LA CRISIS D E L A ASOCIACIN

L A T I N O A M E R I C A N A D E LIBRE COMERCIO
MARCOS

Universidad

KAPLAN,

de Chile

E L T E M A de l a integracin l a t i n o a m e r i c a n a o c u p a h o y u n l u g a r destacado en l a atencin" y e n e l inters de tcnicos, polticos y periodistas

de l a regin, y ira c o m e n z a d o a trascender a niveles ms generales y
menos especializados de la o p i n i n pblica. A l a difusin m e r a m e n t e
i n f o r m a t i v a se h a i d o agregando cada vez ms l a polmica sobre l a validez terica, l a v i a b i l i d a d prctica, las i m p l i c a c i o n e s y consecuencias
del proceso i n t e g r a d o r . P r o p u e s t a en algunos casos c o m o panacea u n i versal p a r a los p r o b l e m a s d e l atraso y de l a d e p e n d e n c i a externa de
A m r i c a L a t i n a , v i t u p e r a d a c o n frecuencia c o m o m a n i o b r a d e l imper i a l i s m o o amenaza a l d e s a r r o l l o n a c i o n a l , r e c o n o c i d a en otros casos
c o m o p o s i b i l i d a d r e a l a u n q u e d i s c u t i b l e e n su a c t u a l formulacin, l a
a m p l i a g a m a de actitudes desplegadas ante l a integracin y su problemtica revelan su i m p o r t a n c i a i n h e r e n t e y sus posibles proyecciones.
Este trabajo busca trazar u n balance general de l a Asociacin L a t i n o a m e r i c a n a de L i b r e C o m e r c i o , su s i g n i f i c a d o , d e s a r r o l l o y perspectivas.
L a tarea exige u n a referencia i n i c i a l a los antecedentes d e l p r o b l e m a
p r i m e r o , y en seguida a l a gnesis d e l proceso a c t u a l .
I.

L A S RACKS D E U N A F R U S T R A C I N

E l sistema c o l o n i a l de Espaa y P o r t u g a l i m p o n e a los d o m i n i o s

a m e r i c a n o s u n a organizacin s u b o r d i n a d a , r a d i a l y centrfuga de sus
economas y de sus sociedades, c o n el c e n t r o e n l a m e t r p o l i , y p a r a
f u n c i o n a r h a c i a ellas y e n su favor. E s t a situacin d e t e r m i n a n t e V cond i c i o n a n t e , l a localizacin e i n s u l a r i d a d de las ciudades, l a prohibicin
de c o m e r c i o d i r e c t o entre las colonias, l a escasez o c a r e n c i a de c o m u n i caciones entre las mismas, d e t e r m i n a n l a falta de i n t e r d e p e n d e n c i a de
intereses y de integracin geogrfica y socioeconmica de las regiones
c o m p o n e n t e s de ambos i m p e r i o s . L a h e t e r o g e n e i d a d y l a divergencia
de las regiones, v a n acompaadas p o r u n a sobreimposicin sin integracin de las i n s t i t u c i o n e s , d e l derecho, de l a a u t o r i d a d , d e l lenguaje," de
la religin y de l a c u l t u r a a l a r e a l i d a d geogrfica, social y econmica, y
por e l m a n t e n i m i e n t o de u n a r e l a t i v a u n i d a d poltico-administrativa.
Con
l a e m a n c i p a c i n , A m r i c a L a t i n a p i e r d e esa u n i d a d polticoa d m i n i s t r a t i v a q u e de m o d o f o r m a l y p r e c a r i o gozara en l a e r a c o l o n i a l ,
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y t e r m i n a p o r fragmentarse e n unas dos docenas de repblicas i n d e p e n d i e n t e s y d i v o r c i a d a s entre s. E l atraso heredado, l a p e r d u r a c i n de

estructuras arcaicas, e l d e s a r r o l l o c a p i t a l i s t a n o c u m p l i d o o i n s u f i c i e n t e ,
l a consiguiente generacin de tendencias centrfugas de t o d o t i p o , l a
d e p e n d e n c i a externa, l a accin d e l i b e r a d a de las grandes potencias, t o d o
c o n t r i b u y e a crear y c o n s o l i d a r esta divisin que subsiste hasta hoy.
N o es e x t r a o n i i n e x p l i c a b l e q u e as h a y a sucedido, a u n q u e a d i nmica y el c l i m a iniciales h u b i e r a n p e r m i t i d o suponer l o contrario.
L a s lites q u e p r o m u e v e n y encabezan l a e m a n c i p a c i n p a r t i c i p a n d e l
m o v i m i e n t o d e ideas d e l m u n d o n o r a t l n t i c o de su poca. S u f r e n desde
t e m p r a n o l a fascinacin e n t r e a d m i r a t i v a y t e m e r o s a d e l e j e m p l o
n o r t e a m e r i c a n o , como p r o t o t i p o de u n a n u e v a g r a n nacin, y c o m o
p e l i g r o de h e g e m o n a que p o d r a r e m p l a z a r a l a d o m i n a c i n espaola.
D e ese m o v i m i e n t o general de ideas y de los ejemplos de G r a n Bret a a , F r a n c i a y Estados U n i d o s , t o m a n , entre otras cosas, e l n a c i o n a l i s m o y e l proyecto consiguiente de c o n s t r u i r u n a g r a n n a c i n l a t i n o a m e r i c a n a o, p o r l o menos, varias grandes n a c i o n e s / E l proyecto e m a n c i p a d o r expresa u n i m p u l s o y pretende u n a proyeccin c o n t i n e n t a l e s .
L a c o n c i e n c i a de u n destino c o m n l a t i n o a m e r i c a n o electriza a los h o m bres que a c t a n y c o m b a t e n en t o d a A m r i c a , s i n p r e o c u p a c i n p o r su
p a r t i c u l a r o r i g e n local.
Esta c o n c e p c i n i n a u g u r a l se frustra. L a idea n a c i o n a l y l a v o l u n t a d de c o n s t r u i r el n u e v o E s t a d o sobre y d e n t r o de los marcos de grandes
u n i d a d e s geogrficas, conservan u n carcter de abstraccin e i n o p e r a n c i a hasta nuestros das. Se d i f u n d e n y c o n c r e t a n de m o d o l e n t o e i n c o m p l e t o . N o e n c u e n t r a n e l sustento sociopoltico, los cuadros t e r r i t o r i a l e s
y demogrficos, que necesitan p a r a materializarse. L a e m a n c i p a c i n
f o r m a l v a a c o m p a a d a p o r l a desintegracin de A m r i c a L a t i n a c o m o
c o n j u n t o . L a i n d e p e n d e n c i a n o se o r i g i n a en intereses socioeconmicos
d e l a t o t a l i d a d d e l pas r e a l y p r o f u n d o , s i n o sobre todo e n l a accin de
g r u p o s dirigentes nativos, pertenecientes a l pas f o r m a l o s u p e r f i c i a l ,
m o v i d o s p o r e l deseo de r e m p l a z a r a las viejas lites m e t r o p o l i t a n a s , e
i n s p i r a d o s p o r experiencias, ideas y formas de E u r o p a ( G r a n B r e t a a
y F r a n c i a ) y Estados U n i d o s . M s an, l a i n d e p e n d e n c i a es r e a l i z a d a
y u s u f r u c t u a d a en g r a n m e d i d a p o r personalidades y pequeos grupos y
c o m u n i d a d e s de t i p o u r b a n o . C o m o p u n t o de p a r t i d a y h e r e n c i a , e l
m o v i m i e n t o tiene u n a organizacin social compuesta d e ' i n n u m e r a b l e s
errupos aislados y dispersos, replegados sobre s mismos y r e l a t i v a m e n t e
a-nos. h i r i e n t e s reo-idos p o r iefes ^notables terratenientes c o m e r c i a n
te's c a u d i l l o s m i l i t a r e s ) c o n g r a n a u t o n o m a de hecho E l ' s e n t i m i e n t o
' l'a i d c ~ d e vi niel 3.(1 Istin02.meric3.n3. sur^e d e I 3 i d e n t i d a d c u l t u r a l d e l
r e s e n t i m i e n t o c o m n c o n t r a e l v i e j o a m o y e n e m i g o d e l deseo corap e n d e n c i a A l a inteeracin s u p e r f i c i a l ' corresponde u n a d b i l emergen"
d e l s e n f d o n c i o n i l n o '1
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MARCOS

KAPLAN

FI

IX-1

naciones se sustentan en poblaciones no demasiado numerosas, dispersas,

de escasa c u l t u r a y g r a n heterogeneidad, sin c o m u n i d a d c o n las lites
dirigentes criollas q u e n i e g a n a las mayoras p o p u l a r e s u n a p a r t i c i p a cin r e a l . P o r otra parte, l a desaparicin de l a a u t o r i d a d m e t r o p o l i t a n a h a creado u n vaco difcil de l l e n a r p a r a los aspirantes a sucedera,
cuyo n m e r o se m u l t i p l i c a p o r e l p r o p i o d e s a r r o l l o , las alternativas y
consecuencias de la l u c h a e m a n c i p a d o r a . L a s fuerzas centrfugas, i n cluidas ya en l a v i e j a sociedad c o l o n i a l y estimuladas p o r l a convulsin
r e v o l u c i o n a r i a , crean y m a n t i e n e n u n a fragmentacin d e l t e r r i t o r i o en
pequeas soberanas. L a desaparicin d e l e n e m i g o e x t e r n o se u n a a l a
falta de i n t e r d e p e n d e n c i a y de presiones socioeconmicas, y a l a q u i e b r a
de lazos y canales t r a d i c i o n a l e s p o r las guerras independentistas y civiles, p a r a i m p e d i r e l paso d e l a i s l a m i e n t o a l a integracin r e g i o n a l .
P a r a r e c o n c e n t r a r lo fragmentado e n u n o o varios Estados soberanos, f a l t a n cuadros territoriales c o n c a p a c i d a d p a r a l o g r a r o i m p o n e r
r e c o n o c i m i e n t o y acatamiento. L a s divisiones a d m i n i s t r a t i v a s legadas
p o r l a c o l o n i a c o r r e s p o n d e n a espacios geogrficamente d e l i m i t a d o s y / o
a periferias y zonas dependientes de algunas ciudades (Buenos A i r e s ,
L i m a , B o g o t , M x i c o ) , p e r o n o expresan necesidades imperiosas n i sent i m i e n t o s nacionales vigorosos de los respectivos p u e b l o s y, p o r l o tanto,
n o l o g r a n respuesta, adhesin activa n i a c a t a m i e n t o de aqullos. L a s
tendencias centrfugas se i m p o n e n , pese a las tentativas centralizadoras
de algunas personalidades, e q u i p o s de notables y grupos d o m i n a n t e s ;
tentativas que, a l fracasar, exacerban el n a c i o n a l i s m o r e s t r i n g i d o . N u e vas clases superiores se p r e o c u p a n p o r d e l i m i t a r y congelar las fronteras. Se p r o d u c e y m a n t i e n e l a divisin e n funcin de lmites naturales
y de ciertos cuadros a d m i n i s t r a t i v o s de t i p o t r a d i c i o n a l . L a fragmentacin se concreta en Estados de d u d o s a u n i d a d i n t e r n a , q u e muchas
veces r e c u b r e n c o n l a semificcin d e l f e d e r a l i s m o u n a u n i n l a x a de
regiones, ciudades y seoros personales, f a m i l i a r e s y de g r u p o . E l peso
de l a i n e r c i a c o l o n i a l , que vuelve p o r sus fueros tras l a tempestad revol u c i o n a r i a , es r e c o n o c i d o c o n a m a r g u r a p o r algunos lderes revolucionarios lcidos ( M a r i a n o M o r e n o , Simn B o l v a r ) . L a accin de las
grandes potencias, G r a n Bretaa y Estados U n i d o s sobre todo, contribuye a crear y c o n s o l i d a r l a divisin. S u poltica d e l i b e r a d a tiende a
m a n t e n e r l a fragmentacin poltica de A m r i c a L a t i n a . P a r a comenzar,
l a accin a n g l o n o r t e a m e r i c a n a , a u n q u e p o r m o t i v o s n o siempre concidentes, converge e n u n a efectiva c o n t r i b u c i n a l fracaso de l a tentativa
u n i f i c a d o r a de Simn B o l v a r en el C o n g r e s o de P a n a m (1826).
A p a r t i r de esta e x p e r i e n c i a , l a desintegracin c o n t i n e n t a l prosigue
y se acelera. S o l a m e n t e B r a s i l conserva l a u n i d a d h e r e d a d a de l a colon i a , m a n t e n i n d o l a a travs d e l I m p e r i o i n d e p e n d i e n t e . L a G r a n C o l o m b i a y las P r o v i n c i a s U n i d a s de A m r i c a C e n t r a l se q u i e b r a n . E l
viejo V i r r e i n a t o d e l R o de l a P l a t a t a m b i n se desintegra. L o s pases
l a t i n o a m e r i c a n o s dedicarn a las guerras civiles e i n t e r n a c i o n a l e s u n a
parte c o n s i d e r a b l e de los recursos y esfuerzos q u e h u b i e r a n p o d i d o v

