
para
Mesmo que indicadores, eventos, simbolos ou feedbacks sinalizem questoes espedficas, esses elementos nao transformam as questoes automaticamente em problemas. Essencial para 0 entenclimento do modelo
ecompreen-
9_0
.'
Formu'a~lia de
PollUcas Publlcas
alcan~ar
agenda governamental.
Do ponto de vista da estrategia politica, a
defmi~ao
do problema e fun-
sucesso de uma
~ polity
stream
Kingdon (2003) considera que as ide;as geradas nesse fluxo nao estao necessariamente relacionadas
autor: ''As pessoas nao necessariamente resolvem problemas. (...) Em vez disso, elas gerahnente criam solus:6es e, entao, procuram problemas para os quais
possam apresentar suas
solu~aes"
streams em analogia ao processo biol6gico de seles:ao natural. Da mesma forma como moleculas flutuam no que os bi6logos chamam de "caldo primitivo",
comunidades (poliry communities) e flutuam em urn "caldo primitivo de politicas" (polity primeval soup). Neste "caldo", algumas ideias sobrevivem intactas,
outras se confrontam e se combinam em novas propostas, outras ainda sao
descartadas. Nesse processo competitivo de seles:ao, as ideias que se mostram
viaveis do ponto de vista tecmco e as que tem custos toleraveis gera1mente
sobrevivem, assim como aquelas que representam valores compartilhados
contarn com a aceitas:ao do publico em geral e com a receptividade dos
farmwadares de politicas. Como resultada fmal, partindo de urn grande
mero de ideias possiveis, urn pequeno conjunto de propostas
e levado
nuao
topo do "caldo primitivo de politicas", altemativas que emergem para a efetiva consideras:ao dos participantes do processo decis6rio.
s
6
No original: "people do not necessarilY so/t'e probltms. (".J Instead, what thq often do is .f!Jnerate soll/tions, and then
look for problems to which to hook their soiHtionl'.
91
.'
"[
I
As comunidades geradoras de altemativas (poliry communities) sao compostas por especialistas - pesquisadores, assessores parlamentares, academicos,
fundonanos publicos, analistas pertencentes a grupos de interesses, entre
Qll-
tros - que compartilham uma preocupac;:ao em relac;:ao a uma area (poliry area).
e percebida como
e rapidamente difundida, ampliando a consciencia dos atores sobre
uma determmada ideia. Issa nao significa que taclos os especialistas de uma
comunidacle compartilhem as mesmas crenc;:as: algumas comunidades sao extremamente fragmentadas, abrigando pontcs de vista bastante diversificados.
A difusao das ideias tampouco se cia de forma automatica, uma vez que
comunidades bem estruturadas apresentam tendencia a resistirem as novas ideias.
A difusao e descrita pelo autor como run processo no qual individuos que
defendem runa ideia procuram leva-la a diferentes farons, na tentativa de sensibilizar nao apenas as comunidades de politicas (policy communities), mas tambem 0
publico em geral, vinculando a audiencia as propostas e construindo progressivamente sua aceitas:ao. Dessa forma, as ideias sao difundidas, basieamente, por
meio da persuasao. A importancia desse processo de difusao - chamada de
Formula~ao
de polrt!cas Publlcas
negocia~ao
politica.
Nesse luxo, tres elementos exercem inluencia sobre a agenda governamentaL 0 primeiro e chamado par Kingdon de "clima" ou "humor" nacional
(national mood) e e caracterizado por uma situa<;ao na qual diversas pessoas compartilham as mesmas quest6es durante urn determinado periodo de tempo. 0
"hwnor nacional" possibihta algo semelhante ao "solo fertil" para algwnas ideias
"germinarem", ajudando a explicar por que algwnas questoes chegam aagenda,
ao passo que outras sao descartadas. A percep~ao, pdos participantes do processo decis6rio, de urn humor favoravel cria incentivos para a promos:ao de
algumas questoes e, em contrapartida, pode tambem desestimular outras ideias.
93
veis ou contrarios
que uma proposta nao conta com apoio de alguns setores nao implica necessariamente
o processo.
Finalmente,o terceiro fator a afetar a agenda sao as mudanc;as dentro
do proprio governo: mudanc;a de pessoas em posic;6es
estratc~gieas
no
interior da estrutura governamental (turnover); mudanc;as de gestao; mudanc;as na composic;ao do Congresso; mudanc;as na chefia de 6rgaos e de
empresas publicas. Esses acontecimentos podem exercer grande influencia
sobre a agenda governamental ao desencadearem mudanc;as que
potencializam a introduc;ao de novos itens na agenda, ao mesmo tempo
que podem tambem bloquear a entrada ou restringir a permanencia de
outras quest6es. 0 inicio de urn novo governo e, segundo Kingdon,
POt exemplo, podem disputar os eteditos POt urn ptojeto com impaeto popular e, nessa disputa,
na agenda. Por outro lado, algumas questoes podem ser sistematicamente ignoradas devido
94
mudan~a
solu~oes e
condi~oes
pollticas tornam
a agenda.
As circunstancias que possibilitam a convergencia dos fluxos - denominadas por Kingdon (2003: 165) como poliry wendows - sao influendadas, sobretudo, peio fluxo de problemas (problems stream) e peio fluxo politico (politics stream).
De acordo com
urn novo problema consegue atratt a aten<;ao do govemo (por meio de inclicadores, eventos ou feedback), ou quando mudanc;:as sao introduzidas na dinamica politica (principalmente mudan~as no clima nacional e mudanc;:as dentro
do govemo). 0 fluxo de
solu~6es
sobre a agenda: as propostas, as altemativas e as soluc;:oes e1aboradas nas comunidades (poliry communities) chegam a agenda apenas quando problemas percebidos, ou demandas politicas, criam oportunidades para essas ideias.
Assim, ao tomarem consciencia de urn problema, os formuladores de
politicas acionam a polif] stream em busca de alternativas que apontem soluc;:oes
para
communities. Portanto, embora a mudanc;:a na agenda seja resultado da convergencia dos tres fluxos, a oportunidade para que esta
mudan~a
se processe e
gerada peio fluxo de problemas e pelo fluxo politico e dos eventos que
95
car~iter transit6rio.
a agenda nao
mudan~a na
acesso de uma
questao it agenda, novas mudanc;as, como processos de reorganizac;ao ministerial e institucional, podem "fechar a jane1a" para uma ideia. De forma
semelhante, quando hi uma
percep~ao de
i
L
---~
a importancia de inclividuos (empreendedores de politicas) qne, tal como empreendedores de neg6cios, "estao dispostos a investir seus recurs os - tempo,
energia, reputa<;ao, dinheiro - para promover uma posi<;ao em troca da anteeipa<;ao de ganhos futuros na forma de beneficios materiais, orientados para
suas metas ou solidirios".9
Esses individuos, dispostos a investir em uma ideia, podem estar no
go~
verno (no Poder Executivo, ocupando altos pastos ou em fun<;oes burocriticas; no Congresso, como parlamentares ou assessores), ou fora dele (em grupos de interesse, na comunidade acadenllca, na mfdia).
empreendedor e
processo de formula<;ao de
a abertura de
janelas: "0 empreendedor de politicas que esta pronto nao perde oportunidades", aftrma Kingdon (2003: 182).10 Quando as janelas se abrem, os empreendedores entram em a<;ao. Caso contd.rio, esses atores deverao aguardar pela
pr6xima oportunidade e, entao, promover a conexao entre problemas, solu,6es e clima politico.
Assim, os po/icy entrepreneurs desempenham um papel fundamental, unindo
solu<;6es a problemas; propostas a momentos politicos; eventos politicos a
problemas. Sem urn empreendedor, a liga<;ao entre os fluxos pode nao acontecer: ideias nao sao defenelidas; problemas nao encontram solu<;oes; momentos politicos favora.veis
10
No original: "are IMlling to im'(Jt their resounn - time, energy, reputation, money - to promote aposition in TetJlffl
jar antl~ipatedjJltJlTe gain in the form l!f material, pmposire or solidary henifitl'.
No original: "the poli~)' entreprenmr who is reat!y tides whotet'(r t"Ome.f alon;t'.
97
"
PROBLEM STREAM
Indicadorcs
Crises
Evcntos focalizadores
Feedback de ar;:6es
POUI1C/JL S1REAM
POVCY STREAM
(Fluxo de solw;oes)
(Fluxo de problemas)
.--.
(Fluxo politico)
.--.
Viabilidade tecnica
Acei[g~iio pda
comunidadc
Custos toleravcis
"Hwnor nacional"
Forr;:as politicas
organizadas
Mudan~as no govcrno
i
I
'I
I
I
,,I
OPORTUNIDADE DE MUDANGA
(WindowJ)
1-
1
AGENDA-SETIING
Accsso de wna qucstiio
a agenda
Atores no Processo de
Politicas Publicas
Defini~ao
da Agenda e
Formula~ao
de
"
solu~oes
gera~ao
solu~6es
rece-
de altemativas
Formul3~ao de
Polftic3s PLiblic3s
participantes e composto por "atores visiveis'. que recebem consideravel aten<;3.0 da imprensa e do publico; no segundo grnpo estao os "participantes invisiveis". que formam as comunidades nas quais as ideias sao geradas e postas em
circulaqao (po/iry communities).
Com rela<;ao
cial destaque no modelo: "Nenhum outro ator no sistema politico tern a capacidade do presidente para estabelecer agendas em uma dada area de politicas
para aqueles que lidam com elas" (Kingdon, 2003: 23)." Por manejar recursos
institucionais (principalmente 0 poder de veto e
ator mais forte na deftni<;ao da agenda. No entanto, embora ele possa influenciar e mesmo determinar as questoes presentes na agenda, nao the e reservado
o controle sabre as altemativas a serem consideradas, que se concentram nas
maDS de especialistas. Portanto, embora fundamental ao modelo, este ator nao
tern condiq6es de determinar
processo de
E0
caso
No original: "No otlxr Jingle actor in tlx political !yslem has qHite IIx capabilitJ
in gjt't1l po/iry areas for 01/ who deal with those polidtl'.
99
de textos e notas em que justificam sua atuac;ao. Gutro recurso disponivel aos
atores do Poder Legislativo e
mudan~a
Kingdon afltma que a alternancia desses individuos e comparativamente menor do que entre aqueles que fazem parte dos altos esca16es da burocracia
governamental, como ministros de Estado, por exemplo. Dessa forma,
papel do Congresso
e central para a
governo; no entanto, em suas anaIises, Kingdon (2003: 64) observa que nem
sempre a plataforma eleitoral diredona as ac;oes de urn partido quando ele
assume
da mudanc;a nas politicas buscam conquistar audienda".12 Gutra forma importante pela qual os partidos podem fazer quest6es ascender a agenda governamental esta relacionada
if fIla'!)' fomms
100
..
Formula~ao
de Potiticas Publicas
mas de governo, podem influenciar a agenda governamental. porem nao asseguram que mudans:as sejam promovidas. Para que as promessas se tornern
as:oes concretas, cabe ao partido, ao assumir 0 poder, levar as questoes oriundas desses fomns
a agenda.
reconhes:a que grande parte dos estudos sobre agenda-setting considere a rnidia
urn instrurnento poderoso na formula'Yao da agenda, Kingdon afttma nao ter
confttmado essa expectativa em suas analises:
13
14
No original: "As a part if attrading groups and indit'iduals during a campaign, pmidential candidates promise
adion on mat[)' poury fronts. Once in rffia:, it is possibk tbat tbm promises mtber dired!y tiffid tlx agl!1ldas 0/ new
administmtions, partly because presidenls and tbeir dose aides beliett ill tbeir stated poltiy goals and wanl to see Ibem
adwnced. Bllt tbere is also at least an impltdt e_\:rlJange int'Olt'l!d - JlIpport Jor tbe candidate in return for adion 011
tbe promise. Politirians mqy fie! (onstmined to deliltr on theirpart if Ibe bargain, and supporters al/empt to bold tmm
to tbeir promisd'.
No original: "Adualfy, mu.lJ
rat/Jer if ne/!,atil'l! blocking'.
if interest /!,roup
if posilil'/! promotion,
but
101
Apesar das boas razoes para acreditar que a midia teria run impacto
substancial na agenda governamental, flOSSOS indicadores revelaram-se
desapontadores. Os meiDs de comuruca<;:ao de massa foram apontados
como importantes em apenas 26% das entrevistas, bern menos do que os
grupos de interesse (84%) au pesquisadores (66%). (Kingdon, 2003: 58)"
Uma das
explica~6es apresentadas
e que
a midia transmite aD publico as quest6es apenas depois de a agenda set formada. Segundo de, a midia enfatiza urn assunto par urn peciodo limitado de
tempo, selecionanclo
formula~ao das
politicas.
estabelecida, nao tendo efeito direto sobre sua formulac;ao: ''A midia informa
o que acontece no governo, em vez de ter urn impacto independente sobre as
agendas govemamentais" (Kingdon, 2003: 59).16 Ainda que com menor im-
pacto sobre a formulac;ao da agenda governamental do que inicialmente esperado pelo autor,
15
16
No original: "DeJj/e good muons for htuning Jlml media should hot'e a substan/inl impact on lhe got'emmmlal
agenda, our standard indicalor! Imn alii 10 ht disappointing. Mass mtdia JIlt" disCNssed as being important in only
26 pm-el1l 0/ the inlemews, far jeJlltr than interesl groups (84 perrent) or mearrbm (66 pm-entJ'.
No original: "Tbe media reporl what is going on in got'emmenl, !?Y latgt, ra/her lhan hating an indpendenl impad
on gOt'trnmenlal agendal'.
102
tos na burocracia governamental, atores do Poder Legislativo, grupos de interesse, participantes do processo eleitoral, midia e opiniao publica - sao chamados de atores visiveis, por receberem aten<;ao da imprensa e do publico e
exercerem influencia, em maior ou menor grau, sobre a agenda governamental. Gutro grupo - os participantes invisiveis - tern influencia predominante
sobre a gera<;ao das alternativas e solu<;6es. Esse grupo e composto por servidores publicos, analistas de grupos de interesse, assessores parlamentares, academicos, pesquisadores e consultores.
as servidores publicos exercem maior influencia sobre a gera<;ao de alternativas e sobre
17
No original: "Media I.un help shape an issue and help strudure it, but they cant treate an issue".
103
mas consulta os funcionanos de carreira com relac.;:ao as altemativas disponiveis para uma politica e solicita seu apoio para elaborar as propostas de ac.;:ao,
urna vez que os burocratas de carreira sao especialistas nos meandros tecnicos
e administrativos daquele ministerio. Muitos funcionarios publicos, por outro
lado, desenvolvem as pr6prias propostas e esperam por uma oportunidade
para apresenta-Ias.
Academicos. pesquisadores e consultores formam
segundo grupo de
tica. os quais, como vimos, sao responsaveis pela criac.;:ao das oportunidades
de acesso
I,
don instrumentaliza
Zahariadis amplia
segundo lugar,
adapta~oes
autor aplica
modelo para
104
cas publicas, estudando e relacionando politicas semelhantes em paises distintos. E, fmalmente, a terceira alterac;ao consiste na mudanc;a da unidade de
anilise. 0 modelo de multiple streams toma como unidade de analise toda a
extensao do govemo federal e analisa diversas questoes que circulam por entre
a estrutura de governo. Zahariadis focaliza uma uruca questao - a privatizac;ao
- e sua movimentac;ao no processo decis6rio. Vma ultima alterac;ao, de car~iter
metodol6gico, promovida pelo autor, consistiu na combinac;ao das tres variaveis do fluxo politico - humor nacional, grupos de interesse e mudanc;as no
governo (turnover) - em uma unica variavel, a qual nomeou "ideologia".
Essas considerac;oes nao alteram a 16gica fundamental do modelo de
I<ingdon, que nao compreende
processo de est.igios sequenciais e ordenados, no qual urn problema e inicialmente percebido, soluc;6es sao desenvolvidas sob medida para aquele problema, sendo entao implementadas. 0 modelo focaliza a dinamica das ideias:
desenvolvimento de politicas
agenda depende da
problemas,
solu~6es
concli~6es
poli-
e permitir
18
modelo
No original: "It [multiple Jtream.r) describes a silualion tbattradilional normatire tbeories rf cboite condemn as
patbological and usua~1y treat as an abermtion f...J. Complc<ifJ', jlHidiry, and juz:;jneJJ are parlicularlY appropriate
characterizations rf poliry-making at tbe nationallere!'.
105
,.
l,,
POllTlCAS PUBLlCAS NO BRASil
prega um rllvel de
abstnl~ao
uma estrutura no modelo de j!f1rbage can, seuda esta, no eutanto, bastante diferente das teoriza<;6es convencionais:
Vma razao pela qual alguns leitores julgam difIcil avaliar a estrutura nos
modelos lata de lixo e que, nestes modelos, a estrutura nao e familiar. As
classes no maoosmo, pot exemplo, ou a hierarquia burocritica, ou a
ordem constitucional, sao estruturas muito mais familiares. Mas isso
nao significa que 0 tipo de modelo desenvolvido neste livro nao tenha
estrutura; e apenas urn tipo de estrutura nao familiar e nao ortodoxa.
(Kingdon, 2003: 223)'"
A ausencia de esttutura serla responsavel, de acordo com Mucciaroni
explica~ao
II
Enquanto Mucciarom recomenda a cria<;ao de variaveis intermedianas para complementar as vari:iveis apresentadas par Kingdon - problemas, solu<;oes e
politica - "muito abrangentes e amplas", segundo ele, e assim habilitar a
modelo para preyer mudan<;as na agenda, Sabatier prop6e
mento de urn modelo explicito de a<;ao individual:
19
20
21
22
Ii
12
desenvolvi-
0 mudelo de garbage filII e tambem criticado por muitos autorcs, tendo sido apontado como uma
"teoria do cans" (Lane, 1993) au como uma abordagem "fatalista" (I-load, 1998).
No original: "Olle reasOIl Ibal some readmjil1d il diflicu/llo appretiale Ihe slmdure il1 somelblil/!, like Ibe garbage
am model is Ibal ils J/mdure if 1l01j(ltJllliar. A j\far.>.7:r/'J!)'/e elm., J/rm1ure, fOr illJlmltl:, or a bureuf/l7"dlit hiemrdl)',
or a coJ/JliI1lliol1a/ order ii all more;amiliar. Bill Ibal doem ~ mean Ibal Ihe .fOrl rf model dele/aped in lhis book ImJ
110 J/mdure; ,I} jllJ"l all miami/iar tl!l 11lIorll)O{/o_.... Jorl rf Jimdllre".
No original: "Tbe pOlil1 /Jere ir Iballo dele/op meal1ingful e>..p/analiol1f aNd predid agenda ..hange, olle !leeds 10 t,o
/Jqond Ibe a!J.(lmd jO,mHlaliol1 0/ /!,tlrb(1J!l am model'.
Sabre essa questao especifica do model a de a~ao individual, Kingdon (2003) afirma que a mullip/e
.rlreamJ nao tern como objetivo principal explicar de que forma os individuos tomam :mas dccisoes
finais, mas apenas entender por que se preocupam com algumas questoes e nao com outraS.
106
a estrutura, embora 0
dentais, essa caractenstica nao reflete sua essencia. Hi certo padrao na din:imica
interna de cada urn dos fluxos, nao sendo estes totalmente aleatorios. No
fluxo de problemas, por exemplo, nem todos os problemas sao iguahnente
passiveis de chamar a atenc;ao dos formuladores de politicas. Para que urn
problema seja entendido como tal, virnos que a modelo define alguns prerequisitos, como indicadores, eventos focalizadores e feedback, caso contrario
esses problemas nao passarao de questoes.
Da mesma forma, no fluxo de alternativas (poliry stream), nem todas as
propostas sao iguahnente possiveis. Propostas viiveis do ponto de vista tecnico, congruentes com os valores compartilhados pela comunidade, pelo publico
mais geral e peIos politicos, por exemplo, tem maiores chances de sobreviver.
Finahnente, no fluxo politico, nem todos os eventos sao iguahnente provaveis.
Algumas mudanc;as no "humor naeional" sao mais provaveis do que outras
em um determinado contexto, da mesma forma que determinadas mudanc;as
nas forc;as politicas organizadas e dentro do govemo sao mais bem aceitas e
mais provaveis do que outras. Podemos pensar nessas condic;oes como variaveis intermediarias, agindo dentro de cada fluxo.
Quando observamos
(cou~
rio. Algumas possibilidades de junc;ao dos fluxos sao mais provaveis do que
outras. Dependendo do momento em que uma ques60 chega a urn determinado fluxo, temos maiores ou menores chances de convergencia. Vma oportunidade pode surgir enquanto uma soluc;ao nao esta disponivel na poliry stream
e, neste caso, a janela (poliry window) se fecha sem a junc;ao dos tres fluxos. Ou,
por outro lado, uma solu<;:ao pode estar disponivel na poliry stream sem encontrar condic;oes politicas favoraveis. Novamente, as possibilidades de mudanc;as sao limitadas. Dessa forma, "nem tudo pode interagir com tudo", segundo
Kingdon (2003: 207).24
23
No original: "The mum/ dn"l'ers are Imdmpecified, ;1/ part bemuse there are
24
107
110
;"di~idua!'.
Respondendo as criticas sobre a estrutura de seu modelo, Kingdon aflrrna: "Na minha visao,
modelo assuma
COffi-
preensao e 0 entendimento desse processo, mais do que se concentrar na previsao de eventos fumros. Compreender por que algumas questoes chegam a
agenda enquanto outras sao negligenciadas e mais importante para
modelo
o modelo te6nco preve, por exemplo, que a ideologia dos partidos politicos
sera urn fator importante na elevac;ao de quest6es para 0 tapa da agenda
do governo (...). E preve que burocratas tenderao a escollier solU<roes em
vez de manipular a agenda govemamental. (Zahariadis, 1999: 87)"
Outro ponto controverso reside na interdependencia dos fluxos. 0 modelo baseia-se em tres fluxos independentes, que perpassam todo
decis6rio.
fluxos,
sis tema
cada urn segue sua dinamica propria em relasao aos demais. SolUl;:oes nao dependem de problemas para serem desenvolvidas; a din:imica politica segue seu
proprio curso, independentemente das solusoes produzidas peIos especialistas.
Apenas em mornentos cclticos, os poliry entrepreneurs conectam problemas a solus6es, e estes ao contexto politico, unindo, portanto, os fluxos (coupliniJ.
Embora os fluxos sejam independentes, des parecern se coneetar mesrna
antes desses momentos criticos. Entre os eriterios de sobrevivencia das ideias
2, No original: "In my fiew, Ihe modd (...) is slmdHred, bul Ihere also is room for residHal randnmntJ"s, as is fme rj
Ihe real world'.
26
No original: "The lens predif/J, for example, I/Jal Ibe ideology if polilical par/ies will be an imporlanf)tldor ill
raising issues 10 lhe lOp t?! Ibe gorernmenf's agenda (. ..J. And il predi.1s fhal bllmmcrals will be ",ore like.!y to Jhdp'
alternalil'e sollllions fhan 10 manipulale fhe gOl'ernJlltnf's agmdd'.
108
fluxa politico (politics stream) e a de salul'0es e altemativas (policy stream). Mudans:as de pessoas-chave no govemo e mudans:as do "humor nacional" (political
Par autra lado, Zahariadis afirma que a vantagem da independfficia das fluxas
e fundamental para preservar a logica do made1a de garbage <'an e assim manter
uma perspectiva diferenciada com relac;:ao aos modelos racionalistas: "A vantagem
da independencia e que ela passibilita aas pesquisadares revelar a racionalidade,
mais do que assumi-Ia, isto e, nao se supoe que soluc;:6es sejam sempre desenvolvidas em respasta a problemas clararnente defiuidas" (Zahariadis, 1999: 82).27
Em suas reflexoes mais recentes,28 Kingdon rediscute a ideia de independencia dos fluxos inicialmente proposta. Mantem-se fiel ao modelo de garbage
can, mas aceita a hip6tese da existencia de conexoes entre os fluxos em momentos diferentes daqueles em que as janelas (polif') windows) se abrem e se
opera a uniaa das fluxas oupliniJ, tal como sugerida par Zahariadis (1999).
Penso que uma correc;:ao (...) e razoavel. Existem ligas:6es entre os fluxos em outros momentos que nao apenas na abertura de jane1as ou nas
convergencias finais. (...) As convergencias sao empreendidas sempre,
nao somente perto do momento final. Mas a independencia dos fluxos
e ainda evidente no mundo real e ainda e uti! para a constnu;ao de
tearias. (Kingdon, 2003: 229)'"
n
28
29
No original: "The adt'aJllage of independence is thaI il enables researchers 10 Ullcol'er ralher Ihan assume
rali01lalt!)'; Ihal ij~ one does 1101 a,;l'ume fhat soluliom arr alM!)'J dereloped in rr.oponse trl dearlY defined problem.?'.
A scgunda edi~ao de Agendas, Altematil'(s, and Public Polides, lan'rada em 2003, e <.jue utilizamos neste
estudo, traz urn capitulo adicional, no <.jual Kingdon apresenta suas reflcx6es posteriores a
primeira edilYao, de 1984.
No original: "I Ihink that one ammdment (. ..) is reasonable: Tben are ,rome links betJU:m tbese streams at times
otber tban the Opefl windows and tbe /inol mJljJlings. (...) CouplingI' arr attempted o/tetl, and 1/otjust dose to tbe time
iffinal madmenl. But the ifldependence if the streams is still noticeable til the real world, and postulating that
independmcf} ill building tbeon"es still bas its IHe'?',
109
"
Alem dessa pondera~ao, Kingdon tambem, recentemente, passou a reconhecer a importancia das
embora nao proponha
institui~6es
no processo de
altera~6es substantivas
formula~ao de
politicas,
questao ja havia sido levantada por Mucciaroni (1992), que chamou a aten<;ao
para a necessidade de incorporar a dimensao institucional no modelo de
formula~ao
proposi~6es
as ideias de Kingdon.
31
I:
observa~ao simples:
os pro-
No original: "Eretl if JW asJllme Ibe exislem-e 0/ a prtAUS lhal re.rembles garba/!,e am mode!, we sllli need 10 Irate
Of/I .rpetfftcally wbal kinds 0/ i,ulilulional slf1iclmu /tldlilale or t"Onsfrain !'tlTious problems and solutions Jrom
nathing lhe agenda (...) Ihm had 10 be a pre-e_\."isliltg inslitulional capatifY lhal underpinned Ibe ifforis 0/ reformm
when lhe silualionall'lmables (probkms, soIUlio}/s, and polilical t"Ondilions) were Jal'Orable Jor pusbing their idea...
fOTward'.
0 termo "equilibria pontuado" e tornado emprcstado, pelos autores, da teoria da evolw;ao. No
modelo de Darwin, a diferenciat;ao entre as especies e compreendida como urn processo
lento, com cvolw;oes graduais. No inicio dos anos 70, dois paleonttllogos, Stephen Gould e
Niles Eldredge, sugeriram uma nova abordagem - pum1ualed equilibrium Iheory - na gual introduzem a ideia de que mudant;as poderiam acontecer de forma rapida em determinados pedocios
geologicos, com extint;oes de especies em pequenas populat;ocs e substituit;ao destas especies
por outras.
' '0
~----
Formula~ao
de Politicas Piiblicas
cessos politicos sao muitas vezes guiados por uma 16gica de estabilidade e
incrementalismo, mas as vezes produzem tambem mudanc;:as em grande escalan
(Baumgartner & Jones, 1999: 97).32
Nesse modelo, longos periodos de estabilidade, em que as mudans:as se
processam de forma lenta, incremental e linear, sao interrompidos por momentos de rapida
mudan~a
No original: "P1f1Idlla/ed-eqllilibrillm /lito/)' .reeks to c.:plaill a simpk obsen-ation: politi(alproaJ"Ses are ofietr dril'en
Ingli' rif .r/abi/i.ty and in(1l!metrtalism, bllt Otwsiolla(1y tl"!}' aLlY) prodllce laf}!,e-smle deparlll1l!S from tlx past'.
!?y a
VI
No original: "SII(h policy dijfllJiotl am be described by a /ogisti(growth mnt, or atl S-shaped (um. Polt~)' aduptioll
is xloJJJ at jirst, thm ttl]' rapid, thm .r/ow again as tlx satllmtion point is reat/Jed. During tbe )irst phase, aduptiOtI
mf!)' be trry slow as ideas are tried out and dixmrdd Theil a positilt jeedback pbase taku plate .for some progmms,
as tlJey rapidly dlJfifSe. Filla/b', fJega/ire .feedback is treHab/is/ied as the saturation poillt is trafhed'.
III
"
1
I
macrossistema,
e dominaclo por
conceito de poliry
e sua
ima-
gem" (Baumgartner & Jones, 1993: 25)." As policy images sao ideias que sustentam
os arranjos institucionais, permitindo que 0 entendimento acerca da politica seja
comunicado de forma simples e direta entre os membros de uma comunidade,
e contribuindo para a disseminac;:ao das questoes, processo fundamental para a
mudanc;a rapida e
)~
3.\
36
No original: "EI~ry inleresl, el'elJ' group, eltlJ' pO"~Y mlreprmeur I}(ll a primary inleresl in eSlablishing a monopolY
- a monopolY Ofl polilital underslandings fOfleemifl[, Ibe poli~y 0/ inlere,f/, and dll inslilulional affaflgemenl Ibal
reiifort'es Ibal undenlanding'.
No original: "How a polil;)' is underslood and disfJIssed is ils policy image".
No original: "Tbe malion and mainlmanee
mainlmante 0/ a supporting polil;y image".
0/ a poliry
112
.'
monop6lio se
As poliry images sao desenvolvidas com base em dois componentes: informac;oes empiricas e apelos emotivos (tone). 0 tone e considerado pelos autores
urn fator critico no desenvolvimento das questoes, urna vez que mudanc;as
rapidas no campo dos "apelos emotivos" da imagem podem influenciar a
mobilizac;ao em tomo de uma ideia. A imagem criada em torno da potencia
norte-americana e urn exemplo desse tipo de situac;:ao: enquanto predominava
uma imagem associada a progresso economico e cientifico, existia urn poliry
poliry image -
l
,
113
entanto, eles nao tern controle sobre os impactos dessas imagens no sistema
politico, nem sobre as possiveis solw;oes que podem ser apresentadas para
os problemas.
as divers os estudos de caso desenvolvidos por Baumgartner e Jones
(1993) corrabaram a ideia de Kingdon (2003) de que
salu~aes
e problemas
percorrem caminhos diferentes. Os autores mostram tambem que a focaliza<;ao de urn problema nao garante que uma solu<;ao espedfica seja selecionada:
a conexao entre solu<;oes e problemas preeisa ser assegurada por urn polif)!
que os autores chamam de poliry venue: "As arenas politicas sao locais institucionais em que as decisoes oficiais sobre uma determinada ques6i.o sao tomadas"
(Baumgatner & Jones, 1993: 32).38 Algumas questaes estaa assaciadas
acam-
peteneia de uma unica institui<;ao, ao passo que outras podem estar submetidas
a varias competencias ao mesma tempo. Alem disso, os autores mostram que,
no sistema de governo norte-americano, as mudanc;:as na defmiC;ao das
COffi-
peteneias para lidar com urna quesdo sao bastante freqiientes e envolvem
tambem os mveis federativos. Dadas essas caracteristicas, ao mesma tempo
que os formuladores de politicas procuram assegurar urn entendimento comum sobre as questoes com as quais estao lidando, procuram tambem influ37
38
No original: "Po/il)'making i.J slrong/y /iif/uwced nOI 0119' Il)' cIJanj!,ing definilions 0/ whal soda/ tot/dilions an
suijecl 10 a J,0l'effl"JefII respolIJe (...) bul a/so and al Ihe same time by hanginj!, dejiniliollJ of /IJ!Jal w{m/d be mO.fl
e[feclil'e J'o/ulion 10 a gil'e!I public problem".
No original: "Po/il)' I'e!lUU are Ihe inslilulioNal/oealionJ where aJtlhorilalire dedsiof/x arr made tol/reming 10 a
giun is.flle''.
-114-~
enciar as instituic;oes que tern autoridade sobre essas questoes. Enquanto uma
instituic;ao pode ser refrataria aos argumentos desenvolvidos para dar suporte
a uma politica, outra pode aceitar a imagem. A busca de arenas favoraveis
para a difusao de problemas e solUl;aes (venue shopping) e a
cria~ao
de policy
Mudan~as na
per-
subsistemas, os macrossistemas politicos caracterizam-se por intensas e rapidas mudanc;as, diversos entendimentos sobre uma mesma politica (diferentes
e a politica da pontua~ao -
politica de mudanc;as em larga escala, das imagens que competem, da manipula~ao politica e da rea~ao positiva" (Baumgartner & Jones, 1999:
102)."
a mudanc;a, ja que a atenc;ao dos lideres governamentais e do publico pode levar a introduc;ao de novas ideias e de novos atores
0/ large-st'ak
I IS
"
truturam
institui~oes
tendem a permanecer
a estabilidade.
mudan~a
explica~ao
tanto
defmi~ao
da questao como a
for~a
que impulsiona a mobilizac;ao de atores previamente inrnferentes, ocasionando mudan<;a da agenda. A manipulac;ao das imagens. com efeitos diretos sobre a mobiliza<;ao de inrnviduos e grupos, liga
mudan<;as repentinas no macrossistema. Kingdon (2003), por outro lado. enfatiza as estrategias dos poliry entrepreneurs na tentativa de chamar a atenc;ao de
inrnviduos influentes no governo e nas comunidades em geral.
