UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS

ESCOLA DE ENGENHARIA
PROGRAMA DE PS-GRADUAO STRICTO-SENSU EM CONSTRUO CIVIL

APLICABILIDADE DO PROGRAMA LEAN SEIS SIGMA

NA REDUO DO LEAD TIME DE LICITAES DE OBRAS E
SERVIOS DE ENGENHARIA

ROSEMARY GERALDA BARBOSA GOMES

Belo Horizonte
2013

ROSEMARY GERALDA BARBOSA GOMES

APLICABILIDADE DO PROGRAMA LEAN SEIS SIGMA

NA REDUO DO LEAD TIME DE LICITAES DE OBRAS E
SERVIOS DE ENGENHARIA

Dissertao apresentada ao Programa de PsGraduao em Construo Civil da Escola de

Engenharia da Universidade Federal de Minas Gerais
como requisito parcial obteno do ttulo de Mestre
em Construo Civil.
rea de concentrao: Gesto de Projetos
Orientadora: Prof. Dr. Carmen Couto Ribeiro

Belo Horizonte
2013

G633a

Gomes, Rosemary Geralda Barbosa.

Aplicabilidade do programa Lean Seis Sigma na reduo do lead time
de licitaes de obras e servios de engenharia [manuscrito] / Rosemary
Geralda Barbosa Gomes. 2013.
114 f., enc.: il.
Orientadora: Carmen Couto Ribeiro.
Dissertao (mestrado) - Universidade Federal de Minas Gerais,
Escola de Engenharia.
Anexos: f.105-114.
Inclui bibliografia.
1. Engenharia Civil - Teses. I. Ribeiro, Carmen Couto. II. Universidade
Federal de Minas Gerais, Escola de Engenharia. III. Ttulo.
CDU: 624(043)

APLICABILIDADE DO PROGRAMA LEAN SEIS SIGMA

NA REDUO DO LEAD TIME DE LICITAES DE OBRAS E
SERVIOS DE ENGENHARIA

Rosemary Geralda Barbosa Gomes

Dissertao apresentada ao Programa de PsGraduao em Construo Civil da Escola de

Engenharia da Universidade Federal de Minas Gerais
como requisito parcial obteno do ttulo de Mestre
em Construo Civil.

Comisso examinadora:

___________________________________________________________________
Prof. Dr. Carmen Couto Ribeiro - UFMG (Orientadora)

___________________________________________________________________
Prof. Dr. Augusto Cesar da Silva Bezerra - CEFET/Arax

___________________________________________________________________
Prof. Dr. Roberto Braga Figueiredo - UFMG

___________________________________________________________________
Msc. Dr. Grgore Moreira de Moura - Procurador Federal da Advocacia-Geral da Unio

Belo Horizonte, 31 de janeiro de 2013

Ao Jarm e Felipe, meus fieis escudeiros.

AGRADECIMENTOS

A Deus que me deu a graa da perseverana.

minha orientadora, Prof. Dr. Carmen Couto Ribeiro, que me incentivou a ousar.
Ao Dr. Gregore Moreira de Moura pela atenciosa colaborao.
Ao Jarm pela compreenso e apoio durante todo este trabalho.
Sra. Ivonete Magalhes, do Demc, pelo profissionalismo e dedicao.

Conhece-te, aceita-te, supera-te.

Santo Agostinho

RESUMO

A pesquisa aborda a aplicabilidade do programa de qualidade Lean Seis Sigma na reduo do

Lead Time de licitaes de obras e servios de engenharia. No estudo, foi feito um
levantamento da introduo e da evoluo de tcnicas gerenciais de qualidade aplicadas no
setor pblico brasileiro. O trabalho foi desenvolvido a partir da analise das lacunas legais e da
diversidade de interpretaes que rondam os procedimentos licitatrios no campo da
engenharia. Por meio de um estudo de caso, o trabalho trouxe resolutividade para uma das
questes ligadas a uma determinada lacuna legal: adequao de modalidade licitatria para
contratao de servio de engenharia. O estudo comprovou a perfeita viabilidade do emprego
do programa de qualidade em pauta visando alcanar a eliminao do que no agrega valor
fazendo valer o principio constitucional da eficincia que se ampara na melhor utilizao
possvel dos recursos pblicos, de maneira a evitarem-se desperdcios.
Palavras-chave: Lean Seis Sigma. Gesto de qualidade. Licitao. Lei n. 8.666/93. Servios
de engenharia.

ABSTRACT

The research approaches the applicability of the Lean Six Sigma programme in the Lead Time
reduction to engineering constructions and services bidding. A survey was conducted
regarding the introduction and evolution of management techniques applied in the Brazilian
public sector. The work was developed from the analysis of legal gaps and the diversity in the
interpretation of bidding procedures in the engineering field. The work brought resolution to
to one of the matters connected to a specific legal gap: bidding modality adjustment for hiring
an engineering service through a case study. The study proved the perfect viability of
employing the quality program at hand aiming to eliminate what doesnt add value to the
process and also considering the constitutional principle of efficiency which leans upon the
better possible use of public resources in order to avoid waste.
Key-words: Lean Six Sigma. Quality management. Bidding. 8666/93 Law. Engineering
services.

LISTA DE FIGURAS

FIGURA 1:

Princpios e embasamentos constitucionais que embasam a licitao. .......... 19

FIGURA 2:

Ciclo de Shewhart. .......................................................................................... 34

FIGURA 3:

Ciclo PDCA ou ciclo de Deming. .................................................................. 35

FIGURA 4:

Definio de processo. .................................................................................... 37

FIGURA 5:

Significado dos 5S. ......................................................................................... 45

FIGURA 6:

Distribuio de Gauss com maior disperso em torno da mdia. ................... 48

FIGURA 7:

Distribuio de Gauss com reduo da disperso (Seis Sigma). .................... 48

FIGURA 8:

Integrao das ferramentas Lean ao mtodo DMAIC. ................................... 50

FIGURA 9:

Metodologia DMAIC estabelecida pela estratgia Seis Sigma. ..................... 78

FIGURA 10:

Fluxo da cadeia produtiva do processo de licitao em sua fase interna. ...... 86

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ABNT

Associao Brasileira de Normas Tcnicas

AGU

Advocacia-Geral da Unio

Art.

Artigo

AT&T

American Telephone and Telegraph Company

BDI

bonificao (ou bnus) e despesas indiretas

CAT

Certido de Acervo Tcnico

CEPA

Comisso de Estudos e Projetos Administrativos

CF

Constituio Federal

CONFEA

Conselho Federal de Engenharia e Agronomia

COSB

Comisso de Simplificao Burocrtica

CPL

Comisso Permanente de Licitao

CREA

Conselho Regional de Engenharia e Agronomia

DASP

Departamento Administrativo do Servio Pblico

DFSS

Design for Six Sigma

DMADV

Define, Measure, Analyze, Design, Verify

DMAIC

Define, Measure, Analyze, Improve, Control

DPMO

defects per million opportunities

EIA/RIMA

Estudo de Impacto Ambiental/Relatrio de Impacto Ambiental

IBRAOP

Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Pblicas

INSS

Instituto Nacional do Seguro Social

JUSE

Union of Japanese Scientists and Engineers [Unio Japonesa de Cientistas e

Engenheiros]

LDI

Lucros e Despesas Indiretas

LL

Lei de Licitaes

MARE

Ministrio da Administrao e Reforma do Estado

MPOG

Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

NBR

Norma Brasileira

PAC

Programa de Acelerao do Crescimento

PB/TR

Projeto Bsico/Termo de Referncia

PDRE

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

PNE

portadores de necessidades especiais

PrND

Programa Nacional de Desburocratizao

QCRG

Quality Control Research Group [Grupo de Pesquisa de Controle de

Qualidade]

RDC

Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas

SEAP

Secretaria de Estado da Administrao e Patrimnio

STF

Supremo Tribunal Federal

STP

Sistema Toyota de Produo

TC

tempos ciclos

TCMRJ

Tribunal de Contas do Municpio do Rio de Janeiro

TCU

Tribunal de Contas da Unio

TJRJ

Tribunal de Justia do Rio de Janeiro

TP

trabalho padronizado

TPM

Total Productive Maintenance [manuteno produtiva total]

TQM

Total Quality Management (Gesto da Qualidade Total)

SUMRIO

INTRODUO ........................................................................................................ 14

OBJETIVO ............................................................................................................... 15

REVISO BIBLIOGRFICA ................................................................................ 16

3.1

CONCEITUAO E HISTRICO DAS LICITAES ..................................................... 16

3.1.1

Conceito de licitao ............................................................................................................. 16

3.1.2

Tipo e modalidade de licitao ............................................................................................ 16

3.1.3

Histrico das licitaes no Brasil ......................................................................................... 18

3.2

IMPRECISES OBSERVADAS NAS TERMINOLOGIAS DA LEI DE

LICITAES......................................................................................................................... 20

3.2.1

Comentrios sobre os termos obra, servio e servio de engenharia ............................... 21

3.2.2

Comentrios sobre os termos empreitada por preo unitrio e preo global ................. 21

3.2.3

Consideraes sobre os termos projeto bsico e projeto executivo .................................. 23

3.3

ATUAO DO AGENTE PBLICO NO PROCESSO LICITATRIO ............................ 24

3.4

PONTOS POLMICOS QUE ENVOLVEM O UNIVERSO DAS LICITAES ............. 27

3.4.1

Consideraes sobre os atestados de capacidade ............................................................... 28

3.4.2

Consideraes sobre o BDI .................................................................................................. 31

3.4.3

Consideraes sobre a possibilidade de contratao de servios de engenharia

utilizando a modalidade Prego .......................................................................................... 31

3.5

HISTRICO DO MOVIMENTO PELA QUALIDADE ...................................................... 32

3.6

CONCEITOS FUNDAMENTAIS DO STP: PROCESSO, PERDA E VALOR .................. 36

3.6.1

Conceito de processo............................................................................................................. 36

3.6.2

Conceito de perda ................................................................................................................. 37

3.6.3

Conceito de valor .................................................................................................................. 38

3.7

ORIGENS BUROCRTICAS DA GESTO DO TRABALHO .......................................... 38

3.8

A MODERNIZAO DO APARELHO ESTATAL BRASILEIRO .................................... 39

3.9

A GESTO PBLICA E A QUALIDADE ........................................................................... 41

3.10

PRODUO ENXUTA: CONCEITO E EVOLUO ........................................................ 42

3.11

AS FERRAMENTAS LEAN SEGUNDO WERKEMA ....................................................... 44

3.12

CONTROLE DO LEAD TIME NO PROCESSO PRODUTIVO ......................................... 46

3.13

O PROGRAMA LEAN SEIS SIGMA ................................................................................... 47

3.14

PROPOSTAS DE MUDANAS: REAES DOS ATORES ENVOLVIDOS ................... 51

METODOLOGIA .................................................................................................... 53

4.1

LEVANTAMENTO DE TEMAS POLMICOS LIGADOS LEGISLAO

APLICVEL S LICITAES DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA ............. 53

4.2

IDENTIFICAO DE FALHAS E DVIDAS RECORRENTES QUE

IMPACTAM A GESTO DO PROCESSO DE LICITAO ............................................. 53

4.3

ANLISE DA APLICABILIDADE DO PROGRAMA LEAN SEIS SIGMA A UM

CASO CONCRETO DE LICITAO DE SERVIO DE ENGENHARIA ....................... 54

ANLISE DA TERMINOLOGIA LEGAL E SUAS IMPLICAES .............. 55

5.1

DISTINO ENTRE OBRA E SERVIO .......................................................................... 55

5.2

DIFERENCIAO ENTRE EMPREITADA POR PREO GLOBAL E POR

PREO UNITRIO .............................................................................................................. 57

5.3

DIVERSIDADE CONCEITUAL ENVOLVENDO O TERMO PROJETO ........................ 60

5.3.1

Anlise terminolgica envolvendo Projeto Bsico, Anteprojeto e estudo

preliminar .............................................................................................................................. 60

5.3.2

Anlise terminolgica envolvendo Projeto Executivo ....................................................... 64

ATUAO DO AGENTE PBLICO EM FACE DAS LACUNAS

LEGAIS ..................................................................................................................... 67

6.1

CUIDADOS DO AGENTE PBLICO NA ESCOLHA DO TIPO DE LICITAO ......... 69

6.2

CONSIDERAES SOBRE ATESTADO DE CAPACIDADE TCNICA ....................... 70

6.3

DISCUSSO SOBRE UM PONTO POLMICO NO UNIVERSO DAS

LICITAES: O BDI ........................................................................................................... 72

PROPOSTA DE APLICABILIDADE DO PROGRAMA DE

QUALIDADE LEAN SEIS SIGMA VISANDO A REDUO DO LEAD
TIME DO PROCESSO LICITATRIO ............................................................... 74

7.1

ANLISE DA GESTO DE QUALIDADE NO SETOR PBLICO .................................. 74

7.2

INSERO DO PROGRAMA LEAN SEIS SIGMA NO PROCEDIMENTO

LICITATRIO VISANDO A REDUO DO LEAD TIME .............................................. 76

7.2.1

Mapeamento do fluxo de valor e Kaizen............................................................................. 77

7.2.2

Aplicao do questionrio-diagnstico proposto pelo mtodo DMAIC........................... 77

7.2.3

Anlise do Lead Time ............................................................................................................ 78

ESTUDO DE CASO ................................................................................................. 79

8.1

CONSIDERAES PRELIMINARES ................................................................................ 79

8.2

GESTO PROCESSUAL DA FASE INTERNA ................................................................. 80

8.3

APRESENTAO DO CASO ............................................................................................... 82

8.4

APLICABILIDADE DAS FERRAMENTAS DE QUALIDADE ........................................ 83

8.5

MAPEAMENTO DA CADEIA PRODUTIVA DA FASE INTERNA DO

PROCESSO LICITATRIO ................................................................................................. 84

8.5.1

O que no agrega valor ao processo produtivo .................................................................. 85

8.5.2

O que no agrega valor, mas tem que ser mantido ............................................................ 87

8.5.3

O que agrega valor................................................................................................................ 87

8.6

APLICAO DA METODOLOGIA DMAIC AO PROCESSO LICITATRIO ............... 88

8.6.1

Perguntas-chave da etapa DEFINE .................................................................................... 88

8.6.2

Perguntas-chave da etapa MEASURE................................................................................ 90

8.6.3

Perguntas-chave da etapa ANALYZE ................................................................................ 90

8.6.4

Perguntas-chave da etapa IMPROVE ................................................................................ 90

8.6.5

Perguntas-chave da etapa CONTROL ............................................................................... 91

8.7

ANLISE DO LEAD TIME .................................................................................................. 92

CONCLUSO .......................................................................................................... 94

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ................................................................................. 96

ANEXO A - Composio do BDI segundo a Lei de Diretrizes Oramentrias
(LDO) (Lei n. 12.465, de 12 de agosto de 2011) ................................................... 105
ANEXO B - Resoluo CONFEA n. 218, de 29 de julho de 1973 .................................... 106
ANEXO C - Modelo de Projeto Bsico ou Termo de Referncia LEAN ........................ 107
ANEXO D - Terminologia utilizada em licitaes ............................................................. 109

14

INTRODUO

A licitao, procedimento formal em a Administrao escolhe a proposta mais

vantajosa para seu interesse, assim como suas interfaces e interdependncias ligadas
contratao de obras e servios de engenharia foram alvo deste estudo.
O trabalho adentra no universo das licitaes desde a primeira norma escrita sobre
licitaes datada de 1862, o Decreto n. 2.926, de 14 de maio de 1862, at os dias atuais
quando possvel a participao popular, via internet, sobre os rumos da Lei de Licitaes
(LL). (BRASIL, 1862).
Com vistas a comprovar a necessidade do aprimoramento legal e tcnico por parte do
agente pblico engenheiro/arquiteto para a eficcia da gesto de projetos relacionados ao
processo licitatrio de obras e servios de engenharia, foram discutidas as falhas mais
recorrentes nos instrumentos convocatrios de obras pblicas e na legislao que rege a
matria com base no diagnstico elaborado por juristas reconhecidos.
Incorporando as diretrizes legais e interpretaes de juristas renomados s questes
vivenciadas no exerccio dirio da gesto pblica de obras e servios de engenharia, foram
feitas sugestes visando melhoria do processo licitatrio considerando-se os problemas
levantados ao longo do trabalho.
Foram abordados os conceitos de Gesto de Qualidade a partir do sculo XX,
perpassando pela origem burocrtica da gesto do trabalho e ferramentas japonesas de gesto
trazidas pelo Sistema Toyota de Produo (Toyotismo) at os dias atuais, quando possvel a
aplicao de tais conceitos para o aprimoramento do processo licitatrio.
Espera-se, com este estudo, contribuir para a melhoria da gesto do processo
licitatrio do Poder Pblico aplicando-se, para tanto, os conceitos do Programa de Qualidade
Lean Seis Sigma visando reduo do Lead Time conforme disposto em estudo de caso no
qual se discute a modalidade adequada para a contratao de servio de manuteno de
sistema de ar condicionado.

15

OBJETIVO

Este trabalho tem como objetivo comprovar a necessidade do aprimoramento legal e

tcnico para o alcance da eficcia da gesto de aes relacionadas ao processo licitatrio de
obras e servios de engenharia. A pesquisa se ampara na possibilidade da aplicao de
conceitos ligados produo enxuta e da estratgia Seis Sigma por meio do Programa Lean
Seis Sigma, para que a Administrao Pblica tenha um processo licitatrio mais eficiente
com menor custo e maior qualidade. Para tanto, o estudo tem como focos:

Analisar e verificar a aplicao dos conceitos do programa Lean Seis Sigma,

normalmente utilizados em linhas de produo de empresas manufatureiras,
visando favorecer modificaes de postura organizacional e operacional das
organizaes pblicas com vistas ao alcance da boa aplicao dos recursos
pblicos objetivando a qualidade, eficincia, eficcia e economicidade no
universo das licitaes da Administrao Pblica. Analisando o programa de
qualidade retromencionado, foi abordada a possibilidade de sua aplicao
envolvendo um caso cuja modalidade Prego poderia ou no ser adequada
contratao de servio de engenharia.

Apresentar dados, com base jurdica e decises do Tribunal de Contas da

Unio (TCU), que comprovem as falhas recorrentes na interpretao de termos
empregados na LL.

Identificar e interpretar pontos polmicos que envolvem o universo das

licitaes.

Propor um novo olhar acerca das reformas administrativas ocorridas no Brasil

no campo das licitaes por meio da modernizao e aprimoramento legal
desde a norma escrita datada de 1862 at os dias atuais quando possvel o
estabelecimento de um debate virtual sobre os rumos das licitaes.

Analisar o peso das diversas interpretaes e normas jurdicas na viabilidade e

consecuo do objeto licitado, muitas vezes culturalmente relegado pelo gestor
tcnico, engenheiro ou arquiteto de obras pblicas.

16

REVISO BIBLIOGRFICA

3.1

CONCEITUAO E HISTRICO DAS LICITAES

Conforme relata Pereira Jnior (2003), os atuais procedimentos licitatrios, que

asseguram a igualdade entre os competidores em disputas pblicas para fornecimento de

servios e produtos, se assemelham hasta pblica utilizada no imprio romano para os
mesmos fins.
3.1.1

Conceito de licitao
Licitao um procedimento administrativo dotado de formalidades prprias em que

a Administrao seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse. O

objeto e a finalidade da licitao, conforme Meirelles (1977), podem ser vistos como:
Toda licitao ter por objeto uma obra, um servio, uma compra, uma
alienao, uma locao ou concesso. A finalidade precpua da licitao ser
a obteno de seu objeto nas melhores condies para a Administrao e,
para tanto, esse objeto ser convenientemente definido no edital ou no
convite, a fim de que os licitantes possam atender fielmente ao desejo do
Poder Pblico. (MEIRELLES, 1977, p. 33).

3.1.2

Tipo e modalidade de licitao

O TCU (BRASIL, 2010a) define modalidade de licitao como forma especfica de

conduzir o procedimento licitatrio, a partir de critrios definidos em Lei. As modalidades de

licitao so expressas na lei, o que significa dizer que nenhuma outra, alm delas, pode ser
criada pela Administrao. Tal proibio impede tambm que as modalidades sofram
combinaes entre si, o que equivaleria a criar nova hiptese.
Pereira Jnior (2003), ao fazer esclarecimentos sobre as usuais modalidades
utilizadas para contratao de servios e obras de engenharia estabelece que na Concorrncia,
Tomada de Preos e Convite h um encadeamento de atos que fazem parte da fase externa da
licitao que consiste, sinteticamente, no julgamento e classificao das propostas. Em
seguida, a Administrao procede homologao da licitao e adjudicao do objeto ao
vencedor. A administrao tambm pode revogar o certame por seu interesse ou anular a
licitao, se viciada de ilegalidade assegurando aos licitantes interessados o direito prvia e
ampla defesa. As modalidades de licitao citadas anteriormente so divididas conforme o

17

valor do objeto a ser licitado sendo que a Concorrncia utilizada para obras de grande vulto
e concesses de maior valor.
Pereira Jnior (2003) esclarece que o prego pode ser usado para aquisio de objeto
de qualquer valor sendo que o difere das modalidades anteriormente citadas a inverso na
ordem das fases de habilitao e julgamento das propostas. Nas trs modalidades,
concorrncia, tomada de preos e convite a Comisso de Licitao habilita os licitantes e
depois classifica as propostas.
Em relao ao conjunto de documentos a serem elaborados pelo agente pblico
arquiteto/engenheiro os quais embasam as modalidades concorrncia, tomada de preos e
convite e os procedimentos de dispensa e inexigibilidade de licitao denomina-se Projeto
Bsico ou Projeto Executivo. No Prego, o documento-base chama-se Termo de Referncia
conforme relata o TCU (BRASIL, 2010a).
De acordo com o TCU (BRASIL, 2010a), o tipo de licitao no deve ser confundido
com modalidade de licitao. Tipo o critrio de julgamento utilizado pela Administrao
para seleo da proposta mais vantajosa. Modalidade procedimento. Os tipos de licitao
mais utilizados para o julgamento das propostas so os seguintes: menor preo, tcnica e
preo e melhor tcnica. Destaca-se que a escolha do tipo de licitao influenciar diretamente
no critrio de julgamento das propostas recebidas. O tipo menor preo resultado que decorre
de verificao meramente objetiva, no apresentando maiores dificuldades por ocasio do
julgamento. J o tipo melhor tcnica, exigir grande cuidado do administrador na confeco
do projeto bsico justamente em funo da complexidade de certas contrataes. O mesmo
vale para o critrio melhor tcnica e menor preo.
A propsito das dificuldades no julgamento por conta da escolha do tipo de licitao,
Justen Filho (1993) faz a seguinte observao:
As licitaes de melhor tcnica e de tcnica e preo foram reservadas para
situaes especialssimas. A Lei no distinguiu os casos em que caberia a
licitao de tcnica e preo e aqueles onde se aplicaria a licitao de melhor
preo. O diploma referiu-se ao cabimento indistinto de ambas as
modalidades. Como regra, aplicam-se contratao de servios onde a
atividade do particular seja predominantemente intelectual. So hipteses
onde h uma atuao peculiar e insubstituvel do ser humano. Mas tambm
ser cabvel sua adoo em outras espcies de contrataes, de grande vulto
e cuja execuo dependa do domnio de tecnologia que no se encontre
disposio de quaisquer profissionais. (JUSTEN FILHO, 1993, p. 275).

18

3.1.3

Histrico das licitaes no Brasil

Revela Pereira Jnior (2003) que, por meio do Decreto n. 2.926, de 14 de maio de

1862, que dispe sobre as arremataes dos servios a cargo do ento Ministrio da
Agricultura, Commercio e Obras Pblicas, foi introduzido o instituto da licitao no Brasil. O
Art. 1 do referido Decreto nos traz a noo de publicidade e vinculao ao instrumento
convocatrio usuais nos dias de hoje:
Art. 1 Logo que o Governo resolva mandar fazer por contracto qualquer
fornecimento, construcco ou concertos de obras cujas despezas corro por
conta do Ministerio da Agricultura, Commercio e Obras Publicas, o
Presidente da junta, perante a qual tiver de proceder-se arrematao, far
publicar annuncios, convidando concurrentes, e fixar, segundo a
importancia da mesma arrematao, o prazo de quinze dias a seis mezes para
a apresentao das propostas. (BRASIL, 1862).

Conforme afirma o autor, em 1922, surge o Cdigo de Contabilidade Pblica da

Unio normatizado por meio do Decreto n. 4.536, de 28 de janeiro de 1922 (BRASIL, 1922).
Somente os artigos 49 a 53 tratam de aquisies pblicas empregando o termo concurrencia
para se referenciar s atuais licitaes. Posteriormente, o Decreto-Lei n. 200/67, em vigor
durante a ditadura militar, no exclusivo no trato de licitaes e contratos, dispe apenas nos
artigos 125 a 144 sobre as normas relativas a licitaes para compras, obras, servios e
alienaes da Administrao Pblica. Finda a ditadura militar, em 21 de novembro de 1986,
publicado o Decreto-Lei n. 2.300/86 que segundo Pereira Jnior (2003), trata exclusivamente
de licitaes e contratos da Administrao Federal sendo constitudo de 90 artigos.
Revela o autor que a partir de 1988, por meio da Constituio Federal (CF),
promulgada em 05 de outubro de 1988, a licitao passa a ser princpio constitucional de
observncia obrigatria pela Administrao Pblica direta e indireta de todos os poderes da
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. A licitao regida por princpios gerais
mencionados pelo Art. 37, caput, da CF que so: legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia. Entretanto, existem alguns princpios especficos que acentuam as
peculiaridades prprias do procedimento licitatrio, em especial, do formalismo, da
competitividade, do julgamento objetivo, da vinculao ao instrumento convocatrio, do
sigilo das propostas, da isonomia, da adjudicao compulsria, dentre outros (Art. 3)
(BRASIL, 1993). O embasamento principiolgico e constitucional que se descortina perante a
Administrao Pblica a partir do momento em que necessria a contratao de obra,
servio ou aquisio ilustrada na FIG. 01.

