LORA

UM
OCAMPO a STEINER!P
(coordinadores)

ECONOMIA PUBLICA / ANDRES FELIPE MORA $1800

Captulo 3. POLITICA FISCAL

5
Joaqun Berna!'

e fiera

CdIC1011

Desde mucho tiempo atrs se ha reconocido la necesidad de la presencia

del Estado para defender el territorio nacional, asegurar el orden interno y
hacer respetar las "reglas de funcionamiento" de una deterininada organizacin econmica, las cuales comprenden la proteccin del inters pblico,
el cumplimiento de los contratos, el respeto de la propiedad y a la. libre
competencia, entre otras. Pero, adems, el Estado desempea en la actualidad, incluso en las economas capitalistas, un papel fundamental como proveedor de bienes y servicios. Ello ha hecho que el sistema econmico conemporneo sera un sistema mixto, en el cual interactan, emproporciones
variables, los sectores privado y pblico.
En este captulo centraremos nuestra atencin en el estudio de la poltica fiscal como uno de los instrumentos bsicos de intervencin y regulacin de la actividad econmica por parte del Estado, con miras a mejorar el
bienestar econmico y social yel desarrollo econmico. Comenzaremos en
la primera seccin por definir las principales funciones de la poltica fiscal
y analizar los determinantes del crecimiento del sector pblico.
A continuacin, se describir la estructura organizativa del Estado colombiano
y la
evolucin y loa alcances de su intervencin en la economa. En la tercera
seccin haremos un bieve repaso de los. fundamentos de la teora de la
tributacin y veremos la evolucin y.structura del sistema tributario ratas opiniones aqui expresadas son responsabilidad exclusiva del autor y no
comprometen a la entidad para la cual trabaja. El autor agradece la colaboracin de los
miembros de la Divisin de Finanzas Pblicas del Banco de la-Repblica por el apoyo
en el suministro y procesamiento de informacin estadstica.
133

TM EDITORES * FEDESARROLLO

134

INTRODUCCIN A LA MACROECONOMA COLOMBIANA

cional. En la cuarta se revisarn la teora del "federalisMo fiscal" y las funciones de los gobiernos departamentales y Municipales en nuestro pas.
Luego se presentar una sntesis de las principales caractersticas del proceso presupuestal colombiano. Finalmente, en la sexta Seccin, se estudiar
la evolucin del ahorro, la inversin y el dficit del sector pblico, su financiacit .Ju impacto macroeconmico.
1. FUNDAMENTOS DE LA TEORA DE LAS FINANZAS PBLICAS
La intervencin estatal en la economa tiene una significatiya,Mcidencia
sobre las decisiones sociales de qu y cmo se va a producir, quin recibirn los beneficios y quines pagarn los costos asociados ;las mismas.
Para el logro de sus objetivos, el sector pblico puede accter directamente las funciones de produccin o provisin 4i, bienes y 'servicios, financindolas cqn el cobro de impuestos, contributIthies obligatorias, tarifas, etc.,
que constituyen, sin duda, las formas ms visibles de la intervencin del
Estado. Ella tambiniptederevestir la modalidad de controles directos a la
actividad privada, regulaciones (sobre tarifas, forma de prestacin de servicios pblicos poi parte de empresas privadas o sobre el sistema financiero y de los seguros), o de estmulos indirectos a ciertas actividades a travs
de subsidios o de la planificacin indicativa.
En este captulo nos concentraremos en el estudio del primer tipo de
instrumentos de intervencin del Estado en la economa, que generan flujos de ingresos, gastos y financiamiento cuantificables entre el sector pblico y:l sector privado, los cuales constituyen las "finanzas" del Estado. De
manera muy general, podemos decir que la teora de las finanzas pblicas
se ocupa de la forma como el Estado percibe o ha de percibir sus ingresos
y de la forrnacomo los utiliza o debe utilizarlos. El manejo concreto de las
herrarnivitas de recaudo de ingresos y asignacin del gasto pblico para
el logro de los objetivos que persigue la intervencin estatal eh la economia
es lo que dendminaremos especficamente "Politica fiscal".
Debemos tener presente a lo largo del captulo que la definicin de los
objetivos de la poltica fiscal constituye una decisin de carctelSodl colectivo (es decir, poltico). En consecuencia, las ideas sobre l necesidad de
la presencia del Estado y sobre las decisiones financieras pertinentes dependen de la organizacin institucional de cada tipo de sociedad y de su
propia historia. Y tales ideas han sido cambiantes a travs del tiempo. Sin
embargo, podemos afirmar que la intervencin pblica en las modernas
econornias capitalistas es necesaria para dirigir, corregir y complementar
ciertas fp iciones del mercado.

poLtncA FISCAL,

1.35

Ahora bien, es evidente que sla se enfrenta mltiples restricciones,

is debido a que las decisiones deben tomarse, a menudo, sobre la bas de una
informacin incompleta, o estn sesgadas por 1:05oneSideolgicas, conflictos deintereses y distorsiones en el funcionMllnto del "mercado poltico",
determinadas por las preferencias de44politicos ylaurOcratas y las aspiraciones electorales de cierigsktrupos. De all que, aunque la accin pblica
contribuye a resolver o aliviar mltiples problemas, en muchas otras ocasiones puedonvertirse ms bien en un elemento desestabilizador.
A. Objetivos de la poltica fiscal
Como se mencion anteriormente, desde tiempo atrs el Estado provee
ciertos servicios de carcter colectivo, tales como la administracin de justicia, la defensa de la soberana nacional, las relaciones exteriores, etc. Las
ideas sobre el alcance del intervencionismo estatal se han ido ampliando
con el paso del tiempo. Consideraciones de ndole poltica presionan muchas veces la expansin de la actividad pblica. Los economistas tambin
han desarrollado sus propios argumentos para justificarla. Los problemas
y las mayores dificultades se presentan cuando se trata de definir en qu
campos concretos debe intervenir, la forma como debe hacerlo, qu criterios deben regir su. racionalidad y eficiencia y hasta qu punto debe llegar,
es decir, cul debera ser el tamao ptimo del Estado.
El desarrollo de la teora normativa de las finanzas pblicas ha pretendido arrojar algunas luces al respecto. Usualmente, los efectos econmicos
de la intervencin estatal han sido evaluados tomando como referencia el
caso opuesto, es decir, por comparacin al comportamiento de la economa
en la que el mercado funciona en forma libre, en ausencia del gobierno. A
partirde los teoremas bsicos de la teora del bienestar que suponen que
existe competencia perfecta, que cada individuo est en capacidad de maximizar su propio bienestar, qu las firmas maximizan sus beneficios y las
decisiones sociales se basan en el bienestar individual, y que hay equilibrio
econmico con pleno empleo se demuestra que puede alcanzarse una
asignacin ptima de los recursos en la cual nadie puede estar mejor sino
a costa de que alguien pierda ("ptimo paretiano"). Sin embargo, se reconoce que los teoremas bsicos de la teorfa del bienestar generalmente no se
cumplen, de forma que los mecanismos del mercado no aseguran necesariamente una solucin eficiente en cuanto a precios y cantidades en el suministro de bienes y servicios, ni una adecuada distribucin del ingreso ni
tampoco el pleno uso de los recursos. Contribuir a solucionar estos problemas es el objetivo bsico de la intervencin estatal en la economa.

136

INTRODUCCIN A LA MACROECONOMA CCLOMB

Veamos primero aquellos aspeCtos relacionados con la provisin

bienes y servicios. Las leyes antimonopolio, all donde existen, se orlen
a prevenir que un reducido nmero de empresas alcance :a controlar
gran parte de un mercado cualquiera y abuse de sus clientes. Pero hay
tuaciones en las cuales no se justifica econmicamente la presencia de urtts,
amplio nmero de empresas. Este es el, caso de los procesos productivos;
que enfrentan economas crecientes a escala?) costos unitarios deciecienit
a medida que aumenta la cantidad'producida. Ejemplos de tales moriopor
naturales son los telfonos, la'::electricidad; los acueductos y ciertas incluir,
trias bsicas, muchos de les cules son regulados e, incluso, manejados di:
rectamente por las autoridades gubernamentales en la mayor parte de los
pases.
Algo similar ocurre ante la presencia de mercados imperfectospor prorz
Sobre variables
blemas de informacin incompleta o imperfecta; bien
presentes o futuras, qu pueden conferir poder Monopolice a quienesteri,
gan el acceso a ella Estas situaciones'. son comunes en la comercilizacilk
de materias primas y productos bsicos, razn por la cual dicha actividades
es llevada a cabo a menudo por empresas pblicas (en lo cual inciden taia
bin consideraCiones de orden poltico, dada su importancia estratgica)T
Los fenmenos de externalidades, positivas o negativas, nla produee
cin y consumo de ciertos bienes son tambin causa de una, inapropiadaj
asignacin de los recursos productivos, En tales casos, las decisiones de unit
individuo o de una firma afectan a- otros indirectamente, pero cada quien":
tiene en cuenta tan solo los efectos directos sobre si mismo. Ello hace qui,
las dectSiones individuales creen distorsiones e ineficiencias desde el puntJr.
de vista de la sociedad considerada en su conjunto. La contaminacin ambierS
tal es un ejemplo d eXternalidada negativas, mientras que la erradicaeila
de epidemias, la educacin y el desarrollo tecnolgico lo son de eXternalit
dades positivas. Frente a ellas, se justifica a menudo la intervencin eslatall
a travs de impuestos,. regulaciones g subsidios, para desiricentiVarlas
promoverlas, segn sea el caso. .

Otto ejemplo notable de bienes paM ls cuales el mercado no isegiira

una adecuada provisin y consumo es el de los bienes pblicos. La definiciiiTi
tradicional establece que, a diferencia de lo qu ocurre con los bienes priia
vados, en el caso delos bienes pblicos no existe rivalidad en el consumo, en
el sentido de que su demanda por parte de unadeterminada 'persona nol:
disminuye su disponibilidad para otras, al menos hasta cierto punto. Enll
esas circunstancias, adems, la aplicacin del principio de exclusin; que.
anula la posibilidad de que otro individuo pueda acceder al consumo de'-';
este mismo bien, es ineficiente, indtheable y, con frecuencia, demasiado-"r,
costosa, incluso aunque sea tcnicamente posible. En cambio la exclusin

'ivartcA FISCAL,

11137

es un principio fundamental para asegurar el buen funcionamiento del mecisme del mercado en el caso de los bienes privados.
La caracterstica de no rivalidad en el consumo tambin es; por lo re,
er, consecuencia de la naturaleza misma del proceso de produccin de
ciertos bienes pblicos, donde se presentan los fenrnenos de produccin
con junta o de indivisibilidad de oferta. El primero significa que, una vez
Producido el bien, puede ser puesto a disposicin de uno o de todos los
consumidores y que cada beneficiario adicional puede ser servido sin costo
extra. La indivisibilidad en la oferta es otro aspecto de lo anterior,e implica
que el bien pblico slo puede ofrecerse en bloque. Estas clos caractersticas
son en realidad reflejo del fenmeno de economas de escala inherentes al
proceso de produccin de una gran cantidad de bienes colectivos.
Lo anterior lo podemo ilustrar fcilmente con un ejemplo concreto: en
el caso de un bien pblico puro, como lo es la defensa de la soberana nacional, resulta evidente que todos los miembros de la sociedad`pueden beneficiarse por igual de ella Pero, adems, slo puede producirse en bloque
y, por consiguiente, no es posible "excluir" nadie de tal beneficio. En otros
casos, como sucede con las avenidas, puentes, etc., en los cuales tampoco
existe rivalidad en el consumo, se observa que su costo inicial e's muy elevado pero que el costo unitario disminuye al aumentar el nmero de usuarios, y es. ello lo que hace ineficiente aplicar el principio de exclusin, al
menos antes de llegar a un punto de saturacin o congestin.
Ahora bien; dado que una vez que el bien pblico ha sido puesto a
disposiciry de la sociedad todos los individuos pueden beneficiarse de
l y que el pago que pudiera realizar un consumidor particular slo representa una pequea parte de su costo total de produccin (y de mantenimiento); ningn individuo estar dispuesto a revelar sus preferencias por
el uso de bienes pblicos (es decir; el valor en el cual estima el bien) ni a
efectuar ningn pago'. AI carecer de una regla para valorar los beneficios
obtenidos por el usuario, el mecanismo clsico del mercado no funciona
adecuadamente para determinar qu cantidad del bien pblico debe suministrarse y qu precio (en forma de impuestos o tarifas)se debe cobrar por
su consumo.
La teora supone que el proceso poltico de votacin debera constituirse en este caso en un sustituto del mecanismo de subasta del mercado,, dado
1.

En cambio, en el caso de los bienes privados, en el cual existe rivalidad en el consumo

y .derechos de propiedad individuales, cada persona expresa voluntariamente sus
preferencias y el mecanismo de subasta del mercado conduce a la asignacin de precios
y cantidades para cada bien, que son la gua para las decisiones de produccin.

138

,
INITIZODUCCON A LA MACROECONOMLA COLOMBIANA .

139

'

eitternas y, en general, darle mayor estabilidad al comportamiento de los

que las decisiones cle tributacin y gasto que de all emergen san de obli.
des agregados macroeconmicos.
gatorio cumplimiento para cada ciudadano, lo cual forzara a cada quien a
t En estrecha relacin con lo anterior, la teora econmica reconoce la
revelar sus preferencias. Aunque atractivo desde el punto de vista terico,.
portancia de la formacin de capital --tanto fsico como humano, del
en la realidad las cosas ri son.tan simples y el resultado de los procesos
'eso de desarrollo. La
polticos en grandes gluposes que se votan paquetes de alternativas
bio tecnolgico y de la tasa de ahorro en el proceso-de-desarrollo.
ccin estatal para intervenir en este proceso resulta crucial para modular
les y no temas especficos, salvo en casos Muy aislados, lo cualdifiere de lo
supuesto por la teora/
acelerar el ritmo de crecimiento del producto potencial de la economa en
.
Tainbin existe una categora particular de bienes, denominados por
al largo plazo, ms all de lo determinado por el libre juego de las fuerzas
.Musgrave bienes meritorios, tales corno la educacin, la salud y la seguridad
elIdelmercado, y para canalizar recursos hacia proyectos que los particulares
,pueden considerar de baja rentabilidad privada, pero que son claves desde
social, que los gobiernos subsidian ypromueven con base en el juicio de
-el punto de vista social (como las inversiones en hidroelctricas, infraesque son "birenbC para la sociedad. Sobre la misma base, los gobiernos, en
' dura de transportes, etc.), o de alto riesgo (como lo es la innovacin en
'representacin de la sociedad civil, tratan de des. incentivar (va impuestos
... sectores de tecnologa de punta). La accin pblica tambin puede ser utiy otros mecanismos regulatorios) el consurito de'"vicios" y otros "males",
',Izada para canalizar recursos hacia las regiones demenor desarrollo /ele..
inclusa aunque ello implimieuna intromisin en las decisiones y "prefeIvo de un pais y propender por un desarrollo regional ms equilibrado.
fenoles" individuales de cada miembro de la comunidad;
En l mundo real, ciertamente, pueden presentarse conflictos entre esEl suministro de bienes y servicios,. discutido en las pginas preceden-..
tos objetivos y difcilmente se puede aspirar a alcanzar todos ellos simulttes, es slo uno de los objetivos bsicos de la poltica fiscal, pues .aun si la
neamente. El arte de la labor presupuestal consiste en conciliar entre ellos
libre empresa asegurara la mxima eficiencia en la produccin, la distribucin del ingreso resultante del proceso productivo no necesariamente 1.r.,. de acuerdo con prioridades econmicas, sociales y polticas cambiantes, a
corresponde a lo. que la sociedad considera "justo", cualquiera que sea la
'fin de maximizar el bienestar social al menor costo posible.
el.
concepcin que se tenga acerca de la justicia, distributiva. Los instrumentos
de la poltica fiscal (impuestos, traderencias y gasto pblico social) son
entonces frecuentemente utilizados corcel objetivo de lograr una distribu- -221.33. La importancia econmica del sector publico: tendencias
1
cin ms-equitativa del ingreso y la viqueza, mejorar la. situacin de los
t.- h.istricas y comparaciones internacionales
grupos ms pobres de la sociedad y permitirles la satisfaccin de necesidakeComo acabarnos de ver, existen diversas razones por las cuales los dudades bsicas en maleriade'vivienda, servicis pblicos, etc. En igual forma,
danos presionan al Estado para que ejerza una presencia activa en la ecose argumenta que la intervencin estatal es importante para proveer de
tmona. Tales presiones se han exacerbado en los ltimos cincuenta aos, y
4-4.
recursos a ciertos grupos de individuos en casos de faltantes temporales
a'el4., de all que se observe, en el mundo entero, un significativo crecimiento de
(desempleo) o definitivos (invalidez, Vejez .y muerte) de ingresos.
'
1
5e
,4't.li importancia del sector pblico en la economa. Las siguientes cifras nos
De otra parte, los teoremas bsicos de la teora' del bienestar requieren
..i.
ea al res ecto: , .
formarnos unaidea
^:-per
que se alcance el equilibrio ton pleno empleo. Sin embargo, las economas
Para un grupo de seis de los principales plseS industrializados (Estacapitalistas siempre han estado sometidas a grandes cielos y a situaciones
: dm Unidos; Japn, Alemania, Francia, Gran Bretaa y Suecia), un estudio
de subutilizacin y desempleo de los recursos proudivosboil menos despublicadopor el Banco Mundial (1988) estim que la participacin del gasde los aos treinta, se acepta que es una responsabilidad del gobierno pro";i.
lo
pblico en el Producto Interno Bruto era slo alrededor del 10% en 1880 ,

'fe;
pender por lograr una mayor estabilidad de la economa. En la posguerra
lo
avanzando al 18,5% en 1929. Pero el gran salto se dio en la posguerra,
se reafirm, tericamente y tambin a travs del apoy popular, la tesis de
que
llev
a
que
en
1985
dicha
proporcin
llegara
a
ser
e
%.
ora
que el uso de mtrumentos financierosCompensatorios (anticiclicos) y disaunque la tendencia ha sido la misma en todos los paises, el ritmo al cual
crecionales por parte.del Estado desempeaba un papel central en el logro
cle objetivos tales como impulsar la demanda agregada y el ritmo de pro- lt ella se ha dado y el nivel alcanzado no es mismo. As, mientras que en
,ket, Suecia el gasto pblico representa el 65% del PIB, en Japn es apenas del
duCcin de la econernia, alcanzar y mantener altos niveles de empleo, conI14 1 33% y en Estados Unidos del 37%.
servar el poder adquisitivo de la moneda nacional, equilibrar las cuentas

190

INTRODUCCIN A LA MACROECONOMA COLOMBIAN

141

En lo que se refiere a los pases en vas de desarrollo, el estudio mencuestionados por los ciudadanos, y de all tambin que la capacidad de los
cionado seala que antes de 1940 sus finanzas pblicas se hallaban en una!,
gobiernos
para recaudar ms impuestos encuentre resistencias cada vez
situacin similar a la de los pases industrializados hacia mediados del simayores.
As,
muchos pases han empezado a vivir experiencias opuestas
glo XIX, de forma que la participacin del, gasto y los ingresos pblicos ena las observadas en el pasado y han tomado impulso los esfuerzos por 'priel PIB era slo del 5%. Pero su avance en la posguerra ha sido muy acelera.
vatizar" mltiples actividades que venan siendo llevadas a cabo por el
do, de tal manera que esa relacin se elev al 19% del PIB en 1972 y al 25%
Estado
(fenmeno que ha adquirido proporciones fra_ncamente significatien 1985. De nuevo la tendencia ha sido generalizada, pero las diferendas
vas
en
casos
recientes como los de Inglaterra, Mxico, Argentina o los paentre casos individuales son signalicativas (ms del 35% del PIB en Botswases
de
la
Europa
del Este, por citar slo algunos de los ms conocidos) .
na, Argentina y Costa de MarfilZeontra 15% o menos en Repblica Dona_
De
otra
parte,
es tambin interesante anotas que existen importantes
nicana y Filipinas, por citar slo algunos casos).
diferencias
entre
los
pases industrializados y los pases en vas de desarroDos importantes conclusiones:a las que se llega en los estuditas sobre el
lle,
?vi),
en
lo
que
respecta
a las funciones que realizan sus Estados. Restema son: 1) en forma generalizada se observa que, a medida que el grado
peCtO al primer grupo de pases, el elemento ms dinmico y, hoy en da,
de desarrollo (medido por el PIB per cpita) de un pas avanza a travs del
ms significativo del gasto pblico lo constituyen las trasferencias de la
tiempo, la importancia relativa de su sector pblico tambin lo hace y 2)1
seguridad
social (apoyo a la;salud, pensiones de vejez etc.). En cambia en
cuando se hacen comparaciones en un momento dado del tiempo, en
los
PVD
sus
funciones son ms variadas, destacndose en particular la inneral resulta cierto que el tamao del sector pblico es mayor en aquellos
versin en infraestructura fsica y de transportes, la provisin de servicios
pases con un PIB per cpita ms alta
pblicos, la produccin en sectores 'estratgicos" (industrias bsicas y maLa llamada "ley de Wagner explica esta relacin positiva entre el cre-?
terias primas como petrleo y carbn), etc. En ellos tambin se observa que
cimiento del PIB per capita y la importancia relativa del sector pblico, al
los
gastos en seguridad social y bienestar se'heti convertido:en uno de los
afirmar que la demanda por bienes pblicos tiende a crecer ms. rpida-,
ms dininicos elementos del gasto pblico total'a medida qtie su grado de
mente que el ingreso o la produccin de un pas2:Estudios empricos sobre .
desarrollo econmico ha ido avanzando.
la materia han dado algn respaldo a dicha "ley' y han mostrado que ton:;,
los gastos de carcter social (educacin, salud, previsin social, etc.) y los
servicios pblicos de electricidad, agua, telfonos, etc., los que presentan
II: EVOLUCIN Y ESTRUCTURA DEL SECTOR PBLICO EN COLOMBIA
un mayor dinamismo en la posguerra.
Para una mejor comprensin de la evolucin y de los cambios ocurridos en
Ahora bien, aunque las experiencias histricas de muchos pases y las
el sector pblico colombiano, es conveniente conocer adecuadamente cul
comparaciones en un momento dado del tiempo entre pases con diferentes :
es su organizadn y cmo es su estructura interna.
grados de desarrollo parecen darle algn respaldo emprico a la "ley de
Wagner", tambin es posible citar mltiples ejemplos que contradicen dicho postulado. Como lo mencionamos al comienzo de este captulo, la conA. rganiicidit del Estado elotribianO
clusin que podemos extraer de todo lo anterior es que, enltima instancia,
es la historia y la idiosincrasia propia de cada pas la que determina sus& La Constitucin poltica clasifica la organizacin .territorial y administraticoncepciones polticas e ideolgicas sobre el papel que debe cumplir. el Es-.
va del pa& en tres niveles:. el nacional, el dePartathentaPy eritiunicipai
tado, las funciones que se le deben asignar como agente econmico y los
(dentro del cual se inch/yen los. distritos y territorios indgenas): A ^nivel
lmites de las mismas. .
.nacional, el poder pblico se divide entres. ramas:-. la ejecutiva (Gobierno
Adems, en aos ms recientes, los beneficios del alto intervencionisnacional y sector pblico descentralizado); la legislativa (Congreso dela
mo estatal y la calidad o eficiencia del gasto pblico han sido seriamente .',7,- Repblica); y la jurisdiccional (Corte Supreina^cle Jtistitia, Corte Cortstituz
cional, Consejo de Estado, tribunales y juzgados).",