Kingdon (2003) denomina "eventos focalizadores" (jOcusing events) as imagens relaeionadas a uma politica. Fazem parte desses eventos crises. desastres,
simbolos e a experiencia pessoal dos formuladores de politicas. Baumgartner
e Jones (1993) destacam os componentes empiricos e valorativos (tone) desses
eventos. 0 processo de argumenta<;ao, a cria<;ao de hist6rias causais e a utiliza<;ao de numeros e estatisticas sao eitados como formas de representar problemas e, mais tarde. liga-Ios a solu<;oes.
Tal elo tambem e analisado pe10s dois modelos, que consideram nao
haver necessariamente urn vinculo entre esses dois momentos. Vimos que,
para Kingdon. a abertura de uma "jane1a" cria possibilidades de junc;ao dos
fluxos de problemas, solu~6es e politicas. 0 punctuated equilibrium model relacio-
J......
.J
Com rela<;ao
a participa<;ao dos
presidente
processo de agenda-
setting. "Nenhurn outro ator pode foewar a atenc;:ao de forma mais clara, ou
mudar as motivac;:6es de urn grande numero de atores, como
presidente"
a agenda,
40
No original: "No other single ador tan fO/,"tIS attention as dearly, or change the motimtions of J"udJ great number
as the presidm/'.
No original: "As sub9'stems are mated, new institufiorls are treafed tbat strudure future poliqmakinj!, and tbe
injlufnt"e if" oulJide groups. '[bue institutiorlal ..bangu need bear no resemblant"e to t!Jose tbaf e.\.7fted a genemtion or
two prel7'ousfy because eacb im.'oln:s a fresh tkfinition if"politital issues (...). A pundHated equilibrium model if" tbe
politital !lstem differs dmmatiml/y from tbe (}pe if" qynamic equilibrium model implidl in at!] dirmSfl01J if" qck.f'.
117
POllnc"s PUBUCAS NO
BRASIL
mudan~a
na
situa~ao
delimita~ao da
competencia so-
de imobilidade governamental,
altera~aes
levam
a inclusao de questaes
<;as
ja
e critica
no
e outro
analisados. Enquanto para Kingdon os meios de comunicac;ao geralmente retratam questoes que ja estao presentes na agenda governamental, nao tendo
grande influencia em sua estruturac;ao, Baumgartner e Jones enfatizam a capaeidade da midia para direcionar a atenc;ao para diferentes aspectos de uma
H
No original: "Mobilization
and oulwmeJ'.
118
l'tlllNJ
Formula~ao
de Pollticas Publicas
mesma questio ao longo do tempo, e tam bern para desviar a atenc;:ao dos
individuos de uma questao para outra. E mudanc;:as na atenc;:ao tambem podem contribuir para conectar as diferentes poliry venues:
Muitas vezes, as arenas sao fortemente articuladas, e mudanc;:as na atenc;:ao em uma delas sao rapidamente seguidas por mudanc;:as nas demais.
A midia ajuda a unit todas as outras arenas, porque e urn meio de
comunicac;:ao privilegiado, a forma pela qual atores desarticulados conferem a atuac;:ao dos demais e consideram a opiniao publica. Essas
caracteristicas ajudam a explicar por que os empreendedores de politicas tem incentivos para influenciar 0 que e apresentado na midia.
(Baumgartner & Jones, 1993: 107)43
As principais caracteristicas de ambos os modelos de agenda-setting que
fundamentam nosso estudo estao smtetizaclas no Quadro 1, a seguir.
SOLUc;:OES
~H
BAUMGARTNER &JONES
PUNCTUATED EQUIUBRlUM AloDEL
No original: "Vell/leJ are rfim ligbll}' linked, and j"bifh if! allmlion in one are like!y qukk!JjOlIoJJ.'fd by sb!ftj" in
othen 'J~Je media help link all Ibe ollJer ttll11e.r logelher, for Ihry are Ibe pniileged metJIlJ qf COII'fJlUtiitalion, tbe wqy
,?y whicb digoifJled aefors keep labJ on ead} olher and 01/ what lhe)' conJider Ibe public mood', TIJese features help 10
explain wl!/ poliO' entrepreneJIrs baIt Slid) incmtiltJ to ilif/liCtltt what is pre.ret/led in llJe medid'.
119
KINGDON
MULTIPLE S7REAAfSMoDEL
DINAl\lJC.A pOL1TIcoINSTITUCIONAT.
ML'DAI':t,:A
NAAGENDA
Considera~6es Finais
E importante
tambem
fato de
que esses dois modelos abordam tanto a a<;ao individual - na figura dos poliO'
entrepreneurs - como a estrutura (sistema politico e subsistemas de comunidades), permitindo vislumbrar restri<;oes e oportunidades de mudan<;a.
As diferen<;as residem nas enfases que os modelos depositam em determinadas caracteristicas do processo,
""'"--
120
a metodo-
.1
de politicas publicas e
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121
"
122
.'
Parte II
Processos Decisorios
"
Viabilizando a Participa<;;ao em
Conselhos de Politica Publica
Municipais: arcabou<;;o
institucional. organiza<;;ao do
movimento popular e
policy communities
Sor'!j'3 J,1]rg3s Corles
Ate
intemaciona~
informais elitisras e pela fraqueza da sociedade civil (Grindle & Thomas, 1991;
Midgley, 1986; Ugalde, 1985).
Contrariando tais suposi<;6es, varios autores tern chamado aten<;ao para a
cria<;ao de mecanismos participativDs em diversas areas e niveis cia administra~ao
Dagnino, 2002; Raicheles, 2000; Santos Jr., 2001; Tatagiba, 2002; Valla, 1998).
Dentre esses, destacam-se os conselhos de politicas publicas, nas areas de saude,
trabalho e emprego,
assist<~neia social,
ambiente, planejamento e gestao urbana, entorpecentes, e os conselhos de direitos da crian<;a e do adolescente, do negro, da mulher, dos portadores de
deficieneias, do idoso.
Existem tambem as experiencias de or<;amento participativo promovidas
por administra<;6es municipais, particularmente nas cidades governadas por
partidos de esquerda (Dias, 2002; Souza, 2001). Algumas experiencias de or<;amento participativo tern tido sucesso, considerando a sua longevidade e a
"
2002; Silva, 2001; Souza, 2001). Menos estudados, no entanto, tern sido os
conselhos de politicas publicas e de direitos, constituidos em praticamente
todos os municipios do pais. 0 fenomeno sociopolitico chama a aten'i=ao pelo
ineditismo, magnitude e longevidade.
A Constituiqiio Federal de 1988 (Brasil, 1988) e emendas constitucionais
(Brasil, 1998, 2000a, 2000b) estabelecem que deva haver participaqiio de trabalhadores, de aposentados, de empregadores, da comunidade, da popula'i=ao, da sociedade civil e de usmirios em 6rgaos gestores e consultivos nas mais
diversas areas de politicas publicas. A legislaqiio complementar as disposiqoes
constitucionais e a normatiza'i=ao produzida pelos organismos federais responsaveis pela implementaqiio de politicas publicas tern regulamentado 0 modo
de funcionamento de mecanismos e de f6mns participativos.
Paralelamente, tern havido processos de descentraliza'i=ao em diversas
areas de politica social, entre as quais se destacam a saude, a assistencia social,
a educa'i=ao fundamental, a qualifica'i=ao profissional e
desenvolvimento
rural e urbano (Arretche, 2000; Bulhoes, 2002; Melo, 1996; Speroto, 2000;
Souza, 1996). Vma caracteristica comum a esses processos tern sido
conclicionar a transferencia de recursas financeiros da esfera federal para as
subnacionais de govemo
cesso decis6rio.
Nesse cas 0, dirigentes municipais tornam-se os gestores e provedores de
bens e servi'i=os publicos au, pelo menos, participam no financiamento e na
regula'i=ao da oferta de benefIcios, bens e servi'i=os financiados com recursos
publicos, em seus territ6rios. Para que
participa~ao polltica
tern estimulado
sempenham no contexto do processo decisao politica que ocorre junto a diferentes mveis administrativos e orgaos do Poder Executivo federal, estadual,
municipal e distrital, quanto de suas vinculas:oes com a capacidade organizativa
do movimento sindical e popular no pais (Bulboes, 2002; Carvalheiro et aI.,
1992; Cortes, 2001; Tatagiba, 2002; Santos Jr., 2001). Pesquisas e avalia~oes
sobre os conselhos tem suscitado indagas:oes sobre as condis:6es que
viabilizariam
A existencia de espas:os publicos institucionalizados de participa<tao econdis:ao necessaria para que participantes se envolvam em suas atividades. A constituis:ao de canais participativos, entretanto, nao
as participantes preferenciais - na maioria dos casos, representantes dos movimentos popular e sinclical e de grupos de interesses de usmirios - participem
de fato no processo decisao politica de determinada area cia administras:ao
publica. Eles podem escolher nao se envolver, au seu envolvimento pode
redundar em manipulas:ao, consulta ou somente no acesso a informas:6es
(Amesteli, 1969; Choguill, 1996; Paul, 1987).
Se os canais participativos funcionarem regularmente, e os participantes
escolherem se envolver em suas atividades, a constancia desse envolvimento
vai depender da capacidade de
organiza~ao dos
127
sucesso do funcionamento
a infra-estrutura
de apoio e
a pauta
ea
implementa~iio
de politicas.
Examinam-se, aqui, os principais condicionantes da natureza de processos participativos em conselhos municipais de politicas publicas. 1 Destacam-se
como fatores muito influentes sabre a processo participativo em conselhas
municipais: (1) estrutura institucional da area de politica publica em qne se
I
I
128
i_ _- !
aerao coletiva -
COffi-
dan<;:a ou
organiza~ao
gestores publicos com os diversos gropos sociais cujos interesses estao afetos
Ea
sindical em rela<;ao aos "desamparados" (Brasil. 1988), para os quais se destinam as a<;oes da assistencia social. A importancia relativa de cada area pode ser
avaliada na compara<;ao com as demais areas. no que tange aos recursos financwos a ela destinados,
a repercussao
status politico dos individuos escolhidos pelos partidos para dirigir os 6rgaos
129
.'
e preciso levar em
ftnanciamento da provisao.
com prestadores publicos e privados de servic;os de saude - geralmente serviC;OS financiados com recursos publicos -, com entidades assoeiativas sindicais,
de portadores de patologias, de profissionais e trabalhadores da saude e do
movimento popular. Dentre os profissionais da saude, destacam-se os medicos, que pouco participam de conselhos, mas cujas organizac;oes gremiais tern
grande influencia sobre decisoes politicas na area da saude.
Nos conselhos do trabalho, os gestores municipais detem poucos recursos politicos para controlar a dinamica do mercado que afeta as condic;6es
de ocupac;:ao da forc;a de trabalho. Mesmo quando as decisoes a serem
tomadas sao afetas estritamente as verbas destinadas a qualifica<;ao profissional, os principais atores governamentais serao os gestores estaduais que
administram as recursas da Funda de Amp.ra aa Trabalhadar (FAT) destinados aos pIanos estaduais de qualifica<;ao. N esse caso. os atores nao governamentais com maior influencia sao representantes de entidades patronais e
de trabalhadores. decidindo sobre recursos financeiros a serem des tinados a
uma miriade de estabelecimentos de ensino publicos e privados e de instituic;6es cuja clientela pode vir a ser beneficiada.
130
Viabilizando a
Parlicipa~iio
Esses estabelecimentos e instituic;:oes buscam fazer representar seus interesses de modo aberto nos conselhos ou por meio de pressoes mais au menDs explicitas exercidas diretamente sobre gestores publicos. As entidades patronais e de trabalhadores, embora presentes nesses f6mns, em gera!, direcionam
sua ac;:ao politica para outros canais, publicos au ocultos, nos quais se decide
sobre recursos financeiros rnaiores ou cujas decisoes produzem mudanc;:as em
politicas estruturantes clas rela~6es entre capital e trabalho no pais.
As caractensticas institucionais defmem os usuarios ou beneficiarios de
bens e servic;:os a serem considerados como participantes prefereneiais dos
conselhos. Independentemente da area de politica publica em que se localiza 0
f6mm, esses participantes terao em comum
resses dos grupos sociais tradicionahnente excluidos ou com pouca ascendencia sobre os processos de decisao politica. Entretanto, as normas que regulam
o funcionamento dos conselhos preveem que entre os seus membros haja
tambem representantes: govemamentais; de instituic;:oes produtoras ou provedoras de benefIcios, bens e servic;:os, publicas au privadas, que na maior parte
dos casos recebem recursos financeiros publicos au isenc;:oes fiscais; de profissionais ou de trabalhadores da area; patronais, no caso espedfico das comissoes de emprego ou conselhos de trabalho.
A proporc;:ao da representac;:ao de usuarios ou beneficiatios de servic;:os e
bens nesses f6mns em relac;:ao aos demais participantes varia bastante. Enquanto na area da saude os representantes de usuarios devem compor metade
do conselho, nas areas de assistencia social e de desenvolvimento rural eles
compoem, junto com outros representantes,
civil, que deve ser paritario em relac;:ao
"
mobiliza~ao da
so-
econ6micas e politicas das cidades. A for~a de institui~oes politicas e dos movimentos popular e sindical em cidades grandes, por exemplo, tende a tornar
viavel a participa<;ao de gropos de pressao, determinando 0 tipo de envolvimento
que pode ocorrer em conselhos (Carvalheiro et aI., 1992; Ibam et aI., 1993;
L'Abbate, 1990; Martes, 1990). Clientelismo e patemalismo ainda sao caracter1sticas marcantes nas rela<;:oes entre govemo e grupos de interesse no Brasil,
especialmente nas pequenas cidades com economia baseada na produ~ao
agropecuaria (Carvalheiro at al., 1992) que nao contam com sindicalismo rural
ou movimento dos sem terra atuante. Embora os conselhos possam colaborar para a
consolida~ao
representa~ao de
restri~oes,
forma~ao
SOUl a,
1996). Esses faruns passam, em muitos casos, a deter poder para estabelecer
diretrizes politicas e planejar e supervisionar
descentraliza~ao, ao
como espa<;os de tomada de decisoes, sobre as quais eles poderiam influir ou,
132
pelo menos, como locais onde eles poderiam articular forc;as e amealhar
aliados, visando a ampliar sua influencia.
No entanto, a forc;a dos movimentos popular e sinclical
e que poded.
networks (Gales, 2001; Heclo, 1978; Smith, 1991) nas quais esses atores se confrontam, articulam e constroem consensos provis6rios au estrategicos para a
formula~ao
implementa~ao
de politicas.
133
Profissionais em organizac;:oes govemamentais modemas sao atores centrais no processo de decisao politica, que podem influenciar a formulac;:ao e
implementa,ao de politicas em suas areas especificas de governo (Fielding &
Porhvood, 1980; Johnson, 1982).
as servidores publicos podem ser considerados como atores que exercem considera.vel influencia na formulac;:ao e execuc;:ao de politicas sociais. Lee
e Mills (1985) observam que a imagem deles de agentes impessoais, cumpridores
de ordens e politicamente neutros nao corresponde
dendo de suas preferencias politicas-ideol6gicas, des podem promover diferentes tipos de participac;:ao. A posic;:ao das autoridades municipais pode ser
considerada como decisiva, pois, muitas vezes, elas dirigem
mo que nao
f6rum e, mes-
Varios autores discutiram seu papd nas burocracias estatais (Downs, 1967; Dunleavy, 1991; Lee &
Mills, 1985; Mills, 1956; Niskanen, 1978). 0 conceito de burocracia e usado por vezes para se
referir as chefJas, aos servidores em geral, tanto os que prestam servi'ros au produzem bens,
quanto aqueles que desempenham fun'roes administrativas. Embora 0 bJlrtrJJI rnonoHtico nao
exista (Downs, 1967), dentro de certos limites "a influencia dos servidores publicos sabre a
poHtica do bureau c sempre e fortemente hienirguico-estruturada, com aqueles mais proximos
do topo sendo tambem as mais influentes" (Dunleavy, 1991: 174). Tradw;ao livre.
134
1_ _
das autoridades
1988; Smith, 1991). As policy networks incluern urna grande variedade de centros
de decisao politica e de atores. os quais se movem para dentro e para fora das
arenas politicas, e tern visoes diferentes sobre quais deveriam ser os resultados
dessas politicas (Smith, 1991).
Como
"
representa~ao
processo de consti-
aincorporac;ao
parti~
envolvimento dessas lideran<;as foi maior. Nesse caso, formou-se uma po/iry
cularam-se com lideran<;as dos movimentos popular e sindical - como ocorreu no Distrilo de Saude Quatro, em PorIa Alegre (Corles, 1995), na Zona
Lesle de Sao Paulo Oacobi, 1993; MarIes, 1990) au em Ronda AlIa, no Rio
Grande do SuI (Corles, 1995) - onde ja existia inlensa
mobiliza~ao popular
mobiliza~ao popular,
mas a questao saude nao era tratada como prioridade pelos movimentos so136
dais locais,
mobiliza~ao
sido menos intensa e a as:ao politica dos setores populares nao teria convergido
necessariamente para os conselhos de saude.
A contrapartida para as liderans:as dos movimentos sociais urbanos e do
movimento sindical foi
processo
Considera\;oes Finais
A crias:ao de diversos rnecanismos participativos, no Brasil, ao longo
da ultima decada e no inicio do presente seculo, contrariou aftrmas:ao recorrente na literatura internacional de que caracterfsticas das instituis:oes e
os padroes de as:ao politica de atores sociais latino-americanos impediriam a
existencia de canais institucionalizados de representas:ao de interesses
societais. Funcionando com relativa regularidade em praticamente todas as
localidades do pais, os conse1hos de politicas publicas sao, provavelrnente,
os mecanismos de participas:ao mais disseminados nos diversos niveis da
administras:ao publica brasileira. Em grande parte, isso foi resultado de
indus:ao promovida por processos de descentralizas:ao que condicionavam
a transferencia de recursos ftnanceiros federais para os niveis subnacionais
de governo
a crias:ao desses
foruns.
No entanto, a existencia dos conselhos nao signiftca que eles sejam exitosos
como promotores da participas:ao. Representantes do movimento popular e
sindical e de grupos de interesses de usmirios podem optar por partieipar por
meio de outros canais. Alem disso, mesmo que tOll1em parte das atividades
dos f6runs, podem nao participar de fato no processo decisao politica de
determmada area da
administra~ao publica.
cipais decisoes da area podem nao ser tomadas ali e, por outro, esses representantes podem ter sua as:ao nos conselhos obstaculizada por outros atores que
detem maiores recursos de poder.
137
Mesmo assitn, tem-se constatado que, em alguns casos e em certas conjunturas, os conselhos tern propiciado a participac;ao de novos atores no processo de decisao politica sobre politicas publicas. Para que isso acontec;a,
rela~ao
138
I- - - - - - j
Yiabilizando a
Participa~ao
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141
t
~
J.
142
of Local Government.
143
---- - - - - - - - - - - - - -
Interac;ao Sindicalismo-Governo
na Reforma Previdenciaria Brasileira
Sidneylard da Silva
RaliJel Cortez
Eoco
institucionalista, por sua vez, concentra-se no impacto das regras do jogo que
conformam
bordao
"
mexe com interesses consolidados de grupos organizados. Alem disso, poderemos entender melbor os determinantes do sucesso desses atores sociais no
processo de policymaking.
Os modelos teoricos encontrados na literatura sobre estudos legislativos
fazem a contraposi<;ao entre processo decisorio descentralizado, isto
e, siste-
mas nos quais as comiss6es legislativas sao os atores preponderantes na defini<;ao da agenda, e sistemas centralizados, nos quais a agenda
que serviria aos interesses de sua base eleitoral, construindo seu vinculo pessoal.
Nesses casos, os lideres partidarios e
lntera~ao
processo de altera<;ao
no status quo.
De acordo com Moe e Howell (1999: 863),
presidente e
princi-
a posi<;ao
do
Executivo.
Assim, para alem do estudo da intera<;ao entre os poderes Executivo e
Legislativo, objeto de extensos trabalhos encontrados na literatura (Figueiredo
& Limongi, 1994, 1999; Santos, 2003), este trabalho tern como objetivo de-
ciar
re~as
institucionais,
.'
os atores politicos procuram formas de diluir esse custo politico, por meio da
manipulac;3.o de questoes regimentais do processo decisorio (Figueiredo &
Limongi, 1999). Assim, podemos demonstrar que decis6es politicas sao tomadas mesmo em urn contexto marcado pela diversidade de preferencias,
A outra raz3.o
e que
e, com estrutura
organizacional ne-
intuito de blindar
Sindical (FS). A
interrup~ao
presidente da comissao e
proprio
lideran~as
HE
reivinelica~6es
substitui~aa
servi~a
pela apa-
servi~o,
com
argumento de que os
trabalhadores mais pobres ingressavam no mercado de trabalho precocementeo Esses trabalhadores teriam a trajet6ria profissional marcada por grandes
periodos no desemprego e subemprego,
o sistema previdenciario.
No decorrer da
flexibilizaram suas
negocia~ao,
posi~6es.
De urn lado,
urufica~iia
das
criterios de concessao de beneficios (homens e mulheres) e im da aposentadoria especial para os professores. De outro,
Paulo da Silva (Vicentinho), comprometeu-se a defender os termos do acordo junto a suas bases, inclusive a aposentadoria por tempo de contribui~ao, ate
entao ponto de maior resistencia no interior da central.
No dia 15 de janeiro, quatro elias ap6s
149
"
Resultado da oegociac:;:ao
Aposentadoria especial
Aposentadoria especial
de professores
Aposentadoria
proporeional
Fim da aposentadoria
proporeional.
Aposentadoria integral
dos servidores publicos
Limite de idade
Trabalhadores rurais
Aposentadoria por
tempo de servil;o
Ado<;iio do termo da
aposentadoria par tempo de
contribui<;3.o. A comprova<;ao da
efetiva contribw<;iio se dara par
mcio da carteira de trabalho ou
outras formas de comprovac:;:ao.
Teto de beneficios
Gestao
(l
Fontes: Jornal ria ApeoeJp, 212, jan. 1996, p. 8; 1-'iJ/ba de .f.Pafllo, 20 jan. 1996, p. 1-4.
150
oposi,ao do pais - Partido Comunista do Brasil (pC do B), Partido DemoW!tico Trabalhista (pDT) e Partido dos Trabalhadores (PT) -, tradicionais
aliados do sindicalismo cutista.
Os particlos de oposi<;:ao alegavam que, ao concordat com a mudanc;a do
criteria de tempo de servi'i=o para tempo de contribuic;ao, as centrais estavam
defendendo os interesses dos trabalhaclores organizados em detrimento dos
trabalhaclores naG organizados, os quais nao teriam condis:5es de contribuir
de forma sistematica para a previdencia.
o presidente da CUT tambem deveria superar a resistencia dos servidores publicos. Uma tarefa dificil, ja que, desde
Henrique Cardoso,
teve
Ap6s anuncio do acordo da reforma da previdencia, 17 entidades representativas de servidores publicos, reunidas em plenaria nacional, aprovaram
uma mo<;ao pela retirada da CUT das negocia<;oes em torno desta pauta.
Nessa mesma plenaria, foi apresentada e derrotada uma proposta de substitui,ao do presidente da Centra1l.?olha de S.Paulo, 22 jan. 1996, p. 1-8).
No mesmo periodo foram registrados varios ineidentes envolvendo clirigentes sindicais do setor publico e
com
"
Em reuniio ampliada da
Dire~io
fevereiro de 1996, os representantes da corrente majoritaria votaram pela continuidade das negociac;:6es, tendo como prioridade tres pontos: manutenc;:ao
da aposentadoria proporcional, flm de limite de idade para a aposentadoria
integral dos servidores publicos e manutenc;:ao da aposentadoria especial para
os professores universitartos.
Dessas tres demandas,
gral representava
inte~
medida era de fundamental importancia na proposta do governo, pois a principal fonte de desequilibrio das contas previdenciarias advinha do regime proprio dos servidores; porem, clificilmente seria aprovada pela
clire~io
da CUT,
aposentadoria especial dos professores universitarios, em troca da manutenc;:ao da aposentadoria proporcional. No caso espedfico dos servidores publicos, a aposentadoria proporcional estaria condicionada
a exigencia de dez
a manutenc;:ao
a proposta de eliminar as
publico.
152
anuncio
gover-
processo decisorio da reforma da previdencia foi marcado tanto pelas politicas de imposi<;ao de perdas concentradas como pelas tentativas de dissimula,ao de responsabilidades por parte dos poderes Executivo e Legislativo.
a previdencia; 0
fun da
153
"
oposi~ao
aprecia~ao,
constitui~ao
considera~ao
os criterios de
proporcionalidade partidaria.
Entre os trinta deputados que faziam parte cia Cesp, cinco eram sindicalistas:
quatro da
oposi~iio
e urn da
situa~iio.
legislativa da reforma.
Assim, as principais negociayoes da reforma da previdencia - no ambito
sustenta~ao, que
se negava a votar
Esta medida foi possivel gra<;as a uma a<;ao conjunta do Executivo, das
lideran~as
it pressao da
Executivo,
lideran~a
oposi~ao
e da propria base
timidade da medida. alegando que nao se poderia aplicar urn preceito "do rito
ordimirio ou comum para os projetos em geral" a uma comissao especial.
visto que havia outras comissoes especiais com prazo esgotado. Por Ultimo, res-
saltou que
dia 6 de
mar~o
de 1996,
resultado esperado. No
tado por 294 votos a favor e 190 votos contra (eram necessarios 308 votos
para ser aprovado em primeiro turoo). Mais uma vez. a dissidencia na base
aliada foi importante para a derrota do Executivo: 38 votos contrarios do
PMDB, nove votos do PSDB e sete votos do PFL. Tambem foram registrados
27 votos contrarios do PPB, partido que atuava na esfera da base governista.
as negocia<;oes com
o relator Euler Ribeiro, achando que a gente nao sabe ler, mudou
Acho que agora teremos condi<;oes de aprofundar
nao se mude
texto. (...)
No entanto,
Executivo concentrou suas for<;as em superar a falta de coesao dos partidos aliados. A retomada da
negocia~ao
estava descartada.
155
"
aglutinativa substitutiva para ser apreciada pelo plenario da Camara dos Deputados. Em 21 de mar<;:o de 1996, a nova estrategia governista apresentou
seus primeiros resultados positivos. Levada
Executivo logrou
uma maior coesao de sua base de sustenta<;:ao na Camara. 0 numero de deputados da base governista que votou contra a reforma (ou se absteve) caiu de
95 para 39, au seja, 56 dissidentes mudaram de posi\'iio. No total, as votos
contrarios
N a vota\'iio do Substitutivo Euler Ribeiro, dos 190 deputados que votaram contra
tao
Ja
numero de
eurn protesto
cairemos na mesma vala comum da CUT, que so faz greve contra alguma coisa.
Queremos propor urna saida para conter 0 desemprego, 0 que passa, necessanamente, pelas reformas, inclusive a administrativa", declarou 0 presidente da Central, Luiz Antonio de Medeiros (J'olha de S.Paulo, 10 maio 1996, p. 2-5).
No decorrer das discussoes, os sindicalis tas chegaram a urn generico
acordo sobre as "bandeiras" da paralisac;ao: emprego, terra, crescimento
econ6mico, salario e aposentadoria. A generalidade das reivindicac;oes revelava a dificuldade encontrada para unificar
mais concretos, como era
e reforma administrativa.
Ao comentar a omissao das reformas entre as principais bandeiras do
movimento,
enta~
Paulo Pereira da Silva (paulinho) afttmou: "1sso mio impede que, durante a
convocac;ao da greve, nos falemos em defesa da reforma administrativa". Par
sua vez,
remos construir uma greve mais ampla possivel, mas vamos tentar urn acordo
para que a Forc;a Sindical nao fale em reformas para convocar a greve, pois a
CUT e contra algumas delas" (Folha de S.Paulo, 18 maio 1996, p. 1-9).
sucesso do movimento tomou-se uma das preocupac;oes centrais dos sindicalistas: "Sera que a sociedade vai entrar em uma greve na qual urn dos setores
defende as reformas de FHC e outro defende outras reformas?", questionou
Ricardo Berzoini, do Sindicato dos Bancarios de Sao Paulo, Osasco e Regia.o
lema da
mobiliza~ao:
"0 Brasil
vai parar para que todos trabalhem". 0 simbolo da campanha seria urna mao
espalmada, em referencia as promessas do entao candidato Fernando Henrique
Cardoso na
elei~ao
gera~ao
de empregos;
aumento do poder aquisitivo dos sahirios; reforma agniria; aposentadoria cligna; garantia dos direitos soeiais dos trabalhadores.
Assim como ocorreu durante a greve do setor publico de 1995,
no condenou a greve geral de 1996 como urn "movimento politico".
goverentao
ministro do Trabalho, Paulo Paiva, veio a publico dizer que nao havia motivo
para a greve pois, segundo ele, "urna greve geral so acontece quando ha uma
grave crise institucional ou urna grande crise economica. Nao
nosso caso"
movi-
mobiliza~ao.
a greve
paralisa~ao.
seu inieio,
'~guns
domingo.
Nao yOU dizer quem sao esses dirigentes pois nao quero quebrar a unidade da
greve", declarou Vicentinho. 2
A pesquisa foi realizada entre 27 c 31 de maio, com 4.155 trabalhadores do mercado formal.
Vicentinho rcferia-se a frustrada tentativa da CGT e da FS de incluir urn setor do empresariado na
greve geraL (Fo/ha de S.Pau/o, 19 jun. 1996, p. 1-6).
158
Intera~ao
o governo utilizou a baixa adesao a greve como mais urn sinal de que a
politica econ6mica estava no caminho certo: "A greve nao emplacou porque
ji hi sinais de crescimento econ6mico e de aquecimento do indice de emprego", declarou 0 entao ministro de Assuntos Politicos, Luiz Carlos Santos (Folha de S.Paulo, 23 jun. 1996, p.1-2).
Do ponto de vista quantitativo, e dificil avaliar
casso da paralisa<;ao. Ambos os lados, governo e sindicalistas, declararam vitoria. De urn lado, as centrais comemoraram a mobiliza<;ao de 12 milhoes de
trabalhadores; de outro,
aderiu ao movimento.
No entanto, cumpre observar que, tirando a vitoria autoproclamada,
gresso os principais esfor<;os para dar continuidade a sua agenda de reformas estruturais.
primeiro e
Executivo. 3
projeto original
substitutivo aprovado
na Camara dos Deputados, tal como foram relataclas pelo senaclor Beni Veras
(PSDB/CE):
1) Nao houve desconstitucionalizac;:ao do tema.
2) Nao foi acatada a proposta de
sobre previdencia social.
federaliza~ao da
competencia de legislar
159
Camara Revisora.
No entanto. a aprova<;ao do substitutivo instaurou urn novo impasse no
tranUte legislativo da reforma previdenciaria. Alem de introduzir novos pontos no projeto original,
haviam sido derrotados na Camara dos Deputados: idade minima; contribui<;3.0 dos inativos; federaliza<;ao da capacidade de legislar sobre previdencia
social; fun da aposentadoria proporcional etc.
As centrais sindicais repudiaram
Intera~ao
as centrais eram reduzidos. Por outro lado, desde a greve geral de junho,
bern estava claro que
tam~
Finalmente, como ja observamos no inicio deste trabalho, a bancada de deputados sindicalistas, por si s6, nao tinha poder para bloquear (total ou parcialmente)
A materia foi novamente enviada para aprecia<;ao cia CCJR, e urna nova
comissao especial foi formada para analisar
de
enta~,
161
poder politico.
posi<;ao cla nova Cesp. Enquanto os names indicaclos pela oposic;:ao permaneceram praticamente inalterados, os names indicaclos peIa base govemista
mudaram quase que completamente. Este fato indica que as lideran<;as parti-
darias cia base aliada foram mais cuidadosas na indicac;ao dos membros cia
corrussao.
composi~ao
Portanto, e possivel notar duas mudan<;as importantes na segunda comissao tematica da reforma da previdencia: primeiro, wna significativa altera<;ao
na composi<;ao da base governista; segundo, a redu<;ao da ja pequena bancada
de
oposi~ao.