19

FIGURA 1:

Princpios e embasamentos constitucionais que embasam a licitao.

Fonte: Pereira Jnior (2003, p. 4).

Esclarece Pereira Jnior (2003) que as normas gerais acerca de licitao e contratos
administrativos esto contidas nas Leis n. 8.666/93, atual LL, assim como ocorria no DecretoLei n. 2.300/86 e diferentemente do Decreto-Lei n. 200/67 que se ocupava somente de
licitaes. Conforme revela o autor, a LL em vigor manteve, em linhas gerais, a estrutura do
Decreto-Lei n. 2.300/86, seja na ordenao das matrias ou no tratamento dado aos principais
institutos das licitaes e contrataes pblicas.
Em relao ao Prego, tal modalidade foi criada pela Medida Provisria n. 2.026, de
04 de maio de 2000, que aps reedies foi convertida na Lei n 10.520, de 17 de julho de
2002, com regulamentao por meio dos Decretos n. 3.555, de 08 de agosto de 2000
(BRASIL, 2000a), e n. 3.697, de 21 de dezembro de 2000 (BRASIL, 2000b), que instituiu o
prego por meio eletrnico, conforme esclarece Santana (2006). Uma caracterstica marcante
desta modalidade de licitao a proibio de identificao dos licitantes durante a fase dos
lances (propostas de preo).
Conforme Santana (2006), inexiste hierarquia entre a Lei n. 8.666/93 e a Lei
n. 10.520/02. O fato de j haver sido publicada norma geral sobre licitaes e contratos, no
exaure a competncia legislativa do ente poltico respectivo o que permite a edio de outra
norma que poder coexistir com a anterior naquilo que no houver conflito.

20

O prego no nenhuma inovao na histria da humanidade, conforme revela

Meirelles1 (2002 apud MAURANO, 2004) que expe a prtica do Prego da era medieval:
[...] nos Estados medievais da Europa usou-se o sistema denominado vela e
prego, que consistia em apregoar-se a obra desejada, e, enquanto ardia
uma vela os construtores interessados faziam sua ofertas. Quando extinguia a
chama adjudicava-se a obra a quem houvesse oferecido o melhor preo.
Reminiscncia desse sistema medieval a modalidade de licitao italiana
denominada estinzione di candela vergine, em que as ofertas so feitas
verbalmente enquanto se acendem trs velas, uma aps a outra. Extinta a
ltima sem nenhum lance, a licitao declarada deserta; caso contrrio,
acende-se uma quarta vela e assim sucessivamente, pois, para que se possa
adjudicar o objeto do certame, obrigatrio que uma vela tenha ardido por
inteiro sem nenhum lance superior precedente. (MEIRELLES, 2002 apud
MAURANO, 2004).

Atualmente, a Administrao Pblica instituiu o Regime Diferenciado de

Contrataes Pblicas (RDC), por meio da Lei n. 12.462, de 4 de agosto de 2011 (BRASIL,
2011b), que foi idealizada para a realizao das obras pertinentes Copa das Confederaes
da Federao Internacional de Futebol Associao (FIFA) em 2013, da Copa do Mundo em
2014, dos Jogos Olmpicos e Paraolmpicos de 2016, de obras de infraestrutura e de
contratao de servios para os aeroportos das capitais dos Estados da Federao distantes at
350 km das cidades sedes dos mundiais e das aes integrantes do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC) conforme relatam Pereira Jnior e Dotti (2012).

3.2

IMPRECISES
LICITAES

OBSERVADAS

NAS

TERMINOLOGIAS

DA

LEI

DE

Justen Filho (1993) afirma que as definies legislativas servem para indicar as
acepes semnticas em que as palavras so utilizadas no corpo da Lei. O Art. 6, da LL,
catalogou expresses fundamentais para a interpretao da mesma definindo vocbulos
relevantes. Porm, ao comentar as definies legais trazidas pelo Art. 6, da Lei n. 8.666/93,
afirma o autor que Tal como elaborada a Lei, podem surgir dvidas intricadas. (JUSTEN
FILHO, 1993, p. 48).

MEIRELLES, Hely Lopes. Licitao e Contrato Administrativo. 13. ed. So Paulo: Malheiros,
2002. p. 25.

21

Aspectos significativos, definidos pela LL, recebem diversas interpretaes segundo

estudiosos e rgos de controle. Em seguida, passa-se a exposio de conceitos relevantes e
contraditrios agrupados a saber:
a)

Definio de obra, de servio e de servio de engenharia;

b) Empreitada por preo global e por preo unitrio e

c)
3.2.1

Projeto Bsico e Projeto Executivo.

Comentrios sobre os termos obra, servio e servio de engenharia
Justen Filho (1993) alerta que as definies legais dos termos obra e servio podem

dar margem a dvidas deixando o intrprete constrangido a submeter-se ao casusmo da Lei:

Tal como elaborada a lei, podem surgir dvidas intricadas. Existem situaes
extremas onde no h margem para dvida. Edificar um prdio obra;
fornecer um parecer jurdico servio. Mas h casos onde se aproximam as
figuras de obra e servio e a lei no fornece a soluo, inclusive pela
proximidade semntica dos verbos existentes nos incs. I e II. Quando se
caracteriza uma recuperao e quando h uma reparao? Quando h
uma reforma e quando h uma adaptao? Suponha-se o caso de
reforma de um imvel que importe a demolio parcial de uma edificao.
Nesse caso, existir obra ou servio? Enquanto reforma, obra; enquanto
demolio, servio. A pintura de um imvel obra (reforma' ou
recuperao) ou servio (conservao ou manuteno)? (JUSTEN
FILHO, 1993, p. 48).

Bonatto (2010) esclarece que a LL no definiu especificamente o termo servio de

engenharia, deixando ao intrprete esta misso.
Nesta esteira, a Advocacia-Geral da Unio (AGU), por meio de orientao
normativa, nos traz o conceito de servio de engenharia:
Considera-se servio de engenharia toda atividade destinada a obter
determinada utilidade de interesse para a Administrao, que no resulte em
modificao significativa, autnoma e permanente do bem imvel, tais
como: demolio, instalao, conservao, reparao, adaptao,
manuteno. (ADVOCACIA-GERAL DA UNIO, 2009).

3.2.2

Comentrios sobre os termos empreitada por preo unitrio e preo global

A empreitada por preo global e a empreitada por preo unitrio so os regimes mais

utilizados nas contrataes pblicas conforme aponta o TCU (BRASIL, 2010c, p. 150).
Justen Filho (1993) afirma que a diferena entre empreitada por preo global e por
unitrio reside na possibilidade de dividir o objeto a ser contratado:

22

De regra, o contrato tem um objeto global a ser executado pelo particular. A

escolha entre as duas modalidades deriva das caractersticas da prpria
prestao. Muitas vezes, impossvel a contratao por preo unitrio, pois
impossvel fracionar o objeto contratado em unidades equivalentes. Assim,
por exemplo, a contratao de um jurista para fornecer um parecer no
comporta a modalidade empreitada por preo unitrio. Se, porm, o jurista
for contratado para fornecer dez pareceres, seria imaginvel fixar sua
remunerao em funo de cada parecer fornecido. (JUSTEN FILHO, 1993,
p. 51-52).

No entanto, o TCU (BRASIL, 2010c, p. 149-150) traz outro entendimento do que

seja os dois tipos de execuo:
Empreitada por preo global utilizada quando se contrata execuo de obra
ou prestao de servio por preo certo para a totalidade do objeto. Verificase geralmente nos casos de empreendimentos comuns. Exemplo: construo
de Tribunal de Contas da Unio, escolas e pavimentao de vias pblicas,
nas quais os quantitativos de materiais empregados so pouco sujeitos a
alteraes durante a execuo do contrato, pois podem ser mais bem
identificados na poca de elaborao do projeto.
Na hiptese de empreitada por preo global, o pagamento deve ser efetuado
aps a concluso das parcelas, etapas ou servios definidos no respectivo
cronograma fsico-financeiro. Exemplo: terraplenagem, fundaes, estrutura,
concretagem de laje, cobertura, revestimento e pintura.
Quanto empreitada por preo unitrio, o pagamento deve ser realizado por
unidades feitas. Exemplo: metragem executada de fundaes, de paredes
levantadas, de colocao de piso, de pintura, de colocao de gesso. Deve
ser empregada quando determinados itens representativos de obras e servios
licitados no puderem ser apurados com exatido na fase do projeto, em
funo da natureza do objeto, a exemplo de obras de terraplenagem.
(BRASIL, 2010c, p. 149-150).

Conforme exposto anteriormente, a LL no clara o suficiente na distino entre os

dois regimes mais utilizados pelos tcnicos proporcionando divergentes pensamentos sobre os
tipos de empreitada conforme afirma Pereira Jnior (2003): No cotidiano da Administrao,
so ainda geradoras de dificuldades as distines entre empreitada por preo global e
empreitada por preo unitrio. (PEREIRA JNIOR, 2003, p. 149).
O autor relata um caso concreto, trata-se do Processo Administrativo Tribunal de
Justia do Rio de Janeiro (TJRJ) n. 27.493/98, cujo objeto era o pedido de um contratado que
queria receber por aquilo que no fez em virtude do regime da licitao em que se sagrou
vencedor, a empreitada por preo global. No caso especfico, a planilha elaborada pela
administrao quantificou a menor alguns itens em relao ao que foi efetivamente executado
pelo contratado. O juiz indeferiu o pedido do contratado por entender que a administrao
deveria pagar exatamente o que foi executado se assim no fosse, haveria ofensa aos
princpios bilaterais avenados.

23

Bonatto (2010) discorda do julgamento relatado anteriormente, esclarecendo que

obra contratada pelo regime de empreitada por preo global no poder sofrer aditivos em
relao aos quantitativos contratados inicialmente: Se alguma coisa executar alm do
previsto no contrato ou em possveis aditivos, no receber por isto. (BONATTO, 2010, p.
181).
3.2.3

Consideraes sobre os termos projeto bsico e projeto executivo

Conforme o TCU (BRASIL, 2010c, p. 149-150), o Projeto Bsico/Termo de

Referncia o elemento mais importante na execuo de obra pblica visto que ele norteia a
elaborao do Edital. Na modalidade Prego, o documento-base denomina-se Termo de
Referncia. Nas demais modalidades convite, Tomada de Preos e Concorrncia, o
documento-base se denomina Projeto Bsico.
O jurista Hely Lopes Meirelles (1977), ao esclarecer a proximidade entre os
conceitos que envolvem a terminologia projeto, afirma que Anteprojeto e Projeto Bsico so
sinnimos.
Bonatto (2010) esclarece que projeto bsico no deve ser confundido com projeto de
engenharia. O primeiro mais abrangente e contm o segundo o qual faz parte dos elementos
instrutores do Edital.
Altounian (2007) afirma que o anteprojeto de engenharia uma etapa que antecede e
embasa o projeto de engenharia e sucede os estudos preliminares.
Alm das definies trazidas pela LL, existem outras definies conceituais que
envolvem a terminologia projeto. Em seguida passa-se a relacionar, nos planos legal e
infralegal, definies que envolvem o termo projeto na ordem cronolgica:

Decreto-Lei n. 6.749/44. (BRASIL, 1944).

Decreto-Lei n. 200/67. (BRASIL, 1967).

Decreto n. 92.100/85. (BRASIL, 1985).

Decreto-Lei n. 2.300/86. (BRASIL, 1986).

Conselho Federal de Engenharia e Agronomia (CONFEA) Resoluo

n. 361/91. (CONSELHO FEDERAL DE ENGENHARIA E AGRONOMIA,
1991).

Norma Brasileira (NBR) 13.531/95. (ASSOCIAO BRASILEIRA DE

NORMAS TCNICAS, 1995).

24

Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto - Secretaria de Estado da

Administrao e Patrimnio (SEAP). (BRASIL, 2001).

Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Pblicas (IBRAOP) - Orientao

tcnica OT - IBR 001/2006. (INSTITUTO BRASILEIRO DE AUDITORIA
DE OBRAS PBLICAS, 2006).

3.3

ATUAO DO AGENTE PBLICO NO PROCESSO LICITATRIO

O TCU (BRASIL, 2010c) esclarece que so responsveis pela licitao os agentes

pblicos designados pela autoridade competente, por ato administrativo prprio (portaria, por
exemplo), para integrar comisso de licitao ou para atuar como pregoeiro. A Comisso de
Licitao criada pela Administrao com a funo de receber, examinar e julgar todos os
documentos e procedimentos relativos s licitaes pblicas nas modalidades concorrncia,
tomada de preos e convite.
A LL no separou os procedimentos licitatrios em fases. No entanto, de acordo com
o TCU (BRASIL, 2010b), na prtica, so distintas duas fases: interna ou preparatria e
externa ou executria. O Edital feito na fase interna e se baseia no Termo de Referncia ou
Projeto Bsico constituindo em pea fundamental na composio do processo licitatrio
conforme Di Pietro (2007): Edital o ato pela qual a Administrao divulga a abertura da
concorrncia, fixa os requisitos para participao, define o objeto e as condies bsicas do
contrato e convida a todos os interessados para que apresentem suas propostas. (DI PIETRO,
2007, p. 360).
importante lembrar que a inconsistncia ou inexistncia dos elementos que devem
compor o projeto bsico poder ocasionar problemas futuros de significativa magnitude,
conforme relata o TCU (BRASIL, 2006a):
A elaborao de projeto bsico adequado e atualizado, assim considerado
aquele que possua os elementos descritivos e que expressem a composio
de todos os custos unitrios, imprescindvel para a realizao de qualquer
obra pblica, resguardando a Administrao Pblica de sobrepreos e
manipulao indevida no contrato original. (BRASIL, 2006a).

As falhas dos agentes pblicos, engenheiros e arquitetos mais comumente observadas

nos projetos bsicos/termo de referncia observados por rgos de controle e estudiosos so:

25

a)

Exigncia de documentao dispensvel ou ilegal

Di Pietro (2007) relata: Exigncias que no so indispensveis garantia do

cumprimento das obrigaes, contribuem para tornar o procedimento da licitao ainda mais
formalista e burocrtico, desvirtuando os objetivos da licitao e infringindo o inciso XXI do
artigo 37 da CF. (DI PIETRO, 2007, p. 363).
Embora meritria a preocupao do autor do Projeto Bsico/Termo de Referncia em
exigir que os licitantes apresentem certificados de qualidade na fase de habilitao, o TCU
(BRASIL, 2010a), entende que tal preocupao deve ser dispensada por falta de amparo legal:
No tem amparo legal a exigncia de apresentao, pelo licitante, de
certificado de qualidade ISO-9001 para fim de habilitao, uma vez que tal
exigncia no integra o rol de requisitos de capacitao tcnica, previstos no
art. 30 da Lei n. 8.666/93, aplicvel subsidiariamente Lei do Prego (Lei
n. 10.520/02). (BRASIL, 2010b).

Para que haja imparcialidade na seleo da proposta mais vantajosa, a igualdade

entre os licitantes princpio irrelegvel na licitao conforme Meirelles (1977):
O que o princpio da igualdade entre os licitantes veda a clusula
discriminatria ou o julgamento faccioso que desiguala os iguais ou iguala
os desiguais, favorecendo a uns e prejudicando a outros com exigncias
inteis para o servio pblico, mas com destino certo a determinados
candidatos. (MEIRELLES, 1977, p. 13).

b)

Parametrizao de atestados com exigncias de capacidade tcnica acima do

razovel
Justen Filho (1993) esclarece que o atestado de capacidade deve restringir-se a

comprovao de execuo referente s parcelas de maior relevncia e valor significativo:

A exigncia de experincia dos profissionais tem de limitar-se apenas as
parcelas de maior relevncia e valor significativo do objeto da licitao. A
Lei no define o que se deve entender sob essa expresso. Restringe-se a
determinar que sejam definidas, de modo prvio e objetivo, para cada
licitao especfica. A liberdade da Administrao no pode frustrar os
claros objetivos da Lei. No admissvel transformar questes de relevncia
tcnica menor em exigncia de habilitao, nos termos do inc. II. (JUSTEN
FILHO, 1993, p. 173).

Bonatto (2010) esclarece que os agentes pblicos nem sempre devem fazer todas as
exigncias trazidas pelo Art. 30, da LL:
A experincia indica que desejo de muitos administradores pblicos a
busca de uma frmula exata e indiscutvel que, de maneira objetiva, estipule
as exigncias de qualificao tcnica, as quais poderiam servir para todos os

26

casos. Porm, por mais tentadora que seja essa busca, a realidade mostra que
a complexidade e a heterogeneidade das obras e servios de engenharia
exigem uma anlise particularizada em cada situao. (BONATTO, 2010,
p. 117).

c)

Planilha que no reflete a realidade da obra

Neuenschwander Jnior (2005) esclarece que uma falha do projeto bsico a

ausncia de oramento detalhado em planilhas que expressem a composio de todos os seus

custos unitrios. Tambm se constitui uma impropriedade a planilha que expressa a indicao
indevida de valores globais como verba, servio, entre outros, proporcionando a incorreta
valorao e consequente realizao da obra ou servio em face de sua natureza indeterminada
conforme exposto no Acrdo TCU n. 1.091/2007:
A planilha oramentria integrante do projeto bsico deve expressar a
composio dos custos unitrios dos itens de servio com detalhamento
suficiente sua precisa identificao, consoante o art. 7, 2, inciso II, da
Lei n. 8.666/1993, sendo vedada a cotao de itens com a denominao de
'verba'. (BRASIL, 2007b).

d)

Jogo de Planilha
De acordo com o TCU (BRASIL, 2010b) ocorre jogo de planilha, em princpio, pela

cotao de altos preos para itens que o licitante sabe que sero alterados para mais, isto ,
acrescidos nos quantitativos, e de baixos preos para aqueles que no sero executados ou
reduzidos. Esse procedimento tem origem, principalmente, em projeto bsico falho e
insuficiente.
Bonatto (2010) esclarece que fica configurado jogo de planilha quando o licitante,
aproveitando-se da oportunidade concedida pela falta de criao de critrios mais rgidos no
projeto bsico, permite que o licitante proponha preos mais altos para os servios iniciais e
mais baixos para os remanescentes. Este procedimento ocasiona desinteresse do contratado
nas etapas finais que, alm de prejudicar o errio, retira do certame licitantes srios.
e)

Ausncia de documentao essencial

Neuenschwander Jnior (2005) alerta que a falta do Estudo de Impacto

Ambiental/Relatrio de Impacto Ambiental (EIA/RIMA) tem sido causa de paralisaes de

obras. Detectada tal falta, o cronograma fica comprometido gerando prejuzos aos cofres
pblicos, j que existem despesas referentes manuteno do canteiro, por exemplo.

27

f)

Outras deficincias dos projetos bsicos

O Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCMRJ) (2002) entende que as

deficincias do projeto bsico geram prejuzos para a sociedade devendo seu autor ser
responsabilizado.
[...] essas consequncias acabam por frustrar a execuo/concluso do objeto
licitado, dadas as diferenas entre o objeto licitado e o que ser efetivamente
executado, o que implica a necessidade de se responsabilizar o autor e/ou o
responsvel pela aprovao do projeto bsico, quando este se apresenta
inadequado. (TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE
JANEIRO, 2002, p. 12).

Esclarece o TCMRJ que so falhas dos projetos bsicos:

inexistncia de estudo de viabilidade adequado;

falta de estudos geotcnicos ou ambientais adequados;

deficincias das especificaes e

inadequaes projetuais. (TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO

DE JANEIRO, 2002).

3.4

PONTOS POLMICOS QUE ENVOLVEM O UNIVERSO DAS LICITAES

O Ministro do Supremo Tribunal Federal (STF), Jos Nri da Silveira (2009), em

palestra, esclareceu que a Lei em si incapaz de abrigar todas as questes que envolvem a
gesto governamental:
Em realidade, a complexidade dos atos de governo, de gesto administrativa,
no pode estar toda ela prevista e resolvida na disciplina da lei, restando, a,
vazios imensos em que se faz mister o exerccio de certa discrio do
administrador em ordem a encontrar a soluo melhor, ou seja, aquela que,
no contrria aos princpios referidos, mais convenha ao interesse pblico.
(SILVEIRA, 2009, p. 3).

Os pontos polmicos abaixo citados sero discutidos e pormenorizados por meio de

interpretaes de doutrinadores e entendimentos dos rgos de controle os quais versam sobre
consideraes acerca de:
a)

atestados de capacidade;

b)

bonificao (ou bnus) e despesas indiretas (BDI) e

c)

possibilidade de contratao de servio de engenharia por meio de Prego.

28

3.4.1

Consideraes sobre os atestados de capacidade

Atestado, conforme Santos (2005), um documento em que se confirma ou assegura

a existncia ou inexistncia de uma situao de direito, de que temos conhecimento, referente

a algum, ou sobre um fato e situao. dizer por escrito, afirmando ou negando, que
determinada coisa ou algum fato referente a algum corresponde verdade e assim
responsabilizar-se, ao assinar o documento.
A exigncia da comprovao de habilidade tcnica por parte do licitante no
novidade para a Administrao. O Decreto n. 2.926/1862 j fazia meno importncia do
atestado:
Art. 11. Todos os concurrentes arremataes de obras publicas dever
apresentar preliminarmente attestados que abonem sua capacidade, e
offerecer fiana idonea ou cauo, na conformidade do art. 3. Os attestados
de capacidade no sero exigidos para os fornecimentos de materiaes,
trabalhos de extraco de pedras ou terras e formao de aterros, cuja
importancia fr menor de 10:000$000. (BRASIL, 1862).

Justen Filho (1993) afirma que a administrao poder exigir comprovao de

realizao de servios similares ao objeto da licitao por meio de exigncia de comprovao
de capacidade operacional e profissional de seus licitantes. O primeiro serve para comprovar
que o proponente j prestou servio idntico a algum terceiro, ou seja, possui experincia e
est apto a realizar aquele tipo de servio ou obra. O outro se relaciona qualificao da
equipe tcnica que se responsabilizar pela execuo do objeto.
O TCU (BRASIL, 2010a) tece esclarecimentos sobre os atestados de capacidade
tcnica os quais no podero estar limitados em:
de prazo de validade. Por exemplo, datado dos ltimos trezentos e sessenta
dias;
poca exigncia de que o objeto tenha sido executado em determinado
perodo, a no ser quando a tecnologia a ser adotada s se tornou disponvel
a partir do perodo indicado. Por exemplo, o prdio ser construdo com
parede pr-moldada ou concreto de elevado desempenho, no disponveis
antes;
locais especficos exigncia de que o objeto tenha sido executado em
determinado local. Por exemplo, a compra do bem, execuo da obra ou
prestao dos servios tenham sido realizados em Braslia-DF. (BRASIL,
2010a).

Bonatto (2010) relata que a Administrao deve agir com bom senso ao exigir os
atestados para comprovao de experincia dos licitantes sob pena de infringir princpio
constitucional. Ao solicitar a qualificao do profissional ou da empresa, ou de ambos, a

29

Administrao dever motivar este ato, para que fique demonstrado que no infringe o
princpio da isonomia. (BONATTO, 2010, p. 116).
Continua o autor afirmando que atestado de capacidade tcnico-operacional diz
respeito qualificao tcnica da empresa, a capacidade operativa do licitante. Em relao
capacidade tcnico-profissional, esta se liga a experincia do profissional que ir atuar na obra
ou servio de engenharia.
Atestado de capacidade operacional
Motta (2002) afirma que o tema qualificao tcnica atraente e polmico. O autor
questiona como seriam aferidas a pertinncia e compatibilidade dos atestados e que persiste a
realidade do veto presidencial o qual polemiza a exigncia de comprovao de aptido
operacional especifica em nome do licitante.
O TCU (BRASIL, 2011a) sumulou o seguinte:
Para a comprovao da capacidade tcnico-operacional das licitantes, e
desde que limitada, simultaneamente, s parcelas de maior relevncia e valor
significativo do objeto a ser contratado, legal a exigncia de comprovao
da execuo de quantitativos mnimos em obras ou servios com
caractersticas semelhantes, devendo essa exigncia guardar proporo com
a dimenso e a complexidade do objeto a ser executado. (BRASIL, 2011a).

Contrariamente ao que sumulou o TCU, o autor manifesta-se contrrio exigncia

do atestado em nome da empresa:
Tal interpretao, considerando ao p da letra as expresses limitadas as
exigncias a que figura no 1 do art. 30 e combinando-a com o veto do
inciso II do mesmo pargrafo, passa a admitir apenas a comprovao de
capacidade tcnico-profissional constante do inciso I do pargrafo. Em
consequncia no poderiam ser exigidos por qualquer edital atestados e
comprovantes de experincia anterior em nome da empresa, mas tosomente em nome do profissional pertencente ao quadro permanente da
empresa. Observe-se, sob o prisma da forma, o cunho literal desta
interpretao; e sob o aspecto de contedo, sua ndole algo personalista
que enseja nos aspectos individuais do chamado acervo tcnico. (MOTTA,
2002, p. 278-279).

Conforme Santos (2009) o veto presidencial em relao alnea b, 1, artigo 30,

da LL que dispunha sobre a capacidade tcnico-operacional gerou polmica quanto maneira
de demonstr-la passando a existir um hiato que foi interpretado de vrias formas.
Fernandes (2008) relata que, em deciso datada de 2002 proferida pelo Tribunal
Regional Federal 1 Regio, foi considerada ilegal a exigncia de somente atestado tcnicooperacional:

30

ilegal a clausula prevista em certame licitatrio para a realizao de obra

que prev s a apresentao de atestado de capacidade tcnica em nome da
empresa participante, desconsiderando o acervo tcnico dos profissionais
que a integram. (TRF/1 Regio. 3 turma suplementar Proc.
1997,0100042447-0 maio de 2002) (FERNANDES, 2008, p. 561).

