Consideraciones jurdicas sobre la figura de los Contratos Plan

en Colombia
Antecedentes:

La Constitucin Poltica de 1991 define a Colombia en forma de:

Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus
entidades territoriales, dichos elementos determinan la forma
como se organizara territorialmente el Estado desde el centro
hacia la periferia.
La figura de los Contratos Plan, esta antecedida por procesos
llevados a cabo en Francia y por un debate largo sobre el
proceso y herramientas de la descentralizacin territorial en
Colombia.
a pesar de que la Constitucin Poltica de 1991 reconoce la
descentralizacin y la autonoma de las entidades territoriales;
varios de los procesos normativos y polticos del pas, han sido
altamente centralistas y no permiten las entidades territoriales
ejerzan una autonoma de carcter absoluto
rasgos propios del proceso de descentralizacin en Colombia, se
han reflejado por ejemplo en la larga espera por la expedicin
de la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial
Desde los aos de la denominada patria boba la lucha por la
autonoma de los territorios o la centralizacin de la
organizacin del Estado ha marcado varios de nuestros procesos
polticos, jurdicos y econmicos y han quedado plasmados a lo
largo de nuestras Constituciones
Desde 1821 a 1853, se expidieron 4 Constituciones
eminentemente centralistas, solo la de 1853, de Nueva
Granada, se consider de tendencia centro federal y de ah en
adelante, la de la Confederacin Granadina
de 1858
(confederal) y la de los Estados Unidos de Colombia de 1863
(federal) seran las nicas constituciones de corte federal
existentes en el siglo XIX
la ausencia de delimitacin de autonoma de las entidades
territoriales, no es un rasgo exclusivo del ordenamiento
colombiano, hasta la Constitucin de 1991. La determinacin de
competencias en cabeza de personas jurdicas distintas de la
nacin, tambin estuvo ausente hasta la segunda mitad del S.
XX en Europa.

La descentralizacin, durante el S. XX fue entendida como: la

transferencia de funciones de la Administracin central a
las entidades territoriales,
La responsabilidad recaa sobre el poder de eleccin; es decir,
responden al nivel central en virtud de la eleccin realizada por
el orden nacional.

la delimitacin tcnica jurdica, propia de la modernidad se bas

en el reconocimiento de la personalidad jurdica de un ente
jurdico pblico, distinto de la nacin, concepto que hoy se
define como como la transferencia de funciones o
competencias de la persona jurdica estatal a las dems
personas jurdicas pblicas, territoriales o institucionales

la idea de organizacin territorial en la Constitucin de 1991 no

presenta una novedad significativa respecto de las dos
reformas constitucionales practicadas a su antecesora la de
1986, tendientes al reconocimiento parcial de las entidades
territoriales aunque supeditada a los parmetros emitidos por el
orden nacional.

Artculo 182 de la Constitucin Nacional quedar as: Los

Departamentos tendrn independencia para la administracin
de los asuntos seccionales, con las limitaciones que establece
la Constitucin, y ejercern sobre los Municipios la tutela
administrativa necesaria para planificar y coordinar el desarrollo
regional y local y la prestacin de servicios, en los trminos que
las leyes sealen. Salvo lo dispuesto por la Constitucin, la ley,
a iniciativa del Gobierno, determinar los servicios a cargo de la
Nacin y de las entidades territoriales, teniendo en cuenta la
naturaleza, importancia y costos de los mismos, y sealar el
porcentaje de los ingresos ordinarios de la Nacin que deba ser
distribuido entre los Departamentos, las Intendencias y
Comisaras y el Distrito Especial de Bogot, para la atencin de
sus servicios y los de sus respectivos Municipios, conforme a los
planes y programas que se establezcan. El treinta por ciento de
esta asignacin se distribuir por partes iguales entre los
Departamentos, Intendencias y Comisaras y el Distrito Especial
de Bogot, y el resto proporcionalmente a su poblacin.