Intera~ao
Sindicallsmo-Governo na Reforma
Previdenci~rla
Brasileira
substitui~ao
apro-
Na
vota~ao
votos favoraveis, seis votos contrarios e uma absten<;ao. Na votas:ao do primeiro turno do Substitutivo Michel Temer. esses mesmos deputados votaram
da seguinte maneira: 16 a favor, quatro contra e uma abstens:ao (uma ausencia). Finalmente, na votas:ao do segundo turno do mesmo substitutivo. 0 resultado foi: 16 votos favodveis, dois votos contrarios e urna abstens:ao (tres
ausencias).4
rela~ao
seguinte: 17
votos favoraveis, urn contnirio e uma abstens:ao (cinco ausencias). Esses mesmos deputados votaram da seguinte forma no primeiro turno do Substitutivo
Michel Temer: 16 a favor, urn contra e uma abstens:ao (seis ausencias). Finalmente, no segundo turno do Substitutivo Michel Temer esses deputados votaram da seguinte maneira: 13 votos favoraveis, um voto contdrio e uma abstens:ao (nove ausencias).
Somando as tres votas:oes, constatamos que governo logrou entre os
deputados da sua base que participaram da primeira Cesp 47 votos favoraveis, 12 contrarios e tres abstens:oes (quatro ausencias). Ja entre os deputados
que participaram da segunda comissao
163
Cesp e 46 entre as integrantes da segunda. No entanto, registra-se uma diferen<;a importante no que se refere aos votos contrarios: 12 entre os integrantes
da primeira comissao e tres entre os integrantes da segunda comissao.
Executivo?
As razoes que levaram a base governista a mudar completamente a composi<;ao da segunda Cesp learn rnms claras quando analisamos a posi<;ao dos
deputados de ambas as comissoes na vota<;ao dos destaques da reforma da
previdencia. s Ver quadro a seguir.
Augusto Viveiros
Cesar Bandeira
Fatima Rlaes
Rodrigues Palma
lidia Quinan
Antonio Kandir
Marcia Marinho
Mario Caval1azzi
Lapnvita Vieira
Renato Johnsson
Jair Soares
Vicente Casclone
Jose Ndemir
Rita Camata
PirnenteGomes
Arnaldo Faria de Sa
Prisco Viana
Luiz Buaiz
Jair MenegueHi
Jose Augusto
Cidinha Campo
Euripides Miranda
Alexandre Cardoso
Jandira Feghali
Eduardo Jorge
Marisa Serrano
Remi Trmta
Euler Ribeiro
Jair Siqueira
Eduardo Mascarenhas
Partido
DVS7
Idade minima
(privado)
DVS9
Pe&igio
(proporcional)
DVS1
Idade minima
(publico)
PFL
PFL
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
PSDB
FTB
PMDB
PSDB
PSDB
PPB
PPB
PSDB
PPB
FTB
PMDB
PMDB
PPS
PPB
PPB
PL
PT
PPS
PDT
PDT
PSB
PCdoB
PT
PSDB
PSDB
PFL
SIM
SIM
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
UCENC;:A
UCENC;:A
AUSENTE
AUSENTE
UCENC;:A
AUSENTE
AUSENTE
ABSTENc;:Ao
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
SIM
SIM
SIM
DVS2
Comribui<;ao
(Servidor Inativo)*
SIM
SIM
SIM
SIM
ABSTENc,:Ao
SIM
AUSENTE
SIM
NAo
SIM
NAo
AUSENTE
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
ABSTENc;:Ao
SIM
SIM
PFL
PSDB
Devido ao grande numeru de DVSs apresentados no tnimite legislativo da reforma da prc\-id2'ncia, neste trabalho consideramos apenas os de$taques selecionados pelo Departamento Intersindical
de Assessoria Parlamentar (Diap, 1998) para avaliar as posi~6e$ dos deputados em \-ota<;oc~ Jc
interesse das entidades sindicais ftliadas a esse orgao.
164
A maioria dos integrantes da primeira Cesp votou contra ou esteve ausente em quatro vota<;:6es importantes da reforma da previdencia: 1) idade de
servidores publicos: 15
favora.veis.
Metade dos votos contd-nos recebidos nesses destaques parriu da propria base governista. No caso das vota<;:6es da idade minima para os servidores e da contribui<;:ao dos inarivos, os votos contrarios da situa<;:ao superaram
os votos contrarios da oposi<;:ao.
Ao contrario dos integrantes da primeira Cesp, as integrantes da segunda
comissao revelaram uma fidelidade quase total ao Executivo. Apenas dois
deputados da base governista votaram contra
165
\'ota~ao
Partido
DVS7
DVS9
Idade minima
(privado)
Pedagio
(proporcional)
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
DVSl
DVS2
Idacle minima
Contribui~ao
(PUblico)
(Servidor Inativo)*
-
Aldir Cabral
Jose Loureno;o
Magno Bacel ar
Messias Gois
Osorio Adriano
Roberto Jefferson
Armando Abflio
Dardsio Perondi
Djalma de A. Cesa r
Etvalda G. de Menezes
Ronaldo Perirn
Sandro Mabel
Antonio C. Pannunzio
Arnaldo Madeira
Edson Silva
Marconi Perillo
Nelson Otoch
Zulaie Cobra
Gerson Peres
Mirio Cavalli.zzi
Roberto Campos
Jose Carlos Vieira
Arnaldo Faria de Sa
Jair Soares
Luiz Buaiz
Jair Meneguelli
Matheus Schmidt
Alexandre Cardoso
Jandira Feghali
Eduardo Jorge
PFL
PFL
PFL
PFL
PFL
PTB
PMDB
PMDB
PMDB
PMDB
PMDB
PMDB
PSDB
PSDB
PSDB
PSDB
PSDB
PSDB
31M
SIM
SIM
SIM
SIM
PPB
PPB
PPB
PFL
PPB
PPB
PL
PT
PDT
PSB
PCdoB
PT
NAo
NAo
NAO
NAO
NAO
NAo
NAo
NAO
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
UCENc;A
UCENC;:A
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
NAo
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
NAo
NAO
NAO
NAo
NAo
NAO
NAO
NAO
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
AUSENTE
(1994), por exemplo, registram que as comissaes nao podem ser consideradas
pontos de veto porque
institucionais (solieitac;ao de urgencia) para retirar a materia da apreciaC;ao dessas comissoes e envia-Ias diretamente para
plenirio.
Na mesma linha de argumentac;ao, Carlos Pereira e Bernardo Mueller observam que a existencia e
algum papel no processo legislativo, este naa pode ser contrano aos interesses
0 Executivo tern diversos meios de contornar as comissoes,
do Executivo, pois
forqa-las a cooperar ou punir seus desvios" (pereira & Mueller, 2000: 46).
166
previdenciaria nas duas comissoes especiais formadas para analisar essa materia confirma a preeminencia do Executivo no processo legislativo brasiletto.
Em pelo menos duas ocasioes, com
primeiro, ao retirar
folgada maioria para aprovar a projeto de reforma da previdencia no plenario da Camara. No ultimo ano do primeiro mandata do governo Fernando
Henrique, a bloco governista (pFL, PMDB, PPB, PSDB, PTE) reunia 393
deputados (76,6% do total), enquanto a bloco de
oposi~ao
somava 95 legisla-
dares (18,51%)7
Com essa folgada maioria, com excec;ao do Substitutivo Euler RibeiJ:o,
Substutivo
Michel
21.03.9
Substutivo
Michel
17.07.9
Substutivo
Belli
11.02.9
Substutivo
Belli
03.06.9
Siln
294
351
318
346
331
Nao
190
139
136
151
137
492
492
461
500
471
Abstefi/;6es
Total
Fonte: Diano do (".amortJ dos DepNlados, 07 mar. 1996, 22 mar. 1996, 18 jul. 1996, 12 fev. 1998,05 jun. 1998.
governista, as oportunidacies para as centrais sindicais participarem do processo decis6rio tornaram-se cada vez menores.
Entre as prineipais mudanqas promovidas pela Emenda Constitueional20/98,!
podemos citar: substituic;ao do criterio de tempo de servic;o por tempo de
contribuiC;ao; ftm cia aposentadoria proporcional; fun dos regimes especiais
(aeronautas, jomalistas, professores universitanos etc.); paridade entre contribuic;ao
de empregados e empregadores nos fundos de pensao das empresas estalais.
No caso do Regime Proprio de Previdencia Social, ainda podemos destacar: limite de idade de 60 anos para os homens e 55 anos para as mulheres;
carencia de dez anos de permanencia no servic;o publico e cinco anos no
cargo; estabelecimento de teto maximo de beneficios; proibic;ao de acumulac;ao de aposentadorias e remunerac;ao no servic;o publico.
As principais derrotas sofridas pelo Executivo referem-se
a nao institui-
15 de dezembra
Finais
a re1ayao com 0
Legislativo,
e certo que 0
Executivo
esvaziamento
da primeira comissao especial cia previdencia e a modificayao na composic;:ao da base aliada da segunda comissao. Como vimos, na segunda comissao tematica
169
avan~o
da reforma da pre-
Referencias
ALMEIDA, M. H. T. de. Sindicatos ern tempos de reforma. Sao Paulo em Perspectiva,
12 (I); 3-9, 1998.
\-...-........-._170
In!era~ao
011
Outras Fontes
mARIo DA CAMARA DOS DEPUTADOS. Brasilia, 1995-1998. Varias
edi~6es.
edi~oes.
171
edi~oes.
Condicionantes Locais da
Descentraliza~ao das
Polfticas de Saude*
Marta Arretche
Eduardo MarQues
Este
e urn
espa<;o de
autonomia dos governos locais, quer entre paises, quer entre politicas de urn
mesma pais.
Federa<;oes como a Alemanha, Australia, Be1gica, Canada e Estados Unidos apresentam razmlvel grau de varia<;ao em seus sistemas nacionais de saude
no tocante
pios; aos formatos institucionais atraves dos quais as decisoes sao tomadas e
aos mecanismos de coordenac;:ao das relac;:6es entre os diferentes nlveis de
governo (Banting & Corbett, 2003). Em paises latino-americanos como Colombia, Chile e Bolivia, que implementaram abrangentes programas de
descentralizac;:ao da saude,
Este trabalho foi aprcsentado no XXVI Encontro Anual da Anpocs no GT de Politicas Publicas,
em 2002. Uma \'ersau preliminar foi publicada na rc\'ista (""AldemoJ CRH, 39: 55-81, 2004.
173
Alem dis SO, a analise de sistemas descentralizados mostra que a desempenho dos governos locais e, em grande parte, resultado do desenho
institucional dos sistemas nacionais. Bossert (1996) demonstra como as
ac;6es dos governos locais dependem da extensao e forma em que suas
decisoes sao reguladas pela autoridade central. Banting e Cobbert (2003)
demonstram que paises federativos que alcanc;aram reduzir significativamente as diferenc;as regionais no acesso aos serviC;os de saude sao aqueles
que concentraram autoridade no governo federal e desenvolveram
abrangentes sistemas de transferencias inter-regionais, assim como federac;6es que concentraram autoridade no governo federal e instituiram mecanismos efetivos de coordenac;ao intergovernamental foram mais efetivas
em suas estrategias de redu<;ao de custos. Tendler (1998) mostra que
sistema
nacional de saude pretendeu acentuar seu carater redistributivo com a introdu<;ao do Piso da Aten<;ao Basica (PAB), na Norma Operacional Basica 98 (NOB
98), que
174
l_--
j,
.'
Metodologia
Para realizar nossa analise, montamos urn banco de dados sobre politicas
de saude e sobre os munidpios que as implementam. Esse banco
de informac;oes de tres ordens sobre a politica de saude e
e composto
que denomina-
mos variaveis estruturais: dados fiscais, porte populacional, estado da federac;ao e localizac;ao na rede urbana. As primeiJ:as informac;oes foram obtidas
(a)
(b)
Produ~ao
(c)
(d)
(e)
(a)
(b)
(c)
(d)
(e)
(f)
(g)
Cobertura vacinal dos menores de 1 ano de idade pela 3' dose da vacina
triplice bacteriana - difteria, tetano e coqueluche (DTP) em 1999.
(Ii)
,\
m
\1
(em
Utilizamos tambem
informa~6es
relativas
a concli~ao de habilita~ao na
qual foram enquadrados os municipios segundo a NOB 93, mas essas infor-
I,
ma~oes
aexistencia de
curso e
informa~6es
incluem:
or~amentaria
(a)
Total da receita
municipal.
(Ii)
(c)
176
Condicionantes locals da
Descenlraliza~ao das
Polilicas de 5aude
(a)
(b)
0 grau de
(c)
urbaniza~ao.
lBGE), mas esses dados nao se mostraram consistentes e nao foram utilizados
na amilise.
Por flm, foram consideradas como variavels estruturais as localizac;oes
dos munidpios por estado e por regiao.
Considerando a existencia ou nao de dados perdidos, a presenc;a de discrepancias (apos analise de consistencia por estado e por ano) e a sua distribuic;ao
estatistica, escolhemos as vartaveis a serem utilizadas na analise, dentre as listadas.
A considerac;ao da disponibilidade e confiabilidade de todas as vartaveis
para os munidpios nos deixou com 5.373 munidpios. A distribuic;ao dos munidpios retirados da analise e re1ativamente uniforme pe1as regioes e estados em
termos proporcionais, nao representando a introduc;ao de vies na analise.
Algumas variaveis, especialmente as re1ativas as ac;oes de saude ao longo
do tempo, foram usadas para trac;ar urn perfu da dinamica do setor em penodo recente (utilizadas ao longo do texto principal). Outras variaveis foram
objeto da analise de caracterizac;ao dos tipos de munidpios em saude, ou dos
cenarios da dinamica das politicas de saude do ponto de vista municipal. Com
vistas
a realizac;ao
a explicac;ao
patticipa~ao
da
participa~ao
Modelo Brasileiro de
Descentraliza~ao
da Saude
a~6es
Em conjunto, a regra constitucional e a da Lei Organica da Saude estabeleceram a distribuic;:ao de func;:6es entre os niveis de governo no SUS. No modelo
brasileiro,
e0
l"'-
...
.
que
concentra~ao
clas
fun~6es
que as politicas dos govemos locais sao fortemente dependentes das transferencias desse ministerio. Alem elisso, a estrategia de construir urn sistema descentralizado por meio de portarias editadas pelo Ministerio da Saude - as NOBs (Lncchese, 1996,2001; Carvalho, 2001; Goulart, 2001; Levcovitz, Lima & Machado, 2001) implica que nesse ruvel de governo esci concentrada a autoriclade
para formular as regras que definem as as:oes de saude de estados e municipios.
A extensao das transferencias inter-regionais no ambito do sistema de
saude, por sua vez, e significativa no Brasil. De urn lado, este e fmanciado
basicamente com recursos ors:amentarios, cuja base de arrecadas:ao e diretamente proporcional ao nivel de riqueza das regioes brasileiras. De outro, desde
1998 as transferencias federais automaticas para financiar a atens:ao basica dos
munidpios sao calculadas em termos per capita.
Essa regra veio substituir 0 sistema de transferencias para a saude vigente ate
entao, que remunerava estados e munidpios de acordo com a produs:ao de
servis:os medico-assistenciais. Esse mecanismo gerava fortes incentivos
e, perma-
Resultados
Foi Municipalizada a Provisao de
Servi~os
de Saude?
Sim e nao. Nossa analise indica que, no ana 2000, a participas:ao municipal na produs:ao de servis:os de atens:ao basica ja estava quase que inteiramente municipalizada, ao passo que a participas:ao municipal na produc;:ao de
servi<;os hospitalares era bastante reduzida.
A analise da
descentraliza~ao
a saude
e os servic;:os
regime
irnplanta~ao
Instituto Nacional de Previdencia Social (INPS)/ Instituto Nacional de Assistencia Medica da Previdencia Social (Inamps), praduziu uma divisao de tarefas
entre os provedores de servic;:os, na qual os servic;:os basicos de atenc;:ao it
saude eram realizados basicamente por provedores publicos e os servic;:os
complexos, atendimentos hospitalares de media e alta complexidade, eram
realizados basicamente por provedores privados. Essa divisao basica permaneceu e foi reiterada por ocasiao do processo de reformas que, a partir do
final dos arros 80, visou it universalizac;:ao e adescentralizac;:ao, condicionando
as regras federais que onentaram
processo de descentralizac;:ao.
e0
com-
eleva~ao da
media foi
em
Participa~ao
municipal no total da
Media
pradu~ao
ambulatorial, 1995-2000
Desvio-padrao
1995
5.364
64,80
38,00
1996
5.361
67,23
37,19
1997
5.362
78,57
29,76
1998
5.364
83,85
24,29
1999
5.364
87,55
20,47
2000
5.364
88,77
18,75
180
Tabela 2 -
Participa~ao
Desvio-padriio
Media
1998
5.364
79,09
27,32
1999
5.364
83,12
22,63
2000
5.364
84,23
21,49
do total da
Grafico 1 -
Participa~ao
municipal na
produ~ao
100,00
90,00
80,00
70,00
60,00
50,00
40,00
30,00
20,00
10,00
.-.}<;------cc-----co,C<"--.-.---
'~----7/1';.1-
~N~' _'~'
-_"'_"_'
95
96
'_ _
97
~""_-_-_-_-:--=_ _~_---I
98
Anos
181
99
2000
municipaliza~ao ocorrido
servi~os era
a partir do
essencialmen-
Tabela 3 - Estabelecimentos de
aten~ao basica
tiva, 1989-1992
Federal
N
Estadual
%
Privado
Municipal
%
N'
Total
1989
989
5,2
9.312
49,0
8.359
44,0
336
1,8
18.996
1992
933
4,0
5.679
24,3
16.319
69,9
388
1,6
23.319
* Estabelecimentos de
servi~os hospitalares.
Em pri-
interna~5es registradas
interna~5es
em
em hospi-
tais municipais era de 23%, ao passo que esta havia se elevado para apenas
Condicionantes Locais da
Descenlraliza~ao
Media
1995
3.267
0,23
0,40
1996
3.275
0,22
0,40
1997
3.297
0,24
0,41
1998
3.263
0,26
0,42
1999
3.386
0,28
0,43
2000
3.318
0,30
0,44
Desvio-padrao
governo federal
e os governos estaduais restringiram sua participas:ao absoluta e relativa. Entretanto, os hospitais privados e ftlantr6picos continuam sendo os maiores
prestadores de servis:os de media e alta complexidade do SUS, pois em con-
183
Norte
2001
Sui
Sudeste
1992
2001
1992
Centro-Oeste
2001
1992
2001
Brasil
1992
2001
Ntimero
Federal
Estadual
Municipal
41
15
48
10
45
19
141
45
191
151
387
314
113
134
23
24
23
24
737
647
57
156
331
795
240
316
100
155
95
221
823
1643
111
143
676
709
925
548
704
489
400
401
2816
2290
Filantropico
23
40
314
369
606
810
394
423
72
89
1409
1731
Universitario
34
40
49
58
13
37
10
103
149
Sindicato
595
Privada
Total
426
%
Federal
Estadual
2,9
2,7
0,4
2,3
1,0
0,5
0,1
0,2
0,0
2,3
0,7
44,8 29,6
21,6
14,0
5,7
7,1
1,9
2,1
3,9
3,2
12,2
9,9
9,6
Municipal
13,4 30,6
18,5
35,5
12,1
16,8
8,1
13,7
16,0
29,7
13,6
25,2
Privada
26,1
28,0
37,8
31,7
46,7
29,1
56,8
43,3
67,2
53,8
46,7
35,2
Filantr6pico
5,4
7,8
17,5
16,5
30,6
43,0
31,8
37,5
12,1
11,9
23,4
26,6
Universitario
0,7
0,8
1,9
1,8
2,5
3,1
1,0
3,3
0,7
1,3
1,7
2,3
Sindicato
0,0
0,2
0,0
0,1
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Total
100
100
100
100
100
10O
100
100
100
100
100
100
RegHio/
Brasil
7,1
7,8
29,7
34,4
32,8
29,0
20,6
17,3
9,9
govemo esta-
indica que ocotreu municipalizac;ao cia provisao cia atenc;ao basica, mas nao ocorreu descentralizac;ao nem cia provisao, nem cia gestio dos servic;os hospitalares.
A Municipaliza~ao Produziu EQualiza~ao no Acesso aos Servi~os?
sistema de transferencias federais pelo qual os munidpios recebem urn montante de recursos calculados em termos per capita para executar programas de
atenc;ao basica -, aumentou a acesso aos servi<;os de atenc;ao basica, mas a
desigualdade entre os municipios nao diminuiu. Entre 1997 e 2000,
nlimero
N de municipios
Media
Desvio-padrao
1997
4.824
7,48
4,55
1998
5.347
6,98
3,88
1999
5.361
8,04
4,04
2000
5.363
8,91
4,52
a Secretaria de
A&<;istcncia
a Saude,
do Ministerio da Saudc.
185
desvio-
paclrao reduziu-se ligeiramente - de 0,9 para 0,8 (ver Tabela 7). Entretanto,
desvio-padrao esta muito proximo
a media
nacional,
existiam em 1997, saltaram para urna media de 1,2 por habitante em 1999,
por efeito da irnplanta~ao dos Programas de Saude da Familia e de Agentes
Comunitarios de Saude; entretanto, 0 desvio-padrao em 2000 era superior a
media (ver Tabela 7), indicando que esses procedimentos passaram a existir,
mas sua oferta permanece concentrada em uma minoria de municipios.
N de municipios
Consulta basica por
Media Desvio-padrao
5.364
1,28
0,88
5.364
1,27
0,78
5.364
1,39
0,79
5.364
0,00
0,03
5.364
0,25
0,43
5.364
1,17
1,98
habitante em 1997
Consulta basica por
habitante em 1998
Consulta basica por
habitante em 1999
Visitas domiciliares por
habitante em 1997
Visitas domiciliares por
habitante em 1998
Visitas domiciliares por
habitante em 1999
altera~ao
internac;6es hospitalares per capita permanece a mesma, assim como seu desvio-padrao, que e quase igual
a media.
volume
medio de produc;ao, assim como esta permanece concentrada em uma minoria de municipios, a despeito cia elevac;ao do numero de hospitais municipais,
como vinIos anteriormente.
186
N de municipios
1996
3.553
0,08
0,06
1997
3.553
0,08
0,05
1998
3.586
0,08
0,05
1999
3.586
0,08
0,05
2000
3.586
0,07
0,05
A manutenl'ao dos patamares e da distribui<;ao intermunicipal da produ<;ao de servi<;os hospitalares e derivada do fato de que nao se alteraram as
regras das transferencias para 0 pagamento destes servi<;os, diferentemente do
que ocorreu com as transferencias relacionadas
continuam operando sob a forma de reembolso por servi<;os prestados, mecanismo que concentra os recursos naqueles munidpios que ja disp6em de
capacidade instalada.
Observe-se, na Tabela 9, que a media per capita das transferencias federais
aos munidpios para gastos com servi<;os hospitalares e ambulatoriais elevouse ligeiramente entre 1997 e 1999, com razoavel eleva<;ao de seu desvio-padrao,
a media.
0 gasto
medio per capita em servil'0s hospitalares de alta complexidade quase que dobrou, mas seu desvio-padrao e seis vezes superior
187
.r'
TabeIa 9 - Gasto federal per capita nos munidpios em servis:os de saude se1ecionados, 1996-2000
N de
munidpios
5.364
0,53
3,42
5.364
0,60
3,81
5.364
0,96
6,36
5.364
24,22
21,85
5.364
23,29
21,31
5.364
25,46
25,49
a produc;:ao
de resultados
carater
a manutenc;:ao
do desvio-
Condicionantes Locals da
Descenlraliza~ao
explica~ao
0
servi~os
e feita com
condi~oes,
Ministerio da Saude fez grandes progressos nos anos 90, mas trata-se de perguntar
adequar a aplica<;:ao dos recursos as suas necessidades. Neste caso, a desjgualdade de resultado seria conseqiiencia de uma adaptac;ao 6tima dos munidpios
ao conteudo do sistema de avalia<;ao federal. Melhor e1izendo, ao privilegiar
regras que produzissern a adesao dos munidpios ao SUS, no contexto de
constru<;:ao do sistema descentralizado, exigencias orientadas a reduzir a desigualdade no acesso aos servic;os estiveram em segundo plano na escala de
prioridades,
No tocante a cstas dimensoes, seria pouco preciso aftrmar que os munidpios sejam caractcrizados de modo mais permanente par qualquer atributo.
189
Fator hospitalar.
(b)
Fator de
(c)
(d)
Fator de
municipaliza~ao da aten~ao
(e)
Fator de
servi~os
servi~os
de
aten~ao basica.
0
PAB variavel.
basica.
de alta complexidade.
amplia~ao
da oferta municipal.
Observe-se que este fator nao apresenta correla<;ao com os repasses federais referentes as AIHs e SIAs. Isso ocone porque as transferencias referentes as SIAs referem-se a procedimentos ambulatoriais,
190
,950
,902
,897
,796
,748
,740
,468
,408
-,284
,912
,881
-,647
-,4Q3
,347
,331
,823
,781
,477
,427
-,454
,368
,829
,811
servi~os
participa~ao
hospitalares, a oferta de
servi~os
de
aten~ao
Ao contrario
disposi~ao
arrecada~ao e
correla~ao ele-
participa~ao
na rede e na
produ~ao
de
servi~os
ambulatoriais, bern como servi~os mais avan~ados de aten~ao hasica, tais como
uma expressiva quantidade de unidades de saude com
inala~ao
em
rela~ao ao
servi~os
de alta complexi-
dade, evidenciados pelo elevado valor per capita das transferencias federais
para este tipo de serviyos. Este fator se correlaciona de forma mais fraca com
as transferencias referentes as AIHs e SIAs, devido, mais uma vez, a presen~a
de
informa~oes
correla~ao
servi~os
conhecimento medico e na
constitui~ao de
uma co-
192
\,
Hospitalar
-,10765
-,35258
-,22826
,23240
-,11437
Atens:ao basica
1,49271
-,18906
-,01186
-,43887
,31410
PAB variavel
,34349
-,24742
-,46061
,03764
-,56534
Municipalizas:ao
,30697
-1,09365
-,06395
,51629
-,90280
3,33456
105
Alta complexidade
NUmero de casos
-,12728
-,14296
11,37674
-,10075
976
1486
23
2773
Grupos
Fator
Hospitalar
Fator
Servis:os de
atens:ao
basica
Fator
Incentivo
aoPAB
variavel
Fator
Municipalizac;ao
Fator Alta
complexidade
Media
Alto
Alto
Alto
Baixo
976
Baixo
Baixo
Media
Baixo
Baixo
1.486
Baixo
Baixo
Baixo
Media
Alto
23
Alto
Baixo
Media
Alto
Baixo
2.773
Media
Media
Baixo
Baixo
Media
105
Numero
de
casos
o primeiro grupo, que reune 976 munidpios, apresenta elevada capacidade per capita de oferta de servi<;os ambulatoriais, de consultas basicas e de
procedimentos odontol6gicos, assim como elevada participa<;ao municipal na
oferta destes servi<;os. Nao sao municipios que apresentam elevada produ<;ao
de servi<;os hospitalares, muito menos contam com servi<;os de alta complexidade. Fmanciam a oferta de servi<;os com transferencias federais (a componente
para obter
minimo de esfon;:o
o quarto grupo reune os 2.773 munidpios que tern a mais clevada participa<;ao municipal na oferta de servi<;os hospitalares e de aten<;ao basica, embora nao contem com servi<;os hospitalares de alta complexidadc c aprescntem a mais baixa oferta per t'apita de servi<;os ambulatoriais. Tendem a ser os
munidpios que concentram seus esfor<;os na oferta de servi<;os hospitalares,
em detrimento do volume per capita de servi<;os de aten<;ao basica.
Finalmente,
194
.'
Tabela 13 -
Distribui~ao
UF
AC
2
1
N de casas
%
AL
N de casas
AM
N de casas
5,9%
N de casas
CE
N de casas
ES
N de casas
GO
N de casas
%
MA
N de casas
MS
MT
N" de casas
PA
5,0%
1,0%
35,70/0
15
111
3,7%
27,2%
18
9,8%
3
3,9%
70
9
4,3%
283
34,4%
100,0%
12,7%
55
1,8%
100,0%
14
100,0%
57,1%
1
,2%
280
68,6%
1
,2%
105
58
57,1%
27
1
1,3%
3
1,6%
77
100,0%
148
56
26,7%
174
3
,4%
184
100,0%
46
62,4%
408
100,0%
59,70/0
42
21,2%
101
17,7 %
19,4%
17
100,0%
69,3%
31,5%
35,10/0
46
1
,4%
237
100,0%
144
210
68,6%
,5 %
100,0%
342
20
822
41,6%
2,4%
100,0%
24
50
76
1,3%
31,6%
65,8%
1,3%
100,0%
51
70
40,50/0
3,2%
N de casas
7,1 %
N de casas
2
11,8%
N" de casas
MG
14
82,4%
85,50/0
N" de casas
BA
47
AP
25
24,8%
Total
3
2,2%
47
35,1 %
195
55,60/0
1
,8%
61,9%
100,0%
83
,7%
126
134
100,0%
Tabela 13 -
Distribui~ao
UF
1
PB
PE
N de casas
PI
N de casas
PR
N de casas
RJ
N de casas
%
RN
N de casas
RO
RR
3,2%
33,9%
61,50/0
14
7,7%
SC
41
17,3%
18,6 %
173
99
15
16,5%
35
21,1%
SE
N de casas
SP
N de casas
TO
N de casas
%
Brasil
24,9%
N de casas
63,2%
22
7,6%
18
24,3%
139
22,6%
,50/0
29,0%
2,0%
100,0%
25
16
91
27,5%
209
3
,7%
132
17,6%
166
60,2%
,6%
100,0%
38
52
73,10/0
100,0%
13
38,5%
7,7%
100,0%
225
50,2%
1
,3 %
12
43,9%
56,8%
195
9
1,5%
247
40,2%
80
31,6%
8,8%
58,8%
1486
27,70/0
448
100,0%
289
2,4%
100,0%
74
2,7%
100,0%
25
615
4,1%
100,0%
136
127
12
976
8
1,8%
42
16,2%
23
,4%
100,0%
100
43
18,2%
220
397
31,7%
2
8
9,6%
45,7%
183
100,0%
100,0%
1,1 %
46,7%
1
,5%
,9%
53,8%
100,0%
115
0,7%
218
30
1,4%
139
34
37,4%
141
77,0%
18,1%
17,3%
N de casas
N de casas
,5%
38
43,60/0
26
14,2%
N de casas
134
%
RS
74
N de casas
Total
N de casas
2773
51,7%
,7%
100,0%
105
5363
2,0%
100,0%
196
_------4
Condicionantes Locais
da~Qe.scentrallza~30
Na Tabola 14, estao listados as estados que apresentam polo menos 15%
de seus munidpios em cada grupo. 0 destaque em negrito indica
reune
grupo que
estao presentes na maior parte de seus munidpios. Em alguns estados, a participa<;:ao relativa dos munidpios em cada grupo esm tao proxima que os munidpios
estao quase perfeitamente distribuidos em dois grupos. Nesses casos, a estado
foi destacado em negrito nos dois grupos, como nos casas do Rio Grande do
Sui e de Santa Catarina. 0 cluster 3 nao encontra predominancia em nenhum
estado, nao apenas por expressar uma situa~ao bastante espedfica em termos de
provisao dos
Tabola 14 -
servi~os,
Distribui~ao
Grupo
Estado
AL, AP, MG, MT, PI, PR, RJ, RO, RN, SE, SP, TO
AC, AM, BA, CE, ES, GO, MA, MG, PA, PB, PI, PR, RJ, RN, RR,
RS, SC, SE, SP
AL, AP, BA, CE, ES, GO, MA, MG, MS, MT, PA, PB, PE, PI,
PR, RJ, RN, RO, RR, RS, SC, SE, SP, TO
RJ
Observe-se que a maioria dos estados, independentemente de sua distri-
razoavel numero de estados tern pelo menos 15% de seus munidpios apre197
sentando
OS
OS
fatores, isto
e, munieipios
demais. Observe-se ainda que os estados das regioes SuI e Norte estao caracterizados por este tipo de estrategia municipal.
Observe-se ainda que apenas os estados do Parana e do Rio de Janeiro
estao caracterizados por municipios que mais claramente desempenham suas
func;6es na area da saude de acordo com os objetivos preconizados pelo
projeto do SUS (cluster 1), isto e, apresentam elevadas taxas de prodw;ao de
servic;os ambulatoriais, assUn como uma presenc;a expressiva da rede municipal na provisao de servic;os de atenc;ao basica e hospitalares.
