CRECIMIENTO, POBREZA Y POLTICA PBLICA EN EL PER

Ismael Muoz Portugal1

Enero de 2008
Una estrategia de desarrollo nacional y las polticas econmicas y
sociales que van asociadas a dicha estrategia, han tenido como objetivos el
crecimiento sostenido y la reduccin de la pobreza. Diversas estrategias de
desarrollo se han sucedido en el Per en los ltimos 60 aos, pero no han dado
los resultados esperados en el largo plazo en trminos del cumplimiento de los
objetivos indicados. El desafo actual no slo es evaluar correctamente las
razones por las cuales dichas estrategias y las polticas pblicas a las que
dieron lugar no han sido exitosas para el pas, sino encontrar rpidamente y
sobre la marcha una respuesta a las necesidades inmediatas de la poblacin y
una ruta o estrategia de desarrollo que no fracase como las anteriores.
Observamos que dos de los problemas estructurales del Per, la
pobreza y la desigualdad, parecieran no tener mejoras sustanciales en la
presente dcada, a pesar del crecimiento econmico experimentado en los
ltimos seis aos. El conocimiento de estos problemas requiere de mucha
investigacin y un cuidadoso trabajo de medicin; pero no parece haber
suficiente inters en las esferas de gobierno por realizar de manera eficaz esta
importante tarea.2 El resultado hasta la fecha es una poltica pblica sin
objetivos claros nacionales, sin metas precisas evaluables permanentemente y
sin instrumentos adecuados para enfrentar ambos problemas: erradicar la
pobreza y reducir la desigualdad.
Los indicadores de evolucin de la produccin y del ingreso per cpita
no son suficientes para evaluar el desarrollo de la sociedad, pero son los
nicos que parecen interesar realmente tanto al gobierno actual de Alan Garca
como al que fue el gobierno de Alejandro Toledo. En el ao 2002 la tasa de
crecimiento econmico fue de 5.2%, en el 2003 fue de 3.9%, en el ao 2004 la
tasa ha sido de 5.2%, en el ao 2005 fue de 6.4%, mientras que en el 2006 fue
de 8.03%, y en el 2007 el estimado indica que ser de 8.2% la ms alta de los
ltimos once aos, segn el INEI; y se estima un resultado igualmente positivo
para el 2008.

1. El hecho grave y nuevo de los aos 90 para la poblacin peruana

La situacin de la poblacin en pobreza se mantuvo superior al 50%
durante toda la dcada del 90; y tambin durante parte de los actuales aos
1 Economista. Profesor de la Pontificia Universidad Catlica del Per.
2 Segn informacin del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), la pobreza se habra
reducido en el Per de 54.3% en el ao 2001 a 51.6% en el 2004; y a 44.5% en el 2006. Si la metodologa
de medicin y el trabajo realizado hubieran sido eficientes y consistentes, entonces se tratara de una
significativa reduccin. Sin embargo, para los aos 2005 y 2006 no tenemos an datos plenamente
confiables de cmo ha estado la pobreza de la poblacin peruana; y por tanto todava hay un debate sobre
las cifras, de la misma forma que tambin hay discusin sobre la forma en que fueron realizados los dos
censos nacionales, el de 2005, que fue anulado; y el de octubre de 2007.

2000, mientras no tengamos informacin estadstica en la que podamos

confiar. Esta situacin es nueva en la historia de la economa y de la sociedad
peruana: durante una dcada y media, ms de la mitad de la poblacin ha
estado por debajo de la lnea de pobreza, no obstante el crecimiento
experimentado en el periodo 1993-97; y el que se observa entre 2002 y 2007.
Desde el salinazo de 1988, pasando por el fujishock de 1990, hasta los
efectos de la crisis asitica de 1997-1998 que provoc un shock externo
sobre nuestra economa, los golpes recibidos en los presupuestos de las
familias de las clases pobres y medias han sido devastadores.
La solidaridad social hizo posible la sobrevivencia de millones de
personas durante la dcada de los 90s, pero no ha llegado a ser parte de las
polticas econmicas y sociales en el pas. Ms bien, la prdica de un
individualismo a ultranza, aquel que daa las relaciones sociales entre las
personas y entre los grupos, pareci entronizarse como barco insignia del
gobierno fujimorista, a lo cual se sum la corrupcin llevada al extremo y a los
ms altos niveles. Esto ltimo hizo estallar las reservas morales de la sociedad,
lo cual sirvi para derribar al rgimen autoritario e instaurar un gobierno de
transicin de 9 meses a fines del ao 2000. El inicio de varias reformas
democrticas y la creacin de la Mesa de Concertacin para la Lucha Contra la
Pobreza en el 2001 dieron una seal positiva al conjunto del pas.
Sin embargo, el proceso de transicin democrtica qued trunco, al
retroceder el gobierno de Toledo en las reformas centrales que exiga la
sociedad peruana para salir de la crisis que dej el rgimen autoritario en lo
poltico, en lo econmico y en lo moral; a fin de poder construir confianza en las
instituciones pblicas y sociales; y posibilitar los cambios fundamentales en la
estrategia de desarrollo del pas y en las polticas pblicas vinculadas. La nica
gran reforma iniciada, y luego desacelerada, ha sido la de la descentralizacin
del Estado. Por esta razn es tan difcil encontrar salidas radicales y de largo
plazo a la situacin de pobreza de la poblacin; lo cual tambin hace necesario
realizar una reflexin ms profunda sobre la misma.
La pobreza es una realidad compleja que puede ser analizada desde
diversos ngulos y enfoques. La situacin de pobreza por la que atraviesa gran
parte de la poblacin peruana expresa una crisis de la solidaridad y es uno de
los ms importantes desafos que se le presentan a la economa y a la poltica.
La pobreza es una restriccin profunda a la libertad de las personas y dado el
enorme avance tecnolgico y econmico global la existencia de pobreza, y en
particular de extrema pobreza, no tiene y no debiera tener sentido. La
impresionante riqueza que hay en el mundo coexiste con miles de millones de
pobres que habitan en nuestros pases.
La lucha contra la pobreza no es slo econmica, aunque este sea un
campo de batalla ciertamente importante. En nuestro pas, como en otros
similares, esta lucha debe estar estrechamente articulada a la tarea por
construir democracia y participacin de la ciudadana en los asuntos pblicos
que le incumben. Por tanto, de esta manera tambin se contribuye al desarrollo
personal y mejora de la calidad de vida. Persona y sociedad estn muy unidos,
tanto como la economa como en la poltica, en la cultura y en la tica. Es as