Atestado de capacidade tcnico-profissional

Justen Filho (1993) esclarece que a Lei n. 8.666/93 visa contornar distores de
legislaes passadas quanto exigncia de atestados de capacidade tcnica da seguinte forma:
A capacitao tcnico-profissional consiste na existncia de quadro de pessoal que domine
as tcnicas e habilidades necessrias execuo do objeto licitado. (JUSTEN FILHO, 1993,
p. 173).
De forma a valorizar o acervo tcnico profissional, o relator Czar Viola (2009),
Conselheiro do Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul, exps de maneira clara, em seu
parecer que trata de exigncia de atestados tcnicos em licitaes de obras, que a
Administrao deveria aquilatar a qualificao tcnica. Afirma o Relator:
No seu entendimento, os atestados empresariais (de capacidade operacional)
tornaram-se ativos importantes que acabam por instituir reserva de mercado
para seus detentores.
[....] Fruto do at aqui exposto, tenho que, identificados a importncia apenas
relativa das certificaes de capacitao tcnico-operacional e o grau de
restritividade competitria resultante dessa exigncia, torna-se inevitvel
concluir que a mesma, quando utilizada como requisito para habilitao,
culmina por violar os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade e,
com isso, os demais postulados aplicveis s aes da Administrao
Pblica, elencados no caput do artigo 37 da Lei Fundamental, e, em especial,
o contido no inciso XI desse mesmo dispositivo. (VIOLA, 2009).

Conforme Bonatto (2010), o acervo tcnico possibilita a verificao da experincia

do profissional para executar o objeto a ser contratado demonstrando a experincia adquirida
ao longo de sua carreira, dentro de suas atribuies, quando estas foram registradas por meio
das anotaes de responsabilidade tcnica. As anotaes embasam a chamada Certido de
Acervo Tcnico (CAT) emitida pelo Conselho Regional de Engenharia e Agronomia (CREA).
Uma vez adquirida a experincia esta sempre permanecer com o profissional, razo pela qual
as certides de acervo tcnico no devem ter validade temporria.
Assim, uma empresa pode lanar mo de um profissional que atenda as condies
editalcias por meio de contratao no mercado conforme relatrio proferido no Acrdo n.
597/2007 (BRASIL, 2007a).

31

A Resoluo n. 1.025/2009, do CONFEA, defende a pessoalidade do acervo tcnico

conforme se pode observar por meio da leitura do Art. 48 da referida norma:
Art. 48 - A capacidade tcnico-profissional de uma pessoa jurdica
representada pelo conjunto dos acervos tcnicos dos profissionais integrantes
de seu quadro tcnico.
Pargrafo nico. A capacidade tcnico-profissional de uma pessoa jurdica
varia em funo da alterao dos acervos tcnicos dos profissionais
integrantes de seu quadro tcnico. (CONSELHO FEDERAL DE
ENGENHARIA E AGRONOMIA, 2009).

3.4.2

Consideraes sobre o BDI

De acordo com o Decreto Federal n. 92.100/85 o que se entende por BDI : Taxa

correspondente a despesas indiretas e remunerao ou lucro para a execuo de servios,

incidentes sobre a soma dos custos materiais, mo-de-obra e equipamentos. (BRASIL,
1985).
O TCU (BRASIL, 2008) reconhece a complexidade do assunto conforme se observa
no Acrdo a seguir que revela:
Como cedio, a fixao de taxa de BDI compatvel com o oramento de
obras civis questo de notria complexidade, com que h muito se depara
este Tribunal. Embora j se tenha avanado em relao ao tema, foroso
reconhecer que o estabelecimento de faixas ideais para taxas de BDI esbarra,
no mais das vezes, na especificidade de cada contrato, resultando em difcil
aplicabilidade de percentuais pr-definidos. (BRASIL, 2008).

Gomes (2012) revela que a legislao no prev limitao de percentual para o BDI,
assim, este acrscimo segue envolto em contradies e polmicas.
3.4.3

Consideraes sobre a possibilidade de contratao de servios de engenharia

utilizando a modalidade Prego
Santana (2006) afirma que existe polmica no que tange possibilidade da adoo da

modalidade Prego aos servios de engenharia, expressamente excludos pelo mencionado

Art. 5, do Decreto n. 3.555/00, sobre os quais silenciou a Lei n. 10.520/02.
A Lei n. 10.520/02 (BRASIL, 2002), que institui, no mbito da Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios, nos termos do Art. 37, inciso XXI, da CF, modalidade de
licitao denominada prego, introduz a terminologia servio comum cuja definio muito
genrica:
Art. 1 Para aquisio de bens e servios comuns, poder ser adotada a
licitao na modalidade de prego, que ser regida por esta Lei.

32

Pargrafo nico. Consideram-se bens e servios comuns, para os fins e

efeitos deste artigo, aqueles cujos padres de desempenho e qualidade
possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificaes
usuais no mercado.

Meirelles (2007) define servio comum conforme transcrito abaixo:

Servios comuns so todos aqueles que no exigem habilitao especial para
sua execuo. Podem ser realizados por qualquer pessoa ou empresa, pois
no so privativos de nenhuma profisso ou categoria profissional. So
servios executados por leigos. (MEIRELLES, 2007, p. 58).

Fernandes (2008) expe duas situaes em que o TCU decidiu de maneira

antagnica em situaes semelhantes:
Em deciso datada de 2002, o TCU decidiu que manuteno predial,
preventiva e corretiva no poderia ser considerada servio de engenharia e
sim servio comum. Deste modo, o objeto a ser licitado poderia ser
contratado por meio de prego (Deciso 343/2.002 - Plenrio - Proc.
013.749/2001-5).
Em outra deciso datada do mesmo ano de 2002, o TCU decidiu que
manuteno de sistema de ar condicionado servio de engenharia no
podendo ser admitido o prego como modalidade licitatria. (Deciso
557/2.002 - Plenrio - Proc. 003709/2002-4) (FERNANDES, 2008, p. 2032).

Apesar da existncia de decises contrrias em torno de tema to polmico, a

evoluo da jurisprudncia se firmou por meio da Smula n. 257/2010 do TCU que permite o
uso do Prego nas contrataes de servios comuns de engenharia com amparo da Lei n.
10.520/02 (BRASIL, 2002). Deste modo, para difundir tais decises, o TCU, esclarece que:
Servios de engenharia podem ser contratados por prego, quando considerados comuns.
Deve estar justificada e motivada no processo a adoo dessa modalidade. (BRASIL, 2010c).

3.5

HISTRICO DO MOVIMENTO PELA QUALIDADE

Segundo Deming2 (1990 apud SCHERKENBACH, 1990), qualidade atender

continuamente s necessidades dos clientes a um preo que eles estejam dispostos a pagar.
Juran e Gryna3 (1991 apud MELHADO, 1994) afirmam que, na acepo mais pura, a
qualidade deve estar associada ao julgamento de algum, que exprime se determinada coisa

DEMING, W. E. Qualidade: a revoluo da administrao. Rio de Janeiro: Marques-Saraiva,

1990.

33

atende a requisitos estabelecidos. Conforme esses autores, so dois os significados principais

que podem ser-lhe atribudos:
1. a qualidade consiste nas caractersticas do produto que vo ao encontro
das necessidades dos clientes e dessa forma proporcionam a satisfao em
relao ao produto e
2. a qualidade a ausncia de falhas. (MELHADO, 1994, p. 15).

Conforme afirma Shingo (1996), a ideia e o mtodo da qualidade originaram-se nos

Estados Unidos de onde foram transmitidos para o Japo.
Ishikawa (1985) afirma que a origem do movimento pela qualidade ocorreu a partir
de prticas de trabalhos realizados nos laboratrios de telefonia Bell em Nova York,
principalmente por Walter A. Shewhart nos anos 30.
Koscianski e Soares (2006) afirmam que na dcada de 1920 surgiu o controle
estatstico de produo. Um dos primeiros trabalhos associados ao assunto foi o livro
publicado por Walter Shewhart em 1931, Economic Control of Quality of Manufactured
Product introduzindo os diagramas de controle ou cartas de controle ou grficos de controle
que permitem verificar se os processos esto sendo bem controlados e se h tendncias de
melhora ou piora da qualidade.
Revela Toffler (1985), que os laboratrios Bell (Bell Labs) eram os mais avanados
do mundo em pesquisa industrial, entre os cientistas do laboratrio diversos ganharam o
prmio Nobel. Os laboratrios integravam a rede da American Telephone and Telegraph
Company (AT&T), chegando a empregar 976 mil funcionrios, trs milhes e cem mil
acionistas em 1985 e a conseguir a proeza de instalar praticamente um telefone em cada lar
americano nos primrdios da introduo daquele aparelho. A AT&T, empresa privada,
conhecida familiarmente pelos americanos como Ma Bell ou Bell System, controlava as redes
telefnicas locais e interurbanas e fabricava seu prprio equipamento.
De acordo com Drucker (1972), o lema da Bell System era: Nosso negcio servir
to logo Theodore Vail assumiu a presidncia da empresa elevando, posteriormente, a
empresa a posio de maior empresa privada do mundo. O autor conta que o lema da
empresa, poca, era uma heresia.

JURAN, J. M.; GRYNA, F. M. Controle da qualidade. 4. ed. So Paulo: Makron/McGraw-Hill,

1991. v. 1.

34

No entanto, o lema defendido pela AT&T que significava focar as necessidades do

cliente transformou-se em determinante para amparar Deming no tocante aos mtodos de
gerenciamento de qualidade que situava o cliente como a parte mais importante na linha de
produo conforme esclarece Scherkenbach (1990). Segundo o autor, as necessidades do
cliente devem ser traduzidas em algo passvel de produo.
Alm dos controles estatsticos, Shewhart criou um ciclo de controle que tem por
princpio tornar mais claros e geis os processos envolvidos na execuo da gesto
organizacional dividindo-a em quatro passos: planejar, executar, estudar os resultados e
implantar a mudana ou abandon-la e assim, sucessivamente de acordo com Deming (2000).
O ciclo foi batizado por ciclo de Shewhart, porm, o mesmo foi difundido por Deming em
1950 ganhando outra denominao (FIG. 2).

FIGURA 2:

Ciclo de Shewhart.

Fonte: Deming (2000).

Koehler e Pankowski (1996) relatam que Dr. W. Edwards Deming apresenta um

ciclo visando nos moldes do ciclo de Shewhart em 1950 que ficou conhecido como ciclo de
Deming ou ciclo PDCA (FIG. 3) no seminrio da Unio Japonesa de Cientistas e Engenheiros
(JUSE), uma organizao privada formada por engenheiros e estudiosos.
Segundo Scherkenbach (1990), o ciclo de Deming comea por reconhecer a
oportunidade, testar a teoria para criar a oportunidade, observar os resultados do teste e agir
sobre a oportunidade e, assim, ciclicamente.

35

FIGURA 3:

Ciclo PDCA ou ciclo de Deming.

Fonte: Koehler e Pankowski (1996).

Em 1954, Joseph M. Juran conduz um seminrio da Unio Japonesa de Cientistas e

Engenheiros promovendo as prticas de qualidade aplicadas posteriormente pelos japoneses.
Ishikawa (1985) esclarece que W. Edwards Deming e Joseph M. Juran foram os
pioneiros na conduo pela aplicao dos mtodos de qualidade total no Japo do ps-guerra
e que a Unio Japonesa de Cientistas e Engenheiros estabeleceu a base para a criao do
Grupo de Pesquisa de Controle de Qualidade (QCRG) que reunia universidade, indstria e
governo.
Shingo (1996) afirma que, criadas as condies para a aplicao das prticas pela
qualidade, o Sistema Toyota de Produo (STP) surge no Japo logo aps a 2 Guerra
Mundial conduzido por Toyoda Sakichi, seu filho Toyoda Kiichiro e o ex-vice presidente da
Toyota Motors, engenheiro Taiichi Ohno. As caractersticas principais do STP so: a
eliminao do desperdcio e demanda de produo contra pedido e no baseada em projees
futuras. O autor explicita o alcance do STP da seguinte forma:
O sistema Toyota de Produo pode ser comparado ao ato de extrair gua de
uma toalha seca. Isso significa que ele um sistema de eliminao total de
perda. Neste caso, perda refere-se a tudo que no sirva para avanar o
processo, tudo que no agregue valor. (SHINGO, 1996, p. 270).

Ginato (1996 apud THOMAS et al., 2002) acredita que o sucesso do STP
atribuvel a uma combinao de polticas com caractersticas competitivas, sociais,
econmicas, poltico, organizacionais e culturais, muitas das quais so ignorados nas
abordagens de gesto ocidental.
Conforme esclarece Cole (2000 apud THOMAS et al., 2002), os Japoneses foram to
bem sucedidos que, nos anos 80, a indstria americana percebeu que tambm deveria abraar
a melhoria de qualidade como a nica base para competir com fabricantes daquele pas.

36

Womack e Jones4 (1996 apud THOMAS et al., 2002) afirmam que o pensamento
enxuto foi visto como um novo paradigma de produo e, portanto, muitos gestores de todo o
mundo queriam imitar este sucesso. Os princpios da produo enxuta representam uma
reorientao fundamental para os processos de questes-chave de produo como a criao da
valorizao do cliente final por meio do processo de confiabilidade e a eliminao de todas as
formas de desperdcio.
Conte e Durski (2002) relatam que os programas que faziam parte de um sistema da
qualidade, culminaram na elaborao e divulgao das Normas ISO 90005, na Europa, em
1987, chegando ao Brasil pela Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT). Depois de
1990, as Normas ISO, constituem um modelo internacional para a qualidade, sendo um dos
requisitos bsicos implementao bem sucedida de um processo de qualidade.
No Brasil, desde meados dos anos 80, tem-se observado um forte movimento no
sentido de aplicar os princpios e ferramentas da Gesto de Qualidade Total (TQM [Total
Quality Management]) com objetivo de alcanar um maior nvel de controle sobre os
processos produtivos como tambm obter o certificado da srie ISO 9000 conforme Formoso
(2000).
Melhado (1994) afirma que a obteno de um certificado segundo as normas ISO
demonstra aos clientes que seu sistema da qualidade est de acordo com padres
internacionais e, portanto, permite melhorar sua posio dentro do mercado.

3.6

CONCEITOS FUNDAMENTAIS DO STP: PROCESSO, PERDA E VALOR

O STP estabeleceu alguns conceitos que so amplamente utilizados na gesto da

produo. Entre eles: processo, produo, perda e valor.

3.6.1

Conceito de processo
Juran (1997) esclarece, genericamente, que processo : Uma srie sistemtica de

aes dirigidas realizao de uma meta. (JURAN, 1997, p. 222).

WOMACK, J. P.; JONES, D. T. Lean Thinking: banish waste and create wealth in your
corporation. Simon & Schuster, September 1996.
A expresso ISO 9000 designa um grupo de normas tcnicas que estabelecem um modelo de gesto
da qualidade para organizaes em geral, qualquer que seja o seu tipo ou dimenso. (ISO, 2012).

37

Segundo Scherkenbach (1990), processo a mistura ou transformao de inputs, tais

como pessoal, material, equipamentos, mtodos e ambiente em resultados. Alguns inputs
fazem a transformao, enquanto outros so transformados (FIG. 4). Esclarece o autor que
alguns processos as pessoas so predominantes, ou seja, so as que mais contribuem para a
variabilidade do resultado. Outros pode ser o mtodo, materiais ou outro recurso.

FIGURA 4:

Definio de processo.

Fonte: Scherkenbach (1990, p. 19).

A NBR ISO 9000:2005 define processo como: Processo um conjunto de

atividades inter-relacionadas ou interativas que transforma insumos (entradas) em produtos
(sadas). (ASSOCIAO BRASILEIRA DE NORMAS TCNICAS, 2005).
Conforme esclarece Shingo (1996) que o processo fluxo composto de quatro fases:

processamento ou transformao nica etapa que pode agregar valor ao

produto;

3.6.2

inspeo comparao com um padro;

transporte movimentao de materiais ou produtos e

espera perodo em que as fases anteriores no esto sendo realizadas.

Conceito de perda
Perda ou desperdcio toda atividade (como retrabalho, transporte desnecessrio de

materiais) ou no atividade (espera e ociosidade) que geram custo e no agregam valor ao

38

produto o que afirma Ohno6 (1988 apud KOSKELA, 2000). Para o autor existem sete
categorias de perda ou desperdcio:
a)

por superproduo;

b)

por retrabalho ou correo;

c)

no movimento do material;

d)

no processamento em si;

e)

por estoque;

f)

por espera e

g)

por movimentao.
Ao rol estabelecido por Ohno (1988 apud KOSKELA, 2000), Drucker (1972)

acrescenta que podem haver perdas de tempo no processo produtivo derivadas de excesso de
pessoal, m organizao e distores em relao ao sistema de informao.
3.6.3

Conceito de valor
Formoso (2000) entende que valor est diretamente vinculado satisfao do cliente,

no sendo inerente execuo de um processo. Assim um processo somente gera valor

quando as atividades ligadas ao processo produtivo transformam os inputs nos produtos
requeridos pelos clientes sejam eles internos ou externos.
Ballard e Howell (2004) esclarecem que valor no est necessariamente ligado ao
custo, ele deve ser entendido como um conceito de produo e no como conceito econmico.
O valor alcanado quando possibilita aos clientes atingir seus propsitos.

3.7

ORIGENS BUROCRTICAS DA GESTO DO TRABALHO

Cameron e Quinn7 (1999 apud THOMAS et al., 2002) afirmam que a administrao

cientfica de Taylor, que essencialmente classifica tarefas e trabalhos compartimentados, e da

burocracia de Weber, que prope estruturas formais em organizaes nas quais regras e
procedimentos foram concebidos para coordenar e direcionar as aes de funcionrios para as

6
7

OHNO, Taiichi. Toyota production system. Cambridge, MA: Productivity Press, 1988. 143p.
CAMERON, K. S.; QUINN, R., E. Diagnosing and Changing Organizational Culture. Reading,
MA: Addison Wesley. 1999.

39

metas organizacionais, estabeleceram bases para o desenvolvimento de abordagens ocidentais

para a gesto do trabalho e organizaes.
Dankbaar8 (1997 apud HIROTA, 2001) afirma que Taylor props padronizao de
tarefas e uma clara diviso entre as atribuies de planejamento (gerentes) e a execuo
(operrios) por meio de estudos de tempos e movimentos.
Coltro (2006) esclarece que Max Weber conceituou a burocracia como uma forma de
organizao humana que se baseia na racionalidade que a adequao dos meios aos
objetivos (fins) pretendidos, a fim de garantir a mxima eficincia possvel no alcance desses
objetivos. As origens da burocracia como forma de organizao humana remontam
poca da Antiguidade, quando foram elaborados e registrados os cdigos de normatizao das
relaes sociais. Segundo o autor, a burocracia atual teve sua origem nas mudanas religiosas
verificadas aps o Renascimento e se baseia na tica protestante de trabalhar arduamente,
poupar recursos ao invs de consumir smbolos materiais e improdutivos de vaidade e
prestgio.
Toffler (1985) relata que a burocracia baseia-se em diviso de funes com
hierarquia vertical onde decises so tomadas no topo e cumpridas na base. O sistema
burocrtico est preparado para realizar um nmero limitado de aes repetitivas em
ambientes relativamente previsveis.

3.8

A MODERNIZAO DO APARELHO ESTATAL BRASILEIRO

Conforme Ribeiro (2002), a dcada de 30 considerada um divisor na histria

institucional do pas. O primeiro projeto de modernizao no Brasil foi levado a cabo pelo
governo de Vargas quando foi verificada uma nova concepo da administrao pblica no
pas, segundo a qual seria necessrio aparelhar o Estado para viabilizar a revoluo industrial,
superando-se a forma patrimonialista de administrar a coisa pblica.
Conforme o Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado (MARE)
(BRASIL, 1995), a partir da reforma empreendida no governo Vargas por Maurcio Nabuco e
Luiz Simes Lopes, a administrao pblica sofre um processo de racionalizao que se
traduziu no surgimento das primeiras carreiras burocrticas e na tentativa de adoo do

DANKBAAR, Ben. Lean Construction: denial, confirmation or extension of Sociotechnical

Systems Design? Human Relations, v. 50, n. 5, p. 567-583, 1997.

40

concurso como forma de acesso ao servio pblico. Nota-se a influncia da teoria da

administrao cientfica de Taylor, tendendo racionalizao mediante a simplificao,
padronizao e aquisio racional de materiais, reviso de estruturas e aplicao de mtodos
na definio de procedimentos.
O Conselho Federal do Servio Pblico Civil em 1936, posteriormente transformado
no Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP) instaurou a nova ordem
burocrtica, baseada em normas racionais e procedimentos legais para a consecuo dos
negcios pblicos, em que se destaca o propsito de formao de uma burocracia profissional
conforme esclarece Ribeiro (2002).
Dias (2010) afirma que Getlio Vargas se inspirou na doutrina de Max Weber
criando, em 30 de julho de 1938, o DASP, cuja modelao era nitidamente do tipo
burocrtica.
Ribeiro (2002) descreve que durante o governo de Juscelino Kubistchek em 1956, foi
criada a Comisso de Simplificao Burocrtica (COSB) com o objetivo de estudar formas de
descentralizao mediante a delegao de competncias, a definio de responsabilidades e a
prestao de contas s autoridades. A referida comisso representou um marco na
reformulao da administrao pblica. Ainda que seus objetivos no tenham sido alcanados,
deixou como legado conceitos e diretrizes que serviram de subsdio a reformas posteriores.
Ainda em 1956, foi criada a Comisso de Estudos e Projetos Administrativos (CEPA), a qual
propunha no s mudanas na estrutura organizacional do aparelho do Estado, mas tambm
nos processos administrativos.
Relata a autora que a partir de 1964, o governo militar, trouxe consigo um ambiente
eminentemente reformista e ideologicamente imbudo do esprito desenvolvimentista que
irrompeu na Amrica Latina. Neste cenrio foi criado o Ministrio Extraordinrio para o
Planejamento e Coordenao Econmica, responsvel pelo oramento e pela reforma
administrativa. O Decreto-Lei n. 200/67 consolidou a reforma desse perodo.
Bresser Pereira9 (2008 apud DIAS, 2010) sustenta que o Decreto-Lei n. 200, de
1967, foi uma tentativa de superao da rigidez burocrtica, podendo ser considerado um
primeiro momento da administrao gerencial no Brasil. O referido Decreto dispe, nos
artigos 125 a 144, de licitaes e contratos da Administrao Pblica.

BRESSER PEREIRA, L. C. Os primeiros passos da reforma gerencial do Estado de 1995. 11 de

setembro de 2008.

41

De acordo com o MARE (BRASIL, 1995), mediante o referido Decreto-Lei,

instituram-se como princpios de racionalidade administrativa, o planejamento e a reunio de
competncia e informao no processo decisrio, a sistematizao, a coordenao e o
controle.
Conforme Ribeiro (2002), em 1979, durante o governo de Joo Figueiredo foi
lanado o Programa Nacional de Desburocratizao (PrND), institudo pelo Decreto
n. 83.740, com o objetivo de aumentar a eficincia e eficcia da administrao pblica e
fortalecer o sistema de livre empresa. A ascenso ao poder do governo civil em 1985, criou o
arcabouo institucional para o Estado culminando na constituio de 1988. Em 1986, o
governo Sarney constituiu grupo de estudo visando uma reforma cujo objetivo central seria o
fortalecimento da administrao direta, por meio do restabelecimento de mecanismos de
controle burocrtico. A reforma administrativa do governo Collor (1990/92) foi marcada pelo
princpio do Estado mnimo cujos pilares foram a reduo de pessoal e extino e
modificao de rgos pblicos. No governo de Fernando Henrique Cardoso, foi criado o
MARE com a competncia de elaborar diretrizes para a reforma do aparelho do Estado. O
grande idelogo e articulador do projeto de reforma foi o Ministro da pasta, Luiz Carlos
Bresser Pereira. Assim, em 1995, foi institudo o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado (PDRE), contendo um novo modelo de gesto para o setor pblico a partir da
redefinio do papel do Estado e da instaurao de um novo paradigma de administrao por
resultados, denominado administrao gerencial.
Por meio do Decreto n. 5.378, de 23 de fevereiro de 2005 (BRASIL, 2005), foi
criado o Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao (GesPblica) que tem
como finalidade contribuir para a melhoria da qualidade dos servios pblicos.

3.9

A GESTO PBLICA E A QUALIDADE

sempre mais fcil falar sobre a mudana do que promov-la. (TOFFLER, 1985,

p. 209).
Conto, Galante e Oenning (2008) afirmam que a administrao pblica deve apoiarse em mtodos de gesto que possibilitem alcanar a qualidade, a eficincia e a produtividade
nos seus processos, para que ela possa cumprir seu objetivo, oferecendo sociedade o que
seu de direito. Ou seja, os administradores devem fazer bom uso do dinheiro pblico.
Conectando as prticas da indstria da transformao com a gesto pblica, ressaltase que Ishikawa (1985) afirma que o controle de qualidade no um procedimento restrito ao

42

campo das indstrias, suas prticas podem ser perfeitamente aplicveis na prestao de
servios.
Picchi e Vahan (1993) confirmam o entendimento de Ishikawa (1985), afirmando
que os conceitos gerais de qualidade, apesar de terem sido desenvolvidos em setores
industriais podem ser adaptados s particularidades de determinados setores, para maior
eficincia.
Nos dias atuais, conforme Koehler e Pankowski (1996), muitas organizaes
governamentais tm transformado seus mtodos tradicionais em prticas de qualidade como
foco no atendimento s necessidades do cliente e melhoria continua de processos entre outras.
Os autores afirmam que o corao da gesto da qualidade total a base de dados a qual
norteia as decises.