El artculo 1 de la Carta Poltica de 1991, parte del

reconocimiento de la autonoma de las entidades territoriales y
lo eleva al rango de principio fundante del Estado, junto con los
principios de una republica unitaria, democrtica, participativa
y pluralista, con la prevalencia del inters general. se hace
visible la intencin del constituyente por la participacin de
cada uno de los ciudadanos en las decisiones que los afectan
en la vida econmica, poltica, administrativa y cultural de la
Nacin.
En consonancia con dichos elementos, prescribe la Constitucin
en el artculo 287 que las entidades territoriales gozan de
autonoma en la gestin de sus intereses dentro de los lmites
de la Constitucin y la ley, esto les permite ejercer derechos
subjetivos a:
1. gobernarse por autoridades propias, 2. Ejercer las
competencias que les correspondan, 3. Administrar los
recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones, 4. As como participar en
las rentas nacionales.
los procesos relacionados con los temas territoriales de
distribucin de competencias entre la Nacin y aquellas; y de
los procesos de Planeacin y planificacin en Colombia, que
deben realizarse de forma coherente y atendiendo a los
principios de coherencia, subsidiariedad, coordinacin, equidad
regional, solidaridad. Etc, sobre los cuales se sustenta la
coherencia en las polticas nacionales con las territoriales.
El artculo 151 de la Carta Poltica dispone que el Congreso
expedir leyes orgnicas a las cuales estar sujeto el ejercicio
de su actividad legislativa.
Con respecto a la naturaleza de las leyes orgnicas, la Corte
Constitucional ha sealado la prevalencia de sus disposiciones
en el ordenamiento jurdico colombiano, respecto de las leyes
ordinarias; y el carcter imperativo de sus mandatos, an
cuando no sean en si misma norma constitucional.
En sentencia C-701 de 2012:
En la relacin de las normas orgnicas con otras
disposiciones
que
integran
el
ordenamiento,
la
jurisprudencia distingue entre relacin jerrquica y
competencial.

Relacin jerrquica: una ley orgnica es de naturaleza

jerrquica superior a las dems leyes que versen sobre el
mismo contenido material, ya que stas deben ajustarse a
lo que organiza aquella.
La ley orgnica no tiene el rango de norma constitucional,
porque no est constituyendo sino organizando lo ya
constituido por la norma de normas, que es, nicamente, el
Estatuto Fundamental.
La ley orgnica no es el primer fundamento jurdico, sino
una
pauta a seguir en determinadas
materias
preestablecidas, no por ella misma, sino por la
Constitucin.
El artculo 8 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2010
2041, Ley 1450 de 2011, contempla, particularmente, los
Contratos Plan como instrumento de ejecucin de los
proyectos del Plan Nacional de Desarrollo en una concurrencia
de compromisos entre la Nacin y las entidades territoriales
en virtud de los principios constitucionales
CONVENIO PLAN. el Gobierno Nacional podr suscribir
convenios plan, que tendrn como objetivo implementar el
presente Plan Nacional de Desarrollo y complementar las
acciones de poltica que las autoridades territoriales deseen
poner en marcha, en consonancia con los objetivos de
dicho Plan.

El Convenio Plan : un acuerdo marco de voluntades entre la

Nacin y las entidades territoriales, cuyas clusulas
establecern los mecanismos especficos para el desarrollo
de programas establecidos en la presente ley que, por su
naturaleza, hacen conveniente que se emprendan
mancomunadamente con una o varias Entidades
Territoriales.

Los convenios podrn incluir eventuales aportes del

presupuesto nacional, cuya inclusin en la Ley Anual de
Presupuesto y su desembolso sern definidos por el
Ministro de Hacienda y Crdito Pblico y el DNP, de acuerdo
con las competencias segn el Estatuto Orgnico de
Presupuesto. La inclusin y los desembolsos solamente
tendrn lugar,
si el ministerio o
departamento
administrativo sectorial competente certifica que la entidad

territorial ha cumplido plenamente con todas las

obligaciones contradas en cada Convenio. Ninguna otra
Autoridad podr sustituir la expedicin de la certificacin
prevista en este inciso.

Los Convenios Plan podrn incorporar mecanismos de

participacin pblico-privada, de acuerdo con las normas
contractuales vigentes segn el tipo de Programa y de
entidades privadas.