que en la lucha contra la pobreza se debe buscar tambin la construccin de la

persona humana en un sentido integral.
Asistimos en el Per a un momento crucial de la lucha contra la pobreza.
Desde el Estado y la sociedad civil se plantean diagnsticos, formas e
instrumentos para este fin; incluso existen cientos de Mesas de Concertacin
para la Lucha Contra la Pobreza en todo el pas, que son un espacio de
interlocucin entre Estado y sociedad civil, hay muchos documentos y esbozos
de polticas pblicas para enfrentar este desafo. Sin embargo, an falta mucha
articulacin y mayor eficacia para abordar el problema; y falta tambin una
adecuada concepcin y enfoque de lo que significa la pobreza y la estrategia
para luchar contra ella, a fin de erradicarla.
2. La conceptualizacin de la pobreza
Sin otra pretensin ms que la de tener presente una nueva formulacin
sobre la pobreza desarrollamos este punto. La definicin de pobreza ha
evolucionado con el tiempo y alcanzado en las ltimas dos dcadas una nueva
conceptualizacin.
Hoy podemos referirnos ms adecuadamente a la pobreza como
privacin de capacidades humanas; y no solamente como carencia de
ingresos, o como presencia de necesidades bsicas insatisfechas. Esta
reformulacin no pretende negar en absoluto la importancia de estos dos
enfoques, en particular para realizar mediciones y evaluaciones de avances y
retrocesos en la lucha contra la pobreza.
La conceptualizacin de las capacidades est ms cerca de la nocin de
justicia social, puesto que toma en cuenta las libertades fundamentales de que
disfruta la persona para llevar el modo de vida que tiene razones para valorar.3
Sin embargo, la prdida o falta de ingresos es un aspecto importante, puesto
que se trata de una de las causas por las que una persona pierde o est
privada de algunas capacidades. Por ello, tampoco puede descuidarse el
problema de la mejora de los ingresos de la gente para el logro de otras
mejoras humanas.
Este enfoque de la pobreza se basa en las privaciones que son
intrnsecamente importantes, pues el ingreso slo es instrumentalmente
importante. El ingreso tambin es til para hacer mediciones sobre la pobreza.
Asimismo, hay diversos factores que influyen en la privacin de capacidades
adems de la falta de ingresos. Este enfoque toma en cuenta que la relacin
instrumental entre la falta de ingresos y la falta de capacidades vara entre
comunidades, entre familias y an entre individuos; as pues, la influencia del
ingreso en las capacidades es contingente y condicional. Sin embargo, lo
fundamental est en la afirmacin de que las personas tienen dignidad y por
ello deben ser tratadas siempre como fines en s mismas.

3
Este campo es un aporte de Amartya Sen, que ha sido Premio Nobel de Economa en 1998. Se puede
consultar su libro: Desarrollo y Libertad, Mxico, editorial Planeta, 2000.

La falta de ingresos y las dificultades para convertir dichos ingresos en

desempeos humanos valiosos, como estar bien nutrido o tener buena salud o
ser un buen tcnico o profesional, pueden ir de la mano. Tambin pueden estar
presentes algunas desventajas como la edad anciana, o la discapacidad fsica
o la enfermedad, que reducen la capacidad de una persona de generar o
percibir un ingreso, y hacen an ms difcil convertir ese ingreso en
capacidades.
Por ejemplo, una persona de edad avanzada que est tambin enferma
puede necesitar ms ingresos (para tratamientos de salud, para colocarse una
prtesis, etc.) para lograr los mismos desempeos que otras personas. Es
decir, la pobreza real puede ser mayor de lo que aparece en el marco de los
ingresos. Esto es clave para las polticas pblicas de ayuda a la tercera edad y
a otros grupos que tienen dificultades de conversin de ingresos en
capacidades como los enfermos de TBC o los nios con desnutricin.
La distribucin de los recursos o de los ingresos al interior de la familia,
sobre todo si son escasos, tambin es importante. El ingreso familiar empleado
de forma desproporcionada en beneficio de algunos miembros de la familia
influye en la pobreza de capacidades. Es el caso del sistema de preferencia por
los hijos varones, o el sometimiento a privaciones de los miembros de la familia
abandonados por sus cnyuges, o el caso de las hijas que son madres
solteras, etc. La privacin de las capacidades humanas como la mortalidad
infantil, la morbilidad, la desnutricin, la desatencin mdica, etc., es ms
extendida en las nias con respecto a los varones. Estas situaciones son
producto de la desigualdad de gnero en la sociedad.
La utilizacin del enfoque de las capacidades en el anlisis de la
pobreza resalta la naturaleza y las causas de la pobreza, cambiando la
atencin principal de los medios e instrumentos, como es el ingreso o el
producto, a los fines que son valiosos para las personas, y por tanto a las
libertades necesarias para poder lograr dichos fines.
3. La finalidad de la lucha contra la pobreza es el bienestar de la
persona
En el Per de fines de la dcada de los noventa, e inicios de la de los
2000, la situacin de pobreza se haba agravado. La desesperanza comenzaba
a sentirse muy fuertemente en algunos lugares y entre diversos sectores, pues
los sacrificios hechos a lo largo de varios aos o dcadas, y los sucesivos
golpes recibidos desde la poltica econmica, hacan que los pobres no slo
redujeran sus expectativas de progreso sino que se corra el riesgo de que
pudiesen aceptar pasivamente esta situacin como inamovible o buscar la
salida del pas mediante la emigracin a pases desarrollados u otras salidas
terribles como la violencia o el suicidio.
Dado que no hemos salido plenamente de este contexto de realidad y
percepcin, es que requerimos con la urgencia que demanda la situacin actual
en el pas, de una perspectiva que nos ayude a enfrentar eficazmente el
problema de la pobreza, en particular de la pobreza extrema, que no sea slo