Distribui~ao
Tabela 15 -
Distribui~ao
Tarnanho de municipio
- de 10 mil
10 mil a
hab
100 mil hab
% da UF
AL
% da UP
N
AM
% da UF
AP
da UF
N
% da UF
hab
17
47,1%
100,O~/o
32
67
66,3 %
31,7%
10
18,2%
N
%
BA
500 mil a
1 tnilhiio hab
52,9 %
AC
100 ITIil a
500 mil hab
Total
+ de 1 milhao
1,0%
1,8%
60
14,70/0
101
100,oofo
1,0%
44
80,00/0
64,3%
28,6%
336
82,4%
14
7.1
100,0(>0
11
2,7%
SS
100,0 %
,2%
408
lOO,()0/o
198
-- ------- -
Condicionanles Locais da
Descenlraliza~ao
populacional (conL)
Tamanho de municipio
cE
- de 10 mil
10 mil a
hab
100 mil hab
N
% da UF
ES
% da UF
GO
% da UP
MA
% da UP
MG
% da UP
MS
% da UF
MT
%daUF
PA
% da UF
PB
% da UF
PI'
% cia UF
Pl
% cia UF
PR
% cia UP
RJ
% cia UP
RN
% cia UF
RO
% cia UP
31
16,8%
18
23,4%
157
66,2%
67
31,9 %
494
60,1 %
148
80,4%
306
37,2%
44
57,9 %
66
57
16,4%
139
63,8%
23
12,6%
171
77,7 %
184
,5o/l,
100,0 %
45,2%
4
4
822
100,0/',
76
100,0%
126
2,4%
100,0%
134
4,50/0
,7;{,
100,0%
2
,9 %
218
,5%
100,0%
183
,50/0
,5'Yo
100,0%
8
4,4%
220
,5 %
,5%
10
2,5 %
12
59
16
13,2/',
64,8 %
17,6 %
112
S2
31,3%
1
,1%
1,3%
171
67,5%
43,1 %
215
54,2%
210
100,0%
,1 %
1,3%
47
21,4%
20
237
100,00/0
,5%
2,4%
150
82,0%
1
,4%
1,9%
76
34,9%
100,0%
1,7%
105
78,4%
77
9,1%
138
65,7%
39,5 %
22
75
31,6%
Total
500 mil a
+ de 1 milhao
hab
1 rnilhao hab
2,2 %
S2
67,5%
30
52,4%
100 mil a
500 mil hab
1
,3%
3
3,3%
1
,6 %
,6%
100,0%
397
100,0%
91
1,1 %
100,00/0
166
100,0 %
20
31
52
38,5 %
59,6 %
1,9 %
100,00/0
199
Distribui~ao
Tabela 15 -
populacional (cont.)
Tamanho de municipio
-de 10 mil
10 mil a
hab
100 mil hab
RR
RS
SC
13
100,0%
290
141
16
448
64,7 0/0
31,5 0/0
3,6 0/0
,2 %
100,0 %
184
96
289
100,0%
63,7%
33,20/0
3,10/0
32
40
74
43,20/0
54,1 0/0
2,7 0/0
100,0 %
278
278
53
615
45,20/0
45,2%
8,6 %
,8 0/0
,20/0
100,0%
0/0 da UP
TO
1
7,7 0/0
% da UF
SP
3
23,1 0/0
0/0 da UP
SE
115
19
84,60/0
14,0 %
%da UP
N
0/0 da UP
11
0/0 da UF
Total
+ de 1 milhao
500 mil a
hab
1 rnilhao hab
69,2 0/0
0/0 da UF
100 mil a
500 mil hab
136
1,5%
100,0%
2.605
2547
184
16
11
5.363
48,60/0
47,50/0
3,40/0
,30/0
,2 0/0
100,0%
popula~ao
200
Fator
Media
Hospitalar
-,1118628
1,00677244
,1022259
1,07077192
,0055696
1,09086240
Municipalizac;ao da atenc;ao
,3784313
,89332196
-,1551671
,28335566
,1195685
1,00684776
-,1035788
,91995239
,0500232
,89721012
Municipalizac;ao da atenc;ao
-,3358366
,94945090
Alta complexidade
-,0436086
,64717884
-,0715407
,59415226
,0040275
,66774815
-,6834627
,73955687
Municipalizac;ao da atenc;ao
-,6198852
,82534507
Alta complexidade
1,8801603
2,90981960
,0933311
,46581659
-,2025703
,44161127
-,6200138
,74435818
Municipalizac;ao da atenc;ao
-,1968496
,87866510
Alta complexidade
3,6774559
3,59080336
Hospitalar
-,2966106
,22038759
-,7566872
,84125321
-,3838234
,46302139
Municipalizac;ao da atenc;ao
-,3084706
1,55397947
Alta complexidade
9,6597060
6,04933721
Alta complexidade
Desvio-padra.o
Valid N (listwise)
10 mil a 100 mil hab
Hospitalar
Servic;os de atenc;ao basica
Incentivo PAB variavel
Valid N (/istwise)
100 mil a 500 mil hab
Hospitalar
Servic;os de atenc;ao basica
Valid N (listwise)
500 mil a 1 milhao hab
Hospitalar
Valid N (lis/wise)
+ 1 milhao hab
Valid N (bstwise)
201
vezes superior. 1sso indica que municipios de mesmo porte nao apresentam
urn padrao caractenstico de oferta de interna<;:oes hospitalares.
A media do fator produc;ao per capita de serviC;os de atenc;ao basica cai
medida que
a media e, no
ueS\'10-
a media.
Isto
indica, mais uma vez, que este fator nao se distribui de lnodo uniforme quando organizado por classe de tamanho de munidpios.
Ate mesmo
tamanho do::-
Conclusiies
Com base na analise da politica de saude no Brasil, este trabalho nao
confirmou a hip6tese de que sistemas nacionais de provisao de scnric:;os pllblicos caracterizados pela concentrac;ao de autoridade no governo central e pela
orientac;ao redistributiva das transferencias inter-regionais tendam a produzir
reduc;ao das desigualdades na provisao de servic;os.
202
.'
Condiclonantes locais da
Descentrallza~ao
No Brasil, esse sistema permitiu a generalizac:;:ao da transferencia das func;oes de oferta de servic:;:os hasicos de saude para os munidpios, mas nao
produziu nem equalizaC;ao nos padroes de oferta destes servic:;:os nem tendencias visiveis nessa dire<;ao.
do que para a
promo~ao
da
redu~ao
de desigualdades. Tra-
balhos futuros devem procurar explorar com mais precisao esta hip6tese.
Referencias
ARRETCHE, M. Estado Federativo e Politicas 5odais: determinantes da descentralizafiio.
Rio de Janeiro: Revan, 2000.
caminho? Ciincia e
TENDLER,
1998.
J.
204
Parte III
Condicionantes e Efeitos das Politicas Publicas
I
I
Internacionalizac;;ao Economica.
Democratizac;;ao e Gastos Sociais
na America Latina. 1980-1999*
GeollJe Ave/ina
David 5. Brown
Wen& A. Hunter"
SOClalS
tern apareeido nas mais importantes revistas academicas. Este estudo busca melhorar as trabalhos anteriores, empregando wna medida de abertura financeira
mais sofisticada e compreensiva; utilizando uma medida de abertura comercial
Originalmente publicado na AnmiflJf/ jounm! rif Po!ilica!StieJIce, 49(3): 625-641, 2005, com 0 titulo
"The effects of capital mobility, trade openness, and democracy on social spending in r.atin
America, 1980-1999".
Os autores agradecem os comentarios de Steve Chan, Stephan Haggard, Eckard Janeba, Robert
Kaufman, Dayid Leblang, Keith 1laskus, Jorge Oliyeira Pires, Dennis Quinn, Nita Rudra, Evelyne
Huber, Kurt Weyland. Agradecimentos especiais sao endefC(;:ados a Raul Madrid e Ahmed Mushfiq
Mobarak. Agradecem tambem 0 apoio recebido do GV-Pesl.Juisa (FGV-Eaesp).
207
integra~ao intemacional,
mudan~a
na
orienta~ao
transforma~ao
integra~ao
econ6mica
for~ado
competi~ao
economica? A
seguran~a
democratiza~ao
social para
na America
economica e
democratiza~ao
Latina. Examinando multiplas faces da globaliza<;ao, ele mede a aberhlra financeira e comercial de uma forma nova e mais eficiente. Ele vai alem da
esfera economica e investiga uma variavel politica central:
tipo de regime
politico. Ja que programas sociais variam bastante em termos do tipo de clicntela beneficiaria,
(por exemplo, saude, educa~ao, previdencia social) para determinar se os efeitos da globaliza<;ao e do tipo de regime variam par programa. Finalmente, a
estudo utiliza dados de gastos que maximizam a cobertura temporal e a
comparabilidade entre os paises latino-americanos.
Varios padroes empiricos surgem das nossas analises. Primeiro, a uciliza~ao
cursos direcionados
da democracia
compensa~ao-eficiencia.
208
interpreta~oes. A se~ao
fmal iden-
intera~ao
entre
& Boix, 2002; Cameron, 1978; Esping-Anderson, 1996; Garrett, 1998; Hicks
& Swank, 1992; Huber, 1999; Huber & Stephens, 2001; Iversen & Cusack,
2000; Katzenstein, 1985; Kaufman & Segura, 2001; Pierson, 2001; Rodrik,
1997,1999; Rudra, 2002; Rudra & Haggard, 2001; Swank, 2002). Uma parte
central dessa literatura
e0
custo da
209
ultimo.
a capacidade do
desconten-
Conseqiientemente, eles protegem interesses domesticos por meio do fortaleeimento de mecanismos de seguro social.
Alem de avaliar as hip6teses de eficieneia e compensac;ao, os academieos
tern examinado a influencia direta e indireta da democracia em gastos sociais
I1
(Adsera & Boix, 2002; Kaufman & Segura, 2001; Rudra & Haggard, 2001).
Sujeitos a pressoes eleitorais e de grupos interessados, os governos dernocraricos podern deslocar maiores verbas para programas sociais do que aqueles
vinculados a regimes autoritarios. Os efeitos da demoeracia podem ser evidentes apenas quando os paises atravessam liberac;ao financeira e econ6mica.
Portanto, a dernocracia pode ser wna variavel independente e/au urn fator
interventor enquanto os paises se integram economicamente.
A maioria dos estudos que examinarn os efeitos da globalizac;ao na protec;ao social tern focado en1 paises da Organizac;ao para a Cooperac;ao e
Desenvolvimento Econ6mico (OCDE) (por exemp1o, Cameron, 1978; EspingAnderson, 1996; Garrett, 1998; Hicks & Swank, 1992; Katzenstein, 1985; Pierson,
2001; Swank, 2002). Os resultados da maioria dessas analises empiricas tem
dernonstrado pOlleo apoio a hip6tese da eficieneia e niveis vanaveis de apoio
210
l_ _- -
Internacionaliz,l(;ao Econ&mlca.
Democratiza~ao
e Gaslos Sociais..
na~6es
da OCDE (por
E impor-
tante notar, contudo, que muitos analistas que sugerem a pers.ist<~ncia dos Estados
de bem-estar enfatizam a importancia dos particlos de esquerda, dos sindicatos de trabalhadores centralizados e outras forroas de organiza<;ao social capazes de contrabalanc:;ar as pressoes criadas peIo mercado aberto de bens e
capitais. Essas experiencias das democracias altamente industrializadas podem
ser observadas na America Latina?
Inumeros fatores que diferenciam a America Latina da Europa Ocidental
podem ter efeito na habilidade e/ou inclina~ao de governos da America Latina
a globalizas:ao com
em responder
fator de
paises da OCDE ter gozado de democraeia ininterrupta no periodo p6sguerra, grande parte da America Latina passou as mesrnas decadas sob regimes autoritarios. 3 Existem boas razoes para acreditar que a ausencia de uma
politica aberta e competitiva reduziria a probabilidade de cidadaos exigirem (e
os governos criarem) politicas compensat6rias.
A segunda grande
res e
a orientas:ao
diferen~a diz
respeito as
organiza~6es
dos trabalhado-
Urn aspecto interessante, ressaltado por Adsera e Hoix (2002), e que a policica excludente sq:,TUida
pe10s govemos fascistas da Espanha e Portugal permiciu, a estes govemos, evitar ter de enfrentar
as custos sociais do livre comercio.
21 1
pape! das organizac;6es financeiras internacionais. a rapido e dramacico processo de estabilizaC;ao e ajustes no despertar da crise da clivida da America
Latina - e
Latina sao notaveis por suas falta de habilidade em completar a maioria das
tarefas essenciais - a comec;ar pela coleta de impastos - necessarias para manter
urn Estado de bem-estar generoso (Huber, 1999). 0 Estado, na maioria dos
paises latino-americanos, mesmo nunca tendo sido tao forte quanta na Europa
Ocidental, foi enfraquecido pelas crises econ6naicas das decadas de 1980 e 90.
Existem, contudo, algumas raz6es para se acreditar que os governos da
America Latina podem responder com certa sensibilidade a algumas das mais
problematicas consequencias sociais cia globalizaC;ao. Governos eleitos, que
assumiram ap6s longos periodos de regime autoritarios, costumam ter grandes
expectativas por parte cia populac;ao e poucas bases institucionalizadas para
amortece-Ios de exigencias imediatas que, se nao cumpridas, podem ter conseqiiencias negativas para a estabilidade social em urn momenta cdtico de
transic;ao politica. as segmentos de classe media, assim como os pobres,
50-
Programa
Fondo N acoinal de
05
go-
do~
212
Internaciollaliza~ao
Economica.
Democraliza~ao
e Gastos Sociais ..
integra~ao
pa-
prote~ao social
compara~6es
tambem diferem entre os varios estudos. Para que possamos camparar nos213
globaliza~ao
e a democracia
tern nos itens mais importantes dos gastos sociais: saude, educa~ao e previdencia social. Nossas expectativas nesse sentido sao derivadas do trabalho de
Kaufman e Segura (2001). Esses autotes argumentam que a tamanho telativamente limitado da populac;ao sendo beneficiada pela previdencia social toma
estes gastos vulneraveis
eleitoral.
Diferen~as
educa~ao
e previdencia
educa~ao
popula~ao
e saude au-
H3: 0 impacto da
globaliza~ao
do Modelo
uma justificativa completa dessa escolha, indicamos aos leitores uma discussao
deste assunto feita por Huber e Stephens (2001).
Gutra vantagem desta visao e que nos nos mantemos proximos
amaioria
da literatura citada (Cameron, 1978; Garret, 1998; Hicks & Swank, 1992;
Katzenstein, 1985). Porem, como 0 processo de abertura econ6mica - especialmente quando este e rapido - pode afetar as prioridades sociais dos govemos,
nos tambem estimamos modelos baseados no modelo de correl1ao de erro
(Error Cormtion Model) empregado por Kaufman e Segura (Apendice B). 1sso
nos permite fazer conexoes com outras contribuil1oes recentes que exploram
o impacto das mudan<;as na abertura comercial e financeira (Adsed. & Boix,
Unidas. Os componentes dos gastos sociais agregados sao gastos publicos em educa<;:ao, saude e previdencia social. Esses dados tern algumas
vantagens unicas. Eles incluern todos os paises da America Latina, exceto
Cuba e
Os paises sao os seguintes: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Republica
Dominicana, Equador, EI Salyador, Guatemala, Honduras, Jamaica, Mexico, Nicaragua, Panama,
Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela. A matriz completa dus dados, portanto, deveria incluir 380
observas;oes (19 paises multipJicados por 20 anos). Entretanto, a ausencia de algumas obsen'as;oes
implicou a amilise de urn conjunto menor de dados, dependendo da cobertura dos paises e anos
das variaveis empregadas.
Os dados foram coligidos par duas equipes de pcsquisadores. A primeira equipe coletou os
dados para a decada de 1980 e inicio da decada de 1990 (Cominetti & Ruiz, 1998). A segunda
equipe atualizou e ampliou a cobertura original e tern sido responsavel pelas informas;oes do
Panorama Jo.ia/ do America Latina, anuario publicado pela Cepal (Eclac/Cepal, 2001).
216
tI
I!
em gastos sociais.
Os dados formam urn painel simultaneamente transversal e temporal
(Times-Series Cross-Sectional - TSCS), no qual cada pais-ana representa uma
unica observa'i=ao.
Embora agregar os dados tenha
e que
ineficientes.
Para lidar com esses problemas, seguimos Beck e Katz (1995) e usamos
"erros-padrao em urn painel corrigido" (panel Corrected Standard Errors PCSE). A maioria dos trabalhos precedentes aborda a
autocorrela~ao
utilizan-
problema da
autocorrela~ao sem
utiliza'i=ao de uma dependente variavel defasada. Como forma de demonstrar a solidez dos nossos resultados, estimamos e apresentamos ambos os
modelos. Para manter a consistencia com trabalhos precedentes, os resultados do texto sao baseados no modelo com a variavel dependente defasada. Os resultados correspondentes, utilizando-se da tecnica de estimativa
de Prais-Winten, estao apresentados no Apendice A. Da mesma forma
que as analises similares, incluimos urn conjunto de variaveis dicotomicas
(dummies) para os grupos de n " paises e "t" anos. Como base, empregaH
Uj+
II
e representa
gem do Produto Intemo Bruto (PIB). Existe urn grande numero de maneiras
diferentes de se medir a compensa<;ao govemamental por meio dos gastos sociais: como percentagem do PIB, em termos per capita, e como percentagem dos
gastos publicos totais. Como forma de aumentar a compara<;ao com trabalhos
precedentes, todas as variaveis dependentes serao apresentadas como DID do PIB. 7
A globaliza<;ao consiste nas maiores 'abertura financeira' e 'ahertura
comercial'. Construimos nossa variavel de abertura financeira com base no
inmce sugerido por Quinn (1997) para a canta de capital, cuja cobertura
temporal foi estendida para todos as casos desse estudo. s 0 indiee sugerido por Quinn representa urn avan<;o com rela<;ao aos indices anteriores.
Primeiro, ele
Inlernacionaliza~3o
Econllmica,
Democratiza~30
indica-
dor de abertura fmanceira por urn referente aos fluxos de capitais no nosso
modelo basico.
A abertura comercial (Exporta<;6es
Paridade de Compra (pPC) permite urna tradu<;iio mais precisa cia irnportimcia
do comereio intemacional em relas:ao ao tamanho da economia.
Medidas utilizando a conversao das taxas de cambio sao exclusivamente
baseadas em bens e servis:os comercializaveis internacionalmente. Ignorar os
setores nao-comercializaveis (im6veis, servis:os ptiblicos, corridas de taxi e lUna
gama de outras atividades informais) - correspondentes
a fras:ao substancial
II
Este aspecto c uma vantagem consideravel com relat;:ao ao indicador proposto par Brune e
colaboradores (2001).
Veja-se, par exempJo, Kray (1998) e Swank (1998).
219
r'
dire'i=ao
mesmas distor'i=0es.
Por exemplo, os bens produzidos no setor de serv1'i=0s de paises em desenvolvimento nao sao comparativamente caros, devido, em parte, ao baixo
pre~o
utiliza~ao
comercial baseada no PPC e estimativa mais precisa dos niveis de comercio, os quais, por sua vez, se traduzem em uma medida muito mais estavel
da importancia do comereio internacional na economia dos paises: a varia'i=ao
no interior dos paises e reduzida de forma significativa nas economias
menores.
Considere-se, por exemplo, a Nicaragua, cuja economia em 1998 girava
flutua~ao
setor comer-
varia~ao
e explicada
mesmo
periodo.
Para ilustrar a discrepancia potencial gerada pelas duas medidas, veja a
Tabela 1. Ela nao so ilustra as diferen'i=as dramaticas de varia'i=ao entre os dois
tipos de medidas, mas mostra tambem que as maiores diferen'i=as sao registradas
nas menores econonuas.
220
'~
Tabela 1 -
Varia~ao
PIB em $
bilhoes
7
9
10
11
12
19
19
19
20
27
29
29
69
79
95
188
286
504
789
Variancia
118.5
21.6
58.9
23.2
5.6
31.1
20.7
23.6
63.1
38.2
20.5
8.8
37.8
14.9
139.7
5.5
14.8
81.8
4.1
Min
47.4
9.6
37.8
17.4
15.4
11.7
9.5
17.8
19.0
21.5
14.4
10.4
22.7
5.8
25.2
6.6
4.8
10.2
6.1
M"
81.2
23.3
66.4
33.5
25.3
30.4
25.4
32.6
44.0
40.6
35.6
21.0
47.4
17.6
62.9
13.5
16.3
39.9
13.0
Baseadas no cambio
Diferenp
Variancia Min
33.8
13.8
28.6
16.1
9.9
18.7
15.9
14.8
25.0
19.1
21.2
10.6
24.7
11.9
37.6
6.8
11.6
29,7
6.9
129.4
727.4
78.6
316.5
15.1
334.9
59.2
20.6
111.6
45.5
158.6
45.5
51.1
28.0
57.8
19.2
12.1
200.6
5.6
78.7
25.5
63.0
47.9
41.9
26.7
36.9
31.6
61.8
42.6
32.7
24.9
40.6
23.7
30.7
23.7
11.6
23.3
13.2
Max
121.6
119.2
99.1
100.5
58.5
87.0
67.4
49.3
97.6
62.9
78.0
47.1
67.1
41.8
59.6
37.2
23.3
63.5
22.2
Fonte: as medidas de PIB, baseadas em PPP, sao rcferentes ao ana de 1998 e foram retiradas do eDROM do WDI 2003.
adireita da equa-
221
Diferen~a
42.8
93.7
36.1
52.6
16.7
60.4
30.5
17.7
35.7
20.4
45.3
22.2
26.5
18.1
28.9
13.6
11.8
40.2
9.0
numerador como
denominador da
fmi~ao
procedi-
utiliza~ao
13
Alem de investigarmos
12
Os fatores de com'ersao por meio do PPC foram criados especificamente para 0 dlculo do PIB.
Este e urn aspecto importante; pois os gastos sociais, por defini<yao, sao compostos apenas por
bens nao-comercia1izaveis, ao passo que 0 dlculo do PIB inclui tambem os bens comercializa\'eis.
Em consequencia, mesmo apos a conversao dos gastos sociais atraves do PPC, 0 verdadeiro peso
dos gastos sociais pode permanecer subestimado. Agradecemos a run parecerista anonimo por ter
chamado nossa aten"ao para este ponto. Ate onde sabemos, nao existe urn fator de conversiio
especifieo para os gastos sociais. Felizmente, como todas as nossas estimativas se utilizam de
modelos de efeito fixo, que se baseiam na varia"ao entre os paises, os problemas associados as
compara<yoes entre paises nao devem afctar nossos resultados. Alem disso, mesma se urn fator de
conversiio especifico para os gastos sociais existisse, a transforma<yao que de realinria nao teria
efeito na varia<yao no interior dos paises, uma vez que estariamos transformando tanto 0 numcradar quanto a denominador (gasto social e PIB) com base em fatores de eonversiio euja rela<yao
entre si deve variar poueo de ano para ano.
A substitui<yao da medida dicotomica fcita por Alvarez e colaboradores (1996) pela medida
continua extraida do Polity IV resultou em mudanps muito pequenas. 0 coeficiente para a
dcfini<yiio continua da democracia foi significante a 0,03% de confian<ya.
222
Internacionalila~lio
Economica.
Democraljza~lio
e Gaslos Sociais ..
a saude
e as necessidades
de previdencia social, esperariamos uma relac;ao positiva entre a maior porcentagem de pessoas idosas e os gastos sociais.
A segunda varia.ve1 de controle e a taxa de desemprego. Apesar da existencia de poucos programas publicos de combate ao desemprego na America
Latina, a presenc;a de maior porcentagem de pessoas desempregadas deve estar
positivamente correlacionada com 0 crescimento de gastos sociais. Essa relac;ao
seria reflexo da pressao que Estados sofrem para manter uma variedade de
programas sociais diante dos deslocamentos causados pela baixa oferta de empregos. Dada a sua maior cobertura em relac;ao a fontes alternativas, os dados
foram extraidos de diversas edic;6es do relat6rio anual da Comisi6n Econamica
para America Latina y el Caribe (Cepal), Estudo Economi,v da Amencautina.
Levamos em conta tambem 0 'nivel de desenvolvimento econ6mico', definido como
PPP Essa variavel de controle leva em conta a lei de Wagner, a qual diz que 0 mvel
de gastos publicos sera positivamente correlacionado com os niveis de desenvolvimento economico. A taxa de crescimento anua! do PIB per capita e incluida para
controlar os efeitos da volatilidade cIa econ6mica nos gastos do governo.
Tambem controlamos pela <inflac;ao', que pode ter efeitos diretos ou indiretos nos gastos sociais. Inflac;ao alta pode indicar que 0 governo esta gastando
mms do que est3. arrecadando com os impostos. Com a subida da inflac;ao,
comumente sao feitas pressoes para que
quanto
Resultados
Medidas Agregadas
As regress6es expressas na Tabela 2 permitem tres importantes descobertas: (1) os regimes democraticos gastam mais em programas sociais do que
regimes autoritarios; (2) a abertura comercial, medida pela paridade de poder
de compra, tende a aumentar, ao inves de reduzir os gastos sociais; (3) a abertura ftnanceira tern pouca rela<;ao sistematica com os gastos sociais. 14
.,
Tabela 2 - Regress6es dos gastos socais com percentagem do PIB sobre a
abertura comercial, a abertura ftnanceira,
popula<;:ao urbana t
(3)
(4)
0.757***
0.777***
(0.043)
(0.044)
(0.045)
(0.046)
0.191***
0.175***
0.178***
0.169***
(0.051)
(0.049)
(0.049)
(0.049)
-0.218
0.396
0.393
0.657*
(0.333)
(0.351)
(0.337)
(0.365)
-1.164
-1.021
-1.570*
(0.757)
(0.847)
(0.862)
(0.947)
-0.010
-0.025
-0.032**
-0.023
(0.015)
(0.016)
(0.016)
(0.016)
Taxa de desemprego
0.032
0.051*
0.050*
0.049*
(0.026)
(0.028)
(0.029)
(0.028)
14
(2)
0.760***
-184
(1)
0.726***
224
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _J
Internaclona1iza~ao
Democraliza~ao
Economica.
e Gaslos Sociais..
(3)
(4)
-0.120
-0.250**
-0.277**
-0.245**
(0.119)
(0.118)
(0.119)
(0.119)
0.027**
0.030**
0.022
(0.013)
(0.013)
(0.016)
-0.098
-0.095
0.203
(1)
Taxa de inflal;;ao
Qogaritrno)
Abertura comercial
0.046***
(0.007)
Abertura comercial (PPP) t
Abertura financeira
Democracia
0.147
(0.117)
(0.110)
(0.113)
(0.162)
0.636***
0.575***
0.609***
1.793***
(0.173)
(0.187)
(0.189)
(0.508)
0.009
(0.006)
-0.006
(0.011)
Democracia*mobilidade do capital t
-0.388**
(0.180)
Constante
1.940
-3.571
-5.111
-2.657
Observac:;6es
(9.644)
(10.800)
(10.832)
(10.997)
311
311
R-Quadrado
.97
311
311
.96
.96
.97
Panel-Corrected Standard Errors (PCSE) entre parenteses; * significante a 10%; ** significante a 5%;
significante a 1%. Dummies para os paises e as anos foram incluidas em todas as regressoes, mas nao
***
foram reportadas por conveniencia da apresenta~ao dos resultados. Urn teste de significas:ao conjunta
revelou que as duas interas:oes no modelo (4) sao estatisticamente significantes a urn mvel de 0.2.
Os mesmos padroes observados com os dados em ruvel sao evidenciados pelas regress6es do ECM (Apendice B).
Primeiro, substituir medidas diferentes de abertura camercial produz diferentes estimativas:
e negativa, mas
insignifieante
quando baseada nas conversoes da taxa de ca.mbio. Mudar para uma medida
de abertura comercial baseada no PPC produz urn coeficiente positivo, mas
tambem insignificante. Finalmente,
amostta (em que 10,4% do GDP sao alocados para as gastos sociais), a diferen<;a de 0,50/0 representa uma diferen<;a de 5% em gastos sociais. Na economia de U$ 1 trilhao do Brasil (dos quais 10,5% sao destinados a gastos sociais),
urn aumento de 5% e equivalente a U$ 5 bilhoes. 16 Na economia colombiana
de U$ 250 bilhees (10% destinados a gastos sociais), a aumento de 5% representa U$ 1,25 billiees.
L\
16
Estimamos moddos que incluiam as intera~6es entre a democracia e a integra<;ao econOnllca (as
aberturas comercial e financeira). 0 caeficiente para a intera~ao entre democracia e abertura
financeira e negatiyo e significante. A obsena~ao dos valares preyistos para os casos de regime
autoritario e democratico revdou que a diferen~a entre os dais tipas de regime e maior em ruveis
mais bai..'Xos de abertura fmanceira (as democracias gastam mais). Entretanto, us yalores preyistos
convergem nos ruveis mais altos de abertura financeira (as democracias reduzem us gastos sociais
reiatiYamente aos regimes autoritarios na medida em que a abertura comercial se intensifica). Esta
conyergencia implica que restri<;ocs importantes sao impostas quando os paises abrem sua conta
de capital, leyando os dois tipos de regime polftico a apresentarem ruveis similares de gasto social.
An:Uises adicionais sao necessarias para uma compreensao melhor sobre como a democracia
influencia a rela~ao entre a abcrtura financeira e os gastos sociais.
Estimativas mais recentes (WDl 2003, PIB em PPC) mostram que a economia brasileira
pouco maior do que urn trilhao de dalares.
226
e urn
Saude.
Educa~ao e
Previdencia Social
educa~ao,
seguridade social (todos como percentagem do FIB) sobre a abertura comercial, a abertura ftnanceira,
popula<;ao urbana
(2)
(3)
0.645***
0.689***
0.691 ***
(0.041)
(0.078)
(0.047)
0.047**
0.005
0.046***
(0.022)
(0.013)
(0.014)
-0.269**
-0.109
0.752***
(0.133)
(0.088)
(0.161)
-0.148
0.603**
-0.821 **
(0.339)
(0.246)
(0.409)
-0.006
-0.009**
-0.019**
(0.006)
(0.005)
(0.008)
227
educa~ao,
seguridade social (todos como percentagem do PIB) sabre a abertura comercial, a abertura financeira,
(2)
(3)
0.016
0.011
0.043***
(0.010)
(0.010)
(0.014)
-0.125***
0.005
-0.078
(0.046)
(0.042)
(0.078)
0.021***
-0.001
0.019***
(0.004)
(0.006)
(0.006)
Abertura ftnanceira (
-0.064
0.071
-0.080
(0.046)
(0.044)
(0.055)
0.355***
0.034
0.010
(0.078)
(0.056)
(0.112)
Constante
0.916
-3.845
-0.919
(3.699)
(2.862)
(3.572)
o bservac;6es
312
292
290
R-Quadrado
.92
.96
.98
Taxa de desernprego
Taxa de inflac;ao
(logaritm.o)
Dem.ocracia (
Panel-Correded Standard Errors (PCSE) entre parenteses; * significante a 10%; ** significante a 5%;
*** significante a 1%. Dummies para as paises e as anas foram induidas em todas as regressoes, seus
apresenta~iio.
distin~ao.
228
i
{
a competi-
C;ao internacional nao afetou todos os programas sociais iguahnente. Na verdade, nossos resultados sugerem que politicos em economias abertas tanto
compensam certos grnpos (gastos com a previdencia) quanto se comprornetern com politicas que elevam
dos Resultados
c;oes a seguir com total consciencia de que elas devem ser consideradas plausiveis e nao defmitivas, ate que dados adicionais sejam reunidos e analisados.
Nossos resultados agregados sugerem que os politicos das economias
abertas da America Latina enfrentarn a integrac;ao economica com aumento
de gastos em programas sociais, e as democracias gas tam mais com
bern-
gura (2001).
Com toda a certeza, essa diferenc;a se da pelas medidas de abertura comercia! com base em PPC em oposic;ao aquelas baseadas nas taxas de cambio.
As transferencias realizadas peIos programas de previdencia social sao os componentes dos gastos sociais mais pertinentes para
compensac;ao. Seja porque esses gastos tem custos Metos para os empregadores (nao facilmente repassados ao consumidor em uma economia aberta),
au porque a previdencia social caracteriza mais claramente urn isolamento das
forc;as de mercado do que gastos com educaC;ao e saude. Assim, como
ficando
OS
participa~ao menor
social.
A nossa explica~ao para as razoes de a previdencia social conseguir resis tir
a cortes
or~amentarios
beneficiarios. 0 acesso
foca
poder organizacional e
liberaliza~ao
do co-
mercio pode induzir individuos potenciahnente afetados a buscar urn beneHcio por incapacidade para
0 come~o
tando por motivos de invalidez ou velhice. 17 Essa coincidencia nao pode ser
explicada com base em dados demograficos. Os coeficientes estimados tanto
para
liberaliza~ao
para a
privatiza~ao
urn mecanismo de aloear reeursos para aqueles traballiadores publicos dispensados. Portanto, as gastos da previdencia social gozarn de urn status 'protegido',
mesmo que custem millto aos empregadores, eontribuam poueo para a produtividade de urn pais e beneficiem apenas uma pequena parte da soeiedade,
11
Por exemplo, no caso do Mexico as tabelas apresentadas por Ulloa (1996) mostram e55a corrclaC;:;lo
Evidencias do Brasil tambem seguem 0 mesmo padriio (Brasil, 1997).