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DE L A

AI.AI.C

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d e b i d o d e s t i n a r a su desarrollo u n i f i c a d o y a u t n o m o . E n v i r t u d de l a
r e l a c i n de d e p e n d e n c i a a que se i n c o r p o r a n desde l a e m a n c i p a c i n ,
las grandes potencias s o b r e todo G r a n B r e t a a m a n i p u l a n a todo e l
c o n t i n e n t e a l sur de Estados U n i d o s e n f u n c i n de l a divisin i n t e r n a c i o n a l d e l trabajo entre grandes centros i n d u s t r i a l e s , p o r u n a parte, y
zonas perifricas y subdesarrolladas, p o r l a otra. L o s pases l a t i n o a m e r i c a n o s son convertidos e n productores de materias p r i m a s agropecuarias
y m i n e r a l e s a bajo precio, que se e x p o r t a n en b r u t o o semielaboradas
h a c i a pocas naciones de E u r o p a y Estados U n i d o s ; en mercado p a r a
artculos m a n u f a c t u r a d o s de c o n s u m o y p r o d u c c i n , provenientes de u n
p u a d o de pases avanzados: y zonas de inversin p a r a capitales d e l
m i s m o o r i g e n . R e s u l t a n as economas s u b o r d i n a d a s , deformadas, m u y
v u l n e r a b l e s a los factores externos, y c o n tendencias a l estancamiento.
C a d a u n o d e los pases l a t i n o a m e r i c a n o s es o r g a n i z a d o c o n u n s e n t i d o
c e n t r f u g o y divergente. S u e c o n o m a y su c o m e r c i o , su poltica y su
d i p l o m a c i a , hasta su v i d a c u l t u r a l , son orientadas p o r separado h a c i a
los centros d e la economa y de l a poltica m u n d i a l e s , e integradas
t l e p e n d i e n t e m e n t e en l a d i n m i c a de u n a o varias potencias." Este
proceso acenta y c o n s o l i d a l a f r a g m e n t a c i n i n i c i a l , f r u s t r a n d o perm a n e n t e m e n t e los diversos planes de a c e r c a m i e n t o y unificacin i n t e n tados desde los comienzos m i s m o s de l a e m a n c i p a c i n . N i n g u n a de las
tentativas de integracin i n c l u s o las r e d u c i d a s a pocos p a s e s , llega
a concretarse en d e f i n i t i v a , p o r i n m a d u r e z de c o n d i c i o n e s histricas e
i n t e r f e r e n c i a s externas, y p o r fundarse slo e n afinidades culturales,
c o i n c i d e n c i a s polticas o urgencias econmicas de carcter ocasional.
Es solamente despus de l a segunda G u e r r a M u n d i a l que, p o r i m p a c t o convergente de procesos y cambios i n t e r n a c i o n a l e s e internos, l a
i d e a de l a integracin e c o n m i c a de L a t i n o a m r i c a , los p r i m e r o s esbozos y los tanteos tendientes a l a concrecin de aqulla, v a n pasando
p o r u n a serie de fases y alternativas hasta l l e g a r a constituirse, a travs
d e l T r a t a d o de M o n t e v i d e o (febrero de 1960), la Asociacin L a t i n o a m e r i c a n a de L i b r e C o m e r c i o ( A L A L C ) .

II. TEORA

Y PRCTICA

DE L A INTEGRACIN

D e las dos experiencias de integracin i n t e n t a d a s hasta l a fecha en

A m r i c a L a t i n a , el M e r c a d o C o m n C e n t r o a m e r i c a n o y l a Asociacin
L a t i n o a m e r i c a n a de L i b r e C o m e r c i o , l a segunda es l a que tiene l a may o r e n v e r g a d u r a y trascendencia, a c t u a l y p o t e n c i a l m e n t e . S u gnesis y
progreso, e l m o d e l o que e n c a r n a , n o son r e s u l t a d o de u n a accin del i b e r a d a y consecuente, s i n o ms b i e n el s u b p r o d u c t o en gran m e d i d a
casual de reacciones empricas ante l a crisis q u e viene sufriendo A m r i c a L a t i n a y ante algunas de sus consecuencias. U n sincretismo prec a r i o de teora abstracta y de p r a g m a t i s m o l i m i t a d o v de corto p l a z o
parece caracterizar desde el p r i n c i p i o de e x p e r i e n c i a de l a A L A L C . E l l o

MARCOS

24

KAPLAN

FI

surge d e los motivos reales y de los argumentos d o c t r i n a r i o s c o n

se le e x p l i c a y j u s t i f i c a usualmente.
F a c t o r e s d e l a integracin-,

doctrina y

IX-1
que

realidad

E l proceso de l a integracin es e x p l i c a b l e p o r l a convergencia de

una serie de factores, e n parte reales, e n parte tericos o apologticos,
que p u e d e n ser enumerados r e s u m i d a m e n t e d e l m o d o siguiente.
1 . E n las ltimas dcadas se p r o d u c e n cambios e n los determinantes
y c o n d i c i o n a n t e s d e l m o d e l o t r a d i c i o n a l de c r e c i m i e n t o dependiente,
hacia a f u e r a y en superficie: cada de l a d e m a n d a y precios de las exportaciones, d e t e r i o r o en los trminos d e l i n t e r c a m b i o , c a m b i o de orientacin y d e b i l i t a m i e n t o d e l f l u j o i n t e r n a c i o n a l ele capitales privados;
e n d e u d a m i e n t o creciente. T o d o e l l o i m p l i c a l a necesidad de r e p l a n tearse l a estrategia d e l desarrollo y d e l c a m b i o sociopoltico en A m r i c a
Latina.
D e m o d o conexo, surge l a necesidad de mecanismos que perm i t a n s u p e r a r las dificultades de las balanzas de pagos (escasez, c o n t r o l ,
c o n v e r t i b i l i d a d de las divisas), c o m p e n s a n d o saldos monetarios bilaterales, m u l t i l a t e r a l i z a n d o su uso, i n c r e m e n t a n d o el c o m e r c i o i n t r a z o n a l .
2. L a industrializacin s u b s t i t u t i v a de i m p o r t a c i o n e s , n o i n t e g r a d a
n i r e f o r z a d a p o r cambios estructurales, q u e tiene l u g a r desde l a dcada
de I O , d e t e r m i n a fuertes necesidades de i m p o r t a c i o n e s frente a exportaciones menguantes y u n creciente e n d e u d a m i e n t o , y o b l i g a a proseguir e l proceso e n u n sentido de m a y o r autoabastecimiento de materias p r i m a s , productos i n t e r m e d i o s y bienes de c a p i t a l . R e s u l t a difcil
e i m p o s i b l e m a r c h a r h a c i a l a industrializacin i n t e g r a d a y el desarrollo
c o n t i n u o y autosostenido, e n c o n d i c i o n e s de mercados actuales i n s u f i cientes p o r sus dimensiones fsicas y demogrficas, p o r l a estructura
socioeconmica, o c u p a c i o n a l y de ingresos, y p o r l a i n e s t a b i l i d a d externa.
. L a integracin p o r consiguiente c o m i e n z a a ser concebida como
base y m a r c o general q u e p o s i b i l i t e : mercados adicionales para l a prod u c c i n p r i m a r i a y p a r a a i n d u s t r i a l , suficientemente generalizados,
a m p l i o s y permanentes p a r a p e r m i t i r g r a n escala o p e r a t i v a , inversiones
cuantiosas a l a r g o plazo y de r e n t a b i l i d a d m e d i a t a ; superacin de paralelismos; a p r o v e c h a m i e n t o de c a p a c i d a d i n s t a l a d a ociosa y de complementariedacles; s u r g i m i e n t o de actividades, ramas, empresas y tecnologas q u e cada pas aislado n o puede i n t e n t a r ; optimizacin e n el emp l e o de factores; a p r o v e c h a m i e n t o de economas de escala; localizacin
de inversiones respecto de los i n s u m o s ; s u r g i m i e n t o d e l i m p u l s o cientfico y tecnolgico; movilizacin de cuadros y especializacin avanzada
de tareas; m a y o r racionalizacin d e l trabajo s i n b a i a de la ocupacin;
c o n t i n u i d a d i n i n t e r r u m p i d a de l a substitucin de " i m p o r t a c i o n e s ; elevacin de l a inversin, de l a p r o d u c t i v i d a d y d e l consumo.
9

4 . L a integracin n o es presentada c o m o o p c i n e x c l u y e m e d e l desa r r o l l o n a c i o n a l , n i de u n a m a y o r i n t e g r a c i n e n e l mercado m u n d i a l ,

s i n o c o m o p r e r r e q u i s i t o p a r a l a adicin de p o s i b i l i d a d e s . Puede per-

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CRISIS

DE L A

ALALC

25

m i t i r l a a c u m u l a c i n de las ventajas d e l m e r c a d o n a c i o n a l y de los

m e r c a d o s de los pases que c o p a r t i c i p a n en el proceso, a l m i s m o t i e m p o
q u e crear c o n d i c i o n e s p a r a u n m a y o r acceso a los mercados de los pases
avanzados.
5. L a integracin es necesaria y v i a b l e p a r a pases que tienen c o m u n i d a d de o r i g e n y de h i s t o r i a , de p r o x i m i d a d geogrfica, de c o m p o s i c i n tnica, de estructuras socioeconmicas, polticas y culturales, y de
o b s t c u l o s externos a l progreso. Pases separados p o r las vicisitudes
histricas y p o r las m a n i p u l a c i o n e s de las grandes potencias y q u e pret e n d e n ser, n o ya objetos pasivos, sino sujetos a u t n o m o s de la poltica
m u n d i a l . L a integracin i m p l i c a l a creacin de u n b l o q u e u n i f i c a d o
q u e fortalezca l a posicin i n t e r n a c i o n a l , l a c a p a c i d a d de negociacin y
l a a u t o n o m a r e a l de los pases l a t i n o a m e r i c a n o s .
Estas acciones son tambin generadas y reforzadas p o r u n a serie de
c i r c u n s t a n c i a s y tendencias de t i p o i n t e r n a c i o n a l , c o m o las siguientes.
6 . Desde hace dcadas, el sistema i n t e r n a c i o n a l m a r c h a h a c i a l a org a n i z a c i n x l e grandes espacios econmicos. Estados U n i d o s y l a U n i n
Sovitica, e l M e r c a d o C o m n E u r o p e o , e l C O M E C O N , C h i n a , o p e r a n p a r a
A m r i c a L a t i n a c o m o e j e m p l o y desafo. L e h a n revelado l a v i g e n c i a
creciente de las grandes c o m u n i d a d e s y espacios de dimensin contin e n t a l y s u b - c o n t i n e n t a l , c o m o f o r m a a c t u a l y p a r a todo u n f u t u r o de
d u r a c i n i m p r e v i s i b l e , de organizacin e c o n m i c a s u p r a n a t i o n a l . L e
h a n r e v e l a d o tambin, p o r contraste, que cada E s t a d o l a t i n o a m e r i c a n o
es i n c a p a z p o r s solo de ofrecer los recursos y el c u a d r o sociopoltico
e i n s t i t u c i o n a l q u e se r e q u i e r e p a r a p r o m o v e r y preservar un grado
a d e c u a d o de d e s a r r o l l o ; y que se i m p o n e l a creacin y consolidacin de
u n a m a c r o s o c i e d a d l a t i n o a m e r i c a n a y de u n neo-supra-nacionalismo
de dimensin regional.
7. U n p a p e l decisivo e n el s u r g i m i e n t o y aplicacin d e l m o d e l o
v i g e n t e de integracin l o tiene e l t e m o r a las repercusiones d i s r u p t i v a s
q u e el atraso y e l estancamiento e c o n m i c o p u e d e n p r o d u c i r e n c o n d i ciones de e x p l o s i n demogrfica, i m p a c t o d e l "efecto demostracin" v
d e l a m u l t i p l i c a c i n de expectativas crecientes, y sus secuelas de tensiones y conflictos sociales, ideolgicos y polticos. E l desafo c u b a n o es
p e r c i b i d o c o m o l a encarnacin d e l p e l i g r o r e v o l u c i o n a r i o , a l q u e n o
se c o n s i d e r a f u n c i o n a l c o m b a t i r solamente c o n m e d i d a s represivas. Es
b a j o el signo de u n conservatismo m o d e r n i z a n t e q u e nace y c o m i e n z a
a ser a p l i c a d o el m o d e l o o f i c i a l de integracin. L o e v i d e n c i a n sus caractersticas q u e ms adelante se i n d i c a n .
8 . L a s grandes empresas p r i v a d a s y el g o b i e r n o de los Estados U n i dos c o m i e n z a n a desplegar u n creciente inters h a c i a l a integracin. A
u n a p r i m e r a e t a p a de desconfianza y h o s t i l i d a d h a c i a l a A L A L C , h a suc e d i d o o t r a de adaptacin y a p r o v e c h a m i e n t o . E l m o d e l o propuesto de
d e s a r r o l l o e integracin ofrece p o s i b i l i d a d e s i n c a l c u l a b l e s p a r a las i n versiones p r i v a d a s n o r t e a m e r i c a n a s y p a r a l a consolidacin d e f i n i t i v a
d e u n p o d e r h e g e m n i c o de los Estados U n i d o s sobre l a regin. L a