la del asistencialismo o del corto plazo. Hacer algunas distinciones

conceptuales puede ser til. La pobreza de ingresos y la pobreza de
capacidades estn relacionadas, pues el ingreso es un medio importante para
tener capacidades; pero tambin el aumento de las capacidades en una
persona normalmente la hace ms productiva, con lo cual ayuda a que eleve
sus ingresos. De esta manera tambin es posible salir de la pobreza de
ingresos.
La mejora de la educacin bsica y de la asistencia de salud no slo
aumenta la calidad de vida directamente, sino tambin la capacidad de una
persona para obtener ingresos. Es lo que tambin se ha denominado inversin
en capital humano, que es una variable clave para enfrentar procesos de
desarrollo sostenido, que reducen la pobreza y tambin contribuyen a disminuir
la desigualdad. La reduccin de la miseria y de la pobreza mediante la
expansin de la educacin bsica, la atencin de salud y la distribucin
equitativa de la tierra se ha hecho en Costa Rica, India, Chile, etc., con xitos
observados.
Una reflexin final en este punto es que de todo lo escrito es claro que la
motivacin ltima de la lucha contra la pobreza no puede ser simplemente el
incremento en los ingresos de los pobres, pues se confunde los medios con los
fines. As, la inversin en educacin o en atencin de salud no puede
concebirse como simple medio para reducir la pobreza de ingresos. Por ello es
importante prestar atencin en la vida que realmente llevan las personas y en
las libertades que poseen (sociales, polticas, culturales, econmicas) es decir
en sus capacidades; pues muchas veces el aumento de los ingresos no logra
desempeos valiosos en la gente ni eleva realmente su calidad de vida.
4. El desafo de la desigualdad econmica
La desigualdad econmica no es slo desigualdad de ingresos.
Examinemos este tema. Una persona que tenga un ingreso medio alto pero no
disponga de ninguna oportunidad de participacin poltica, no es pobre de
ingresos pero s de otra libertad. Una persona rica pero con una enfermedad
compleja y cara en tratamiento es pobre en un sentido. Un desempleado, a
pesar de que reciba un aporte mensual por la aseguradora de fondos de
pensiones, es pobre en otro sentido.
El desempleo no slo produce prdida de ingresos, tambin produce
daos psicolgicos, prdida de motivacin para trabajar, prdida de
cualificaciones y de confianza en s mismo, aumento de enfermedades,
perturbacin de relaciones familiares y de la vida social, aumento de la
exclusin social, empeoramiento de las tensiones sociales y hasta
empeoramiento de las asimetras entre los sexos. El desempleo genera
desigualdad econmica (falta de salud, falta de educacin, exclusin social,
etc.), no slo desigualdad de ingresos. Esta conclusin resulta muy importante
para la poltica econmica y social.
Los departamentos (regiones) en el Per tienen diferentes tasas de
mortalidad infantil. Las parejas con mayor educacin tienen diferencias en el

nmero de hijos con respecto a las parejas con menor educacin. Este es otro
tipo de desigualdad. Tambin es necesario saber con la mayor claridad posible,
cmo se reparten los recursos al interior de la familia para tener una mejor
visin de las desigualdades econmicas.
Sabemos, pues que la sociedad peruana es fuertemente desigual, pero
no solo en el sentido de la desigualdad vertical sino tambin en el de la
desigualdad horizontal. La primera se refiere a la desigualdad socioeconmica
entre las personas u hogares que forman la sociedad.4 La segunda se refiere a
la desigualdad entre grupos, los cuales pueden definirse cultural y/o
geogrficamente, bien sea por caractersticas tnicas, raciales, religiosas o de
ubicacin geogrfica. Esta desigualdad abarca diversos aspectos importantes
como los ingresos, los bienes y activos, el empleo y el acceso a la renta, y los
recursos sociales.
En el caso peruano, las desigualdades horizontales estn impregnadas
con caractersticas tnicas, las cuales son muy severas en trminos
econmicos, culturales y polticos.5 Dado que los censos no preguntan
directamente por el origen tnico; y la lengua materna no es una buena
aproximacin por ejemplo, las comunidades de la sierra norte de nuestro
pas solo hablan espaol, Figueroa y Barrn6 han analizado el origen tnico
en el Per usando como variables de aproximacin (proxy) la historia y la
geografa por ejemplo, haber nacido en la sierra se asocia con origen tnico
indgena, excepto para el caso de las reas residenciales de las mayores
ciudades capitales de provincia, donde predominan los mestizos.
Esta aproximacin, con las dificultades de medicin que sealan sus
autores en particular con respecto a los migrantes de segunda generacin en
Lima, resulta ms apropiada que la lengua nativa. Permite apreciar que el
origen tnico influye fuertemente en las posibilidades de educacin y empleo,
as como en la pertenencia a cierta clase social. Encontramos que los
empleados tienen casi el mismo nmero de aos de
escolaridad,
independientemente de su origen tnico. En cambio, los obreros de raza
blanca tienen 11 aos de escolaridad, mientras que los obreros indgenas
solo 8, y los indgenas campesinos o autoempleados en el sector informal
tienen nicamente 4 aos de escolaridad. Tambin debemos notar que en las
zonas residenciales de Lima, donde menos poblacin indgena vive, la clase de
los empleadores y los empleados constituye 55% del total. En las comunidades
indgenas de la sierra, el mismo grupo representa nicamente 15% del total.
4

La desigualdad en el Per, documentada por primera vez en 1961, muestra un grado extremo. Los
clculos arrojaron un coeficiente de Gini de 0,61, igual que el de Brasil en el mismo ao. Consultar:
Webb, Richard. Government Policy and the Distribution of Income in Peru, 1963-1973. Cambridge:
Harvard University Press, 1977. Ms recientemente, la medicin del coeficiente de Gini para el ao 2003
arroja un resultado de 0,59, mostrando la extraordinaria permanencia de la desigualdad en el Per.
Consultar Figueroa, Adolfo. El problema del empleo en una sociedad Sigma. Documento de trabajo 249.
Lima: Departamento de Economa de la Pontificia Universidad Catlica del Per, 2006.
5
En general, la desigualdad horizontal es un factor muy importante que contribuye a la inestabilidad
social y es fuente de conflictos violentos entre los grupos.
6
Figueroa, Adolfo y Manuel Barrn. Inequality Ethnicity and Social Disorder in Peru. Working Paper.
Lima: Pontificia Universidad Catlica del Per-CRISE-Oxford University, 2004.

