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Ing. Catastral y Geodesta, Esp. Planeacin Ambiental y Manejo Integral de los Recursos Naturales
Ing. de Apoyo e Investigacin, Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, IGAC Bogot
Universidad Militar Nueva Granada, Bogot D.C., Colombia
johanna.prieto@gmail.com
2
Edgar Camilo Luengas Pinzn, Ing. Sanitario
Esp. en Administracin en el Control de Contaminacin del Aire
Mag. en Ingeniera Ambiental, Docente Universidad Militar Nueva Granada
ecalupi@hotmail.com
Resumen: Bajo los principios de la Ley 388 de 1997 que enmarca al Ordenamiento Territorial dentro de
un instrumento de gestin en funcin de la organizacin y desarrollo del territorio, es pertinente evaluar
los parmetros ambientales establecidos en sta, para estimar los resultados globales obtenidos por los
Planes de Ordenamiento Territorial como sus instrumentos de materializacin. Por su parte, los Planes
Ambientales Municipales se convierten en herramientas de ejecucin de las polticas de Ordenamiento
Ambiental, fundamentadas en los Lineamientos para la Poltica Nacional de Ordenamiento Ambiental del
Territorio, como principio conceptual.
Tales estimaciones se tomaron como referencia para una reflexin sobre la integracin entre el OT y el
OA de los municipios de Colombia, concebida desde la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, como
legislatura dada a partir de la necesidad de unificar estos campos.
El presente estudio elabora un anlisis con una visin no sectorizada sino holstica del territorio
colombiano, orientada a un concepto de Integracin entre el Ordenamiento Territorial y Ambiental, con
el objeto de generar unas reflexiones sobre la LOOT para que visionariamente sean apreciadas como
aporte al proyecto de ley, convertido en un instrumento que normatice efectivamente el sano
aprovechamiento y la proteccin futura de los recursos naturales de los municipios de Colombia.
Palabras Clave: Ordenamiento Territorial (OT), Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (LOOT),
Ordenamiento Ambiental (OA), Ley 388 de 1997, Planeacin Ambiental.
Abstract: Under the principles of Law 388 of 1997 that framed the land within a management tool based
on the
organization
and
development of
the
territory, is
relevant
to
assess
the environmental parameters set forth therein, to estimate the overall results obtained by the
Plans Land as instruments
of realization.
Meanwhile, Municipal
Environmental Plans become
tools of policy
implementation
of Environmental
Management,
based on the
Guidelines
for National Policy of Environmental Planning, conceptual principle.
These estimates were taken as reference for reflection on the integration between the land use
planning and environmental management of the municipalities of Colombia, conceived from the Land
Management Law, as given term from the need to unify these fields.
This study made an analysis with a holistic view is not sectioned but the Colombian territory, focusing on
a concept of "Integration between Land Use and Environment", in order to generate reflections on
the visionary the Land Management Law to be appreciated as a contribution to bill become a tool
that effectively regulate the healthy development and future protection of the natural resources of the
municipalities of Colombia.
Keywords: Land use planning, Land Use Law, Environmental Management, Law 388 of 1997,
Environmental Planning.
1 Introduccin
El territorio, es el escenario fsico y ambiental en donde se dinamiza y convergen los procesos de desarrollo. Por
lo tanto, constituye un elemento integrador entre actividades y relaciones sociales, econmicas y culturales del
hombre.1 El OT a su vez, presupone una organizacin integral del territorio; un orden interrelacionado de cada
uno de los componentes por los que est constituido: administrativo, biofsico o ambiental, social, econmico y
funcional. Sin embargo los acontecimientos naturales de los ltimos aos, presentan contradicciones en cuanto
a la integralidad del concepto.
Debido entonces a los mltiples inconvenientes que presentan los municipios de Colombia, para establecer
polticas territoriales en temas de ordenamiento y de medio ambiente articuladas entre s; adems de las
dificultades observadas en la construccin de relaciones de los municipios en cuanto a las directrices territoriales
con su entorno geogrfico, es justificable presentar consideraciones sobre la normatividad que define parmetros
e instrumentos para la organizacin del espacio; as como evidenciar la necesidad de tener en cuenta bajo estas
normas el aprovechamiento y la proteccin de los recursos naturales de Colombia, as como retribuir al OT como
herramienta clave para la gestin ambiental.