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MARCOS

KAPLAN

FI

IX-1

supresin de barreras i n t r a r r e g i o n a l e s y l a t a r i f a c o m n c o n t r a terceros

i m p l i c a r n l a f a c i l i d a d p a r a o p e r a r sobre u n mercado u n i f i c a d o de
centenares de m i l l o n e s de habitantes, adecuado y tentador p a r a m a c r o u n i d a d e s norteamericanas que y a o p e r a n o p u e d e n llegar a crear empresas d e dimensin p t i m a , las ms capitalizadas y dinmicas. T a l e s
empresas p o d r n d i s f r u t a r p o s i b i l i d a d e s considerables de mercados amp l i a d o s y estabilizados, economas de escala y reduccin de costos. Estarn en mejores condiciones p a r a e l i m i n a r , o s u b o r d i n a r a su constelacin, a los competidores locales o europeos. P o d r n organizarse y f u n c i o n a r e n base a u n n u e v o esquema de divisin y especializacin d e l
trabajo, p o r ramas y p o r regiones, en escala c o n t i n e n t a l . L a integracin
e s t i m u l a e l a u m e n t o de l a d i m e n s i n de las empresas y de sus establec i m i e n t o s , y favorece l a concentracin acelerada, m u l t i p l i c a n d o mon o p o l i o s y o l i g o p o l i o s en los sectores claves. C o n t r i b u y e a crear, m u l t i p l i c a r o ' fortalecer centros de p o d e r i n t e r n a c i o n a l , superpotencias externas a l a regin, que tomarn cada vez ms decisiones bsicas y trascendentales p a r a l a estructura y l a d i n m i c a de cada pas l a t i n o a m e r i c a n o y de l a regin e n su c o n j u n t o . Estas decisiones se refieren, e n
efecto, a: inversiones, localizacin, tecnologa, p r o d u c c i n y ocupacin,
ingresos, c o m e r c i o exterior, g r a d o de integracin i n t e r n a , tipos de espec i a l i z a c i n , esquemas de e q u i l i b r i o o de d e s e q u i l i b r i o entre pases, reas
y g r u p o s sociales.
L a h e g e m o n a de las macroempresas norteamericanas s i g n i f i c a l a
* i m p o s i c i n de u n m o d e l o de d e s a r r o l l o y de integracin en que aqullas
tendrn e l p a p e l f u n d a m e n t a l y recogern el grueso de los beneficios,
l o q u e i m p l i c a r reservar p a r a A m r i c a L a t i n a u n destino de apndices
s u b o r d i n a d o de los Estados U n i d o s . D a d o e l peso especfico y l a i n f l u e n c i a aplastante de los consorcios n o r t e a m e r i c a n o s , e l apoyo i l i m i t a d o
q u e ellos r e c i b e n d e l g o b i e r n o de Estados U n i d o s , l a identificacin q u e
se p r o c l a m a entre e l s t a t u s q u o de A m r i c a L a t i n a y los intereses de
s e g u r i d a d de a q u e l pas, todo l l e v a a l ejercicio de u n estricto c o n t r o l ext e r n o y d e u n a r i g u r o s a supervisin sobre el t i p o de desarrollo, l a polt i c a econmica, l a estructura de p o d e r y los procesos sociales de l a reg i n , l a A l i a n z a p a r a el Progreso, l a integracin r e g i o n a l , los aparatos y
o p e r a t i v o s p a r a l a l u c h a m i l i t a r c o n t r a l a subversin r e v o l u c i o n a r i a , q u e
pasan a ser visualizados c o m o partes inseparables de u n a estrategia
nica. L o s Estados l a t i n o a m e r i c a n o s p u e d e n i r p e r d i e n d o g r a n parte
d e sus f u n c i o n e s polticas, especialmente las relativas a l a orientacin
d e l proceso socioeconmico. L a n a c i n c o m o r e a l i d a d sustancial y oper a t i v a p u e d e desdibujarse cada vez ms e n su c o n t e n i d o y en su vigenc i a , y l a i d e a m i s m a d e l n a c i o n a l i s m o volverse obsoleta.
Estas i m p l i c a c i o n e s posibles, y en g r a n parte y a actuales, d e l m o d e l o
de i n t e g r a c i n propuesto, q u e desde el l a d o l a t i n o a m e r i c a n o son visualizables c o m o peligros, actan desde l a perspectiva de los consorcios y
d e l g o b i e r n o de Estados U n i d o s c o m o m o t i v o s de inters y apoyo h a c i a
dicho modelo.

JULSEP

Logros

CRISIS

68

DE L A

ALALC

27

efectivos

E l T r a t a d o de M o n t e v i d e o de 1960 crea u n a zona de l i b r e comercio,

o r g a n i z a d a i n s t i t u c i o n a l m e n t e como Asociacin L a t i n o a m e r i c a n a ( A L A L C ) .
sta, pese a sus l i m i t a c i o n e s de o r i g e n y a las fallas q u e se h a n i d o
r e v e l a n d o , h a t e n i d o aspectos y resultados positivos p a r a l a regin. Es
el p r i m e r paso de u n a e x p e r i e n c i a n u e v a y riesgosa, tendiente a integ r a r pases dismiles p o r su estructuracin y g r a d o de desarrollo, en
c o n d i c i o n e s m u n d i a l e s y regionales especialmente difciles. Pese a todo,
y c o n t r a previsiones pesimistas generalizadas, se l o g r a concretar u n
a c u e r d o , l i m i t a d o y d i s c u t i b l e pero acuerdo a l f i n . ^ C o n l i m i t a c i o n e s
y vicisitudes, l a A L A L C p e r d u r a ya d u r a n t e ms de o c h o aos.
L a A L A L C h a f u n c i o n a d o c o m o m a r c o p a r a l a realizacin de negociaciones de liberacin c o m e r c i a l , a travs de u n m e c a n i s m o i n s t i t u c i o n a l
d e s t i n a d o a s o l u c i o n a r problemas y obstculos. E l i n t e r c a m b i o intrazo
n a l progresa. Se suscriben y e n t r a n e n v i g e n c i a dos acuerdos de comp l e m e n t a c i n i n d u s t r i a l . Se a d o p o t a l a N o m e n c l a t u r a A r a n c e l a r i a de
Bruselas c o m o base c o m n p a r a estadsticas, negociaciones e interpret a c i n de concesiones. Se f i j a n criterios p a r a d e t e r m i n a r el o r i g e n r e a l
de las mercaderas comercializadas. Se c e l e b r a n r e u n i o n e s sectoriales, y
se c o n s t i t u y e n comisiones especiales y grupos de trabajo para los distintos aspectos de l a integracin. Es e l a b o r a d o u n sistema estadstico
sobre bases u n i f o r m e s . E l ' p r o b l e m a de la i n f r a e s t r u c t u r a es objeto d e l
inters y l a a c t i v i d a d de l a A L A L C . L O S mecanismos puestos e n m a r c h a
favorecen el acercamiento y el m u t u o c o n o c i m i e n t o de los empresarios
de l a regin y cierta m a y o r participacin de ellos e n el proceso. L a
i d e a y l a p r o b l e m t i c a de la integracin r e c i b e n a l g u n a divulgacin
en l a o p i n i n pblica.

Obstculos

insuficiencias

Las realizaciones se entremezclan c o n obstculos e insuficiencias. A

p a r t i r de q u realidades, c o n q u i n s t r u m e n t o s y alcances, h a n a c i d o y
ha c o m e n z a d o a f u n c i o n a r la A L A L C ?
/. A d i f e r e n c i a d e l M e r c a d o C o m n E u r o p e o , l a t e n t a t i v a integrad o de A m r i c a L a t i n a parte de u n atraso secular q u e tiende a agravarse en e l m o m e n t o m i s m o de empezar y q u e l a p a r a l i z a , p a r a i n t e n t a r
precisamente la superacin de ese atraso. l retraso histrico y el consiguiente s u b d e s a r r o l l o de A m r i c a L a t i n a p r o p o r c i o n a n a la vez las
m o t i v a c i o n e s y los obstculos p a r a l a integracin.
E l l o se m a n i f i e s t a ante todo e n u n a contradiccin bsica entre l a
regin a i n t e g r a r y las naciones que l a c o m p o n e n . Estas despliegan u n a
c o n s i d e r a b l e h e t e r o g e n e i d a d que las d i v i d e p o r l o menos en tres categoras: las "graneles" ( M x i c o , B r a s i l , A r g e n t i n a ) , u n g r u p o i n t e r m e d i o ,
v los pases de m e n o r d e s a r r o l l o . T i e n e n enormes diferencias y desniveles entre s, e n c u a n t o a bases geogrficas, trayectorias histricas, etapa

28

MARCOS

KAPLAN

FI

IX-1

de d e s a r r o l l o , estructuras socioeconmicas, g r a d o de industrializacin,

niveles de remuneracin y de v i d a , situaciones de mercado, polticas
concretas e instrumentos d i s p o n i b l e s (de t i p o i m p o s i t i v o , a d u a n e r o , mon e t a r i o , c a m b i a r i o , c r e d i t i c i o ) . T o d o e l l o crea, d u r a n t e el proceso integrador, graves divergencias de aspiraciones y demandas de trato p r i v i e e i a d o p o r parte de cada pas p a r t i c i p a n t e .
" A e l l o se agrega l a c i r c u n s t a n c i a de q u e sus economas son centrfugas, ms unidas a E u r o p a y Estados U n i d o s que entre s mismas; n o
c o m p l e m e n t a r i a s sino m u t u a m e n t e c o m p e t i t i v a s ; separadas p o r d i s t a n cias y obstculos geogrficos insuperables; carentes de la i n f r a e s t r u c t u r a
q u e f a c i l i t a mayores relaciones i n t r a r r e g i o n a l e s . L a s diferencias de regmenes polticos, de accin d i p l o m t i c a , de pautas culturales y de o r i e n taciones ideolgicas, c o m p l e t a n y agravan e l cuadro. A m r i c a L a t i n a
carece de tradiciones e i n s t r u m e n t o s de cooperacin econmica m u l t i l a t e r a l . N o existe u n s e n t i m i e n t o de s o l i d a r i d a d r e g i o n a l tan fuerte
c o m o p a r a que se trasciendan los p a r t i c u l a r i s m o s nacionales. N o existe
t a m p o c o u n a nacin suficientemente d o t a d a y dispuesta p a r a p r o m o v e r
y c a p i t a n e a r p o r s sola l a empresa; n i acuerdo entre los "tres g r a n d e s "
de l a z o n a ( A r g e n t i n a , B r a s i l , M x i c o ) , p a r a a s u m i r l a c o n j u n t a m e n t e .
2 . E s t a situacin refuerza l a resistencia a l c a m b i o , opuesta p o r l a est r u c t u r a socioeconmica t r a d i c i o n a l y p o r los grupos i d e n t i f i c a d o s c o n
a q u l l a , que se o p o n e n a t o d a modificacin, temen los efectos q u e l a
integracin podra p r o d u c i r sobre sus intereses particulares, y / o n o
creen e n l a p o s i b i l i d a d de beneficiarse con ella. E s t o va a c o m p a a d o
p o r u n a d e b i l i d a d r e l a t i v a de los sectores que eventualmente d e b e r a n
i m p u l s a r e i m p o n e r el avance y l a profundizacin d e l proceso integrado!-. L a s fuerzas opuestas o favorables a l a integracin o p e r a n t a n t o en
el p l a n o i n t e r n o de cada pas y de l a zona, c o m o en el n i v e l i n t e r n a cional.
L o s sectores y grupos opuestos p a s i v a o a c t i v a m e n t e a l a integracin, parecen ser:
i ) L o s v i n c u l a d o s a l a e s t r u c t u r a t r a d i c i o n a l , o a ramas estticas o
vegetativas, poco p r o d u c t i v a s o deficitarias.
i i ) L o s productores agropecuarios, exportadores e i m p o r t a d o r e s , i n termediarios.
i i i ) L a p e q u e a y l a m e d i a n a i n d u s t r i a s , adormecidas e n e l proteccionismo inicial.
w ) L a b u r o c r a c i a p b l i c a y p r i v a d a de v i e j o t i p o .
v ) L a s fuerzas armadas, q u e v e n e n l a integracin u n p e l i e r o p o s i b l e
p a r a l a soberana n a c i o n a l e n e l sentido t r a d i c i o n a l , y para^su p r o p i o
p r e d o m i n i o d e n t r o de cada pas.
v i ) L o s p a r t i d o s polticos q u e r e s p o n d e n a los grupos t r a d i c i o n a l e s ,
y / o se h a l l a n i n s p i r a d o s p o r u n a v a r i a n t e p a r t i c u l a r d e l "desarrollism o " ( E l f r o n d i z i s m o e n l a A r g e n t i n a rene "ambos rasgos); y las fuerzas de l a V i e j a I z q u i e r d a parecen aceptar l a necesidad de a integracin, bajo l a f o r m a r e v o l u c i o n a r i a socializante.