Finalmente en este punto, consideramos que en una sociedad

democrtica, el debate pblico y la participacin social son fundamentales para
la elaboracin de las polticas econmicas y sociales. Ello ampla las libertades
de las personas y coadyuva a la generacin de desarrollo. De esta manera la
lucha contra la pobreza se entronca y vincula estrechamente con los procesos
de construccin de ciudadana y de mayor democracia.
5. Desafos del contexto actual
a) La persistencia de la pobreza
Es el gran desafo que tenemos por delante. Vivimos una situacin en la
que conocemos ms sobre la pobreza de ingresos y sobre las necesidades
bsicas insatisfechas; pero conocemos poco de la pobreza de capacidades.
Tenemos varias preguntas que deben responderse: Qu estudios se han
hecho o se estn realizando en esta perspectiva? Es posible establecer
mediciones con este enfoque de la pobreza? Se pueden derivar propuestas
de poltica econmica y social que den resultados ms eficientes que las
tradicionales?
Desde el enfoque de ingresos podamos realizar algunas afirmaciones a
comienzos de la presente dcada como que la pobreza abarcaba al 54.8% de
la poblacin y la extrema pobreza al 24.4%, segn datos del INEI para el 2001.
Por tanto la solucin al problema estara en elevar los ingresos de los pobres
por diversos medios. Pero, Esto es suficiente? As se debe enfrentar
eficazmente el problema de la pobreza?. Es claro que la elevacin de los
ingresos de la poblacin pobre es fundamental, pero cmo hacer para que sea
duradero y sostenido.
Y desde el enfoque de necesidades bsicas conocamos la dramtica
situacin de la poblacin ms pobre del pas, debido a los dficit de servicios
que fueron cuantificados por la Encuesta Nacional de Hogares del 2001, la cual
mostraba que el 63.7% de hogares en pobreza extrema no contaban con
servicio de agua, el 68.9% no tenan electricidad y el 92.1% carecan de
servicios de saneamiento. A ellos se agregaban las limitaciones en el acceso a
los servicios de educacin, salud y justicia bsica. En educacin, las mayores
carencias corresponden al nivel de educacin inicial; en salud, la carencia esta
relacionada con la falta de infraestructura fsica y calidad del servicio y en
justicia bsica, al limitado acceso a la administracin de justicia de calidad en
los departamentos ms pobres y reducido campo de accin de la justicia de
paz no letrada.
Y si el avance no ha sido significativo en los ltimos aos, es por ello
que la realidad nos arroja resultados dramticos cotidianamente. La situacin
de pobreza persiste por razones de la crisis econmica y moral del pas,
amenazando la estabilidad poltica y la gobernabilidad del Estado que todava
se mantienen con precariedad. El desempleo, pero en particular el subempleo,
son un problema central del pas. Ello ha hecho que aumenten las
enfermedades, los problemas sociales y la delincuencia. El desafo que

tenemos por delante es, pues, vencer esta herencia social y tambin lastre de
regmenes o gobiernos pasados.
b) La accin de los pobres y de la sociedad:
Por otro lado, sabemos que los pobres no estn pasivos. Son parte de
una sociedad civil pobre pero activa. Estn asumiendo, podramos decir,
iniciativas de resistencia a la pobreza o de sobrevivencia. Buscan
afanosamente el progreso, el desarrollo por vas individuales y/o colectivas. La
masiva migracin de peruanos y peruanas al exterior en busca de trabajo es
una prueba de ello (casi el 10% de la poblacin total peruana est hoy en el
exterior y enviando al pas un promedio de 3,000 millones de dlares
anualmente a sus familiares).
Los millones de personas que se han ubicado en la esfera del
autoempleo (casi el 50% de la poblacin trabajadora del pas), que al no poder
seguir la ruta del trabajo asalariado o dependiente han encontrado la ruta del
trabajo independiente o por cuenta propia (pero con ingresos muy bajos y en
malas condiciones de seguridad). En el consumo persisten los miles de
comedores populares, comits del vaso de leche y clubes de madres. A ello
habra que aadir en el campo de la salud la extensa red de promotores o
agentes comunitarios de salud. Lo mismo, que cientos de iniciativas en el
terreno de la lucha contra la violencia domstica y social, por la defensa de los
derechos humanos y ms recientemente del medio ambiente.
El surgimiento de iniciativas de progreso econmico, social y tecnolgico
en el campo, a partir de la pequea produccin tanto individual o familiar como
asociada, son una expresin de esta vitalidad de la lucha contra la pobreza y
por un autntico desarrollo. En los mbitos rurales son millones los productores
pequeos y los centros poblados no poseen los servicios pblicos y privados
que se requieren, pero la potencialidad productora est presente.
c) La accin del Estado:
Desde una perspectiva de poltica pblica el Estado, luego de la salida
del rgimen autoritario de los 90s, mediante la accin del gobierno provisional
en noviembre del 2000 una serie de propuestas en materia de lucha contra la
pobreza, que se han ido modificando y ampliando, primero a travs de la Carta
Social, luego con la Carta de Polticas Sociales, para llegar a lo que
actualmente se conoce como el documento de Bases para la Estrategia de
Superacin de la Pobreza y Oportunidades Econmicas para los Pobres,
elaborado el presente ao 2002 con el nuevo gobierno constitucional.
En una primera etapa de las polticas pblicas (2000-2001), una vez
retornado el rgimen democrtico, se establecieron prioridades especficas
para el gasto en el Presupuesto de la Repblica, elaborndose una
programacin especfica que privilegiaba el gasto social en los siguientes
trminos:

Nutricin, promocin, prevencin y complementacin alimentaria para

familias en alto riesgo, sobre todo en nios menores de 5 aos (con
nfasis en aquellos de 0 a 3 aos), madres gestantes, lactantes,
enfermos de tuberculosis y otras patologas transmisibles.
Salud bsica (esencialmente preventiva) y atencin de baja
complejidad.
Educacin preescolar para nios de 5 aos y educacin primaria, con
nfasis en el proceso de articulacin inicial-primaria.
Justicia bsica que asegure los derechos fundamentales de las
personas y que estas tengan acceso a formas adecuadas de prevenir
y solucionar sus conflictos.
Seguridad ciudadana, para combatir la delincuencia y la tranquilidad
pblica.
Inversin social adicional, para permitir la transferencia de capital a
nivel local que apoye el desarrollo en zonas deprimidas.

Esta prioridad por los nios y nias del pas se ha materializado en

nuevos dispositivos como las leyes de Presupuesto de la Repblica 2007 y
2008, establecindose once acciones a favor de la infancia, como resultados
del Acuerdo Nacional, del compromiso por cumplir Objetivos de Desarrollo del
Milenio; y de los planes generales de superacin de la pobreza que se han
formulado.
Asimismo, en enero del 2001 se instal la Mesa Nacional de
Concertacin para la Lucha contra la Pobreza, que ha dado lugar a cientos de
Mesas a nivel regional, provincial y distrital. Esta indita experiencia incorpora
la participacin del Estado a travs de los sectores con responsabilidades de
gasto social, la sociedad civil mediante las organizaciones sociales de base,
gremios empresariales y laborales, organizaciones no gubernamentales, las
Iglesias tanto Catlica como Evanglica, los municipios en las instancias
descentralizadas y los organismos internacionales cooperantes.
Esta situacin que fuera abierta por la coyuntura de la transicin
democrtica gener una oportunidad para enfrentar ms profundamente el
desafo de la pobreza que se mantiene presente en el pas. Estaba claro que
los organismos del Estado en todos sus niveles, las instituciones privadas
econmicas, las organizaciones polticas, las organizaciones de la sociedad
civil y de la cooperacin internacional, tienen la responsabilidad de actuar
concertadamente para superar la pobreza y por el desarrollo del pas.
Durante los aos 90 la pobreza fue objeto de manipulacin por parte del
rgimen poltico. Las cifras sobre pobreza que brindaban los organismos
oficiales estaban arregladas en funcin a los intereses del rgimen autoritario.
Tanto los pobres en la ciudades como en las zonas rurales fueron utilizados
como masa de apoyo y sostn electoral del gobierno. El gasto pblico social y
las obras sociales tuvieron una marcad orientacin clientelista y asistencialista;
por lo cual no se dirigieron a contribuir en resolver los problemas profundos de
la pobreza peruana.

La privacin de las libertades reales en el rgimen autoritario y la

utilizacin de la poblacin pobre para los objetivos polticos del gobierno
produjeron un debilitamiento de las organizaciones populares y del tejido social.
La desconfianza instalada en la poblacin fue muy grande, y es an una grave
dificultad; y las redes sociales populares, si bien existen todava, se han
deteriorado por la accin manipulatoria estatal a lo largo de varios aos y por la
falta de renovacin de los liderazgos y de los objetivos de las organizaciones
sociales. No es slo mayor pobreza de ingresos lo que tenemos como herencia
autoritaria de los aos 90, sino tambin menor capital social dado el ataque
frontal que sufrieron las capacidades de organizacin de la poblacin pobre del
pas, a lo cual contribuy tambin desde otro ngulo la accin del senderismo
desde los aos 80.
6. Algunos obstculos que se interponen en la salida de la pobreza
Para comprender dichos obstculos tambin tenemos que precisar que
la pobreza es dinmica y que los pobres no son los mismos todo el tiempo. Es
difcil salir de la pobreza econmica, pero a veces se lo logra con largo
esfuerzo y sacrificio; y sin embargo es ms fcil regresar a ser pobre o caer en
la pobreza dado que las personas se hallan en situacin de precariedad o
vulnerabilidad del presupuesto familiar. Sabemos que, dado un periodo de
cuatro aos, el 68% de las familias entra y sale de la pobreza por diferentes
razones en el Per. Datos del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica
(INEI) han permitido establecer que:
Un seguimiento a ms de mil hogares por cuatro aos seguidos ha
proporcionado nuevas luces sobre este fenmeno, que se muestra
altamente dinmico. De esa muestra de hogares, 68% resultaron ser
pobres al menos una vez en los cuatro aos, y slo 32% result no
pobre en el mismo periodo. No es que la mitad de la poblacin sea
pobre. Esa es slo una foto en un momento del tiempo.7
Entonces, la magnitud de la pobreza es tal que afecta a siete de cada
diez peruanos, tomando en cuenta el periodo 1998 a 2001.
Sin embargo, lo ms interesante es que slo el 25% de esta muestra
result ser pobre los cuatro aos seguidos. Por tanto, el 43% restante
est cambiando de estatus frecuentemente. Esto significa que dos de
cada tres pobres, no lo son siempre, que estn cambiando de situacin
de ingresos, sea porque estn muy cerca de la lnea de pobreza, sea
porque encuentran formas de salir de la pobreza por su cuenta, pero por
alguna razn vuelven a caer en ella.8

Cita tomada del artculo de Juan Chacaltana: La pobreza no es como la imaginbamos, en Socialismo
y Participacin N 97, Lima, abril de 2004. (pg. 19)
8
Cita del mismo artculo de Chacaltana, (pg. 19)

CUADRO 1
DINMICA DE LA POBREZA Y TIPOS DE POBRES
Total (nacional)
Al menos 1 ao pobre
4 aos pobre
3 aos pobre
2 aos pobre
1 ao pobre
Ningn ao pobre

68%
25%
14%
14%
15%
32%
------100%

Fuente: Juan Chacaltana: La pobreza no es como la

imaginbamos. Op. Cit.
INEI (1998-2001): ENAHO IV Trimestre, Base Panel 1998-2001.