La prolongacin de estas polticas aisladas en cuanto a planeacin territorial, ocasiona el surgimiento de
dificultades en el proceso, lo cual requiere nuevamente un diagnstico actualizado, que tenga nfasis en el estudio
ambiental, junto con propuestas ajustables y realistas para la solucin de la problemtica general del territorio
colombiano, adems de solventar los nuevos obstculos que sobre el tema han surgido y las necesidades propias
de la poblacin. Problemtica demostrada, en los ltimos aos en Colombia, con las consecuencias surgidas de
las amenazas y desastres naturales ocurridos en nuestro territorio, que no se pueden tomar como hechos apartados
de los municipios, sino como hechos de falta de planificacin integral del territorio nacional.
Cuando se establecen normas propias de OT como la Ley 388, no necesariamente se establece la compatibilidad
con los criterios de ordenamiento ambiental, en procura misma del desarrollo sostenible que plantea la
Constitucin Poltica Nacional (CPN), por lo que estos temas se encuentran en algunos aspectos desarticulados,
incluso confusos en cuanto a competencias e importancia de cada uno de ellos, teniendo que ser ntegramente
correspondidos. Tal correspondencia debe darse en el mbito de la una Ley Nacional de Integracin entre el
Ordenamiento Territorial y Ambiental, como norma que involucre instrumentos para el desarrollo territorial y
ambiental; siendo entonces la LOOT una oportunidad jurdica propia para lograr este objetivo.
La concepcin misma de una Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial se remonta desde la Constitucin de
1991, existiendo varios proyectos de LOOT a lo largo de los 20 aos que en la Constitucin Nacional se
estableci el tema. Al no encontrarse regulada esta ley no existe una correlacin idnea entre la distribucin de
estas competencias, siendo visible procesos de planificacin territorial aislados entre los municipios y as mismo
entre las regiones del pas. Los intentos de unificacin de las temticas, ha generado documentacin al respecto
por parte del Gobierno Nacional, como el documento para discusin Lineamientos para la Poltica Nacional de
Ordenamiento ambiental del territorio, realizado por el Ministerio del Medio Ambiente en 1998, importante
aporte para la interpretacin de la problemtica.
La sectorizacin en el pas del ordenamiento territorial con el ambiental, motiv para el presente documento la
generacin de unos principios bsicos de integracin por medio de la articulacin de la LOOT, soportados en dos
aspectos base: un diagnstico nacional dado al ordenamiento territorial a partir de la Ley 388 y su materializacin
por medio de los POT, y la comparacin con un anlisis de la dimensin ambiental nacional actual,
fundamentada en los Planes de Manejo Ambiental Municipal (PMA) como instrumentos a su vez de
materializacin del Ordenamiento Ambiental.
1 UTRIA, Rubn Daro. Notas sobre Ordenamiento Ambiental del Territorio. Santaf de Bogot, D.C., 1997
A partir de las concepciones de diagnstico territorial y ambiental, el documento se enfoca en un gran objetivo:
Generar una aproximacin a la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial como instrumento jurdico que permita
una integracin entre el ordenamiento territorial y ambiental de los municipios de Colombia
PRINCIPIOS
CONSTITUCIONEALES
PLAN DE
ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
LEY ORGNICA DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
PLAN AMBIENTAL
MUNICIPAL
POLITICA NACIONAL
DE INTEGRACION
ENTRE EL
ORDENAMIENTO
TERRITORIAL Y
AMBIENTAL
SISTEMA DE GESTIN
AMBIENTAL MUNICIPAL
Art. 319: El rgimen de reas metropolitanas implica que los municipios que tengan relaciones socioeconmicas
y fsicas, que den al conjunto caractersticas de un rea metropolitana, podrn organizarse como entidad
administrativa encargada de coordinar el desarrollo integrado del territorio bajo su autoridad.