JTJL-SEP

68

CRISIS DE L A A L A L C

29

v i l ) L a s empresas extranjeras fian inversiones e n las actividades p r i m a r i o - e x p o r t a d o r a s , y sin participacin en e l proceso i n d u s t r i a l i n t e r n o .

v i i i ) L o s pases ms pequeos, o de m e n o r d e s a r r o l l o r e l a t i v o , q u e
t e m e n l a p o s i b l e falta de r e c i p r o c i d a d e n l a integracin y el p e l i g r o de
mayores desigualdades o de absorcin, y a d o p t a n u n a a c t i t u d m a r g i n a l
y expectante.
i x ) L o s pases " g r a n d e s " q u e v i s u a l i z a n l a integracin c o m o i n c o m p a t i b l e o i n n e c e s a r i a , respecto a l o q u e c o n s i d e r a n p o s i b i l i d a d e s prop i a s de d e s a r r o l l o n a c i o n a l p o r separado ( A r g e n t i n a ) .
L o s sectores y grupos promotores de l a integracin, o n o totalmente
opuestos a e l l a , parecen ser:
a ) Intelectuales, u n i v e r s i t a r i o s , tcnicos, f u n c i o n a r i o s nacionales o
internacionales.
b ) P a r t i d o s y gobiernos i n s p i r a d o s p o r u n a cierta concepcin desa r r o l l i s t a ( D e m o c r a c i a C r i s t i a n a de C h i l e , P a r t i d o R e v o l u c i o n a r i o Inst i t u c i o n a l de M x i c o ) .
c ) Instituciones tcnicas y financieras i n t e r n a c i o n a l e s ( C E P A L , B I D ) .
d ) Sectores v i n c u l a d o s a ramas y organizaciones m o d e r n a s y dinmicas de p r o d u c c i n de bienes y servicios p a r a el m e r c a d o i n t e r n o y
p a r a l a e x p o r t a c i n " n o t r a d i c i o n a l " (siderurgia, m a q u i n a r i a , c o n s u m o
duradero).
e ) A l g u n o s de los pases de m a y o r t a m a o y ms a l t o grado de desarrollo (Mxico, Brasil).
f ) A l g u n o s pases avanzados y sus consorcios i n t e r n a c i o n a l e s , interesados e n u n t i p o d e t e r m i n a d o de c r e c i m i e n t o e industrializacin para
A m r i c a L a t i n a (sobre todo Estados U n i d o s , p o r las razones y c o n las
calificaciones a r r i b a sealadas).
E n el b a l a n c e de fuerzas de signo o i n t e n s i d a d diferentes, las opuestas a l a integracin parecen prevalecer sobre las q u e p o d r a n suponerse
favorables p o t e n c i a l o a c t u a l m e n t e a l a m i s m a . P a r t i c u l a r m e n t e
n o t a b l e r e s u l t a l a a c t i t u d de i g n o r a n c i a , i n d i f e r e n c i a o p a s i v i d a d que,
salvo raras excepciones, e x h i b e n e l e m p r e s a r i a d o i n d u s t r i a l , las capas
medias y e l s i n d i c a l i s m o o b r e r o .
3. L a i n e x i s t e n c i a o la d e b i l i d a d de las fuerzas sociales activamente
favorables a l a integracin, q u e a m e n a z a n c o n v e r t i r a sta de hecho en
u n a especie de d r a m a abstracto sin protagonistas de carne y hueso, o
en fantasma q u e vaga p o r los corredores y d o c u m e n t o s de los organ i s m o s i n t e r n a c i o n a l e s , se reflejan en l a actuacin de los p a r t i d o s polticos y d e l E s t a d o , e n e l c l i m a colectivo que envuelve e l proyecto, y e n
las caractersticas d e l m o d e l o propuesto.
L a s c o n d i c i o n e s de d e s a r r o l l o d e p e n d i e n t e , d e s i g u a l y c o m b i n a d o que
se h a i m p u e s t o secularmente a los pases l a t i n o a m e r i c a n o s , c o n t r i b u y e n
a e x p l i c a r que los p a r t i d o s polticos se m u e s t r e n incapaces de a g l u t i n a r
y expresar c o n g r u e n t e m e n t e ' y en trminos de accin a las diversas clases, fracciones y grupos. C a s i n i n g u n o de estos p a r t i d o s e x h i b e u n a
preocupacin efectiva y o p e r a n t e p a r a l a integracin, n i constituye a

MARCOS

KAPLAN

FI IX-i

sta en u n a de sus p r i n c i p a l e s m o t i v a c i o n e s intelectuales y emocionales.

E n las mejores hiptesis, e l a p o y o de algunos partidos a l a integracin
suele tener u n carcter retrico; n o l l e g a a ser u n c o m p r o m i s o p r i o r i tario v m i l i t a n t e c o n el proyecto, t r a d u c i d o en actividades polticas
sistemticas y c o m o parte de u n m o d e l o general de transformaciones
internas.
E l dficit de las clases y de los p a r t i d o s respecto a l a integracin
e x p l i c a e n parte q u e sta carezca de c a l o r p o p u l a r y de consenso p b l i co favorable, e i n c i d e sobre l a a c t i t u d y l a c o n d u c t a de los Estados
l a t i n o a m e r i c a n o s a l respecto.
E l sistema e c o n m i c o t i p o de los pases l a t i n o a m e r i c a n o s , c o n l a
sola e x c e p c i n de C u b a , es e l de u n c a p i t a l i s m o d e p e n d i e n t e , de desa r r o l l o d e s i g u a l y c o m b i n a d o , q u e parece e n t r a r en decadencia antes
de m a d u r a r . T i e n d e a expresar los intereses de las clases d o m i n a n t e s ,
nacionales y extranjeras; p e r o debe tener t a m b i n en c u e n t a l a existencia de fuerzas y presiones correspondientes a sociedades q u e en varios casos son ya r e l a t i v a m e n t e complejas y diversificadas. L a s intervenciones d e l E s t a d o v e n refractadas sus acciones, y las consecuencias
previstas de las mismas, p o r u n a estructura y u n a m b i e n t e desfavorables u hostiles a l d e s a r r o l l o , a l c a m b i o social, l a m o d e r n i z a c i n y a l a
r a c i o n a l i d a d , y p o r l a p e n e t r a c i n e i n f l u e n c i a de grupos p r i v a d o s .
M a n i f e s t a c i o n e s decisivas de este m a r c o c o n d i c i o n a d o negativo son: l a
b s q u e d a de l a a y u d a y l a d e p e n d e n c i a externas c o m o sustitutos d e l
i m p u l s o y l a i n i c i a t i v a i n t e r n o s ; l a supremaca a f i r m a d a c o n ribetes
casi m i t o l g i c o s de l a p r o p i e d a d , l a i n i c i a t i v a y l a g a n a n c i a p r i v a das; e l conservatismo y l a r i g i d e z d e l sistema de estratificacin social
y de p o d e r . E n v i r t u d de l a crisis de h e g e m o n a q u e afecta a las sociedades l a t i n o a m e r i c a n a s , n i n g u n a clase o fraccin d o m i n a t o t a l y e x c l u sivamente a l Estado, n i l o u t i l i z a en f u n c i n de u n a estrategia d e f i n i d a
y coherente. T o d a s las clases, capas y estratos p u j a n sobre y d e n t r o d e l
Estado, en m a y o r o m e n o r grado y c o n v a r i a b l e fuerza, p a r a l o g r a r satisfaccin a sus intereses sectoriales; en consecuencia, l a accin de a q u l
parece convertirse a m e n u d o e n u n a m e r a resultante inestable d e l j u e g o
de presiones mltiples. L o s consorcios m o n o p o l i s t a s y gobiernos e x t r a n jeros, sobre todo n o r t e a m e r i c a n o s , y los grupos nacionales q u e c o n
aqullos se e n t r e l a z a n y a l i a n , d e s p l i e g a n u n a h o s t i l i d a d sistemtica
h a c i a el i n t e r v e n c i o n i s m o y l a r e g u l a c i n d e l E s t a d o , sin dejar de u t i lizar a ste p a r a sus fines p a r t i c u l a r e s , p e n d r n d o l o c o n sus representantes, sus i n f l u e n c i a s y controles, su ideologa. L a burguesa i n d u s t r i a l
n a c i o n a l n o h a p r o p o r c i o n a d o a l E s t a d o u n a estrategia, n i t a m p o c o los
cuadros, l a e x p e r i e n c i a e m p r e s a r i a l , las pautas de r a c i o n a l i d a d y eficac i a de q u e e l l a m i s m a carece; h a t r a t a d o de p e n e t r a r l o , i n f l u i r l o y
u t i l i z a r l o p a r a el l o g r o de fines i n m e d i a t o s y restringidos; y, c o m o ejemp l o n o t a b l e de falsa c o n c i e n c i a , n o h a dejado jams de c o m b a t i r u n
i n t e r v e n c i o n i s m o g u b e r n a m e n t a l s i n e l c u a l n o h u b i e r a s u r g i d o , n i podra subsistir y prosperar. L a presin de las capas medias y p o p u l a r e s