Entonces, qu es lo que afecta el camino de progreso econmico de

las familias populares? Un intento de responder esta pregunta resulta del
anlisis de los datos que dan las mismas encuestas de hogares del INEI. Es
decir, aparte de los golpes generados por la poltica econmica o de los
shocks macro-econmicos, tambin estn presentes con un efecto
devastador los shocks micro-econmicos, aquellos que afectan directamente
el presupuesto familiar. Estos son, por ejemplo, los desastres naturales,
principalmente en el campo; los accidentes de trnsito que afectan la vida de
algn familiar, la muerte del padre o madre que trabajan, las enfermedades que
impiden que se generen ingresos, la prdida del empleo de un miembro de la
familia, los robos de las viviendas populares, etc. Estos son, pues, los shoks
micro-econmicos.
Y cuando suceden, y lo hacen con frecuencia, traen atrs o echan por
tierra todo el esfuerzo de varios aos de progreso lento y sacrificado de las
familias populares. Es as que tienen que endeudarse para pagar la salud, o
vender el activo-capital con que contaban, o dejar el negocio en el que estaban,
y otras formas de descapitalizarse, a fin de enfrentar con su propio presupuesto
el golpe micro-econmico recibido.
Sabemos que al menos un 31% de las familias peruanas experiment
algn tipo de shock en los ltimos 12 meses, previos a la encuesta nacional de
hogares del 2001 Lo interesante del caso es que no todos experimentan los
mismos tipos de shocks y por tanto la causa (inmediata) de su pobreza es
diferente en cada caso.9

Cita del mismo artculo de Chacaltana, (pg. 20).

Por eso, es fundamental crear y fortalecer una red de seguridad y

proteccin social para las familias que las atienda en circunstancias dramticas
y, complementariamente, definir polticas generales universales que aseguren
servicios con un determinado estndar de calidad. Contar con seguros de salud
o de accidentes es de vital importancia para las familias que van saliendo de la
pobreza; as como estar protegidos de robos a sus domicilios, que son tambin
mbitos de trabajo. Toda esta red de seguridad permitira construir la
plataforma que impida a la gente retornar a la pobreza.
Para esto se requieren reformas profundas de los sectores sociales; y se
necesita convocar a los mejores cuadros gerenciales del pas para asumir la
gran tarea que es una poltica social que moviliza miles de millones de soles, a
fin de asignar el recurso de manera que empezando por algunos mbitos
municipales, dinmicos y participativos, se pueda impulsar y validar la
estrategia de promover la salida de la pobreza con xito. Al principio no podr
ser una experiencia generalizada en todo el pas, dada la escasez de recursos
y las debilidades institucionales existentes. Pero si se tiene xito, dar la pauta
de lo que hay que hacer nacionalmente.

CUADRO 2
SHOCKS MICRO-ECONMICOS MS FRECUENTES

Shock (ltimo ao)

Desastre natural
Enfermedad o accidente grave
Prdida empleo algn miembro
Hecho delictivo (robo, etc.)
Quiebre negocio familiar
Muerte perceptor de ingresos
Abandono jefe de hogar
Incendio
Otro

Total (nacional)
33.1%
8.8%
7.4%
7.3%
2.7%
2.4%
1.3%
1.2%
0.2%
1.8%

No sufri shock
Total:
Fuente: Juan Chacaltana: La pobreza no es como la
imaginbamos. Op. cit.
INEI ENAHO 2001 (IV Trimestre)

66.9%
--------100.0%

7. Los problemas estadsticos con la pobreza en los aos recientes

a. El ao 2004: una ancdota sobre las cifras de la pobreza
El discurso del 28 de julio de 2004 del Presidente Alejandro Toledo dio la
oportunidad de conocer algunas cifras de pobreza. Y reflexionar algo ms
sobre ellas. No slo para quedarse en la ancdota de los errores que pudieron
esconderse tras los datos estadsticos, sino para avanzar en conocer mejor la
realidad dura y compleja de la vida de los pobres.
El anuncio sealado en el discurso presidencial fue que la pobreza
habra estado en 54.5% en el 2002 y que en el 2003 habra cado a 52.0%.
Para sacar cifras absolutas hubiera sido necesario saber cunto fue la
poblacin total del pas en ambos aos, puesto que la poblacin peruana
aumenta en una tasa aproximada de 1.7% anual. Parece que este clculo no
estuvo presente en las cifras absolutas expuestas por el Presidente. Sin
embargo, esto no era suficiente, pues haba que hacerse la pregunta de si la
metodologa con que se calcul la cifra de pobreza en uno u otro ao fue la
misma en ambos casos.
Las cifras porcentuales son reales en tanto han sido respaldadas por el
INEI, organismo oficial que se encarga de hacer estas mediciones. Pero el
asunto es que la metodologa de clculo ha cambiado de un ao para otro; y la
pregunta relevante es si es vlido comparar los resultados de ambos aos que
han sido obtenidos con metodologas diferentes. Este fue y seguir siendo un
debate entre especialistas.
En un terreno ms sencillo, la pregunta importante es saber si se puede
comparar una cifra de pobreza obtenida en un solo trimestre de un ao con otra
cifra de pobreza obtenida como promedio de un ao distinto. O es siempre
necesario comparar un trimestre de un ao con el mismo trimestre de otro ao.
Al parecer, en el discurso presidencial se opt por lo primero; y de all el debate
sobre los errores de las cifras. Entonces llegamos a otro debate, pues si
tenemos que la gente se mantiene igualmente pobre todo el ao, luego, se
puede hacer la comparacin de un trimestre cualquiera de un ao en que haya
sido hecha la encuesta, con el promedio obtenido de todo un ao diferente en
que se han hecho varias encuestas en distintos trimestres.
Pero si la gente pobre ya no es la misma a lo largo del ao y resulta que
un trimestre es pobre y otro no, entonces ya no se puede hacer la comparacin
tan fcilmente, y es preciso comparar las cifras de los mismos trimestres de
aos distintos. Esto est a la base de la discusin sobre si la pobreza es
estacional o no. Es decir, si los pobres cambian su situacin dentro del mismo
ao: unos que salen de la pobreza, otros que entran a la pobreza, pero en
proporciones diferentes. He ah el problema.
Sin embargo, tenemos un conjunto de datos que suponemos que s
pueden compararse. Son las cifras de pobreza obtenidas por las encuestas de
hogares del INEI realizadas los cuartos trimestres de cada ao desde por lo
menos el 2001. Y los resultados indican que la pobreza no ha cambiado en