Para
el
anlisis
de
las
finanzas
pblicas
es
particularmente
^relevante
En trminos ms tcnicos, esto quiere decir que la demanda por bienes pblicos es
-elstica- al ingreso nacional.
conocer ms a fondo la organizacin de la rama ,ejecutiva, que-lleva a cabolas funciones administrativas y que, debido -a sus mltiples divisiones y

INTRODUCCIN A LA MACROECONOMIA COLOMBIANA

~CA nscat

143

subdivisiones, es la ms compleja de todo el poder pblica En el orden

'e la propiedad es una funcin social que implica obligaciones" y que el
nacional, el gobierno central est compuesto por la presidencia, los minis. astado podra intervenir en la economa con el fin de racionalizar la proterios, los departamentos administrativos y las superintendencias. El sector
coln, distribucin y consumo de bienes y servicios'y de proteger los
descentralizado nacional; por su parte, est conformado por los establece
amerechos de los trabajadores. Aunque en lo anterior estaba implicito el ton,
mientos pblicos. (que hacen parte de la administracin pblica y cuya ficepto de planeacin, ste slo se hizo explcito en 1945,_al establecerse que
nanciacin depende, al menos en parte, de aportes y trasferencias de la A
Nacin), las empresas industriales y comerciales del Estado y las socieda- ltaCongreso fijara los planes y programas para el fomento de la eConoma
donal y las obras pblicas.
des de economa mixta (en las cuales la participacin accionaria es compara Posteriormente, la reforma constitucional de 1968 ampli considetida con el sector privado).
Ilemente las facultades dintervencin estatal Estableci que la orienA nivel regional.y local se encuentra una orgardzaein similar, distincin general de la economa estara a cargo del Estado, que llevada a cabo
guindose as entre los gobiernos departamentales, distritales ymunicipales
'funcin por intermedio de la planificacin de tipo indicativo, a fin de
(sector central) y sus correspondientes entidades descentralizadas y emgrar
el pleno empleo de los recursos, el mejoramiento social y el desarropresas pblicas. En la Constitucin poltica de 1991 fueron creadas tambin
nilo integral. A pesar de la importancia que se le quiso dar, ella sirvi, en el
tres nuevas figuras de organizacin territorial: las regiones (asociaciones
vinejor de los casos, para la concertacin de polticas sectoriales pero no
de dos o ms departamentos), las provincias (asociaciones de 'municipios o
territorios indgenas circunvecinos, pertenecientes a un mismo departamen,,cumpli su objetivo de planificacin indicativa en sentido estrictos Dicha
1:reforma tambin concentr un mayor poder decisorio eh manos del ejecuto) y las reas metropolitanas (tambin asociaciones de dos o ms municilivo, con el nimo de agilizar el manejo de los instrumentos de intervencin
pios que se organizan pata prestar servicios comunes a sus habitantes).
len
un mundo cada vez ms complejo y cambiante, en el que se requiere una
A la. clasificacin anterior, de carcter jurdico, aadirmos otra ms
lana
capacidad
de respuesta a las fluctuaciones econmicas.
..
acorde con los conceptos econmicos, que es de hecho la que se utiliza en
las Cuentas Nacionales y en Ia mayor parte de los manuales internacionales
c- La. Constitucin Nacional (C. N.) de 1991, en cambio, le da nfasis a la
sobre la materia. Ella diferencia entre administraciones pblicas, empresas
preminencia del legislativo en lo que concierne a la atribucin de precisar
los fines y alcances d la intervencin estatal y los lmites de la libertad
pblicas no financieras y entidades financieras. Las primeras comprenden
los gobiernos centrales nadonales, departameritales y municipales, las en'econmica. Esta Constitucin va ms all que las anteriores en la definicin
tidades. de seguridad social y los entes descentralizados que prestan serviP
.,der lo que se consideran "obligaciones" del Estado con la sociedad, tales
dos no mercantiles (es decir, servicios que no tienen un precio de mercado,
pomo seguridad social; vivienda, salud, educacim saneamiento ambientales como justicia, educacin, recreacin, etc.) y cuya fuente principal de
tal, cultura y recreacin, proteccin a la in-landa, la juventud y la tercera
financiamiento lo constituyen los impuestos y otras contribuciones obligaedad, la, formacin profesional, el acceso a la propiedad de la tierra de los
torias, as corno trasferencias y aportes. Por su parte, las empresas no finanliabajadores agrarios, etc. Si bien estas obligaciones ya hacan parte de las
' cieras son aquellas que producen bienes y servicios mercantiles, y que se
Sttividadea ordinarias de. nuestro sector pblico, al consagrarse su cubrifinancian con la venta de los mismos a los consumidores (electrificadoras
talento universal como norma constitucional se generar una presin adiEcopetrol, Carbocol, Telecom, etc.), Finalmente, las entidades financieras se
"lona' hacia la ampliacin del tamao del Estada En la misma direccin
dedican a labores de intermediacin en esta rea.
Pegunta el fortalecimiento de la descentralizacin y la mayor autonoma de
Pasemos ahora a un rpido recuento del inarco constitucional que sur
'1,sentidades territoriales, que fue vista por los constituyentes como el comterita la intervencin del Estado en la eConoma y el desarrollo y las, caracM'l 1!-Imnto del principio poltico de democracia participativa.
tersticas de la misma en el caso colombiano.
De otra parte, aunque la nueva Constitucin reduce la discrecionalidad
clel ejecutivo, este poder conserva atribuciones de enorme incidencia en el
E. El marco constitucional
.plano econmico, tales como elprivilegio de la iniciativa legislativa en campos
'tales como el manejo de la poltica econmica, la Hacienda Pblica (normas
El concepto de intervencin estatal fue elevado por primera vez a la condi'orgnicas del presupuesto, ley anual del presupuesto, crdito pblico, etc.),
cin de canon constitucional en nuestro pas apenas en 1936, al definirse
;la planificacin y otros.

144

INTRODUCCIN A LA MACROECONOMIA COLOMBLa4J

roLITICA FISCAL
145

En materia tributaria, la C.N. establece que, en tiempos de paz, slo los

rganos de representacin popidar (Congreso, asambleas y concejos) inteZ;'
den crear, modificar o suprimir impuestos y establecer exenciones o privp
legios fiscales, si bien el legislador ha delegado en el ejecutivo el manejo
ciertos elementos claves tales cmo (en el caso del impuesto a la renta)
niveles de retencin y anticipo y la fijacin de las cuotas de pago de la''
liquidaciones privadas; o bierben relacin con los impuestos sobre las M.o
portaviones, las tarifas del arancel aduanero. En cuanto a los servicios pjl
bliCOS, el gobierno es quien establece la poltica tarifaria. Finalmente, ente
situaciones de "emergencia econmica" (Artculo 215 de la CN,), eI gobier4
no puede establecer nuevos iMpuestos o modificar los existentes; pero sol,
con carcter transitorio (mientras dura el estado de emergencia.), sien ..,x
necesaria la ratificacin del Congreso para que adquieran un carcter peay
manente.

intermedio que, aunque necesario para el normal desarrollo de sus

actividades productivas, no. genera mayor valor agregado.para la economa como un todo.
De all que sea conveniente desarrollar otros indicadores ms prebitos
par
a medir la importancia econmica del sector pblico. Uno de ellos es el
de su participacin en la demanda final de bienes y servicios, una vez han
sido eliminados los consumos intermedios de toda la economa. En el 0.1a. dro 3.1 se observa que el del gasto pblico. neto (consumo final ms inversin pblica) pas de representar el 9,8% del PIB en el perodo 1950-1954 al
18,5% en 1985-1989. Esto implica que el tamao relativo del sector pblico
prcticamente se ha duplicado en el transcurso de las ltinaS.
EuaIrodecadas y el principal dinamizador de su rpido crecimiento ha Sido ia inversin, cuya participacin en el PIB se ha multiplicado pr cerca de cuatro
veces en el mismo perodo.

C. La intervencin del Estado colombiano en la economa

cCUADRO 3.1
PARTICIPACIN DEL GASTO PBLICO EN EL PIB 1950-1991
(Porcentaje)

1. Importancia del sector pblico colombiano

Como ya hemos visto, la influencia que el sector pblico ejerce'sobre la.s

actividades ecotimicas se manifiesta de diversth maneras, como por ejerri7telj
plo, a travs de su participacin directa en la provisin de bienes y servil,
dos, en la demanda que ejerce sobre bienes producidos por otros agentes17
econmicos, en los pagos que hace a los factores productivos y el emplejet
que genera, en su control sobre los activos e instrumentos financieros, etcY
En funcin de lo anterior, es posible desarrollar diversos indicadores de
importancia en la vida econmica. "
En primer lugar, podramos sealar que el total de ingresos cordentett,4.
del sector pblico colombiano representa en la actualidad cerca del 29 %deitl
PIB, mientras que sus gastos totales, incluidos los de inversin, superan el
30% del PIB4. Estos indicadores, aunque tiles para evaluar tanto su d;
manda por bienes y servicios como los recursos que extrae a diversos nein,:
tes econmicos, claramente sobrevalora su importancia relativa. Ello se ve L
fcilmente por el lado de los gastos, pues una amplia proporcin de stei
se consume durante el proceso de produccin, es decir constituye un con-`=
3.
4.

sumo

Aos
1950-1954
1955-1959
i960-1964

1965-1969
19704974
1975-1979
1980-1984
1985-1989

Participacin
Gasto Total
9,8
10,7
11,5
12,8
15,3
14,3
19,0
18,5

Participacin
Consumo

Partlexpacin
Inversin

7,6
8,3
'8,3
9,6

3,2
3,2
4,5
5,7

10,7.
10,2

8,3
8,3

Puente: DANE, Cuentas Nacionales.

vase la tercera seccin.

,
. .
Un indicador alternativo es aquel que nos muestra la participacin del
valor agregado generado por el sector pblico como proporcin ,del.PIB
(Cuadro 3.2). Al igual que el anterior, este indicador elimina la doble contabilizacin causada pot los consumos intermedios. Desafortunadamente,
las Cuentas Nacionales solamente empiezan a discriminar el valor agrega-

En los clculos se han eliminado la" trasferencias que hace el gobierno central naciona
nacionales..
a los entes territoriales y al sector descentralizado; a fia de evitar dobles contabiliSt
clones.

Para una definicin precisa de los rubros que hacen parte de los ingresos corriente,'

Valor agregado.. Produccin total bruta- Consumo intermedio (Vase

el Captulo 1).

146 ,

INTRODUCCIN A LA mAcithEcoNomtA cot,okismu,k

do de las empresas pblicas a partir de 1970, razn por la cual el horizonte de

tiempo en este caso es ms limitado. Segn esta aproximacin, el tamao del
Estado supera el 20% del PIB en los ltimos aos, luego de haber experimentado un sorprendente crecimiento durante la dcada dedos aos ochenta.
CUADRO 32
INDICADORES DE LA IMPORTANCIA DEL SECTOR PUBLICO
EN LA ACTIVIDAD ECONMICA 1970-1989
Arios

19704974
19754 79
1980-1984
1985-1989

Participacin en el Valor Agregado

a precios corrientes
Participacidn Participacin.
Total Sector AdrninisEmpresas Instituciones
en la
en Ia.
Pblico
ti-aciones
Pblicas
Financ. Remuneracin FBCF1 "
Pblicas no financieras Pblicas
Asalariados
19,5
15,2
19,2

1,5

26,9
31,5

17,5
48,2,

FBCF Formacin Bruta de Capital Fijo.

Fuente: DANE, Cuentas Nacionales.

En este ltimo cuadro se aprecia tambin la alta participacin que tiene

el sector pblico en la remuneracin a loa asalariados, la cual avanza de un
promedio del 29% en los aos setenta al 34% en aos recientes. En trminos
de su importancia como generador de empleo, un estudio del DANE i(1988) .
estim que hacia finales de la dcada de los ochenta haba cerca de 940 mil
empleados pblicos, el doble de los.reportados a comienzos de la dcada
de.los aos setenta. De ellos, el 78% laboraba en la administracin publica
y el 22% en las'empresas estatales. Aunque no despreciable, esta participacin es inferior al promedio latinoamericano y ms an al promedio'cle los,
pases industrializados de la OCDE. De otra parte, el nivel del salario real,
de los empleados pblicos en 1986/1987 era muy similar de 197071971
(pero inferior al de 1983/1984) y superaba en 2,3 veces en 1987 (contra 2",
veces en 1970) al de los obreros menos calificados de las ciudades (los del -;
sector de la construccin); pero era inferior al de los empleados del sector
industrial.
Ms significativa an es la contribucin del sector pblico a la Formacin Bruta de Capital Fijo, FBCF, que:pas de representar el 34% del total
en 1970-1974 a un promedio del 47% en la dcada de los aos ochenta. Las

147

'iliones que explican este crecimiento de.la inversin sern objeto de un

is ms detallado en la sexta seccin de este mismo capitulo.
La rpida expansin del sector pblico se ha visto acompaada tamisen,por u cambi significativo en su estructura. Los aspectos ms destakel- dos de la misma han sido, de un lado, el desarrollo de un importante
descentraliz do a travs. de la creac'n de un gran nm
*cimientos pblicos y empresas industriales y comerciales del Estado y,
.de,,Otro, la prdida de importancia relativa que experimentaron los depar~tos y municipios durante la mayor parte del presente siglo (tenden'4.4m, sin embargo; empieza a sufrir un giro radical en la ltima dcada,
o veremos en la cuarta seccin).
El primero de estos fenmenos se inicia a partir de los aos treinta,
pero es en los aos cincuenta ,y sesenta cuando realmente se crea el mayor
Wunero 'de entidades descentralizadas. El ritmo de creacin de nuevas
-entidades se desacelera en la dcada de los;setenta pero, en cambio, su
importancia econmica se ha fortalecido arrms desde entonces, dado el
dinamismo de los sectores en que se han ubicado y las funciones estratgi=as que les han sido asignadas. Algnos estudios han argido que su rpiL O desarrollo se explica porel inters en promover algunas actividades con
una relativa independenciade las complejas restricciones presupuestales y
ffitcrticasly de las incertidumbres e inhibiciones impuestas por las in'En virtud de lo anterior, los establecimientos pblicos y las empresas
;dirstri'
ales y` comerciales del Estado seconvirtieron con el paso del tiempo
,en las, principales ejecutoras de la inversin: ya en 1962 ejecutaban alrededor del 33% de toda la inversin pblica y sUpeso relativo en este rubro de
gasto se ha acrecentado en forma tale que en aos -recientes se eleva a cerca
del'0% (luego de haber alcanzado niveles incluso del 70% en los primeros
aos de la, dcada de los ochenta):En relacin con los ingresos corrientes,
la contribucin de las empresas es del orden del 45% y la de las entidades
descentralizadas de116%. En Cambio su coptribucin conjunta al valor agregado-es ms reducida, del orden del 35%-..en los ltimos quince aos.
t;Una tercera dimensin en la cual se re-fljan los cambios en la estructura
'flel sector pblico colombiano en la posguerra es la concerniente al destino
el gasto pblico. En el periodo 1946-1958, ste se orient bsicamente ha" inversiones en el sector productivo (dando lugar al nacimiento. de enti01cles y empresas tan importantes como el IFI, Ecopetrol, etc.), a servicios
pblicos y hacia infraestructura vial, especialmente en carreteras.
En el perodo del- Frente Nacional, que va de 1958 a 1974, lo ms destacado fue el programa de gasto pblico con contenido social y redistributivo.
PIPlesbicito de 1958, la Alianza para el Progreso y la creacin del Situado

148

INTRODUCCIN A LA MACROECONOSMA COLOMBI

Fiscal en 1962 definieron diversos mecanismos de apoyo a la educacin r

la salud pblica. Los programas de reforma agraria se tradujeron en une
mayor gasto en este sector y en la creacin de importantes entidades dey
apoyo al agro. Finalmente, durante la administracin Lleras se presenci elt,
despegue definitivo de la seguridad social en el pas, con la ampliacin
las funciones del ISS tal como las conocemos hoy en da y la creacin del;
ICBE Tambin fue importante 14,ampliacin de los programas de vivienda,"popular.
A finales de los aos setentala gama de actividades a cargo del Estad&
se torna menos variada (especifrimente en lo que tiene relacin con su pre:1;-sencia en las actividades indusiriales y agrcolas). Sin ernbargo, fue tal
nfasis puesto hasta mediados de la dcada de lo's Ochenta en loS campal.
energtico y minero, en infraestructura fsica y en la provisin de servicio
pblicos, que ste se convirti en el periodo de ms acelerado crecimiento,
del sector pblico en los ltimos cuarenta aos (Cuadro 3.1). En aos m '14
recientes, aunque contina el avance de estos mismas sectores, se ha hechof:
un mayor nfasis relativo en las reas tradicionales a cargo del Estado (de
fensa, justicia, salud y educacin) y en la provisin de una variada gaml,
de "bienespblicos locales" (vase la cuarta seccin), as como en el pago ale,:,
del servicio de la deuda pblica, consecuencia del acelerado cred-t
miento que sta tuvo en el perodo 1978-1986.
A la clasificacin funcional de los gastos que acabamos de pres'entar,;le
conviene aadir otra de carcter econmico, que nos permitir evaluar en1T
qu sectores productivos se ha concentrado la actividad estatal. La in iY
formacin al respecto slo est disponible partir de 1970, pero resulta5.
particularmente ilustrativa para extraer conclusiones acerca de la reciente
evolucin del sector pblico colombiano, En el Cuadro 3.3 Se muestra eridi
qu forma se ha distribuido el valor agregado del conjunto del sector piablico por ramas de actividad econmica. De all se destacan particularme&L
te dos hechos:
En primer lugar, la importancia preponderante que an conservan los-1
servicios no mercantes en el conjunto de actividades pblias (39% en1981,7
1989), En segundo.lugar, que a pesr de lo anterior, las actividades clsica
del Estado colombiano han venido perdiendo importancia como consecuen'
da del acelerado avance de los sectores de hidrocarburos y minera (cuya,,,,
participacin relativa creci del 7,8% en1970-1974 al 16,2% en 1985-1989)"'
y de los servidos pblicos de electriddad, gas y agua (que pasan de repre-4.:
sentar el 7,6% del total en 1970-1974 al 13,2% en 1985-1989). Tambin la11,11
actividades de transporte y comunicaciones, as corno los servicios finan-:<j
cieros, tienen una contribucin importante, pero ella se ha mantenido esta--k
ble en el perodo considerado.

149

CUADRO 3.3
DISTRIBUCIN PORCENTUAL DEL VALOR AGREGADO DEL SECTOR
PBLICO POR RAMAS DE AC1IVIDAD ECONMICA 1970-19891
1970.1974 197,4979 19804984 1985-1989
1, Agricultura, silvicultura, caza

0,2

2,
3.
4.
5.
6.
7.

7,8
4,2
7,6
2,3

Explotacin de minas y canteras

Industria manufacturera
Electricidad, gas y agua
Construccin
Comercio, restaurantes y hoteles
Transporta; almacenamiento
y comunicaciones
8,j Establecimientos financieros,
seguros, bienes inmuebles
y servicios prestados .
a las empresas
9.1. Servicios comunales, sociales
y personales mercantes
92. Servicios comunales, sociales
y personales no mercantes
TOTAL

6,3
10,2
8,9
1,8
1,3

11,3
6,1 .
10,7.
1,5
1,4
9,9

16,2
4,2
13.2

9,5

9,3
4,9
38,9

100,61. "

100,0

1. Calculada corno la contribucin del valor agregado en cada rama d actividad econmica
el total del valor agregado del sector pblico en su conjunta

Fuente: DAME, Cuentas Nacionales.