230
.'
fatores ressaltados por Kaufman e Segura (2001) na explica<;iio que desenvolveram para resultados contrarios,
Enquanto os govemos que perseguem uma estrategia de abertura comercial protegem os gastos da previdencia, eles parecem rnotivados a aumentar
os gastos com a educac;ao tambem.
em seus paises (Birdsall, Londono & O'Connell, 1998; Gajardo, 1999). Politicos agora estao debatendo as cifras, os niveis e os tipos de ensino necessarios
para melhorar a competitividade internacional de suas economias.
comercial e os gastos em saude pode ser parte de enfase mais ampla que paises
mais intemacionalizados economicamente estao colocando no desenvolvirnento
do capital humano, sugerindo que nem as perspectivas de compensac;ao, nem as
de eficiencia descrevem apropriadamente a dinimica em jogo.
Ao inves disso, as teorias sobre
fato de os indicadores de
setor
nosso
Enquanto que os paises da America Latina tern apresentado descmpcnho c1aramente inferior ao
de outros paises em desenyolvimcnto, 0 mesmo nao se aplica para a saude (Hirdall, Londono &
O'Connell, 1998).
231
estudo e 0 de Kaufman e Segura (2001). 0 do democracia-educa~aoe suficientemente robusto para que ambos as estudos tenham obtido as mesmos resultados, apesar de medirem as influencias internacionais de maneiras diferentes.
que
(1995-2002) usaram recurs os da educa~ao de maneitas estrategicas para melliorar sua popularidade. A demografia da America Latina - no caso, a alta
porcentagem de jovens na popula~ao - produz uma ampla base de apdo
para gastos com a educac;:ao. 19
Alem elisso, os eidadaos acreelitam que a qualidade da educa~ao publica e
problematica e tern necessidade urgente de reforma. Em pesquisa recente,
entrevistados na Bolivia, Costa Rica, Equador, El Salvador, Guatemala,
Honduras, Nicaragua, Paraguai e Venezuela colocaram a educac;:ao como a sua
principal preocupac;:ao,
de professores bern organizados por salanos mais altos. Sinelicatos de professores, frequentemente ligadas a partidos de esquerda, tendem a ser bastante
militantes, espeeialmente sob condic;oes democraticas. Dado que as gastos
com educac;ao sao concentrados nos sahirios,21 contextos politicos que contern oporrunidades para os sindicatos de promoverem protestos e outros
mecanismos de pres sao podem claramente criar condic;oes para maiores
alocac;oes de recursos para
19
20
21
setor da educac;ao.
Na America Latina, a percentagem media da populalYao com mais de 65 anos e de 4,9%. A mesma
media para a Europa durante 0 mesmo penodo (1980-1999) e de 11,5%
Veja Latinobar6metro. 1998. Opinion PJiblita Latinoamencana. A pergunta feita foi: "Da lista de
problemas que eu YOU mostrar, qual YOCe considera 0 mais importante?". As opc;:oes eram
educalYao, mercado de trabalho, crime e drogas, corruplYao, pobreza. infialYao, terrorismo, saude,
outros e nao sel.
Em cstudo do Banco Interamericano de Desenyolyimento (Inter-American Deyelopment Bank,
1998), a pagamento de sahirios era respons3.Yel par aproximadamente 90% do orlYamento total da
Educac;:iio em 15 dos 21 paises estudados.
232
lnternacionallza~lio
Economlca.
Democratiza~lio
e Gastos Socials...
Ate que a cobertura dos dados seja mais ampla e detalhada, nos somos
incapazes de separar os pesos relativos da dinam1ca eleitoral e dos sindicatos
no aumento dos gastos com educac;ao em governos democra:ticos. 22
Existem, porem, bases para pensar que a democracia pode aumentar os
gastos por causa da restric;ao eleitoral que ela imp6e aos govemantes. Se a
democracia ajudasse igualmente tanto os grandes segmentos do eleitorado
quanto os grupos numericamente pequenos - mas politicamente importantes -,
poderiamos esperar que ela elevasse os beneficios da previdencia social, mas
isso nao ocotre. Portanto, ate que mais evidencias estejam reunidas e impossivel determinar qual mecanismo e mais importante.
A educac;ao pode ser urn dos unicos setores em que os interesses de
empregadores, empregados e grandes segmentos da populac;ao convergem:
ao passo que os empregadores precisam de trabalhadores mais inovadores e
produtivos, os empregados sabem que 0 seu futuro (e
ensino publico.
Conclusao
Enquanto as criticas
im-
compensa~ao ou
da
2l
Veja Murillo (2002) sabre as questoes dos sindicatos dos professores no dia-a-dia da America
Latina.
As evidencias sugerem uma rela<;:ao crescente entre a educa<;:ao e as ruveis salariais na America
Latina. Veja Stallings & Perez (2000) para uma discussao deste aspecto.
233
--------------
e operacionalizada.
compensa~ao 'e'
eficiencia
investiga~ao deixa
recursos para
aumento dos gastos em certas areas? Pode ser, por exemplo, que na educac;ao
a parte mais importante seja destinada auniversidade, e nao a educas:ao primaria. Dentro da educac;ao primaria, podem existtt diferenc;as importantes entre
o financiamento de prograrnas destinados a melhorar
ensino e aquele de
dores ou para requalificar os que recentemente ficaram desempregados? Perguntas similares podem ser feitas sobre
Referencias
ACHEN, C. Why lagged dependent variables can suppress the explanatory power
of the independent variables. In: ANNUAL MEETING OF THE
POLITICAL METHODOLOGY SECTION OF THE AMERICAN
POLITICAL SCIENCE ASSOCIATION, 2000 July 20-22, Ucla, California.
ADSERA, A. & BOIX, C. Trade, democracy, and the size of the public sector:
the political underpinnings of openness. Inlernaliona/Organizalion, 56(2): 229262, 2002.
COMINETTI, R. & RUIZ, G. Evoluci6n del Gasto Publico Social en Ameri", Latina:
1980-1995. Santiago de Chile: Comisi6n Econ6mica para America Latina y
el Caribe (Cepal), 1998. (Cuademos de la Cepal, 80)
DAHL, R. Polyarch, Participation and Opposition. New Haven: Yale University Press,
1971.
DEACON, B. Social policy in a global context. In: ANDREW, H. & NGAlRE,
W (Eds.). Inequality Globalization and World Politics. Oxford, New York: Oxford
University Press, 1999.
ECLAC/CEPAL. (Division de Desarollo Social) Base de datos de gasto social
(actualizada hasta fines de 1999). Santiago de Cbile: Eclac/Cepal, 2001.
236
J.
237
','
of
.A
.'
Internaclon3lizat;;ao
,.
239
y'
Apendice A
Regressoes utilizando
(5)
0.427***
0.090***
0.057**
0.116*H
(0.081)
(0.083)
(0.030)
(0.023)
(0.030)
-0.259
0.544
-0.812***
-0.092
1.739***
(0.280)
% populalYao urbana,
0.433***
(0.562)
(0.583)
(0.203)
(0.151)
-2.082
-2.082
0.220
0.794**
-2.054**'"
(1.396)
(1.482)
(0.536)
(0.404)
(0.658)
0.005
-0.004
-0.003
-0.007*
0.005
(0.014)
(0.014)
(0.005)
(0.004)
(0.007)
0.133***
0.122***
0.025*
0.025*
0.126""'"'*
(0.035)
(0.037)
(0.014)
(0.013)
(0.020)
InflalYao ( Oogaritmo)
-0.364**
-0.561 ***
-0.215***
-0.052
-0.247**
(0.181)
(0.180)
(0.058)
(0.055)
(0.101)
Abertura comercial {
-0.059***
,.
(3)
(2)
(1)
Desemprego t
(0.011)
Abertura comerdal (PPP) ,
Abertura financeira,
-0.006
0.017**
-0.011
0.027***
(0.024)
(0.007)
(0.008)
(0.010)
0.045
-0.047
-0.096
0.042
-0.060
(0.163)
(0.168)
(0.064)
(0.062)
(0.088)
0.746**
0.756**
0.509***
0.154**
0.002
(0.301)
(0.294)
(0.094)
(0.074)
(0.146)
Constante
2.844
-4.790
1.139
-7.237*
-0.304
(13.717)
(14.765)
(4.698)
(4.241)
(5.851)
ObservalYoes
314
314
296
295
R-Quadrado
.85
.83
.77
.84
.92
Democracia (
* significante
a 10%;
**
significance a
su (,;
*** significante a 1%. Dummies para os paises e as anos foram incluidas em rodas as regressors, seus
j
1
resultados nao sao apresentados par converuencia da apresentatyio. As regressoes Prais-Wisten fepttern as modelos reportados nas tabelas 2 e 3, a saber: (1) Regressao do gasto social com uma medida
de abertura comercial baseada na com-crsao cambial (fabela 2, modelo 1); (2) Reg-ressio do gasro
social com wna medida de abertura comercial baseada em PPP (fabela 2, modelo 2); (3) Rcgressiu
dos gastos em educas:ao (fabela 3, modelo 1); (4) Regressao dos gastos em saude (l'abela 3, modelo
2); e (5) Regrcssao dos gastos em previdencia social (fabela 3, modelo 3).
~-~
240
.'
Apendice B
Compara<;ao entre modelos de corre<;ao de etto com difetentes variaveis
para a abertura comercial (regress6es baseadas no modelo 2 da Tabela 2)
(1)
Variavel dependente t-t
-0.237***
(2)
-0.230***
(0.050)
(0.050)
0.150***
0.137***
(0.052)
(0.052)
0.178
0.450
(0.367)
(0.382)
-1.715**
-1.871 ***
I-I
(logaritrno)
(0.691)
(0.684)
0.003
-0.001
(0.014)
(0.014)
Desemprego t-l
-O.OlD
0.007
(0.026)
(0.030)
-0.197*
-0.195*
(0.118)
(0.117)
-0.014
0.003
(0.012)
(0.022)
-0.014
0.048***
(0.009)
(0.013)
-0.0004
0.083
(0.180)
(0.169)
0.055
-0.156
(0.106)
(0.116)
0.004
0.010
(0.294)
(0.292)
0.453**
0.439**
(0.183)
(0.179)
Constante
7.710
4.730
(8.858)
(9.824)
Observac;6es
298
298
R-Quadrado
.24
.25
Pane/-Corrected Standard Errors (PCSE) entre parenteses; * significante a 10%; ** significantc a 5%;
signiflCante a 1%. Nos dois modelos a variavel dependentc e a varialfao anual do gasto social
como % do PIB. (1) abertura comercial baseada na conversao cambial; (2) abertura comercial bascada
em PPP. Dummies para os paises e os anos foram incluidas em cada regressao, mas nao foram
reportadas par convenjencia na aprcsentas:ao dos resultados.
***
241
Apendice C
Media dos gastos (como percentagem do PIB) para os gastos sociais, em
educac;ao, saude e previdencia social
Pais
Total
Educac;ao
Saude
Prcvidencia social
17.81
3.71
4.19
7.28
Bolivia
7.58
3.79
2.48
2.00
Brasil
10.52
1.14
2.34
6.18
Chile
16.21
3.54
2.54
7.45
Colombia
9.96
3.68
1.91
3.36
Costa Rica
17.13
4.46
5.47
4.20
5.42
1.96
1.14
0.54
Argentina
Republica Dominicana
10.02
4.19
1.79
2.50
El Salvador
5.98
2.72
1.66
1.27
Guatemala
4.70
1.79
1.05
1.40
Equador
., Honduras
7.57
4.21
2.34
0.34
Jamaica
9.67
4.83
2.47
0.72
Mexico
8.14
3.19
2.57
1.25
Nicanigua
11.03
4.76
4.37
0.00
Panama
17.84
5.08
6.33
4.96
Paraguai
4.77
2.09
0.73
1.77
Peru
4.58
2.33
0.97
1.03
18.23
2.76
2.76
12.36
9.63
4.25
1.53
2.41
10.40
3.37
2.57
3.55
Uruguai
Venezuela
Total
242
.'
Apendice 0
Estatisticas sumanas das variaveis independentes
Variaveis
Observa'10es
Media
Desvio-
padriio
Minima
Maximo
% populac;ao urbana
311
63,10
16,30
36,02
91.04
311
4,90
2,23
2,61
12.55
311
8.34
0.45
7,18
9,39
311
3,36
5,82
20.56
24,87
Desemprego
311
8,96
4,21
1.50
22.20
Infh:;ao (logaritmo)
311
1.36
0,74
0,94
4,07
4,75
73,77
311
22,66
12,88
Ahertura comercial
311
50.57
22,75
12,35
119,97
Abertura fmanceira
311
2,62
0,91
0.50
4,00
Democracia
311
0,78
0.41
0,00
1.00
I
I
I
243
y'
Desigualdades Interestaduais no
Financiamento da Educal.;30:
o caso do Fundef
fundo realiza-se pela destinac;ao de receitas espedficas que, por meio de legisAa~ao
federal, se vinculam
(Fundo de
Manuten~ao e
Fundef
fmanciamento do ensino
~nda
entao ministro da
Educa~ao
Fundef e urn exemplo inovador de politica social que visa aos seguintes objetivos estrategicos:
Disposi~6e, Constitucionais
Tran-
,itonas (ADCT), as receitas do Fundef sao compostas por 15% dos seguintes
Os funclos estaduais foram implantados automaticamente no ana de 1998. 0 estado do Para
antecipou a implementat;ao do Fundef em julho de 1997. Essa antecipatyao era facultativa, segundo a Lei n. 9.424/96.
245
(ICMS); Fundo de
Participa~ao
exporta~oes
(IPI-
Fundef
determina que, no minimo, 60% dos recursos do fundo devem set destinados
tencia fmanceira de estados e munidpios, instancias tesponsaveis constitucionalmente pela oferta deste ruvel de ensino. Por outro lado,
Fundef coloca
por legisla~ao federal, dentre elas a pr6pria Lei do Fundef (Brasil, 1996a) e a
Lei de Diretrizes e Bases da Educa~ao - LDB (Brasil, 1996b). Segundo Castro
(1998), a estrategia empregada pelo governo federal visa a consolidar um bloco de recursos e estabelecer regras, a flm de garantir
efetivo cumprimento
das disposi<;oes constitucionais pelos representantes das instancias govemamentais estaduais e municipais.
Alem disso,
Fundef (Brasil,
246
Edu(a~30
enSinG,
sera
repassado urn valor media do gasto aluno/ano igual dentto de carla estado,
definido peia razao entre
total do
federa~ao
(Negri, 1997).
bas do Fundef, independentemente da capacidade fiscal das esferas de governo ao qual esta vinculado
Consequentemente,
0
0
principal insttu-
mento indutor do processo de descentraliza<;ao desse nive! de ensino, prineipalmente nos estados onde predominava a tede estadual de ensino. Segundo
Semeghini (2001: 10),
o contingente matriculado nas redes municipais de ensino fundamental
passou de 12,4 milh5es de alunos em 1997 para 16,7 milh5es em 2000
(acrescimo de 34,5%); ja as redes estaduais, que detinham 18 milh6es
de alunos em 1997, chegaram a 2000 com urn contingente de 15,8
247
milh6es. Assim, as redes municipais cresceram, absorvendo as matriculas novas (2 milhoes) e as matriculas estaduais (2,2 milhoes).
Esse comportamento demonstra que 0 Fundef consegue atingir urn dos
seus objetivos estrategicos: a efetiva descentraliza~3oo do ensmo fundamental.3
eStlmulo do Fundef
a descentraliza~ao
aoferta de mamcu-
las no ensino fundamental, pois 0 fundo garantiu recursos adicionais para financiar a
amplia~ao
descentraliza~3oo
e estimulada pelo
contingenciamento de recursos do Fundef, uma vez que os municipios contribuem obrigatoriamente para 0 fundo em raz300 da vinculal;;3oo das receitas e,
em contrapartida, s6 recebem recursos do fundo caso possuam mamculas na
rede municipal de ensmo fundamental, podendo nao receber nada (caso nao
haja oferta municipal) ou receber menos do que contribuiram, provocando
"
urna indu~ao da municipaliza~ao via restri~ao fiscal (Castro, 1998; Callegari &
Callegari, 1997).
A Emenda Constitucional n. 14/96, que criou
mais claramente a responsabilidade de cada esfera de governo na politica educacional. Em relal;;ao ao ensino fundamental, os estados e os munidpios sao os
responsaveis pela oferta deste nivel de ensino, em regimes de colaboral;;ao.
Diante disso, a implantal;;ao do Fundef representa urn mecanismo de regulal;;ao
federal, de iniciativa da Uni3oo, a qual cria uma obrigal;;ao constitucional para
obter
limitada capacidade institucional de afetar as escolhas dos governos locais nesta politica (Arretche, 2004).
Por sua vez, a: Uniao assume a funl;;ao redistributiva e supletiva, de forma
a garantir equalizal;;ao de oportunidades educacionais e padraa minima de
qualidade do ensino em todas as unidades federativas, mediante assistencia
tecnica e financeira aos estadas, ao Distrito Federal e aos municipios, conforme
No caso do ensmo fundamental, a descentralizaqao significa a transferencia da gestao do ensino
do governo estadual para 0 governo municipal. Com esse sentido, a municipalizaqao do ensino
e, entao, praticamente tomada como sinonimo da descentraliza<;:ao educacional. No entanto,
processo de municipaliza<;:ao do ensino fundamental esta fora do escopo deste trabalha. Essa
discussao esta presente em Arelara (1999) e Oliveira (1999).
248
Desigualdades Illterestaduais
110
Financiamento da Educa~ao
a Emenda Constitucional n. 14/1966 (art. 3). No entanto, esta mesma emenda reduz a partieipa<;ao da Uruao no fmanciamento do ensino fundamental,
pois antes de sua aprova<;ao
<;ao de 50%
a educa<;ao
na erradica<;ao do
educa~ao" (Constitui~ao
valor
medio do gasto aluno/ano for inferior ao valor minimo estabelecido nacionalmente por ato do presidente da Republica.
Assim, deve-se ressaltar que existem dois tipos de desigualdades no financiamento do ensino fundamental que devenam ser enfrentadas peIo Fundef,
porem as estrategias de corre<;ao destas sao distintas. De urn lado, as desigualdades intra-estaduals sao equacionadas por meio da redistribui<;ao de recursos
entre estados e munidpios promovida pelo fundo, a qual compatibiliza os
recursos disponiveis com a oferta do ensino fundamental de cada de esfera de
governo. 4 De outro, as desigualdades interestaduais sao enfrentadas pela
complementa<;ao de recursos federais aos fundos estaduals, a f1m de garantir
urn valor minimo nacional por meio de uma politica nacional de eqiiidade
proposta pelo Fundef.
Essa politica de
corre~ao das
nacional de eqiiidade. Dessa maneira, pretende-se, em primeiro lugar, verificar a partieipa<;ao da Uniao no finaneiamento do fundo e, em segundo,
analisar a trajet6ria dos valores aluno/ano aplicados nas umdades federadas,
a f1m de venficar a importancia do Fundef para
equilibrio federativo no
financiamento da educa<;ao.
Este primeiro aspecto nao sera analisado neste trabalho. Ver Vazquez (2003).
249
r'
da
complementa~ao
cia Republica. Porem, a Lei n. 9.424/96, que dispGe sobre 0 Fundef, estabelece um
criterio para
"
as funclos que nao alcanc:;:am este valor com as receitas provenientes dos impastos
e transferencias vinculadas ao Fundef. Este criterio esta disposto no art. 60 da Lei n.
9.424. Este arrigo especifica que 0 valor minimo anual por aluno nunca sera inferior
ensino fundamental no ana anterior, acrescida do total estimado de novas matr1Clllas. Dessa forma,
supleriva e redistributiva, na reduc:;:ao das diferenc:;:as entre os estados no financiamento do ensino publico fundamental.
De acordo com a EC n. 14/96, este criteria, baseado na formula matematica disposta no an, 6 da
Lei n. 9.424, deveria ter prevalecido por cinco anos, portanto ate 0 exeretcio de 2001. :\'os ',\!lOS
seguintes, 0 valor minimo deveria ter correspondido 010 custo aluno/ana qualidadc, que seria
definido com base em urn estudo tecnico, sob responsabilidade da Uniaa. Porcm, 0 fato de nita
se haver defmido estc padrao minimo de yualidade, contrariando determina<;ao lq.,r-al, nao afasta\:l
a obrigatoriedade da Uniiio de, no minimo, dar cumprimento ao criterio provis6rio ate gue fosse
definido 0 custo aluno qualidade. Cabe observar que 0 custo aluno qualidade oao foi definido
durante toda vigencia do Fundef (1996-2006).
250
Porem,
OS
mento do Fundef (1998-2006) foram bern inferiores aos valores que deveriam
ter sido estipulados segundo a
le~
ou seja,
de cada estado e Distrito Federal, portanto "a rigor, s6 existe a vedac;ao legal
afixac;ao de urn valor minimo nacional inferior ao menor entre os 27 quocientes entre receita vinculada ao fundo e matricula total, preceito que jamais foi
objetivo de
Alem elisso, esta justificativa do MEC e contraposta pelo Ministerio PUblico e por 6rgaos de controle interno e externo da Uniao (Tribunal de Contas
da Druao e Secretaria Federal de Controle), os quais entendem que
valor
medio nacional deve ser 0 referencial para a definic;ao do valor minimo nacio-
exerdcio de
2003 foi orientada por alguns fatores, entre eles a politica fiscal, a capacidade
fmanceira da Uniao e a disponibilidade
or~amentaria.
Dessa maneira, este trabalho parte do principio de que a principal razao para
o descurnprirnento da lei e, consequenternente, a reduzida participa<;ao da
verno federal. Esta situat;ao toma-se evidente no caso cia politica de correc;:ao das
desigualciades interestaduais do Fundef, tendo ern vista
aurnento de recurs os
federais necessanos ao financiamento do fundo, caso 0 valor minimo Fosse estabelecido ern urn patarnar superior ou correspondesse ao valor medio nacional.
A Tabela 1 contem os valores minimos fixados pelo Poder Executivo entre
1998 e 2006, em
do
compara~ao com
diferen~a
','
Previsao
inicial da
receita
vinculada an
Fundef (*)
Valor
minimo
fixado pelo
Exccutivo
Numero de alunos
e Educa<;:1io
Especial
Total
Estimativa do
valor minlmo
segundo 0 art. 6"
da Lei 9.424/96
I" a 4"
series
Diferem;:a per
capita
5" a 8"
5' a 8'
series e I' a 4' series e
Educa- series Educa
<;:ao
<;:iio
Especial
Especial
1998
12.787.541,40
30.535.072
315,0
315,0
418,8
418,8
103,8
1999
13.553.352,20
315,0
315,0
418,6
2000
15.262.197,20
19.212.758
32.380.024
32.844.676
333,0
349,7
455,2
418,6
478,0
103,6
122,2
2001
2002
17.383.816,30
20.163.446,50
18545.196
18.048.609
14.103.461
14.298.366
32.152.070
31.980.507
644,4
167,1
206,3
17.682.141
522,1
613,7
733,8
159,1
195,7
23.993.423,30
28.620.321,72
381,2
438,1
4Q8,9
548,2
2003
2004
363,0
418,0
446,0
770~
287,8
17.186.616
14.046.986
31.233.602
564,6
592,9
896,2
941,0
331,5
301 /J
348,1
2005
31.483.507,20
16.984.223
14.158.399
651,6
13.954.984
682,6
716,7
1037,9
1192,1
386,3
16.645.283
988,5
1135,3
367,9
35.532.795,93
31.142.622
30.600.267
620,6
2006
452,7
475.3 - -
13.631.918
14.046.739
32.591.935
103,8
103,6
128,4
Fonte: Preyisiio da Recelta - 1998 (Rec. Realizada Smfi)/1999 a 2006 - Proposta Or<;:amencina cia Undo
lvfatrfculas - lI.-fEC/Censo Escolar. Elabora<;:ao: COFF/CD (com dados rcvistos e atualizados pelo autor).
(*) Valores nominais, em RS 1.000.
Obs.: em 2005 e 2006, houve difereneia<;:iio entre as matrteulas rurais e urbanas. Os \'alores ayui
apresentados referem-se a rede urbana, que representa mais de 80~'o do total. 0 yalor minima para as
matriculas rurais c 2% superior, considerando a diferen<;:a entre as series iniciais (lA a 4) e tinais (5"
a sa). No caso da Educa<;:iio Especial, 0 \Talor corresponde as series finais da zona rural
l__
252
"
evolu~iio
diferen~a
Grafico 1 -
Diferen~a
1.400,00
1 a 4a seriesvalorfixado
70,0%
1.200,00
~ 1a a 4a seriesvalor legal
60,0%
1.000,00
5a a sa series _
valor fixado
50,0%
800,00
40,0%
600,00
30,0%
1%)
400,00
-3
JQI:I~~tl~nI11tlNt=lItII+
200,00
20,0%
10.0%
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Reajuste anual do
valor mfnimo fixado
1%)
.......-- Crese. receitas
Fundef (%)
_____ Valor fixadoNalor
109al(%)
Fonte: MEC, STN, COFF/CD. Elabarado pda autor com base nos dados da Tabela 1.
253
I
!
I
I
a media nacional. Em
valor
legal per capita deveria ter sido fIxado em R$ 418,60, porem a governo federal
manteve a valor minima em R$ 315,00 (diferenqa de R$ 103,60 par aluno),
N esse ano, e importante destacar
res foram de R$ 333,00 para l' a 4' serie e R$ 349,65 para 5' a 8' series e
Educa<;ao Especial - este Ultimo valor e 50/0 superior ao primeiro. Portanto,
essa diferencia<;ao nao altera a analise referente
numero de
crescimento das
15%, na ordem),
Lula, que, embora tenha recebido urn or<;amento ja pronto, fixou os valores
minimos aluno/ano em R$ 446,00 e R$ 468,90 para as matriculas de l' a 4'
254
sa a sa
senes e
maior
reajuste de todo a peciodo de vigencia do Fundef, em tomo de 26,4%, superando a crescimento cias receitas previstas do fundo (19,3%). Assirn, a
diferen~a
entre valor minimo ftxado e legal cai, em termos percentuais, para 5S,7 %
Ja
entre
amplia~ao
da
diferen~a
do, respectivamente, para 59,3% e 66,3%, sendo este ultimo a maior distancia
entre os dois valores em toda a vigencia do fundo.
Em suma, constatou-se que, em todo
art. 6 da Lei
9.424/96 e, com exce~ao do ana de 2004, a reajuste deste valor foi inferior ao
crescimento das receitas do fundo. Nos tres primeiros anos de vigencia do
fundo,
da media nacional;
exerd-
cia de 2004).
No ultimo ano do programa,
federal correspondia a 63%
funcionamento do Fundef,
255
abaixo do valor legahnente defmido? Quais as razoes para tal defasagem neste
patamar minimo? Diversas respostas poderiam ser dadas. No entanto, todas
elas possuem, como pano de fundo, a crise fiscal do Estado brasileiro e a
politica de ajuste fiscal. Caso
volume de re-
aplica~ao
complementa~ao da
diferen~a
0
Uniao de R$ 486,6
complementa~aoda
Uniao passaria de
R$ 579,9 milhoes para R$ 1,85 bilhoes, um aumento de 119% (R$ 1,3 bilhoes).
Em 2000, os estados beneficiados passariam de cinco para 11, sendo urn
na regiao Norte (pad); na regiao Nordeste todos os estados teriam seus fundos complementados com recursos federais, exceto
Sergipe, totalizando
l_~
256
para nove:
exceto
Sergipe).
\hoes para R$ 3,5 bilhoes, um aumento de 943% (R$ 3,3 bilhoes). Para
de 2003,
ano
1998
AL
1999
2000
2002
2004
2003
143.942,51
46.413,08
33.519,08
2.871,49
MA
153.536,00
174.481,Q7
PA
112.454,10
116.501,09
PH
6.256,32
215.147,30
191.187,32
2006
Total
2790935
163.510,61
111.984,34
97.815,56
99.600,40
168.850,17
1%.793,53
145.084,85
188.869,29
239.485,50
10.373,57
236.591,81
202.478,93
1.656.171,14
94.230,33
61.601,81
46.826,56
50.870,62
155.452,70
127.887,86
111.221,31
877.04638
1.033.561,61
4.545,00
87.348,65
4.723,42
4.723,42
8.119,88
14.37620
24.054,34
24.276,77
28.315,67
19.652,49
16.629,99
24.578,12
36.111,70
20.411,82
486.656,35
579.988,96
485.454,98
391.558,45
320.525,74
362.133,60
559.884,30
395.265,05
257
L....
2005
24.689,00
BA
CR
PR
,. PI
I
8R
2001
3.220,35
194.03090
313.700,24
3.895.167,66
,---~
.. ,~.,,,~
1999
1998
45.310,93
Ala2'Oas
66.211,07
2000
71.486,03
2001
94.136,69
Amazonas
2003
2004
2005
2006
Total
282.743,72
1.377.389,12
242.704,65
59.995,84
78.227,47
86.890,65
95.314,69
143.678,55
464.107,20
~
"
440.211,45
552.588,36
620.769,61
753.342,81
1.056.118,49
1.130.079,52
1.264.918,62
1.219.868,77
1.331.286,29
8.349.183,92
202.570,69
210.576,32
267.485,46
392.233,73
447.725,46
581.814,51
595.824,53
621.197,50
3.527.529,90
Goias
72.961,90
39.825,47
10.599,57
57.475,26
49.804,07
14.861,91
3.323,31
62.865,00
311.716,49
303.441,64
319.022,69
367.082,79
421.992,59
538.500,13
618.150,85
740.087,83
757.391,72
880.475,84
4.946.146,08
11.783,18
25.099,67
Minas Gerais
223.912,01
226.349,78
354.765,27
196.612,35
32.493,76
151.314,81
1.198.286,42
259.131,95
279.151,73
284.181,02
319.539,52
459.441,60
539.560,31
726.422,69
667.277,91
758.905,52
4.293.626,20
69.149,96
88.411,62
95.396,40
87.089,59
157.987,70
194.489,19
255.768,17
212.801,85
233.955,00
1.395.049,49
169.370,34
188.660,16
191.421,25
206.645,29
310.581,18
356.390,96
499.195,43
446.789,37
454.538,40
2.823.592,39
Piau!
89.540,65
90.335,11
116.361,85
138.040,49
197.781,27
236.052,39
264.159,27
226.826,08
240.839,76
1.599.936,87
39.500,04
23.716,87
7.785,63
22.044,12
23.296,28
37.710,85
57.875,97
5.197,50
5.267,48
12.451,95
Paraiba
57.708,93
Pill
12.838,45
183.434,00
208.101,70
20.826,09
~.
156.645,21
Bahia
234.716,81
Ceara
Maranhao
'"
2002
'"~
00
Parana
Pernambuco
Rondonia
8.444,01
Serlrioe
9.008,30
Tocantins
TOTAL
Fonte:
-.
~iT:'\i.
865,77
865,77
2.333,21
8.444,01
17.539,05
46599,99
11.546,09
11.546,09
1.971.322,84 1.852,826,98 1.988.498,92 2.310.316,57
l\.tEC e OWF/cn
l-~~-
Val()re~ nominai~.
217.127,25
3.665.728,70
4.256.757,49 4.943.764,00
4.497.826,29
5.141.800,38 30.628.856,13
em R$ 1,()()(),()()
~-----~
No ano de 2004,
[duca~ao
complementa~ao
qual elevaria a
complementa~ao
Ivfinas Gerais.
complementa~ao
da
Uniao aumentaria de quatro para 12, sendo dois na regiao Norte (para e
Amazonas), todos os estados da regiao Nordeste (exceto Sergipe) e dois na
regiao Centro-Oeste (Goias). 0 valor total da
aumentaria mais de 1.037%
ano do fundo,
(diferen~a
Uniao
menor de todo
complementa~ao da
complementa~ao dos
periodo, beneficiando
exce~ao
montante superando R$ 5,1 bilhoes, mais de 15 vezes superior ao valor efetivamente repassado ao Fundef pelo governo federal.
Dessa maneira, se considerarmos
a complementa~ao
valor media, a
propor~6es
seriam destinados ao estado cia Bahia, menos de 0,5% tria para Rondonia
ou Tocantins).10
Valores dcflacionados pdo Indice Nacional de Pre<;:o ao Consumidor (INPC/IB(;E), com base no
mes de dczembro de cada ano.