3.10 PRODUO ENXUTA: CONCEITO E EVOLUO

As organizaes sociais devem ser magras e musculares tanto quanto os organismos
biolgicos. (DRUCKER, 1972, p. 117).
Conforme Cusumano (1992), John Krafcik denominou de abordagem enxuta ou
produo enxuta o sistema de gesto da fabricao e desenvolvimento de produtos da Toyota
Motor Company.
Koskela (1992) afirma que no incio da dcada de 1990, a filosofia de produo
promovida pela Toyota, ficou conhecida por vrios nomes diferentes: world class
manufacturing - fabricao de padro mundial, ou produo enxuta ou novo sistema de
produo. Afirma o autor que a filosofia praticada, pelo menos parcialmente, por empresas
de manufatura na Amrica e Europa. A nova abordagem tambm tem sido aplicada em outros
campos e no desenvolvimento de produtos.
Dankbaar10 (1997 apud HIROTA, 2001) afirma que ao contrrio da diretriz proposta
por Taylor, de que existe uma forma ideal de executar determinada tarefa, o sistema Toyota
de Produo parte do princpio de que haver sempre uma forma melhor para executar as
tarefas.

10

DANKBAAR, Ben. Lean Construction: denial, confirmation or extension of Sociotechnical

Systems Design? Human Relations, v. 50, n. 5, p. 567-583, 1997.

43

De acordo com Womack, Jones e Roos (1992), o produtor enxuto almeja a perfeio.
Tal objetivo, longe de ser alcanado, gera surpreendentes efeitos. O Pensamento Enxuto,
remdio a ser empregado contra o desperdcio, uma forma de agregar valor e alinhar a
melhor sequncia de aes para a consecuo de um objetivo.
Koskela e Leikas (1995) sintetizam as aes retrocitadas delineando trs opes para
melhorar a produo:

reduzir os custos (e tempo) de atividades que agregam valor por meio do

aumento de eficincia;

reduzir os custos (e tempo) de atividades que no agregam (desperdcios) por

meio de eliminao dessas atividade e

reduzir a perda de valor.

O potencial de produo enxuta est incorporada nas duas ltimas opes, a primeira
tem sido habitualmente utilizada.
Conforme Thomas et al. (2002), a produo enxuta tem duplo interesse: eficincia do
processo de produo e motivao das pessoas que nela trabalham devendo haver senso de
compromisso mtuo entre a gerncia e a equipe. Isto est em contraste gritante com os
princpios tradicionais de gerenciamento hierrquico e produo em massa, onde o foco est
na criao de um sistema organizacional altamente estruturado e impessoal.
Koskela11 (1999 apud KIM; BALLARD, 2000) afirma que os sistemas de produo
tem trs objetivos: fazer o que necessrio, fazer o mnimo do desnecessrio e gerar valor
para clientes e partes interessadas.
Brito (2003) relata que a partir do STP novos conceitos foram agregados, como o de
inteligncia de redes e de tecnologia de informao, proporcionando uma melhor
compreenso desse sistema de gesto, bem como, possibilitou entender a magnitude dos
impactos provocados nas organizaes a partir da adoo dos mesmos.

11

KOSKELA, Lauri. Management of production in construction: a theoretical view. In: ANNUAL

CONFERENCE OF THE INTERNATIONAL GROUP FOR LEAN CONSTRUCTION, 7., 1999.
Proceedings Berkeley, CA: University of California, 1999.

44

3.11 AS FERRAMENTAS LEAN SEGUNDO WERKEMA

Nas palavras de Womack, Jones e Roos (1992), existe um poderoso antdoto contra o
desperdcio: o pensamento enxuto (lean thinking). Conforme afirma Werkema (2006), o
pensamento enxuto uma forma de alinhar, na melhor sequncia, as aes que criam valor
realizando-as sem interrupo quando solicitadas e de modo cada vez mais eficaz.
As principais ferramentas usadas para se colocar em prtica os princpios do lean
thinking, no entendimento de Werkema (2006), so: mapeamento do fluxo de valor, Mtricas
Lean, Kaizen, Kanban, Padronizao, 5S, Reduo de tempo setup, Total Productive
Maintenance (TPM [manuteno produtiva total]), Gesto visual e Poka-Yoke (Mistake
Proofing).
Conceito da ferramenta mapeamento do fluxo de valor
De acordo com Werkema (2006), o fluxo de valor envolve as atividades que agregam
ou no valor no processo produtivo. O mapeamento do fluxo de valor uma ferramenta que
revela oportunidades de melhoria dentro do processo produtivo devendo fornecer uma clara
viso dos desperdcios e mostrar o status atual do processo analisado.
Womack (2012) enfatiza a importncia dos mapas de fluxo de valor para o alcance
do sucesso do processo produtivo:
Os mapas de fluxo de valor do estado atual so as ferramentas mais teis
para avaliar o estado de qualquer processo. Eles devem mostrar todos os
passos no processo e questionar se cada etapa vlida, capaz, disponvel,
adequada e flexvel. Eles tambm devem mostrar se o fluxo de valor flui de
uma etapa para a prxima, puxada pelo cliente aps o nivelamento
apropriado da demanda. (WOMACK, 2012).

Conforme Ferro (2005), para elaborao do mapa, deve-se entender claramente a

situao atual no s os problemas (sintomas), mas tambm porque eles ocorrem. A partir
deste procedimento, dever ser proposto um estado futuro com base em definio de metas
como a reduo do Lead Time, por exemplo.
Conceito da ferramenta mtrica Lean
Conforme Werkema (2006), a mtrica Lean utilizada para quantificar como os
resultados da organizao podem ser classificados, no que diz respeito velocidade e
eficincia.

45

Conceito da ferramenta Kaizen

um termo japons que significa melhoramento contnuo. De acordo com Werkema
(2006), o Kaizen geralmente usado para resolver problemas de escopo reduzido identificado
aps o mapeamento de fluxo de valor devendo ser conduzido por uma equipe multidisciplinar.
Conceito da ferramenta Kanban
Kanban tambm um termo trazido pelos japoneses, significa sinal. O sistema
Kanban visa eliminar desperdcios por meio do conhecimento dos produtores, acerca das
prioridades de produo baseadas na condio ideal de operao o que relata Werkema
(2006).
Conceito da ferramenta Padronizao
A Padronizao objetiva reduo de custos e melhoria de qualidade, alm dos
cumprimentos de prazos, significa delinear os objetivos de modo claro, para melhorar a
capacidade de realizao das tarefas dentro de processo produtivo, conforme Werkema
(2006).
Conceito da ferramenta 5S
De acordo com Werkema (2006), a ferramenta 5S tem como objetivo promover o
aumento de produtividade por meio de cinco pilares (FIG. 5).

FIGURA 5:

Significado dos 5S.

Fonte: Werkema (2006).

46

Conceito da ferramenta tempo de setup

o tempo necessrio para mudar de uma tarefa para outra conforme Werkema
(2006).
Conceito da ferramenta Total Productive Maintenance (TPM [manuteno produtiva
total])
O mtodo consiste em garantir que os equipamentos de um processo produtivo sejam
capazes de executar as tarefas necessrias de modo a garantir a continuidade da produo o
que relata Werkema (2006).
Conceito da ferramenta Gesto Visual
De acordo com Werkema (2006), esta ferramenta consiste em colocar em local fcil
de ver todas as ferramentas, peas, atividades de produo e indicadores de desempenho de
produo de modo que a situao possa ser rapidamente entendida pelos agentes envolvidos.
Conceito da ferramenta Poka-Yoke
um termo japons que significa a prova de erros. Consiste no conjunto de
procedimentos cujo objetivo detectar e corrigir erros em um processo produtivo antes que
esses erros se transformem em defeitos percebidos pelos clientes internos ou externos.

3.12 CONTROLE DO LEAD TIME NO PROCESSO PRODUTIVO

Alm das ferramentas Lean citadas anteriormente por Werkema (2006), alguns
autores enfatizam a dimenso tempo como fator preponderante dentro do processo produtivo.
Conforme relata Kosaka (2006), o Lead Time expressa um tempo. Na filosofia Lean
um termo bastante usado e de suma importncia. Entende-se por Lead Time um intervalo de
tempo compreendido entre o incio e o trmino de uma atividade.
Karmarkar (1987), ao criticar a pouca importncia destinada ao tempo produtivo,
revela que modelos tradicionais de organizao ignoram a relao existente entre os custos de
produo e o Lead Time.
O Lead Time um componente do planejamento e constitui-se em uma informao
primordial no processo de atendimento ao cliente. O tempo transcorrido no processo

47

produtivo redunda em dinheiro e por isto ele um fator primordial na filosofia Lean,
conforme Kosaka (2006).
Segundo o olhar de Koskela (2000), o Lead Time pode ser entendido conforme a
equao: Lead Time = Tempo de processamento + tempo de inspeo + tempo de espera +
tempo de movimentao. (KOSKELA, 2000, p. 58).
Drucker (1972) afirma que a condio do tempo dentro de um processo produtivo
afirmando que no h preo para o tempo. Ele inteiramente perecvel e no pode ser
estocado. O tempo de ontem est perdido para sempre e no voltar jamais, por isso, ,
sempre, um suprimento excessivamente deficiente. O tempo totalmente insubstituvel.
Dentro de certos limites, podemos substituir um elemento por outro, o cobre pelo alumnio,
por exemplo, mas no h substituto para o tempo.
Kosaka (2006) indica formas de reduzir o Lead Time:

buscar insistentemente a estabilidade nos processos;

nivelar os tempos de ciclos (TC) das operaes, o mximo possvel e

introduzir o trabalho padronizado (TP).

Com essas medidas e com nfase no kaizen a organizao estar na rota mais
adequada da jornada Lean em busca da excelncia afirma o autor.

3.13 O PROGRAMA LEAN SEIS SIGMA

Esclarece Wekema (2008) que a estratgia gerencial Seis Sigma ou Sigma Six surgiu
na empresa Motorola em 1987 com o principio fundamental de reduzir de forma contnua a
variao nos processos, eliminando defeitos ou falhas nos produtos e servios. A autora
esclarece que a estratgia no enfatiza a melhoria da velocidade dos processos e a reduo do
Lead Time (tempo necessrio para um produto percorrer todas as etapas de um processo ou
fluxo de valor, do incio at o fim) aspectos que constituem o ncleo do pensamento Lean.
O programa resultante da integrao entre o Lean e o Seis Sigma por meio de
incorporao dos pontos fortes de cada uma denomina-se Lean Seis Sigma conforme
Werkema (2008).
Dahlgaard e Dahlgaard-Park (2006) afirmam que a filosofia da produo enxuta e os
conceitos da estratgia Seis Sigma so essencialmente os mesmos e ambos tm se
desenvolvido a partir da mesma raiz as prticas japonesas da TQM.
Chahade (2009) afirma que a letra grega (Sigma), tradicionalmente usada em
mtodos estatsticos para representar o desvio-padro, que uma medida relativa variao

48

de uma populao, sendo graficamente representada com uma curva denominada curva de
Gauss.
Conforme relata McClusky (2000), vrios autores conceituam a estratgia Seis
Sigma como uma releitura ou aproveitamento de mtodos estatsticos difundidos pelos gurus
da qualidade Deming e Juran e ainda Shewhart, cientista do Bell Labs.
No entendimento de Werkema (2008), o termo Seis Sigma foi desenvolvido para
descrever uma filosofia de negcio cujo objetivo obter um nvel mnimo de falhas de
produo, prximo de zero, em toda a gesto empresarial (FIG. 6 e 7).

FIGURA 6:

Distribuio de Gauss FIGURA 7:

com maior disperso
em torno da mdia.

Distribuio de Gauss com

reduo da disperso (Seis
Sigma).

Legenda: LIE = limite inferior de especificao;

LSE = limite superior de especificao.

Legenda: LIE = limite inferior de especificao; LSE =

limite superior de especificao.

Fonte: Adaptado de Campos (1994).

Fonte: Adaptado de Campos (1994).

McClusky (2000) afirma que o nvel de qualidade Seis Sigma representa um nvel de
qualidade de 99,997% e 3,4 ppm (partes por milho) de defeitos ou defects per million
opportunities (DPMO). O autor revela que 99% de qualidade equivalem ao seguinte:

15 minutos de gua no potvel tomada por dia;

duas aterrissagens curtas ou longas por dia nos maiores aeroportos;

falta de sete horas de energia eltrica durante um ms e

80 milhes de transaes de cartes de crdito incorretas durante um ano no

Reino Unido.

Conforme esclarece Werkema (2008), os mtodos estruturados para o alcance de

metas utilizado pelo Seis Sigma so o Define, Measure, Analyze, Improve, Control (DMAIC)
para a melhoria do desempenho de produtos e processos e o Define, Measure, Analyze,
Design, Verify (DMADV) para o desenvolvimento de novos produtos e processos.
A metodologia DMAIC, possui cinco fases:

Define goals: descrever o problema e definir a meta a ser alcanada;

49

Measure: determinar o foco do problema, mensurar e identificar caractersticas

que so crticas para a qualidade;

Analyze: nesta etapa muito importante a realizao de um brainstorming

visando determinar melhorias para eliminar atividades que no agregam valor;

Improve: elaborar uma lista de aes para a implementao de melhorias,

executar as aes, treinar os agentes envolvidos e efetuar ajustes se necessrio;

Control: desenvolver um plano de monitoramento.

A metodologia DMAIC estabelece vrias perguntas-chave para o alcance de

melhoria de desempenho de um processo ou produto so elas:
Perguntas-chave da etapa DEFINE:
Qual o problema?
Existem dados confiveis para a construo do histrico?
Quais so as restries do projeto?
Quais so os ganhos potenciais do projeto?
Quais so as perdas resultantes do problema?
Perguntas-chave da etapa MEASURE:
Quais so os focos do problema?
Como o problema pode ser estratificado?
Como coletar os dados?
Perguntas-chave da etapa ANALYZE:
Qual o processo gerador do problema?
Quais so as causas potenciais que mais influenciam o problema?
As causas potenciais foram comprovadas?
Perguntas-chave da etapa IMPROVE:
Quais so as possveis solues?
Qual o plano de ao para implementar as solues em larga escala?
Ser necessrio testar as solues?

50

Perguntas-chave da etapa CONTROL:

A meta global foi alcanada?
Foi obtido o retorno financeiro previsto?
O que foi aprendido e quais as recomendaes futuras?
Werkema (2008) mostra como possvel a integrao entre as etapas do DMAIC
provenientes da estratgia Seis Sigma ao universo das ferramentas da produo enxuta
(FIG. 8).

FIGURA 8:

Integrao das ferramentas Lean ao mtodo DMAIC.

Fonte: Werkema (2008).

A metodologia DMADV, tambm conhecida como Design for Six Sigma (DFSS)
possui cinco fases:

Define goals: definio de objetivos;

Measure and identify: mensurar e identificar caractersticas que so criticas

para a qualidade;

Analyze: analisar para desenvolver melhorias que produzam o mximo de

impacto como mnimo de esforo;

Design details: otimizar o projeto;

Verify the design: verificar o projeto fazendo ajustes se necessrio.

Galvani (2010) relata que, alm do programa Seis Sigma ter sido aplicado com
sucesso na manufatura, o mesmo foi institudo com igual desempenho em empresas
prestadoras de servio como: JP Morgan, Lloyds TSB, City Bank, American Express e Zurick
Financial Services. Acrescenta que se trata de uma estratgia que permite s organizaes
incrementar seus lucros por meio da eficincia dos processos, com melhoria de qualidade e
eliminao de defeitos e erros. Ainda o diferencial do programa que ele promove uma

51

mudana de cultura da organizao modificando a postura em relao aos clientes e

problemas.

3.14 PROPOSTAS DE MUDANAS: REAES DOS ATORES ENVOLVIDOS

Galileu, quando quis mostrar seu novo invento, o telescpio, aos astrnomos do seu
tempo, defrontou-se com o aprendizado supersticioso. Recusaram-se a ver todas as novas
estrelas nos cus porque Aristteles j lhes havia dito quantas eram. (SCHERKENBACH,
1990, p. 11).
Scherkenbach (1990) relata que no acredita que exista algum membro da alta
gerncia que no seja sinceramente a favor da qualidade. O problema transportar esta
sinceridade para a realidade.
Drucker (1972) afirma que os programas e atividades governamentais envelhecem
to rpido quanto os de qualquer outra instituio. O autor sugere a reviso de aes estatais a
cada dez anos. Caso aps estudo de determinada ao sejam comprovados seus resultados e
contribuies, a ao continua, caso contrrio, a extino automtica deve ser seu futuro.
Porm, o autor revela que nada que novo fcil. Sempre provoca dificuldades.
De acordo com Juran (1997), para o alcance do sucesso, a gerncia no deve
transferir tcnicas e processos pontuais desconsiderando o conjunto de elementos que
compem o sistema como um todo. Todos os elos da cadeia produtiva devem estar
interligados por meio de um conceito coerente.
Em relao equipe envolvida, a multiqualificao defendida por Womack, Jones
e Roos (1992) como forma de alcance de qualidade em uma linha de produo. Alm da
qualificao adicional, preciso que os indivduos sejam encorajados a agirem de forma
proativa de modo a encontrarem solues antes que o problema torne-se mais grave.
Um processo deve ser construdo por meio de estabelecimento claro de metas e
evoluo por meio de canais autorizados devendo o conhecimento ser compartilhado entre os
agentes envolvidos conforme defende Juran (1997).
Deve ser estabelecido um clima de respeito mtuo para que melhorias possam ser
implantadas em uma organizao, conforme relata Scherkenbach (1990). Segundo o autor, o
medo impede a implantao de mudanas. Basta errar uma vez para que todos fiquem
sabendo. O medo um nmero invisvel que os gerentes no lhe do ateno imediata.
Em qualquer processo de inovao possvel a ocorrncia de choques culturais e
organizacionais conforme explica Juran (1997). Quando o universo a ser modificado tem

52

bases rgidas a implantao de uma filosofia como a produo enxuta pode trazer relaes de
conflito at que se estabelea cooperao e um esprito de confiana entre as partes
envolvidas. Esclarece o autor que pode haver retaliaes como operao tartaruga e outras
formas inclusive sutis de tornar as mudanas pouco atraentes.
Segundo Ribeiro (2010), de vez em quando, surgem condies de mutabilidade que
devem ser abraadas:
Acontece que, inexplicavelmente, de tempos em tempos, sopra um vento
libertrio e as pessoas se sentem imbudas de um esprito de mudana.
Comeam ento a pensar que vale a pena se fazer incluir na esfera dos que
decidem e percebem que, para que isto se viabilize o primeiro passo se
organizar em torno de uma proposta coletiva, na qual haja espao para se
participar efetivamente de um processo de valorizao e de incluso nas
decises, que s tem sentido se pensado com a representao de todos os
segmentos. (RIBEIRO, 2010, p. 102).

Por fim, para que sejam propostas de melhoria em uma organizao, deve-se
trabalhar muito e de forma apropriada para cada caso, pois no existe uma formula mgica
que ir estabelecer uma revoluo de valores. O que funciona em uma empresa pode no
funcionar em outra, j que os inputs so diferentes e mutveis.

53

METODOLOGIA

A metodologia desenvolvida foi estabelecida a partir da anlise das imprecises

legais e diferentes interpretaes jurdicas sobre licitaes de obras e servios de engenharia,
do setor pblico considerando-se, ainda, temas de Gesto de Qualidade e, em especial,
aqueles trazidos pelo Programa Lean Seis Sigma. A abrangncia do estudo foi assim definida:

4.1

LEVANTAMENTO DE TEMAS POLMICOS LIGADOS LEGISLAO

APLICVEL S LICITAES DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA
Foram feitas consultas a fontes que serviram de suporte para a investigao projetada

por meio de pesquisa literatura e legislao aplicvel ao tema do trabalho e tambm a

pareceres emitidos por rgos de controle e juristas sobre temas polmicos que geram
interpretaes diversas sobre a legislao que embasam as licitaes de obras e servios de
engenharia. O trabalho foi embasado em fontes bibliogrficas de autoria de seis doutrinadores
da rea jurdica: Carlos Pinto Coelho Mota, Hely Lopes Meirelles, Maral Justen Filho, Maria
Sylvia Zanella Di Pietro, Jorge Ulisses Jacoby Fernandes e Jess Torres Pereira Jnior. Aps
a consulta aos doutrinadores, foram feitas pesquisas sobre o tema no site do Tribunal de
Contas da Unio e nos sites de diversas instncias jurdicas com o objetivo de verificar como
estavam sendo julgadas as discrepncias que envolvem o universo das licitaes.
Para a realizao do trabalho, a pesquisa bibliogrfica inicial ampliou-se para outros
campos de conhecimento com a finalidade de conectar o tema escolhido com a rea de
abrangncia da linha de pesquisa, Gesto de Empreendimentos de Construo Civil e amparar
os resultados pretendidos. Fontes que abordam temas pertinentes pesquisa em tela tais
como: administrao, produo, engenharia civil e todas as demais reas que puderam
contribuir para a consecuo do trabalho foram consultadas para suportar a formulao do
problema.

4.2

IDENTIFICAO DE FALHAS E DVIDAS RECORRENTES QUE IMPACTAM

A GESTO DO PROCESSO DE LICITAO
Com base na reviso bibliogrfica na rea jurdica, foi verificado que realmente

existem falhas e omisses legais no universo que envolve as licitaes. A pesquisa tratou de

54

relatar como tais impropriedades ou imprecises conceituais ligadas s licitaes de obras e

servios de engenharia impactam a eficincia e eficcia da gesto pblica.

4.3

ANLISE DA APLICABILIDADE DO PROGRAMA LEAN SEIS SIGMA A UM

CASO CONCRETO DE LICITAO DE SERVIO DE ENGENHARIA
Ampliando-se a pesquisa para outros campos de conhecimento, a proposta foi

mostrar a possibilidade da aplicao da ferramenta DMAIC extrada dos conceitos de

qualidade da estratgia Seis Sigma e da Produo Enxuta de proporcionar mudanas e quebras
de paradigmas de mentalidade e valores e reduo dos tempos do processo com a eliminao
de tudo que no agrega valor indo ao encontro aos anseios do interesse da sociedade que visa
obter um servio pblico de qualidade.
Nesta etapa, o presente estudo buscou um caso concreto de contratao de
manuteno de sistema de ar condicionado no qual pairava a dvida de qual modalidade de
licitao seria cabvel para a futura contratao. Registre-se que esta dvida (modalidade de
licitao a ser adotada em servio de engenharia) um dos pontos falhos da LL levantados na
reviso bibliogrfica.
No caso em tela, o mtodo utilizado foi a aplicao da ferramenta delineada pela
Produo enxuta denominada mapeamento do fluxo de valor que tem por objetivo no
somente analisar e diagnosticar desperdcios da cadeia produtiva, mas tambm serve como
base de um projeto para uma situao futura. Nesta fase, foi feito um mapa do fluxo de valor
mostrando-se as fases da cadeia de produo do processo licitatrio.
Aps anlise das respostas ao questionrio da metodologia DMAIC, proposta pela
estratgia Seis Sigma, e do mapeamento do fluxo de valor, o resultado apontou pela
possibilidade de aplicao do Programa de qualidade denominado Lean Seis Sigma que visa
propor um estado futuro que redunda em melhoria de qualidade para o processo em estudo.

55

ANLISE DA TERMINOLOGIA LEGAL E SUAS IMPLICAES

O objetivo deste captulo estabelecer um patamar semntico comum que permita a

compreenso sobre definies legais trazidas pela LL mostrando repercusses jurdicas e
administrativas quando a terminologia imprecisa. A anlise busca mostrar que o
nivelamento dos termos facilita o entendimento do saber a ser transmitido e traz economia de
recursos para a Administrao.
As lacunas ou imprecises da legislao vigente em relao terminologia geram
diversas interpretaes ocasionando a pacificao de conflitos por meio de manifestaes por
parte do TCU e do Poder Judicirio com forte impacto nas questes ligadas s aes de
arquitetura e engenharia do setor pblico ligadas aos procedimentos licitatrios.
Verifica-se que a produo documental obrigatria para o cumprimento do
desiderato mor das licitaes tem base em diversos modelos de editais e contratos os quais, s
vezes, so seguidos sem questionamentos. A omisso ou impreciso legal por vezes deixa o
agente pblico engenheiro/arquiteto responsvel por tomar decises importantes como, por
exemplo, o enquadramento da modalidade de licitao. A incorreta interpretao poder
ensejar questionamentos por parte dos rgos de controle provocando desgastes e gastos
pblicos como aes judiciais que poderiam ser evitadas.
A conceituao imprecisa ou ampla demais pode levar o ente pblico a tomar
decises equivocadas podendo o mesmo ser responsabilizado por leses causadas
Administrao. Entre as imprecises terminolgicas trazidas pelo Art. 6 da Lei n. 8.666/93 e
conforme exposto na Referncia Bibliogrfica foram analisados os conceitos ligados s obras
e servios de engenharia. So eles:
a)

obra e servio;

b)

empreitada por preo global e por preo unitrio e

c)

Projeto Bsico e Projeto Executivo.

5.1

DISTINO ENTRE OBRA E SERVIO

De modo semelhante ao Decreto-Lei n. 2.300/86, a distino legal trazida pela LL

entre obra e servio defeituosa e insuficiente. A Lei em vigor no forneceu um conceito

especfico de obra, simplesmente citou alguns tipos de interveno desta natureza excetuando
a restaurao e considerou o servio como toda atividade que vise obter determinada utilidade

56

de interesse da Administrao. Note-se que a conceituao de servio por demais ampla e

aplicvel a todas as aquisies da Administrao j que o agente pblico deve sempre buscar
a obteno de algo que consista em utilidade de seu interesse.
Deve ser registrado, que no existe, no campo legal, a definio de servio de
engenharia (o Art. 6 da Lei n. 8.666/93 define a terminologia servio) nem tampouco a
terminologia servio comum de engenharia. Apesar disto, em acrdo datado de 20 de agosto
de 2006, o TCU, por meio de relatrio de lavra do Ministro-Relator Marco Vilaa, item 15,
utilizado o termo servio comum de engenharia. Transcreve-se:
15. Portanto, o prego ora examinado visa contratao de servios comuns
de engenharia, cuja condio no se altera somente pela exigncia feita aos
interessados, para fins de habilitao, de prova de possuir no quadro de
pessoal, como responsvel tcnico, engenheiro eletricista que j tenha
executado construo ou reforma de rede de distribuio de energia eltrica
em 13,8 KV ou superior. (BRASIL, 2006b).