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se h a ejercido e n g r a n m e d i d a de m o d o mecnico y e x t e r n o , s i n p a r t i c i p a c i n d i r e c t a y activa sobre y en e l Estado, o a travs de l a subord i n a c i n y l a participacin v i c a r i a , p o p u l i s t a y burocrtica. L a m u l t i p l i c a c i n de presiones sociales y polticas, de sentido divergente y antag n i c o , h a c o n t r i b u i d o a desgarrar, i r r a c i o n a l i z a r y p a r a l i z a r l a accin
d e l gobierno. E s t a situacin bsica se h a i d o r e a f i r m a n d o y agravando
c o n l a c o m b i n a c i n de u n d o b l e m o v i m i e n t o de tendencias, a l a l i b e r a lizacin e c o n m i c a y a l a b s o l u t i s m o poltico.
E l Estado e n A m r i c a L a t i n a , sus agencias, intervenciones y controles, n o o p e r a n c o m o expresin y resultado de u n a d e l i b e r a d a v o l u n t a d
t r a n s f o r m a d o r a y p l a n i f i c a d o r a . S u r g e n y se m a n t i e n e n e n y p o r l a i m provisacin, p o r l a presin y e l a p r e m i o de sucesos y situaciones c o y u n turales y de emergencias, q u e luego r e s u l t a n ms d u r a d e r o s de l o pensado. E l E s t a d o n o u t i l i z a , o u t i l i z a m a l , los i n s t r u m e n t o s de poltica
e c o n m i c a y los entes que de todos modos h a n i d o cayendo e n sus manos. Las intervenciones n o i n t e g r a n u n p l a n ; r e s u l t a n inorgnicas y
s i n coordinacin, c o n t r a d i c t o r i a s y desorganizadoras; causan p e r t u r b a ciones n o previstas; c h o c a n entre s y c o n otros actos y objetivos d e l
E s t a d o ; a l i m e n t a n l a i r r a c i o n a l i d a d y l a anarqua. E l E s t a d o tiene u n a
posicin l i m i t a d a y a m b i g u a respecto a s u p r o p i o p a p e l , a l de sus agencias y empresas. R e c h a z a l a i d e a de q u e las esferas bsicas y las p a l a n cas de c o m a n d o de l a e c o n o m a deben pertenecer a l sector p b l i c o .
ste y sus agencias d u r a n p o r i n e r c i a resultante de la h e r e n c i a histrica
y d e l empate de fuerzas sociales. L a accin g u b e r n a m e n t a l n o tiende a
e x p a n d i r a l sector p b l i c o , a favorecerlo n i a u t i l i z a r l o c o m o lder y
p i o n e r o d e l d e s a r r o l l o . E l Estado, p o r e l c o n t r a r i o , v a l o r i z a , p r i v i l e g i a
y refuerza e l p a p e l y e l p o d e r de las grandes empresas privadas, y tiend e a reducirse a s m i s m o a funciones de regulacin m n i m a y de cob e r t u r a de las brechas q u e aqullas d e j a n abiertas o a b r e n en l a econom a y en l a sociedad. L a coexistencia a m b i g u a entre el sector p b l i c o
y e l p r i v a d o se resuelve e n u n f o r t a l e c i m i e n t o d e l segundo a expensas
d e l p r i m e r o y e n d e t r i m e n t o de su peso y eficacia.
L a caracterizacin procedente c o n t r i b u y e a e x p l i c a r que se h a l l e
l i m i t a d a l a c a p a c i d a d d e l E s t a d o e n Amrica L a t i n a p a r a o p e r a r como
agente eficaz d e l d e s a r r o l l o y de l a integracin. L a s acciones valerosas,
i m p a c t a n t e s y a l a r g o p l a z o , r e q u e r i d a s p a r a i m p u l s a r l a integracin,
suelen ser rechazadas o postergadas p o r gobiernos poco representativos,
n o sustentados p o r u n a slida t r a m a de fuerzas socioeconmicas y polticas activamente c o m p r o m e t i d a s c o n el d e s a r r o l l o y l a integracin,
n i e n m u c h o s c a s o s p o r u n a p l e n a u n i d a d n a c i o n a l ; presionados
p o r grupos m i n o r i t a r i o s de p r e c a r i a base poltica; absorbidos p o r d i f i cultades i n m e d i a t a s q u e i m p i d e n l a visin c l a r a y l a decisin certera
y rpida. L a adhesin d e l E s t a d o a l sistema y a l a ideologa d e l l a i s s e z
f m r e , su t e n d e n c i a persistente a i n t e r v e n i r p a r a m a n t e n e r y reforzar
u n o y otra, se t r a d u c e n e n u n a a u t o a b d i c a c i n de sus p o s i b i l i d a d e s ,
poderes e i n s t r u m e n t o s de c o n t r o l , r e g u l a c i n y accin t r a n s f o r m a d o r a !

MARCOS

KAPLAN

FI IX-i

y en l a consiguiente i n c a p a c i d a d p a r a p r o p o r c i o n a r u n a ideologa,
orientaciones valorativas, opciones definidas ante las m l t i p l e s alternativas, planes y programas, que p o s i b i l i t e n l a existencia y l a v i a b i l i d a d
de u n a estrategia p a r a el d e s a r r o l l o y la integracin. Estos q u e d a n l i brados a l a d i n m i c a d e l m e r c a d o y de los intereses p r i v a d o s ms organizados y d o m i n a n t e s , que se desinteresan de aquellas tareas, o b i e n
les i m p r i m e n su signo p a r t i c u l a r i s t a y l i m i t a t i v o . L a s exigencias y actividades relacionadas con l a integracin suelen p o r a a d i d u r a reservarse a f u n c i o n a r i o s de segunda categora, c o n poca o n u l a c a p a c i d a d
de decisin.
4 . P a r a l a e x p e r i e n c i a de integracin en curso a travs de l a A L A L C
(y d e l M e r c a d o C o m n C e n t r o a m e r i c a n o ) se h a e l e g i d o y presentado u n
solo m o d e l o . E l l o i m p l i c a desde el comienzo, l a exclusin apriorstica
de opciones fundamentales ante u n a serie de alternativas, y u n a post u r a ideolgica que yace bajo l a a p a r i e n c i a de u n a n e u t r a l i d a d tecnomtica. Este m o d e l o , se d i j o ya, surge y o p e r a c o m o respuesta a l p e l i g r o
r e v o l u c i o n a r i o , bajo el signo de u n r e f o r m i s m o conservador. A p a r e c e
c o m o u n a panacea u n i v e r s a l que, p o r s m i s m a y de m o d o automtico,
p r o m u e v e el d e s a r r o l l o , l a m o d e r n i z a c i n y l a a u t o n o m a de A m r i c a
L a t i n a ; solamente r e q u i e r e cambios restringidos y prefijados; p e r m i t e
el m a n t e n i m i e n t o de l a e s t a b i l i d a d social, de las actuales estructuras
clasistas, de l a constelacin de p o d e r vigente, y de l a ubicacin tradic i o n a l de l a regin d e n t r o d e l b l o q u e h e g e m o n i z a d o p o r Estados U n i dos. L a integracin es c o n c e b i d a c o m o condicin necesaria y suficiente
de desarrollo, o b i e n c o m o parte de u n a visin m u y p e c u l i a r d e l lt i m o , a l a q u e es til d e d i c a r a l g u n a atencin. (Paradjicamente, l a
concepcin d e l d e s a r r o l l o a que en seguida se hace referencia, es comp a r t i d a p o r p a r t i d a r i o s y enemigos de l a integracin.)
E l enfoque bsico de que se parte peca de s u p e r f i c i a l i d a d y mecanicismo. E n p r i m e r l u g a r , asume la p o s i b i l i d a d de i m i t a r par p a s s u
el m o d e l o clsico de d e s a r r o l l o c a p i t a l i s t a o c c i d e n t a l . E l l o i m p l i c a u n
o l v i d o de las p r o f u n d a s diferencias de situacin histrica entre el p r o ceso c a p i t a l i s t a de E u r o p a O c c i d e n t a l y Estados U n i d o s , y el q u e even
t u a l m e n t e se busca p a r a A m r i c a L a t i n a . Se o l v i d a n adems las r a d i cales diferencias de c o n t e x t o i n t e r n a c i o n a l , especialmente el p a p e l decisivo de l a relacin de d e p e n d e n c i a a que est s o m e t i d a l a regin y,
por lo tanto, los obstculos externos que se o p o n e n a l d e s a r r o l l o , a l
c a m b i o social y a la a u t o n o m a y democratizacin polticas.
E n segundo l u g a r , se p r o p o n e u n a concepcin p a r c i a l i z a d a y b a n a l
del s u b d e s a r r o l l o y d e l d e s a r r o l l o , en trminos economicistas. E l subdesarrollo parece l i m i t a r s e a ciertos factores y rasgos: e s t r a n g u l a m i e n t o
externo, p r e d o m i n i o de l a p r o d u c c i n p r i m a r i a , atraso i n d u s t r i a l . L a
perspectiva y el proyecto d e l d e s a r r o l l o p r i v i l e g i a n lo p u r a m e n t e econmico; escamotean los aspectos y niveles sociales, ideolgicos, psicolgicos, sus correlaciones e interacciones, el carcter c o m p l e j o y g l o b a l
del proceso. A s , l a integracin desencadenara el d e s a r r o l l o e c o n m i c o

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y tecnolgico que, actuando a su vez c o m o agente a u t n o m o y e x g e n o ,

o p e r a r a sobre e l resto de l a t o t a l i d a d social, l a transformara, modern i z a r a y racionalizara, le aportara l a democratizacin y l a a u t o n o m a .
E n tercer lugar, se i g n o r a n otras frmulas posibles de d e s a r r o l l o e
integracin. N o se d e f i n e n precisamente el significado y c o n t e n i d o de
a m b o s procesos, d e l sistema de valores que se adopta, de las alternativas
q u e se e n f r e n t a n y de las opciones q u e se realizan, de los objetivos y
los medios, de los requisitos i n t e r n o s y externos, de los agentes y las
resistencias, de los i n s t r u m e n t o s y de las consecuencias.
E l escamoteo es p e r c e p t i b l e en l o que se refiere a los aspectos y n i veles sociales, ideolgicos y polticos, que parecen n o e x i s t i r o desemp e a r u n p a p e l s e c u n d a r i o en el proceso. L o s enemigos d e l d e s a r r o l l o
y l a integracin n o son ubicados n i caracterizados de m o d o i n e q u v o c o ,
n i se precisa q u se p r o p o n e n p a r a vencer su resistencia. L a responsab i l i d a d de los grupos hegemnicos y de las clases d o m i n a n t e s e n l a
situacin l a t i n o a m e r i c a n a a s u p e r a r resulta oscurecida, o b i e n se l a cons i d e r a c o m o m e r o s u b p r o d u c t o d e l atraso que desaparecer c o n ste.
E s i g n o r a d a l a necesidad de r o m p e r e l v n c u l o de d e p e n d e n c i a e x t e r n a
d e A m r i c a L a t i n a y de m o d i f i c a r su u b i c a c i n s u b o r d i n a d a d e n t r o d e l
b l o q u e s o m e t i d o a Estados U n i d o s . L a s relaciones c o n esta l t i m a pot e n c i a son planteadas bajo e l supuesto de u n a armona p r e s t a b l e c i d a
d e intereses.
C o r r e l a t i v a m e n t e , p o c o o n a d a se hace p a r a precisar q u clases y
grupos fundamentales pueden a c t u a l o potencialmente, promover
y asegurar u n proceso g l o b a l e i n i n t e r r u m p i d o de d e s a r r o l l o e integrac i n ; cules seran sus m o d o s de estructuracin y accin; e l reclutam i e n t o de sus liderazgos; l a f o r m u l a c i n y articulacin de sus m o t i v a ciones, actitudes e ideologas; su c o n t r i b u c i n a l a dinmica de c a m b i o
y a l l o g r o de u n consenso m a s i v o y operante p a r a los objetivos p r o puestos. N o se d e t e r m i n a q u grupos p u e d e n y d e b e n a s u m i r l a hegem o n a en el proceso, n i de q u m o d o se repartirn los costos, sacrificios
y beneficios. E n t r e el b i n o m i o desarrollo-integracin y los c a m b i o s sociopolticos existe u n a disociacin. N o se p r o m u e v e n , y parecen temerse, los cambios p r o f u n d o s e n l a e s t r u c t u r a social y e n l a constelacin
d e p o d e r q u e sustentan a las clases d o m i n a n t e s . U n a y o t r a n o son
d i s c u t i b l e s ; se las c o n s i d e r a n o r m a l e s e inocuas; o b i e n se espera su
m o d i f i c a c i n e n s e n t i d o d e m o c r a t i z a n t e p o r e l m e r o progreso d e l desa r r o l l o e c o n m i c o y de l a integracin. N o se e l a b o r a u n a v e r d a d e r a
estrategia poltica p a r a e l d e s a r r o l l o y l a integracin, c o n d e t e r m i n a c i n
d e alternativas, ideologas m o v i l i z a d o r a s , formas y fases sucesivas. L a s
i m p l i c a c i o n e s y consecuencias de u n proceso i n i n t e r r u m p i d o de desa r r o l l o e integracin, l a i m a g e n de l a sociedad que emergera de a q u l
y q u e se busca c o m o proyecto histrico, n o aparecen p o r n i n g u n a parte.
L a ideologa subyacente o e x p l c i t a q u e se esboza n o basta" p a r a p r o p o r c i o n a r l a m o v i l i z a c i n i n t e l e c t u a l , e m o c i o n a l y prctica de los posibles protagonistas. L a s d i s r u p c i o n e s y v i o l e n c i a s , previsibles segn l a