Otra forma de evaluar la importancia econmica del sector pblico es
midiendo su contribucin al PIB sectorial, es decir, qu proporcin del valor agregado en cada rama de actividad econmica es aportada por el sector pblico. En el Cuadro 3.4 se aprecia que los sectores de servicios no
mercantes y de electricidad, gas y agua son controlados enteramente por el
Estado. En el primer caso, ello se explica por las definiciones propias de las
Cuentas Nacionales y en el-segundo caso. , es el resultado cle decisiones
polticas adoptadas en la posguerra; Otro sector con un amplio control pblico es el minero, fenmeno que es consecuencia de las grandes inversiones en petrleo, carbn, ferronquel y otros, llevadas a cabo, especialmente,
en la dcada de los aos ochenta. En lo que se refiere l sector transporte,
la participacin de las empresas pblicas se explica bsicamente por la movilizacin de los productos mineros antes citados a los centros de consumo

INTRODUCCION A LA MACROECONOMIA COLOMBIANA

150

y de exportacin. Conviene destacar, de otra parte, la reducida presencia.

estatal en el sector manufacturero, lo cual es un indicio de que los instrumentos de poltica adoptados en favor de este sector no han pretendido un
control directo de la produccin. Llama tambin la atencin el aporte prc...
ticamente nulo del Estado en el sector agropecuario.
CUADRO 3.4
CONTRIBUCIN PORCENTUAL DEL SECTOR PBLICO AL VALOR
AGREGADO SECTORIAL Y TOTAL 1970-19891
1970-1974 1975-1979 1980-1984 1985.1989

z.

Agricultura, silvicultura, Caza y pesca

Explotacin de minas y canteras
Industria. manufacturera
Electricidad, gas y agua

3.
4.
5.
6. COmerelo,restiturantely hoteles
7. '.Transporte, alinacenamiento

8. Establecimientos financieros,
.seguros,.bienes inmuebles .
y servicios prestados '
a las empresas
9.1.. Servicios comunales, sociales
y personales mercantes .
9.2. Servicios comunales, sociales
y personales no mercantes
TOTAL'

1. Calculado como el valor agregadd por el sector pblico en cada rama productiva como:
proporcin del valor agregado sectorial.

Fuente: DANE, Gumas Nacionales.

Podemos concluir sealando que el :tamao, la estructura y el crea*,

miento del sector pblico colombiano son bastante normales en relacin
con otros paises con niveles similares de desarrollo y se ajustan a lo que se'
podra "predecir" de acuerdo con la experiencia internacional y con su ni*
vel de PIB per capita. De all que, como lo afirma la Comisin del Gasta

151

blico (1986), "la caracterizacin (de Colombia) como un pas relativa-Mente estatizado no corresponde a la realidad".
Otros aspectos de la incidencia econmica de la accin pblica
Aunque son muy pocos los estudios empricos que se han hecho en el pas
sobre la incidencia distributiva del gasto pblico, todos coinciden en seaque un alto porcentaje del gasto pblico social, especialmente en edudn primaria, atencin bsica en salud y vivienda subsidiada, favorecen
ante todo a los sectores ms pobres de la poblacin. En cambio, la educacin superior y la seguridad social han beneficido tradicionalmente a los
grupos de ingresos medios y altos de las ciudades. Con respecto a los servidos pblicos de agua,akantarillado y electricidad, la poltica tarifada en
Colombia ha buscado desde tiempo atrs subsidiar el consumo de los grupos de ms bajos ingresos. Esto ha tenido una incidencia favorable sobre la
tribuCin del ingreso, mxime si se tiene en cuenta el creciente acceso a
l'OS mismos de las familias ms pobres de la poblacin.
A pesar de las deficiencias que puedan tener los estimativos anteriores,
y razones para pensar que el gasto pblico ha tenido una incidencia ligeramente positiva sobre la distribucin del ingreso en Colombia. Como se
,Yer ms adelante, se llega a una conclusin similar al evaluar la incidencia
del sistema`impositivo
ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS CORRIENTES DEL ESTADO

Para` llevar a cabo las funciones que le han sido encomendadas, el Estado
ebe contar con fUentes de financiamiento adecuadas. La primera de ellas,
la que representa el mejor indicador de la solidez de las finanzas pblicas
de tul pas y de su esfuerzo fiscal, son los ingresos corrientes. Ellos suelen
CIASificarse en cinco grupos bsicos: a) impuestos; b) tasas o tarifas; c) conudones; d) rentas contractuales y otros, y e) ventas de bienes y servicios.
-..Los impuestos tienen el carcter de una imposicin unilateral del Es tac!,ellyo pago por parte del contribuyente eseobligatorio. Su objetivo es el
amiento de aquellos servicios que, por su naturaleza colectiva, debeneficiar a toda la poblacin. En consecuencia, el pago que hace el
111.1,7ibuyente no guarda necesariamente una relacin directa e inmediata
el beneficio que se deriva de los servicios del Estado.
Las tasas o tarifas, en cambio, corresponden al precio que se cobra por
,servicio pblico, el cual guarda una relacin directa con la cantidad
tullida del mismo. En este caso, existe cierta "voluntariedad" en el pa-

152

INTRODUCCIN ALA MACROECONOMA COLOMELtes

153'

go, segn que cada individuo quiera y tenga la capacidad de sufragarlo

garrean una serie de compromisos financieros (pagos de intereses y amorEn caso contrario, no tendr acceso a ellos. La poltica tarifara ptima deb
tizacin del capital) que pesarn sobre los ingresos corrientes en el futuro.
ser modulada en funcin de los costos de prestacin del servicio, pero
Dada la importancia de los ingresos corrientes Como mecanismo bsico
,
posible incorporar criterios redistributivos en su definicin.
de financiacin del sector pblico nuestro interesen las prximas pginas
Las contribuciones, por su parte, tienen un carcter mixto. Aunque e(;
estar centrado en evaluar los principios bsicos de la teora de la tributa_ so y de su incidencia sobre la actividad econmica. Posteriormente ievi-
tituyen un gravamen impuesto a ciertos grupos de ciudadanos, inzi;
zsaremos la evolucin y la estructura actual de los ingresos corrientes del
pendientemente de su voluntad, stos reciben una contraprestacio
del
pensiones
de
invalidez
y
vejez
1S5,'
ra
b
;Estado
colombiano. Dejaremos para la quinta seccin lo concerniente a la
especfica por su pago, como
educacin a los empleados dedas empresas que pagan sus cotizaciones,
. medicin y anlisis del impacto macroeconmico del crdito pblico.
SENA, la construccin de obraS pblicas a nivel local, etc. as la cantidad;_

recibida del bien o` servicio no - coincida exactamente con el monto pagar;

Fundameidos de la teora de la tributacin
-,
por el contribuyente.
Una fuente adicional de ingresos del Estado lo constituyen las rentiE
1. Los impuestos en el flujo circular de la economa
contractuales y otros ingresos. no tributarios Aqu se incluyen, de una parte
las rentas del patrimonio estatal (regalas petroleras, etc.), particularmente
El impa cto de los impuestos sobre la actividad econmica y el bienestar de.
los individuos depende de las variables que. ellos afecten y de la forma.
las provenientes de su dominio territorial sobre las minas, el subsuelo
dems y, de otra, los beneficios obtenidos por los monopolios fiscales (licor
como estn diseados. De acuerdo con lo anterior, los economistaShan prores, loteras, etc.) y por las empresas industriales y comerciales del Estadrn.
puesto diversas formas de clasificacin de los tributos, a las que haremos
referencia en seguida.
Tambin se incluyen bajo esta clasificacin Otros ingresos de menor impd
.
tanda, tales como las multas, que obedecen . Ms a fines de sancin quJ
En primer lugar; es importante distinguir entre los impuestos que re,,,, Caen sobre los flujos generadoS en el proceso de produccin o de Utilizacin
fiscales. Finalmente, la venta de los bienes producidos por las ernprest.
pblicas constituye lo que debe ser la principal fuente de financiacint
del ingreso corriente y aquellos que gravan la propiedad, la riqueza y su
sus actividades empresariales.
'trasferencia. Es realmente en el primer grupo en donde se ubican los prinSegn su naturaleza u origen, los ingresos corrientes tambin suel
cipales gravlnenes estatales.
reclasificarse entre ingresos tributarios y no tributarios. Los primeros loj
En relacin con stos, el Grfico 31 presenta una visin simplificada .
rresponden a los gravmenes tributarios o impuestos y los segundos a
del flujo circular de ingresos y gastos monetarios del sector privado, que nos
pan otras fuentes de ingresos, tales como las tasas, contribuciones, ren
ayuda a ilustrar los puntos bsicos del impacto de los gravan-lenes imposicontractuales, etctera.
tivos. Los rubros ms importantes de la estructura tributaria colombiana
Ahora bien, normalmente los ingresos corrientes son insuficientes p
n: el impuesto a la renta de las personas naturales en el punto 1, el imcubrir, adems de los gastos ordinarios de la admirdstracin, las inve
puesto a la renta a las personas jurdicas (sociedades y compaas limitadas)s en el punto 7, el impuesto a las ventas, IVA, en el punto 3, las
nes de carcter productivo. Para cubrir los faltantes se recurre a otras fu
ingresos-de
capita
tes de ingresos, de carcter ms aleatorio, denominadas
contribuciones patronales sobre la nmina en el punto 6 y las contribucioextraordinarios?. Sus principales partidas son el crdito externo y el crdikl nes de los empleados sobre la nmina n el punto 8. Puede considerarse
interno. Ellos deben destinarse a. inversiones de carcter productivo,ptilt tambin que algunas modalidades se ubican en el punto 4 (presuntiva de
ingresos netos de ciertas empresas). Actualmente no existen en elpas gra
vmenes a nivel de los puntos 2 y s, pero la teora tributaria los considera
ms
amplia
sobre
este
terna,
conocido
corno
"principio
de
berteficiottri
s. Una discusin
..
.
,
bajo
el
subtema
Fundamentos
de
la
teora
de
la
tributaciae

desarrolla ms adelante,
7. En el texto, implcitamente, se est haciendo referencia a los conceptos de "d
fiscal" y de "necesidades de financiamientos' del sector pblico. Estos conceptos 3001:
desarrollados ms en detalle en la sexta seccin.

. Al anterior podra aadrsele el efecto de la doble tributacin (que rigi de 1953 a 1986)
en el punto 10.

154

INTRODUCCIN A LA MACROECONOMfA COLOMBIANA

como alternativas potenciales en las modalidades de impuestos al gasto 'e

impuestos al valor agregado "tipo ingreso".
GRFICO 31
PUNTOS DE IMPACTO DE LOS Ev1PUESTOS EN EL FLUJO CIRCULAR
Ingreso familiar
Unidades familiares
Consumo.
familiar

Ahorro
familiar

Dividendos ,,1\
.0,

Mercado de

Mercado factores.

Nomina NN

7Gananci

Mercado
Bienes de

consumo.

Pago a los
factores
Fuente

Entradas
brutas

4
Tornado de Richard. Musgrave y Peggy Musgrave, Public Finances
3a. edicin, Tokio, McGraw-Hill KogaKusha, 1980.

Theory and Predice,

155

El grfico nos indica tambin que existen diversas opciones para dise-alar los impuestos, ya que ellos pueden recaer sobre las familias o sobre las
firmas, sobre el comprador o sobre el vendedor, en el mercado de bienes y
S
- ervicios o en dinercado de factores y sobre los usos o sobre las fuentes de
ingresos de los responsable& del pago. Aunque los efectos econmicos y
fiscales de la tributacin dependen en gran medidaidel punto en el cual se
.;,-dmponen, hay ciertas equivalencias entre lo extremos de las parejas anteriores. La decisin acerca de en, qu nivel delDe establecerse un gravamen
depende tambin crticamente de consideraciones de control administrativo.
En las discusiones sobre tributacin tambin aparece a menudo la distincin entre impuestos directos e indirectos. Usualmente se -define como
mpuestos directos los que recaen de manera inmediata sobre el contribuyente (como el impuesto a la renta de personas y sociedades, los impuestos
.al patrimonio y a la propiedad, etc.), mientras que los impuestos indirectos
recaen sobre bienes y servicios y, por consiguiente, afectan indirectamente
el ingreso disponible del contribuyente (corno los impuestos a las ventas,
los aranceles sobre las importaciones, etc.). Sin embargo, la persona natural
olunclica sealada por la ley como responsable del pago de un gravamen
no necesariamente es la misma que en ltimo trmino asume la carga eco
del tributo, pues cabe la posibilidad de que esa persona lo traslade,
bien sea hacia adelante, es decir, hacia sus clientes(elevando los precios de
venta de sus productos), o hacia 'atrs, a sus proVeedores y empleados (al
fpagarse un precio ms bajo por los insumos o una ms baja remuneracin
A loS servicios de los factores productivos de lo que hubiera ocurrido de no
existir el impuesto).
- Este problema de la repercusin o incidencia, es decir, de la forma en que
finalmente se distribuye la carga del gravamen entre los diferentes agentes
,econmicos afectados y de seis efectos sobre los precios de los bienes y de
los factores, del nivel de, empleo o utilizacin de estos ltimos y sobre la
producciny el'consumo, constituye uno de los temas centrales de la teora
:econmica. La discusin sobre esta matarla exige'tcnicas de razonamiento
-que van ms all de los propsitos intrOductorios de este texto. Sin embargo, mencionaremos algunas de las principales conclusiones sobre la materia que se extraen de la teora tributaria.
En un esquema simplificado, se consideran tres grupos bsicos de agen;tes: gobierno, productores y consumidores,:y se establecen comparaciones
del bienestar de cada uno de ellos antes y despus de la imposicin del
gravamen en mercados eficientes. Salvo en situaciones muy particulares,
el tributo genera un beneficio para el gobierno (del que usufructuarn ciertos grupos de la poblacin, beneficiarios del gasto pblico) a costa de una
Prdida de bienestar de consumidores y productores. En general, la teora

Ahorro empresas

Salarios ././-

POLMCA FISCAL

156

INTRODUCCIN A LA MACROECONOMIA COLOMBIANA

muestra que la ltima supera al primero, causndose una "prdida neta de ;.

bienestar social", que crece en forma ms que proporcional al nivel de lastarifas.
Esto es lo que se denomina et" costo" de los impuestos en trminos de
eficiencia. De all la conclusin de que el "nivel ptimo". de las tarifas puede :
ser relativamente bajo y la recomendacin que ha sido llevada a la prc-. --.
tica en muchas reformas tributarias recientes en todo el mundo de atacar:
el problema del recaudo tributario mediante la ampliacin de las baseSi
gravables, al tiempo que se4educert las tarifas impositivas, con miras al.
amortiguar la magnitud dedichas prdidas netas de bienestar social o ine.'
ficiencias causadas por los tributos.Los argumentos en favor de la reduccin de las tasas impositivas tambin fueron reforzados, en particular durante la dcada de los aos-ochen:
ta, por los proponentes de la "teora de la oferta", quienes argumentan quIc...
por esta va se incentivan el trabajo, el ahorro y la inversin. Sin embarga`,;;
sobre ello, ni la teora eonmica ni los estudios empricos son plenamente:7
concluyentes9.
En relacin con lo mismo, un conocido' economista, Arthur Laffer;
sostiene que el aumento en las tasas de impuesto-aumentan el recaudotributario, pero slo hasta cierto punto, Ms all de este "nivel ptimo';
incrementos adicionales generarn tales desincentivos al trabajo, a la inver.S
sin (al reducir la rentabilidad de la misma despus de impuestos), etc.:11.
que ms bien causarn una contraccin del recaud tributario, dada su
videncia negativa. De all se deriva la famosa "curva de Laffer, que asocia"el recaudo tributario con el nivel de las tarifas de impuestos, de forma que.el primero es una funcin creciente del segundo hasta llegar al "nivel ptPE
mo de la tarifa", pero se torna decreciente una vez las tarifas se hacen .
superiores a su "nivel ptimo" (es decir, que a partir de cierto puntoletT
recaudo se contrae si las autoridades aumentan las tarifas impositivas).
En lo que se refiere a la distribucin de la carga del gravamen entre loS1
grupos afectados, existe amplio consenso en cuanto a que, en el caso de lose-.
impuestos indirectos, el vendedor, en principio, intenta trasladar la carga...
9. Para mostrar por qu la teora no es concluyentesobre esta materia, tomemos el ejemple;'.
de la oferta de trabajo. Una ms elevada tasa impositiva reduce los salarios despus de::
impuestos, desincentivando al individuo a trabajar ("efecto sustitucin"). Sin embargoa
el ms bajo nivel de ingreso podra presionarlo a trabajar un mayor nmero de horas,..,.
a fin de recuperar su anterior nivel de ingreso despus de impuestos ("efecto ingres").
Los dos efectos actUan en direcciones contrarias y slo un estimativo emprico para"
cada pas, en cada momento del tiempo, podra aportar una idea sobre la verciaderkdireccin de los cambios causados por las mayores tasas impositivas.

poUrICA FISCAL
157
al

consumidor, Va mayores precios de los productos. Pero ello tambin

repercute sobre el productor (quien vender un menor nmero de 'unidades al precio ms alto) y sobre los factores de produccin empleadoS (pues
al venderse menos unidades del bien, se reduce la contratacin de factores
o su remuneracin). La teora convencional concluye que la distribucin de
la carga del impuesto (esto es, quin i'pierde" bienestar)- depende de las
elasticidades precio de la oferta y la demandal, de las condiciones del mercado (competitivo u oligopolista, con pleno empleo o desenipleo, etc.), del
grado de apertura al exterior de la economa, del rgimen de manejo'e la
tasa de cambio (fija oflo tante) y de la poltica presupuestal (es decir, si el
mayor recaudo tributario es gastado por el gobierno o si se traduce en -Mayor ahorro pblico).
.
De otra parte, en el caso de un impuesto (directo) a la renta de:las
empresas; la teora neoclsica considera que, bajo los supuestos de economa cerrada, competencia perfecta, pleno empleo y estabilidad tanto
del gasto pblico como de latasa de cambio, no hay traslacin:d modo
que la carga econmica (o prdida'e bienestar) la asume Plenamente el
productor, sin afectar precios, empleo o produccin11. En cambio, el enfoque post-keynesiano concluye que si las, empresas tienewslificiente
poder de control sobre el Mercado, pueden trasladar la carga del gravamen al consumidor, elevando el precio de venta de sus produtos, lo
cual reducira correlativamente los salarios reales Pero .si la situacin
fuera de desempleo y mercados oligoplicosr y el gobierno gastara la
totalidad del nuevo recaudo, no habra trasladen del impuesto sobre
precios y, en cambio, s estimulara la produccin y el empleo. As mismo, pueden ocurrir situaciones intermediaa,' en, las cuales cada agente
asuma una parte del gravamen.
0. El enfoque neoclsico concluye que "el que es inelstico paga,_ pero .
.que si las
elasticidades de la oferta y la demanda son normales tanto el productor como el
consumidor asumen parte de la carga, pues los mayores preciosdel bien determinan
un menor consumo, una menor produccin y un ms bajo nivel de empleo. En cambio,
el enfoque post-keynesiano concluye que, aunque el mayor impuesto se traduce en
mayores precios de los bienes, si el gobierno gasta la totalidad del recaudo, no se veran
afectados ni la produccin ni el conmino ni el empleo.
_
1.
Bajo el enfoque neoclsico, si la economia es abierta al exterior, existe libre movilidad
de capitales y el tipo de cambio es fijo, los precios de los bienes y la remuneracin al
capital
(despus de impuestos) tienen que ser iguales a los del rest del mundo. En
consecuencia, la carga econmica de un impuesto general a la'mnta de las empresas se
traslada plenamente a los asalariados, por la va de la menor remuneracin al trabajo.
Si el tipo de cambio hiera flexible y hubiese rigideces a la baja de los salarios, se
presentara una salida de capitales y una depreciacin del tipo de cambio.

158

INTRODUCCIN A LA MACROECONOMIA COLOMMANA

.
Consideraciones similares a stas pueden hacerse en el caso del irnpuesto al patrimonio. En cambio, es ms comnmente aceptado que los
denominados impuestos sobre la nmina (contribuciones a la seguridad
social) a cargo de los empresarios son plenamente trasladados a travs de
mayores precios de los productos y menor empleo o ms bajas remuneradones (antes de impuestos).

t?oLncA nscL

7n9c- Los gravmenes deben ser claros e inteligibles para el contribuyente,

no arbitrarios, y su administracin por parte de las autoridades debe
.4.1. ser eficiente, de forma que su costo sea bajo en relacin con el recau-4. Cuando la poltica tributaria sea utilizada para alcanzar otros objetivos, 9
tales como dar incentivos a la inversin,..ellos deben ser diseados de Q,
,ire forma tal que no alteren la equidad del sistema.
Los principales impuestos del sistema deben ser fiscalmente producti1422 Li
vos y deben tener una adecuada elasticidad ingreso".
1"
/84.115
I La
La 'estructura tributaria debe facilitar el uso de la poltica fiscal para
I
lograr los objetivos de estabilizacin y crecimiento.

2. Requisitos de una estructura tributaria adecuada

Ha sido una preocupacin permanente de los economistas y juristas de
todas las pocas determinar principios y normas justas que regulen la
estructura tributaria.. Algunos de los criterios bsicos sobre esta materia
fueron-definidos desde la poca de los economistas clsicos; unos han sobrevivido intactos desde entonces, otros han sido retomados/bajo nuevas
justificaciones tericas en pocas ms recientes.
Desde un punto de vista jurdico, del espritu general de la Constitticin vigente en la mayor parte de los pases occidentales se deduce que las
normas impositivas deben guiarse por la bsqueda de la igualdad, la generalidad y la no confiscatoriedad. Los dos primeros significan que el diseo y.
aplicacin de tales normas deben revestir' un carcter general, de forma tal
que todas las personas que se encuentren en la situacin prevista por la ley
reciban el mismo tratamiento,Sin distingo de consideraciones individuales. El ltimo implica que de ninguna manera un gravamen debe privar al
contribuyente de ingresos que le son indispensables para su bienestar mi!Urdo y el de su familia, asi como para el adecuado desarrollo de las actividades empresariales.
En relacin con lo anterior, los economistas han precisado un poco ms
los requisitos que deben servir como criterio evaluador de la calidad de la
estructura impositiva, entre.los cuales destacamos los siguientes:
.