Alm da confuso que se faz entre obra e servio, verifica-se que a omisso legal
pertinente ao conceito de servio de engenharia deixa ao bom senso do administrador pblico
a tarefa de faz-lo. Em uma interveno cujo objeto seja retirada de aparelhos de ar
condicionado de janela com posterior vedao da caixilharia e das alvenarias, duas hipteses
podem ser consideradas. Primeiramente, considera-se servio comum, neste caso a
modalidade a ser adotada o Prego. Por ltimo, pode-se considerar que a atividade um
servio (servio de engenharia), neste caso com adoo de modalidades distintas do Prego.
Considerando-se que na contratao de uma obra, prepondera o resultado, ou seja, a
criao ou modificao de um bem corpreo pode-se dizer assim, que qualquer interveno
que altere a configurao do objeto arquitetnico obra. Neste rol esto: a demolio, a
restaurao e a recuperao. A demolio poderia ser considerada como obra em alguns casos
quando o objeto arquitetnico sofre de despojamento de partes para dar lugar a um outro
objeto recuperado, restaurado.
Registre-se que a dvida anteriormente suscitada pode gerar distores para a
adequao da correta modalidade a ser utilizada pela Administrao visto que se o objeto a ser
licitado for enquadrado como obra ou servio, ter a administrao do rgo contratante uma
margem bem maior tanto para realizar modalidade mais simples quanto para dispensar a
licitao. Registre-se que se o objeto for considerado servio de engenharia o limite de
enquadramento na respectiva modalidade aproximadamente o dobro do valor da modalidade
que se refere ao limite de servio.

57

Conforme verificado na Reviso Bibliogrfica, existem decises antagnicas por

parte do TCU para o trato de situao equivalente em casos de contratao de atividade
tcnica de manuteno. Na primeira deciso, o responsvel tcnico deveria ser engenheiro
civil ou arquiteto e na segunda, o profissional deveria ser engenheiro mecnico. Deste modo,
verifica-se que so situaes semelhantes tratadas de modo desigual.
Entende-se que a conduo de equipe de manuteno cabe ao arquiteto ou
engenheiro de diversas formaes conforme prev a atividade 15 da Resoluo n. 218, do
CONFEA, datada de 29 de junho de 1973 (CONSELHO FEDERAL DE ENGENHARIA E
AGRONOMIA, 1973) (ANEXO B). No mbito legal, o Decreto n. 3.555/00 (BRASIL,
2000a), paradoxalmente, vedava a contratao de servio de engenharia por meio de Prego
conforme se l no seu Art. 5 considerando em seu anexo II, item 19, a possibilidade de
contratao de servios de manuteno predial via prego como se estes fossem servios
comuns. Registre-se que atualmente o referido anexo encontra-se revogado.
Deste modo, servio de engenharia, o qual no tem definio legal e que por
proximidade semntica deve ser acompanhado por engenheiro ou arquiteto no pode ser
confundido com servio comum, pois este no necessita de profissional habilitado. Assim,
atividade de manuteno, privativa de engenheiro ou arquiteto, listada na Resoluo citada
anteriormente no pode ser contratada por meio de Prego.
Registre-se que enquanto a LL define apenas o termo servio em seu Art. 6, a Lei
n. 12.462/11 (BRASIL, 2011b), que institui o RDC, traz o termo servio de engenharia em
seu Art. 2, IV, a, sem contudo, apresentar sua definio.

5.2

DIFERENCIAO ENTRE EMPREITADA POR PREO GLOBAL E POR

PREO UNITRIO
A obra ou servio de engenharia podem ser realizados de forma direta, quando feita

pelo prprio rgo ou entidade da Administrao, por seus prprios meios, ou de forma
indireta, quando a obra contratada com terceiros por meio de licitao. Neste caso, o
instrumento convocatrio define se a contratao ser por meio de empreitada por preo
global ou por preo unitrio.
A falta de preciso entre a definio legal gera distores entre as terminologias
empreitada por preo global e por preo unitrio. Aos olhos da LL, nota-se que a diferena
entre um conceito e o outro que na empreitada por preo global, o preo certo e total, na
empreitada por unitrio o preo dever ser certo de unidades determinadas. Aos olhos leigos,

58

fica confusa a definio j que em ambas as situaes as unidades obrigatoriamente devero

ser determinadas.
De acordo com o TCU (BRASIL, 2010c), a empreitada por preo global utilizada
quando se contrata execuo de obra ou prestao de servio, nas quais os quantitativos de
materiais empregados so pouco sujeitos a alteraes durante a execuo do contrato. Cita,
rgo de controle que se enquadra em tal situao a construo de TCU, escolas e
pavimentao de vias pblicas, pois podem ser mais bem identificados na poca de
elaborao do projeto. Relata, ainda que na hiptese de empreitada por preo global, o
pagamento deve ser efetuado aps a concluso das parcelas. Ora, no h como concordar com
a definio do TCU visto que a construo de edifcios seja para qualquer finalidade e
pavimentao de vias pblicas ficam sujeitas a modificaes posteriores durante sua execuo
como qualquer outra interveno. Em especial, as vias pblicas podem em muitos casos
apresentar surpresas visto que podem ser encontrados obstculos naturais impossveis de
serem detectados quando da fase de elaborao de projeto. Quanto questo de pagamento,
por fora de Lei, em qualquer das empreitadas, o pagamento das parcelas somente poder ser
efetuado aps o aceite da fiscalizao.
Continua o TCU, relatando que a empreitada por preo unitrio deve ser usada
quando determinados itens representativos de obras e servios licitados no puderem ser
apurados com exatido na fase do projeto, em funo da natureza do objeto. Cita como
exemplo a execuo de paredes, colocao de piso, pintura e colocao de gesso. A definio
trazida pelo rgo de controle inadmissvel. Entre os itens aqui citados, todos podem ser
perfeitamente quantificveis na fase de projeto.
Em relao ao caso concreto citado por Pereira Junior, alvo de ao judicial objeto
do Processo Administrativo TJRJ n. 27.493/98, em que se discutia a procedncia do pedido de
um contratado que queria receber por aquilo que no fez em virtude do regime da licitao em
que se sagrou vencedor, a empreitada por preo global, teve como desfecho o julgamento
improcedente. De fato, a Administrao no pode pagar por aquilo que no recebeu. Verificase, no caso, que a falta de preciso terminolgica gerou gastos para o contribuinte visto o
envolvimento do Poder Judicirio em analisar e julgar a lide.
Em relao ao julgamento relatado anteriormente, Bonatto (2010) discordou
esclarecendo que obra contratada pelo regime de empreitada por preo global no poder
sofrer aditivos em relao aos quantitativos contratados inicialmente, ou seja, para o autor, o
contratado dever executar a maior e no ficar sujeito contrapartida financeira. Por outro
lado, vale o inverso, se a Administrao errar a maior deve se contentar com o prejuzo. Ora,

59

no tem cabimento o que o autor defende. bvio que a relao comercial estabelecida entre
a Administrao e o particular deve ter proporo.
Na prtica, quando ocorre contratao por preo global, o que muito corriqueiro em
obras e servios de engenharia, o fiscal designado se v diante de um confronto com o
empreiteiro o qual alega que sua planilha no pode sofrer supresses de quantitativo em
funo de erros do projeto bsico/termo de referncia posto que a obra/servio foi contratada
mediante o regime de empreitada por preo global, sendo, ento imutvel.
Neste sentido, h o outro lado da moeda, quando o posicionamento do fiscal
apresenta-se confortvel solicitando que o empreiteiro faa certo servio no planilhado por
falha tcnica, pois se trata de empreitada por preo global, portanto, o objeto tem que ser
concludo pelo preo previamente acordado com a Administrao. Em ambas as situaes
relatadas no se enxerga a proporcionalidade adequada das obrigaes entre as partes. Ora,
justo que o pagamento de obras e servios extraordinrios, considerados os que no faziam
parte da planilha oramentria inicial, sejam pagos e tambm legitimo que se faa a
supresso de quantitativos irreais que no se identificam com o objeto licitado mediante
instrumento de aditamento.
Logo, parece que o melhor entendimento nos leva a crer que a empreitada por preo
global se liga a um objeto que no pode ser desmembrado (uma obra na sua totalidade seja ela
qual for) e a empreitada por preo unitrio deve ser usada quando o objeto pode ser
individualizado (uma srie de projetos arquitetnicos para diversas localidades) conforme
relatou o doutrinador Maral Justen Filho.
O entendimento de Justen Filho confirmado pelo julgamento proferido pelo TJRJ
no Processo Administrativo n. 27.493/98 em que o Juiz considerou que na empreitada por
preo global, deve a Administrao pagar por aquilo que for efetivamente realizado e no
pelos servios inicialmente contratados visto que pode haver falhas no projeto bsico ou
ocorrncia de fatos imprevisveis durante a execuo do contrato.
A autora relata um fato presenciado pela mesma durante a realizao de uma obra
pblica em Poos de Caldas em que a contratao foi por empreitada por preo global. No
decorrer da obra, foi descoberto que havia um srio abatimento no piso trreo em funo de
deslocamento do terreno o qual somente foi descoberto quando da execuo do piso. Em
consulta a um especialista, o mesmo recomendou que deveria ser feita uma malha em toda a
extenso do trreo. Tal servio, obviamente, no foi previsto no contrato inicial. Se o
julgamento da Administrao considerasse que o contratado deveria entregar o objeto pronto,
sem acrscimos, visto que se tratava de empreitada por preo global, o empreiteiro sofreria tal

60

prejuzo devendo arcar com todas as despesas decorrentes. No entanto, o entendimento da

unidade jurdica daquela Administrao julgou procedente o pagamento, o que considerei
muito justo. Ao contrrio, o projeto bsico desta mesma obra, apresentou pequenos erros de
quantitativos que foram devidamente, muito a contragosto do empreiteiro, suprimidos. Neste
momento, o empreiteiro defendeu a irredutibilidade do contrato inicial, j que se tratava de
empreitada por preo global. Por fim, a unidade jurdica considerou legal a supresso da
mesma forma que o fez com o acrscimo.

5.3

DIVERSIDADE CONCEITUAL ENVOLVENDO O TERMO PROJETO

O instrumento convocatrio reflete todos os condicionantes e parametrizaes

definidas pelo tcnico autor responsvel pela elaborao do Projeto Bsico ou Termo de
Referncia (PB/TR). Falhas em sua definio ou constituio podem dificultar a obteno do
resultado almejado pela Administrao. O PB/TR deve ser elaborado anteriormente licitao
e receber a aprovao formal da autoridade competente. O projeto bsico e executivo so
tambm so exigveis, no que couber, aos casos de dispensa e de inexigibilidade de licitao
conforme prev a Lei n. 8.666/93, Art. 7, 9.
A pluralidade de conceituao de projeto bsico, projeto de engenharia e projeto
executivo deixa dvidas para o autor do documentao tcnica que embasa o Edital
provocando prejuzos gesto pblica.
5.3.1

Anlise terminolgica envolvendo Projeto Bsico, Anteprojeto e estudo

preliminar
Durante a era Vargas, foi publicado o Decreto-Lei n. 6749/44 que dispe sobre o

planejamento e a autorizao de obras e equipamentos, relativos a edifcios pblicos a cargo

dos ministrios civis e do Departamento Administrativo do Servio Pblico, e d outras
providncias. Verifica-se, por meio de simples leitura, que o hoje conhecido como projeto
bsico era definido em uma frase conforme contido no inciso I, do Art. 1:
Art. 1 A execuo das obras de construo ou de reforma, relativas a
edifcios pblicos a cargo dos ministrios civis ou do Departamento
Administrativo do Servio Pblico (D.A.S.P.), bem como a instalao ou
reforma do respectivo equipamento, somente tero incio aps:
I A elaborao dos estudos, projetos, especificaes e oramentos exigidos
em regulamento.

61

A norma retrocitada faz meno ao detalhamento de projeto o qual conhecido

atualmente como projeto executivo de engenharia conforme se l no Art. 3:
Art. 3 Os detalhamentos de projetos sero aprovados pelas autoridades
competentes e sua elaborao obedecer aos preceitos do artigo anterior e
seus pargrafos.
Pargrafo nico. Os detalhamentos elaborados durante a execuo da obra
ou instalao de equipamento, podero correr conta da cota estimada para
eventuais, no oramento previsto para a mesma obra ou equipamento.

O Art. 139 do Decreto-Lei n. 200/67 (BRASIL, 1967) (revogado pelo Decreto

n. 2.300/86) reza que a licitao s ser iniciada aps definio suficiente do seu objeto e, se
referente a obras, quando houver anteprojeto e especificaes bastantes para perfeito
entendimento da obra a realizar. O Decreto n. 200/67 no define anteprojeto e no faz
nenhuma meno a projeto bsico e executivo.
O jurista Hely Lopes Meirelles (1977) afirma que Anteprojeto e Projeto Bsico so
sinnimos:
Anteprojeto ou projeto bsico o conjunto de elementos que defina a obra
ou conjunto de obras que compem o empreendimento a ser realizado e que
possibilite a estimativa de seu custo final e do prazo de execuo. o esboo
da obra, com suas caractersticas fundamentais, para ser desenvolvido e
detalhado no projeto executivo, com as especificaes para sua realizao,
dentro das normas tcnicas adequadas. (MEIRELLES, 1977. p. 41-42).

Discorda Altounian (2007) afirmando que o anteprojeto de engenharia uma etapa

que antecede e embasa o projeto de engenharia e sucede os estudos preliminares. Projeto
bsico seria um conjunto mais amplo de documentao que proporciona o entendimento
completo da obra a ser contratada.
O Decreto-Lei n. 2.300/86, Art. 5, VII (revogado e substitudo pela atual Lei
n. 8.666/93) define projeto bsico como: Conjunto de elementos que defina a obra ou
servio, ou o complexo de obras ou servios objeto da licitao e que possibilite a estimativa
de seu custo final e prazo de execuo; [...]. (BRASIL, 1986).
Em uma investigao nas normas que regem a profisso de engenheiro e arquiteto,
verifica-se que o CONFEA considerando a necessidade de serem evitadas controvrsias
quanto exata extenso do Projeto Bsico, quando da aplicao dos dispositivos legais define,
o projeto bsico como:
Art. 1 - O Projeto Bsico o conjunto de elementos que define a obra, o
servio ou o complexo de obras e servios que compem o empreendimento,
de tal modo que suas caractersticas bsicas e desempenho almejado estejam

62

perfeitamente definidos, possibilitando a estimativa de seu custo e prazo de

execuo.
Art. 2 - O Projeto Bsico uma fase perfeitamente definida de um conjunto
mais abrangente de estudos e projetos, precedido por estudos preliminares,
anteprojeto, estudos de viabilidade tcnica, econmica e avaliao de
impacto ambiental, e sucedido pela fase de projeto executivo ou
detalhamento. (Art. 1 e 2). (CONSELHO FEDERAL DE ENGENHARIA
E AGRONOMIA, 1991).

Verifica-se que, conforme exposto anteriormente, de acordo com o CONFEA, o

Projeto Bsico uma fase da atividade tcnica que sucede o anteprojeto, sendo, portanto
etapas distintas contrariamente ao que foi esclarecido por Meirelles (1977). A Lei n. 8.666/93,
em seu Art. 6, inciso IX, baseia-se na Resoluo n. 361/91 do CONFEA alargando a
definio de projeto bsico como:
Conjunto de elementos necessrios e suficientes, com nvel de preciso
adequado, para caracterizar a obra ou servio, ou complexo de obras ou
servios objeto da licitao, elaborado com base nas indicaes dos estudos
tcnicos preliminares, que assegurem a viabilidade tcnica e o adequado
tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a
avaliao do custo da obra e a definio dos mtodos e do prazo de
execuo, devendo conter os seguintes elementos:
a) desenvolvimento da soluo escolhida de forma a fornecer viso global da
obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza;
b) solues tcnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de
forma a minimizar a necessidade de reformulao ou de variantes durante as
fases de elaborao do projeto executivo e de realizao das obras e
montagem;
c) identificao dos tipos de servios a executar e de materiais e
equipamentos a incorporar obra, bem como suas especificaes que
assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o
carter competitivo para a sua execuo;
d) informaes que possibilitem o estudo e a deduo de mtodos
construtivos, instalaes provisrias e condies organizacionais para a obra,
sem frustrar o carter competitivo para a sua execuo;
e) subsdios para montagem do plano de licitao e gesto da obra,
compreendendo a sua programao, a estratgia de suprimentos, as normas
de fiscalizao e outros dados necessrios em cada caso;
f) oramento detalhado do custo global da obra, fundamentado em
quantitativos de servios e fornecimentos propriamente avaliados;

Vale esclarecer que por fora da Lei n. 4.150/62 obrigatrio o preparo e

observncia das normas tcnicas nos contratos de obras e compras do servio pblico de
execuo direta, concedida, autrquica ou de economia mista, por meio da Associao
Brasileira de Normas Tcnicas. Desta forma, a ABNT apresenta definio de Projeto Bsico
como:

63

Projeto Bsico Etapa opcional destinada concepo e representao das

informaes tcnicas da edificao e de seus elementos, instalaes e
componentes, ainda no completas ou definitivas, mas consideradas
compatveis com os projetos bsicos das atividades tcnicas necessrias e
suficientes licitao (contratao) dos servios de obra correspondentes.
(ASSOCIAO BRASILEIRA DE NORMAS TCNICAS, 1995).

Veja-se que ainda conforme a NBR 13.531/95 encontra-se a definio de

Anteprojeto (AP) e/ou pr-execuo (PR):
Etapa destinada concepo e representao das informaes tcnicas
provisrias de detalhamento da edificao de seus elementos, instalaes e
componentes, necessrias ao interrelacionamento das atividades tcnicas de
projeto e suficientes elaborao de estimativas aproximadas de custos e de
prazos dos servios de obra implicados;
Nota: Quando estas informaes forem consideradas na sequncia das
atividades tcnicas das duas etapas do projeto (de anteprojeto e de prexecuo), elas devem ser claramente redefinidas nos documentos
contratuais e representadas no fluxograma e no cronograma fsicofinanceiro. (ASSOCIAO BRASILEIRA DE NORMAS TCNICAS,
1995).

A SEAP, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, define Projeto Bsico

como:
Conjunto de informaes tcnicas necessrias e suficientes para caracterizar
os servios e obras objeto da licitao, elaborado com base no Estudo
Preliminar, e que apresente o detalhamento necessrio para a perfeita
definio e quantificao dos materiais, equipamentos e servios relativos ao
empreendimento. (BRASIL, 2001).

A Orientao Tcnica (OT) - IBR 001/2006 do IBRAOP define Projeto Bsico

como:
[...] o conjunto de desenhos, memoriais descritivos, especificaes tcnicas,
oramento, cronograma e demais elementos tcnicos necessrios e
suficientes precisa caracterizao da obra a ser executado, atendendo s
Normas Tcnicas e legislao vigente, elaborado com base em estudos
anteriores que assegurem a viabilidade e o adequado tratamento ambiental
do empreendimento.
Deve estabelecer com preciso, atravs de seus elementos constitutivos,
todas as caractersticas, dimenses, especificaes, e as quantidades de
servios e de materiais, custos e tempo necessrios para execuo da obra,
de forma a evitar alteraes e adequaes durante a elaborao do projeto
executivo e realizao das obras.
Todos os elementos que compem o Projeto Bsico devem ser elaborados
por profissional legalmente habilitado, sendo indispensvel o registro da
respectiva Anotao de Responsabilidade Tcnica, identificao do autor e
sua assinatura em cada uma das peas grficas e documentos produzidos.
Todo Projeto Bsico deve apresentar contedos suficientes e precisos, tais
como os descritos nos itens desenho, oramento, planilha de custos e

64

servios, Memorial descritivo, especificaes tcnicas e cronograma fsicofinanceiro, representados em elementos tcnicos de acordo com a natureza,
porte e complexidade da obra de engenharia. (INSTITUTO BRASILEIRO
DE AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS, 2006).

5.3.2

Anlise terminolgica envolvendo Projeto Executivo

O Decreto-Lei n. 2.300/86, Art. 5, VIII, define Projeto Executivo como Conjunto

dos elementos necessrios e suficientes execuo completa da obra. (BRASIL, 1986).

O Art. 6, inciso X, da atual LL, define projeto executivo como Conjunto de
elementos necessrios e suficientes execuo completa da obra, de acordo com as normas
pertinentes da Associao Brasileira de Normas Tcnicas - ABNT. (BRASIL, 1993).
A NBR 13.531/95 no faz meno ao termo projeto executivo definindo o termo
projeto para execuo como:
Projeto para execuo Etapa destinada concepo e representao final
das informaes tcnicas da edificao e de seus elementos, instalaes e
componentes, completas, definitivas, necessrias e suficientes licitao
(contratao) e execuo dos servios de obra correspondentes.
(ASSOCIAO BRASILEIRA DE NORMAS TCNICAS, 1995).

O Decreto n. 92.100, de 10 de dezembro de 1985, Item 2.4, vol. I (prticas DASP)

apresenta a definio de Projeto Executivo da seguinte forma: Definio de todos os detalhes
construtivos ou executivos do sistema objeto do projeto e sua apresentao grfica, de
maneira a esclarecer perfeitamente a execuo, montagem ou instalao de todos os
elementos previstos no sistema. (BRASIL, 1985).
O Decreto acima referido no possui a terminologia projeto bsico. Apenas estudo
preliminar, anteprojeto e projeto executivo. O manual da SEAP, rgo vinculado ao
Ministrio do Planejamento, introduz a terminologia projeto bsico e exclui de seu bojo a
terminologia anteprojeto. O manual define Projeto Executivo como:
Conjunto de informaes tcnicas necessrias e suficientes para a realizao
do empreendimento, contendo de forma clara, precisa e completa todas as
indicaes e detalhes construtivos para a perfeita instalao, montagem e
execuo dos servios e obras objeto do contrato. (BRASIL, 2001).

Enquanto a definio de projeto bsico, segundo a LL, abrange os projetos tcnicos,

memoriais, especificaes, oramento, cronograma e regras contratuais referentes
fiscalizao conforme transcrio abaixo a mesma definio feita pela NBR 13.531/95 se
restringe

ao

produto

tcnico

projeto

(representao

grfica)

ainda

incompleto

(ASSOCIAO BRASILEIRA DE NORMAS TCNICAS, 1995). A divergncia das

65

referidas conceituaes traz prejuzos gesto processual de obras pblicas j que muitos
tcnicos de engenharia e arquitetura confundem as definies contidas em um processo
licitatrio. Quando um engenheiro/arquiteto designado para elaborar um projeto bsico, este
deve definir as regras que embasaro o instrumento convocatrio como, por exemplo, a
necessidade de vistoriar o local da obra e a parametrizao dos atestados alm de juntar os
projetos tcnicos de arquitetura/engenharia, oramento, entre outros. Considerando que o
Edital deve refletir exatamente o que foi proposto no Projeto Bsico, muitas vezes a Comisso
de Licitao define as regras editalcias por falta de ao do autor do projeto bsico que no se
atm a fornecer detalhes que somente ele seria capaz de informar.
Ao se aplicar a literalidade da Lei n. 8.666/93, observa-se que enquanto o projeto
bsico se refere ao conjunto de elementos necessrios para embasar servios e obras enquanto
o projeto executivo fica restrito apenas ao detalhamento de obras. Nota-se que o projeto
executivo, segundo o diploma legal, deveria ser um desdobramento do projeto bsico. Porm,
h de se registrar que o projeto bsico deve ser concebido dentro das normas tcnicas, no
cabe ao autor do projeto bsico modific-lo em fase posterior, pois isto configuraria
desvirtuamento do trabalho tcnico o que certamente traria uma nova concepo diferente da
original. Melhor dizendo, quando um arquiteto prope um sanitrio para portadores de
necessidades especiais (PNE), o mesmo deve ser concebido, preliminarmente, dentro do que
determina a NBR 9050/2004, que a norma que disciplina tal interveno (ASSOCIAO
BRASILEIRA DE NORMAS TCNICAS, 2004). Se assim no for, o projeto executivo no
poder refletir a ideia inicial, pois os dimensionamentos e caracterizaes ficariam
prejudicados. Alm do mais, o projeto bsico luz da LL, j traz em seu bojo conceitual que
por si prprio j seria capaz de produzir um bom entendimento do que a administrao
pretende adquirir.
Parece, ento, que o legislador no foi eficaz em sua definio de projeto executivo.
Nesta linha de pensamento, a confuso que existe entre projeto bsico e projeto executivo tem
razo para existir, visto que a definio legal difere da conceituao tcnica contida na NBR
13.531/95 e do Decreto n. 92.100/85. Ora, um engenheiro ou arquiteto detm, por sua
formao, os conceitos ntidos de anteprojeto, projeto bsico e projeto executivo. O mesmo
no acontece com os legisladores e procuradores e agentes pblicos dos rgos de controle
fazendo-os crer, por muitas vezes, que as causas de corrupo em obras pblicas esto ligadas
ausncia de projeto executivo. Tal pensamento no reflete a verdade j que, tecnicamente,
desde o projeto bsico, as normas tcnicas tem que ser atendidas conforme j exposto.
Registre-se que a definio de projeto executivo concebida pelo Decreto n. 92.100/85 mais

66

coerente em termos tcnicos esclarecendo que se trata de detalhamento do anteprojeto. Fica

claro, ento, que os conceitos de projeto bsico e projeto executivo, da forma em que so
expostos na LL, merecem reforma.
Deve ser registrado que Projeto Bsico um conjunto de elementos que serviram de
base para outros tipos de contrataes diversas de obra e servio de engenharia. Pode-se
elaborar Projeto Bsico para embasar uma Dispensa de Licitao cujo objeto publicao de
um livro, elaborao de um vdeo institucional e outros.
A LL, objetivando tornar claro o entendimento dos conceitos que envolvem a
terminologia projeto, deveria:
a)

b)

incluir os seguintes termos em suas definies:

Estudo preliminar de engenharia ou arquitetura e

Anteprojeto de engenharia ou arquitetura;

modificar o conceito de projeto executivo:

c)

tornar claro que se trata de Projeto Executivo de engenharia ou arquitetura;

unificar o conceito que abrange a documentao necessria para embasar a licitao

(Projeto Bsico e Termo de Referncia) desta forma:

Termo de Referncia Tcnico - quando se tratar de obras ou servios de

engenharia ou trabalhos intelectuais (parecer tcnico, consultoria etc.);

Termo de Referncia de aquisio - quando o objeto se ligar s compras;

Termo de Referncia de Servio - quando a contratao se ligar contratao

de servio comum.