Art. 329: La conformacin de las ET indgenas se har con sujecin a lo dispuesto en la LOOT.
DEL DESARROLLO TERRITORIAL Y AMBIENTAL
Art. 58: Se garantiza la propiedad privada teniendo en cuenta que sta cumple una funcin social y ecolgica. Por
lo tanto, por motivos de utilidad pblica o inters social, el inters privado deber ceder al inters pblico.
Art. 80: Dentro de los mltiples deberes del Estado, se encuentra la planificacin del manejo y aprovechamiento
sostenible de los RN.
Art. 313: Dentro de los deberes de los concejos municipales, se define la reglamentacin de usos del suelo.
Tema inherente del OT y Ambiental.
Art. 334: Intervencin del Estado sobre la economa y el territorio en la explotacin de los RN, el uso del suelo,
la produccin, distribucin y consumo de los bienes, y en los servicios pblicos y privados, para el desarrollo y
un ambiente sano.
PROTECCIN DEL PATRIMONIO NATURAL
Art. 8 y Art. 72: Obligatoriedad de la proteccin de la riqueza cultural y natural.
Art. 79: Derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizar la participacin de la comunidad en las
decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar
las reas de especial importancia ecolgica y fomentar la educacin para el logro de estos fines.
ORDENAMIENTO DEL DESARROLLO CAMPESINO
Art. 64 y 65: Es deber del Estado promover el acceso a la propiedad de la tierra y los servicios de los trabajadores
agrarios, con el fin de mejorar su calidad de vida; adems de garantizar la produccin de alimentos. Se priorizar
el desarrollo integral de actividades agropecuarias as como la construccin de obras de infraestructura y
adecuacin de tierras.
Armonizacin
con la LOOT,
como
norma
establecida en la
CPN.
Autoridades
Cumplimiento de las obligaciones que prescriben al Estado en el ordenamiento del territorio, para
lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes.
CARACTERISTICAS
Objetivos, estrategias y contenidos estructurales de largo plazo que complementarn el desarrollo
municipal y distrital.
Componente
General
Contenido Estructural: Estructura urbano-rural e intra-urbana que se busca alcanzar a largo plazo,
con la correspondiente identificacin de la naturaleza de las infraestructuras, redes de comunicacin y
servicios, as como equipamientos estructurantes de gran escala.
Componente
Urbano
Instrumento para la administracin del desarrollo y la ocupacin del espacio fsico clasificado como
suelo urbano y de expansin.
Componente
Rural
Instrumento para garantizar la adecuada interaccin entre los asentamientos rurales y la cabecera
municipal, la conveniente utilizacin del suelo rural y las actuaciones pblicas tendientes al suministro
de infraestructuras y equipamientos bsicos para el servicio en suelo rural.
VIGENCIA Y REVISIN: Los POT debern definir la vigencia de sus diferentes contenidos y las condiciones
que ameritan su revisin:
1. Contenido estructural: vigencia de largo plazo, tres perodos de las administraciones municipales y
distritales.
2. Contenido urbano: vigencia de mediano plazo, dos perodos.
3. Contenidos urbanos de corto plazo y programas de ejecucin, un perodo.
C
L
A
S
E
S
URBANO
reas del territorio
destinadas a usos urbanos,
con infraestructura vial y
redes primarias de SP,
posibles de urbanizacin.
C
A
T
E
G
O
R
I
A
S
EXPANSIN
URBANA
Porcin del territorio
destinada a la expansin
urbana, habilitada para
uso urbano durante la
vigencia del POT.
RURAL
Terrenos no aptos para el
uso urbano, por razones de
oportunidad, o destinacin
(agrcola, ganadero, forestal,
explotacin de RN).
SUBURBANO
reas dentro del suelo
rural: mezcla de usos del
suelo y formas de vida
(campo y ciudad)
SUELO DE PROTECCIN
ORDENAMIENTO AMBIENTAL
CONCEPTO: Ley 99 de 1993: Se entiende por Ordenamiento Ambiental del Territorio, la funcin atribuida al
Estado de regular y orientar el proceso de diseo y planificacin de uso del territorio y de los recursos naturales
renovables de la Nacin a fin de garantizar su adecuada explotacin y su desarrollo sostenible.