159

o1

Ciertamente, existe conflicto entre algunos de estos objetivos y no siem- <

..re pueden alcanzarse todos al mismo tiempo, de forma que en muchas z
11,4-iocasiones es necesario sacrificar parcialmente unos para alcanzar otros.
TAdems, debe tenerse presente que las consideraciones anteriores se re
glaien'al conjunto de la estructura tributaria y no necesariamente a cada uno
c.3Sdesus elementos.
Principios de equidad tributaria
i

, Aunque el criterio de equidad y la definicin de lo que es justo que cada

ntribuyente aporte no siempre es fcilmente manejable en la prctica,
constituye tal vez el criterio bsico para el diseo de la estructura tributaria.
13 El conceptoelstiadad
de
itibuiaria pretende capturar la respuesta del sistema
impositivo frente a cambios en el nivel de actividad econmica. Matemticamente, se
define como la relacin entre los 'cambios? porcentuales en el nivel de recaudos
tributarios y los cambios porcentuales del ingreso nacional, es decir:

1. La distribucin de la carga impositiva entre los miembros de la sacie-,

dad debe ser equitativa, de forma que cada quien pague lo justo (prifr
2. Los impuestos deben ser escogidos de forma tal quelengan la Menor
interferencia posible en las decisiones' de los agentes econmicos ea
mercados eficientes (principio de neutralidad?

'

12. Este concepto corresponde al problema de la incidencia tributaria qu tratamos en el

.. aparte anterior.

Donde Et
Pelt

1:

-t
, '

1
,
7 te,
w.t.:
r
i.,1:11.","
.:4...5.1M

el astic idad tributaria

T - recauda tributario

T - variacin en el recaudo tributario en un perodo determinado

A Y - variacin en el ingreso nacional en el mismo perodo.
Cuando esta relacin es superior a uno, se dice que el recaudo por concepto de ese
impuesto es elstico, y si es inferior a uno, que es inelstico.

1,

160

IN17;OLCO-N A LA MACROECONOMA COLOMBIAN

Al respecto, es posible distinguir fundamentalmente dos formas de aproximacin al problema:

a. El principio de beneficio y su aplicacin
Una primera aproximacin descansa sobre el denominado principio de be.
neficio. Segn ste, un sistema de impuestos equitativo es aquel en el cual:
cada contribuyente aporthle acuerdo con los beneficios que recibe del Es;
tado. Como resultado, ellSterna tributario realmente equitativo cambiaraZ
de acuerdo con la estructura del gasto pblico: EL criterio d beneficio, por
tanto, no es aplicable a Itpoltica tributaria por s sola, sino a la combina,::-k
.
cin tributacin-gasto.
A pesar de lo interesante y ah-activo que parezca este principio desde
un punto de vista terico; en la prctica resulta inaplicable como formula
general para el diseo de la estructura tributaria, ya que, en umsentidok
_
estricto, eXigira conocer los gustos (patrones de preferencia) de 7c1
viduo, su demanda persnal por bienel pblicos y los beneficio que recibir
:
del gasto pblico.
A pesar de lo anterior; el principio de beneficio tiene importantes apht
cationes prcticas en instancias particulares,' especialmente en el caso de
los bienes y servicios mixtos ofrecidos por el Estado, en los cuales sepreth
senta rivalidad en el consumo. Dicha condicin permite que los benficiotk
sean intemalizados por cada individuo, d forma que es posible conocer
demanda por este tipo de bienes e imputarle un_ precio a un usuario parti4
colar. En tales casos, como ocurre especialmente con los servicios de elestrieidad, agua, telfonos, etc., el Estado puede usar criterios de empresai%
privado para el cobro de las tarifas. Sin embargo, esto es posible combina&
lo con criterios redistributivos. sta es la base de los sistemas tarifados p
gresivos, en la cual el conjunto de los usuarios cubre la totalidad de 1
costos de provisin del Servicio pero, la vez, aquellos usuarios con mayo?w,
res ingresos pagan tarifas Ms altas, que permiten subsidiar las tarifas
loS grupos ms pobres de la poblacin (es decir, de aquellos cuyos b
ingresos los llevara a tener un consumo subptimo del servido desde ,
punto de vista soda;
Otra ventaja de este enfoque terico es que permite justificar cierto ti
de gravmenes, pues es ms fcil lograr su aceptacin si el contribuyen
considera que ellos irn a financiar algunos gastos que se desea que el
bierno ejecute. Algunos ejemplos en esta materia son: las contribucion
departamentales y municipales de valorizacin, en las cuales los beneficl
rios de ciertas obras (carreteras, calles, puentes, etc) pagan parte ola totalicl
de los costos de las mismas, en funcin del valor de_ a propiedad; 311

161 1

impuestos a la gasolina y a los automviles, as como los Peajes, que se

u tilizan para financiar la inversin y mantenimiento en infraestructura vial.

El principio de beneficio tambin tiene aplicacin en.el caso &las contribuciones de los empleados y patronos (impuestos sobre la nOmina) a las
instituciones de seguridad social, tales como el ISS, Cajanal, etc. Al menos
en lo que se refiere a los riesgos de invalidez, vejez y muerte, slo se benefician de las pensiones las personas que hayan pagado sus contribuciones
durante un perodo suficientemente amplio. Los patronos se benefician
igualmente de la contribucin al SENA, recibiendo como retribucin servicios de formacin tcnica para sus empleados.
Obsrvese, pues, que el principio de beneficio reviste particular relevancia en los casos de las tarifas, impuestos y contribuciones en. los cuales
existe una relacin entre el servicio prestado por el Estado y el pago que
efecta, el contribuyente, as este ltimo no sea voluntario.
b. El principio de capacidad de pago y su aplicacin
. .

Otra aproximacin al problema de equidad descansa sobre el denominado

principio de capacidad de pago. En este caso, el problema tributario es analizado en.s1 mismo, con relativa independencia del lado de los gastos. En
la realidad fiscal, segn hemos visto, prima a menudo el requerimiento de
parte de la sociedad o de ciertos grupos por una intervencin pblica que
Implica gastos: Ante esta realidad, el problema tributario por resolver no
es slo,e1 de cmo generar los Suficientes recursos para satisfacer tales requerimientos, sino tambin el de resolverlo con un criterio de equidad.
La norma utilizada paraste efecto es la d_e que cada quien contribuya
al financiamiento de los gastos estatales en funcin de Su .capacidad de
pago. De acuerdo con este prinCipio, las personas con igual capacidad de- ben pagar lo mismo (equidad horizontal), lo cual es simplemente la aplicacin prctica del principio de igualdad ante la ley que vimos ms atrs,
mientras que las personas con mayor capacidad deben pagaims (equidad
vertical). Ambas normas son igualmente bsicas y se derivan del. .mismc
principio de igualdad en el tratamiento.
Ahora bien; la aplicacin de ambas reglas requiere una medida cuanti.
tativa apropiada de la capacidad de pago; es decir, de la base sobre la cua
se aplica el impuesto. En la prctica, la frmula que se ha seguido en Ii
mayora de los pases, incluido el nuestro, es aquella segn la cual el ingre
socorriente sirve como base del impuesto personal o directo a la renta y e
consumo como base del impuesto a las ventas (o al valor agregado, IVA)
asi como de otros impuestos indirectos. ,

162

INTRODUCC1N A LA AlACROECCITthiffit COLOMBIANA

Una interesante discusin terica con. respecto al principio de capacidad de pago tiene que ver con el problema de la equidad vertical. Desde
John Stuart Mill, los economistas clsicos, y neoclsicos han afirmado que
el tratamiento a los contribuyentes debe ser tal que. irnplique igual sacrificio
o igual prdida de bienestar para todos, pero queda por resolver el.problema de si ello significa igual sacrificio absoluto; proporcional o marginal. Al
respecto tan solo diremos de pasada que la eleain entre tarifas proporcionales, 'progresivas o regresivas resulta relativamente indeterminado en la
teora econrhica14. La prescripcin: de que ella debe ser progresiva no viene de la teora misma, sino de consideraciones rectiltributivas, por razones
sociales y polticas que se traducen en preferencias por una distribucin
ms equitativa .del ingreso. Con estas ideas en mente, pasemos ahOra a estudiar la evolucin reciente del sistema tributario colombiano.
B. Evolucin reciente del sistema tributario colombiano

A /I

A mediados de la dcada pasada el pas contaba con un sistema tributario

bastante moderno el cual, no obstante, ha sufrido profundas transformaciones desde 1986. En los dos siguientes acpites se describen el sistema
que imperaba hacia mediados de la dcada pasada y las principales reformas llevadas a cabo en los ltimos aos. Las cifras relevantes para ambos
casos aparecen en el Cuadro 3.5.
1. El sistema impositivo an rior a las reformas de 1986
a. Impuesto a la renta .
Este impuesto slo vino a consolidarse despus de la reforma de 1935,
cuando se le defini sobre tres bases de liquidacin, similares a las que
conocimos hasta hace poco tiempo: el impuesto a la renta propiamente dicho, el de patrimonio y el de exceso de utilidades. Ya en 1942 haba-desplazado a las aduanas como la principal fuente de recursos impositivos.
14. La estructura tributaria es progresiva cuando la tarifa (o poreentaje) del impuesto es
ms alta para personas con mayor capacidad de pago (ingresos o consumo) y ms baja
para las de menor capacidad de pago. As, una-persona con una renta'ms alta paga
una mayor proporcin de ella al fisco que otra con una renta baja. Lo contrario ocurre
en el caso de las tarifas o impuestos regresivos. En el caso de las tarifas proporcionales.
cada quien paga una misma proporcin de sus ingresos al fisco, independientemente .:de su nivel de ingresos, aunque, obviamente, el valor absoluto del monto por pagar- >
asciende a medida que pasamos a escalas de ingreso ms altas.

potincA nscm.

163

La tarifa marginal fue elevada por reformas sucesivas. En 1953, el rgimen militar de Rojas Finilla introdujo el mecanismo de retencin para pagos a no residentes y la discutida "doble tributacin", al determinar que se
gravaran tanto las utilidades totales de las empresas en cabeza de ellas
mismas,
como las utilidades distribuidas en forma de dividendos, en cabe_
let de los socios accionistas. En ese entonces Colombia dispona del impuesto sobre la renta ms progresivo y productivo de Amrica Latina.
La tendencia al fortalecimiento de la progresiviclad y elasticidadis de
ste tributo se detuvo en la dcada de los aos sesenta, cuando bajo el empuje de las concepciones intervencionistas entonces en boga, fue decretado
un cmulo de deducdones y exenciones a las industrias bsicas, con el propsito de canalizar el ahorro y la inversin hacia los sectores sustitutivos
de importaciones. La administracin tributaria perdi claridad, eficiencia
y simplicidad, si bien cabe rescatar la importancia dula Introduccin generalizada del sistema de retencin en la fuente altos asalariados y de anticipos para los contribuyentes no sujetos a retencin16.
La ambiciosa reforma tributaria de 1974 cre un nuevo hito en la materia en Colombia. Sus propsitos fueron fortalecer el recaudo y recuperar
parte de la equidad y neutralidad del sistema que se haban perdido en la
dcada anterior. Con tal propsito, fueron eliminadas un gran nmero de
exei telones y deducciones; se elev l'tarifa marginal del impuesto para las
personas de ms altos ingresos y se sustituy el impuesto progresivo para
sociedades por un sistema ms simple, con slo dos tasas uniformes, una
aplicable a las annimas y otra a las limitadas. Otra importantsima innovacin consisti en establecer un rgimen de presuncin universal de renta
mnima del 8% en relacin con el valor del patrimonio neto. El impacto de
esta reforma se vio rpidamente erosionado por la creciente evasin, consecuencia de la complejidad administrativa del sistema.
Las "contra-reformas" de 1977 y 1979 s centraron en la correcin, primero parcial y luego total, del,efecto de 11 inflacin sobre las tarifas del
iMpuesto. En el pasado, estas tarifas no se ajustaban de acuerdo con los
cambios en el poder adquisitivo del dinero. Debido a ello, la inflacin trasU.' Para una definicin del concepto de elasticidad tributaria, vase la nota l3.
16:la retencin en la fuente asegura el recaudo en el momento mismo en que se genera la
renta gravable (base de la obligacin ante el fisco), y no en el transcurso del ao
siguiente,' como ocurre bajo el rgimen ordinario de declaracin de renta. En ton' secuencia, coadyuva en forma importante a cerrar canales de evasin. Los anticipos,
por su parte, exigen que los contribuyentes paguen al fisco por adelantado un porcentaje de lo que estima ser su impuesto a cargo en el perodo siguiente.

LNTRODUCatht R Lit MACROECONOMIA th

164

CUADRO 3.5
RECAUDO NETO DE INGRESOS CORRIENTES DE LA NACIN.
1970-1992*
(Como porcentaje del PIB)
97 974 1
I.

8,81

9,13

8,09

A. Actividad econritica intet

Renta y complementarios
IVA sobre bienes internos
Ad-valorem gasolina y AClinvi
Impuesto de timbre
Otros

6,02
4,09
0,77
0,56 .
0,54
Q05

5;94
3,69
1,24
0,5-k
0,33
0,15

5,46
3,00
1,36
0,81
0,27
0,03

No tributarios

III. Total Ingresos corrientes brutos

1,1 .-

s.-

984 98 989

Tributarios (A+B)

B. Actividad econmicaexterna
Aduanas y Recargos
IVA sobre bienes importados .
Impuesto CIF3
Ad-valorem catea
Ingresos tributarios de la CEC5
IL

979

229
1,68
0,26
0,12
0,00

3,19
231
0,72
0.31
0,05
0,80

. 2,62
1,29
0,61
0,11
0,13
0,28

0,40

.0,29

0,22

9,20

9,42

8,30

anancias ocasionales),
* Neto de eldevoluciones.
impuesto de renta y complementarios (patrimonio, g
1. Incluye
de remesas (que hizo parte de la aC hasta 1984), as como el recaudo por amnis '
Incluye impuestos sobre sucesiones y donaciones (hasta 1983); 5% tarifas hotelera%
2.
otras.
Entre 1970 y 1983 equivala al 1,5% del valor CLE de las importaciones. En 1984,
3. crea un recargo del S% CM A partir de 1985 incluye tambin el producto de un
contabilizados bajo el rubro Fondos Especiales. Tedrie
tasas y recargos adicionales
bretasas es reorganizado por la Ley 76 de 1986 en un soja;
de gravmenes y so
... .
.

"impuesto Cr 18%.
Fue
fijado
inicialmente
en
26%
por
el
Decreto-Ley
444/67y
reducido
lil
4. su eliminacin por la Ley 9a. de 1991. En el Cuadro slo se incluye laprogres
porcin .0
4.
recibida por el gobierno nacional (el resto se destinaba al Fondo Nacional del .
Eliminada
como
ingreso
corriente
de
la
Nacin
en
1983,
ao
hasta
el
cual
S
_
5.
. ..
el producto de los impuestos de remesas y caf.
portante Son
im
ms
ontractuales
(cuyo
rubro
individual
6. Tasas, multas y rentas c
petroleras).
Excluye las rentas ocasionales y los rendimientos financieros de ttulos en redel,
Repblicil
Fuentes: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Tesorera General de la
General de la Nacin.

FISCAL

165

ba al contribuyente a niveles superiores de renta nominal, gravadas

tarifas marginales ms elevadas. Ello gener una tendencia al alzade
carga tributaria, adicional a la producida por las normas legales de auto de tarifas-durante la posguerra. Otro aspecto de las medidas cle alitributario de 1977 y 1979 fue la nueva forma de clculo de las ganancias
-capital, que se tradujo en un virtual desmantelamiento del impuesto de
fas ocasionales y debilit el rgimen de renta presuntiva, abriendo
os canales de evasin. Todo lo anterior se tradujo en una significativa
traccin del recaudo proveniente de la tributacin directa.
La reforma de 1983 puso fin a la nueva fase de deterioro del impuesto
"renta, reforzando los sistemas de control y ampliando las retenciones,
ocipos y el rgimen de renta presuntiva, extendido a nuevas actividades.

puesto a las ventas

oposicin al impuesto de renta; caracterizado por ciclos de fortalecil
to seguidos de perodos-de francodeteriorti, la historia del in-puesto.
la ventas ha sido de crecimiento' continuo desde. Su creacin en 1963,
lidndose as como el ms elstico de todos los rubros.del sistema
tario colombiano17.

'
la reforma ms importante en relacin con ste impuesto fue aprobada
983, cuando se extendi hasta el comercio al detal y se le dio su forma
de "impuesto al valor agregado", IVA, "tipo crdito". No obstante,
la pena anotar que, con algunas imperfecciones, l graitameri slo se.
desde su creacin al valor agregado y no a las ventas brutas- dela
fria, ya que se establecieron mecanismos para deducir del
precio de
*tia el costo de las materias prirnas que estaban'sujetas al gravamen y,
1966, para descontar el monto de los impuestos pagados en la adquideios insumos utilizados ee! proceso de produccin.

estos sobre el comercio exterior

. la estructura tributaria colombiana, los impuestos ms importantes al
in exterior son los que recaen sobre las importaciones Su comporPeny y Crdenas estiman que la elasticidad promedio con respecto al PIB nominal para
ti Periodo 19654984 del impuesto a las ventas fue de 1,61, en tanto que la elasticidad
remedio del impuesto a la renta slo lleg al 1,29 para el perodo 1950-1984. Vase G.
y M. Crdenas, Diez aos de reformas tributadas en Colombia,
Bogot, Universidad
canal de Colombia, CID, Fedesarrollo.

166

INTRODUCCIN A LA MACROECONOMIA COLOMBIANA

tarniento depende bsicamente del valor en dlares de las importaciones,

de la tasa de cambio y del nivel de las tarifas arancelarias. Estas ltimas, a
su vez, son fijadas no slo con propsitos de recaudo fiscal, sino tambin
de proteccin "discrirninatoria" en favor de los productores domstico y
en contra de los extranjeros.
Con el propsito de superar la fuerte crisis fiscal de la primera mitad
de la dcada.de los ochenta, se decret una sobretasa del 8% a las importa
ciones en 1984: Ello, unido a la aceleracin del ritmo de devaluacin y la
posterior recuperacin del comercio exterior colombiano, permitieron que
el recaudo de impuestos y sobretasas de aduana superaran en 0,5% del PIB
en 1985-1989 al del lustro inmediatamente anterior.
Un componente adicional de los gravmenes sobre las importaciones,
es el impuesto a las ventas que se aplica sobre stas, recaudado por la Di
recelan General de Aduanas. La informacin al respecto indica que elpro:
ducto del mismo ha, venido 'aumentando en forma sostenida desde su
creacin, excepto durante el perodo de crisis del sector externo de comienzos de los aos ochenta.
Otra fuente de ingresos tributarios de"origen externo la constituyen los
impuestos a la exportacin de caf: El Decreto-Ley 444 de1967 los transform en un impuesto ad-valorem a las exportaciones del grana El gravamen'
fue fijado inicialmente en26% tras sucesivas reducciones, desapareci en
1992, cuando fue remplazado (en virtud de la Ley 9a. de 1991) por una'
"contribucin cafetera", con destino exclusivo al FNC a partir. de 1994,

Varios factores complementarios jugaron en favor de lograr estos objeos, en especial la ampliacin de la base tributaria y la reduccin de las
' as a aplicar. En relacin con la primera, se eliminaron un gran nmero
deducciones, exerieiones y descuentos tributarios (abandonndose as el
o del aparato tributario para favorecer actividades especficas), se incorraron nuevos contribuyentes al rgimen de este impuesto (entidades f
'eras sin nimo de lucro; cooperativas, cajas de compensacin, y ms
portante an, entidades estatales como Ecopetrol, Telecom y otras), y se
in la deducibilidad del componente inflacionario de los ingresos y
tos financieros para efectos'del cmputo & la renta gravable"(que initivaba el uso del endeudamiento como mecanismo de financiacin de
empresas.y desalentaba la capitalizacin a travs de la emisin de acunes). El objetivo de incentivar el mercado de capitales va emisin de
Colones fue complementado con el desmonte total de la "doble tributan"19 a la reparticin de utilidades de las empresas.
En lo que respecta al nitral de las tarifas, se redujeron las tarifas margies ms altas sobre las personas naturales (del 48% al 30%), y se igualaron
m' las de ganancias ocasionales y con las aplicadas a las empresas (unifidose las tarifas de sociedades annimas y compaas limitadas).
'Lo anterior, unido a la exencin del pago de este impuesto a los asalados con ingresos anuales inferiores a un milln de pesos en 1986, al desante progresivo del impuesto al patrimonio (que desaparecera a partir

2. Reformas estructurales; apertura ecnmze y ributaczn:

las reformas del periodo 1986-1992
El comienzo de la dcada de los afloS ochenta estuvo marcado por un significativo deterioro del recaudo tributario, al cual se hizo frente, bsicamente, con el fortalecimiento del IVA y rie los impuestos al comercio'
exterior. A partir de 1986, eh saneamiento general de las finanzas pblicas
la recuperacin de la actividad econmica y las;alentadoratperspectivas
del comercio exterior, permitieron efectuar un profundo replantearnierito
de la estructura tributaria nacional.
La primera reforma de trascendencia en este frente- fue sobre el in-,
puesto a la renta en 1986, la cual se orient fundamentalmente hacia la
simplificacin administrativa (para reducir la evasin y las oportunidades
de corrupcin) y hacia el mejoramiento del rgimen en materia de neutra lidad, eficiencia y equidad

:Ata no deducibilidad del componenteinflacionario de los ingresos y gastos financieros

fue de nuevo modificada en1991 (Decretos 2911 v.2912),y sustituida por un sistema de
"ajustes integrales pot inflacinen los estadosfinancieros de las empresas", que a juicio
, del gobierno, tiene el mim resultado econmico. El valor de los activos no monetarios
de las empresas se ajustar anualmente de acuerdo con el ritmo de inflacin, a fin de
que reflejesu mayor valor nominal (as conserve el mismo valor real) por motivo de la
depreciacin del poder adquisitivo de la, moneda, .y alimentar una cuenta de
ganancias por, inflacin". Lo propio se harkt'on los pasivos no monetarios .y con el
patrimonio, y el resultado del ajuste se trisladar a la cuenta de "prdidas por
,,inflacin" (en el pasado, tanto los activos como los pasivos ,y el patrimonio se
., ^contabilizabanalcosto histrico o costo de adiabisicin).5i la diferencia entre ganancias
S'y prdidas poro inflacin es positiva, ella ser' objeto de gravamen sobre la renta. En
,ompensacin
;;
c ompensacina lo anterior, y por consistencia contable, los egresos financieros vuelven
,
ra ser plenamente deducibles.
;4111 trmino "doble tributacin" hace referencia la siguiente prctica tributaria: las
7., utilidades netas de las empresas son gravadas en cabeza de ella misma, en su calidad
;:', de personajurdica. Una parte de dichas utilidades se reparte dos accionistas en forma
. de dividendos. Y stos pasan.a hacer parte -de la renta gravable de las personas
naturales, de forma que, nuevamente, es necesario pagar impuestos sobre esta
Proporcin de las utilidades de las empresas que es repartida a los socios. La Ley 75 de
f.., 1986 declar "exentos" del impuesto a la renta tales dividendos, es decir, que no se
computan para efectos del clculo de la renta gravable de las personas naturales.