67

ATUAO DO AGENTE PBLICO EM FACE DAS LACUNAS LEGAIS

Este captulo destina-se a analisar os problemas encontrados nos procedimentos

licitatrios, ligados atuao do agente pblico engenheiro e arquiteto diante das imprecises
legais. Esclarece-se que o assunto foi relatado em diversos trabalhos de rgos de controle e
estudiosos referenciados na Reviso Bibliogrfica.
A qualificao do agente pblico engenheiro e arquiteto, responsvel pela elaborao
do Projeto Bsico/Termo de Referncia, torna-se cada vez mais, imperiosa. O agente pblico
deve ter noes claras da legislao aplicvel para que o processo licitatrio alcance o sucesso
almejado. Raramente, um engenheiro ou arquiteto nomeado para ser Presidente de
Comisso de Licitao. Tal nomeao seria muito proveitosa para a Administrao, pois o
Presidente tendo plena capacidade tcnica de verificar e detectar falhas no Projeto
Bsico/Termo de Referncia evitaria impugnaes, recursos, anulao e revogao do
certame que causam prejuzos para a Administrao. Neste sentido, pertinente dizer que os
engenheiros e arquitetos deveriam ter slida capacitao em legislao aplicvel ao universo
das licitaes no que tange a sua formao profissional, ou seja, multiqualificados. Porm,
verifica-se resistncia por parte dos tcnicos que evitam participar das atividades e discusses
ligadas s licitaes.
Registre-se que, o entendimento legal poderia ficar restrito ao campo de atuao da
formao profissional tais como: saber a distino entre os tipos de atestados; ter em mente a
distino entre declarao e atestado, conhecer a terminologia ligada palavra projeto etc.
O Projeto Bsico/Termo de Referncia um elemento de vital importncia na
execuo de obra ou servio de engenharia visto que ele norteia a elaborao do Edital. Falhas
em sua definio ou constituio podem dificultar a obteno do resultado almejado pela
Administrao.
Defende-se ento, que o Projeto Bsico/Termo de Referncia de servio de
engenharia deveriam ser Lean. Isto , conter somente dados referentes a qualificao tcnica e
aqueles que somente o autor do documento-base capaz de determinar como exigncia de
vistoria, parametrizao ou dispensa de apresentao de atestados, entre outros.
Muitas vezes, os engenheiros e arquitetos recebem uma minuta de Projeto
Bsico/Termo de Referncia a qual usada como base de seu trabalho. Termos ligados s
sanes, habilitao jurdica, qualificao econmico-financeira e regularidade fiscal, por
exemplo, so negligenciados e copiados na ntegra.

68

O que ocorre que o Projeto Bsico/Termo de Referncia, por vezes, fica extenso
demais e as informaes tcnicas preciosas para o sucesso da contratao deixam de ser
explicitadas pelo fato do autor do projeto bsico desconhecer seu papel de guia na gesto do
procedimento licitatrio e ainda acreditar que o Edital vai suprir tal deficincia o que no
ocorre, pois raramente o Presidente da Comisso Permanente de Licitao (CPL) tem
conhecimento tcnico.
Desta forma, um PB/TR Lean, seria o instrumento apropriado para o xito do
procedimento licitatrio, pois alm de economia de papel e tinta o seu contedo seria
rapidamente entendido pelos licitantes e sendo estritamente tcnico seriam evitadas possveis
contradies contidas em minutas de Edital e contrato conforme proposta contida no
ANEXO C.
Constitui-se desvio de poder, quando a Administrao, por meio dos trabalhos
tcnicos de engenheiros e arquitetos, quebra a isonomia entre os licitantes, razo pela qual o
Judicirio tem anulado editais e julgamentos quando descobre a perseguio ou o favoritismo
por meio de critrios subjetivos sem nenhum motivo de interesse pblico e sem qualquer
vantagem tcnica ou econmica para os cofres pblicos.
As exigncias editalcias no podem ultrapassar os limites da razoabilidade nem
estabelecer clusulas desnecessrias e restritivas ao carter competitivo. A restrio deve ser
compatvel com o objeto licitado. Nada mais poder ser exigido alm da documentao
mencionada nos referidos artigos, a no ser que a exigncia se refira s leis especiais.
Vale esclarecer que por fora da Lei n. 4150/62 obrigatrio o preparo e observncia
das normas tcnicas nos contratos de obras e compras do servio pblico de execuo direta,
concedida, autrquica ou de economia mista, por meio da Associao Brasileira de Normas
Tcnicas.
Algumas falhas advindas da atividade do engenheiro e arquiteto autores do projeto
bsico/termo de referncia so reveladas pela falta de efetividade da documentao tcnica
produzida e direcionamento da Licitao por meio de exigncias restritivas ao carter
competitivo, incompatveis com a obra/servio que se pretende contratar podendo ser vistas
por meio de:

inexistncia de estudo de viabilidade adequado;

deficincias nas especificaes tcnicas;

falta de estudos geotcnicos ou ambientais adequados;

69

exigncias de capacidade tcnica acima do razovel e exigncia de

comprovao de execuo de itens que no tem a menor relevncia tcnica
nem constituem valor financeiro significativo no bojo do oramento;

prazo de execuo no adequado realidade da obra;

critrios de julgamento subjetivos e

especificaes imprprias para favorecer determinado licitante etc.

Muitas vezes, percebe-se que o autor do Projeto Bsico/Termo de Referncia fecha o

leque de licitantes ao parametrizar atestados que em nada contribuem com a perfeita execuo
do objeto licitado. O negligenciamento por parte do autor do Projeto Bsico/Termo de
Referncia pode frustrar o procedimento licitatrio, dadas as diferenas entre o objeto licitado
e o que ser efetivamente executado e levar responsabilizao dos agentes envolvidos.
Nestes casos, o autor do projeto bsico no sabe exatamente o que quer ou, propositalmente,
deixa margens de dvidas para obter vantagem junto ao empreiteiro.
A exigncia desmedida de documentao que extrapola o limite legal ou a
razoabilidade retira do certame vrios licitantes trazendo prejuzos para a Administrao visto
que, para o alcance do interesse pblico, quanto maior o nmero de licitantes maior a chance
de se obter uma proposta mais vantajosa.

6.1

CUIDADOS DO AGENTE PBLICO NA ESCOLHA DO TIPO DE LICITAO

No campo das obras e servios de engenharia contratados pelo Poder Pblico,

admitem-se os tipos de licitao de menor preo e, na elaborao de projetos de grande vulto,

podem ser utilizados os tipos de melhor tcnica ou tcnica e preo, tais tipos podem ainda ser
utilizados em projetos de restaurao de monumentos tombados, clculos complexos,
engenharia consultiva em geral etc.
Caso a Administrao opte pelos tipos melhor tcnica ou tcnica e preo, o ato
convocatrio dever estabelecer pontuao adequada de maneira a afastar qualquer tipo de
subjetivismo permitindo a apreciao das propostas de modo homogneo. Devero ser
respeitadas as exigncias necessrias para assegurar a seleo da proposta mais vantajosa,
sendo invlidos todas as exigncias ou critrios de pontuao que, ainda indiretamente,
prejudiquem o carter competitivo da licitao. Assegura-se tratamento igualitrio aos
interessados que apresentem condies necessrias para contratar com a Administrao.

70

A peculiaridade da licitao que envolve a seleo por tcnica como exigncia de

testes e comprovaes prticas, por envolver aspectos poucos usuais nas licitaes, traz
dificuldades para os tcnicos que elaboram o projeto bsico/termo de referncia.
Por falta parmetros legais, os agentes pblicos evitam utilizar outro tipo de critrio
que no seja o de menor preo. Isto decorre da responsabilidade que imputada ao autor do
projeto bsico/termo de referncia sobre os condicionantes que norteiam o ato convocatrio
no tocante a pontuao a ser utilizada nos tipos de licitao de melhor tcnica e tcnica e
preo. Nestes casos, pode haver excessos por parte do agente pblico, s vezes at por boa f.
Isto no quer dizer que a seleo cujo critrio seja o de menor preo seja ruim. No . O que
pode ocorrer que por desconhecimento, negligncia, aproveitamento de projetos anteriores,
entre outros fatores, o agente pblico descuida-se do perfeito detalhamento do objeto a ser
licitado e isto pode ser fatal.
Em experincias profissionais da autora, ficou comprovado que empresas de renome,
ao serem contratadas, delegam aos estagirios atividades que no poderiam estar nas mos
daqueles estudantes. Ou seja, se o critrio de seleo fosse por melhor tcnica, obviamente,
aquela empresa pouco cuidadosa afastaria profissionais srios que no tm o mesmo
curriculum.
Assim, o critrio de menor preo ainda o mais democrtico e o mais honesto.
Ressalte-se que o sucesso da contratao est nas mos da fiscalizao e do autor do Projeto
Bsico/Termo de Referncia que dever elaborar um produto de qualidade.

6.2

CONSIDERAES SOBRE ATESTADO DE CAPACIDADE TCNICA

Conforme sumulou o TCU lcita a exigncia de comprovao de qualificao

tcnico-operacional mediante a apresentao de atestados, consoante interpretao do 3, do

Art. 30. Esses atestados destinam-se a demonstrar que a empresa possui aptido para a
realizao daquele trabalho, haja vista j ter executado algo similar. Porm, ilegal a
exigncia de to somente este tipo de atestado conforme decidiu o TRF/1 Regio 3 turma
suplementar no Processo 1997,0100042447-0.
A Administrao deve agir com bom senso ao requerer que os licitantes comprovem
a experincia adequada para a realizao dos servios desejados. O agente pblico engenheiro
ou arquiteto, quando da elaborao do Projeto Bsico/ Termo de Referncia deve ter em
mente que nem sempre deve ser exigido do licitante a ntegra do rol citado pela LL, isto ,
todos os itens dos artigos 27 a 31 da Lei n. 8.666/93, vale sempre, o uso do bom senso.

71

Desta forma, no exigir atestado quando a contratao se ligar a objeto muito

simples, o piso de estacionamento, por exemplo, revela no uma falta de cuidado do autor do
projeto bsico e sim ilustra bem a abertura do leque de participantes j que qualquer
construtora poderia fazer o trabalho pela prpria natureza do mesmo. O contedo do Art. 37,
XXI, da CF estabelece que somente devem ser feitas as exigncias indispensveis, de modo a
no contrariar o principio das licitaes de ampliar ao mximo possvel a competitividade.
Assim, a exigncia da comprovao de qualificao tcnica no pode fugir do carter
isonmico do certame devendo garantir sempre o interesse pblico.
O fato de a LL no tratar expressamente do termo capacidade tcnico-operacional,
como o fez para a capacidade tcnico-profissional, traz prejuzos para a escolha da proposta
mais vantajosa para administrao, visto o Setor Pblico deve contratar aquele profissional
(pessoa fsica) que atende aos requisitos do Edital e no a pessoa jurdica que j executou tal
servio e que pode no ter mais aquele profissional que esteve frente do trabalho que consta
no atestado apresentado. O agente pblico, engenheiro ou arquiteto, deve ficar atento a este
fato e ter em mente que se pedir a comprovao de experincia anterior, no pode pedir
somente em nome da empresa. Ou pede-se em nome do profissional ou do profissional e da
empresa. O projeto bsico deve conter explicitamente o(s) tipo(s) de atestado(s) requerido(s).
Ainda, verifica-se que h controvrsias quanto exigncia do atestado operacional
que est se tornando um ativo patrimonial das empresas licitantes. Registre-se que a
comprovao de capacidade tcnico-profissional se refere a existncia de profissionais com
acervo tcnico compatvel com a obra ou servio de engenharia a ser licitado, diz respeito
experincia pessoal do profissional indicado como tcnico responsvel pela execuo da obra
ou do servio, e visa a demonstrar que este, por j ter executado anteriormente obras ou
servios similares, possui condies de se responsabilizar pela execuo do objeto pretendido.
demonstrada por meio da apresentao de atestados de desempenho anterior. Assim, a
exigncia de atestado de capacidade (tcnico-profissional) emitidos em nome dos
profissionais consubstancia-se em elemento de convico para a comprovao da capacitao
das licitantes, especificamente da parte tcnico-profissional.
Desta forma, o atestado de capacidade tcnico-profissional, dever ser em nome do
Responsvel Tcnico que ir acompanhar a obra ficando a cargo do licitante comprovar sua
vinculao empregatcia com o mesmo sendo possvel sua substituio ao longo do
desenvolvimento da obra/servio conforme previso do Art. 30, 10, da Lei n. 8.666/93.

72

6.3

DISCUSSO SOBRE
LICITAES: O BDI

UM

PONTO

POLMICO

NO

UNIVERSO

DAS

Um dos pontos polmicos levantados na Reviso Bibliogrfica, a falta de

balizamento legal do BDI, ser tratado em seguida. Ressalte-se que o acrscimo denominado
BDI um dos componentes essenciais para a formao final do preo final de obras e servios
de engenharia.
A LL no define os limites inferior nem superior do BDI. Em relao omisso
legal, o que se verifica na prtica que os rgos de controle exigem que os licitantes
apresentem sua planilha de formao do BDI. No entanto, incrivelmente, a Administrao
Pblica fornece aos licitantes uma planilha somente com o total do BDI sem informar o valor
das parcelas. Tal situao difcil de ser compreendida. A planilha de formao do BDI feita
pelo gestor pblico engenheiro ou arquiteto, deveria ser completa com indicao de todas as
parcelas para o alcance da transparncia e lisura do processo licitatrio.
A taxa de BDI essencial para a formao do preo final da obra pblica. No
entanto, o que se verifica na prtica, a subjetividade, falta de conhecimento e de unidade
para a correta apurao do clculo deste acrscimo.
Embora o BDI tenha conceito facilmente entendido, sua aplicao gera distores
inclusive quanto terminologia utilizada em sua composio. Os componentes do BDI so
despesas indiretas e no custos indiretos conforme revela a Lei de Diretrizes Oramentrias de
2011 (BRASIL, 2011b) (ANEXO A).
claro que a formao do BDI sofre variaes particulares, pois depende das
condies fsicas e econmicas do licitante. No entanto, no tarefa impossvel para o gestor
pblico prever uma faixa j que o mercado, por si prprio, j estabelece alguns limites. A
faixa de lucro das empresas construtoras fica sempre dentro da mesma amplitude, o licitante
que no respeita tal limitao perde seu poder competitivo perante os demais participantes.
A adoo da taxa de BDI/Lucros e Despesas Indiretas (LDI) nas propostas de preos
em licitaes ser sempre individualizada por empresa e por empreendimento, cabendo
exclusivamente aos licitantes fix-la de acordo com as suas convenincias e estratgias de
produo. No entanto, cabe ao gestor pblico estabelecer um percentual sobre o preo da
mercadoria obra para balizar os licitantes. uma tarefa difcil, mas essencial j que o preo
global da Administrao deve ser informado aos licitantes com a incluso de um BDI/LDI
estimado.

73

A falta de balizamento do BDI pode constituir-se uma fonte de abusos j que no h

parmetro definido para o teto a ser admitido. De forma anloga, o piso tambm deveria ser
limitado, pois um BDI muito baixo pode levar interrupo da obra por falta de recursos da
empreiteira causando srios prejuzos para a Administrao. Outra hiptese a ser levantada
que se o BDI do licitante estiver abaixo do limite de mercado, h de se verificar se os
quantitativos esto majorados, ou, ainda, o licitante j est prevendo no arcar com suas
obrigaes trabalhistas e encargos sociais. A legislao no prev limitao de percentual para
o BDI, assim, este acrscimo segue imerso em contradies. Tem havido progressos com a
tentativa de alguns rgos pblicos em limitar faixas consideradas aceitveis para sua
aplicao. Neste sentido, como as orientaes de rgos pblicos do executivo no tm o
condo de obrigar outros rgos a seguir suas normas, a regulamentao de tais referncias
nas licitaes de obras pblicas, tem se apoiado nos acrdos e relatrios de auditoria do
TCU.
No bastasse a falta de detalhamento do BDI por parte das entidades contratantes e a
falta de limite para a parcela do BDI, a omisso legal de limites da parcela do BDI abre uma
porta que leva direto aos caminhos de desvio de dinheiro pblico.

74

PROPOSTA DE APLICABILIDADE DO PROGRAMA DE QUALIDADE LEAN

SEIS SIGMA VISANDO A REDUO DO LEAD TIME DO PROCESSO
LICITATRIO

Melhor qualidade custa menos e no mais. (SCHERKENBACH, 1990).

Partindo do estudo da gesto de qualidade existente no servio pblico, o propsito
deste Captulo apresentar a aplicabilidade do Programa de qualidade Lean Seis Sigma ao
mundo dos procedimentos licitatrios com vistas a mostrar como possvel a reduo de
Lead Time das aes que envolvem a fase interna da licitao de servio de engenharia.

7.1

ANLISE DA GESTO DE QUALIDADE NO SETOR PBLICO

O desenho institucional com valores e modelos de organizao eficiente cujo marco

histrico se deu na era Vargas e foi fortalecido a partir de Bresser Pereira, Ministro do MARE
(BRASIL, 1998), atual Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) e
idealizador do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado aprovado em 1995 que
possibilitou a reviso dos processos internos da Administrao Pblica com vistas sua maior
eficincia e eficcia fundamentada na introduo de metodologias de modernizao da gesto
pblica. Dentro dessas novas orientaes, a implantao da Qualidade na Administrao
Pblica foi destacada como importante instrumento para o alcance dos objetivos propostos
pelo aparelho estatal por meio de aes governamentais.
A partir da iniciativa de Bresser, o esforo empreendido para a internalizao dos
processos de qualidade no lograram o mesmo dinamismo que se espera da iniciativa privada.
H de se destacar que a implantao da qualidade no campo da Administrao Pblica
apresenta algumas especificidades decorrentes de sua prpria natureza, ausentes no setor
privado. Enquanto o empresariado visa lucro, a atividade estatal, alicerada no seu dever,
deve imbuir-se do ideal de prestar bons servios comunidade.
As contingncias a que esto submetidas a atividade pblica no impediram
inmeras instituies a promoverem a implantao de programas de qualidade como, por
exemplo, fazer uso da estatstica para medir o desempenho do atendimento ao cidado com
vistas a minimizar as falhas e otimizar determinada rotina.
Por fim, o cenrio delineado pelo MARE trouxe, em seu bojo, as bases para a
implantao de um gerenciamento eficaz e eficiente com foco no cliente que um dos pilares

75

da gesto de qualidade proporcionando a adoo de medidas que visam assegurar o adequado

uso do dinheiro pblico. So eles:
a)

fazer mais com menos;

b)

fazer melhor;

c)

fazer o que deve ser feito;

Desta forma, o desafio de reformar o Estado por meio da introduo de tcnicas

ligadas gesto da qualidade, imps Administrao a necessidade de rever seus papis,

funes e mecanismos de funcionamento ante s exigncias de uma sociedade cada vez mais
informada e consciente de seus direitos. A implementao de programas voltados para o
aumento da eficincia e melhoria da qualidade dos servios parecem ser a tendncia
dominante, ganhando fora por meio do Programa Nacional de Gesto Pblica e
Desburocratizao - GesPblica que foi criado em 23 de fevereiro de 2005, por meio do
Decreto n. 5.378/05 (BRASIL, 2005), que tem como finalidade contribuir para a melhoria da
qualidade dos servios pblicos prestados aos cidados e o aumento da competitividade do
pas mediante a melhoria contnua da gesto. As aes do Programa esto desdobradas em
quatro processos:

avaliao da gesto;

gesto de processos;

indicadores;

gesto do atendimento.

A GesPblica criou a carta de servios na qual os rgos pblicos descrevem e

informam aos cidados quais so os servios pblicos prestados por eles e como acess-los.
Conforme relatado na referncia bibliogrfica, possvel a utilizao de ferramentas
de qualidade no servio pblico. No entanto, em organizaes do governo, muitas vezes os
gerentes no tomam decises com base nas informaes coletadas. Tal fato pode ser
explicado pela descontinuidade legal dos mandatos dos governantes. As administraes
passadas podem no repassar as informaes para seus sucessores ocasionando prejuzos para
as tomadas de decises. Ainda existe a falta de transparncia de alguns procedimentos que
impedem o diagnstico preciso da realidade, ocasionando, obviamente, decises equivocadas.

76

7.2

INSERO DO PROGRAMA LEAN SEIS SIGMA NO PROCEDIMENTO

LICITATRIO VISANDO A REDUO DO LEAD TIME
A aplicabilidade da ferramenta defendida pela Produo enxuta prima pelo uso da

tecnologia e elimina tudo que no agrega valor ao processo produtivo compreendendo todo o
ciclo de vida do produto, com menos esforo humano, tempo e espao, mas ao mesmo tempo,
oferecendo aos clientes um produto de alta qualidade indo, ento, de encontro aos interesses
coletivos. Neste sentido, um produto enxuto seria o instrumento apropriado para o xito do
procedimento licitatrio, pois alm de economia de recursos materiais como papel e tinta, o
seu contedo seria rapidamente entendido pelos licitantes e sendo estritamente tcnico seriam
evitadas possveis contradies contidas em minutas de Edital e contrato.
Partindo-se da possibilidade da aplicao do programa Lean Seis Sigma,
notadamente aplicadas na indstria de transformao, ser verificada a possibilidade da
aplicao do programa de qualidade em tela visando diagnosticar um gargalo na fase interna
da licitao de servio de engenharia e propor um estado futuro aplicvel ao caso.
De acordo com o quadro resumo de ferramentas de qualidade relatadas por Werkema
(2006), sero analisadas quais as que melhor se adquam s licitaes de obras e servios de
engenharia. So elas:

mapeamento do fluxo de valor;

mtricas Lean;

Kaizen;

Kanban;

padronizao;

5S;

reduo de tempo setup;

TPM (Total Productive Maintenance);

gesto visual;

Poka-Yoke (Mistake Proofing).

No se pode, simplesmente, reproduzir, na ntegra, todas as ferramentas de qualidade

utilizadas na Estratgia Seis Sigma e na Produo enxuta, visto que existem especificidades
nas organizaes. Entende-se que cabe, na Administrao Pblica, a aplicabilidade de
algumas delas as quais se encaixam perfeitamente dentro do processo licitatrio. Assim, para
direcionar o foco da pesquisa ser discutida uma proposta somente em relao falha legal
verificada no estudo de caso detalhado a seguir.

77

A partir da anlise da definio das ferramentas contidas na Referncia Bibliogrfica

e acima relacionadas verificou-se que as mais adequadas ao caso que ser pormenorizado em
seguida so:
7.2.1

Mapeamento do fluxo de valor e Kaizen

O mapeamento do fluxo de valor consiste em dissecar a cadeia produtiva da fase

interna do processo licitatrio e separar os processos em trs tipos: aqueles que efetivamente
geram valor, aqueles que no geram valor, mas so importantes para a manuteno da
qualidade e, por fim, aqueles que no agregam valor devendo ser evitados imediatamente.
A utilizao da ferramenta Kaizen (melhoria contnua) foi proposta com o objetivo
de aprimorar os procedimentos da Administrao referentes licitao.
7.2.2

Aplicao do questionrio-diagnstico proposto pelo mtodo DMAIC

Considerando-se que no ser proposto novo produto ou processo e sim mostrar

possveis melhorias nos processos licitatrios, ser mostrado como a metodologia DMAIC
integrada s ferramentas Lean podem contribuir para que seja almejado um dos objetivos
desta pesquisa, ou seja, sua aplicabilidade nos procedimentos licitatrios da Administrao
Pblica.
O presente estudo mostra que a metodologia DMAIC, originria da estratgia Seis
Sigma (FIG. 9), integrada s ferramentas Lean podem contribuir para que seja almejado um
dos objetivos desta pesquisa. Para tanto, sero respondidas as questes propostas por tal
ferramenta no intuito de levantar a problemtica e apresentar uma soluo possvel. A
proposta pormenorizar e descrever sobre o entrave legal verificado ante a escolha da
modalidade de licitao que melhor se adaptava ao caso. Aps a elaborao das respostas, o
objetivo ser mostrar a possibilidade que a reduo do Lead Time pode minimizar os efeitos
causados pela falta de esclarecimento legal.

78

FIGURA 9:

Metodologia DMAIC estabelecida pela estratgia Seis Sigma.

Fonte: Adaptado de Werkema (2008).

7.2.3

Anlise do Lead Time

O Lead Time um componente do planejamento e constitui-se em uma informao

primordial no processo produtivo. O tempo transcorrido no processo produtivo da licitao

redunda em emprego de dinheiro pblico e outros recursos e, por isto, este fator primordial da
filosofia Lean ser analisado e verificada a possibilidade de sua reduo.
Finalizando, registre-se que, pelo fato de haver farto material escrito oriundo de
fontes diversas sobre as falhas e imprecises legais, facilitando este trabalho, ser apresentado
um caso concreto em que uma falha legal que se prende a possibilidade da adoo do Prego
como modalidade licitatria para a contratao de servio de engenharia redundou em
aumento significativo do Lead Time. Para tanto, ser proposto, em seguida, um estudo de caso
onde ser usado o programa de qualidade Lean Seis Sigma conforme explicitado
anteriormente.