10
Cabe rcssaltar que as valores da complementat;:iio da Uniiio estimados podem ser alterados para
baixo au para cima, dependenda da arrecadat;:iio das rcceitas vinculadas ao fundo: se elas superarem as estimativas iniciais do OH;:amenta, 0 aporte dc recursas federais destinados ao fundo sera
menor, sendo a redproca tambem ycrdadeira.
259
participa~ao
da
complementa~ao da
legisla~ao
redistributiva da Uniao
rela~ao
avan~o
sig-
publicas?
A Politica de
Fundef
Corre~ao das
Desigualdades Interestaduais do
urna
avan~o
para
cac;ao fundamental.
Na Tabela 4, apresentam-se os valores medios aluno/ano aplicados por
unidades federativas e regioes. Em seguida, adotou-se a valor medio nacianal
igual a 100, a flm de verificar se os valores aplicados nas unidades da federa~aa
II
Nao houve qualquer altera~ao nas regras dos tributos e transferencias que comp6em 0 Fundef,
nem tampauca qualquer redistribui~ao de recursos entre as unidades federadas. Ambas as medidas implicariam urn debate federativo bern mais profunda, 0 que provavelmente im'iabili7.aria a
aprovayao do fundo.
260
Fundef e
rela~ao ao
implanta~ao
do Fundef, rea-
lizou-se uma simula~ao dos valores aluno/ano referentes aos anos de 1996 e
1997 - dois anos imediatamente anteriores
- para cada unidade federada.
12
valor
12
Para isso partiu-se da razao entre 0 montante de recursos, resultante da simulacyao das receitas
vinculadas ao Fundef (caso houvesse a subvinculaqao dessas fontes para a financiamcnto do
fundo nesses dois anos), e as matriculas no eosmo fundamental dos censas realizados nos anos
imediatamente anteriores.
261
'.
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valor
desvio-paddo e
primeiro e
do a variabilidade em rela\.;ao
a media -
a desigualdade.
Por meio desses indicadores, e possivel verificar que a introdu\.;ao do Fundef
em 1998 reduziu as desigualdades interestadums com complementa\.;ao de recursos da Uniao. elevando
rior representava 44,5%
patamar minimo do valor alWlO/ano, que no ano antedo valor medio (no estado do Maranhao, con forme
cinco vezes superior ao valor minimo; em 1998, esta rela\.;ao em para 3,8 vezes. Par
fim,
Tabela 5 -
Evolu~ao
Ana
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
352,44
327,05
570,16
527,51
535,22
534,57
458,48
494,30
589,46
633,29
691,93
1.412,05
1.447,53
1.604,44
1.543,66
1.634,58
1.727,91
1.716,70
1.779,72
1.901,78
2.214,22
2.294,08
730,62
734,42
795,53
786,57
861,20
916,16
836,23
884,17
1.026,21
1.140,42
1.229,77
VAAmin.
(1)/
V media (2)
273,39
277,55
270,86
276,90
308,00
335,97
322,72
330,25
353,15
406,24
417,65
Coef. de'
varia~J
5,01
5,43
3,81
3,93
4,05
4,23
4,74
4,60
4,23
4,50
4,32
48,2%
44,5%
71,7%
67,1%
62,1%
58,3%
54,8%
55,9%
57,4%
55,5%
56,3%
(4;3) .'l\
0,37427;
0,37791
0,3405 .....
0,3520 ...,.
0,3576
0,3667
0,3859
0,3735
0,3441
0,3562
0,3396
,.
0,80
c-I~
0,70
0,60
0.5JJ
0,30
(eixo 1)
Desvio padcio
media
(eixo 2)
0,40
Valor maximo
valor minimo
0,20
1
0,10
0,00
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
----
Valor minimo
valormedio
(eixo 2)
2006
desigualda~
nacionalmente.
No entanto, conforme vis to na se<;ao anterior,
peciodo apos a
introdu~ao
do Fundef (1998 a
valor minimo aluno/ano passa de 72% do valor medio em 1998 para cerca
, de 55% em 2002. A defasagem do valor minimo reduz a
-'" Uniao, inclusive em valores nominais, e
complementa~ao
da
com esses recurs os federais, com exce<;ao do ano de 1999, quando ambos
crescem, apesar do reajuste zero no valor minimoY Em 2000, enquanto
e Sao Paulo aplicavam urn valor aluno/ano de 189% e 166% do valor medio nacional, respectivamente. Em 2001 e 2002, as diferen<;as aumentaram,
pois, de urn lado,
complementa~ao
da Uniao). De
peciodo
II
265
pode ser observada no Graftco 2, como tambem e possivel notar a defasagem do valor minimo em relacyao ao valor medio e a distancia entre as valores
minimo e maximo aplicados.
Dessa forma, conclui-se que, nos primeiros cinco anos de funcionamento
do Fundef, os estados mais pobres que aplicam
res aluno/ano reduzidos, em funcyao dos reduzidos reajustes deste minima. POt
outro lado, nos estados onde os valores aluno/ano aplicados sao bastante altos,
estes valores sao elevados no mesmo ritmo do aumento das receitas vmculadas
ao Fundef, pois estes estados possuem maior capacidade fiscal referentc aos
impostos e transferencias que comp6em 0 fundo. Assim, e possivel aftrmar que
houve aumento das desigualdades interestaduais e que este padrao de desigualdade e superior ao periodo anterior
J:i
interestaduais. Segundo
indice em 2003 era de 0,37 (inferior a 2002) e passa para 0,34 em 2006, igual
','
e passa para
56,3% da media nacional entre 2003 e 2006 (valor 1,5 p.p. maior que em
2002), sendo que a razao entre
reducyao. Entretanto,
deve
C1n
valores reais menor que 0,2% (fabela 2), beneficiando as mesmos quatro estados, au seja, praticamente nao houve alteracyao na participacyao da Undo no
financiamento dos fundos estaduais. As desigualdades interestaduais diminuem
levemente (0 coeficiente de dispersao cai de 0,386 para 0,374, redu~ao bern
inferior it registrada em 1998). No ent.nto, essa pequena redu~ao das desigualdades nao pode ser atribuida ao aumento do valor minimo e, par conseguinte,
cia complementacyao da Uniao, pois ambas foram bastante inferiores ao crescimento das receitas do Fundef como urn todo e continuaram bastante reduzidas.
266
l-
complementa~io
(fabela
reajuste do valor
complementa~ao
da
I
I
redu~ao
a atua-
aporte de recursos
Entao, 0 que explica e~sa redm;ii.o ne~se~ ultimos quatro~ anos do fundo? Este trabalho nao
pretende dar uma respo~ta conclusi\'a, ma~ sim lcYantar uma hip(')tese de gue houye uma redw;iio
das de~igualdades na base fiscal do Fundef, ou ~eja, nos tributos que compoem 0 fundo, em
especial nesses ultimo~ dois anos. No entanto, esta hip6te~e deye ser te~tada em trabalho espedfico. Ainda como hip6tese a ser testada, sugere-se a inYestiga~iio no ICMS e no FPM.
267
equilibria federattvo.
A fun de ampliar a analise das desigualdades interestadua;s apos a introdus:ao do fundo, pretende-se, neste momenta, verificar a capacidade do Fundef
de estabelecer uma tendencia convergente em relas:ao
valores aluno/ano aplicados nas unidades da federas:ao. Com base nos resultados observados ap6s nove anos de funcionamento do programa (1998 a
2006 - Tabe!a 4), e passive! classificar as unidades federattvas em quatro grupas, de acordo com a valor aluno/ano aplicado (yAA) em re!a~ao a media
nacional:
10
Roraima, Espirito Santo, Rio de Janeiro, Sao Paulo, Rio Grande do SuI e Santa
Catarina) fazem parte do primeiro grupo no primeiro ana de funcionamento
do Fundef, quando os valores aluno/ano sao superiores
a media nacional.
ano do Fundef; entre estes, cinco estados (focantins, Rio Grande do Norte,
Goias, Minas Gerais e Parana) apresentam tendencias de aproximas:ao da media
268
do analisada.
terceiro grupo
e formado
Sergipe, Mato Grosso e Mato Grosso do SuI no primeiro ano de funeionamento do Funde Todos e1es, exceto
e formado pe-
>grupo se reduz para cinco estados (para, Bahia, Ceara, Maranhao e Piaut); nos
"exerdcios seguintes, 0 estado do Ceara deixa de pertencer ao grupo, restando
apenas quatra estadas entre 2001 e 2003. Em 2004, com a reajuste significacivo do valor minimo, a complementa<;ao da Dniao beneficiou novamente os
estados de Alagoas e Ceara. Em 2005,
e capaz
de aplicar
dos pertencentes ao quarto gropo aplicam 0 valor minimo nacional estabe1ecido. 0 GrafiCD 3 representa a trajet6ria dos valores aluno/anD aplicados nos
estadas das grupas 1 e 4 (aqueles que pertenceram a estes grupas em tada a
periada analisada).15
1\
Grupo 1: Acre, Amapa, Roraima, Espirito Santo, Sao Paulo e Rio Grande do Sui; e Grupo 4: Pari,
Bahia, Maranhao e Piau!' No ana de 2006, as estados da Bahia e Piaui nao receberam a
complementa~ao da Uniao, poreffi optou-sc por analisa-los.
269
2.000,00
\1'
1.500,00
1':\
-o<-RR
---+- R\
1.000,00
.\1.-\
-I']
500,00
ES
SF
0,00
R.~
J..-.,=-="..,-==r-:=-=:c-r-====-======-=:-'
1996
1997
Fonte: l<.1EC/STN.
1998
1999
Elabora~iio
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
do autor.
ana de 2002
(nesse ano, todos os estados tiveram uma queda real no valor aplicado, em
razao da crise eeonomiea). A partir de 2003, os estados do Grupo 4 apresentaram tendeneia creseente, todavia 0 mesmo oeorre com os estados do Gnlpo 1 e com a media nacional,
eer, ap6s a sua introduc;ao em 1998, uma politiea de correc;ao das desigualdades
interestaduais, devido
a baixa participac;ao da
gue
Conclus6es
No Brasil, a oferta de ensino fundamental e responsabilidade de cstados e
municipios, sendo que estas duas redes operam de modo inteiramcnte indcpendente. A Constituic;ao de 1988 ratifieou a vineulac;ao de 25% dos reeursos
270
Edu(a~ao
valor
aluno/ano aplicado, bern como os sahirios do magisterio e as condi'i=0es fisicas das escolas dependiam da capacidade de gasto de cada esfera de governo.
Dessa maneira,
por dois tipos de desigualdades: entre as redes de ensino dentro de uma mesrna unidade federada (intra-estaduais) e entre as redes estadua1s e municipais
dos diferentes estados (interestaduais).
A
cria~iio
disponibilizando urn valor tinicD per capita dentro de cada estado. Este mecan1smo provocou runa redistribui'i=ao de recursos entre essas esferas de governo,
adequando os recurs os provenientes do fundo a oferta do ensino fundamental.
me-
asitua<;ao anterior
ao fundo, a reduzida participa<;ao da Uniao no finaneiamento do fundo impediu urn avan<;o significativo na politica de corre<;ao das desigualdades interestaduais proposta pelo Fundef ap6s sua introdu<;ao e durante a vigencia do
programa. 0 governo federal estabeleceu urn valor minimo bastante baixo
(em desacordo com a lei do Fundef e sem reajustes proporcionais ao crescimento da receita do fundo), reduzindo a participa<;ao da Uniao no financiamento do Fundef, inclusive em valores nominais, e diminuindo
nilmero de
estados que tiveram seus fundos complementados por recursos federais. Dessa forma,
Uniao impediram que os estados com menor capacidade de gasto por aluno/
ana se aproximassem do valor medio naeional, ao passo que os estados com
maior capacidade fiscal tiveram urn crescimento do valor aluno/ano aplicado
proporcional
Caso
pelo Fundef foi limitada pela restri<;ao or<;amentaria da Uniao, nao permitindo a aloca<;ao dos recursos Federals necessitios para a complementa<;:ao do
fundo, uma vez que wn valor aluno/ano maior implicaria
cursos federais destinados
sentido,
a complernenta<;:ao
aumento de re-
a efid.cia de desenhos
dos programas
Em suma, como a
estaduais e
complementa~ao
introdu~ao,
nao houve
avan~o
corre~ao
na
das
dade durante
redu~ao
dessa desigual-
rela~ao
nivel de desi-
valor minimo do
exce~ito
de 2004), a
vez mais residual e msuficiente para estabelecer uma verdadeira politica nacio-
nal de eqUidade.
Referencias
ARELARO, L. Financiamento e qualidade da educa<;ao brasileira: algumas reflexoes
sobre 0 docwnento "Balanc;o do Primeiro Ano do Fundef - Relat6.rio MEC".
In DOURADO, L. E (Org.) f'tnanciamento da Educafiio Bdsica. Campinas: Autares
Associados, 1999. (polemicas do Nosso Tempo, 69)
ARRETCHE, M. Federalismo e politicas sociais no Brasil: problemas de
coardena~ao e autonomia. Siio Paulo em Pmpectiva, 18(2): 17-26, 2004.
Educa~ao
274
Democracia e Partidos
Politicos: os gastos publicos
municipais como instrumento de
analise politico-ideoI6gica*
Gilmar Rodrigues
espa~os
iS50,
os estudos
expressivo aumento e, conseqiientemente, maior espac;o em publica<;:oes cientificas, mais cobertura e divulga<;:ao pela midia, gerando mais informa<;oes
popula<;:ao sobre a
destina~ao
aprova~ao
da Nova
Constitui~ao -
que eleva, de
fato, por meio de seu artigo 18,1 estados, Distrito Federal e munidpios a partes
integrantes e ativas da Federac;ao -, a autonomia poHtica, aclministrativa e
financeira clas unidades subnacionais ganha forc;a e notoriedacle com experiencias inovacloras de gestao publica em algumas
administra~oes municipais,
Este trabalho, modificado, faz parte de urn capitulo de minha disserta<;:ao de mestrado defendida no
Programa de P6s-GradlL.'l<;:ao em Sociologia Politica cia Universidade de Santa Catarina WPGSP/UFSq.
Versao preliminar foi apresentada no XXVII Encontro Anual da Anpocs, Ca..'Xambu, MG, 2006
I
275
Democracia e Partidos
Politicos: as gastos publicos
municipais como instrumento de
amilise polftico-ideoI6gica*
Gilmar Rodrigues
espa~os
governamentais passou a fazer parte cia agenda publica. Com 1550, os estudos
acaclerrtlcos sabre or<;amentos, receitas e despesas governamentais tiveram urn
expressivo aumento e, conseqiientemente, maior espa<;o em publica<;:oes cientificas, mais cobertura e divulga<;:ao pela midia, gerando mais informac;oes it
populac;ao sobre a destinac;ao e aplicac;ao dos recursos publicos.
Constitui~ao -
que eleva, de
fato, por meio de seu artigo 18,' estados, Distrito Federal e munidpios a partes
integrantes e ativas da Federac;ao -, a autonomia politica, administrativa e
flllanceira das unidades subnaeionais ganha forc;a e notoriedade com experiencias inovadoras de gestao ptlblica em algumas administrac;oes munieipais,
Este trabalho, modificado, faz parte de urn capitulo de minha dissertatriio de mestrado defendida no
Prugrama de P6s-Graduatrio em Sociulogia Politica d'l Uni\'ersidade de Santa Catarina (pPGSP/urS(}
Versao preliminar foi apresentad'l no XXVII Encontro Anual da Anpocs, Ca.xambu, MG, 2006
275
uso dos
Ja
na outra
partido a que
prefeito
Melo (2000) coosidera: PT, PDT, PSR, PC do R. PPS e PV como partidos de esquerda, PMDB e
PSDB como partidos de centro e PFL, PPE, Pm e PL como partidos de direita.
276
cos tiveram, de maneira geral, os mesmos comportamentos. Este fato nos fez
considerar que, independentemente da propensao politico-ideologica dos partidos que estao no poder, nao ha varias:oes significativas na destinas:ao dos
recursos publicos municipais.
Dessa maneira, tambem, nossa conclusao preliminar e a ideologia partidaria nao
nos munidpios catarinenses, ou mesmo que tal ideologia nao tem fors:a suficiente para romper as barreiras estruturais do sistema organizativo e administrativo municipal.
Na outra parte do trabalho, consideramos somente as gestoes administrativas, tendo como elemento analitico os partidos politicos que estavam no
poder. Nesse caso, foi possivel observar que
Metodologia
Buscamos, ao longo do trabalho, desenhar
partido
fato de que, a partir de 1996, tinhamos 257 municipios (de nm total de 293 em
todo
do
Executivo municipal
que os eIegeram, devido ao fato de que a for<;a politica 'de fato' em municipios
desse porte esta concentrada e e exercida pelo titular do Executivo. A for<;a
politica da base de uma coliga<;ao cresce proporeionalmente ao tamanho
'populacional' dos municipios. Para Kerbauy (2002: 5),
a implementa<;ao de politicas publicas esta na percep<;ao de prefeitos e
presidentes de Camaras, majoritariamente, nas maos do Executivo, que
e 0 responsaveI nao apenas peIo or<;amento anual, como tambem pelo
plano plurianual de investimentos, pela lei de diretrizes or<;amentarias e
peIo plano de governo e que, portanto tern urn papeI institucional forte.
a Legislativo, assim como as secretarias municipais e os conselhos murucipais sao atores coadjuvantes neste processo devido ao poder de agenda
do Executivo e a possibilidade de controle do processo legislativo.
Nosso campo de analise dos gastos publicos municipais esta centrado nas
funl'oes de governo, descritas na Lei 4.320 de 17 de marI'o de 1964,' que as
definiu como: Legislativa; Jucliciaria; Administra<;ao e Planejamento; Agrieultura; Comuniea<;oes; Defesa Nacional e Seguran<;a Publica; Desenvolvimento
Regional; Educa<;ao e Cultura; Energia e Recursos rvlinerais; Habita<;:ao e
Ur~
banismo; Industria, Comereio e Servi<;os; ReIa<;oes Exteriores; Saude e Saneamento; Trabalho; Assistencia e Previdencia; Transporte.
Nao fizeram parte deste trabalho as fun<;oes cujos percentuais dos gastos
foram inferiores a 1% do total, pois, na maioria das vezes, as fun<;oes que se
encontram neste espa<;o sao da esfera do governo estadual, restando ao municipio somente urn papel complementar. Urn exemplo dessa situac;:ao esta na
fun<;ao Defesa Nacional e Seguran<;a Publica, que
e uma
politica tipiea de
(fRE/sq.
A Lei n. 4,320 regulamenta tadas as contas publicas em niYel federal, estadual e municipal.
278
)'"
diferen~as
au
semelhan~as?
elei~6es
de
resultado
Tabela 1 - Partidos e numero de munidpios administrados, segundo resultados eleitorais em 1992 e 1996
Partidos
Eleic:;6es de 1992
Eleic:;6es de 1996
PMDB
109
127
PSDB
11
Total/Centro
111
138
PDS
60
PFL
61
52
PDC
PL
PTE
PRN
PPB
64
Total/Direita
133
119
PDT
15
29
PT
PPS
Total/Esquerda
16
36
Total Gem!
260
293
No sistema democritico contemporaneo, esse autor identifica duas normas para os mandatos: vinculados e imperativos. Os primeiros estariam em
total confronto com
fundamento da
de esquerda. Dessa forma as particlos estariam preservando as regras delnocraticas, e poderiam ficar
campo democratico, mas tambern nas ac;:oes, que poderiam ser ou nao democriticas, pois, no caso do "poder invis1vel" propalado peIo autor, as regras
c1aras da democracia ficam amerce das ac;:6es dos mandatarios.
Nosso primeiro graftco, referente ao ano de 1993, mostra a forma como
esses partidos retribuem a confianc;:a de seus representados por meio dos gastos. Neste caso, as curvas nos mostram que as distintas concepc;:oes ideol6gicas
no poder, representadas pelos partidos politicos, seguem urn mesmo eaminho, ou seja, no ana em que os gastos em determinadas func;:6es de governo
aumentam para os representantes da ideologia de direita,
para os partidos que representam
mesmo oeorre
que geralmente
ao menos nos jargoes politicos, para "arrumar a casa", ja que se trabalha com
urn or<;amento aprovado pelos mandatarios anteriores. Mesmo assim, nesse
argumento, percebemos que os gastos se portaram de maneira muito semelhante, independentemente do partido politico no poder nesse ano.
Identifica~ao
Grifico 1 -
municipal, 1993
Identificas:ao ideo16gica(1993)
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Funli'oes de governo
sentado no Graftco 2. Nesse caso, ja com urn novo or<;amento, e conhecedores das entranhas administrativas, esperava-se algumas mudan<;as no padrao
de distribui<;ao dos gastos publicos, mas novamente os tipos de gastos mostraram-se similares para os tres grupos ideologicos analisados. Outro fator
semelhante foi
os munidpios sao pe<;as importantes no jogo politico. Mesmo assim, nao acot1teceram transforma<;6es importantes na clistribui<;ao dos gastos
mUniCipalS
municipal, 1994
Identificac;:ao ideo16gica(1994)
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Fum;6es de governo
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periodo anterior, lUna vez que nao acontecernm mudan<;as signiftcativas na composi<;ao dos gastos dos munidpios estudados. Embora haja lUna grande difcrcn<;a
entre
maior e
282
Grafieo 3
municipal, 1995
Identificas:ao ideol6gica (1995)
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Identifica~ao
municipal, 1996
Identifica~ao ideo16gica
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(1996)
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10
Direita
Fum;:oes de governo
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Graftco 5 -
Identiftca~ao
municipal, 1997
Identifica~ao ideo16gica
-I
(1997)
--Centro
- - Esquerda
"
Direita
Funl)=oes de governo
elei~6es
primeiro de situa<;ao,
nao atingiu 1
POllCO
285
municipal, 1998
Identificac;:ao ideoI6gica(1998)
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35
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_ _ Centro
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funlfoes de governo
e Planejamento e
Educa~ao
fun~oes
Administra-
esquerda eram as que mais gastavam e, nesse ano, foram os {II timos, ficando
as partidos de direita e centro, respectivamente, em sua frente. No segundo
caso, as partidos de centro perderam
partidos de esquerda.
Na funlYao Educac;ao e Cultura, esse foi
286
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municipal, 1999
Identifical;:ao ideo16gica(1999)
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Funr;6cs de governo
serie estudada. Nos anos anteriores, em nenhum momenta foi possivel observar alguma transforma<;ao que pudesse nos forneeer elementos suftcientes para
aftrmarmos que as diferen<;as ideo16gicas mostram-se eonsistentes nos gastos
dos munidpios. E nesse ultimo caso nao foi diferente, ja que, mais uma vez,
comportamento sincronizado dos gastos foi
287
que sobressaiu.
Identifica~iio ideol6gica
(2000)
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--Centro
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de governo
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op~6es
recursos.
inten~ao
de corrobo-
diferen~a entre
esses gastos.
maior e
fun~ao Educa~ao e
Cultura, hou-
PPS com
PTB
menor investimento,
pontos percentuais. Nas outras fun<;:oes, tambem aconteceram cliferen<;:as bastante significativas, como foi
fun~ao
enquanto
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Fum;5es de governo
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como a partido que menos gasta nessa func;ao. Chama-nos a atenc;ao a fun<;ao
290
Comunica<;ao, que nao havia aparecido ainda em toda a serie analisada. Nesse
ano, todos os partidos decicliram investir nessa area. 0 PTE chegou a gastar
quase 26% do total dos gastos nessa fun~ao, e a PSDB chegou a quase 13%. A
diferen<;a nessa fun<;ao entre os dois extremos chega a aproximadamente 25
pontos percenruais.
N ovamente ha uma consonancia na aloca<;ao dos recursos publicos entre
todos os partidos, a unica exce<;ao foi na fun<;ao Transporte,
que ja havia
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o Grafieo 12 representa 0 ultimo ano da primeira gestao analisada, e novamente nos chama a aten<;ao a fun<;ao Administra<;ao e Planejamento, com os
mesmos atores nas mesmas posi<;6es, com uma diferen<;a significativa entre
as gastos do PSDB, que foram de 44,90%, enquanto as do PTB foram de
9,72%, mostrando mais de 35 pontos percentuais. Mesmo em rela<;ao ao
291
segundo maior 'gastador' nessa fun<;ao, que e 0 PPS, a diferen<;a chega a aproximadamente 15 pontos percentuais. De maneira gera1, a PTB foi a que menos gastou
nessa fun<;ao, enquanto
PSDB foi
que mais
gasto~
38% do total dos gastos concentrado nessa fun~ao durante todo a periodo.
Em Educa<;ao e Cultura,
sando par dais anos dos 35% (embora no ana de 1995 a gasto desse partido
nessa area tenha ficado em poueo mais de 21 0/ 0), ao passo que
PPS nao
PPS e
PSDB foram, nos quatro anos, os partidos que menos investiram. Nessa fun~ao,
tambem as diferen<;as entre os maiores e os rnenores investidores chegaram a
mais de 20 pontos percentuais.
Mais uma vez
que nao fornecem elementos suficientes para aftrmarmos terem sido decorrentes das preferencias ideol6gicas dos particlos, ja que os movimentos segUlram sempre
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Para
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gasto encontra-se em Educac;ao e Cultura, com todas as administrac;oes gastando mais de 30% dos recursos. 0 destaque fica com as administrac;oes do
PT com run investimento de quase 38%. Em todas as funC;oes,
movimento
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Funt;5es de govemo
Considera~6es Finais
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popula~ao
com
constata~oes,
or~amend.rio
podemos
lan~ar
concep~oes
aplica~ao
maioria dos recursos vindos da Uniao e dos estados chega com destinos
previamente deeididos, restando poueo a ser aplieado livremente. Podemos dizer que, embora os dados possam indicar as 'prefereneias' aloeativas
dos governos, esta hip6tese nao
catarinenses, ja que a margem
muito pequena.
Ora, se nao ha liberdade na
estruturais,
enta~ nao
aplica~ao
cliferen~as
entre os partidos de
fun~oes,
diferen~as
E possivel
perceber
que os gastos aumentam ou diminuem de forma dclica. Dessa forma, entendemos que tais ciclos independem da
op~ao
diferen~as
e em dada
fun~ao
e suficiente para
aloca~ao
houve, de maneira explicita, urn maior ou menor investimento em determinada fun~ao de governo par determinado partido politico durante urn
periodo consecutivo, caracterizando uma consolida~ao na destinac:;ao dos
297
Referencias
BOBBIO, N. 0 ruturo da Demo,rada. 7. ed. Sao Paulo: Paz e Terra, 2000.
BRAS1L. ConstituirCio: Reptiblic" Federativa do Brasil. Brasilia: Senado Federal, 1988.
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KERBAUY; M. T. M. Descentraliza<;ao, formula<;:ao e implementa<;ao de politicas
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REZENDE, F: Descentraliza<;ao e eficiencia: a tomada de decisoes para ()
desenvolvimento sob a Constitui,ao de 1988. In: PNUD (Org.) Pollti,m de
Desenvoivimento para a Dfcada de Noventa. Brasilia: Pnud, 1990.
298
.'
299
Parte IV
Implementa<;;ao e Avalia<;;ao
10
A Implementa<;;ao da Reforma
Sanitaria: a forma<;;ao de
uma poHtica
Telma Men/cucci
e vista
como uma das fases do ciclo das politicas publicas na qual se executarn as
atividades necessarias ao cumprimento de metas definidas no processo de
formula<;ao. Nessa perspectiva, problemas na implementa<;ao sao considerados como "desvios de rota", sem que seja problematizada sua propria formula'i=ao. A critica a essa visao linear tern chamado a aten<;ao para
o aspecto processual do ciclo das politicas e sabre os efeitos
retroalimentadores cia implementa<;ao sabre a pr6pria formula<;ao, de tal
forma que
Wildavsky, 1984; Lipsky, 1980, Lindblon, 1980; Silva & Melo, 2000; Molina,
2002; Grindle & Thomas, 1991; Meny & Thoenig, 1992).
Nessa perspectiva, dado
a capacidade de
agentes implementadores em torno dos objetivos da politica e, particularmente, do suporte politico daqueles por ela afetados. Alem de ser urn
303
.'
I!,
I
segmento privado
304
a configurac;ao
c;ao legal de urn sistema unico, publico, universal e gratuito. Nessa perspectiva,
a implementac;ao envolve decisoes que podem redirecionar a politica def111ida
formalmente, e nesse processo a questao da viabilidade politica e crucial, dado
que a sustentac;ao politica e a legitimidade da politica sao variaveis fundamentais para sua implementac;ao.
Para a analise do processo de implementac;ao da reforma da politica de
saude, parte-se do argumento de que a implantac;ao de uma politica exige
decisao e iniciativa governamental, e instrumentos para efetiva-Ia, entre os quais
a disponibilidade de recursos f111anceiros e suporte politico organizado, particularmente por parte dos grupos sociais afetados positivamente por ela. Tratou-se de analisar as possibilidades de atendimento dessas exigencias para a
implantac;ao do SUS, interpretando-as com base na confluencia dos efeitos da
trajet6ria da politica de saude com fatores conjunturais de natureza econ6mica
e politica, em contexto de reformas econ6micas e desfavorave1
da
atua~ao
a ampliac;ao
a im-
da reforma.
305
.'
saude amai.
cia de recursos, vista aqui como expressao da ausencia de uma disposic;ao uniforme no ambito governamental de implementac;ao da reforma e nao apenas como
uma limitac;ao de recursos,
zar a assistencia asande universal. Em terceiro lugar, sao analisados outros legados
das politicas previas sobre a capacidade govemamental,
configura~:io
da rede prestadora de
servi~os.
Par
Polflicas de
lmplementa~ao
da Reforma
implantac;ao do SUS. A configurac;ao conservadora dos governos que se sucederam no periodo da transic;ao democratica estava em perfeita sintonia com
da amplia<;ao das atribui<;oes governamentais e dos direitos SOCialS recemconsagrados na Constitui<;ao de 1988.
A conjuntura de crise fiscal, associada ao fortalecimento de posi<;oes conservadoras e voltadas para
a implanta-
a atua<;ao
redistributiva do Estado.
A regulamenta<;ao do texto constitucional foi retardada, havendo setores
contrarios
a implementa<;ao
divergencias intraburocraticas sobre a forma de sua operacionaliza<;ao. A aprova<;ao da Lei Organica da Saude ocorreu dois anos depois da promulga<;ao da
Constitui<;ao, e apenas em 1992
bem~sucedidos
no processo de transfor-
corporativismo entre
Movimento
307
..
servis:os de saude. Contribuiu para isso nao apenas sua fraca mobilizas:ao politica, mas a pr6pria caracteristica da reforma, cujos beneficios sao muito
dispersos e s6 perceptiveis a longo prazo pelo conjunto da populas:ao,
fez com que os responsaveis pe1a reforma nao pudessem contar com
apoio
que
a reforma
movimento sindical mais combativo, cujas categorias, em grande parte cobertas por pIanos privados de saude no ambito das empresas e institui<;oes publicas como efeito das politicas anteriores, nao seriam diretamente beneficiadas
com a implantas:ao do SUS e, nessa medida, nao tinham incentivos concretos
para apoiar de forma mais efetiva
sistema publico.
legado
a saude, no qual 0
____________________.J.
Implementa~ao
da Reforma Sanitaria
participa~ao
aumento do de-
orienta~ao
contradi~ao entre
a~oes
maior
descentraliza~ao
tern provocado
.'
saude ainda nao surtiu resultados que alterem a dinamica politica de forma a
refor<;ar a SUS em delrimenlo do processo de segmenla<;ao das clienlelas
decorrente do fortalecimento do setor privado a partir dos anos 60 e de
forma acentuada nas decadas seguintes. E ainda nessa arena local os funcionarios das prefeituras e membros dos consellios de saude, em muitos casos,
tambem estao cobertos por pIanos de saude coletivos, assumindo
freqiienlemenle posi<;6es corporativas (FJP, 1998).
grande esfor<;:o
volume, mas a forma de repasse dos recursos do governo federal para estados e munidpios, uma vez que a descentraliza<;:ao se fez na dependencia dos
recursos federais, principais responsaveis pelo financiamento das a<;:oes de saude:
cerca de 80% all'
Secretaria de Gestao de Investimentos em Saude, 2001), reduzindo-se recentemenle para 52% (MS/SCTIE-DES apud Conasems, 2004).
calcanhar-de-aquiles da refor-
rna, dado que nao foi garantido aporte de recursos suficiente para efetivar a
universaliza<;:ao e para a realiza<;:ao dos investimentos necessarios
aarnplia<;:ao
sus.
estabiliza<;:ao e de ajuste fiscal, caracterizado por cortes nas despesas publicas, particularmente nos gastos sociais, tornou-se sedutor atribuir a esse
panorama geral a deficiencia de recurs os para a viabiliza<;:ao do SUS.