168

INTRODUCCIN A LA MACROECONOWA COLOMI3TAN

169 .

de 1992) y a otras medidas complementarias adoptadas en 1987, perrniti6.,

Todo ello ayuda a explicar la cada (equivalente al 0,6% del PIB respecto
lograr una notable simplificacin del rgimen en sus aspectos administraj
al lustro anterior) de los impuestos al comercio exterior en el perodo 1990tivos, con el nimo de liberar recursos humanos de labores rutinarias y cle't
1992, que llev su recaudo a niveles incluso inferiores.a los de 19804984,,
recaudo, para orientarlos al control de la evasin.
cuando la grave crisis del sector externo haba'obligad a las autOridades
Y aunque las autoridades estimaron que el efecto de la refornia en tr;tgeneralizar el Uso de restricciones cuantitativas, en lugar de aranceles, comirtos de recaudo ira a ser neutro, este ltimo tinto un notable aumente:
mo mecanismo de control a las importaciones.
(del 3% del PIB en el perodo 19804984 al 3,6% en 1985L1989), gracias al?
Para compensar esta cada de impuestos, era necesario reforzar el reauge de las utilidades de las ,empresas en este perodo de recuperacirI'
caudo proveniente de otras fuentes. De acuerdo con la literatura terica, el
candidato ptimo es el IVA. ste se aplica en forma no discriminatoria tanto
econmica y al notable desem*fto del sector petrolero.
a la produccin domstica como a los bienes importados, eliminando as
Con un mayor desahogo en el frente tributario, entre 1990 y 1992 hit
parte de la prdida de eficiencia y lienestar social neto que geriera el
expedido uno de los ms ambiciosos programas de reforrnaestrUctUral
proteccionismo arancelario a los productores nacionales, y permite alapertura econmica de nuestra historia. El papel de las finanzas pblicas,
canzar un mayor recaudo tributario a un nivel equivalente de tarifas
y dentro de stas, de la poltica tributaria, resultaba .de crtica importancial
impositivas.
para lograr la necesaria armonizacin de politices que asegurara la credi4,
En armona con lo anterior, la Ley 49. de 1990 ampli la.base gravable
bilidad" del programa.
del IVA (extendindola a nuevos servicios y eliminando diversas exencioUn elemento crucial del mismo consisti en la liberacin y desgrava-%i
nes) e increment la tarifa bsica de110% al 12%. Un ao ms tarde, la Ley.
cin comercial, a travs de la cual se expone a la produccin domstica a
competencia externa y de la que se espera una mejora en la asignacin de c.:. 6a. de 1992 elev nuevamente la tarifa hasta el, 14%. La propuesta presentada por el gobierno al Congreso la estableca en un nivel del 18%: Ello no
factores en la economa, un aumento en la productividad domstica y
fue
aprobado y, en su defecto, se decret una sobretasa temporal (por cinco
mayor bienestar para los consumidores, quienes tienen acceso a una mayor
aos)
del 20% al impuesto de renta, con lo cual se desvirtuaron parte de los
(verl-e'.,
variedad de productos en su canasta de consumo, a un costo ms bajo
efectos buscados por la reforiha de 1986 en trminos de eficiencia.
el
Captulo
2
para
una
discusin
ms
detallada
de
este
tema).
se
Todo lo anterior ayuda .a explicar el significativo avance de la tribuComo resultado de la misma, el porcentaje de posiciones arancelarias.;
tacin
domstica en el perodo .1990-1992 y, en especial del impuesto.a la
sujetas a licencias previas de importacin, que lleg a ser superiora1 80%
renta,
que
hoy en da se ubica 2% del PIB por encima del nivel de 1980-1984
en 1985, cay del 61% en 1989 hasta un nivel prcticamente nulo en 1991:: y alcanza su
nivel ms alto en la historia del pas.
Por su parte, el conjunto de aranceles (promedio) y sobretasas a las imporif
taciones se redujeron del 44,6% a fines de 1989, al 33,3% en 1990.y a meno:
del 12% a partir de 1991. Cabe hacer nfasis en el hecho de que ste hal,' C. Una revisin de los estudios empricos sobre el problema
de la incidencia en el caso colombiano
sido el proceso de liberalivacin ms acelerado de Amrica Latina, peiC
que la idea inicial era la de llevarlo a Cabo en un periodo ms amplio de 4n
tiempo (cinco aos). Sus metas debieron anticiparse debido a las expectatie Una primera aproximacin bsica al problema del impacto de la tributacin sobre la distribucin del ingreso se encuentra en los trabajos de McLuvas sobre eI mismo y a otros aspectos de inconsistencia de .polticas
croeconmicas, que hicieron que las importaciones no respondieran como ''?i re y de Berry y Soligo Sobre el sistema tributario colombiano en 197021.
Como todos los estudios de este gnero, los resultados son particularmente
se esperaba en un cdmienzo. Slo vinieron a hacerlo una vez concluida la
sensibles
a los supuestos que se hagan sobre la incidencia econmica de los
desgravacin y despus de una importante revaluacin del peso, a finales:.
impuestos
a la renta de las empresas e indirectos (es decir, de quien asume
de 1992 (vase el Captulo 5).
la carga econmica del tributo). Estos autores concluyeron que, si la inci20. De acuerdo con estimativos de G. Perry y A. M. Herrera, Finanzas pblicas, estabilizacin
y reforma estructural en Amrica Latina, Fedesarrollo-BID, octubre 1992.

21 Ambos reproducidos en A. &ny y12. Soligo (eds.), Economia Policy and Intorno,
Distribution in Colombia, Boulder, Colorado, Westview Press, 1980.

170

INTRODUCCIN A LA MACROECONOMiA COLOMBIANA

dencia final de aquellos impuestos es compartida por las empresas y los

consumidores, que si la incidencia de los impuestos cafeteros no es muy
regresiva22, y si se trabaja, adems, con el concepto de "ingresos permanen
tes" (o de largo plazo) y no de ingresos corrientes, el sistema tributario
tena en 1970 un efecto sustancial y progresivo sobre la distribucin. Con
base en estos supuestos, la carga impositiva global representaba:del 5% al
7% de los ingresos de, los grupos ms pobres de la poblacin, y se incrementaba en forma sostenida hasta llegar al 20-25% para los grupos de ms
altos ingresos. En cambio, si se supona que la carga del impuesto sobre las
empresas se trasladaba enteramente al consumidor nacional y, eme los impuestos cafeteros recaan sobre el sector rural, bsicamente sobre pequeios
cultivadores, entonces el sistema era regresivo en las escalas ms bajas
de la distribucin del ingreso. No obstante; Berry y Soligo son de la opinin de que la primera de dichas opCiones parece ms razonable. La
progresividad del sistema se explicara entonces bsicamente por los impuestos a la renta de persbnas naturales, los impuestos al ,katrimonio y
las tarifas ms altas aplicadas a los bienes de lujo en el impuesto a las
ventas y de aduanas.
.
Luego, en relacin con la reforma tributaria de 1974, Perry y Crdenas
(1986) estimaron que .
El efecto inmediato de las reformas sobre el impuesto de renta y patrimonio
de personas naturales consisti en redistribuir aproximadamente un 2% del
ingreso nacional disponible desde e15% de la Poblacin Econmicamente Ac
tiva (PEA) que tiene el ingreso ms alto (y que acapara entre el 20% y el 30%
del ingreso nacional disponible) hacia el resto de la PEA, pero en particular
hacia aquellos que no son contribuyentes, .

Sin embargo, la incidencia inicial de tales reformas pronto se;vio

debi.
litad debido a la profundizacin de la evasin y. elusin tributaria, a la
virtual eliminacin de la renta presuntiva y a otra serie de medidas ador
tapas posteriormente. La'eforma tributaria de 1986 pudo haber contribu
22. . Se aiceque un impuesto es regresivo cuanddla carga relativa del gravamen, expresada
' como proporcin de los ingresos de una familia o de un individuo, es mayor para las
personas de ms bajos ingresos y menor para laS de altos ingresos. Cuando ocurre le,
contrario, se afirma que la incidencia distributiva del tributo es progresiva..
23 Este- resultado' se explica bsicamente' por la introduccin. del rgimeri'de renta
presuntiva, la eliminacin de.rentas exentas,que se concentraban en los niveles altos de
ingresos y los cambios en el impuesto al patrimonio. La introduccin de, la presuntiva aleto particularmente a ciertos grupos de elevado patrimonio que previamente dedo-,
raban rentas muy bajas, tales como los agricultores, ganaderos' y los profesionales y
comerciantes independientes.

171

A FISCAL .

a mejorar la equidad horizontal.del sistema, mediante la eliminacin de

mltiples exenciones y descuentos, pero varios estudios sobre el tema
consideran que la drstica disminucin de tarifas (sobre el impuesto a la
ta, al patrimonio y a la renta presuntiva) .y la eliminacin de descuentos
butarios claves, atentaron contra la equidad vertical y la distribucin del
Otro debate con implicaciones bastante complejas tiene que ver con la
'dencia del impuesto alas ventas. En referencia a la estructura que tena
este impuesto en 1986, Fernndez sostiene que su progresividad era apreaable2'. Para llegar a tal conclusin, supuso que el vendedor traslada totalente al comprador la carga del IVA y que la estructura del gasto y de los
resos nominales no era afectada por el impuesto. Luego, con base en la
orrnacin sobre la estructura del gasto de las familias colombianas por
nivel de ingreso, encontr que slo el 11,6% del gasto de las familias ms
'pobres se destinaba a bienes y servicios gravados, mientras que ese porcentaje se elevaba al 34,2% en el caso de las familias con ingresos ms altos.
Adems, las tarifas eran ligeramente progresivas, de forma tal que, "cotillo proporcin de su ingreso, el estrato ms pobre pagara en IVA alreedor de un 1,3% de su ingreso, y el ms rico alrededor de un 6,9%,
mientras que tal porcentaje es de 3,51% para los (estratos medios) de la .
distribucin del ingreso".
La evolucin posterior de este tributo ha trado importantes modificaciones. Segn cifras del Ministerio de Hacienda, que sirvieron de base para
analizar el efecto que tendra la reforma del IVA en 1992, la proporcin del
gasto de cada estrato sobre la cual recaa este gravamen es la siguiente: 29%
para el estrato ms bajo de la poblacin, 33% para el medio y 55% para el
alto. Con base en ello, Lora, estim que el transito del esquema prevaleciente antes y despus de la reforma de 1992 reduca en 2% el ingreso disponible del estrato bajo y en 5% el del estrato alto. Segn esto, habra razones
para pensar que el IVA sigue teniendo un efecto progresivo sobre la distribucin del ingreso25.
Finalmente, en lo que se refiere a otro importante conjunto de impuesos, como son los que recaen sobre el drnercio exterior, existe un enorme
24 J.Fernndez, "Impuestos indirectos y distribucin del ingreso",
noviembre de 1986.

Estrategia Econmica,

ser utilizados mecanismos de anlisis de

embargo, Lora sostiene g'e deben
Sin
equilibrio general ms complejos para extraer alguna conclusin sobre la progresividad
del gravamen, y que una aproximacin efectuada en dicho sentido arroja como
conclusin que, al menos en lo que se refiere al trnsito del esquema anterior y posterior
a 1992, es apenas neutro:Al respecto, vase E. Lora, "Efectos del IVA sobre la distribucin del ingreso", Debates de Coyuntura Econmica, 24,-mayo de 1992.

172

INTRODUCCIN A L4 MACROECONOMA COLOMBIANA

vaco en materia de estudios sobre su incidencia econmica y distributiva

.
en nuestro pas, al menos en los ltimos veinte aos. No obstante, con relacin a la experiencia internacional, Lewis seala que ellos generalmente ,
han sido utilizados en los pases en vas de desarrollo, PVD, en favor de
grupos de presin especficos, que han generado profundas distorsiones
en la asignacin de recursos y que, al presionar a la sobrevaloracin del tipo
de cambio, suelen atentar contra los precios relativos del sector primario;
en el cual se ubican los grupos rd'll pobres de la poblacin.en losTVD26. Al
menos en lo que se refiere a susobjetivos tericos, la reciente desgravacin
arancelaria se orienta, justarnedte, a amortiguar la incidencia negativa de
los efectos antes sealados.
IV. FINANZAS DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES

A. Introduccin a la "teora del federalismo fiscal"

Una vez se acepta la necesidad de que el Estado desempee un papel active
en la economa, surge la pregunta de cmo organizarlo y qu funcione
asignarle a cada uno de los rdenes de la administracin pblica a fin d
alcanzar la mxima eficiencia posible. ste es el centro de atencin de 1
teora del federalismo fiscal.
Existe un amplio consenso en la literatura en cuanto a que las funciones
de estabilizacin macroeconmica y de redistribucin del ingreso deben
estar a cargo del nivel nacional, bsicamente por dos razones: a) las regiones y localidades se comportan- para efectos analticos como "economas
abiertas" al comercio y la migracin y cualquier medida que adopten su
administradores para lograr los dos objetivos antes enunciados tendran
mltiples escapes y, eventualmente, slo podran alcanzarse a un costo innecesariamente elevado; b) al menos potencialmente, todos los habitant
de un pas pueden resultar beneficiados o afectados por dichas medidas
se requiere una coordinacin centralizada que oriente los esfuerzos en d
recelan al inters comn de todos los asociados del Estado.
En cambio, en relacin con la funcin de suministro de bienes y serv
cios se encuentran fuertes argumentos en la delegacin de ciertas funcione
en favor de las entidades departamentales y municipales (al conjunto d
las cuales nos referiremos como "gobiernos subnacionales"). De acuerdo.
con la teora, algunas de las razones que se han esgrimido en favor del*
descentralizacin fiscal son: 7
26.

Vase S. Lewis, Taxation for Development, Oxford University Press, 1954.

173

a) En primeriugar, existen los denominados "bienes pblicos locales"

(calles, alumbrado pblico, parques, etc.), cuyo usufructo est restringido
estrictamente a los habitantes de una determinada localidadv. Puesto que
las necesidades- de cada.murticipio en esta materia son diferentes, sus pMpios residentes estn en mejor capacidad de decidir, a travs de procesos'
polticos de votacin (esto es, de "revelacin de preferencias"), la forma en
que deban ser provistos y su cuanta. La Nacin, ni tiene la capacidad para
recolectar la informacin necesaria para cumplir con lo anterior, ni tampoco puede responder con la misma flexibilidad y prontitud a las situaciones
y necesidades cambiantes de cada localidad: ,
b) La capacidad tributaria de cada localidad es diferente. Resulta Ms
equitativo que cada una fije el "precio" (en forma de impuestos) de ls
servicios que presta a sus habitantes, en funcin tanto de sus -costos como
de la capacidad de pago de sus ciudadanos. Adems, puesto que asi se
"interioriia" a cada municipio, los costos de las actividades que ejecutan
sus gobiernos, sus habitantes estarn atentos a vigilar que sus impueStos
sean bien utilizados.), exigirn cuentas ms precisas a sus gobernantes. La
autonoma local en estas materias promueve la responsabilidad y permite
fortalecer la eficiencia del gasto pblico.
c) Si una localidad no satisface los requerimientos de sus habitantes,
stos migrarn hacia otros municipios con una mejor calidad de vida y menor
costo (tributario). La "competencia" entre municipios, entonces, genera resultados, para el caso de los bienes pblicos "localea", en cierta forma equivalentes a
que produce el mercado en eI caso de los bienes privados,
pues "revela" a los gobernantes las preferencias de sus electores.
A pesar de lo anterior, conviene sealar que los modelos tericos de
equilibrio general ms sofisticados no son concluyentes sobre-las bondades
(al menos desde la perspectiva de la teora econmica) de un esquema fiscal
descentralizado, en razn de la presencia de externalidades, de esquemas
de competencia imperfecta causados por los esfuerzos de "diferenciadn"
de productos entre-localidades y debido a las economas de escala (costos
decrecientes) en su provisin, as como al hecho de que las fronteras geopolticas entre localidades responden usualmente a factores histricos y no
de eficiencia econmica.
Evidentemente, en muchos casos;
el "rea de beneficio" trasciende las fronteras locales
o genera "externalidades" sobre otros municipios vecinos. Los departamentos
estn
llamados a desempear un papel en la prestacin de bienes pblicos en estos casos,.
como ocurre con la educacin, la salud. laicarreteras regionales y otros.

174

INTRODUCCIN A LA MACIi0ECONOMEA COLOMBIANA

De all que algunos autores concluyan que la descentralizacin no ne.

Cesariamente conduce a una solucin desequilibrio en la economa y, que
en caso de ser alcanzado, puede no ser eficiente en aspectos tales como: a)
el nmero y combinacin de individuos en una localidad y la distribucin
del ingreso; b) el monto .y variedad de los bienes pblicos ofrecidos en cada
comunidad y c) el nmero de localidades en un pas.
B. Trasferencias y relaciones fiscales intergubernamentales

Incluso en un esquema de adnainistracin pblica descentralizada, el gobierno nacional est llamado a representar:un papel de gran importancia.
Su intervencin es crucial para aligerar las notables disparidades'en la calidad de vida de las personas que resultan de las diferencias econmicas y
el desigual grado de desarrollo de las localidades y corregir las distorsiones
causadas poda presencia de externalidades, por la no equivalencia geogrfica entre las reas de tributacin y las reas de beneficio del 'gasto pblico,
y/por la migracin de factores productivos de unos municipios y departamentol a otros.

A travs de un sistema de "trasferenciar, la Nacin puede subvencionar a los municipios ms pobres, para que incrementen el nivel y la variedad
de bienes pblicos "locales' que ofrecen a sus ciudadanos y as contribuir
a subsanar ineficiencias en la localizacin de las personas y empresas causadas por diferencias fiscales entre lOcalidades.
El diseo de un esquema adecuado de trasferencias exige tener en consideracin elementos como los siguientes:
ft Ellas pueden ser generales (es decir, que la localidad que las recibe puede
darles el uso que desee) o especficas.[lo cual ocurre cuando la Nacin
restringe el uso de los recursos por:parte del receptor a cierta(s) actividadles) predeterminada(s)].
La Nacin puede exigir contrapartidas del receptor En tal caso, ella aper
ta slo una parte d e los recursos-.para un fin determinado, oblig ando a
la localidad a hacer un esfuerzo propio con el mismo fin.
a El monto de las trasferencias tambin puede ser una ,funcin de las ner
cesidades
cl
Con frecuencia, los gobiernos nacionales en muchos paises prefieren
los sistemas de trasferencia especficos y con contrapartida, pues as pueden orientar los recursos hacia lo que consideran"prioridades" para el pas
corno un todo y porque estimulan el 'esfuerzo tributario de cada regin. En
cambio, los gobiernos subnacionales prefieren las trasferencias generales

tiica. FISCAL.

175

sin contrapartida, ya que as cuentan con mayor libertad para orientar los
s recibidos hacia aquellas actividades especficas que su comunidad
uiere con mayor urgencia.
No s fcil concluir cul modalidad es la correcta. El diseo de un sisyema
de trasferencias depender en cada momento de las prioridades del
, de que ellas puedan alcanzarse al menor costo posible, de que se rentan las desigualdades y se satisfagan las necesidades especficas de caa comunidad, y tambin, obviamente, de consideraciones polticas y
dministrativas.
C. Tendencias histricas'en materia de descentralizacin
", La Constitucin Nacional de 1886, de corte fundamentalmente centralista,
:restringi sustancialmente las facultades de los departamentos y municiios en materia impositiva, en contraste con la amplia autonoma de que
gozaron durante el perodo federal del siglo XIX (1853-1886). Posteriormente,
"`"en 1909 y durante la administracin de Carlos E. Restrepo (1910-1914), les
fue devuelta una parte de sus antiguas fuentes de ingresos y, fueron creadas
otras nuevas, que an figuran entre sus principales recursos rentsticos, si .
bien se reafirm el principio de sujecin a` la legislacin nacional (el cual se
ha mantenido hasta el prelente,incluso en la Constitucin de 1991). Aun
as, todava en los aos veinte la importancia de las regiones y localidades
como ejecutoras del gasto y la inversin pblica superaba a la del nivel
nacional y sus ingresos corrientes representaban alrededor del 40% del total recaudado por el "Gobierno Generar 28.
El desarrollo posterior del Estado colombiano transform totalmente
este panorama. De un lado, la inmensa mayora de las reformas tributarias
adoptadas; en el pas a partir de 1936 se orient a reforzar los impuestos
nacionales, en tanto que los, gravmenes subnacionales fueron objeto de
modificaciones apenas marginales. De esta manera, la contribucin de estos ltimos al total de ingresos tributrios del Gobierno General cay al
30% a fines de los aos cuarenta y a menos del 16% a fines de los aos
setenta. En lo concerniente al gasto, a partir de los aos cincuenta se acentu la tendencia a la concentracin de la inversin en los establecimientos
Pblicos y las empresas pblicas nacionales.
28. El trmino "Gobierno Generar abarca a los gobiernos centrales y sus entidades descentralizadas de los rdenes nacional, departamental y municipal, excluyendo la Seguridad Social.