El ordenamiento ambiental debe entenderse como el ordenamiento del territorio que introduce la dimensin
ambiental en su conceptualizacin
Conceptualizaciones
Economicista: considera el OT en trminos
econmicos, sin tener en cuenta el costo social y el
impacto ambiental que signifique, ignorando la
realidad social y el sentido de utilizacin de la
naturaleza dentro de los criterios de uso sostenible.
Por ahora, los SIGAM se constituyen en una herramienta para incorporar la dimensin ambiental en los procesos del
desarrollo social, econmico y territorial. Consecuentemente, su nfasis est orientado al fortalecimiento tcnico y
administrativo de la gestin en el contexto municipal, a la coordinacin interinstitucional y a la participacin
ciudadana.2
ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y ORDENAMIENTO AMBIENTAL
El OA del territorio es un componente fundamental, ineludible e indisociable del ordenamiento territorial. 3 Para su
operatividad requiere de instrumentos indisolublemente relacionados, tales como las disposiciones legales; Polticas
Nacional Ambiental y de Desarrollo Sostenible que se concretan en cada Plan de Desarrollo (nacional, departamental
y municipal), Planes de Accin Ambiental de las Autoridades Ambientales, Planes de Gestin Ambiental, POT y los
SIGAM.
El Ordenamiento Ambiental es el instrumento para la integracin de las variables de la dimensin ambiental en las
acciones para el desarrollo, buscando armonizar la oferta ambiental con la demanda del desarrollo sostenible.
Por lo tanto, el ordenamiento ambiental del territorio debe entenderse como un proceso planificado de la naturaleza
poltica, tcnica y administrativa que plantea el anlisis de un sistema socio espacial concreto (sistema ambiental),
conducente a organizar y administrar el uso y ocupacin de ese espacio, en conformidad con condiciones naturales,
dinmica social, estructura productiva, asentamientos humanos, para prever los efectos que provocan las actividades
socioeconmicas en esa realidad espacial y establecer las acciones a ser instrumentadas con miras a que se cumplan
los objetivos de bienestar social, manejo adecuado de los RN y calidad de vida, es decir, con miras al desarrollo
sostenible.
Ordenamiento
Territorial
Ordenamiento
Ambiental
ORDENAMIENTO DEL
TERRITORIO
ORDENAMIENTO DEL
TERRITORIO
SECTORIZADA
El OA como componente del Ordenamiento del T
INTEGRAL
OA y OT como componentes del Ordenamiento del
Territorio
Fig. 3. Visiones del Ordenamiento Territorial y Ambiental
OBSERVACIONES
Autonoma
Descentralizacin
Competencias entre Nacin y ET, trasladando el poder de decisin de rganos centrales del
Estado hacia el nivel territorial pertinente, de tal manera que se promueva mayor capacidad de
gestin y de administracin de sus intereses.
Integracin
Regionalizacin
Sostenibilidad
Participacin
Participacin, concertacin y cooperacin para que los ciudadanos tomen parte activa en las
decisiones que inciden en la orientacin y organizacin territorial.
Para el desarrollo armnico del territorio, la Nacin, las ET y las figuras de integracin territorial de
mayor capacidad poltica yAs garantizar el acceso equitativo a las oportunidades y beneficios del
desarrollo, y elevar la calidad de vida de la poblacin.
Diversidad
Gradualidad y Flexibilidad
Prospectiva
Visin compartida de pas a largo plazo, con propsitos estratgicos que guen el tipo de
organizacin territorial requerida.
Paz y Convivencia
Asociatividad
Responsabilidad y Transparencia
Las autoridades del nivel nacional y territorial promovern de manera activa el control social de la
gestin pblica incorporando ejercicios participativos en la planeacin, ejecucin y rendicin final
de cuentas, como principio de responsabilidad poltica y administrativa de los asuntos pblicos.