trminos porcentuales casi nada en los ltimos tres aos: en el 2001 la tasa de
pobreza fue 54.8%, mientras que en el 2002 fue de 54.3%, y en el 2003 fue de
54.7%. Es decir, la foto de la pobreza en cada ao es la misma en porcentajes
aunque sabemos que con muchos rostros diferentes.
b. El ao 2007: nuevos problemas estadsticos con la medicin de la
pobreza
Uno de los principales problemas estadsticos con respecto a la pobreza
en los aos recientes consiste en que no existe informacin oficial confiable; e
incluso, en algunos aspectos ni siquiera existe la informacin cualquiera que
sea. Por ejemplo, no existe la lnea de pobreza del ao 2005. Por otro lado, el
censo de poblacin y vivienda realizado el ao 2005 fue duramente criticado y
anulado por el actual gobierno; y convocado al nuevo censo que se realiz en
octubre de 2007. Por tanto, debemos esperar a que se procesen y se publiquen
los resultados para realizar clculos sobre la calidad de vida de la poblacin en
su conjunto; y adems, poder hacer comparaciones con los resultados de los
censos de 1993 y de 1981 en torno a la pobreza en el Per, aunque la
metodologa de implementacin del censo de 2007 tambin ha tenido serias
crticas.
Asimismo, las Encuestas Nacionales de Hogares (ENAHO) de los
ltimos aos tienen graves problemas metodolgicos y de consistencia de la
informacin, sobre todo las que se han hecho en el 2004 y en el 2005. Segn
los resultados de una consultora pedida por el Ministerio de Economa y
Finanzas, en funcin de poder evaluar los efectos del crecimiento econmico
sobre los hogares del pas, lo que se obtiene es la gravsima dificultad de no
poder usar la informacin estadstica de las ENAHO del 2005 y del 2004 para
estudiar dichos efectos; y menos an para determinar la situacin de pobreza
de los hogares peruanos.10 Es de suponer que la ENAHO del 2006 ha tenido
similares problemas, dado que se aplic la misma metodologa.
Una responsabilidad gubernamental es darle al pas una estadstica
sobre la calidad de vida de la gente, a fin de que se pueda evaluar los avances
o retrocesos tenidos en la lucha contra la pobreza, que se supone debiera ser
un objetivo principal del Estado. Como el Censo del 2005 ha sido anulado, y no
tenemos todava los resultados preliminares del Censo del 2007, no contamos
con informacin nacional de poblacin y vivienda actualizada. Y como la
ENAHO de 2005 (de la ENAHO de 2006 no est publicado nada) tiene graves
problemas metodolgicos, entonces frente a la situacin de pobreza de la
poblacin peruana en los aos recientes, cabe la posibilidad de que cualquier

10

Los principales problemas tienen que ver con los cambios en la metodologa de aplicacin de las ENAHO. Hasta
2002 se aplicaban a muestras trimestrales de hogares, con nfasis en el cuarto trimestre donde la muestra aumentaba.
Luego, desde 2003 son aplicadas a una muestra anual continua, es decir durante los 12 meses del ao, lo que hace
difcil la comparacin con aos que tienen distinta metodologa. Pero ms problemas existen con el aumento de las
no respuestas y de las omisiones en los hogares. Adems, la canasta que se toma como base es la misma de 1997,
donde no se ha incluido el gasto en bienes durables o duraderos (vehculos, etc.). Por esto es que si se usaran los datos
de la ENAHO del 2005 tal como estn, saldra un resultado muy extrao de que todos los grupos peruanos (ricos,
medios y pobres) se han hecho ms pobres con respecto al ao 2001, lo cual es inconsistente con la observacin
cotidiana y de encuestas privadas, de mayor consumo de hogares de estratos altos o ricos; y tambin de algunos
sectores populares.

funcionario responda, todava en enero de 2008, con el conocido dicho popular:

desconozco mayormente.
8. La poltica pblica frente a la pobreza
Hay desde el Estado alguna poltica pblica coherente frente a la
pobreza en la actualidad? Estn las metas propuestas por el Presidente de la
Repblica en cuanto a reduccin de la pobreza para el ao 2011: bajar a 30% a
nivel nacional, a 20% en la ciudades y a 45% en el campo. Estas cifras fueron
expuestas en su discurso por Fiestas Patrias en julio de 2007. Sin embargo, en
los ministerios de Economa, de Educacin, de Salud, de la Produccin, y
dems organismos que deben concretizar la forma en que se cumplirn estas
metas, an no hay lineamientos claros y planes precisos, antes de terminar el
ao 2007.
Las fusiones de organismos pblicos que tienen responsabilidades
sociales y la reduccin de programas sociales, siendo tiles y necesarias en
varios casos, resultan claramente insuficientes, pues no se ataca la raz o
causas del problema. Incluso, las fusiones de organismos y programas, han
sido hechas bsicamente con criterios de ahorro de recursos y disminucin de
gastos; y por tanto no son parte de una poltica de lucha contra la pobreza. La
continuidad del Programa Juntos y el inicio del Programa Crecer no son
suficientes, puesto que se trata de instrumentos para el alivio de la pobreza; y
no son parte todava de una poltica social coherente y de conjunto en salud,
nutricin, educacin y proteccin social.
Nos queda ver el problema ms en perspectiva. Partimos del supuesto
de que las mejoras en la situacin de pobreza econmica han sido insuficientes
o la poblacin percibe que no se han producido. Esto ciertamente trae una
dificultad para el compromiso del pas con los Objetivos de Desarrollo del
Milenio.11 Una hiptesis a evaluar es que el modelo econmico vigente desde
la dcada de los 90, dada su orientacin primario-exportadora y de apertura al
exterior sin proyecto nacional y sin fuerte inversin en capital humano, no toma
en cuenta los aspectos fundamentales de la estructura social, poltica,
econmica y cultural de nuestro pas.
Por tanto, como el Per estructuralmente es un pas sumamente
desigual, la distribucin del producto cuando hay crecimiento va a hacerse
tambin de manera muy desigual entre los diferentes sectores de la poblacin.
Es decir, slo se va a beneficiar un pequeo porcentaje de la poblacin que