-r
176

INTRODUCCIN ALA MACROECONOMIA COLOM8tM

Sin embargo, la asignacin de responsabilidades (o "competencias") d

los diferentes rdenes de la administracin pblica .empez a ser reptan,
teada desde finales de los aos sesenta. Luego, entre 1983 y 1986 se aprob`:_
un conjunto coherente de medidas legislativas que le dieron nuevos run
bos al proceso de descentralizacin en Colombia. Como veremos un poca E_
ms adelante, la nueva Constitucin poltica de 1991 reforz an ms estet.
espritu. Veamos con mayor detalle en qu consistieron las reformas de las'.
dos ltimas dcadas.
La reforma constitucionatcle 1968 estableci que la Nacin debeia
distribuir una proporcinclesus "ingresos ordinarios"29 (15%) entre los,
departainentos, los Territoriql Nacionales y el Distrito Capital, para el fk,
nanciamiento de la salud y la educacin, lo cual se conoce como "situadoa,
fiscal". De otra parte, la Ley 33 de 1968 cre la "cesin del impuesto a laScI".
ventas"30 entre los municipios, hasta por un monto del 30% del mismci: r,ft:'
partir de 1971.
De esta forma, el sistema de trasferencias de la Nacin hacia los rde:::nes inferiores de la administracin tuvo una modificacin sustancial, pue-S,"
se pas del esquema previo de trasferencias de tipo discrecional, no sujeto'
a frmulas de continuidad en el tiempo ("ilimitada) y atado a finalidades-1
especficas predeterminadas por la Nacin, a otro que puede ser definida'
como no.discrecional, atado a frmulas explcitas y, al menos en el caso d'e2
la cesin del IVA, con cierto grado de libertad en cuanto al uso de los recur
sos por parte del receptor. Ello le dio mayor continuidad y previsibilidad a_
los ingresos subnacionales, facilitando la planificacin de sus actividade
en perodos ms amplios de tiempo.
Las reformas del perodo 1983-1986 "redefinieron las funciones de los
diferentes rdenes de la administrativa pblica, con miras a permitir la
participacin ms amplia de los ciudadanos en las decisiones locales". La
Ley 14 de 1983 reform y simplific la tributacin departamental y muni*":
cipal e introdujo importantes medidas para fortalecer la elastiCidad de stntr.k
recaudo.
La Ley 12 de 1986, por su parte, decret un incremento progresivo
la participacin de las localidades en la cesin del IVA, desde el 30%
prevaleca en aquelao hasta el 50% en 1992. Los principales beneficiatios `
de dicho incremento fueron los municipios de menos de cien mil habitantes l;
(esto es, los de menor capacidad tributaria y, por ende, los que se Consi-,

F0LIFICA FISCAL

177

deraha que se beneficiaran menos de la reforma tribUtaria de .1983). Una

interesante innovacin fue la de introducir el concepto de "esfuerzo fiscal"
de cada localidad como uno de los criterios por incorporar en la frmula de
distribucin de la cesin del IVA, si bien su diseo claramente distaba de
ser el ms idneo para lograr los efectos deseados.
En lo que concierne al uso de tales recursos, la Ley 12 de 1986 defini
claramente que la provisin de bienes y servicios pblicos locales deba ser
una funcin de los municipios (a los cuales se destinaran los recursos de
la cesin del IVA), y determin la reforma o liquidacin de diVersas entidades y organismos del orden nacional que en el pasado tenan funciones en
la materia31.
ata nuevo impulso a la descentralizacin: La Constitucin de 1991
.
Uno de los aspectos ms novedososde la Constitucin de 1991 consisti en
elevar a la condicin de canon constitucional los principios de descentralizacin poltica y fiscal que subyacan en, ls reformas del perodo 19831986. Concretamente, estableci que ."ls entidades territoriales. gozan de
autonoma para la gestin de sus. intereses". Aunque se Mantuvo la disposicin de que "en tiempos de paz slo el Congreso podr crear impuestos",
las asambleas y concejos tendrn la potestad de establecer cules de los
tributos autorizados a los entes territoriales se aplicarn en sus reas de
influencia,

De otrI parte, los Artculos 356 y 357 redefinieron la distribucin de

recursos y de competencias entre los diferentes rdenes de la administracin pblica. Los municipios se convierten en ejes centrales dela vida politica y fiscal del pas y se ratifican las funciones estratgicas que les haba
asignado la Ley 12 de 1986 en materia de provisin de bienes 'pblicos locales, en particular: educacin primaria y secundaria (incluyendo las inversiones en infraestructura y mantenimiento); salud primaria y saneamiento
ambiental; vivienda y desarrollo urbano; acueductos y alcantarillados; desarrollo social, cultural.e institucional, y apoyo a los grupos mas pobres de
la poblacin. Los departamentos, por su parte, tienen como su principal
funcin complementar y coordinar la accin municipal y asesorarles tcni31. Adicionalmente, el Acto Legislativo No. 1 de 1986 estableci la eleccin popular de los

29. Definidos corno ingresos corrientes menos rentas con destinacin especifica.

30. Recurdese que el impuesto a las ventas se transform en IVA a partir de la reform
tributaria de 1983.

alcaldes y cre nuevos mecanismos de participacin ciudadana en las decisiones

locales, con el nimo de volver ms sensibles a los gobernantes a las necesidades de sus
electores.

178

179

INTRODUCCIN A LA MACROECONOMIA COLOMBIANA

cemente. Adems, asumen el manejo de los Fondos Educativos Regionales

y los Servicios Seccionales de Salud, as como del servicio de salud de se.
gundo y tercer.nivel (especializados)32.
Para su financiamiento, se eleva el porcentaje por distribuir del situado
fiscal a los departamentos 'y, distritos del 13% en 1993 al 19% a partir de
1999. De lo asignado, deber orientarse al menos el 60% para educacin y.,
eI 15% a salud.. La frmula de distribucin entre regiones es la siguiente:
15% por partes iguales a cada uno; 45% en propordn a los usuarios actuales de los servicios de educacin y salud por cada ente territorial; el 15% en
funcin de los usuarios potenciales por atender; el 15% de acuerdo con el
esfuerzo fiscal de cada regin (medido como la relacin entre el situado
recibido y los recursos propios) y el 10% de acuerdo con la eficiencia administrativa (costo promedio de prestacin de los servicios por persona atendida) de cada territorio.
Etilo que concierne las tra,sferenaias a los municipiosdse cambia la
cesin del IVA por una "trasferencia para sectores sociales",qe.tMa como base el total de los ingresos corrientes de la Nacin y que se elevar del
14% de estos ltimos en 1993 hasta- el 22% a partir del alio 2001. Al menos
el 70% de estos recursos debern orientarse a educacin, salud, vivienda de
inters social y agua potable y saneamiento bsico. El 30% restante ser de
libre asignacin por parte de las localidades. Los criterios para la distribu
cin de la trasferencia entre municipios son: 40% en relacin con el nmero
de habitantes con necesidades sociales insatisfechas; el 20% en proporcin
al grado de pobreza de cada municipio respecto al promedio nacional; e]
22 % segn la proporcin de la poblacin del municipio dentro del total del
pas; el 7% segn su esfuerzo fiscal, otra 7% segn su eficiencia administratiVa y un 4%: en proporcin Con erprogreSo demostrado en calidad de
vida de la poblacin de cada localidad.
E Importancia de las finanzas subnacionales en el conte
del sector pblico colombiano
A pesar de que a lo largo de este siglo los rdenes departamental y murdcipal perdieron importancia relativa en el conjunto del sector pblico, sobre
ellos siguen gravitando responsabilidades de mucha relevancia. Adems,
las reformas de la dcada de los aos ochenta rompieron claramente con la
32. Proyecto de ley par el cual se reglamentan los Artculos 356 y 357 de la C20., 1993.

encia del pasado y ello ser reforzado en la dcada en curso, de con`dad con lo previsto en la Constitucin de 1991.
3.1n primer hecho que se destaca de los Cuadros 3.6 y 3.7 es que durante
dcada anterior se recuper la capacidad de los rdenes departamental
sobre todo, del municipal, para recaudar impuestos. Gracias a la reforma
tarta de 1983, los. primeros avanzaron del 1,43% del PIB en 1975-1979
1;62%
en 19854989, si bien la elasticidad del recaudo parece haberse
4
deteriorado a comienzos de los aos noventa. En el caso municipal, el avena sido ms firme y sostenido, al pasar el recaudo total del 0,72% del PIB
"1975-1979 al 0,93% en 1985-1989; y luego al 0,99% en 1990-1991, lidera. por el impuesto de industria y comercio y, en menor medida, por el de
..Alutacin y trnsito (sobre vehculos)..
CUADRO 3.6
UESTOS DEPARTAMENTALES Y MUNICIPAT F5
%DEL PIB)

::impuestos
_
departamentales1
Licores .
'Tabaco
Cerveza
Otros
Total
IL Impuestos municipales
'Predial
Industria y comercio
Valorizacin
Otros
Total

1973-1974

1975-1979

1980-1984

1985-1989

1990-1991

0,38
0,37
. 0,31
0,23
1,29

0,54

0,55
0,32
0,50
0,24
1,62

0,53
0,32
0,97
0,29
1,62

0,55
0,26
0,46
0,31
1,57

0,24
0,28
0,12
0,15
0,79

0,23
0,37
0,08
0,21
0,93

0,31
0,43
0,03
0,21
0,99

0,34
0,19
0,17
0,16
0,87

0,36
0,19
1,43
0,25
0,22
0,13

l}Incluye,el recaudo de impuestos de carctr depara nental efectuado en Bogot D.E.

Pietits: 19734979, Contralora General de la Repalical 1980-1991, Banco de la Repblica.

En lo relacionado con el gasto, los departamentos desempean un pape} bsico como ejecutores' en ltima instancia del gasto social, con el apoyo
financiero de la Nacin. ste se lleva e cabo, en forma importante, a travs
:de sus entidades descentralizadas. Sus gobiernos centrales tambin cumplen funciones adniinistrativas y de tutelaje sobre las localidades. Todo lo
; anterior explica el significativo (y creciente) peso que tiene el orden depar-

180

INIRODUCCION A t-A MACROECONOMfA COLOMBIANAS.s,

tamental en la ejecucin del gasto de funcionamiento en el consolidado del,

sector pblico no financiero, SPNF, que es hoy en da cercano al 39% del:
total. En cambio, su importancia relativa en materia de inversin es la ms
baja de todos los rdenes de la administracin, fluctuando entre un 10% y.
un 13% del total del SPNE Esta ltima se concentra en carreteras, infraesc,.
tructura y en servicios pblicos.
CUADRO 3.7
INDICADORES DE LA ESTRUCTURA DEL SECTOR PBLICO'
(Como % del consolidado del sector pblico)

A. Ingresos tributarios
1967
1978
1980-1985
1986-1990
B. Gastos de administracir5n2
1967
1978
1980-1985
1986-1990
C. Gastos de inversin
1967
1978
1980-1985
1986-1990

Nivel
Municipal

Nivel
Departamental

74,0
842
80,9
82,0

10,2
12,8
11,2

6,3
6,8

57,4
'522
45$
44,5

23,3
34,5
39,3
38$

..
19,3
13,3
14,9
16,7

9,6

9,9
10,6
8,9 .
13,4

nicaciones y acueductos se ubican entre las ms grandes y -dinmicas

-del
pas. Por
todo ello, a este nivel se ejecuta hoy en da cerca del 40% de la
formacin de capital de todo el SPNF Cabe sealar qu si bien la mayor
proporcin, tenlo del gasto como del recaudo de ingresos, es explicado por
los municipios capitales (y en especial por las grandes ciudades del pas),
el ritmo de crecimiento de estas variables para los municipios de menos de
den mil habitantes ha sido muy significativo en los ltimos aos.
V. EL PROCESO PRESUPUESTAL .

Nivel
Neeional

69,6
70,2
68,7
49,9

pOLETICA FISCAL

19,2
22,4
36,7'

1.Se refiere al sector pblico no financiero, etCluido el Fondo del Caf, FNc.
2.Incluye pago de servicios personales, compra de bienes y servicios y otros, pero excluye,
pagos de intereses, ast como transferencias a otros entes pblicos.
Fuentes: 1967 y 1969, Informe de la Misin de Finanzas Intergubernamental 1981;1980-1999_
Banco de la Repblica.

Los municipios, por su parte, han conservado funciones bsicas de pti4

visin de bienes y servicios,-pblicos locales. Adems de las ya menciona-7r
das en esta misma seccin, se aaden otras como recoleccin de basuras,.
infraestructura fsica, red vial, etc. Adems, en el caso de las grandes duy:
dades, sus empresas pblicas en los sectores de energa elctrica, telecomul:;

La materializacin concreta de las polticas orientadas a dar cumPlimiehto

a la funcin econmica del Estado queda plasmada en el 'presupuesto general de la Nacin, el cual constituye un instrumento financiero en el que
se registra el destino del gasto pblico y su forma de financiamiento. '
En forma similar a In ocurrido en otras reas, sta tambin ha sido objeto de importantes modificaciones en aos. recientes. El nuevo Estatuto
Orgnico del Presupuesto (Ley 38 de 1989) pretendi superarla concepcin
de control jurdico-contable del anterior esquema presupuestal (DecretoLey 273 de 1973)33, para convertirlo en un elemento fundamental de la poltica econmica y la planificacin. Se ampla su cobertura. (con miras a
coordinar en mejor forma las actividades de los diferentes niveles de la
administracin pblica y darle mayor flexibilidad a la trasferencia del ahono al interior del sector pblico) y se introducen novedosos criterios de
evaluacin yiseguimiento, que si bien an requieren ajustes en su imple-mentacin prctica, propenden por una mayor
eficiencia en la asignacin
de los recursos pblicos. Veamos a continuacin los principales aspectos
del sistema presupuestal colombiano.
A. Aspectos institucionales
La Ley 38 de 1989 cre el Consejo Superior de Poltica Fisca134
(Confis), cuya
funcin es la de dirigir, coordinar y hacer un seguimiento de la poltica
fiscal y su armonizacin con fas politices monetaria y cambiarla, y con la
poltica econmica en general. Algunas de sus principales tareas son:
33. La

naturaleza, alcances y limitaciones del anterior esquema premipmestal fueron

discutidos en detalle en la primera edicin de este libro (1989).
En l toman asiento el ministro de Hacienda, el jefe del Departamento Nacional de
Planeacin, el secretario econmico de la Presidencia de la Repblica y dos ministros ms designados por el presidente.

182

INTRODUCCIN A LA MACROECONOMIA COLOMBIANA

Someter a la aprobacin del Conpes el Plan Financiero del sector pblico.

Aprobar el Programa Anual mensualizado de caja y el Acuerdo de gas.
tos de las entidades y organismos pblicos.
Unificar el sistema de informacin fiscal.
Evaluar y hacer un seguimiento de los presupuestos de las empresas
industriales y comerciales del Estado, de las sociedades de economa
mixta y de las dems entidades que manejen fondos pblicos.
Efectuar el seguimiento del programa de deseMbolsos de crdito pblico.
Esta labor de coordinacin y direcciones tanto ms importante cuanto
que el nuevo esquema "asigna una participacin ms activa y directa en el
proceso de planificacin y programacin presupuestal a las entidades dependientes de las tres ramas del poder pblico, incluidos los establecimientos pblicos y las empresas industriales y comerciales del Estado, Empes",
(Flrez, 1989), delega importantes funciones de coordinacin sectorial a las
oficinas de planeacin de los ministerios Y vincula a las entidades territoriales en el proceso de preparacin del presupuesto35.
En relacin con lo anterior, es importante destacar el hecho,de que bajo
el anterior sistema presupuestal exista una casi completa separacin entre
los resultados, financieros del sector central y el descentralizado. Ello.creaba paradjicas situaciones, tales como la coexistencia de dficit en ciertas
entidades (en particular, la Nacin) y cuantiosos supervit en diversos establecimientos y empresas. El nuevo esquema crea mecanismos para superar
esta limitacin, al determinar que "el superavit fiscal de los establecimientos pblicos es un recurso presupuestal para la Nacin, y que las utilidades
de las (Empes) son de propiedad de la Nacin". As se define un mecanismo institucional claro y previsible para darle mayor fluidez a la trasferencia de ahorro al interior del propio sector pblico, canalizndolo a travs
de la Nacin, que es la principal donante de trasferencia al sector descentralizado y a los entes subnacionales.
B. El sistema presupuebtal
El sistema presupuestal est constituido por: un plan financiero, un plan
operativo anual de inversiones y por el presupuesto general de la Nacin.
.El Plan Financiero parte de las proyecciones de ingresos y gastos de las
entidades que manejan fondos pblicos, en las que se plasman los objetivos
38

Vase, L. 8. Flrez, "El nuevo sistema presupuestal colombiano", mimeo, Universidad

Externado de Colombia, marzo de 1989.

;POLITICAFISCAL

183

del Programa Macroeconmico y del Plan de Desarrollo El escenario fiscal

resultante de tales estimativos es ajustado por el Confis, con miras a hacerlo
Compatible con las disponibilidades reales de crdito externo y domstico
y con lasmetas definidas por las autoridades del ramo en materia cambiay monetaria. El producto final de este proceso de bsqueda de consistencia macroeconmica es un plan financiero de mediano plazo (para un
periodo no inferior a dos aos) que se presenta a consideracin del Conpes,
conjuntamente con el Programa de Endeudamiento y un programa de inversiones.
El Plan Operativo Anual de Inversiones, por su parte, es elaborado por
el Departamento Nacional de Planeacin, DNP, con base en los parmetros
,fijados en el Plan Financiero y asigna las cuotas de inversin de las entidades y: organismos pblicos. Con miras a propender por la eficiencia en la
asignacin de los recursos pblicos, la ley' prev que cualquier proyecto
que se quiera incorporar al plan de inversiones debe haber sido previamente evaluado y aprobado por el Banco de Proyectos de Inversin (dependiente del DNP).
Los elementos antes considerados se convierten en la base para el diseno del Programa Anual de Caja, PAC, en el cual se compatibiliza el ozono- .
i:- grama de ejecucin de gastos con la disponibilidad de recursos de caja de
-:los entes pblicos. En l se establece la cuanta mxima mensual sobre la
cttal cada organismo puede asumir compromisos, y se regulan los pagos
, durante la vigencia.
El sistema presupuestal crea, as, un esquema de compromisos mutuos
entre las diferentes instancias que participan en su programadn y ejecucin. El DNP se compromete a coordinar con el Confis y con la Direccin
General de. Presupuesto, DGE del'Ministerio de. Hacienda la apropiacin
de fondos para los proyectos incluidos en el plan'de inversiones; la DGP se
compromete a otorgar,a las entidades y organismos pblicos los Acuerdos
de Gastos incorporados en el PAC; la Tesorera General de la Nacin a pagar los acuerdos, y las entidades receptoras de recursos y encargadas de la
ejecucin final del gasto, a cumplir tanto las metas fsicas y sociales establecidas en el Banco de Proyectos de Inversin, como las metas financieras
definidas en el PAC. Todo ello crea, adems, mejores posibilidades para
ejercer un control de gestin,pblica, en olaro contraste con el limitado control numrico-legal del pasado.
Cabe anotar que la. Ley 38 de 1989 cambi la base de clculo de las
rentas. Antes, ellas se referan a causacin contable, mientras que ahora se
basan en recaudos efectivos. As, el gasto que se asuma contra las apropiaciones va a corresponder en forma ms directa con los recursos disponibles
en la Tesorera.

184

INTRODUCCIN A LA MACROECONOMA COLOMBIANA

Finalmente, es importante sealar tambin que el PAC puede ser objeto

de revisiones por parte del Confis a lo largo de la vigencia, a la luz del desenvolvimiento coyuntural de la economa, con miras a mantener la consistencia
de la politica fiscal con los objetivos de las polticas cambiarla y monetaria
C. El presupuesto complementario
Una de las mayores deficiencias kal esquema que rigi hasta 'hace unce-aos consista en imponer una serie de restricciones en la programacin,-,";
ongreso fuera un ejercique llevaban a que el presupuesto presentado al Congreso'
cio incompleto. Las principales causas del mismo eran: la exigencia de que ,
slo podan incorporarse en la programacin los recursos de crdito cuyo. a
desembolso se encontrara asegurado, as como los ingresos y gastos auto- ,
rizados por leyes previas. Ello, unido al requisito de equilibrio financiero
(fuentes de fondos = erogaciones totales), creaban importantes "faltantes
presupuestales' (especialmente en materia de inversin, pero tambien en_
gastos de nmina y otros de funcionamiento). Aunque ello era cuantificaz'
ble, al menos en parte, desde el comienzo de la vigencia, se creaba la necer
sidad de efectuar frecuentes "adiciones" al presupuesto, a medida que se
j
-aprobaban nuevas normas (como el reajuste anual de salarios) y se elle-1
stas_
gaban nuevos recursos (como los desembolsos de nuevos crditos).
desvirtuaban el ejercicio de programacin y daban lugar a costosas nego:t
ciaciones sectoriales por la apropiacin de los nuevos recursos y la secuen-k
cia en que se asignaban a sus receptores.
La Ley 38 de 1989, aunque mantiene el requisito de equilibrio entre
fuentes y usos de fondos, autoriza al gobierno a incluir en el presupuesto:
que se presenta al Congreso la totalidad de los gastos, con indicacin de los
recursos faltantes y las nuevas rentas y recursos de capital que se propOnl
arbitrar para atender los mismos. Estos ltimos hacen parte de lo que poi
.Vic
dr-ramos llamar el "presupuesto complementario". Adicionalmente, el go,bierno puede incorporar en el presupuesto inicial los recursos de crdik
hasta por el lmite de los cupos autorizados por el Congreso, sin el requisiat
del perfeccionamiento de los contratos que se exiga en el pasado.
Aunque con ello no se elimina por completo la posibilidad de efectuar_
adiciones al presupuesto (pues siempre se presentan imprevistos o se
redefinen prioridades en el transcurso de una vigencia), s se agiliza la in;
corporacin de recursos al mismo y se hace posible que el Congreso y
opinin pblica cuenten con un panorama ms completo para evaluar los;
propsitos de accin gubernamental en cada perodo..
Finalmente, cabe aclarar que la ejecucin de los gastos contemplados
en el presupuesto complementario slo puede efectuarse a medida que

pOLYTICA FISCAL

185

DGP certifique la disponibilidad efectiva de los recursos que la financian,

con. lo cual se mantiene el equilibrio entre fuentes y usos de fondos.