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KAPLAN

Fl

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e x p e r i e n c i a histrica en procesos de este t i p o , son ignoradas o relegadas

a l a categora de lo patolgico e indeseable q u e debe excluirse a p n o r i
y a c u a l q u i e r precio. L o s esquemas i n s t i t u c i o n a l e s q u e se sugieren
resultan abstractos y formales, desvinculados d e l c o n t e x t o g l o b a l y carentes de base y de o p e r a t i v i d a d .
E l m o d e l o propuesto q u e d a r e c l u i d o a la vez en l a utopa v en la
ucrona. N o demuestra sus ventajas, n i perstiade sobre los peligros de
su frustracin. N o se enraiza en las lites dirigentes n i en las masas,
n o l o g r a su adhesin n i las constituye e n base de consenso p a r a las
grandes decisiones y las acciones transformadoras. A s l o demuestran
los aspectos y resultados de s u f u n c i o n a m i e n t o concreto.
5 . C o m o consecuencia, cada pas h a t e n d i d o a considerar su desa r r o l l o e c o n m i c o c o m o empresa exclusivamente n a c i o n a l y autrquca;
a proteger i n d i s c r i m i n a d a m e n t e las ramas y empresas de su p r o p i o
mbito, especialmente las i n d u s t r i a s antiguas y las i n c i p i e n t e s , sin preocupacin de e f i c i e n c i a n i de p o s i b i l i d a d e s futuras. V a r i o s pases de l a
zona se h a n l a n z a d o desde hace aos a crear i n d u s t r i a s claves (sider u r g i a , automotores), en c o n d i c i o n e s anti-econmicas p o r desperdicio
de recursos escasos, d e s c o n o c i m i e n t o de las economas de escala y asociacin c o n capitales extranjeros. Se h a n creado as poderosos intereses
q u e o b s t a c u l i z a n el avance y l a v i g e n c i a real de l a integracin; y se h a
agravado e l d i l e m a "regin-nacin", r e p l a n t e a d o en este caso entre l a
preocupacin de conservar p o s i b i l i d a d e s de industrializacin n a c i o n a l
y e l o t o r g a m i e n t o a sta de u n espacio e c o n m i c o satisfactorio p a r a
u n a g r a n p r o d u c c i n r a c i o n a l i z a d a . A l g u n o s pases n o creen que su
espacio e c o n m i c o sea i n s u f i c i e n t e . O t r o s t e m e n q u e la cooperacin
econmica r e g i o n a l , f u n c i o n a n d o e x c l u s i v a m e n t e en base a l veredicto
de r e n t a b i l i d a d i m p u e s t o p o r el s i m p l e j u e g o d e l m e r c a d o , destruira
sus p r o p i a s i n d u s t r i a s e n p r o v e c h o de los pases mayores de l a zona, o
los m a n t e n d r a e n su a c t u a l s t a t u s de pases n o i n d u s t r i a l i z a d o s .
L a integracin r e g i o n a l h a sido aceptada solamente p o r imposicin
ci las circunstancias, c o n toda clase de reservas mentales y prcticas,
c o n u n e n f o q u e l i m i t a t i v o y u n p r o c e d i m i e n t o de i n s u f i c i e n c i a y lent i t u d cada vez ms perceptibles. N o se h a n c o m e n z a d o p o r grandes
l i n c a m i e n t o s y objetivos. E l esquema c o n c e b i d o p a r a l a integracin de
u n a zona de l i b r e c o m e r c i o , se l i m i t a a l c a m p o m e r a m e n t e m e r c a n t i l .
T i e n d e a l i b e r a l i z a r el i n t e r c a m b i o a travs de negociaciones peridicas,
destinadas a r e b a j a r o s u p r i m i r tarifas y restricciones a l trfico recp r o c o , a crear preferencias comerciales entre m i e m b r o s d e l g r u p o . Se
i m p o n e n n a d a ms q u e obligaciones restringidas, q u e l o confan todo
a u n s i m p l e j u e g o de l a c o m p e t e n c i a en u n m e r c a d o a m p l i a d o , con u n
m n i m o de i n t e n c i n p l a n e a d o r a s u b s i d i a r i a . N o se trasciende de l a
etapa de s i m p l e cooperacin p o r acuerdos l i m i t a d o s p a r a el c u m p l i m i e n t o de objetivos de inters c o m n , c o n t o t a l conservacin de las
soberanas o r i g i n a l e s y relaciones laxas, restringidas y carentes de d i n a m i s m o i n i n t e r r u m p i d o . N o se e x i g e n n i se i m p o n e n cambios estruc-

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CRISIS DE L A

ALALC

35.

l u a l e s e n todos los aspectos y niveles de l a economa, de l a sociedad,

del sistema poltico y de l a c u l t u r a , n i l a creacin consiguiente de u n ,
d e s a r r o l l o sostenido y a u t n o m o . L o s p r o b l e m a s d e l desarrollo y de l a '
integracin n o se h a n resuelto, y n o h a n tardado e n replantearse c o n
incrementada intensidad.
6 . L a s tarifas son d i s m i n u i d a s m e d i a n t e u n p r o c e d i m i e n t o g r a d u a l
y selectivo, de micronegociaciones p r o d u c t o p o r p r o d u c t o , y rebajas mn i m a s anuales p o r p r o m e d i o s d e l c o n j u n t o , de aranceles aplicados e n
l a zona. E l sistema resulta a l a vez d e m a s i a d o rgido y demasiado flex i b l e . P o r u n a parte, cada pas negocia sobre miles de productos, c o n siderados u n o p o r u n o , c o n los restantes, y luego todos juntos en negociaciones generales. P o r o t r a parte, cada pas es l i b r e de fijar el c m o ,
el c u n d o y el m o n t o de la reduccin de gravmenes p a r a cada p r o d u c t o . T o d o e l l o c o n d i c i o n a los avances de l a integracin a l a solucin
de los conflictos generados p o r l a confrontacin de los intereses creados de cada pas con los d e l resto de l a regin. P e r m i t e q u e g r u p o s
r e d u c i d o s f r e n e n l a a d o p c i n de medidas integradoras. C a d a pas acta en d e f i n i t i v a c o n el p e r m a n e n t e temor de ceder demasiado, de q u e
el costo concreto de l a integracin exceda ms de lo conveniente a los
beneficios q u e , adems, parecen en general remotos y abstractos y sujetos a controversias. E x i s t e siempre e l deseo de aprovechar u n i l a t e r a l
m e n t e los beneficios de l a integracin p a r a l a p r o p i a nacin; as c o m o
l a c o n s i g u i e n t e falta de g e n e r a l i d a d y r e c i p r o c i d a d e n l o que a dichos
beneficios respecta. N o hay c e r t i d u m b r e sobre c u n d o y hasta d n d e
se p r o d u c i r n y se m a n t e n d r n las desgravaciones. Se d i f i c u l t a la det e r m i n a c i n r e a l y concreta de l a situacin en que d e f i n i t i v a m e n t e
q u e d a r n ciertos p r o d u c t o s , impidindose as el a p r o v e c h a m i e n t o de
las concesiones y la electiva programacin de inversiones pblicas y
privadas.
O t r a c i r c u n s t a n c i a agrava a n ms las d i f i c u l t a d e s . Desde hace y a
varios aos, l a casi t o t a l i d a d de los pases de l a A L A L C sufren u n a situacin de f r a n c o estancamiento econmico. E l l o d a ms rigidez a sus
estructuras y reduce su c a p a c i d a d p a r a ajustarse d i n m i c a m e n t e a l proceso de c a m b i o . E n consecuencia, se t i e n d e ms an a considerar l a A L A L C
c o m o l u g a r de colocacin de sobrantes de las p r o d u c c i o n e s nacionales,
d e r i v a d o s d e l estancamiento o d e l m e n o r r i t m o de c r e c i m i e n t o . N o se
c r e a n o a p r o v e c h a n economas de escala. E l i n t e r c a m b i o de p r o d u c t o s
i n d u s t r i a l e s se vuelve d i f i c u l t o s o . U n a vez ms se revela c o m o , si b i e n
la integracin es u n m e d i o p a r a e l d e s a r r o l l o , l a falta de u n d e s a r r o l l o
r p i d o ' y efectivo p a r a l i z a o d i f i c u l t a e n o r m e m e n t e las tareas de l a i n tegracin.
' 7. E l m e c a n i s m o de integracin h a carecido hasta a h o r a de estructuras i n s t i t u c i o n a l e s adecuadas. L o s rganos creados p o r e l T r a t a d o n o
estn capacitados p a r a ejecutar eficazmente las tareas a m p l i a d a s q u e
r e q u i e r e u n a n u e v a etapa de integracin. E l l o s representan y d e f i e n d e n
ante todo los intereses de cada pas a travs de gobiernos q u e t a m -

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MARCOS

KAPLAN

FI I X - i

poco s u e l e n ser demasiado r e p r e s e n t a t i v o s l o q u e d i f i c u l t a l a subsistencia de u n inters sostenido p o r el proceso de l a integracin. N o

se t r a t a todava de instituciones responsables ante toda la c o m u n i d a d
r e g i o n a l , dotadas de atribuciones e i n s t r u m e n t o s capaces de f o r m u l a r
y c u m p l i r u n a poltica de integracin y d e s a r r o l l o regionales.
8 . O t r o s obstculos q u e o p e r a n c o n t r a l a v i a b i l i d a d y r a p i d e z de l a
integracin, residen en l a heterogeneidad y d i s p a r i d a d de regmenes
aduaneros, monetarios, crediticios y dems i n s t r u m e n t o s de poltica
e c o n m i c a y de los grados de p r o d u c t i v i d a d , tasas de salarios y sistemas
de previsin social, en la inflacin, e n l a f a l t a de i n s t r u m e n t o s de
compensacin de i n t e r c a m b i o s , excedentes y dficits financieros, en las
agudas i n s u f i c i e n c i a s , en l a tasa de formacin d e l a h o r r o p b l i c o y p r i vado, y e n l a asignacin de recursos suficientes p a r a actividades productivas y proyectos de integracin.
P o r e l i m p a c t o convergente de los factores y circunstancias que se
han sealado, los sntomas de crisis y estancamiento de l a A L A L C se h a n
v e n i d o m u l t i p l i c a n d o . E l n m e r o de p r o d u c t o s negociados e n las sucesivas ruedas de desgravacin t i e n d e a reducirse. E l comercio intra
z o n a l crece lentamente. Se n e g o c i a n slo dos acuerdos de c o m p l e m e n tacin i n d u s t r i a l , casualmente entre consorcios internacionales. E l i n t e r c a m b i o de p r o d u c t o s m a n u f a c t u r a d o s n o a u m e n t a significativamente,
y el i m p a c t o de l a integracin sobre e l c r e c i m i e n t o i n d u s t r i a l es r e d u c i d o . F a l t a n empresas e inversiones m u l t i l a t e r a l e s y proyectos especficos p a r a actividades estratgicas y polos supranacionales. Se sigue
c a r e c i e n d o de u n a poltica c o m n h a c i a las inversiones extranjeras. R e s u l t a i n s i g n i f i c a n t e e l avance e n l a intensificacin d e l comercio recp r o c o y de l a coordinacin de polticas nacionales p a r a la p r o d u c c i n
a g r o p e c u a r i a . N o se hacen progresos s i g n i f i c a t i v o s h a c i a l a creacin de
u n a t a r i f a c o m n frente a terceros pases. L a i n s u f i c i e n c i a es tambin
p e r c e p t i b l e e n l o q u e se refiere a l a reorientacin y expansin de l a
infraestructura.
L a crisis de l a A L A L C es u n a e v i d e n c i a i n d i s c u t i b l e . Significa ello,
sin e m b a r g o , q u e d e b a descartarse t o d a p o s i b i l i d a d de i n t e n t a r l a integ r a c i n de A m r i c a L a t i n a ?

III.