11
Con respecto a la meta 1 de los Objetivos de Desarrollo del Mileno (ODM): Reducir a la mitad, entre 1990 y
2015, el porcentaje de personas cuyos ingresos estn debajo de la lnea de pobreza nacional, el economista Javier
Iguiiz seal en el ao 2005, lo siguiente: En trminos cuantitativos, la pobreza del Per en 1991 incorporaba al
54.4% de la poblacin. Once aos ms tarde, en el 2002, la cifra correspondiente era 54.3%, prcticamente la misma.
La meta 1 supone llegar en el 2015 a alrededor del 27.3%. Se puede afirmar que la primera mitad del periodo se ha
desperdiciado totalmente al no registrarse ningn avance a pesar del gran crecimiento agregado 1993-1997. No hay
muchas razones para suponer que la segunda mitad ser distinta aunque las posibilidades estn ah. Ver Iguiiz,
Javier. Cmo reducir la pobreza?: contabilidad, economa y poltica. Palestra Portal de Asuntos Pblicos de la
PUCP, 2005.

concentra la riqueza y el poder, mientras que el resto no obtendr nada

significativo o hasta quizs empeore, debido a la competencia que genera
ganadores y perdedores; y si esta competencia se realiza en forma salvaje no
hay nuevas oportunidades para los que pierden en la economa.
Una segunda hiptesis, no contradictoria con la anterior, es que la
situacin de las familias pobres habra dejado de empeorar con el crecimiento
econmico, pero dada la situacin de la inmensa mayora de hogares pobres,
mejorar un poco dentro de la pobreza no se lo percibe como una mejora real.
Haciendo una comparacin metafrica, da lo mismo estar a tres metros bajo el
agua ahogndose que a dos metros o que a un metro. Lo verdaderamente
importante para sentir que se ha mejorado realmente es tener la capacidad
sacar el cuello del agua y comenzar a respirar, para luego nadar hacia la orilla
del progreso familiar y social. Pero el simple crecimiento, ya se ha demostrado
varias veces, no genera por s mismo superacin de la pobreza. Crecer es
importante, pero es insuficiente.
En cualquiera de las dos hiptesis anteriores, los programas sociales
son insuficientes para sacar a la poblacin de la pobreza, pues tanto el modelo
primario-exportador como las polticas econmicas que lo alimentan, no los
complementan o hasta los contradicen. Como sus objetivos muchas veces lo
sealan, las polticas y programas sociales son compensatorios y de alivio de la
pobreza. Buscan paliar los costos sociales que genera la poltica econmica en
los pobres.
Para experimentar un cambio sustancial en la realidad habra que
introducir modificaciones en las polticas econmicas, incorporando equidad y
solidaridad en sus objetivos e instrumentos, sin descuidar los equilibrios
macroeconmicos; creando y fortaleciendo mercados internos locales;
ampliado la tributacin, pero hacindola ms equitativa y eficiente;
incrementando y mejorando el gasto en la inversin pblica; promoviendo el
desarrollo de las micro y pequeas empresas y de las millones de parcelas
rurales, con tecnologa apropiada y servicios eficientes provistos por el Estado.
Esta nueva poltica econmica estara estrechamente ligada a la poltica
social, sobre todo en educacin y salud; y articuladas a objetivos de desarrollo
humano. Ambas polticas no seran contradictorias. Ciertamente una poltica
social ms eficiente y audaz podra ser el impulso que haga sentir a las familias
pobres una mejora para comenzar a progresar.12
Finalmente, cabe concluir que as como est la situacin actual de las
familias, de las empresas y del Estado en el Per, no ser slo ni
12
En un estudio reciente sobre la poltica y la pobreza en los pases andinos y el caso del Per (2007), Javier Alarcn
seala que: Se han logrado construir instrumentos de poltica (como los contenidos en el Acuerdo Nacional) que
expresan consensos de actores polticos y gremiales. Asimismo, existen importante espacios de dilogo y encuentro
entre autoridades, funcionarios y representantes de la sociedad civil, como la Mesa de Concertacin para la Lucha
Contra la Pobreza, los diversos consejos sectoriales (del trabajo, de educacin, de salud, etc.) y los Consejos de
Coordinacin Regional (CCR) y Consejos de Coordinacin Local (CCL), que contribuyen a acercar a los ciudadanos
a las definiciones de poltica pblica. Ver Alarcn, Javier. Sistemas de partidos y desarrollo: el caso Per, en La
poltica y la pobreza en los pases andinos. Co-editores: Gustavo Guerra-Garca y Kristen Sample, International
IDEA y Transparencia, Lima, 2007.

principalmente del aumento de la produccin y de la productividad que se

obtendrn resultados importantes en el progreso de la gente. Ser tambin
sumamente necesario tener polticas redistributivas cuyos ejes sean la
universalidad y la integracin de las personas para propiciar cohesin social,
mediante la participacin, la concertacin y la seguridad social.