D. Simplificacin y agilizacin de la ejecucin presupuestal

La ejecucin del Programa Anual de Caja se efecta mediante los Acuerdos
de Gasto preparados por la DGP y aprobados por el Confis. Con base en
dichos acuerdos, la Direccin General de Tesorera, DGT, sita fondos en
los organismos y entidades receptoras para el pago de sus comproinisos y
obligaciones.
Puesto que el punto de referencia de todo el proceso (el PAC) es cono- .
ciclo por los participantes con suficiente anterioridad, los organismos que,
reciben aportes y trasferencias del presupuesto cuentan con una mayor cer.
lidumbre sobre su cronograma de ejecucin, lo cual facilita la programa-.
cin de las contrataciones y el pago ms oportuno de las obligaciones a
cargo de tales entes.
El nuevo esquema simplifica y agiliza la ejecucin presupuestal, eliminando algunos de los ms engorrosos trmites burocrticos del pasado;
que tomaban cuerpo en el acuerdo cuatrimestral de obligaciones. (el cual
constitua la base para asumir compromisos contractuales autorizados) y
los giros contra Tesorera (que deban ser auditados y aprobados por la
Contralora General de la Repblica).
Otra innovacin tendiente a darle mayor flexibilidad a este proces es
la de asignar mayores responsabilidades a los ordenadores y cuentadantes
en el cumplimiento de la funcin pagadora. Uno de los aspectos ms importantes de ello es permitir que se efecten traslados presupuestales al
interior de las partidas consideradas dentro de los subprogramas de gasto37, sin que sea necesario someter dicha decisin a la aprobacin del Congreso por la va de los crditos adicionales. As mismo, se otorga la funcin
36. A pesar 'de los avances, el Ministerio de Hacienda considera que pueden lograrse
simplificaciones adicionales en el:proceso y someti a consideracin del Congreso en
la Legislatura de 1993 una nueva reforma al estatuto en este sentido.
37. El presupuesto de gastos se divide en tres partes: funcionamiento, servicio de la deuda
e inversin. Dentro de los gastos de funcionamiento de cada organismo o entidad se clasifican los siguientes subprogramas: servicios personales, gastos generales, trasferencias
y gastos de operacin. Los ordenadores de gasto podrn efectuar traslados al interior;
de estos subprogramas sin necesidad de consultar al Congreso. De esta forma, slo se
, gestionan crditos adicionales cuando las partidas contempladas en dichos subprogramas sean insuficientes. En receso del Congreso, el ejecutivo, previo concepto favorable
del Consejo de Ministros y el certificado de disponibilidad presupuestal expedido por
la Contralora General de la Repblica, puede decretar los crditos adicionales.

186

INTRODUCCIN A

MACROECONOMIA COLOMBIANA

187

ordenadora del gasto a organismos que antes no la tenan, como son la

Contralora General de la Repblica, la Rama Jurisdiccional, el Ministerio
Pblico y el Congreso Nacional.

es) deber haber sido objeto de'una evaluacin socioeconmica por el

.y los responsables del mismo se obligan a remitir informacin sobre su
peo al BPI a todo lo largo del ciclo de vida del proyecto. Para el
no slo se tierten ert consideracin los costos de montaje del mismo,
tambin sus requirimientos de gasto de funcionamiento futuro y la
de Pmanciarlos; con miras a evitar desequilibrios financieros impres y la proliferacin de obras fsicas intiles por ausencia de partidas
cubran los gastos corrientes.

LA

E. El Plan Nacional de Desarrollo, eI Banco de Proyectos

de Inversin y el Presupuesto Nacional
En la Constitucin de 1991 se reitera y refuerza la importancia de la planificacin. El Artculo 339 de la C.N. estipula que el Plan Nacional de
Desarrollo contendr una parte general, en la cual se sealarn los propsitos y objetivos de largo plazo de la accin estatal, y un "plan de
inversiones pblicas", en el que se discriminarn los presupuestos pieranuales de los principales prograrnas y proyectos de inversin pblica
nacional. Las entidades territoriales tambin debern elaborar planes de
desarrollo, concertados entre ellas y el gobierno nacional, "con el objeto
de asegurar el uso eficiente d sus recursos y el desempeo adecuado de
las funciones que les hayan sido, asignadas por la Constitucin y la
Ley...". El Artculo 341 de la C.N. estipula que'la aprobacin de dicho
plan de inversiones tendr fuerza d Ley, lo que significa que ste
condiciona en cierta forma la elaboracin del Presupuesto Nacional. Sin
embargo, en el mismo artculo se seala que "las leyes anuales de presupuesto podrn aumentar o disminuir!las partidas y recursos aprobados
De todo lo anterior es claro el propsito del legislador d fortalecer los
vnculos entre el plan de desarrollo y la elaboracin del presupuesto, a fin
de mejorar los criterios de asignacin de los recursos pblicos e integrar la
planificacin de Mediano y largo plazo con la toma de decisiones presu
puestalesss. En relacin con este objetivo, el Banco de Proyectos de Inver
sin, BPI, desempea un papel,de crtica importancia. Una de sus
principales funciones es la de efectuar un ordenamiento de las prioridades
del gasto y definir criterios para evaluar la eficiencia del mismo y la calidad
de la gestin pblica.
Cualquier proyecto que aspire a contar con financiacin presupuesta
(incluyendo aquellos en que la Nacin cofinancia a los gobiernos subnacio38. Aunque estos aspectos de la C.N. An no han sicle.
desabollados poi' la' ley/ en 'in
proyecto de reforma al EstatutoPresunustal que present el gobleino enialegislatura
de 1993 se precisa que el Presupuesto deber guardar armona cien el Plan de Desarrollo, con el Plan (Nacional) de InverSiones, con el Plan Financiero y con el Plan
Operativo Anual de Inversiones.

L AHORRO, LA INVERSIN, EL DFICIT FISCAL Y SU IMPACTO

.MACROECONMICO

la primera parte de esta seccin desarrollaremos algunos de los que se

mtituyen los indicadores ms ampliamente utilizados por los economispara evaluar el desempeo financiero del sector, pblico y su impacto
bre la actividad econmica genera139. En la segunda presentamos la evon de los mismos en el caso colombiano.
Aspectos contables y consideraciones generales
comenzar, consideremos los flujos del,sector pblico no financiero,
11*-4, en una forma simplificada. El primer indicador por el que nos Mleresamos es el ahorro pblico (A5), que se calcula, al igual que para cualuier otro agente econmico, como la diferencia entre sus ingresos
Corrientes (T) y sus gastos corrientes (G), tal como aparece en la siguiente
entidad:

11

G
En esta seccin se tratan ms a profundidacQlgunos -temas que fueron resead os de
ppasada en el Captulo l:.
: '
M.
necesario hacer la distincin entre el SPNF y el sector pblico financiero, pues los
dos cumplen funciones muy diferentes, .y para evitar que se presenten imprecisiones al
. confundirse los dos sectores. El primero cumple Funciones de gobierno y desempea
un papel determinante en el'uso y creacin'del ahorro y la inversin en la economa. En
cambio, en el sector financiero se clasifican aquellas entidades que ejecutan funciones
de autoridad monetaria (Banco Central) y otracencargadas de incurrir en pasivos y
adquirir activos financieros, esto es, de movilizar d ahorro financiero de la economa.
Como veremos a continuacin, los faltantes o sobrantes de recursos del SPNF se
traducen en una demanda u oferta de financiamiento a las entidades financieras,
pblicas o privadas, nacionales o extranjeras.

TrrEIODUCC16N A LA MACROECONOMA CDLOMBLuiti

188

Las partidas que se incluyen dentro de Ic 3 ingresos corrientes sois,

aquellas a las que nos referimos en la tercera seccin (impuestos, venta di
bienes y servicios, etc.). Por su parte, los gastos corrientes incluyen: a) joia
gastos de funcionamiento, tales como el pago de personal y el consumo 4:.,
bienes y servidos; b) las trasferencias netas al sector privado, y c) el palo',
de intereses sobre la deuda pblica con el sector privado nacional y canal
exterior.
El ahorro muestra la capacidad del SPNP de generar recursos propios
para financiar sus inversioneskl,). La diferencia entre ambas ser el su
rvit o dficit del sector pblie?-no financiero:
(21 Supervit (J.-) o dficit fiscal (-) = A, As, el resultado de las operaciones pblicas globalmente consideradasotearrojar un sobrante o un faltante de fondos.que se traducir en-una
o en una demanda neta de recursos de financiamiento. Dicho de otra f
ma, el dficit (o supervit) fiscal, por definicin, es idntico a las "necesi
des de financiamiento del SPNF", Las partidas que componen el
son: a) el crdito externo neto (desembolsos menos amortizaciones) y by
crdito interno neto. Dentro de este ltimo se clasifican el crdito del B
Central, el crdito del sector financiero (pblico y privado) y el crdiEna
sector privado no financiero.
Evidentemente, el dficit fiscal y su forma de financiamiento
una profunda incidencia sobre el resto de agregados Macroeconmic
financieros. Veamos algunas de las relaciones que son ms frecuente. objeto de atencin por parte de los estudiosos del tema:
Como se seala en otros captulos de este libro, en situaciones de
utilizacin de la capacidad instalada (desempleo keynesiano), el
ficit fiscal puede contribuir a reactivar la economa. ste puede
utilizado tambin para compensar presiones recesivas provenien
de un deterioro del sector externo o de' una cada de la inversin:
veda. As mismo, puede ser el resultado de una ampliacin dell
versin pblica con propsitos de ajuste estructural en el largo pl
como ha sid el caso de las inversiones acometidas en nuestro pa
el sector de hidrocarburos, que si bien han -agudizado los des
brios macroeconmicos en el corto plazo, tambin han contrialn
ajuste en las cuentas fiscales y del sector externo en el largo Pila
cambio, en una situacin cercana al pleno uso de la capacidad ins ar'
o de restriccin de divisas, el dficit puede generar efectos indeekt.
sobre la inflacin y las cuentas externas, "desplazar" la inversin

rettrICA FISCAL

139.

vada (crowding-out) o bien ejercer presiones insostenibles sobre el sissteininam

baarngcoi,eerrti mao del dficit fiscal no siempre es el resultado de
e lin
una decisin voluntaria de las autoridades, puel existen mltiples
factores no inducidos, o no discrecionales, que afectan los ingresos o
cr- gastos estatales. As, por ejemplo, una cada en el nivel de actividad
econmica se traducir en una contraccin de los recaudos tributarios, independientemente de la voluntad del gobierno, incluso aunque
la estructura legal impositiva no sufra modificaciones42. Por su parte,
una devaluacin real de la moneda dontstiCa lesionar a aquellas
entidades con una alta dependencia en insumos importados o con un
alto nivel de endeudamiento (como es el caso del sector elctrico en
nuestro pas), pero incidir favorablemente sobre el recaudo de impuestos sobre el comercio exterior.), Sobre las finanzas de las empresas pblicas exportadoras de bienes (como Ecopetrol; l Fondo
Nacional del Caf y Carbocol), por lo que su efecto final es ambiguo.
La disponibilidad de recursos de financiamiento impone un lmite al
trnaS0 del dficit fiscal, independientemente'cle la voluntad de Ias autoridades. El permanente dilema que stas enfrentan es el de a quin
canalizar los fondos prestables disponibles en un pas. Este dilema tiene
una particular relevancia en el caso latinoamericano, ya que, dada la
falta de profundidad y desarrollo de su mercado domstico de capitales
y las frecuentes restricciones en el acceso al crdito externo, la mayor
demanda de fondos prestables por parte del sector pblico limita y encarece (vdalzas en las
- tasas reales de inters) las posibilidades de finan
ciamiento de la inversin privada. Ello mismo ayuda a explicar por qu
razn los gobiernos recurren, a veces en forma masiva, a la Banca Central en busca de recursos de financiamiento, absorbiendo para s una
proporcin importante del margen de emisin disponible, perpetuando
y validando los elevados crecimientos de los medios de pago y de infla- cin que son tpicos en la regin43.
Para una discusin ms Amplia sobre este importante tema, vase el Captulo 5 de este
libro.

42: De all ltdsurgido el concepto del "dficit de pleno empleo", el cual busca ajustar el
estimativo del dficit observado par mostrar, n su lugar, cul seria el nivel del faltante

fiscal dada una estructura tributaria kunodificada si no hubiesesubutilizacin de

los recursos productivos domsticos.
Sin embargo, como se ver al final de la sexta seccin y en el Captulo 4, la nueva
Constitucin colombiana prolute el financiamiento del Banco Central al gobierno,
excepto en condiciones muy particulares 'y slo si una aprobacin en tal sentido es .
obtenida con el voto unnime de los miembros de la Junta Directiva del Banco.

190

191

INTRODUCCIN A LA MACROECONOMA COLOMBIANA

Ni el dficit o supervit, nilos flujos nominales de financiamiento del sector

pblico, son indicadores suficientemente seguros de los cambios en el va
lor real de la deuda de este sector con el resta de agentes econmicos. La
razn de ello es qu la inflacin y la devaluacin de la moneda generan
fuertes prdidas y ganancias de capital a los tenedores de los bonos pblicos. As, la emisin monetaria en favor del gobierno alimenta procesos
inflacionarios que generan prdidas de capital para los tenedores de dinero
que con frecuencia (aunque no necesariamente) son apropiadas por el gobierno en forma de "impuesto inflacionario". Adems, la inflacin causa
una desvalorizacin real de los bonos de deuda pblica en poder de otros
agentes, que constituye, en cierta forma, una amortizacin de los mismos
y una ganancia de capital para el gobierno. En cambio, una devaluacin
real aumenta el valor en pesos de la deuda pblica con el exterior y genera
una prdida de ,capital para el gobierno,Todo ello debe tenerse en mente
al evaluar las implicaciones macroeconmicas de los cambiath en el valor
de la deuda pblica y su relacin con el balance fiscal.
B. Ahorro, inversin y deuda pblica en Colombia
Los grficos 3.2
B y C) y 3.3 nos permiten visualizar las tendencias recientes de las finanzas pblicas en Colombia y su relacin con los principales agregados macroeconmicos. Cuatro hechos que llaman especialmente
la atencin son: 1. Las pronunciadas alzas y cadas del ahorro pblico, las
cuales han tenido una marcada incidencia sobre los procesos de 'ajuste y
desajuste de la economa colombiana en el perodo considerado; 2. El sostenido avance de la inversin pblica; 3. La relacin inversa que ha predominado entre la inversin pblica y la privada; y 4. La relacin entre el
dficit fiscal y la cuenta corriente de la balanza de pagos (o "dficit exterPara facilitar el seguimiento de lo que viene a continuacin y utilizando la misma
notacin del Captulo 1, recordemos que:
(1)
C I + G + X - M (Ingreso - Demanda agregada)
(2)Y - C + A 4T
(Fuentes - Usos del ingreso)
Puesto que (1) (2), obtenemos que:
- * fi G) -(X- M)
Donde A es el ahorro privado, I es la inversin total, (T-G) es el ahorro pblico y (X-0
es el ahorro (o financiamiento) externo (supervit o dficit en cuenta corriente).

"), que se vuelve particularmente estrecha, y deI mismo signo, en la dda de los aos ochenta.
' la dcada de los aos setenta se haba iniciado
Como se puede apreciar,
n una cada del ahorro pblico, asociada con un dficit del sector externo.
ego, en 1975 y 1979, l ahorro pblico se increment en forma importandurante la bonanza cafetera, conmino a amortiguar las presiones que el
ge del sector externo estaban generando sobre la demanda agregada y la
Elacin. La situacin sufri un giro radical entre 1979 y 1984, al
arce el ahorro pblico y dispararse la inversin a niveles nunca antes
bservados en nuestra historia. La contraccin de la tributacin, la recesin
conmica, el rezago de las tarifas de los servicios pblic s, el desborda'ento de los gastos corrientes (que se ampliaron en 2,4% del PIB en el
rodo) y el holgado acceso a recursos de financiamiento (tanto externos
mo del Banco de la Repblica), explican el hecho de que el dficit fiscal45
ya alcanzado en dicho perodo los ms altos niveles registrados en toda
posguerra (vetse el Grfico 3.3). A partir de 1985 esta situacin empieza
ser corregida, logrndose en un corto lapso de tiempo el que ha sido
nsiderado como uno de los ms rpidos y exitosos procesos de ajuste
scal en toda Amrica Latina y un elemento fundamental del plan de estalibacin de mediados de la dcada de los aos ochenta. Luego de.n peiodo de relativa estabilidad, a comienzos de los aos noventa se hacen
uevos esfuerzos por incrementar el ahorro'pblicti y reducir la magnitud
el dficit fiscal, por su incidencia crtica'sobre la credibilidad del programa de reforma estructural y apertura de la economa colombiana.
" Profundizando un poco ms sobre la dinmica de desajuste y posterior
juste de la. turbulenta (para toda Amrica Latina) dcada de los aos
ochenta, conviene destacar,el acelerado avance de la inversin pblica, la
cual creci de un promedio del 6% en 1970-1979 al 9% en 1982-1985. sta
!e concentr en proyectos hidroelctricos y energticos, por citar slo los
mas.intpOrtantes. Ciertamente, la amplia disponibilidad de financiamiento
'externo explica en parte el hecho de que el pas se:haya embarcado en grandes proyectos de esta clase. Pero en lo que se refiere a las inversiones en
petrleo y carbn, fueron tambin vistas como elementos de diversificacin de nuestras exportaciones y fortalecimiento de la balanza de pagos. La
tAS:

nativos del dficit fiscal del Grfico 3.2.0 no

lector, atento notar que los .estimativos
coinciden con el del Grfico 3.3. La razn es que las definiciones del mismo en las
Cuentas Nacionales difieren de las utilizadas en la elaboracin de las "estadisticas de
las finanzas pblicas". Limitaremos el uso de la primera a la discusin de las relaciones
de las variables fiscales con los agregados macroeconmicos de ahorro, inversin y
sector externo.

El

192

GRFICO 3.2.A
AHORRO
PRIVADO Y

INTRODUCCIN A LA MACROECONOMIA COLOMRANA

18

PBLICO .

14
12

193

GRFICO 3.3
DFICIT DEL SECTOR PBLICO Y SU FINANCIAMIENTO
(% del PIB)
6

16

(Como % del PIB)

Fama FISCAL

10
2,

6
4
2
Fuente: DANE.

GRFICO 3.2.B
INVERSIN
PRIVADA
Y PBLICA
(Como % del PIB)

o
1970 72 74 76 78 80 82 84 X86 88 90 91
18

(1o)
16

Dficit SPNF
CrciitoElanto Repblica
Crdito externo
Otros (domsticos)-,
1970 72 74 76 78 80 62 84 86 88 90 91

Fuentes: 1950-1979, Carda y Gutennan (1938); 1980-1992, Banci de la Repblica:

Fuente: DANE.