D O S MODELOS

POLARES

E l T r a t a d o de M o n t e v i d e o representa u n p u n t o de p a r t i d a m n i m o
y p o s i b l e p a r a i n i c i a r l a e x p e r i e n c i a de integracin l a t i n o a m e r i c a n a ,
con l a p a r t i c i p a c i n de los p r i n c i p a l e s pases de l a regin. E n t a l sent i d o , p o r l a f u n c i n e x p e r i m e n t a l y cataltica q u e A L A L C h a desempe a d o , p o r t o d o a q u e l l o que realiz, e i n c l u s o p o r los obstculos e i n suficiencias q u e h a revelado, sus aspectos positivos r e s u l t a n i n d i s c u tibles.
ma

Se h a c o m p r o b a d o ya, s i n e m b a r g o , q u e en su f o r m a actual, e l sistey el proceso de l a A L A L C e v i d e n c i a n graves i n s u f i c i e n c i a s y l i m i t a c i o -

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nes, y h a n e n t r a d o en u n a situacin de crisis y estancamiento que n o par e c e n p o r e l m o m e n t o superar, y q u e podra desembocar e n el fracaso
d e f i n i t i v o de l a e x p e r i e n c i a . S i se a d m i t e q u e l a integracin l a t i n o a m e r i c a n a es u n a necesidad histrica, resulta forzoso i r ms all de l a
f o r m a y de l a etapa actuales, e i r a b a r c a n d o , sucesiva o c o m b i n a d a m e n t e , las reglas y elementos de l a u n i n a d u a n e r a , d e l mercado c o m n
y de l a c o m u n i d a d econmica p r o p i a m e n t e d i c h a . E l l o supone y exige
n o a b a n d o n a r en b l o q u e los elementos d e l esquema correspondientes
a l a p r i m e r a etapa y v o l v e r a u n a especie de p u n t o cero, sino f l e x i b i l i z a r l o y c o m p l e t a r l o , con medidas transicionales a corto y m e d i a n o
p l a z o , pero sobre todo insertando y m o d i f i c a n d o todo e l proyecto en u n a
n u e v a estrategia de desarrollo e integracin. P a r a el presente y p a r a el
f u t u r o i n m e d i a t o se p l a n t e a n a este respecto u n a serie de alternativas
y opciones, de tipos de modelos y procesos posibles. A riesgo de esq u e m a t i z a r y caricaturizar, es d a d o a f i r m a r q u e se presentan dos posib i l i d a d e s bsicas; l a p e r d u r a c i n d e l m o d e l o vigente, o l a tentativa de
a p l i c a c i n de u n m o d e l o a l t e r n a t i v o .
El

modelo

vigente

Por
u n a parte, e l proceso l a t i n o a m e r i c a n o puede c o n t i n u a r , a l o
l a r g o u n p e r o d o histrico de d u r a c i n i m p r e v i s i b l e , segn los l i n c a m i e n t o s seguidos en las ltimas dcadas, p r e s u p o n i e n d o p o r consiguiente l a subsistencia y e l f u n c i o n a m i e n t o i r r e s t r i c t o de u n sistema de prop i e d a d , i n i c i a t i v a y g a n a n c i a p r i v a d a s , el l i b r e juego de las fuerzas de
m e r c a d o , y l a situacin de d e p e n d e n c i a e x t e r n a .
E n t a l caso, es posible q u e p r o s i g a y se logre e n cierta m e d i d a u n
t i p o p a r t i c u l a r de c r e c i m i e n t o e c o n m i c o y de integracin, que present a r n rasgos m u y especiales. T e n d r n l u g a r en el inters, p o r e l i m p u l s o y bajo el c o n t r o l de las grandes corporaciones i n t e r n a c i o n a l e s
d e c a p i t a l n o r t e a m e r i c a n o y d e l g o b i e r n o de Estados U n i d o s . Se c u m p l i r n de a c u e r d o a u n esquema de n u e v a divisin i n t e r n a c i o n a l d e l
t r a b a j o q u e se e l a b o r a en y p a r a e l b e n e f i c i o de l a metrpoli, p r i v i l e g i a n d o ciertas clases sociales, r a m a s econmicas y regiones de los
pases l a t i n o a m e r i c a n o s , en d e s m e d r o de las restantes clases, ramas y
regiones. L a h e g e m o n a de los consorcios y d e l E s t a d o norteamericanos
se ejercer c a d a vez ms sobre los sectores clave y sobre los resortes bsicos de l a economa; sobre los aparatos ms i m p o r t a n t e s de p r o d u c c i n , comercializacin y f i n a n c i a m i e n t o ; sobre las poblaciones y los
mercados; sobre l a seleccin, l a e l a b o r a c i n y el uso de l a ciencia y de
la tecnologa. E n l a m e d i d a q u e u n proceso de esta ndole y sus resultados y secuelas i m p l i c a n , p a r a los grupos d o m i n a n t e s beneficiarios, l a
n e c e s i d a d de c o n g e l a r o rechazar los cambios sociales p r o f u n d o s , gen e r a r n u n a a m p l i a g a m a de tensiones y conflictos. L a hegemona de
Estados U n i d o s deber ejercerse p o r c o n s i g u i e n t e a travs de u n c o n t r o l
a b s o l u t o de los aparatos polticos y m i l i t a r e s , y l a represin t o t a l i t a r i a

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c o m b i n a d a con y e n c u b i e r t a p o r ciertos atavos externos de institucin a l i d a d l i b e r a l , en algunos c a s o s se convertir en m o d e l o casi exc l u s i v o de organizacin y e q u i l i b r i o sociales. L o s centros de decisin
se transferirn cada vez ms a l a m e t r p o l i . A m r i c a L a t i n a deber
i n c o r p o r a r s e d e f i n i t i v a m e n t e , m u c h o ms que hasta el presente, a u n
sistema de i n t e r a m e r i c a n i s m o satelizante. L o s actuales pases de l a
regin perdern, n o slo los restos de a u t o n o m a r e a l que an gozan,
sino los prerrequisitos mnimos p a r a u n a v i a b i l i d a d n a c i o n a l ( a u n q u e
se conserven algunos rasgos formales de aparente i n d e p e n d e n c i a ) . E l
r e s u l t a d o ser u n a integracin c u m p l i d a s e g n l a certera expresin
de A n t o n i o G a r c a desde afuera y desde a r r i b a , y u n d e s a r r o l l o dep e n d i e n t e , deformado, m u l t i p l i c a d o r de distorsiones y d e s e q u i l i b r i o s
entre pases, regiones, sectores econmicos y clases sociales.

Un

modelo

alternativo

Por o t r a parte, u n a a l t e r n a t i v a opuesta parte de l a premisa que l a

integracin es, de todas maneras, i r r e v e r s i b l e e i n e l u d i b l e , y que debe
evitarse su c u m p l i m i e n t o desde afuera y desde a r r i b a y disociado de las
transformaciones estructurales i n t e r n a s . E l l o supone y exige l a elaboracin y l a ejecucin de u n a estrategia q u e exprese y ' s i r v a u n m o d e l o
concreto, basado a su vez e n u n a concepcin g l o b a l y u n i f i c a d a d e l
d e s a r r o l l o y de l a integracin, e n todos los aspectos y niveles (econmicos, sociales, polticos, ideolgicos, culturales), y c o n interaccin de
ambos trminos c o m o partes inseparables de u n proceso nico, a c u m plirse desde adentro y desde abajo. L a s transformaciones estructurales
p r o f u n d a s en l o i n t e r n o y l a integracin r e g i o n a l d e b e n suponerse, entrelazarse y fortalecerse recprocamente. M s concretamente, debe det e r m i n a r s e c o n precisin y r e a l i s m o :
/. Q u sistema de valores se a d o p t a , c o m o base y c r i t e r i o p a r a la
t o m a de decisiones frente a l espectro de alternativas, para l a fijacin
de p r i o r i d a d e s y metas, p a r a el rechazo d e l m o d e l o propuesto hasta ahora y p a r a la creacin y a d o p c i n de o t r o m o d e l o alternativo.
2. L a elaboracin y difusin de u n a ideologa capaz de p r o p o r c i o n a r
el e s q u e m a i n t e l e c t u a l , los criterios o r i e n t a d o r e s , el estmulo a la movilizacin s o c i o p o l t k a de los g r u p o s dinmicos y renovadores y de las
mayoras nacionales, el s a c u d i m i e n t o y transformacin de partidos polticos y de las instituciones.
5. C u l e s son los intereses y las fuerzas, los beneficiarios y los agentes, actuales y potenciales, d e l d e s a r r o l l o y de l a integracin que se busca, l a g r a v i t a c i n r e l a t i v a de aqullas, sus p o s i b i l i d a d e s y modos de
articulacin, a l i a n z a y liderazgo. C u l e s son los enemigos, y cmo neutralizarlos o a n u l a r l o s .
4 . Objetivos, condiciones, mtodos e instrumentos del desarrollo
de l a integracin. E s c a l o n a m i e n t o e n etapas. E x i g e n c i a s , requisitos y
consecuencias. C a m b i o s sociales c o n c o m i t a n t e s y resultantes. T i p o s de

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CRISIS

DE L A

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e c o n o m a , de sociedad, de rgimen poltico, de estructura i n s t i t u c i o n a l ,

d e c u l t u r a y d e ubicacin e n el sistema i n t e r n a c i o n a l , que se buscan y
se prevn c o m o resultado d e l proceso.
P a r a u n d e s a r r o l l o y u n a integracin de A m r i c a L a t i n a , a realizarse
desde a d e n t r o y desde abajo, debe comenzarse p o r c u m p l i r , con espritu
c r t i c o e i n v e n t i v o , el anlisis y el diagnstico de los problemas q u e se
e n f r e n t a n , l a formulacin y ejecucin de soluciones ajustadas a las real i d a d e s p r o p i a s y a las c o n d i c i o n e s especficas de los pases de l a regin
Y de sta e n s u c o n j u n t o , c o n pautas o r i g i n a l e s , s i n imitacin n i a p l i c a c i n mecnica de esquemas i m p o r t a d o s . E l l o i m p l i c a u n p l a n , y por
l o tanto u n a estrategia c o n c e b i d a c o m o u n c u e r p o ms o menos coher e n t e de decisiones, sobre u n c o n j u n t o de opciones econmicas, sociales,
polticas, ideolgicas y culturales.
A m r i c a L a t i n a necesita una poltica u n i f i c a d a q u e asegure: u n g r a n
y r p i d o i m p u l s o de desarrollo; l a p r o m o c i n simultnea de l a transf o r m a c i n e s t r u c t u r a l y d e l a u m e n t o de l a p r o d u c t i v i d a d d e l agro y l a
m i n e r a y de u n a industrializacin q u e supere l a etapa de mera substit u c i n de i m p o r t a c i o n e s ; l a redistribucin p r o g r e s i v a d e l ingreso; la i n d e p e n d e n c i a econmica n a c i o n a l que n o e x c l u y a sino p o s i b i l i t e l a integ r a c i n r e g i o n a l ; l a p r i o r i d a d de l a a c u m u l a c i n n a c i o n a l , y el p a p e l
s u b s i d i a r i o y estrictamente c o n t r o l a d o de capitales y apoyo externos y
u n m a y o r e q u i l i b r i o entre las regiones.
Estos p r e r r e q u i s i t o s y rasgos de u n d e s a r r o l l o e c o n m i c o autntico
n o p u e d e n s u r g i r n i operar c o m o variables autnomas. D e b e n ser acomp a a d o s p o r : cambios sustanciales en l a e s t r u c t u r a social; u n m a y o r
g r a d o de i g u a l d a d y j u s t i c i a socioeconmicas; l a distribucin pareja de
esfuerzos, sacrificios y beneficios; m o d i f i c a c i o n e s e n l a actual correlac i n de p o d e r y s t a t u s entre las clases y grupos; el s a c u d i m i e n t o de l a
a p a t a e i n d i f e r e n c i a de las masas, y e l e s t m u l o a su apoyo y a su part i c i p a c i n a c t i v a y d i r e c t a ; l a democratizacin i n t e g r a l r e a l y n o form a l de l a economa, l a sociedad, el E s t a d o y l a c u l t u r a . E l aleatorio
y errtico c r e c i m i e n t o econmico bajo u n signo ms o menos l i b e r a l
d e b e ser r e m p l a z a d o p o r u n d e s a r r o l l o t o t a l a todos los niveles, i n d u c i d o p o r el E s t a d o y otros organismos p b l i c o s e n l a m e d i d a en q u e
o p e r e n c o m o autnticos representantes de las mayoras nacionales, a travs de u n p l a n cada vez ms i m p e r a t i v o . L o s Estados l a t i n o a m e r i c a n o s
p u e d e n ser agentes valiosos d e l d e s a r r o l l o y de l a integracin, en l a
m e d i d a en q u e sean p r o f u n d a m e n t e m o d i f i c a d o s e n su c o n t e n i d o sociop o l t i c o y e n su estructura o r g a n i z a t i v a y o p e r a c i o n a l . E l objeto y l a
justificacin de esta estrategia se r e d u c e n , e n l t i m a i n s t a n c i a , a l a creacin de estructuras econmicas, sociopolticas y c u l t u r a l e s que satisfag a n c o n l a m a y o r p l e n i t u d p o s i b l e las crecientes necesidades de l a pob l a c i n y g a r a n t i c e n a sus m i e m b r o s l a e x p a n s i n de su p e r s o n a l i d a d
y de sus capacidades.
E n la m e d i d a q u e se c u m p l a n estos procesos y se l l e n e n estos re-