Los Convenios Plan podrn suscribirse a iniciativa del

Gobierno Nacional, de las Entidades Territoriales y
Autoridades Ambientales, de conformidad con sus
correspondientes competencias y de acuerdo con el
reglamento que expida el Gobierno Nacional.

Formas jurdicas principales de la actividad administrativa:

La voluntad de la administracin puede manifestarse a travs de las
formas jurdicas de accin

Primero: los actos y contratos que constituyen las formas a travs

de las cuales trasciende en el plano jurdico la accin
administrativa.
segundo, se tiene a la actividad material que implica las formas
de ejecucin y cumplimiento respecto de las primeras y
comprender
los
hechos,
omisiones
y
operaciones
administrativas.

A. Contrato de la administracin y Convenio de la administracin:

El contrato es un negocio jurdico bilateral de la administracin en
virtud del cual sta se vincula con una o ms personas jurdicas
pblicas, o una o ms personas naturales o jurdicas de carcter
privado, con el objeto de alcanzar fines de inters mutuo en el
marco de la ejecucin de funciones administrativas, fines que de
conformidad con la Constitucin deben coincidir con el inters
general.
El convenio es un acuerdo de voluntades para la obtencin de
intereses concurrentes; un fin comn para ambas partes. Si bien a
primera vista es plausible afirmar, desde un punto de vista formal,
que todo convenio es contrato en tanto implica acuerdo de

voluntades, siendo ms agudos, analizando la figura desde la

ptica sustancial, es claro que
el convenio se diferencia del contrato en la medida que el primero
comporta encuentro, confluencia de intereses, a diferencia del
segundo que comporta un mismo objeto pero su contenido o
causa, cual es el mvil o motivo que induce al negocio jurdico es
diferente, en otras palabras, contrato comporta coordinacin de
intereses contrapuestos.
Normalmente los convenios de la administracin no tienen que
celebrarse entre dos o ms personas de derecho pblico, basta
con que sea una sola como, por ejemplo, los Convenios de apoyo
del artculo 355 de la Constitucin (con entidades sin nimo de
lucro con el fin de ejecutar proyectos propios del Plan Nacional de
Desarrollo, reglamentados por el Decreto), o los convenios de
ciencia y tecnologa regulados por los Decretos 393 y 591 de 1991.
Dentro de los convenios de la administracin se contemplan los
convenios interadministrativos y los convenios administrativos. No
obstante, como el objeto de este trabajo es el Contrato Plan, es
necesario hacer una remisin a la primera categora, pues como lo
seala el inciso 2 del artculo 15 de la Ley 1454 de 2011 El
convenio o contrato plan se asimilar para los efectos legales a un
convenio interadministrativo, en el cual se establecern las
competencias especificas par; delegar o transferir entre las
distintas entidades territoriales, segn el mbito de su objeto.
Los convenios de la administracin, son definidos como un
Negocio jurdico bilateral de la administracin en virtud del cual
sta se vincula con otra persona jurdica pblica o con una
persona jurdica o natural privada para alcanzar fines de inters
mutuo en el marco de ejecucin de funciones administrativas,
fines que, como es obvio, siempre debern coincidir con el inters
general.
2. La naturaleza de los Contratos Plan.

Los Contratos Plan se constituyen en una categora especfica de

contratos que se distinguen de los existentes en el ordenamiento
jurdico colombiano por sus caractersticas especiales.
Tiene como objetivo lograr la concertacin de esfuerzos estatales
para la planeacin integral del desarrollo territorial con visin de
largo plazo, con base en los planes, programas y proyectos del
Plan Nacional de Desarrollo y de los planes departamentales y

municipales de desarrollo, materializado en un acuerdo de

voluntades cuyo objeto es el desarrollo mancomunado del
territorio.
Realiza principios de planificacin como los de concurrencia,
complementariedad y subsidiariedad de la Ley 152 de 1994,
contenidos tambin en la Ley 1454 de 2011 y los de solidaridad,
equidad territorial, equidad social y equilibrio territorial contenidos
en la Constitucin, lo que deriva en la coherencia con los criterios
de planeacin contenidos en la Ley 152 de 1994, pues se trata de
la ejecucin de los Planes Territoriales de Desarrollo y del Plan
Nacional de Desarrollo, articulados a travs del Contrato - Plan.