1970 72 74 76 78 80 82 '84 86

88 90 91

GRFICO 3.2.0
a
DFICIT DEL
SECTOR PBLICO 4
Y DFICIT
EXTERNO
2
(Como % del PIB)
o

Fuente: DANE.
1970 72 74 76 . 78 80 82 84 86 88 90 91

culminacin de las mismas no slo trajo lin desahogo directo sobre las fi-,
nanzas ptiblicas (al estabilizarse la inversin; si bien a un elevado nivel en
trininos histricos), sino . que.ademS tuvo el efecto dual de mejorar los
ingresos fiseles y la cuenta corriente de la balanza de pagos..
.
Esto ltimo explica en buena
. medida las esliechas relaciones entr el balance fiscal y el del sector externo que se observa en el Grfico 3.2C:4ello se
aade el hec.o de que las finanzas de una de las ms importantes entidades
estatales, como es el FNC, tambin son funcin del valor de sus exportaciones, .
y que el recaudo de ingresos sobre el comercio exterior que recibe el GNC se
incremente (disminuya) cuando se acelera (desacelera) la devaluacin'. Por
todo lo anterior, no es sorprendente que Perry y Hertera (1992) encuentren que
"los factores que generan choques externos (positivos o negativos) tienen efectos similares sobre el balance fiscal". Esto genera "un comportamiento endgeno anticclico de las finanzas pblicas. que Modera el impacto de los
choques externos sobre la actiVidad econmica, 'y un efecto fiscal positivo
de la devaluacin real que facilita los procesos de ajuste" (lo cual contrasta
notoriamente con la experiencia de mtichos otros pases latinoamericanos).
46. En cambio, el pago de intereses externos se encarece con la mayor devaluacin; ello cre
importantes sobrecostos a mediados de la dcada de los anos ochenta. Sin embargo,
este ltimo efecto, como se concluye en el texto, fue ms que compensado por la
incidencia de las dems variables fiscales relacionadas con el sector externo.

o
194

INTRODUCCIN A LA MACROEcONOWA tOLOMthANA

En lo que concierne a la relacin. entre la inversin pblica y privada;

se observa en el Grfico 12.B que el avance de la primera coincidi con el
debilitamiento de lasegunda hasta. 1985 (del 9,4% del PIB en 1970-1971 a
slo el 4,8% en 1984-1985, o visto de otra forma, del' 66% de la inversin
total en.1970-1975 al 52%:en 1980-1984). El crecimiento de la inversin pblica se debi al impulso dado al deSarrollo de los sectores donde se hallan
localizadas las empresas pblicas (energtico y minero, servicios pblicos,
etc.), mas que a tina ampliacin de la esfera de accin estatal o suhacia actividades tradicionalmente reservadas al sector privado..
A medida que lainversin pblica se estabiliza, a mediados de la dcada
pasada, se observa una pasajera recuperacin de la inversin privada, pero
este impulso pierde aliento de nuevo en 1988-1991, si bien en esta oportunidad ocurre lo mismo con la inversin Pblica
..<

C Financiamiento del dficit fiscal

En el Grfico 13 se muestra la evolucin del dficit fiscal y su financiamiento en el perodo 1950-1992.-El crdiic: externo aparece como la principal
fuente de financiacin, seguida por el crdito'del Banco de la Repblica, en
tanto que la importancia relativa de otras fentecdomsticas no mofleteSon varias las razones que explican la elevada importancia del crdito
externo. En primer lugar, pie ofrece condiciones de plazos de amortizacin
y tasas de inters que el sistema financiero domstico no est en capacidad
-de ofrecer. En segundo lugar, el mismo proceso presupuestarle otorga una
altsima preferencia. Dado que las instituciones financieras internacionales
exigen fondos de contrapartida de parte de la Nacin para otorgar sus prs
tamos, las entidades descentralizadas prefieren acudir a esta fuente de
financiacin de sus inversiones. Por su parte, el propio gobierno ha favorecido el uso de financiamiento externo, en especial el de las entidades multilaterales, por el mayor control que ellas ejercen sobre las entidades
descentralizadas en lo que se refiere al uso correcto de los fondos y al mejoramiento de sus sistemas administrativos. Por todo lo anterior, no resulta
sorprendente que algunos estudios empricos hayan encontrado que la disponibilidad y uso del crdito externo ha sido el principal determinante de
la inversin pblica en Colombia y que, antes que sustituir otras fuentes de
financiamiento de la inversin, ha actuado como una 'palanca para incrementadas.
No obstante, el uso del crdito externo por parte de las instituciones
pblicas presenta diversos inconvenientes. Este no slo introduce una relacin de difcil manejo en determinadas coyunturas entre la inversin p-

Renca FISCAL

195

blica y el financiamiento externo limitando la posibilidad de manejar

aquella variable como instrumento anticiclico, sino que adems se conj.; vierte en una fuente de desequilibrio de la balanza de pagos. Este ltimo
aspecto la sido particularmente claro en el periodo de fortalecimiento de
la cuenta corriente que se inicia a partir de 1987 y, muy especialmente, en
1991-1993, cuando la entrada masiva de capitales privados al pas y la rpida acumulacin de reservas internacionales obligaron al gobierno a frenar la contratacin de nuevos crditos para el sector pblico y prepagar
parte de sus deudas, para contribuir al manejo monetario y cambiarla
Considerando lo anterior, la nueva Ley Orgnica del Banco de la Repblica
y el rgimen de cambios internacionales, en desarrollo de los preceptos de
la Constitucin Nacional de 1991, establecenque el Banco dar concepto sobre
c. la poltica de endeudamiento pblico, e incluso, que podr imponer topes
mximos al mismo, cuando el manejo cambiarlo l hagan recomendable.
La dependencia respecto al crdito externo tambin ha incidido en la
composicin Sectorial e intiasectorial de la inversin pblica, ya que, en
ciertas ocasiones, ella ha sido modulada en funcin de las prioridades de
las instituciones internacionales de crdito. Lo anterior ha sido uno de los
'factores que explican que en Colombia se haya dado, tradicionalmente,
prelacin a la inversin en sectores tales corno el de energa elctrica y cons:
truccin de carreteras, mientras que el gasto social ha visto reducida su
participacin en la inversin Pblica en las dos ltimas dcadas.. Otro de
sus efectos ms nocivos guarda relacin con su impacto sobre las cuentas
externas, en la medida en que el financiamiento externo ha conllevado sesgos en favor del contenido importado de la inversin pblica. Esto mismo
haejercido tambin influencias negativas sobre el desarrollo de la industria
de bienes de capital en Colombia.Sin embargo, las condiciones de este pro- - blerna se modificaron en alguna medida en la dcada pasada, como resultado de la creciente participacin delos crditos de la banca privada
internaciona147 y nuevas modalidadesde crditos por parte de los organismos multilaterales", de ms libre asignacin.
En contraste con el anterior, el crdito domstico no monetario, debido
.a la estrechez ,del mercado domstico de capitales, no ofrece condiciones
atractivas para el sector pblico (dado el largo perodo de maduracin de
los proyectos de inversin que ste efecta). Adems, el sector privado per.
La participacin de la )aanca privada en el total de la deuda externa colombiana, que era
prcticamente despreciablea comienzos de los alias ochenta, haba avanzado al 35% en
1980 y al 41% en 1986, para caer nuevamente al 32% en 1992.
48. Como los de apoyo a los programs de reforma estructural y de modernizacin del
Estado.

196

IN-TRODUCCION A U MACROECONOMIA COLS413

cibe que la competencia pblica por recursos domsticos de prstamo pre_

siona al alza las tasas de inters yjo crea restricciones de liquidez sobre
agentes privados. Ms an, en condiciones inflacionarias los emprs
domsticos generan una mayor carga financiera en los primeros aos,- r
se refleja en mayores coeficientes de servido de la deuda que diando
acude a los crditos extemosilo cual obliga a los prestatarios a desarrolles;:
un sistema de rotacin de la financiacin'(roll-over), que no parece rally
atractivo para las institheionel,ficiales; comparado con la alternativa
financiamiento externo ton claals de amortizacin Ms favorables y p,
rodos de gracia ms amplios
Adems hasta hace poco el gobierno no .contaba con instrumental
idneos para captar recursos internos, y prcticamente_tena que forzar*
sector privado y a algunas entidades pblicas descentralizadas a.colocar
recursos en papeles y bonos oficiales de mediano y largo plazo, a tasas
inters inferiores a las del mercado. Por otra parte, el anterior:Estanito
gnico del Presupuesto prohiba la contratacin de deudas de corto piala
(menos de un ao) para financiar apropiaciones presupuestales. Estas c diciones empezaron a cambiar a partir de 1983, complementadas por la
50 de 1984, cuando se autoriz. la creacin de un fondo rotatorio eon
en la captacin de papeles de corto plazo (los.Ttulos de Ahor.rO-Nacio
TAN), que se convirti pasajeramente en un mecanismo para financiar
versiones gubernamentales don recursos captados del pblico. Sin em
go, tres aos ms tarde la gran mayora del saldo en circulacin de este ti
de bonds se encontraba en manos de entidades pblicas y el gobierno
termin que estas ltimas deban colocarsu excesos de liquidez en TAN,
pesar de que redujo significativamente su rentabilidad. /7 -
A finales de 1991 fue creado un nuevo instrumento de financiacin
gobierno, los Ttulos de la Tesorera General de la Repblica, TES. Las e
siones hechas hasta 1992 (cerca de $300 mil millones) por este concepto
limitaron a sustituir los TAN en circulacin y la deuda del GNC caBanco de la Repblica; slo a partir de 1993 se empiezan a utilizarlo
mecanismo de captacin de recursos frescos de financiacin. A peSr"
que, en forma similar a lo ocurrido con los TAN, la mayor parte delis,
recursos han sido coioados 'en entidades pblicas, el nuevo mecartisina
ofrece condiciones remunerativas para su tenedor, responde a las condick%
nes del mercado y tiene plazos de-maduracin ms amplios (tres a cineb:
aos). Se prev entonces que dentro de la nueva estrategia de financiada
n
del gobierno, los TES serntutilizados ms activamente para lograr una`','.
sustitucin de deuda externa por interna (privada), y as amortiguar 1
perversos efectos que el crdito externo causa sobre la acumulacin de*,
servas internacionales en la actual coyuntura.

197

Otras entidades pblicas que realivan captaciones importantes en el

nercado domstico de capitales son el Fondo Nacional del Caf y la Finan"ciera
t Elctrica Nacional, FEN. Dada la crisis financiera por la que atravie,an estos sectores, elsaido de su deuda con el sector privado tambin se ha
visto incrementado en los ltimos aos, lo que ayuda a explicar el avance
de las "otras fuentes de financiacin domstica" del dficit pblico que se
aprecia en el Grfico 3.3.
El crdito del Banco de la Repblica (recursos de emisin) constituye
la tercera modalidad de financiamiento al sector pblico y ha representado
tradicionalmente su principal fuente domstica. Sin embargo, en cmparacin con otros pases latinoamericanos, el uso de este expediente rriuestra
niveles ms o menos moderados, gracias a una ya vieja tradicin de manejo
relativamente ortodoxo de la moneda en nuestro pas.
Como se observa en el Grfico 3.3, la evolucin del crdito del Emisor desde 1950 muestra grandes ciclos, alcanzando sus picos histrielos
en medio de las graves crisis fiscales de 1954-1956, 19624964 y 19801984, mientras que en otras pocas ha llegado a ser negatiyo (indicando
as que los depsitos acumulados por la Tesorera de la Nacin-en el
Emisor superaron a los crditos brutos recibidos de este ltimo), en especial a fines de la bonanza cafetera de los aos setenta y durante el
perodo 19854987.
En relaCin con su impacto sobre la base monetaria, de la cual el.crdito
neto del Banco de la Repblica al sector pblico forma parte integrante, se
aprecia que,in general, su comportamiento ha seguido un ciclo. opuesto al
de las reservas internacionales, Rl. As, por ejemplo, en el perodo 19811984 se present una fuerte cada de las reservas y, simultneamente, el
:rdito neto al gobierno alcanz'sus ms altos valores histricos. En cambio, entre 1977 y 1980, y de nuevo en 1985-1986, el crdito neto al gobierno
uenegativo, en momentos en que las RI crecan rpidamente.
La interpretacin que muchos economistas le dan a este hecho es que
el criterio con el cual se ha utilizado dicha fuente de financiamiento ha
sido tal que, cuando caen las RI -lo-cual induce una -contraccin en la
base monetaria el margen de expansin que queda disponible ha sido
empleado preferencialmente por el gobierno para financiar un mayor d-

49. Los datos del Grfico 3.3 se refieren a cMdito neto (crdito bruto ms o himnos la
variacin de los depsitos del SPNF en el Banco de la Repblica). Tambin se induyen
las utilidades de la Cuenta Especial de Cambios que trasfiri el Banco al GNC hasta
1984 y de nuevo en 1989 y 1990. Sobre este tema, rase el Captulo 4.

sic
iNtRODUCCION A tA MACROECONOMA COLOMBIANA

thicA Thou.

ficit fiscal que "compense" las presiones recesivas provenientes del sector
externo50. Sin embargo, con base en el enfoque monetario de la Balanza de
Pagos, otros economistas interpretan ms bien que el orden de causalidad
en las relaciones entre el crdito al gobierno y la variacin en las reservas
internacionales va del primero a la segunda, esto es, que el incremento (la
disminucin) del crdito al gobierno "causa" la cada (la recuperacin) de
las reservas, bajo el suptiesto de una funcin de demanda por saldos monetarios reales relativamente estable..
Los resultados corresponclintes al comienzo de la dcada de los aos
ochenta estn fuertemente influenciados por el comportamiento de la
Cuenta Especial de Cambios', CEC. Hasta el ao de 1983, las utilidades que
se generaban en el balance del Banco de la Repblica por concepto de compra-venta de divisas y por el rendimiento de las RI, fueron trasferidas en
forma automtica al GNC en calidad de ingresos corrientes. Este traslado,
que causaba una expansin de la oferta monetaria, alcanzcr a representar
un 2,4% del PIB entre 1979 y 1983 y el 23% de la base Monetaria en 1982 y
1983.
Las condiciones de este problema cambiaron sustancialmente a partir
de 1984, cuando se determin que dichas utilidades pasaran a alimentar
un Fondo de Estabilizacin Cambiaria y que slo un porcentaje de las mismas pdran ser entregadas al GNC en calidad de crdito del Fondo de
Inversiones Pblicas. En todo caso, la drstica cada en las reservas internacionales desde comienzos de la dcada llev a tal disminucin en las
utilidades de la cuenta, e incluso a prdidas'en1985 y 1986, que las posibilidades de financiacin del sector pblico mediante este mecanismo se redujeron sustancialmente desde el mismo momento en que se dict la reforma.
La Ley 38 de 1989 reincorpor pasajeramente las utilidades de la CEC como
fuente de crdito al GNC, pero la. Ley 31 de 1992 (Orgnica del Banco Central) suspendi definitivamente cualquier tipo de traslados por este concepto. Ms an, el Artculo 373 de la Constitucin Nacional prev que "las
operaciones de financiamiento (del Banco de la Repblica) a favor del Es- tad requerirn la aprobacin unnime de la Junta". Es previsible que,en
el futuro, stas slo tengan lugar en condiciones muy excepcionales- de
emergencia econmica.

ibliografa

50. Dicho margen podra tambin ser cedido al sector privado, pero usualmente ha sido e
gobierno quien se ha apropiado del mismo.
_
51. Un tratamiento ms sistemtico de este terna puede ser consultado en el Capitulo
4.

199

El estudio de la poltica fiscal ha sido un rea de rpido desarrollo en las ltimas

- dcadas. Dada la complejidad de la materia, labibliografa que a continuacin
resea no pretende ser exhaustiva y se limita, tan solo, a sealar textos y trabajos
particularmente tiles para una aproximacin inicial ,a la problemtica de las finanpblicas y la prctica de la misma en Colombia, adicionales a los referenciados
Losxto.
fun
damentos tericos de la poltica fiscal y de la tributacin se encuentran

uestos en forma clara y pedaggica en textos clsicos como los de Paul Samueln, CurSo de economa moderna, Madrid; Aguilar, 1968; Rudiger Dornbusch y Staney Fischer, Macroeconoma, Mxico, Mc Graw Hill (varias ediciones); Richard Musve y Peggy Musgrave, Public Fnance in Mary and Predice, 5th edition, Mc Graw
11,1989; y Joseph Stiglitz, Economice of me Public Sector, 2a ed., W.WNorton Co.,
ew York, 1988. Dos textos de autores colombianos que merecen researse por
tar especialmente dirigidos a aquellos estudiantes poco compenetrados con los
onceptos econmicos son los de Oscar Alviary FernanddRojas,'Elenien los de fianzas pblicas en. Colombia, Bogot, Temis, 1985; y Banco de la Repblica, Introductutti
.L,cin al anlisis econmico, Bogot,1991. En cambio, una vision ms especializada y
exhaustiva, que incorpora muchos de los conocimientos ms recientes sobre la ma..
teria se encuentra en Anthony B. Atkinson y Joseph Stiglitz Lectures on Public Eco- omics, Londres, 1980. As misints, el artculo de Manuel Marfn, "La poltica fiscal
macroeconmica"', en Ren Cortzar (ed:), Polticas macroeconmicas una perspectilatinoamericana, Santiago de Chile, Cieplan, 1986, ofrece una sntesis de desarroos recientes y de la problemtica del manejo fiscal en nuestra regin. Tambin
merece destacarse el valioso tratamiento que sobre el tema fiscal trae el Banco M unial, Informe sobre el desarrollo mundial, 1988; Washington, que compendia es ta
cas y experiencias internacionales tiles para efectos comparativos. Enfoques ic.cos no convencionales se encuentran en Alfred Eichner (Ed.), Economa
posikeynesana, Madrid, 1984 y en Athanosios Asimakopulus y John B. Burbidge,
La incidencia de la tributacin a corto plazo.", en Jos Antonio Ocampo (ed.), Eco-

onra postkeyrtesiana, Mxico, Fondo de Cultura Econmica. Series del Trimestre

-Econmico, No. 60,1988: El tema de la tribulacin en economas abiertas puede conultarse en Arnold fiarberger,1, The incidenceof taxes on income from capital in an
No.139, HIID, Harvard University,
pen econorny", Develaptnent Discussion
-;La literatura sobre la experiencia colombiana en esta materia es, afortunadaert..te, cada vez ms abundante. El:artculo de dgar Reveiz, "Evolucin de las
ornas de intervencin del Estado en la economa en Amrica. La tina: el caso combino" en dgar Retleiz y Jos Antonio campo (eds.), El Estado y el desarrollo,
Bogot; CEDE, 1981, proporciona un marco general sobre el tema. La historia de la
:evolucin de los instrumentos de la poltica fiscal puede seguirse en Joaqun Bestial, "Las finanzas del sector pblico central en los aos veinte y treinta en Colom-

tia", Coyuntura Econmica, Feclesarrollo, junio 1984; Jos Antonio Ocampo,loaquin

200

LNTRODUCCION A LA MACROECONOMIA COLOMBIAN

Bernal, Mauricio Avella y Mara ErrzuriZ, "La consolidacin del capitalismo moHistoria econmica de Colombia,.
derno (1945-1986)", en Jos Antonio Ocampo (ed.),
Siglo
XXI-Fedesarrollo,
1987,
y
Banco
de
la
Repblica,
Ei Banco de la PepaBogot,
Bogot, 1990. Una visin ms completa
!ica: Antecedentes, evolucin y estructura,
sobre las tendencias recientes de las finanzas pblicas y la estructura actual del
intergubernamentales en Colombia, :Estado colombiano puede consultarse en Finanzas
Informe Final de la Misin (Bird-Wiesner), Bogot, Departamento Nacional de Pla-r _
Comisin del Gasto Pblico-1985, reproducido po
neacin, 1982; Informe Final de la'Contralora
General de la Repblica, abril 1987t J.
la revista Economa Colombiana,
Universidad de los Andes, 1991;_
en
Colombia,
Eduardo Sarmiento, La political/40
Ensayos sobre poltica econJoaqun Bernal, "La poltica fiScal etilos aos ochenta",
Banco de la Repblica, No:19, junio de 1991, y Guillermo Perry y Ana Maria -4
mica,
Herrera, op. cit. Finalmente, las estadsticas sobre el empleo pblico aparecen en
DADLE, "El empleo pblico en Colombia y su impacto sobre el mercado laboral
426, septiembre de 1988.
urbano 1970-1987", Boletn Mensual de Estadstica,
La evolucin de la poltica tributaria es analizada en detalle en Guillermo
recuperacin del
Perry y Mauricio Crdenas, ap. cit.; Mauricio Carrizosa, Hacia la
Bogot, Bolsa de Bogot, 1986, Rodrigo Manrique,
mercado de capitales en Colombia,
Bogot, Instituto de Estudios ColomLas reformas tributarias en Colombia 1886-1974,
bianos, 1977, y en los trabajos de Albert Berry, Rodrigo Soligo, Johannes Linn
Charles McLure, entre otros, que hacen parte del libro de Berry y Soligo (eds.), op.
cit. Aspectos ms especficos del diseo y de la incidencia de diversos impuestos
Memorando Econmico (varios nmeros). El
pueden ser consultados en la revista
dt.,
hace
una excelente sntesis de las experiencias
estudio de Perry y Herrera, op.
de varios paises latinoamericanos en materia tributaria frente a los recientes procesos de apertura econmica y reforma estructural. Finalmente, en relacin con
la
Sanepoltica tarifaria, pueden consultarse los trabajos de Marcelo Selowsky, listho
Oxford University Press,1979,
ts from Public Expendi ture? A Case Study of Colombia,
y Jess Otero, "Una nota sobre la estructura tallarla en la E.A.A.B: distribucin de-Sociedad, No.
la carga tarifada y generacin de recursos (1984-1988)", Desarro/th y
26, Universidad de los Andes, septiembre 1990.
El terna de las finanzas departamentales y municipales es uno de los de ms
acelerado desarrollo terico y emprico en el rea de las finanzas pblicas. La teora
op.tit.;
sobre el "federalismo fiscal" puede ser consultada en Atkinson y Stiglitz,
fI
C.
Tiebout,
A
Pure
Theory
of
Local
Expenditures"
Musgrave y Musgrave, op. cit.;
op. cit. (en el cual se hace ,1
October
1956;
Banco
Mundial,
Jou mal of Political Economy,
una til revisin de las experiencias internacionales en materia de descentraliza- .#
5^.:
cin y su importancia en los procesos de modernizacin del sector pblico). Para .i.
el caso colombiano, las sntesis ms completas de los procesos de descentralizacin
y de revisin emprica sobre la importancia que los rdenes subnacionales desempblicas-1
penan en el contexto del sector pblico son: Banco de la Repblica, Finanzas
1991;
E.
Wiesner
(Director
de
la
Misin
para
la Des-1
regionales en Colombia 1980-87,
Presidencia de la Re-j(5
Colombia:
descentralizacin
y
federalismo
fiscal,
centralizacin),
.
pblica-DNI; 1992. El Departamento Nacional de Planeacin tambin dedic un'
(vol.
XXIV,
enero-abril
de
1993)
a
este
nmero de su revista Planeacin y Desarrollo

FOLiTICA FISCAL

201

tema, en el cual se publican artculos tanto sobre la experiencia internacional, como

sobre las competencias y recursos de los diferentes rdenes de la
pblica en el marco de procesos recientes de descentralizacin,
Respecto a la incidencia de las finanzas pblicas sobre el ahorro y la inversin
en la economa colombiana, pueden consultarse los estudios de Jos 'Antonio
()campo, Leonardo Villar, Juan Luis Londogo, Jos Leibovich y Mauricio Crdenas,
Balanza de pagos, ahorro e inversin en Colombia, Fedesarrollo, 1985 (unaparte del cual
fue reproducido en Eduardo Lora [edl, Lecturas de macroeconoma colombiana, Fedesarrollo, Tercer Mundo Editores, Captulo 1; 1988, Juan Luis Lortdoo y Guillermo
Perry, "El Banco Mundial, El Fondo Monetario y Colombia: anlisis crtico de sus
relaciones", en Coyuntura Econmica, octubre, 1985; en los trabajos ya citados de
Ferry y Crdenas; Perry y Herrera; Bernal (1991); Sarmiento, e Israel Finboirn,
"Inversin, tributacin y costo de uso del capital en Colombia:1950-1987", Ensayos
sobre poltica econmica, Banco de la Repblica, No. 18, diciembre de 1990.
la colombiana,
administracin