Reconhecendo-se esses constrangimentos, cabe indagar em que rnedida
havia de fato a inten<;:ao governamental de implantar os dispositivos formais
310
e que,
fmanciamento do
SUS funcionou como urn mecanismo indireto para a redUl;aO de seu alcance e
efetividade, mesmo que no discursD dominante, em geral, nao sejam questionados os seus fundamentos basicDs. Algumas tentativas de mudanc;as estruturais, relacionadas aDs prindpios da universalidade e da integrac;ao da atenc;ao,
partiram do governo federal, mas nao lograriam apoio para serem encaminhadas, como a Proposta de Emenda
alterar
saude e restringir
exerdcio.
Com 0 panorama politico, normativo e institucional descrito, nao e razoave1
supor que houvesse, de fato, a intenc;ao de reverter as caracteristicas do mode-
reten<;ao de recursos do seu or<;amento. Em fun<;ao das perdas decorrentes do novo federalismo fiscal ap6s a Constitui<;ao de 1988, que transferiu
recursos para estados e munidpios, a Uniao pas sou a disputar os recursos
das contribui<;6es sociais, que representam mais da metade da sua receita
tributaria.
Mas a pr6pria configura<;ao institucional da destina<;ao de recursos para
segmento Saude
arrecadador de
or<;amento da seguridade.
alega~ao
de que tinham
designa~ao
exclusiva para
pagamento
Ministerio da Pre-
presi-
realiza~ao
Movimenta~ao Financeira
Contribui~ao
Provis6ria
n. 12/1996, que, na sua primeira versao, definia que a receita proveniente dessa
arrecada~aa deveria
servi~os
mobiliza~ao
a~6es
social ampla.
a midia e outros se
oposi~ao
era previsivel, uma vez que uma nova tributa<;ao a incidir sobre as mov1menta~6es
popula~ao,
popula~ao tern
pIanos
de saude privados e que essa cobertura tem uma rela<;ao com niveis de renda
e qualidade do emprego (lBGE/Pnad, 1998), e razoavel supor que exista uma
sobreposi~ao desses
dois grupos.
or~amento da
Conrribui~ao
para
Financiamento da
Social sobre
Luera de Pessoas
Juridicas.
A auseneia de fluxos regulates de recursos para a Saude gerou urn movimen to naeional, conhecido como Movimento SOS SUS, em torno da
vincula~ao de
recursos para
mica do governo, a proposta veio a se constituir em norma legal com a aprova<;ao da Emenda Constitucional n. 29/2000, que garante recursos minimos
313
.'
para
finaneiamento do SUS
apoio da Frente
Confedera~iio
Forum de Trabalhadores.
Com a pressao do chefe do Executivo, quando era muito criticaclo par
ter negligenciado as quest6es sociais, e sob a conduc:;:ao do presidente da Camara, foi firmado urn acordo suprapartidario para aprovar, em tramitac:;:ao
acelerada e com modificac:;:6es pactuadas entre lideranc:;:as partidarias e governo, a PEC n. 82/95. Apesar de divergencias entre ministros e de forte resistencia de govemadores, por significar a vinculac:;:ao de recursos em urn quadro de
dificil situac:;:ao flllanceira dos estados, a PEC foi aprovada, com encaminhamento unanime de todos os partidos. Depoimento colhido em entrevista com
\,
Rafael Guerra (2002), medico, deputado federal integrante da Frente Parlamentar da Saude, e expressivo do processo:
Fomos ao presidente do Congresso, ao presidente da Camara, ao ministro da Saude, ao ministtv do Planvamento, ao secretano da Cara Ctvil, ao secretdno gem! da
Presidencia, ao Jose Serra... e a movimentariio fti se ampliando, com a participariio
da Pastoral da Igrva, da /lssotiariio Medica Bmsileira, Conselho Federal de Medidna e os outtvs conselhos de espedalidades, 0 Conass (Conselho dos Semtdtios
Estaduais de Sat/de), 0 Conasems (Conse!ho Nacional de Secretdtios Estaduais de
Sande). Houve audiincias publicas, passeatas, reuniiies com bancadas dos parti314
dos... Isso durou quase um ano. Ao jinal, depois de todas as resistencias do Ministino da Fazenda e do Ministino do Plam!.iamento - que eram contra as vincula[5es
oTfamentdnas, por engessarem 0 oTfamento e impedirem 0 ministro do Planf!jamento
de tomar decisiies sobre as pnoridades do governo -, depois de veneer todos os
problemas, de diseutir exaustivamente 0 assunto, 0 presidente da Republica apoiou
a votarJo da emenda ronstitudonal, rom a rondifJo de que ela implicasse tambim
ojinanciamento pelos estados e municipios.
mudan~a
de postura do Executivo
federa~
setor.
"
sistema de saude
interpreta~
<;:oes da legisla<;:ao. Se no caso da vincula<;:ao dos recursos estaduais e municipais a legisla<;:ao e auto-aplidveI, para os recursos da Uniao para os exercicios
de 2001-2004, peciodo de
transi~ao
implementa<;:ao epolemica,
ate a
defmi~ao
configurando~se wn
<;:oes juridicas. Por urn lado, coincidem as interpreta<;:6es da Procuradoria Gera! da Fazenda Nacional/Ministerio da Fazenda, apoiada em parecer da Advocacia Geral da Uniao e, por outro, a interpreta<;:ao da Consultoria Juridica e
da Subsecretaria de Planejamento e
Or~amento
do Ministerio da Saude, do
defini~ao dos
mon-
concretiza~ao
diferen~a
Conasems
interpreta~ao
peciodo de
transi~ao
previsto na EC 29, e
come~ou
aplica~ao
de
urn percentual m1nimo de 10% das receitas correntes da Uniao, que significaria
urn aumento do montante que vern sendo aplicado. A julgar pelo debate recente
316
Implementa~ao
da Reforma
Sanit~rla
risco
de ser mais uma definic;ao meramente formal para a viabilizac;ao dos prindpios
constitucionais relativos asaude, persistindo a sua inviabilizac;ao sistemica.
exist<~neia
de uma rede
que
realiza~ao
servi~os,
amplia~ao
palmente ambulatorial voltada para servic;os basicos, que cresceu aproximadamente 80%
(lEGE/
"
Esse legado gerou, na atualidade, a necessidade de regulac;:ao govemamental para publicizar a rede privada, fazendo valer
interesse publico em
limitac;:6es para uma regulac;:ao mais efetiva sao muitas, e incluem dificuldades
operacionais do sistema publico para deftn.ir sua demanda, negociar servic;:os,
implantar e fiscalizar contratos,
uma reIac;:ao que ainda nao tern regras muito deftnidas. As restric;:oes politicas
sao tambem signiftcativas, na medida em que
a sau-
sistema
privado,
sistema publico,
e bastante negativa.
318
__.J.
te~
inserc:;ao no sistema privado para quem tenha condic:;oes para isso. Por sua vez,
nao sao muito positivas as opinioes sobre os pIanos privados, criticados por
seu carater lucrativo em detrimento da preocupac:;ao assistencial,
que se tra-
duz em restric:;oes de cobertura e prec:;os altos. A ambigiiidade juridicoinstitucional da assistencia a saude do pais acaba por se reproduzir no discUf'sO
da
papula~aa,
n.1vel formal tais imagens e opini6es reproduzam a noc:;ao consagrada na Constituic:;ao ao reafirmarem que a prestac:;ao de servic:;os de saude
c'
E lagicarnente plausivel
que
nunca foi urna realidade para uma expressiva parcela da populac:;ao que transitou da medicina liberal para os planos privados.
Expressao do volume e importancia que
dispositivo
.'
,.
sistema de
saude dual, confrontando a 16gica cia assisteneia medica como uma mercaclona
ou urn produto com a 16gica do SUS, baseada na noc;:ao de direito de cidadania,
e formalizando as conseqiiencias de processos e decisoes anteriores.
Conclus6es
processo de
implementa~ao da
aimplementas:ao
estabelecimento do marco
regulat6rio da assistencia privada, que explicita a segmentas:ao e derruba formalmente as pretens6es universalistas, e, por outro, as relativas ao financiamento, estas ainda objeto de disputa.
A falta de suporte politico efetivo de categorias sociais relevantes no
momento de implantas:ao da reforma pode ser vista como urn efeito da trajet6ria da politica de saude cujo resultado foi a configuras:ao de urn sistema
dual, publico e privado, que segmentou os usmirios a partir de sua insers:ao em
cada urn desses segmentos. Como uma das conseqiiencias dessa segmentas:ao,
constituiram-se preferencias e representas:6es sobre
publico e
privado
objetivo de
implementa~aa,
de fata naa
assistc~ncia privada.
da EC 29/2000, que
321
.'
teoricamente vincula recursos dos tres n1veis de govemo para a Saude, nao
demonstra que a questao tera uma solm;ao satisfat6ria. Como a principal Fonte
de recursos para custeio da assistencia publica e de origem federal, as divergencias relativas
tern se traduzido em aloca<;ao de recursos aquem do esperado com a aprova<;ao da EC. A transferencia dos encargos financeiros para as unidades
subnacionais de governo sugere
sus.
descumprimento da EC 29
por muitos estados sugere que as a<;oes de saude ainda nao se tomaram uma
prioridade.
A conjuntura econ6mico-financeira nao foi favoravel
a implanta<;ao do
SUS, que, para sua efetiva<;ao, necessitaria de uma amplia<;ao de recursos proporcional
a expansao
objetivo estatal
Entretanto. apesar das restriyoes. 0 SUS foi se institucionalizando, inclusive pelo reconhecimento publico do direito
atores se constituiram e passaram a disputar espayo na arena da saude, particuIarmente os gestores municipais e estaduais e os conselhos paritarios formados nos tres n1veis de governo como exigencia da Iegisiayao. Alem desses,
dada a importancia do SUS como
principal comprador de
servi~os,
ele
servi~os
mente afetados pela politica de saude. Apoio cheio de ambigiiidades, na medida em que
publico e
segmento
implementa~ao da
politica de
forma~ao, e
consolida~ao
de urn
Referencias
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Funda~ao Oswaldo Cruz.
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da P6s-Modernidade: democracia epoliticas sociais no contexto da giobalizaflio. Rio de
Janeiro: Editora Fiocruz, 1997.
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323
.'
324
rr
,
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retrenchment. Cambridge University Press, 1994.
of
Entrevistas
Rafael Guerra, medico, deputado federal pelo PSDB-MG, em 26/5/2002.
Ruth de Lourdes da Concei<;ao Costa, diretora de Saude do Sinte1 e membro do
325
"
II
Se a questao do combate
a reconfigura<,;:ao mais
a propria questao
da reforma do
Estado na regiao.
Objetiva-se, aqui, analisar a conforma<,;:ao dos sistemas de avalia<,;:3.o da
educac;iio basica no Brasil (Sistema de Avaliac;iio da Educac;iio Basica, Saeb) e
as autores agradecem a Fundal;:ao Vitae, Programa de Cooperac;:iio Cientffico-Academica Argentina, Brasil c Chile, pelo fmanciamcnto da pesguisa gue deu origem a este trabalho, cuja primeira
\'ersiio foi apresentada no GT de PoHticas Pliblicas do XXVII Encontro Anua] da Anpocs, em
Caxambu, MG, em uutubro de 2003. 1\ amilise agui empreendida abarca 0 desem'olvimento dos
sistemas de avaliac;:iio da educalfiio basica do Brasil e do Chile apenas ate meados de 2003, nao
tendo sido atualizada para encampar as mudanc;:as ocorridas posteriormente.
327
.'
motiva~ao
vincula~ao
desses
avalia~ao empregadas
avalia~ao
de politicas
se~ao se
motiva~6es
do uso da
vincula~ao
ava1ia~ao
da
educa~ao na
reconfigura~ao
dos siste-
a abrangencia e as 16gicas da institucionaliza~ao dos sistemas de avalia~ao educacional na regiao. Na quarta e na quinta se~6es sao analisadas, respectivamente, com os objetivos ja apresentados, a experiencia chilena, com
e a brasileira, com
Simce;
Saeb.
associa~ao
da avalias:ao ao processo
gios au do cicio das politicas publicas quanto pela enfase dada a essa vincula<;ao
em muitas das definis:6es de
avalia~ao.
enta~,
publico, notadamente do gasto com bens e servis:os sociais. Isso teria se dado
328
naa apenas porque a provisao estatal de bem-estar social era, como ainda e,
politicamente bern mais controvertida nos Estados Vnidos do que na maioria
dos paises europeus, por exemplo, mas tambem como decorrencia do ethos
norte-americana de sempre buscar maximizar
conhecimento
enta~
burocra~
informa~ao,
livre).
Esses parecem ter sida os elementos que justificaram a enfase top-doWIl (ou
massifica~ao
das
avalia~oes
nos Estados
Vnidos. Acrescente-se, ainda, por ultimo, mas nao menos importante, a exavalia~ao
pectativa de que a
legitima~ao.
formula~ao
de politicas e sua
avalia~ao.
frustra~ao
da
utiliza~ao e incor~
avalia~ao
foi colocada a
serv;~o
da reforma
descentraliza~ao"
tradu~ao
..
1
I
servi~os
que suposta-
amplia~ao
da possibilidade de
participa~ao
de re-
presentantes dos usuarios nas institui<;oes provedoras dos servi<;os, com vistas
satisfa~ao
participa~ao
avalia~ao das
cas publicas na Fran<;a mostra com clareza que esse pais, ao reagir
330
politi-
a crise do
uso da avalia-
avalia~ao
Uma vez que neste trabalho nao estamos interessados somente nas motiva<;oes para a ado<;ao da avalia<;ao, sendo aqui menos relevante toda a discussao acerca das teorias e metodologias de avalia<;ao, cabe analisarmos tambem,
ainda que brevemente, a questao, aparentemente simples, do uso esperado e
potencial da pesquisa avaliativa.
avalia~ao
tradu~ao
livre).
Carol Weiss, a indisputada precursora e Figura ainda hoje central nos estudos
sobre
.'
C011-
Cientes das deficiencias do programa e das rnudanc;as mais factiveis, gerentes e operadores podem usar a avaliac;ao para legitimar a sua posi<.;:ao e arregimentar apoio.
Urn quarto e ultimo tipo ocotre quando se procura influenciar outras instituic;oes e eventos que nao aqueles diretamente relacionados ao prograrna avaliado.
As evidendas da avalia<;:ao podem impactar redes de profissionais, podem pautar a atuac;ao das advocafzy coalitions, podem alterar os paradigmas das paliticas,
promover alterac;6es na agenda govemamental e influenciar as cren<;:as e 0 modus
(en/ightenmen~.
Note-se que tal distinc;ao das formas de uso constitui avan<;:o significatiyo
em relac;ao
a celebre
judgement-otiented, e avaliac;ao "formativa", que seria improvement-oriented. Contu.do, ela parece apenas resgatar, com modificac;oes t6picas, a proposic;ao feita
por Floden e Weiner (1978) em urn trabalho pioneiro, hoje aparentemente
relegado,
delo decisionista", chama a atenc;ao para tres formas de uso da avaliac;ao: (a)
no sentido da "resoluc;ao de conflitos"; (b) como mecanismo para a "redw;ao
da complacencia" (complacenry reduction), dado
que
332
Avalia~ao
li=0es e comportamentos; (C) como "ritual", cuja funli=ao seria "acalmar as ansiedades do publico e perpetuar uma imagem do governo como racional,
eficiente e accountable" (Floden & Weiner, 1978: 16).
No entanto, tao importante quanto as formas e as motivali=0es do uso e a
percepli=ao de que nao se utiliza apenas
tornarmos curta uma longa discussao, podemos dizer, com Weiss (1998), que
os seguintes elementos podem ser usados: (a) as descobertas e/ou recomendali=0es, que normalmente sao os elementos do processo avaliativo mais amplamente utilizados; (b) ideias e generalizali=0es feitas a partir da avaliali=ao,
usualmente associadas
curso de
a~iio
adotado ou para a
efetiva~iio
de
mudanli=as; (c) a proprio fato de se fazer a avaliali=ao, para atenuar momentaneamente demandas por alterali=oes e/ou para demonstrar a racionalidade e a
virtude do gerente do programa, nos niveis superiores da administrali=ao, sendo que, aqui, a avaliali=ao se toma quase sinonimo de bom gerenciamento e/ou
de
disposi~iio para
ser accountable,
sendo avaliado tambem pode ser entendido como indicio de que haveria algo
prohlematico em seu desenho,
implementa~iio ou
impacto; (d)
foca do
casual 0 fato de a metafora ser oriunda da area educacional, quando ocorre wna
concentrali=ao de esforli=os que pode implicar a negligencia de outras questoes
eventualmente cruciais do programa au servili=0; (e)
desenho da pesquisa
avaliativa, quando a parte mais tecnica da avaliali=ao passa a ser ernpregada, por
exemplo, com
Cabe ainda questionarmos quais sao os atores que fazem uso desses multiplos aspectos da avaliali=ao.
l
I
33_3
.'
que implica
teconhecimento de que
usa da
organizacional; a diversificac:;ao do papel do avaliador, que muitas vezes incorpora func:;oes como a de facilitador, planejador e educador; os impactos e
condieionantes da subutilizac:;ao.
A emergencia dessas novas questoes foi, em ampla medida, resultado da
percepc:;ao cia fahicia mecanicista do planejamento top-down e do fato de que as
avaliac:;oes tendiam a ser subutilizadas, 0 que levou ao entendimento da atividade
avaliativa como dialogo e interd.mbio continuos, nao apenas com
intuito
up, que questionou 0 carater pretensamente asseptico da avaliac:;ao e sua blindagem "cientifica". Os trabalhos mms recentes passaram a mostrar as vantagens
de
"
JJ5
l
POliTIC".') PUPtiCAS NO BRASil
que
fato de
origens em fontes extemas, senda esta, atualmente, uma questao nao apenas
e pautado, principalmente:
descentraliza~ao que,
desresponsabiliza~aodo
~ao
responsabiliza~ao
dos individuos
mudan~a" em
337
..
grau de aprendizagem
(em rela<;ao a urn padrao absoluto) nas escolas, nos municipios, nos estados
au nos paises" (Castro & Carnoy, 1997: 37).
a educa<;ao basica,
ela e
impacto que a
fato de que os
r
i
resultados cia avaliacrao podem fomentar a alternativa cia "saida", au seja, poclem contribuir para afastar as usmirios cia rede publica. Trata-se, aqui, cla
chamada
"privatiza~ao por
defaulf'.
Claro esta que, em muitos casas, miD se pode pensar nesse efeito, muito
provavelmente marginal, como parte de uma acrio deliberada, ate porque h:i
tambem evidencias cla serieclacle do compromisso dos paises cia regiao com a
universalizac;:ao de uma educa<;ao de qualidade,
meSillO
mais amplo pape! do setar privado seja vista nao apenas como necessaria,
mas tambem, muitas vezes, como altamente desejavel. Contudo, pelo menDS
no caso chilena, parece haver evidencias de que se esperava inicialmente, ainda
na decada de 1980, que a avalia<;ao respaldasse
intuito privatizante.
Este termo se refcre aos efeitos que uma ayalia<;:io pode ter naquilo que os profcssores ensinam
e no que as estudantcs se csfor<;:am para aprender. Trata-se da questio de "ensinar pam a prma".
339
~------------------"
tradu~ao
livre). Na
verdade, quase todos os paises cia America Latina tern hoje sistemas estnlturados
ou em vias de estruturaiYao.2
Antes que possamos passar aos nossos dois estudos de caso, parece relevante discutirmos com urn pouco mais de ateniYao, ainda que de maneira
necessariamente sintetica, a questao da induiYao externa no processo de implantaiYao dos sistemas de avaliaiYao da educaiYao na America Latina.
De maneira geral, podemos dizer que sao de varias ordens os fatores
ex6genos que tern influenciado
politicas e programas sociais na regiao, e principalmente da avaliaiYao educacional, area onde esses mecanismos parecem estar mais desenvolvidos e
institucionalizados. Em primeiro lugar, cabe destacar 0 papel central desempenhado por distintos organismos internacionais, agencias de fomento e de ajuda
ao desenvolvimento.
A indus:ao da avaliaiYao par essas organizaiYoes tem se dado da seguinte
maneira: par meio do fmanciamento direto para a montagem dos sistemas de
avalias:ao; da oferta de cooperaiYao tecnica para tanto, bern como de treinamento de tecnicos governamentais; do incentivo a iniciativas domesticas na
area e da exigencia de avaliaiY30 para que programas sociais passam ser flnanciados e apoiadas.
Cabe ainda destacar que, paralelamente
a capacidade de
financiamento
dessas instituiiYoes, muitas vezes imprescindivel, elas tambem desfrutam, usualmente, de grande autoridade tectllca e de experiencia e prestigio reconhecidos,
o que amplia
boom desse proccsso parece ter ocorrido oa primcira metade da dccada de 1990, guando os
sq,'lIintes paises implantaram os sem sistemas de avaliali=iio: Honduras (1990); Colombia (1991);
Republica Dominicana (1992); Argentina e El Salvador (1993); Mexico (1994); Costa Rica, Paraguai
e Venezuela (1995) e Bolivia (1996) (Ferrer, 2000).
340
I
<
o impacto dos fatores e agentes exogenos pode ser percebido nao apenas na garantia de financiamento e capacita<;:ao tecnica e na exigencia de
contrapartidas financeiras domesticas, mas tambem na conforma<;:ao da agenda governamental, pela via da sensibiliza<;:ao de forrnadores de opiniao e da
gera<;:ao de consensos, num processo concertado que certamente ajuda a explicar a quase universaliza<;:ao dos sistemas de avalia<;:ao educacional na regiao.
Urn ultimo fator, de influencia ainda mais dificil de detectar, patece set 0
efeito mimetico, ou de emula<;:ao, que experiencias bem-sucedidas de outros
paises tern suscitado. Aqui cabe recotdatmos a quase oniptesen<;:a na
contempotaneidade de estrategias de divulga<;:ao das charnadas "melhotes
praticas", levadas a cabo POt uma miriade de otganizae;-oes intetnacionais, agencias govemamentais e otganiza<;:6es nao govetnamentais (ONGs) nacionais e
transnacionais,
set induzidos.
Destaque-se que a comunidade epistemica na area da avalia<;:ao educacional
e das mais vastas, com ramifica<;:6es globais e grande capilaridade nacional na
America Latina, em univetsidades, funda<;:oes e centros de pesquisa, tendo como
nodulos tegionais mais institucionalizados, que funcionam como centros clifusotes
Para uma apresenta~ao da experiencia de uma diversidade de redes de pesquisa em educa~ao, de
varios continentes, vcr McGinn (1996). Para uma discussao acerca da reled.ncia das ideias e do
conhecimento no processo das poHticas publicas, vcr Faria (2003).
341
..
Orealc/Unesco e
forma~ao
vies
Origens.
Evolu~ao
Educa~ao
Basica ..
e Objetivos
mento Escolar (PER), elaborado e executado pela Pontificia Universidad Cat6lica de Chile e financiado pelo Ministerio da Educa<;ao. De 1982 a 1984, 0
programa aplicou anualmente provas simultaneas a todos os alunos do quarto
e do oitavo anos da educa<;ao basica. 0 principal objetivo do PER era produzit informa<;ao que permitisse ao Ivfinisterio da Educa<;ao monitorar os efeitos do processo de descentraliza<;ao e privatiza<;ao no setor.
No peciodo 1985-1986,0 Centro de Perfeccionamiento, Experimentaci6n
. e Investigaciones Pedagogicas, do l\1inisterio da Educa<;ao, foi responsavel
pelo sistema de avalia<;ao, que passou a se chamar Sistema de Evaluacion de la
Calidad de la Educaci6n (Sece). A prova foi administrada somente em 1986 e
a urn nurnero restrito de estudantes (Eyzaguitre & Fontaine, 2000).
Em 1987, iniciou-se
rvrinisterio da
passou a se chamar Sistema de Medici6n de la Calidad de la Educacion, mantendo a sigla Simce. A equipe do ministerio recebeu da universidade capacita<;ao
para assumit a condu<;ao do sistema (Himmel, 1998).
controle da e1abora<;ao e
organismo encarregado de
.'
de lei relacionado
Educaci6n, organismo criado pela Loce, presidido pelo ministro da Educas:ao e composto por oito representantes de instituic:;:oes de educac:;:ao superior
(universidades e institutos profissionais), da comunidade cientifica, da Corte
Suprema e das Fors:as Armadas, alem de urn secretirio executivo. Tal alterac:;:ao institucional buscou dar maior autonomia e independencia ao sistema em
relas:ao
a autoridade
produzida.
A avalias:ao da educas:ao se estabeleceu no Chile nos anos 80, no momento
em que 0 governo do pais impulsionava uma importante reforma na estrutura
e no ftnanciamento do sistema, que tinha por elementos centrais a transferenda
da educas:ao publica do govemo central para os govemos locais e para
setor
privado.
Em termos gerais, a literatura dos anos 1990 sobre
os objetivos da avaliac:;:ao sao obter dados sobre
dos peIo sistema educacional, entregar informas:ao externa aos diretores das
escolas e dados confiaveis aos pais de alunos sobre
escola, assim como proporcionar
desempenho de cada
impacto de as:oes e programas desenvolvidos sobre a aprendizagem dos alunos. Tais objetivos, entretanto, nao aparecem sempre com a mesma enfase.
Rodriguez (1997) destaca que a enfase dada aos objetivos da medi<;ao
vanou no transcurso dos anos, sem que tenham sido modificadas substancialmente as caracteristicas do sistema.
A medida que 0
M:inisterio de Educac:;:ao
344
Avalia~ao
da
Educa~ao
Baslca ..
Esta medis:ao tern como ohjetivo fundamental produzir a conhecimento necessaria para medir e elevar 0 rendimento e/ou niveis de
resultado ate metas preestahelecidas como ideais e minimas e, ao
mesmo tempo, reduzir a distancia entre os resultados dos estabelecimentos municipais, particulares subvencionados e particulares pagos,
alcans:ando com isto uma maior eqiiidade dos resultados escolares
para as diversos grupos sociais do pais. (Mineduc, 1996 apud
Roman, 1999: 9)
A Prova
A prova Simce e aplicada anualmente, em series alternadas. Em urn ano
se avalia a quarta serie do ensino fundamental (basico), no ano seguinte,
Em 2002, quando a prava fa; aplicada ao quarto ana basico, 291.639 alunos
foram avaliados. A avalias:ao consiste na aplicas:ao de provas de conhecimento em linguagem e matematica (para todos os alunos da sene avaliada) e
de ciencias naturais e ciencias sociais (para apenas 10 0/0 dos alunos do ensino
basico. No ensino medio, avalia-se uma amostra de alunos nas areas de fisica,
quimica e biologia).
Iniciahnente, as provas continham somente perguntas de multipla escolha,
alem de uma redayao. Em 1999, passaram a conter tamhem perguntas ahertas. Alem da formayao academica,
Ate 1998, a corre<;ao das provas se realizava com base na media de respostas
corretas. Desde 1999,0 Simce utiliza a Teoria da Resposta ao Item, na qual as
questoes mais dificeis recebem maior pondera<;ao que as questoes mais faceis.
Produtos e Relat6rios
E de grande importancia
na experiencia chilena
resultados da avalia<;ao. Ate 1995, os resultados eram de conhecimento somente das autoridades educacionais e cia dire<;ao de cada escola. Em 1995, os
resultados da prova Simce passaram a ser enviados a todos os estabelecimentos de ensmo e publicados na imprensa. Desde que passaram a ser divulgados,
os relat6rios eIaborados peIo Ministerio da Educa<;ao foram sendo aperfei<;oados no sentido de facilitar a compreensao da informa<;ao por distintos tipos
de publico.
publica~6es
distribui~ao
de folhetos explicativos com os resultados da escola que freqiientam seus 1Ihos. 4 No caso dos relat6rios de resultados por escola, sao enviadas as escolas
varias capias do relat6rio, destinadas
346
I
.......
das
avalia~6es
Educa~ao
Basica ..
de respostas
corretas. 0 objetivo e fornecer, de modo facilitado, informa'toes sobre a dispersao de resultados (Eyzaguirre & Fontaine, 2000).
Desde 2001,
tambem com base ern uma classifica'tao dos estabelecimentos ern cinco grupos socioecon6micos, com
so~
rios para as escolas dados acerca da evoluc:;ao dos resultados de seus alunos
ao lange dos anos.
Os resultados sao publicados por escola, cidade, provinc1a, reg1ao e
total do pais.
347
.'
Uso da Informa~ao
Urn fatar crucial dos sistemas de avalia<.;ao em educa<;3o
e a utilizat;ao dos
avaliac;oes nacionais como mecanismo para 0 estabelecimento de incentivos e Satl'i=oes para as escolas. Tais incentivos e sanc;6es poderiam advir tanto dos responsaveis pela politica educacional como cia sociedade e do ffiet'caclo educacional.
Nao ha duvidas de que
Ministerio cia Educac;ao e de que ocorre efetiva retroalimenta<;ao dos resultados para as politicas e programas em educac;:ao, como se vera. adiante.
o
mitido
Simce
as
Em seus relatorios subre a prova Simce a cada ana, 0 l-.!inisterio da Educas:iio publica informas:ocs
comparando 0 rcndimento das escolas publicas com jOffiada escolar completa e aquelas que ainda
mio furam incorporadas a estc sistema (Ministerio de Educacion, 2002).
349
"
rendimento dos
alunos e insatisfat6rio.
Roman (1999), contudo, considera que a informa~ao fornecida pelo Simce
tende a gerar principalmente efeitos perversos, pois tern sido utilizada tambern para discriminar e segregar, em vez de contribuir para melhorar a qualidade da educa<;:ao e promover a eqiiidade do sistema educativo. A autora
aponta os seguintes efeitos perversos: (a) com frequencia, ocorrem casos de
expulsao pelas escolas de alunos com dificuldades nos estudos e baixo rendimento, com
Existem tarnbem denuncias de escolas que pedem aos alunos com maiores
elificuldades de aprendizagem que nao
compare~am no
(b) as resultados sao utilizados pelas escolas que obtem melhores resultados,
em geral escolas privadas onde estudam alunos que tern mais recursos, para se
promover no mercado educacional; (c) ocorrem distor<;:6es e estreitamento
do curriculo, pois as escolas destinam maior tempo
a realiza<;:ao
de provas
similares ao Simce e ao ensino das materias mais importantes para esta prova
(matematica e castelliano).
Tais afltma<;:oes coincidem com a opiniao do sindicato nacional de professores (Colegio de Professores). 6 Os professores sentem que uma parte im"0 Colegio de Profcssores e enfatico em rejeitar a utilizal,:ao dos resultados do Simce como urn
instrumento para 'rankear' os estabelecimentos no mercado. Esta e uma logica peryersa, que
provoca danos na educac:;:ao publica e nega a igualdade de oportunidades para todas as crianl,:as
chilenas. Por urn lado, porque estigmatiza sempre as mesmas escolas, a grande maioria de setores
populares e educal,:ao municipal, que sao aguelas gue aceitam toda crianc:;:a em idade escolar. Por
outro lado, cada vez mais, leva os colegios a selecionarem e discriminarem alunos, preferindo os
melhores, para ter uma melhor imagem c competir de melhar maneira no sistema educatiyo"
("Ante los resultados del Simce", declaral,:ao publica realizada dia 6 de julho de 2002.
< www.colegiodeprofesores.c1 >).
350
aobten-
objetivo de que as familias utilizem esta informa<;:ao para escolher uma escola
ou para pressionar a escola onde estudam as ftlhos. Entretanto, nao existe
conhecimento sistematizado sobre a utiliza<;:ao pelos pais de alunos da informa<;:ao disponibilizada pelo Simce. De toda maneira, as familias de baixa renda,
mesmo tendo conhecimento dos resultados do Simce, tern limitadas possibilidades de mudar as ftlhas de escola, casa desejem faze-lao
Apesar das posturas mais criticas mencionadas anteriormente, os resultados divulgados a cada ana peIo Simce sao amplamente utilizados pelos atores
do ambito educacional, com provavel exce<;:ao das familias dos alunos. Seja
para elogiar ou para criticar a politica educacional nacional ou local, seja como
indicador central em diagnosticos sociais ou para outros prop6sitos, os resultados do Simce sao recorrentemente mencionados por politicos, autoridades,
institutos de pesquisa, imprensa e outros.
Desde 1995, quando come<;:aram a ser publicados, a imprensa chilena da
ampla cobertura aos resultados da prova Simce. 0 ministf~rio publica a cada
ana em jornais naeionais, regionais e locais urn encarte com os resultados de
todas as escolas do pais. Com freqii(~ncia, esses resultados se transformam em
manchetes nos principais meios de comunica<;:ao do pais e sao objeto de muitas reportagens e analises jornalisticas. E comurn que sejam realizadas reportagens sobre as escolas publicas ou particulares que se destacaram par melhores
ou piores resultados.