79

ESTUDO DE CASO

Tudo requer tempo. a nica condio verdadeiramente universal. Qualquer

trabalho realizado dentro de determinado tempo e usa o tempo. E, contudo,
a maioria no confere a devida importncia a esse elemento singular,
insubstituvel e necessrio. (DRUCKER, 1972).

8.1

CONSIDERAES PRELIMINARES
O propsito deste Captulo desenvolver um estudo de caso verificado na esfera

pblica federal, analisado durante a fase interna ou preparatria do processo de licitao. O

caso originou-se no questionamento sobre uma falha legal feito por um engenheiro que seria
responsvel pela elaborao da documentao tcnica que embasaria o respectivo Edital. A
dvida suscitada acabou por gerar perdas nas atividades que compem o processo produtivo
da licitao conforme ser demonstrado.
A necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos servios, tendo o
cidado como beneficirio, torna-se ento essencial. Nesta esteira de pensamento, preciso
reorganizar as estruturas da administrao com nfase na qualidade e na produtividade do
servio pblico. No presente estudo de caso, pretende-se mostrar uma viso realista da
necessidade de se equacionar as assimetrias decorrentes da persistncia de falhas legais que
envolvem a gesto do processo licitatrio. Com base nas falhas legais apontadas pelos
doutrinadores as quais foram citadas na Reviso Bibliogrfica, ser considerado um aspecto
em que a legislao se encontra conflitante: a adoo da modalidade Prego para contratao
de servios de engenharia.
No tocante anlise legal, verificou-se que o Art. 5, do Decreto n. 3.555/00
(BRASIL, 2000a), diz que no se aplica a modalidade prego para as contrataes de obras e
servios de engenharia. A Lei n. 10.520/02, no se pronuncia a este respeito. Norma posterior,
Decreto n. 5.450/2.005, em seu Art. 6, encontra-se a vedao do uso de prego para
contratao de obras de engenharia sendo omisso em relao aos servios de engenharia.
Ser mostrada a possibilidade da aplicao de algumas ferramentas de qualidade
objetivando a reduo de desperdcios da cadeia produtiva do processo licitatrio em que a
Administrao pretende contratar manuteno corretiva e preventiva do sistema de ar
condicionado.

80

8.2

GESTO PROCESSUAL DA FASE INTERNA

O estudo de caso ir discutir a gesto processual da fase interna ou preparatria da

licitao. Ressalte-se que a fase interna a fase de planejamento que nasce da vontade de
licitar quando todos os condicionantes da licitao so pensados e aprovados. A fase contm
as seguintes atividades:
a)

justificativa da contratao;
Deve ser justificada pela unidade demandante a necessidade dos servios, em
harmonia com o planejamento institucional, inclusive quanto compatibilidade
estratgica e previso oramentria. Ainda, deve ser explicitada pela unidade
demandante a adequao entre seu pedido e os resultados a serem alcanados e qual
o retorno para a sociedade.

b)

pesquisa de preo;
A pesquisa de preo deve ser feita em sites oficiais e/ou outras fontes admitidas pela
Administrao devendo as comprovaes das pesquisas serem juntadas aos autos.

c)

elaborao do projeto bsico/termo de referncia;

Nesta etapa o engenheiro ou arquiteto trataro de elaborar toda a documentao
tcnica necessria ao pleno entendimento do objeto a ser licitado. O projeto
bsico/termo de referncia deve conter os elementos necessrios e suficientes, com
nvel de preciso adequado, para caracterizar o servio (ou complexo de servios)
objeto da licitao, elaborado com base nas indicaes dos estudos tcnicos
preliminares, que assegurem a viabilidade tcnica e o adequado tratamento do
impacto no ambiente em que o objeto ser realizado, e que possibilite a avaliao de
seu custo e a definio dos mtodos e do prazo de execuo (projetos de arquitetura,
engenharia, planilha oramentria, especificaes tcnicas, cronograma, relatrio
fotogrfico etc.).
Devem ser explicitados com muita clareza:

o ncleo imutvel do objeto;

prazo de execuo;

condies de pagamento;

a composio do BDI;

parametrizao dos atestados, se forem necessrios. Definio sobre as

parcelas de maior relevncia tcnica ou sobre o valor significativo do objeto da
licitao para fins de comprovao da capacitao tcnica;

81

d)

obrigatoriedade de vistoria ou no ao objeto a ser licitado e

possibilidade ou no de subcontratao.

apreciao da autoridade competente;

Conforme o Art. 7, 2, I, da LL, a autoridade competente deve certificar-se de que
todos os elementos necessrios tomada de deciso esto presentes e bem
fundamentados, podendo aprovar ou rejeitar motivadamente o Projeto Bsico/Termo
de Referncia registrando sua discordncia. Pode, ainda, autoridade formular a seu
modo e com base nos fatos por ela julgados relevantes as consultas e dvidas que
devero ser dirimidas pelo Parecer da Procuradoria antes de emitir sua opinio.
Somente a partir da aprovao da autoridade competente as obras e servios podem
ser licitados. A autoridade que aprova o projeto responsabiliza-se pelo juzo de
convenincia e oportunidade de sua execuo, alm de atestar o cumprimento das
normas legais.

e)

declarao sobre a dotao oramentria e financeira;

Deve ser providenciada a declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem
adequao oramentria e financeira com a lei oramentria anual e compatibilidade
com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias.

f)

elaborao da minuta de edital;

O Edital deve espelhar todos os condicionantes expostos no Projeto Bsico/Termo de
Referncia. No deve a CPL retirar ou incluir dados tcnicos sem a anuncia do autor
do Projeto Bsico/Termo de Referncia sob pena de causar prejuzos
Administrao por ocasio de impugnaes, interposio de recursos etc. O edital
deve conter todos os elementos previstos da LL.

g)

apreciao da minuta do edital pelo jurdico;

Conforme determinao legal inserida no Art. 38, nico, da Lei n. 8.666/93, o
Edital e seus anexos devero ser previamente examinados e aprovados pela
assessoria jurdica da Administrao que dever emitir parecer pela continuidade ou
no do feito. Nenhuma licitao pode ser iniciada sem a prvia aprovao jurdica.

h)

indicao dos responsveis pela licitao;

Nomeao de Comisso Permanente de Licitao ou Comisso Especial de
Licitao, por meio de Portaria, no caso de licitao cujas modalidades forem
convite, Tomada de Preos e Concorrncia e de Pregoeiro e equipe de apoio, no caso
de Prego.

i)

autorizao da autoridade competente para abertura do certame;

82

A autoridade competente determina a abertura da licitao que uma subfase da fase

interna do procedimento licitatrio.

8.3

APRESENTAO DO CASO
Estudo de caso: Possibilidade de contratao de manuteno de ar condicionado

utilizando-se a modalidade Prego.

Objeto: Contratao de manuteno corretiva e preventiva do sistema de ar
condicionado do prdio da Sede da Gerncia Executiva do Instituto Nacional do Seguro
Social (INSS) em Belo Horizonte.
Dados: Processo n. 35097000098/2010-38
Data da autuao do processo: 08 de janeiro de 2010
Elaborao do 1 termo de referncia: 16 de maro de 2010
Reviso do termo de referncia: 30 de dezembro de 2011
Elaborada a documentao tcnica o engenheiro responsvel solicita que a
modalidade de licitao seja escolhida pela Administrao devido falta de esclarecimento
legal que amparasse a modalidade Prego para a contratao pretendida.
Em 11 de janeiro de 2012, a Administrao encaminha o processo para a consultoria
jurdica solicitando parecer conclusivo nos seguintes termos:
Com base na dvida do engenheiro que classificou seu trabalho de Termo de
Referncia ou Projeto Bsico (fl. 307/320), vou nome-lo de documentobase para facilitar sua citao ao longo deste texto.
O autor do documento-base registra, no item 4 do despacho de fl. 321, que
deixa para a Administrao a deciso de adotar a modalidade licitatria mais
adequada para o caso em tela.
Assiste razo ao engenheiro quanto sua dvida suscitada anteriormente
visto que realmente existe polmica no que tange possibilidade da adoo
da modalidade Prego para os servios de engenharia, expressamente
excludos pelo artigo 5 do Decreto n. 3.555/00 sobre os quais silenciou a
Lei n. 10.520/02.
A Lei n. 10520/2002, que institui, no mbito da Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da CF, modalidade
de licitao denominada prego, introduz a terminologia servio comum cuja
definio muito genrica:
Art. 1 Para aquisio de bens e servios comuns, poder ser adotada a
licitao na modalidade de prego, que ser regida por esta Lei.
Pargrafo nico. Consideram-se bens e servios comuns, para os fins e
efeitos deste artigo, aqueles cujos padres de desempenho e qualidade
possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificaes
usuais no mercado.

83

O artigo 5 do Decreto n. 3555/2000 diz que no se aplica a modalidade

prego para as contrataes de obras e servios de engenharia. A Lei
n. 10.520/2002, no se pronuncia a este respeito. Norma posterior, o Decreto
n. 5.450/2.005, em seu artigo 6, encontra-se a vedao do uso de prego
para contratao de obras de engenharia sendo omisso em relao aos
servios de engenharia.
Apesar da existncia de decises contrrias em torno de tema to polmico, a
evoluo da jurisprudncia se firmou atravs da Smula 257/2010 do TCU
que permite o uso do Prego nas contrataes de servios comuns de
engenharia com amparo da Lei n. 10520/2002. Deste modo, para difundir
tais decises, o TCU, por meio do Manual de Licitaes e Contratos,
esclarece que:
Servios de engenharia podem ser contratados por prego, quando
considerados comuns. Deve estar justificada e motivada no processo a
adoo dessa modalidade.
Encaminhe-se Consultoria para anlise
Despacho da Seo de Logstica, Licitaes e Contratos no INSS em Belo
Horizonte - 2012. (BRASIL, 2010a, p. 63).

Em 24 de janeiro de 2012, a Procuradoria se manifesta por meio do Parecer

n. 016/2010/PFE-INSS-BH/PGF/AGU concluindo que:
Os servios de manuteno corretiva e preventiva de ar condicionado que se
pretende contratar no podem ser considerados comuns, vez que exigem
habilitao especial para sua execuo, so privativos de categoria
profissional, conforme competncias e atribuies definidas na Lei
n. 5194/66 e na resoluo 218 do CONFEA de julho de 1973. Assim no
presente caso, no se aplica a sumula 257/2010 do TCU, face condio
nela contida. No sendo, portanto, considerados servios comuns, os
servios no poderam ser contratados atravs da modalidade Prego.
(CARNEIRO, 2012).

Em 29 de maro de 2012, retorna o processo para a Administrao com a

denominao de Projeto Bsico formalizada pelo engenheiro responsvel.
Em 6 de agosto, retorna o processo para o engenheiro informar alguns detalhes sobre
as condies contratuais que no abarcadas em seu Projeto Executivo.
Entre 6 de agosto e 20 de agosto de 2012, todas as chefias da rea de Gesto
Administrativa e Contratos foram substitudas ocasionando retrao dos projetos em
andamento. At a data de 11 de setembro de 2012, no foi publicado o pertinente Edital.

8.4

APLICABILIDADE DAS FERRAMENTAS DE QUALIDADE

Conforme exposto anteriormente, ser, em seguida, mostrada a aplicao da

ferramenta delineada pela Produo Enxuta: o mapeamento do fluxo de valor. Em seguida,

ser utilizada a metodologia DMAIC estruturada na estratgia Seis Sigma proposta por

84

Werkema (2008) por meio de respostas ao questionrio-diagnstico ou perguntas-chave

propostas pela autora. Ao final, ser mostrado quantitativamente como a falha legal (falta de
esclarecimento sobre a possibilidade de adoo de prego para contratao de servio de
engenharia) aumentou o Lead Time do processo licitatrio em sua fase interna ou
preparatria.

8.5

MAPEAMENTO DA CADEIA PRODUTIVA DA FASE INTERNA DO PROCESSO

LICITATRIO
O fluxo da cadeia produtiva levou em considerao o organograma hierrquico da

Superintendncia Regional e Gerncia Executiva do INSS em Belo Horizonte o qual deve ser
observado quando do trmite do processo de licitao em sua fase interna.
Passa-se a apresentar as diversas unidades administrativas da Autarquia que mostram
a tramitao do processo de licitao:
a)

unidade demandante - aqui se inicia a fase interna da licitao. a unidade que fez o
pedido da contratao dos servios de manuteno do sistema de ar condicionado, no
caso o Servio de Administrao;

b)

secretaria - a unidade que se encarrega de procedimentos formais de montagem do

processo fsico e encaminhamento para a unidade de licitaes;

c)

unidade de licitaes - a unidade que se encarrega de todos os procedimentos

formais ligados licitao. Geralmente onde esto lotados os membros da CPL. No
caso, a unidade se denomina Seo de Logstica, Licitaes e Contratos e
Engenharia;

d)

protocolo - se encarrega de dar vida aos documentos oferecendo um nmero de

registro que poder ser rastreado via web durante todo o ciclo de vida dos autos;

e)

secretaria da unidade de engenharia - a unidade que tramita o processo, recebendoo do Protocolo e encaminhando para a Chefia da Unidade de Engenharia (Servio de
Engenharia e Patrimnio);

f)

engenheiro ou arquiteto - o autor do projeto bsico ou termo de referncia. ele

quem dita as condies tcnicas para a futura contratao;

g)

autoridade competente - refere-se ao Gerente, aquele que detm prerrogativa

regulamentar de aprovar ou rejeitar o Projeto Bsico ou Termo de Referncia;

85

h)

chefia da Consultoria Jurdica - trata-se do Procurador Chefe. o indivduo que

indica qual o Procurador ser o responsvel pela analise e parecer do processo
licitatrio;

i)

procurador - o servidor que emite seu parecer devolvendo o processo para sua
chefia que por sua vez devolve ao setor consulente;

j)

CPL - composio de pessoas formalmente designadas que tem como tarefa receber
o processo e tratar de todos os procedimentos formais para a concluso da licitao.

k)

publicao do edital - finda a fase interna da licitao.

Para que seja entendida a cronologia dos procedimentos licitatrios da fase interna,

explicitados no mapa de fluxo de valor (FIG. 10), o mesmo ser legendado em subfases na
sequncia em que ocorrem.
Com base na cadeia produtiva da fase interna do processo licitatrio delineada
anteriormente e com base na anlise dos autos do processo administrativo em tela, tem-se que:
8.5.1

O que no agrega valor ao processo produtivo

Defeitos
Defeitos no tm nenhum valor para ningum e devem ser eliminados sem qualquer
hesitao. In casu, o defeito verificado foi a impreciso legal que ocasionou a dvida
do Engenheiro autor do Projeto Bsico, em relao modalidade a ser aplicada
devendo o processo ser submetido consulta jurdica demandando tempo, horas de
trabalho do Procurador Federal e todos os servidores envolvidos no processo, alm
de materiais de consumo, energia e gastos com transporte visto que a unidade que d
suporte jurdico est localizada em outro prdio.
O prego foi concebido para tornar mais clere e desburocratizado o procedimento
licitatrio, porm no universo dos servios de engenharia, conforme esclarecimento
de Meirelles (2007) citado anteriormente, a utilizao de tal modalidade ficaria
restrita ao que pode ser feito e conferido por olhos leigos. Manuteno de sistema de
ar condicionado, elevadores, rede eltrica etc. no poderia, desta forma, ser
contratada via Prego visto a necessidade de execuo e conferncia por profissional
habilitado com amparo na Resoluo n. 218/73 do CONFEA (ANEXO B).

86

FIGURA 10:

Fluxo da cadeia produtiva do processo de licitao em sua fase interna.

Fonte: Elaborado pela autora.

87

Variabilidade
A variabilidade gera produtos no uniformes. A utilizao de processos padronizados
reduz a variabilidade tanto nas atividades de converso como nas de fluxo. Isto
justifica a necessidade da Lei ser mais precisa de maneira a no permitir diferentes
interpretaes nos casos de contratao de servio de engenharia.

8.5.2

O que no agrega valor, mas tem que ser mantido

a)

Hierarquizao
As atividades que no agregam valor derivam, entre outros fatores, da hierarquizao
imposta pela Administrao Pblica cujas tarefas so executadas por diferentes
especialistas: engenheiros, arquitetos, advogados etc. Do modo proposto pela
Instituio a cadeia de responsabilidades gera uma tramitao que pode demandar
dias de um setor para outro.

b)

Formalidades legais
No processo licitatrio, algumas atividades que no agregam valor para o cliente
final, mas produzem valor para clientes internos como o protocolo dos autos, no
deve ser suprimida por tratar-se de formalidade a ser cumprida.

8.5.3

O que agrega valor

a)

Reduo do tempo de ciclo

O tempo de ciclo composto pelo tempo de processamento mais o tempo de
inspeo mais o tempo de espera mais o tempo de movimentao. No presente caso,
se no houvesse o questionamento do engenheiro, o ciclo automaticamente seria
reduzido.
In casu, o desperdcio de tempo foi verificado quando o engenheiro autor do
documento-base (ainda sem denominao, visto que a modalidade de licitao no
era clara, naquele momento), no soube opinar sobre a modalidade de licitao a ser
utilizada devido impreciso legal. Deste modo, necessrio se fez a consulta jurdica
para sanar a dvida j que a lei que rege o Prego deixa margens de dvidas para tal
contratao. Finalmente, nota-se que o tempo, varivel insubstituvel, foi longamente
estendido em funo da dvida do engenheiro. Caso ela no tivesse existido, a
contratao possivelmente j teria sido feita.

b)

Simplificao, minimizando o nmero de passos ou partes

88

Sistemas complexos custam mais caro, alm de ser menos confiveis que sistemas
simples. A simplificao pode ocorrer por meio da reduo de passos do fluxo de
informaes geradas no processo licitatrio. Tambm pode ocorrer por meio da
reduo de atividades que no agregam valor no processo e por mudanas
organizacionais tais como o incentivo do uso web em substituio ao uso do papel e
a consequente tramitao dos autos.
c)

Concentrao e controle sobre o processo completo

Todo o processo deve ser medido e avaliado para fins de verificao de seu custo. No
presente caso, vrias horas de profissionais foram gastas a mais afetando os cofres
pblicos.

d)

Construo de melhoria contnua no processo

A melhoria continua ou Kaizen pressupe a existncia de desafios, a capacidade de
identificar as causas dos problemas e a implementao de solues. Deve a
Administrao Pblica eliminar a raiz dos problemas ao invs de fomentar seus
efeitos. Neste sentido deve haver uniformizao de procedimentos para que sejam
evitados desperdcios na cadeia produtiva. Os gestores devem ser incentivados a
promover a melhoria contnua para assegurar qualidade dos seus servios.

8.6

APLICAO DA METODOLOGIA DMAIC AO PROCESSO LICITATRIO

Com base na metodologia DMAIC estruturada na estratgia Seis Sigma proposta por

Werkema (2008) sero apresentadas a seguir respostas ao questionrio-diagnstico ou

perguntas-chave proposto pela autora e adaptado ao caso concreto. As etapas da metodologia
so: definir, medir, analisar, melhorar e controlar as atividades relacionadas ao processo
licitatrio.
8.6.1

Perguntas-chave da etapa DEFINE

a)

Qual o problema?
Ao elaborar o documento tcnico que embasam o Edital o engenheiro revela dvida
em relao modalidade adequada ao caso em funo de falha legal. A Lei
10.520/02, que rege a matria, institui, no mbito da Unio, Estados, Distrito Federal
e Municpios, nos termos do Art. 37, inciso XXI, da CF, modalidade de licitao
denominada prego, para aquisio de bens e servios comuns, e d outras
providncias foi regulamentada pela Unio por meio dos Decretos n. 3.555/00

89

(prego presencial) e n. 5.450/2005 (prego eletrnico) deixa dvida em relao

adoo de prego como modalidade licitatria em casos de servio de engenharia.
Diz a Lei 10.520/02 (BRASIL, 2002) em seu Art. 1:
Para aquisio de bens e servios comuns, poder ser adotada a licitao na
modalidade de prego, que ser regida por esta Lei.
Pargrafo nico. Consideram-se bens e servios comuns, para os fins e
efeitos deste artigo, aqueles cujos padres de desempenho e qualidade
possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificaes
usuais no mercado.

Nota-se que a lei concedeu grande liberdade ao agente pblico, pois a configurao
do que usual e comum depende da realidade ftica de cada caso. Destaca-se que na
hiptese em que o objeto a ser licitado, contratao de manuteno corretiva e
preventiva de sistema de ar condicionado no puder ser caracterizado como comum,
no restar outra opo seno utilizar uma das modalidades licitatrias previstas na
LL. Deve-se registrar que a dvida suscitada um objeto de amplas discusses entre
os doutrinadores.
Especificamente, no caso em tela, o engenheiro no concluiu pela modalidade que se
adequava ao caso e fez com que o processo fosse tramitado para o Setor demandante
para que o mesmo opinasse. O Setor demandante por sua vez, relatou o caso em
cinco laudas e encaminhou o processo para a anlise jurdica.
b)

Existem dados confiveis para a construo do histrico?

Sim. Existem inmeros entendimentos diversos oriundos de rgos de controle, do
poder judicirio e de doutrinadores.
Favorvel ao uso do Prego para as contrataes de servio de engenharia: TCU:
Servios de engenharia podem ser contratados por prego, quando considerados
comuns. Deve estar justificada e motivada no processo a adoo dessa modalidade.
(BRASIL, 2010a, p. 63).
Contra o uso do Prego, no caso em tela: O Procurador Federal que exarou o parecer
no processo em tela que concluiu pelo uso de outra modalidade licitatria diferente
do Prego.

c)

Qual o projeto?
Prope- se reduzir o Lead Time do processo licitatrio que envolve a contratao de
servio de engenharia. Registre-se que o Lead Time, no caso especfico, refere-se
fase interna do procedimento licitatrio. Assim, se inicia com o pedido da unidade
demandante e finda na publicao do Edital.

90

d)

Existem restries do projeto?

Sim. As alteraes legais envolvem ampla discusso por envolver recursos pblicos
e envolverem muitos interesses.

e)

Quais so os ganhos potenciais do projeto?

Reduo do Lead Time da cadeia produtiva que norteia o processo de licitao em
sua fase interna. Com isto haver tambm reduo de recursos materiais.

f)

Quais so as perdas resultantes do problema?

Devero ser investidas muitas horas em discusses sobre alteraes do texto legal
que s vezes no resultaro em ganhos para o aprimoramento que se pretende.

8.6.2

Perguntas-chave da etapa MEASURE

a)

Quais so os focos do problema?

Estudos sobre os procedimentos administrativos que envolvem a licitao de obras
pblicas com objetivo de eliminar desperdcios.

b)

Como coletar os dados?

Por meio de pesquisa da legislao pertinente, decises emanadas dos rgos de
controle, doutrinas e literatura aplicvel.

8.6.3

Perguntas-chave da etapa ANALYZE

a)

Qual o processo gerador do problema?

Falhas e imprecises legais fartamente relatadas por estudiosos.

b)

As causas potenciais foram comprovadas?

Sim. O Lead Time da cadeia produtiva foi aumentado em quase nove meses em
funo da dvida da aplicao da modalidade de licitao adequada.

8.6.4

Perguntas-chave da etapa IMPROVE

a)

Quais so as possveis solues?

O estado futuro que deve ser almejado, no caso concreto, , indubitavelmente, pela
reduo do Lead Time. Isto se daria por meio da ampliao da discusso sobre os
aspectos polmicos que rondam o universo das licitaes visando o aprimoramento
legal. Duas solues para o caso so possveis: ou admite-se o uso prego
explicitamente nas contrataes de servios de engenharia ou veda-se tambm de
forma inequvoca.

91

b)

Qual o plano de ao para implementar as solues em larga escala?

A soluo para minimizar os desperdcios verificados na cadeia produtiva seria por
meio de alteraes no texto da LL. A princpio, devem ser definidos de forma
inequvoca os termos servio, servio de engenharia e servio comum de engenharia.
A partir das definies deveria ser firmado um entendimento suficientemente claro
sobre a adoo do Prego como modalidade licitatria nos casos em que as
contrataes envolvam tais situaes. Por fim, as definies e o parecer final
deveriam compor o corpo da LL.

8.6.5

Perguntas-chave da etapa CONTROL

a)

A meta global foi alcanada?

fato que se no existirem dvidas sobre determinado tema, as chances de acerto
so altssimas. Olhando sobre outra tica, claro que o aprimoramento legal
urgente e imprescindvel, porm existem outras questes como m-f, falta de
conhecimento tcnico etc.

b)

Foi obtido o retorno financeiro previsto?

Sim, haver retorno financeiro garantido por meio da reduo do Lead Time do
processo produtivo.

c)

O que foi aprendido e quais as recomendaes futuras?

A necessidade de rediscutir o papel e as formas de funcionamento do Estado, com
vistas ao atendimento dos requerimentos atuais, vem motivando o debate acerca das
reformas legais amparando a discusso virtual sobre os rumos da LL. Com o objetivo
de incentivar a participao da sociedade no processo de elaborao de leis, a
Cmara dos Deputados informa aos cidados, por meio de seu site, em notcia datada
de 13 de maro de 2012, que a Casa lanou um debate virtual sobre mudana na Lei
das Licitaes por meio do portal e-Democracia sobre a proposta (PL 1292/95) cujo
site

<http://edemocracia.camara.gov.br/web/licitacoes-e-contratos/forum>.

(BRASIL, 2012).
Quatro especialistas vo acompanhar o debate, dar sugestes ao relator e postar nos
fruns. So eles os juristas Celso Antonio Bandeira de Melo, Marlene Kempfer
Bassoli, Wladimir Rossi Loureno e Augusto Dal Pozzo. Em consulta ao retrocitado
site em agosto de 2012, foi verificado que existem 153 projetos de lei apensados ao
projeto de lei principal.