MARCOS

KAPLAN

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quisitos, contribuir a p o s i b i l i t a r y a reforzar las condiciones y exigencias de l a integracin m i s m a , tales c o m o las siguientes:
1. C o n t r o l creciente de los sistemas de p o d e r y de decisin p o r g r u pos dinmicos y transformadores, q u e n o t e m a n y n i se resistan a l a
integracin y p o r el c o n t r a r i o l a necesiten y p r o m u e v a n .
2. O b t e n c i n de u n g r a d o cada vez m a y o r de articulacin n a c i o n a l
i n t e r n a y de consenso ms o menos g e n e r a l i z a d o a favor d e l d e s a r r o l l o
y de l a integracin, c o m o base p a r a l a actuacin e n ese sentido p o r Estados representativos, consolidados y eficaces.
3 . A j u s t e recproco de estructuras y mecanismos internos y l a t i n o americanos. V i a b i l i d a d y eficacia de las polticas y p l a n i f i c a c i o n e s nacionales, y su creciente c o o r d i n a c i n c o n otras de t i p o r e g i o n a l , comp a t i b i l i z a d a s c o n las p r i m e r a s .
4 . C r e a c i n ms o menos g r a d u a l de autoridades sup.ranacionales o
c o m u n i t a r i a s de decisin poltica, p l a n e a m i e n t o y accin d i p l o m t i c a .
5. R u p t u r a de l a d e p e n d e n c i a e x t e r n a respecto a Estados U n i d o s y
a l b l o q u e l a t i n o a m e r i c a n o f o r m a l creado y o p e r a d o bajo su hegemona.
R e c u p e r a c i n de l a a u t o n o m a poltica y diplomtica. E l a b o r a c i n y
ejecucin de u n a poltica e x t e r i o r l a t i n o a m e r i c a n a , que p e r m i t a l a negociacin u n i f i c a d a frente a los bloques i n t e r n a c i o n a l e s y a las grandes
potencias.
E l m o d e l o esbozado p r e s u p o n e y exige a su vez l a convergencia a
otros elementos. E n p r i m e r l u g a r , debe l l e g a r a p r o d u c i r s e u n a a l i a n z a
o p e r a n t e de las clases y grupos de t i p o ms o menos d i n m i c o y transf o r m a d o r : p r o l e t a r i a d o i n d u s t r i a l , masas trabajadoras de l a c i u d a d y
d e l c a m p o , intelectuales, profesionales, tcnicos, p e q u e a y m e d i a n a
e m p r e s a n a c i o n a l , m i l i t a r e s q u e n o se resignen a ser meros represores
d e l c a m b i o y gendarmes de o c u p a c i n a l servicio de l a p o t e n c i a hegem n i c a ; y el l o g r o g r a d u a l de u n a h e g e m o n a d e n t r o de esta constelacin p o r los sectores ms esencialmente predispuestos a l a c o n t i n u i d a d
y p r o f u n d i z a c i n d e l proceso. E n segundo l u g a r , son indispensables l a
aparicin y l a afirmacin de u n a v a n g u a r d i a de cuadros polticos y
a d m i n i s t r a t i v o s , dotados de c l a r a visin sobre los fines, las p r i o r i d a d e s
y los medios; de l u c i d e z ideolgico-poltica y de eficiencia tcnica; c o n
d e v o c i n p o r el inters de l a sociedad, de l a n a c i n y de A m r i c a L a t i n a , y v o l u n t a d i n q u e b r a n t a b l e de l l e v a r a cabo las tareas i n d i c a d a s ,
desde el l l a n o y en el p o d e r . Estos cuadros d e b e n estar a l m i s m o tiemp o p r e v e n i d o s ante el p e l i g r o de convertirse en u n a lite p r i v i l e g i a d a
y a l i e n a d a de sus p r o p i o s p u e b l o s , de sustituirse a su v o l u n t a d y a su
p a r t i c i p a c i n , y de p r o m o v e r a l g u n a v a r i a n t e de c a p i t a l i s m o burocrt i c o de E s t a d o q u e desvirte los objetivos buscados y frustre su l o g r o .
F i n a l m e n t e , es i m p r e s c i n d i b l e u n a l t o g r a d o de c o n c i e n c i a , inters y
p a r t i c i p a c i n d i r e c t a y a c t i v a de las capas ms a m p l i a s de l a p o b l a c i n
e n l a b s q u e d a e i m p o s i c i n de los c a m b i o s , y e n l a restructuracin y
m a n e j o d e l Estado.
E l d e s a r r o l l o y l a i n t e g r a c i n i m p l i c a n c a m b i o s rpidos, p r o f u n d o s

J U L - S E P - 68

CRISIS

DE L A

ALALC

y d i s r u p t i v o s e n todos los aspectos y niveles de las sociedades nacionales y de l a regin en su c o n j u n t o a travs de u n proceso i n i n t e r r u m p i d o y p o r u n perodo histrico i m p o s i b l e de prever p o r a n t i c i p a d o .
S o n posibles y probables los conflictos entre grupos y poderes i n t e r n o s
de A m r i c a L a t i n a y externos a ella, las c o n v u l s i o n e s , cataclismos sociopolticos y violencias. E l m o d e l o puede, e n p r i n c i p i o y en teora,
darse d u r a n t e u n t i e m p o en los cuadros de u n a e c o n o m a m i x t a . S i n
e m b a r g o , p o r sus p r o p i a s caractersticas y p o r su d i n m i c a i n h e r e n t e ,
en las c o n d i c i o n e s y c o n las proyecciones sealadas, n o es a v e n t u r a d o
sospechar q u e ese proceso tiende a e n t r a r e n contradiccin c o n u n sist e m a de p r o p i e d a d , empresa y ganancias p r i v a d a s y a desembocar en
o p c i o n e s f u n d a m e n t a l e s : r e f o r m a o r e v o l u c i n , n e o c a p i t a l i s m o satlite
o versin l a t i n o a m e r i c a n a especfica d e l socialismo.
A m b o s modelos son presentados en u n a f o r m a general y abstracta,
y c o m o alternativas polares. N i n g u n o de ellos tiene aseguradas a p r i o r i
las p o s i b i l i d a d e s de t r i u n f o y perduracin. E n l a A m r i c a L a t i n a de
h o y , c o m o e n todas partes y siempre, l a h i s t o r i a n o tiene f a t a l i d a d n i
fines p r e d e t e r m i n a d o s . S u orientacin y sus alternativas son resultado
de las acciones y relaciones de grupos e i n d i v i d u a l i d a d e s vivientes, en
interaccin de los d e t e r m i n i s m o s , las v o l u n t a d e s conscientes y los azares.
M u c h o s obstculos se i n t e r p o n e n en el c a m i n o h a c i a l a aplicacin
exitosa d e l segundo m o d e l o que, en m i c r i t e r i o , representa l a nica
p o s i b i l i d a d de liberacin, , d e s a r r o l l o , democratizacin e integracin de
A m r i c a L a t i n a . E l i m p e r i a l i s m o n o r t e a m e r i c a n o , sus aliados y apndices nacionales, conservan todava g r a n v i t a l i d a d , recursos cuantiosos,
u n a m p l i o m a r g e n de i n i c i a t i v a , aprendizaje p o r l a e x p e r i e n c i a y man i o b r a . L a s clases y grupos q u e p u e d e n p r o t a g o n i z a r , i m p o n e r y a p l i car u n m o d e l o de efectivo progreso n o m a d u r a n n i a d q u i e r e n conciencia, c o m b a t i v i d a d , n i u n i d a d c o n la r a p i d e z y l a eficacia que sera de
desear. L a crisis de las ideologas y de los p a r t i d o s polticos tradicionales i n c l u s o y sobre todo las de fuerzas p o p u l a r e s y de i z q u i e r d a ,
c o n t r i b u y e n a frenar, a c o n f u n d i r , a s e m b r a r el t e r r e n o histrico-social
de fracasos, frustraciones y desechos, q u e c o n t r i b u y e n a su vez a m a n tener u n c l i m a de escepticismo y apata en vastas capas de l a poblacin
l a t i n o a m e r i c a n a . E n lo q u e respecta a las p o s i b i l i d a d e s de apoyo y
m a n i o b r a i n t e r n a c i o n a l e s , e l n e o c a p i t a l i s m o de E u r o p a O c c i d e n t a l resiste apenas l a operacin satelizante de Estados U n i d o s , y carece de los
recursos y de la v o l u n t a d de frenar o r o m p e r l a accin h e g e m n i c a de
aqullos en A m r i c a L a t i n a . E l b l o q u e socialista pasa p o r u n a p r o f u n d a crisis. L a U n i n Sovitica, p r i s i o n e r a de u n a tradicin estrechamente
n a c i o n a l i s t a y de u n a v o l u n t a d h e g e m n i c a p o c o c o m p a t i b l e con la
ideologa socialista q u e p r e g o n a , p r e o c u p a d a p o r los conflictos actuales
c o n los otros pases de i g u a l rgimen y p o r e l m a n t e n i m i e n t o a cualq u i e r p r e c i o de l a coexistencia pacfica c o n Estados U n i d o s , c o n t r i b u y e
a l a vez p o r accin y p o r omisin a preservar el s t a t u s q u o en Amrica
L a t i n a . C h i n a est alejada y aislada de este c o n t i n e n t e , se h a l l a absor-

42

MARCOS

KAPLAN

FI I X - i

b i d a p o r las tremendas exigencias de u n a gigantesca transformacin

i n t e r n a , y parece carecer de u n a poltica i n t e r n a c i o n a l ms o menos
adecuada o s i g n i f i c a t i v a p a r a A m r i c a L a t i n a .
L a h i s t o r i a r a r a vez se hace e n acuerdo estricto o a p r o x i m a d o c o n
las previsiones y esperanzas de los grupos e i n d i v i d u o s , a u n los ms
lcidos, y esto n o parece ser u n a excepcin p a r a el presente de nuestros
pases. L a e v a l u a c i n realista de las tendencias y. obstculos actuales
i n o c u l a c o n u n o p t i m i s m o s u p e r f i c i a l , mecnico y c o n ribetes de m i s t i cismo, p e r o n o a u t o r i z a e l p e s i m i s m o n i l a desesperanza. L a l u c i d e z
y el r e a l i s m o n o son excusas p a r a l a p a s i v i d a d , sino p r e r r e q u i s i t o s p a r a
u n a accin eficaz. E l sistema i m p u e s t o a l a A m r i c a L a t i n a m u l t i p l i c a
las c o n d i c i o n e s i n h u m a n a s , las frustraciones, las tensiones y conflictos.
B a j o u n a superficie q u e a' m e n u d o parece q u i e t a e i n c l u s o congelada,
potentes fuerzas de rebelda y c a m b i o b u l l e n , se a c u m u l a n y o p e r a n
e n e l seno de la sociedad l a t i n o a m e r i c a n a , y p u e d e n d a r l u g a r a comb i n a c i o n e s inesperadas y a tentativas inditas. U n a de las lecciones de
l a R e v o l u c i n C u b a n a , q u e r e s u l t a a l a vez i m p o r t a n t e y apenas considerada
e n s m i s m a y en l o q u e i m p l i c a , est d a d a p o r l a i m p r e v i s i b i l i d a d , l a o r i g i n a l i d a d y l a c r e a t i v i d a d d e l proceso. S i l a repeticin
exacta, rasgo p o r rasgo y secuencia p o r secuencia, de l a R e v o l u c i n
C u b a n a e n otros pases l a t i n o a m e r i c a n o s parece i m p r o b a b l e e l l o n o
d e m u e s t r a l a i m p o s i b i l i d a d de cambios similares e n A m r i c a L a t i n a
Sugiere s l a existencia de u n a a m p l i a g a m a de p o s i b i l i d a d e s c o m b i n a torias y de actos de creacin histrica q u e dejen de l a d o o desborden
los esquemas rgidos de las sectas o iglesias polticas
de derecha de
c e n t r o y de i z q u i e r d a
c o n sus p e q u e o s cleros y su!s b i b l i a s de b o l s i l l o 1 a f i g u r a de E r n e s t o (Che) G u e v a r a
intelectual combatiente
y estadista' a r g e n t i n o de n a c i m i e n t o m i l i t a n t e en G u a t e m a l a v e n C u b a
m u e r t o en B o l i v i a
constituye n o slo u n objeto de veneracin r i t u a l
n o slo 11 n smbolo d e l d r a m a l a t i n o a m e r i c a n o c o n t e m p o r n e o s i n o
t a m b i n y sobre todo e l signo i n a u g u r a l de u n trnsito h a c i a u n a n u v a
y decisiva etapa de h i s t o r i a c o n t i n e n t a l v m u n d i a l