Simce
de dados, ainda que parte dos usuarios das informa<;:oes possa chegar a conclusoes equivocadas, principahnente quando nao estao familiarizados com
aspectos mais
tf~cnicos
do sistema de avalia<;ao. 7
tema,
351
.'
processo de ensino-
sistema educativo.
Segundo os criticos do usa de provas padronizadas e de seus resultados
para premiar ou penalizar, escolas e professores terminam dedicando mwto
tempo do processo de ensino-aprendizagem a exerdeios similares aos
da prova, e somente sobre os conteudos e as competeneias que sao avaliados,
o que terminaria distorcendo a educas:ao. Por outro lado, a avalias:ao sem
conseqiiencias, ou de baixo risco, pode fazer com que professores e diretores
de escolas se sintam menos ameas:ados, dispondo, assim, de maior liberdade
para buscar desenvolver competencias mais complexas nos alunos. Contudo,
a ausencia de conseqiiencias tambem pode fazer com que ninguem se responsabilize pelos resultados (Ravela, 2001).
avalia~6es
um fato politico.
Como se viu, a informas:ao produzida pelo Simce e freqiientemente utilizada pelas autoridades educacionais, constituindo-se no principal indicador e
padmetro para
formula~
Esta classifica~ao dos possiveis usos das avalia.-;:oes nacionais em educa.-;:ao e utili7.ada por Ravela
(2001), com base em classificas;ao norte-americana. Urn sistema de avalia.-;:ao de baixo risco ou sem
conseqiiencias fortes para as escolas e aquele cujos resultados nao sao conhecidos pelo conjunto
da sociedade e que nao tern irnplica~oes diretas para escolas, diretores e professores. Ja um
sistema de avalias:ao de alto risco ou de conseqiiencias fortes tern seus resultados amplamente
divulgados para todos as interessados na educas:ao, sendo a infonnas;ao produzida utilizada como
base de sistemas de incentivo ou sans:ao a escolas e professores.
352
Avalia~ao
da
Educa~ao
sistema que
B3sica ..
antece-
deu, cujos resultados erarn ignorados ou subutilizados pelo Ministerio de EducaC;ao. Nao e por acaso, pois, que
urn dos principais responsaveis pela reforma e pela politica educativa dos
anos 90, como "uma das heranc;as positivas da decada dos oitenta" (Cox,
1994). Para as gavemas que se sucederam ap6s a flm da ditadura Pinachet,
em 1990, a informac;ao produzida pelo Simce tern sido urn importante mstrumento de focalizac;ao e monitoramento. A preexistencia do sistema de avaliac;ao, devido ao diagn6stico que ele permitiu, foi uma condiSao importante,
por exemplo, para a implantacrao de programas como
Educa~aa
em 1991, quando
chegou ao fun urn convenio de tres anos do governo chileno com a Pontificia
Universidad Cat6lica de Chile (pUC). Esta universidade, que tambem esteve a
cargo do PER, desempenhou urn importante papel no pais no desenvolvimento de metodologias de avaliacrao do sistema escolar e na formaC;ao de
especialistas (Schiefelbein, 1992). A transferencia aa ministeria de expertise
acumulada pela PUC foi de grande importancia para que
executivo assumis-
se a administracrao do sistema.
Durante a decada de 1990, 0 Simce se aperfeic;oou e se fortaleceu. Como
vimos, vanas mudancras ocorreram, devido
educa~aa
inicio da decada
processo de transformac;ao
part:icipa~aa
do Chile em pro-
Rduca~aa
desde 1990 em
353
"
diversas inieiativas, passou a oferecer aos administradores de escolas (governos locais au institui<;oes privadas) urn programa de avalia<;ao do rendimento
escolar.
Ate 2002, esse exame estava sendo aplicado em mais de seiscentas escolas
do pais. Trata-se de uma avalia<;ao voluntaria, financiada pela propria escola
au pela entidade que a mantem. 0 Cide partiu da constata,ao de que a Simce
nao gerava informa<;ao sufieiente sobre a situa<;ao de cada escola e elaborou
urn processo, inspirado na teoria do valor agregado e em modelo aplicado
inieiahnente na Inglaterra, que inclui a realiza<;ao de quatro avalia<;oes, duas par
ano, a uma mesma coorte de alunos (Cide, s. d., 2002). Essa iniciativa, evidentetnente, nao substitui a avalia<;ao que
ou rito?
Implantado em 1988, a Saeb e parte de urn sistema mais amplo de avalia<;oes educacionais no Brasil, que abarca todos os ruveis de ensino e e gerenciado
pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep), ligado ao
1'v1inisterio da Educa<;ao. 0 Inep gerencia tambem
Sistema Integrado de
354
Origem.
Evolu~ao
e Objelivos
Avalia~ao
1988, "com base numa proposta elaboracla no contexto do converuo existente entre
Mi-
Programa das
BRA/86/002 (pilati, 1994: 14). Bonomino e Franco (1999: 110), por sua vez,
II
I
"
.1
I
'I
aftrmam que a
origem do Saeb re1aciona~se com demandas do Banco Mundial referentes it necessidade de desenvolvimento de urn sistema de avaliac;ao
do impacto do Projeto Nordeste, segmento Educac;ao, no ambito do VI
Acordo MEC/Banco Internacional de Reconstrm;ao e Desenvolvimento
- Bird. Tal demanda, aliada ao interesse do MEC em implantar urn
sistema mais amplo de avalia<;ao educativa, levou a iniciativas que redundaram na criac;:ao do Sistema Nacional de Avalia<;ao do Ensino PUblico de 1 Grau - Saep.
0
A primeira avalias:ao em larga escala realizada pelo Saeb ocorreu ern 1990.
o sistema avalia
Saeb se preparava
355
"
federa~ao, a
10ca-
a dependencia administra-
e avaliar
a sua
sa
e da 7a series, em Portugues,
"preocupa~ao
356
divulga~ao
dos
357
.'
(1999: 127),
a modificac;:ao ao lange dos cicIos nos objetivos do Saeb, que se deslocaram da criac;:ao de uma cultura de avalia<;ao no ambito dos orgaos
gestores das redes de ensino para a prioridade em monitorar as politicas
358
Avalia~ao
da
Educa~ao
Saeb faria
(Inep,2003).
Recordando que do programa de governo do presidente Lula constava a
revisao de todos os processos de avaliac;ao da educac;ao do Brasil,
novo
presidente do Inep referiu-se tambem ao "grande des conhecimento dos processos de avaliac;ao conduzidos no Inep", elencando ainda criticas ao Exame
359
1
POlITICAS PU811CAS NO BRASil
servi~os
para wna ampla variedade de interessados, os quais discriminam individualmente as escolas e as municipalidades, tende, por sua propria conforma<;ao, a
provocar questionamentos mais abrangentes. Ademais, como se viu,
Simce
que
planejamento e
indutor da responsabilidade dos provedores locais e da participa<;ao de outros atores, cabe notar que nem nesse aspecto mais restrito os seus resultados
e a sua utiliza<;ao parecem estar promovendo mudan<;as expressivas, a despeito do que tem sido apregoado oficialmente. Um estudo realizado par Wolff
(1998) comparando as sistemas nacionais de
avalia~ao
educacioual de alguns
paises latino-americanos, por exemplo, mostrou que ate aquela data nao se
havia tomado nenhuma decisao especifica com base no programa de avalia<;ao brasileiro, ao contnirio do que havia acontecido na Argentina, no Chile, na
Colombia e na Costa Rica, sendo tambem restrito
a nao
a sua
Avalia~ao
da
Educa~ao Basiea
I\1inisterio da
Educa~ao
gramas veiculado no
fato
lan~amento da
dos do Saeb para trabalhar aqueles conteudos onde os professores tern maior
dificuldade para ensinar e os alunos mais dificuldade para aptender".
No que diz respeito
avalia~ao,
zidas e uso da
ptolifeta~ao dos
acordos tec-
formula~ao
de politicas
paliticas pre-farmuladas.
A relevancia do Saeb para os gestores das redes publicas de enstno
subnaeionais, como ademais registrado par toda a literatura mais recente acerca
do usa da
avalia~ao,
Educa~ao de
avalia~ao
das
sistema de
fun~6es
(a)
da
avalia~iia
\'t~ja-se,
par exemplo,
361
"
(b)
(c)
rito: "a avalias:ao pode ser vista como urn ritual cuja funs:ao e acalmar
as ansiedades dos cidadaos e perpetuar a imagem de racionalidade,
eficiencia e accountability do governo" (Floden & Weiner, 1978: 16).
redes subnacionais, decorrente, em certa medida, da tercei.ri.7.as:ao de parte significativa das atividades avaliativas. Isso faz com que seja ressaltado principahnente
o vies "somativo", ou seja,judgement-OJiented, do Saeb.
Contudo, tanto a multiplicas:ao dos acordos de cooperas:ao tecruca do
Inep com estados e tllunidpios quanto as mudans:as de "grande alcance" planejadas na
divulga~ao e
no fomento
(ver Locatelli, 2002, e Locatelli & Andrade, 2001), bern como as criticas feitas
pelos gestores que assumiram
sibilidade de que
avalia~ao
"formativa", passando a ser, assim, urn instrumento mais efetivo naG apenas
para
rl'
Considera~6es
Como vimos,
Finais
e utili-
sistema de avalia<;ao
e garantir
A divulga<;ao dos resultados da avalia<;ao, contudo, nao precisa necessariamente ser instrurnentalizada, como no caso chileno, no sentido de potencializar
363
l--------------"
a "saida", mas pode ser articulada para que, pela via do incentivo
a"voz", os
do principal resultado almejado, qual seja, a melhoria da qualidade dos servic;os prestados e da aprendizagem.
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Avalia~ao
366
367
"
12
l
I,
sao
erradical'ao liderados pela Organizal'ao Mundial da Saude (OMS) e a Organizal'aO Pan-Americana da Saude (Opas). Primeiro a erradical'ao da mahiria, consideracla urn fracasso e, depois, cia variola, a primeira e linica doenc;a humana
erradicada como resultaclo de urn programa sanitaria intemacional.
Essa comparac;ao permite indicar as condic;6es politicas e institueionais
para a emergencia e
intera<;ao com a agenda cia saude intemacional. Sao tambem eventos do processo de forma<;ao de Estado no Brasil que permitem identificar, no tempo e
em contextos variados, diferentes processos de organiza<;ao de a<;oes de saude
em ambito nacional.
A import:ineia des ta discussao reside na perspectiva de se abordar, do
ponto de vista historica, qucstoes cada vez mais centrais e contemporaneas
369
argumento
puramente difusionista, de paradigmas de politicas a partir de atores externos, parece ter pouca capacidade explicativa no campo da saude (Melo
& Costa, 1995; Melo, 2004).
Discutir e comparar padroes de intera<;ao entre institui<;oes e seus efeitos nas politicas nacionais, em termos de continuidade e mudan<;as, significa
uma adesao aos supostos do institucionalismo de tipo hist6rico - institui<;oes como regras do jogo ou como limites estruturantes da a<;ao e da
intera<;ao humana (pierson, 2004) - e as no<;aes correlatas de poliryftedbatk e
370
e relevante,
existc~ncia
aprenruza-
Erradica~ao
da Variola (CEV,
1966-1973) na sua re1ac;:ao com as recomendac;:oes internacionais sao fundamentalrnente institucionais e politicas:
existc~ncia
nais (instituic;:oes. programas de pesquisa); existencia de programas naeionais e organizac;:oes especializadas para implementac;:ao da poHtica; grau
de centralizac;:ao politica e administrativa; existencia de comunidades de
especialistas e seu grau de ativismo; disponibilidade de financiamento
para
3 71
_
.'
Erradica~ao
cada uma delas produziu, em diferentes contextos politicos, sociais e economicas, variadas estruturas de saude publica e de pesquisa biomedica, e de
prodw;ao de inseticidas, medicamentos e vacinas, graus diversos de envolvimento
social e diferentes representac;oes sobre a doenc;a, sobre
muitas vezes, sobre
doente e,
pr6prio pais.
Estado em
inicio da decada
de 1960.
i\falaria: e uma enfermidade causada por quatro especies de protozoarios do generu Plasfllodillfll
que se transmite pe1a picada de urn mos(luito infectado do genero Alfopheles. Apenas a infecc;ao
por urn tipo de protozoario c emergencial, as demais tornam-se cronicas. Caracteriza-se por
caosac;o extremo associado com paroxismos de febre eleyada, sudorese, calafrios com tremores
e anemia. Aioda que nao haja cura, 0 tratamento antiparasitario se da pela administrac;ao de
medicamentos especificos. As formas de preyenc;ao sao 0 ataque ao mosquito e a protec;ao contra
suas picadas. Historicamente, as ac;oes antimalaria se concentraram nas obras de hidrografia, na
administrac;ao de drogas antimalaricas e no usa de laryicidas e pesticidas, com destaque para 0
DDT, inseticida de aC;ao residual que foi 0 principal instrumento dessas aC;cJes entre 1945 e 1970.
Atualmente, e endemica na regiao amazonica, com a registro de quinhentos mil oo\'os casas no
Brasil em 2000, 53%) dos casas notificados nas Americas (Opas, 2001; Kiple, 2003).
Variola: doenc;a iofectocontagiosa causada par vfrus, exclusi\'a do homem, que se aprcsenta sob
duas formas: a fl1t!!or, com 30% de mortalidade, e a minor, tambcm coohecida como alastrim, mais
comum e com menos de 1% de casas fatais. Transmite-se de pessoa a pessoa, por meio de gotas de
saliva expdidas pelo doente ou par contata com roupas e objetos contaminados com fluidos de
doentes. Nos quatro primeiros dias, 0 doente apresenta febre alta, mal-estar intemo, dor de cabec;a,
dores musculares, nauseas e prostrac;ao. Em alguns casos oeorrcm dores abdominais intensas e
deliria. Dois dias depois do surgimento dos primeiros sintomas, aparecem manchas, papulas (lesoes
ayennelhadas e eleyadas na pele), pustulas (pequenas bolhas chcias de pus) e crastas (Iue secam e
separam-se da pele ao final da terceira semana. Sao mais comuns na face e membros e apresentam
o mesmo estagio eyolutiyo das lesoes. Nao ha tratamento, e a yacina, conhecida desdc a final do
secula XVIII, e a unica forma de prevenc;ao. 0 ultimo casa natural 00 Brasil (e nas Americas) foi
dctectado no Rio de Janeiro, em 1971, e 0 ultimo casa natural no mundo ocorreu na Somalia, em
1977. A doenc;a foi comiderada erradicada no mundo em 1978 (Kiple, 2003).
372
"""""--
..
Erradica~ao
opera~ao a
Erradica~ao
Organiza~ao
Campa-
a~6es
da
de con-
Erradica~ao
da
e pelo Fundo das Na~6es Unidas para a Infiincia (Unicef). A meta da erradica~ao
da malana foi defmida nos foruns de especialistas da OMS e aprovada na
Assembleia Mundial da Saude, na Cidade do Mexico em 1955, e teve como
urn dos grandes financiadores a Agencia Internacional de Desenvolvimento
dos Estados Unidos (Usaid) (Siddiqi, 1995; Packard, 1998; Lee, 1998). A segunda, criada em agosto de 1966, herdava os
esfor~os
erradica~ao
erradica~ao
dialogaram diretamente,
porem de modo diferenciado, com a agenda da saude internacional. Esta elegera como alvo prioritario no pas-II Guerra a mahiria, uma doen~a endemlca que
ja estava nas prioridades do governo brasileiro, que tinha eriado 0 Servic;o Nacional de Malaria em 1941. 0 penodo que se sucede ao fmal da guerra e marcado
por grande otimismo em relac;ao
a superac;ao das
doenc;as infectocontagiosas,
marcado pelos avanc;os da industria quimico-farmaceutica (inseticidas e antibioticos) (porter, 1994). N a decada de 1950, a maEria
alcan~ou 0
status de um dos
a~oes
l- - - - - .'
drasticamente ao longo decada de 1960 (Loiola, Silva & Tauil, 2002), a campanha de erradicac;ao foi considerada, no Brasil e internacionalmente, urn relativo
fracasso. A propria viabilidade dessa meta - eliminar a transnUssao da mahltia
no mundo - comec;ou a ser questionada, e os metodos utilizados e os pressupostos que a organizaram, ctiticados e revistos, em particular
e
das
uso do DDT
de vida das
popula~6es.
extin~ao
374
poucos trabalhos tern sido produzidos sobre essas campanhas. Sua hist6-
ria tern sido contada por seus protagonistas em forma de mem6rias e entrevistas. Em particular, por aqueles que participaram da bem-sucedida erradicac,rao
da variola, que tendem a despolitizar suas analises:J. No caso da malaria, tern
prevalecido urn silencio tanto de historiadores, cientistas sociais quanta dos
pr6prios protagonistas. De certo modo,
Porem, ainda que nao se deva suspender essas cliferenc,ras, e possivel tornalas analiticamente externas
375
"
desenvolvimento msritucional
assim como resultados contrastantes. Resultou que a "malariologia" desapareceu como denominac;:ao de campo cognitivo e profissional, enquanto
pro-
g1:ama da variola apoderou novos profissionais que ascenderam na saude publica brasileira e internacional.
ral, criado em 1900 (em 1907 renomeado Instituto Oswaldo Cruz) para
produzir soros e vacinas. Em sua gestao (ate 1917),
combate
pais - ate
enta~
nunca cumpridas - com clausulas rigorosas que induiam multas aos refratarios e
a exigencia de atestado de vacinac;:ao para matrieulas nas escolas, acesso a empregos publicos, casamentos e viagens, alem de autorizar os servic;:os sanitarios
a adentrar residencias para vacinar.
377
--~---------------------~
.'
aprova~ao
decreto de regulamen-
de uma revolta popular que reuniria grupos com interesses, descontentamentos e objetivos tao diferentes como antivacinistas, monarquistas, positivistas,
sindicatos, militares e setores populares. 0 epis6dio consagrado como Revolta da Vaciua paralisou a cidade do Rio de Jaueiro entre os elias 10 e 16 de
novembro de 1904, quando foi decretado
preendida pelos servi<;os sanitarios no ano de 1908 assim como nos surtos de
1914 e de 1926,
manteve-se muito baixo durante toda a decada, ainda que continuassern ocorrendo eventuais surtos em varias cidades do pais. Em 1940, passou a predominar a forma menos grave, a variola minor. Enquanto a letalidade por variola
no Rio de Janeiro entre 1926 e 1930 foi de 53%, esse percentual declinou para
declinio
378
..
grande problema
pais,
suprimento de
.'
0 Servi~o
governo a
7
0
principal
para atuar no saneamento e assisteneia a saucle nas areas de produc;:ao de minerais estrategicos e de borracha. 9
Os outros sen'iyos nacionais yoltados para doeoyas espedficas eram: Tuberculose, Lepra, Febre
Amarcla, Peste, Doenyas 1kntais e Cancer.
Para referencias da trajet6ria de Pinotti ver Hochman (2006).
Serviyo Fspecial de Saude Publica (Sesp) [oi dirigido inicialmente por medicos norte-americanas, substitufdos depois por brasileiros. 0 Sesp mante\'e-se autonomo em relayiio aos demais
6rgiios do Ministerio da Saude e nas suas importantes ayoes de profilaxia e seniyos basicos de
saude ate a decada de 1970 (Campos, 2006).
380
rr
democratiza~ao
do
cria~ao
atribui~ao
atuando em areas onde a variola era endemica, fato que se modificou no final
da decada. 11 0 govemo JK assumiria, desde a campanha eleitoral, a meta de
combater as endemias rurais e tornar a malaria, ja em declinio, uma doen~a do
passado (Kubitscheck, 1955)."
10
A distribuilYao do "sal clorolluinado" foi dcscontinuada, entre outras razoes, alcm da sua dificil
logistica, por ter sido responsabilizada por promoycr 0 aumcnto da rcsistcncia dos parasitos a
cloroLJuina.
11
0 novo departamento tinha como atfibui~ao combater 0 LJue se denominava de endemias rurais:
a malaria, leishmaniose, doen~a de Chagas, peste, brucelose, febre amarela, esquistossomose,
ancilastomose, hidatiose, bacio enJemico, bouba e 0 tracoma. A vanola nunca fai classificada
nessa categoria.
12
Ainda que com dados imprecisos, os discursos oficiais apantavam 0 declinio da malaria de "8
milh6cs de casas", no inicio da dccada de 1940, para 250 mil, em meados dos anos 50 (Kubitscheck,
1955).
381
.'
Dois anos depois, em fevereiro de 1958, foi criada a Campanha de 'Controle' e Erradica<;ao da Malaria (CEM),13 mesmo ana em que foi apravada
por unanimidade, na XI Assembleia Mundial da Saude, a resolut;ao sobre a
urgencia e a necessidade de urn programa global de erradicat;ao da variola.
A criat;ao da CEM, implicando acordo com a International Cooperation
Ageucy (lCA) do Departamento de Estado dos Estados Unidos, expressava
a inicio de urn processo de conversao dos programas naeionais de controle
de mahiria existentes no Brasil em uma campanha de erradicat;ao seguindo as
recomenda<;6es da XIV Conferencia Sanitaria Pan-Americana (1954) e da VIlI
Assembleia Mundia! de Saude (1955). Esse processa foi marcado pelo aumento das pressoes do governo norte-americano - que, a partir de 1957, se
envolve na "guerra contra a mahiria" e toma-se urn financiador dos programas nacionais, desde que estes aderissem ao objetivo da erradicat;ao -, alem
de mudant;as nas relat;6es bilaterais entre
iniciado na decada de 40 (Bustamante, 1958).14 Porem, as principais fundamentos e as diretrizes da Campanha Global de Erradica<;ao softeriam adaptat;6es e nao foram incorporadas imediatamente peIo programa brasileiro, em
especial as recomendat;6es de dotar
abandono de
Ir
creSC1-
Grifo rneu.
14
Fernando Bustamante foi diretor da CEM e urn dos principais assessores de Pinotti.
382
financiamento e a supervisao
l6
8.067 milhoes de dolares para a erradica<;ao da malaria no BrasilY 0 projeto de coopera<;ao iniciado em 1958 implicava que a a<;ao da CEM e os
recurs os seriam avaliados e auditados anualmente pela Usaid. Segundo relatorios dessa agencia,
do que
1.\
16
17
18
19
PSP
383
"
OMS, e manteve-se
cloroquinado.
20
distribui~ao
de sal
cloroquinado foi iniciada em junho de 1959 e a dedetizac;ao nos estados iniciouse apenas em janeiro de 1960, par motivos tectllcos e financeiros, inclicando que
o programa de erradica~ao foiinaugurado pelo "metodo nacional", cuja logistica
ja estava bern organizada. Urn dado interessante e que os relat6rios da Opas
sobre
status da
erraclica~ao
nheciam explicitamente a
clistribui~ao
erradica~ao
da malaria no
21
Brasil. N esse contexto especifico, a estrategia brasileira foi efetivamente reconhecida pelas ageneias da saude internacional, agora integrada na meta de
erraclica~ao desde
o que se esperava como wna curta transi~ao entre run programa de controle
e a campanha de
erraclica~ao
adesao as diretrizes intemacionais foi mais efetiva. 0 pais converteu legalmente seu
programa de controle em
dada
suborclina~ao
erradica~ao em
direta do Programa de
Erraclica~ao
estabelecida. Recursos significativos, naaonais e internaaonais (OMS e Usaid) foram investidos a partir de 1964, assim como
para a campanha de
erraclica~ao, que
uso do DDT.
or~amento
a~6es
nas areas mahiricas do pais. Apenas cinco anos depois, em 1970, a campanha
foi extinta, na esteira do fracas so da campanha global de
20
2l
erradica~ao
e da
AID/United States AID Mission to Brazil. Audit Report of Malaria Eradication under Project
Agreement n512-11-51O-014 for the period NmTmber 1, 1960 through September 30, 1964. Rio
de Janeiro, December 9, 1964.
PAHO/\VHo. Report on the status of malaria eradication in the Americas - VII Report. Washington, D.C: Paha, 1959; PARD/WHO. Report on the status of malaria eradication in the Americas
- VIII Report. Hayana: Paha, 1960.
384
a regiao
amaz6nica, foi
XVIII Assembleia Mundial da Saude, em 1965, quando fai adatada a Pragrarna Intensivo de Erradicac;:ao da Variola.
pais era
prevalecesse a sua forma minor. 0 Brasil era considerado uma das ultimas e
grandes fronteiras da variola, e, portanto, pais-chave da possibilidade de
crescera em 87% no Brasil. Entre 1968 e 1969, a pais tinha 99% das casas
repartadas no continente (Rodrigues, 1975). Desse modo, a elimina<;aa da variola
era do interesse dos paises endemicos, mas fundamentalmente dos paises desenvolvidos - principais financiadores - que temiam a reintroduc;:ao da doen<;a e
possiveis surtos epidemicos. Ainda que mantivessem a meta de elimina<;ao cia
malaria, mesmo com as crescentes criticas e sinais de fracasso, as agencias
da saude intemacional vitam a erradicac;:ao da variola como uma oportunidade
mais efetiva de sucesso, recuperac;:ao de prestigio e protagonismo na arena
intemacional.
atlOS
385
_
.'
programas da trulliiria. Os medicos e autoridades da saude publica tinham v:irias interrogac;:6es sobre
maticos. Nao havia consenso sobre a imporcincia cIa variola em relac;:ao a outras
doenc;:as imtmiziveis tais como a poliomielite e sobre os riscos cIa vacinac;:ao em
cada vez mais jovern e urbana, que tinha menos familiaridade com a
variola que gera~Oes anteriores, ern particular na sua forma mais grave e com as mortes
por eIa causadas A variola ern sua forma branda, minor, era subnotificada Para alim da
crise econOmica e politica que resultou no Jim do regime dernoccitico instituido ern 1945,
as a~ contra a variola estavam, portanto,inlersas ernmuitas dUvidas e diante de muitos
obscirulos cientificos, tecrucos e teenol6gicos.
A ausencia de ac;:oes nacionais para combater a variola comec;:ou a ser
revertida com a utilizac;:ao dos servic;:os de combate as enclemias rurais (DNERu)
para vacinac;:ao da populac;:ao nos estados, chegando a dois milhoes e oitocentas
mil pessoas vaeinadas e revaeinadas entre 1958 e 1961 (lBGE, Anuano Estatistico do Brasil, 1961).
No final de janeiro de 1962,
erradica~ao da
go-
verno federal nao investiu nem mobilizou-se para ser capaz de viabilizar a
elimina~ao
Sob
da doen~a.
impacto desse primeiro
esfor~o
nacional, houve
redu~ao
do nu-
mera de casas report.dos de 9.600, com 160 abitos, em 1962, para 3.623
casos e vinte 6bitos no ano de 1966. 24 Porem, no mesmo periodo, a incidencia
da
doen~a
condi~6es
espa~o
govemo e
erradica~ao
a co-
litava a
amplia~ao
e abria
espa~os
contesta~ao. Por
a imprensa
e a
2l
"Plano de Operac;:ao para 0 Programa de Erradicac;:ao da Variola no Brasil", 1966, PT09/Cx. 20Arquivo Chiudio Amaral, Casa de Oswaldo Cruz/FWldac;:ao Oswaldo Cruz, quadros 1 e 2, p. 13-16.
24
Em carater retrospectivo, os principais envolvidos com a erradicac;:ao depois de 1966 sao mu.ito
edtieos da campanha de 1962-66, inclusive no que di7, respeito a diminuic;:ao do ntunero de casos,
resultado, segundo e1es, mills do predrio sistema de notificac;:iio e registro. A campanha tampouco
teria superado outros pontos de estrangulamento para a erradicac;:iio, isto e, a produc;:ao em
guantidade e qualidade da vacina. Por exemplo 0 jornal Comio da Manha noticiava, em 27 de
janeiro de 1962, p. 2, que a campanha de vacinac;:ao teria de esperar 0 Instituto Oswaldo Cru?:
formar estoques de vacina liofilizada.
3_87
Erradica~ao
da Variola
siste-
inicio da campanha, em
1966. Tal aumento foi reportado a Opas/OMS como urn dos malores problemas para a meta de erradica<;aoY Esse obstaculo come<;ou a ser superado
2S
26
27
A Usaid fmanciou 20% do total dos gastos do programa entre 1966 e 1971, sendo que neste ultimo
ano 0 financiamcnto chegou a guase 75%. "Vanola - Trabalho para a Comissao Internaeional de
Certificalfao, 1973", Arqui\'O Claudio do Amaral, Casa de Oswaldo Cruz/Fiocruz, cx. 51 Quadro
XXII, p. 44.
"Plano de Operalfao para 0 Programa de Erradicalfao da Variola no Brasil", 1966, PT09/Cx. 20 Arquivo Claudio Amaral, Casa de Oswaldo Cruz/Fundalfao Oswaldo Cruz. Infonnalfoes sobre a
vigilancia epidcmiol6gica estao em Variola - "Trabalho para a Comissao Internacional de Certificalfao,
1973", Arquivo Claudio do Amaral, Casa de Oswaldo Cruz/Fioeruz, cx. 51, p. 45-71.
"Surveillance in the Brazilian Smallpox Eradication Program", Arquivo Claudio do Amaral Jr.,
Casa de Oswatdo Cruz/Fundalfao Oswaldo Cruz, m. 01, ex. 17.
388
.'
com a
cria~ao
Notifica~ao
notifica~ao
federa~ao
,.
c;6es populares, mas estas tambem foram utilizadas como plataformas para
lideranc;as politicas nos estados em que a campanha ia se desenvolvendo. Ao
contrario do modelo da campanha erradicac;ao da malaria. que sempre prescindiu de qualquer mobilizac;ao ou negociac;ao social, a vacinac;ao em massa
mobilizava ativamente a populac;ao. tornou-se motivo para encontros populares
em prac;as publicas par todo
avacinac;ao
29
389
.'
e seu sucesso tambem tiveram como resultado a criac;ao, em 1973, do Prograrna Naeional de Imuniza<;ao (PN!). Em 1975, [oi criado a Sistema Naeional
de Vigilaneia Epidemiologica (SNVE), tambem [ruto da CEV.
No espirito do nacionalismo do regime militar,
nar
1975, dos Dias Nacionais de Vaeina<;ao. Estes mobilizam ate hoje a popula<;ao
brasileira e foram as bases para a recente erradica<;ao da poliomielite no pais e
para outras ac;oes de imunizac;ao.
Com a redemocratizac;ao do pais em 1985, essas tendencias foram
aprofundadas. A atual cesta de imunizantes oferecida gratuitamente pelos servic;os basicos de saude supera em muito a recomendac;ao da Opas e da OMS,
e conta com a adesao da populac;ao, fruto da de uma 'cultura da imunizac;ao'
criada pe1a campanha da variola. A demanda pe1a introduc;ao de novas vacinas
na cesta estatal e gratuita passou a ser vista como positiva e com resultados
politicos tambem percebidos como positivos.
Considera~6es
Finais
A breve narrativa hist6rica indica variac;oes importantes para retomarmos as questoes iniciais. Em resumo, a hist6ria do combate
pas-II Guerra no Brasil
e0
a malaria no
da e naeionalista.
Se
gem de um grande aparato de controle e pesquisa, e consolidou uma importante e poderosa comunidade de malari6logos que era liderada pelo expoente
da saude publica durante 0 chamado periodo do nacional-desenvolvimentismo
(1945-64), Mario Pinotri. Urn metodo original para lidar com especificidades
locais, que obteve reconhecimento internacional e poderia ser inclusive exportado, reforc;ou 0 sentido de autonomia do programa brasileiro diante cia agenda
390
Brasil nao
"
A variola como doen<;a a ser erradicada estava emoldurada por processos que se realimentaram, inclusive do caso da malaria: a proposi<;ao de
Kubitscheck de urn multilateralismo nas rela<;oes interamericanas; as crescentes
necessidades brasileiras de fmanciamento externo e as mudan<;as na politica
norte-americana para a regiao, com a ado<;ao de urn pape! mais ativo no
financiamento de programas de desenvolvimento, principalmente depois da
Revolu,iio Cubana de 1959, que culminou no lan,amento da Alian,a para
aprofundamento
~,
passado afeta
*
!
condi~oes
a hist6ria
e ao
forma to da politica de
saude e das suas institui<;oes, fato que tern sido apontado por varios autores
que trabalham com a perspectiva historica (Bhattacharya, 2004; Birn, 2006;
Palmer, 2004).
Desse modo, esses entrecruzamentos produzem arenas dinamicas, nas
quais atores locais, profissionais transnacionais e agencias internacionais
interagem, modelam-se e remodelam-se uns aos outros. Assim, ao nos aproximarmos dessas interse<;oes, podemos nos surpreender com a dilui<;ao eventual da ideia de centro e periferia e determinismos hist6ricos: a 'periferia' pode
transformar-se em 'centro';
'local' agenda
'internaeional';
--------------"
I
!
Referencias
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Opera<;:ao
Pan~Americana
397
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