92

Em relao ao caso estudado, pode-se imaginar a dimenso dos problemas

ocasionados pelas imprecises legais. H de fazer a verificao quantitativa do
dispndio dos cofres pblicos em virtude dos vazios legais ligados ao universo das
licitaes brasileiras.
Em virtude de tais imprecises, recomenda-se uma reviso na LL que j tem quase
20 anos de existncia. Verifica-se uma boa oportunidade para a aplicao da
ferramenta Kaizen.

8.7

ANLISE DO LEAD TIME

O tempo, s vezes relegado na cadeia produtiva da Administrao Pblica, um

elemento que no se encontra substituio, uma vez perdido, perdido para sempre. Os limites
de qualquer produo deveriam ser estabelecidos pelo elemento mais escasso: o tempo.
Verificou-se que, in casu, que o gargalo ocasionado na cadeia produtiva do processo
licitatrio ocasionado pela dvida do engenheiro em relao possibilidade de se utilizar a
modalidade Prego em servio de manuteno de sistema de ar condicionado aumentou o
processo em aproximadamente nove meses.
O Lead Time do caso concreto poderia ser bastante enxugado no fosse as diversas
interpretaes sobre o uso do Prego em servios de engenharia e a falta de amparo legal.
Agiu complemente dentro do bom senso, o engenheiro, autor da documentao
tcnica, ao propor a anlise jurdica do caso. Verificou-se retrabalho na cadeia produtiva visto
que o produto (documentao tcnica) retornou ao seu autor para que se enquadrasse a
modalidade de licitao em consonncia ao entendimento jurdico que julgou improcedente a
modalidade Prego a ser utilizada no caso em referncia.
Os benefcios da gesto de qualidade, dentro de uma organizao, se amparam no
aperfeioamento dos produtos e no aumento da eficcia dos processos. No entanto, o
retrabalho encontrado na cadeia produtiva negou a proposta trazida pelo PDRE ou Plano de
Bresser fomentada pelo Programa GesPblica que defendem o dever de gerir com eficincia e
apresentar resultados. Porm, no se pode esquecer a responsabilizao dos gestores por
prtica de atos ilegais, ainda que de boa-f. Assim, no restava outra opo ao engenheiro o
que redundou em acrscimo do Lead Time.
Em relao proposta de um estado futuro, a melhor escolha seria a utilizao da
modalidade Prego em quaisquer tipos de contratao. Sinnimo de agilidade processual,
transparncia e controle social dos recursos pblicos. O Prego poderia ser conceituado como

93

uma modalidade Lean j que a inverso de fases e possibilidade de participao e

acompanhamento via web redundam em economicidade de tempo e dinheiro para a
Administrao. Porm, no caso em estudo, verificou-se uma barreira legal, que deve de
pronto, ser ultrapassada para que no ocorram casos semelhantes que geram prejuzos para os
interesses pblicos.
Foi observado que, no caso concreto, a atividade de manuteno de equipamentos
segundo o CONFEA privativa de engenheiro, desta forma, da maneira que foram
concebidas as normas pertinentes modalidade Prego, no possvel seu uso para servios
de engenharia, embora exista o peso da Smula do TCU refutada pela Assessoria Jurdica da
AGU, conforme transcrio havida no Estudo de Caso.
Surge, como alternativa, no universo das licitaes, o RDC (BRASIL, 2011b). A
nova Lei que estabelece tal regime traz em seu bojo o rito processual do Prego cuja fase de
lances antecede a habilitao conforme se observa em seu Art. 12. Outra novidade em relao
Lei n. 8.666/93 que, de acordo com Art. 13 da referida norma, as licitaes devero ser
preferencialmente eletrnicas. Porm, o RDC limitado s situaes especficas por
determinao legal (Jogos Olmpicos e Paraolmpicos de 2016; Copa das Confederaes da
Federao Internacional de Futebol Associao - Fifa 2013 e Copa do Mundo Fifa 2014).

94

CONCLUSO

O trabalho aborda a aplicabilidade do programa de qualidade Lean Seis Sigma

visando a reduo do Lead Time dos procedimentos licitatrios de obras e servios de
engenharia do setor pblico.
A partir da anlise do olhar de diversos juristas, foi notada a necessidade de se fazer
consideraes sobre as lacunas deixadas nos procedimentos de obras e servios de engenharia
pela atual LL. Dentre as lacunas estudadas, o trabalho comprovou que no existe, nos
diplomas legais que regem a matria, a definio de um termo essencial para os engenheiros e
arquitetos: servio de engenharia. Tal falta gerou um gargalo na cadeia produtiva do processo
licitatrio em sua fase interna conforme foi mostrado no estudo. Alm desta falha, existem
outras e ainda as imprecises conceituais que deixam ao intrprete a tarefa de dar significado
e correta aplicao aos termos legais.
Conforme estudo de caso apresentado neste trabalho, cuja discusso foi a adequada
modalidade licitatria a ser empregada para contratao de servio de engenharia, foi
comprovado que perfeitamente aplicvel o programa Lean Seis Sigma nos procedimentos
licitatrios. Em sntese, aps a aplicao do questionrio DMAIC (metodologia definida na
Estratgia Seis Sigma) s questes ligadas ao caso, relatadas anteriormente, foi feito o
mapeamento do fluxo de valor que revelou oportunidades de melhoria dentro do processo
produtivo fornecendo uma clara viso do desperdcio de tempo e mostrando o status atual do
processo analisado. Verificou-se concretamente que houve, dentro da cadeia da fase interna
da licitao, desperdcio de recursos entre eles o tempo, que um recurso escasso e
insubstituvel. O desperdcio encontrado foi de tempo gasto (quase nove meses a mais) por
meio da movimentao de documentos onerando os cofres pblicos, sem contar os recursos
envolvidos como horas de trabalho dos agentes envolvidos, material de consumo e gastos
diversos. A pesquisa demonstrou a aplicabilidade do programa de integrao Lean Seis Sigma
na gesto dos procedimentos licitatrios para que os mesmos se tornem mais eficientes
visando alcanar a eliminao do que no agrega valor fazendo valer o principio
constitucional da eficincia que se ampara na melhor utilizao possvel dos recursos
pblicos, de maneira a serem evitados desperdcios.
As questes avaliadas nesta pesquisa evidenciam que, em termos de pensamento
enxuto, cujos pilares so amparados pelos gurus americanos Deming e Juran, os
procedimentos licitatrios devem ser alvo de melhoria continua. O estudo mostrou que a

95

melhoria necessria, est vinculada ao controle do Lead Time (ferramenta da Produo Enxuta
ou Lean Production) do processo licitatrio em tela com vistas sua reduo a qual poderia
ser proporcionada por meio da elaborao de um novo texto legal onde no houvesse a menor
dvida sobre qual seria a adequada modalidade a ser utilizada nos casos de contratao de
servio de engenharia. Fica comprovado, ao se analisar as licitaes sob a tica do universo
da gesto de qualidade, que as aquisies governamentais de produtos e servios devem ser
alvo de constantes discusses. A norma deve ser adequada e modificada de acordo com os
novos princpios sociais, culturais, econmicos e ambientais.
Por fim, ainda que o universo a ser modificado tenha bases rgidas como a
Administrao Pblica, os procedimentos licitatrios devem ser vistos como um processo em
construo entre os legisladores, gestores administrativos e sociedade, imbudos em um
esprito de confiana e cooperao, possam alcanar as necessidades de uma sociedade cada
vez mais informada e consciente dos seus direitos.

96

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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a organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, a legislao da Agncia
Nacional de Aviao Civil (Anac) e a legislao da Empresa Brasileira de Infraestrutura
Aeroporturia (Infraero); cria a Secretaria de Aviao Civil, cargos de Ministro de Estado,
cargos em comisso e cargos de Controlador de Trfego Areo; autoriza a contratao de
controladores de trfego areo temporrios; altera as Leis n.s 11.182, de 27 de setembro de
2005, 5.862, de 12 de dezembro de 1972, 8.399, de 7 de janeiro de 1992, 11.526, de 4 de
outubro de 2007, 11.458, de 19 de maro de 2007, e 12.350, de 20 de dezembro de 2010, e a
Medida Provisria n. 2.185-35, de 24 de agosto de 2001; e revoga dispositivos da Lei n.
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comprovao da capacidade tcnico-operacional das licitantes, e desde que limitada,

99

simultaneamente, s parcelas de maior relevncia e valor significativo do objeto a ser

contratado, legal a exigncia de comprovao da execuo de quantitativos mnimos em
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parcelas de maior relevncia e valor significativo do objeto a ser contratado, legal a
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105

ANEXO A - Composio do BDI segundo a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) (Lei

n. 12.465, de 12 de agosto de 2011)

[...]
Art. 12
[...]
7 O preo de referncia das obras e servios de engenharia ser aquele resultante
da composio do custo unitrio direto do sistema utilizado, acrescido do percentual de
Benefcios e Despesas Indiretas - BDI, evidenciando em sua composio, no mnimo:
I - taxa de rateio da administrao central;
II - percentuais de tributos incidentes sobre o preo do servio, excludos aqueles de
natureza direta e personalstica que oneram o contratado;
III - taxa de risco, seguro e garantia do empreendimento; e
IV - taxa de lucro.
[...]
Fonte: Brasil (2011c).

106

ANEXO B - Resoluo CONFEA n. 218, de 29 de julho de 1973

A Resoluo n. 218, de 29 de julho de 1973, do CONFEA lista 18 atividades que

seriam atribudas ao exerccio profissional do arquiteto, engenheiro e tcnico de nvel mdio.
Art. 1 - Para efeito de fiscalizao do exerccio profissional correspondente s
diferentes modalidades da Engenharia, Arquitetura e Agronomia em nvel superior e em nvel
mdio, ficam designadas as seguintes atividades:
Atividade 01 - Superviso, coordenao e orientao tcnica;
Atividade 02 - Estudo, planejamento, projeto e especificao;
Atividade 03 - Estudo de viabilidade tcnico-econmica;
Atividade 04 - Assistncia, assessoria e consultoria;
Atividade 05 - Direo de obra e servio tcnico;
Atividade 06 - Vistoria, percia, avaliao, arbitramento, laudo e parecer tcnico;
Atividade 07 - Desempenho de cargo e funo tcnica;
Atividade 08 - Ensino, pesquisa, anlise, experimentao, ensaio e divulgao
tcnica; extenso;
Atividade 09 - Elaborao de oramento;
Atividade 10 - Padronizao, mensurao e controle de qualidade;
Atividade 11 - Execuo de obra e servio tcnico;
Atividade 12 - Fiscalizao de obra e servio tcnico;
Atividade 13 - Produo tcnica e especializada;
Atividade 14 - Conduo de trabalho tcnico;
Atividade 15 - Conduo de equipe de instalao, montagem, operao, reparo ou
manuteno;
Atividade 16 - Execuo de instalao, montagem e reparo;
Atividade 17 - Operao e manuteno de equipamento e instalao;
Atividade 18 - Execuo de desenho tcnico.
Fonte: Conselho Federal de Engenharia e Agronomia (1973).

107

ANEXO C - Modelo de Projeto Bsico ou Termo de Referncia LEAN

1.

OBJETO
Descrever, de forma resumida, o servio ou obra a ser contratada (informar o

endereo completo).
2.

JUSTIFICATIVA
Descrever as razes para a contratao.

3.

METAS FSICAS
Relacionar os resultados esperados.

4.

PERODO DE EXECUO
Marco da contagem do prazo, incio, execuo e trmino.

5.

VALOR TOTAL ESTIMADO

Custo total previsto (informar que a planilha oramentria se encontra em anexo),

baseado em pesquisa de mercado, praticados por em rgos pblicos, comprasnet, sites

oficiais (SINAPI, SICRO) entre outros.
6.

FORMA DE PAGAMENTO
Periodicidade, medio, parcelamento, prazo entre outros.

7.

CONDIES CONTRATUAIS
O engenheiro ou arquiteto deve se limitar a exigir o que couber dentro de sua rea de

atuao como exigncia de vistoria ou no, possibilidade de subcontratao, critrios de

aceitabilidade de preos planilhados etc. As demais condies contratuais tais como
regularidade fiscal e atendimento s exigncias trabalhistas so padronizadas pela
Administrao devendo ser inseridas no Edital pela Comisso de Licitao.

108

8.

HABILITAO ESPECFICA
Parametrizar, se for o caso, os atestados de forma clara e objetiva sem restringir a

competio.
9.

REGIME DE EXECUO E TIPO DE LICITAO

Informar se se trata de empreitada por preo global ou unitrio. Informar sobre a

escolha entre os tipos de menor preo, preo e tcnica ou melhor tcnica. Se a opo sobre o
tipo recair sobre os dois ltimos, o autor do trabalho dever informar qual a pontuao a ser
utilizada.
10.

RESPONSVEL TCNICO
Informar o nome, cargo e matrcula do autor do Projeto Bsico/Termo de Referncia.

ANEXOS
Planilha oramentria,
Composio do BDI
Especificaes Tcnicas
Relatrio fotogrfico
Projeto de arquitetura e outros.
Nota: Conforme consta na Reviso Bibliogrfica, a modalidade escolhida implica na
denominao da documentao tcnica:
Prego: Termo de Referncia
Demais licitaes: Projeto Bsico

109

ANEXO D - Terminologia utilizada em licitaes

Anteprojeto (AP) e/ou pr-execuo (PR) (ASSOCIAO BRASILEIRA DE

NORMAS TCNICAS, 1995) (item 2.4.5) - Etapa destinada concepo e
representao das informaes tcnicas provisrias de detalhamento da edificao de
seus elementos, instalaes e componentes, necessrias ao inter-relacionamento das
atividades tcnicas de projeto e suficientes elaborao de estimativas aproximadas
de custos e de prazos dos servios de obra implicados; Nota: Quando estas
informaes forem consideradas na sequncia das atividades tcnicas das duas etapas
do projeto (de anteprojeto e de pr-execuo), elas devem ser claramente redefinidas
nos documentos contratuais e representadas no fluxograma e no cronograma fsicofinanceiro.

Anteprojeto (MEIRELLES, 1977, p. 41-42) - O mesmo que Projeto Bsico.

Conjunto de elementos que defina a obra ou conjunto de obras que compem o
empreendimento a ser realizado e que possibilite a estimativa de seu custo final e do
prazo de execuo. o esboo da obra, com suas caractersticas fundamentais, para
ser desenvolvido e detalhado no projeto executivo, com as especificaes para sua
realizao, dentro das normas tcnicas adequadas.

Autuao (ADVOCACIA-GERAL DA UNIO, 2010) - a ao pela qual um

documento passa a constituir um processo. Visa dar forma processual aos
documentos que requeiram anlises, informaes e decises. A autuao de processo
ocorrer nos seguintes casos: Mediante despacho de autoridade competente; Quando
acordado entre o destinatrio e a Unidade Protocolizadora.

Concorrncia (BRASIL, 1993) (Art. 22, 1) - a modalidade de licitao entre

quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitao preliminar, comprovem
possuir os requisitos mnimos de qualificao exigidos no edital para execuo de
seu objeto.

Convite (BRASIL, 1993) (Art. 22, 3) - a modalidade de licitao entre

interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou no, escolhidos e
convidados em nmero mnimo de 3 (trs) pela unidade administrativa, a qual
afixar, em local apropriado, cpia do instrumento convocatrio e o estender aos

110

demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse

com antecedncia de at 24 (vinte e quatro) horas da apresentao das propostas.

Critrio de Melhor Tcnica (BRASIL, 2010a, p. 109) - Critrio de seleo em que

a proposta mais vantajosa para a Administrao escolhida com base em fatores de
ordem

tcnica.

usado

exclusivamente

para

servios

de

natureza

predominantemente intelectual, em especial na elaborao de projetos, clculos,

fiscalizao, superviso e gerenciamento e de engenharia consultiva em geral, e em
particular, para elaborao de estudos tcnicos preliminares e projetos bsicos e
executivos.

Critrio de Menor Preo (BRASIL, 2010a, p. 108) Critrio de seleo em que a

proposta mais vantajosa para a Administrao a de menor preo. utilizado para
compras e servios de modo geral. Melhor Preo no tipo de licitao.
terminologia usada para definir Menor Preo conjugado com qualidade, durabilidade,
funcionalidade, desempenho entre outros.

Critrio de Tcnica e Preo (BRASIL, 2010a, p. 109) - Critrio de seleo em que

a proposta mais vantajosa para a Administrao escolhida com base na maior
mdia ponderada, considerando-se as notas obtidas nas propostas de preo e de
tcnica. obrigatrio na contratao de bens e servios de informtica quando
adotadas as modalidades tomada de preos e concorrncia.

Empreitada por preo global (BRASIL, 1993) (Art. 6, a) - Quando se contrata a

execuo da obra ou do servio por preo certo e total;

Empreitada por preo unitrio (BRASIL, 1993) (Art. 6, b) - Quando se contrata a

execuo da obra ou do servio por preo certo de unidades determinadas;

Fase interna (BRASIL, 2010a, p. 138) - chamada fase interna ou preparatria

quela que antecede a publicao do Edital. Refere-se construo de elementos
necessrios e indispensveis para a consecuo do certame como aprovao da
autoridade competente para inicio do processo licitatrio, elaborao de Edital,
Projeto Bsico e seus anexos, juntada de parecer jurdico entre outros.

Fase externa (BRASIL, 2010a, p. 279) - Fase externa ou executria se inicia na

divulgao do ato convocatrio (Edital), quando a sociedade toma cincia que a
Administrao deseja formalizar contratao de seu interesse.

Lean (LEAN INSTITUTE BRASIL, 2013) - Uma estratgia de negcios para

aumentar a satisfao dos clientes pela melhor utilizao possvel dos recursos. A
Gesto Lean procura fornecer consistentemente valor aos clientes com os custos mais

111

baixos (PROPSITO), por meio da identificao de melhoria dos fluxos de valor

primrios e de suporte (PROCESSOS), por meio do envolvimento das pessoas
qualificadas, motivadas e com iniciativa (PESSOAS). Lean no um programa
gerencial, um modismo ou um conjunto de ferramentas. Trata-se de uma jornada.
Muitas empresas se entusiasmam com os resultados iniciais e relaxam ao entrar na
fase mais difcil e complexa que a de tornar lean o seu sistema de gesto.

Obra (BRASIL, 1986) (Art. 6, I) - Toda construo, reforma, fabricao,

recuperao ou ampliao, realizada por execuo direta ou indireta;

Processo (BRASIL, 2010a) - o conjunto sequencial de aes que tem por objetivo
atender uma solicitao ou emitir uma deciso. Um processo pode receber
informaes, pareceres, anexos e despachos que so tramitados em conjunto, ou seja,
os documentos formam um processo e seguem para tramitao.

Projeto Bsico (BRASIL, 2001) (Item 2.7) - Conjunto de informaes tcnicas

necessrias e suficientes para caracterizar os servios e obras objeto da licitao,
elaborado com base no Estudo Preliminar, e que apresente o detalhamento necessrio
para a perfeita definio e quantificao dos materiais, equipamentos e servios
relativos ao empreendimento.

Projeto Bsico (INSTITUTO BRASILEIRO DE AUDITORIA DE OBRAS

PBLICAS, 2006) - Conjunto de desenhos, memoriais descritivos, especificaes
tcnicas, oramento, cronograma e demais elementos tcnicos necessrios e
suficientes a precisa caracterizao da obra a ser executado, atendendo s Normas
Tcnicas e legislao vigente, elaborado com base em estudos anteriores que
assegurem a viabilidade e o adequado tratamento ambiental do empreendimento.
Deve estabelecer com preciso, por meio de seus elementos constitutivos, todas as
caractersticas, dimenses, especificaes, e as quantidades de servios e de
materiais, custos e tempo necessrios para execuo da obra, de forma a evitar
alteraes e adequaes durante a elaborao do projeto executivo e realizao das
obras. Todos os elementos que compem o Projeto Bsico devem ser elaborados por
profissional legalmente habilitado, sendo indispensvel o registro da respectiva
Anotao de Responsabilidade Tcnica, identificao do autor e sua assinatura em
cada uma das peas grficas e documentos produzidos. Todo Projeto Bsico deve
apresentar contedos suficientes e precisos, tais como os descritos nos itens desenho,
oramento, planilha de custos e servios, Memorial descritivo, especificaes

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tcnicas e cronograma fsico-financeiro, representados em elementos tcnicos de

acordo com a natureza, porte e complexidade da obra de engenharia.

Projeto Bsico (Interpretao da autora referente ao Decreto-lei 6.749/44, Art. 1, I)

- Elaborao dos estudos, projetos, especificaes e oramentos exigidos em
regulamento.

Projeto Bsico (MEIRELLES, 1977, p. 41-42) - O mesmo que Anteprojeto.

Conjunto de elementos que defina a obra ou conjunto de obras que compem o
empreendimento a ser realizado e que possibilite a estimativa de seu custo final e do
prazo de execuo. o esboo da obra, com suas caractersticas fundamentais, para
ser desenvolvido e detalhado no projeto executivo, com as especificaes para sua
realizao, dentro das normas tcnicas adequadas.

Projeto Bsico (BRASIL, 1986) (Art. 5, VII) - Conjunto de elementos que defina a
obra ou servio, ou o complexo de obras ou servios objeto da licitao e que
possibilite a estimativa de seu custo final e prazo de execuo.

Projeto Bsico (CONSELHO FEDERAL DE ENGENHARIA E AGRONOMIA

1991) (Art. 1) - o conjunto de elementos que define a obra, o servio ou o
complexo de obras e servios que compem o empreendimento, de tal modo que
suas caractersticas bsicas e desempenho almejado estejam perfeitamente definidos,
possibilitando a estimativa de seu custo e prazo de execuo.

Projeto Bsico (CONSELHO FEDERAL DE ENGENHARIA E AGRONOMIA,

1991) (Art. 2) - uma fase perfeitamente definida de um conjunto mais abrangente
de estudos e projetos, precedido por estudos preliminares, anteprojeto, estudos de
viabilidade tcnica, econmica e avaliao de impacto ambiental, e sucedido pela
fase de projeto executivo ou detalhamento.

Projeto Bsico (NBR 13531/95 - ABNT - item 2.4.7) - Etapa opcional destinada
concepo e representao das informaes tcnicas da edificao e de seus
elementos, instalaes e componentes, ainda no completas ou definitivas, mas
consideradas compatveis com os projetos bsicos das atividades tcnicas necessrias
e suficientes licitao (contratao) dos servios de obra correspondentes.

Projeto Bsico (BRASIL, 1993) (Art. 6, inciso IX) - Conjunto de elementos

necessrios e suficientes, com nvel de preciso adequado, para caracterizar a obra ou
servio, ou complexo de obras ou servios objeto da licitao, elaborado com base
nas indicaes dos estudos tcnicos preliminares, que assegurem a viabilidade
tcnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que

113

possibilite a avaliao do custo da obra e a definio dos mtodos e do prazo de

execuo, devendo conter os seguintes elementos:
a)

desenvolvimento da soluo escolhida de forma a fornecer viso global da obra e

identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza;

b) solues tcnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a

minimizar a necessidade de reformulao ou de variantes durante as fases de
elaborao do projeto executivo e de realizao das obras e montagem;
c)

identificao dos tipos de servios a executar e de materiais e equipamentos a

incorporar obra, bem como suas especificaes que assegurem os melhores
resultados para o empreendimento, sem frustrar o carter competitivo para a sua
execuo;

d) informaes que possibilitem o estudo e a deduo de mtodos construtivos,

instalaes provisrias e condies organizacionais para a obra, sem frustrar o
carter competitivo para a sua execuo;
e)

subsdios para montagem do plano de licitao e gesto da obra, compreendendo a

sua programao, a estratgia de suprimentos, as normas de fiscalizao e outros
dados necessrios em cada caso;

f)

oramento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de

servios e fornecimentos propriamente avaliados.

Projeto Executivo (BRASIL, 1993) (Art. 6, inciso X) - Conjunto de elementos

necessrios e suficientes execuo completa da obra, de acordo com as normas
pertinentes da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT).

Projeto Executivo (Interpretao da autora referente ao Decreto-Lei n. 6.749/44 Art.

3) - So detalhamentos de projetos.

Projeto Executivo (BRASIL, 1986) (Art. 5, VIII) - Conjunto dos elementos

necessrios e suficientes execuo completa da obra.

Projeto Executivo (BRASIL, 1985) (Item 2.4, Vol. I) - Definio de todos os

detalhes construtivos ou executivos do sistema objeto do projeto e sua apresentao
grfica, de maneira a esclarecer perfeitamente a execuo, montagem ou instalao
de todos os elementos previstos no sistema.

Projeto Executivo (BRASIL, 2001) (item 2.8) - Conjunto de informaes tcnicas

necessrias e suficientes para a realizao do empreendimento, contendo de forma
clara, precisa e completa todas as indicaes e detalhes construtivos para a perfeita
instalao, montagem e execuo dos servios e obras objeto do contrato.

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Projeto para execuo (ASSOCIAO BRASILEIRA DE NORMAS TCNICAS,

1995) (item 2.4.8) - Etapa destinada concepo e representao final das
informaes tcnicas da edificao e de seus elementos, instalaes e componentes,
completas, definitivas, necessrias e suficientes licitao (contratao) e execuo
dos servios de obra correspondentes.

Servio (BRASIL, 1993) (Art. 6, II) - Toda atividade destinada a obter determinada
utilidade de interesse para a Administrao, tais como: demolio, conserto,
instalao, montagem, operao, conservao, reparao, adaptao, manuteno,
transporte, locao de bens, publicidade, seguro ou trabalhos tcnico-profissionais;

Tomada de preos (BRASIL, 1993) (Art. 22 2) - a modalidade de licitao

entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condies
exigidas para cadastramento at o terceiro dia anterior data do recebimento das
propostas, observada a necessria qualificao.

Tramitao (ADVOCACIA-GERAL DA UNIO, 2010) - Atividade de circular

documentos e processos entre unidades organizacionais internas e/ou externas, para
dar conhecimento, bem como receber informes, respostas e pareceres que subsidiem
a tomada de decises.