La Nacin y las ET propiciarn el acceso equitativo de los habitantes del territorio a las
oportunidades y beneficios del desarrollo, buscando reducir los desequilibrios sociales,
econmicos y ambientales entre ellas. Adems procurar el desarrollo equilibrado entre reas
urbanas, rurales y costeras de estas en relacin con la regin.
OBSERVACIONES
No se menciona el aspecto
ambiental dentro de las decisiones
de la vida que afectan a la
ciudadana.
El enfoque territorial sigue siendo
netamente divisin poltico administrativa del territorio, antes
que de planificacin integral del
pas.
Enfoque Descentralizacin
El reconocimiento de diversidades
implica una visin integral del
ordenamiento.
Departamental
Regmenes de gestin administrativa para uno o varios departamentos, integracin de capacidades y competencias de
acuerdo con poblacin, recursos econmicos y naturales y circunstancias socio-culturales y ecolgicas.
1.Coordinacin.
Competencias
de
manera
articulada,
coherente y armnica,
Para
derechos
colectivos
y
del
ambiente.
3.Subsidiariedad. Apoyo a
las entidades de menor
desarrollo econmico y
social en el ejercicio de
sus competencias.
4.Complementariedad.
Mecanismos de convenios,
asociacin, cofinanciacin
para el desarrollo de
proyectos regionales.
8. Responsabilidad.
Competencias previendo
los recursos necesarios sin
comprometer la
sostenibilidad financiera
del ente territorial.
7. Gradualidad.
Competencias de ET se
efectuarn
en
forma
progresiva y flexible, segn
capacidades administrativas
y de gestin.
5. Eficiencia.
Mayores
beneficios
sociales, econmicos
y ambientales por el
uso de los recursos
pblicos
y
las
inversiones.
6.
Equilibrio
entre
competencias y recursos.
Traslado de competencias
previa
asignacin
de
recursos para atenderlas de
manera directa o asociada.
2. Del Departamento
Establecer directrices para el ordenamiento total o parcial de su territorio, especialmente en reas de
conurbacin, con el fin de determinar los escenarios de uso y ocupacin del espacio, en funcin de los
objetivos de desarrollo, potencialidades y limitantes biofsicos, econmicos y culturales.
Definir las polticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos, de tal manera que facilite el desarrollo
de su territorio.
Orientar la localizacin de infraestructura fsica social para aprovechar las ventajas competitivas regionales
y promover la equidad en el desarrollo municipal, concertando con los municipios el OT de las reas de
influencia de las infraestructuras de alto impacto.
Integrar y orientar la proyeccin espacial de los planes sectoriales departamentales, municipales y entidades
territoriales indgenas.
3. De los Distritos Especiales
Dividir el territorio distrital en localidades, de acuerdo a las caractersticas sociales y atribuir competencias y
funciones administrativas.
Organizarse como reas metropolitanas, siempre que existan unas relaciones fsicas, sociales y econmicas
que den lugar al conjunto de dicha caracterstica y coordinar su desarrollo por medio de la racionalizacin de
la prestacin de sus servicios y la ejecucin de obras de inters metropolitano.
4. Del Municipio
Los municipios debern formular y adoptar los POT.
Reglamentar de manera especfica los usos del suelo, en las reas urbanas, de expansin y rurales.
Optimizar los usos de la tierra y coordinar los planes sectoriales, en armona con las polticas nacionales y los
planes departamentales y metropolitanos.
5. De las reas Metropolitanas
Al nivel metropolitano le corresponde la elaboracin de planes integrales de desarrollo, incluyendo el ordenamiento
fsico y el sealamiento de normas que definan los objetivos y criterios a los que deben acogerse los municipios al
adoptar los POT, de acuerdo con la Ley de reas Metropolitanas.
REGIONES ADMINISTRATIVAS Y DE PLANIFICACIN
Financiacin
El funcionamiento de las Regiones Administrativas y de Planificacin RAP, se financiar con cargo a recursos de
regalas en los trminos que defina la ley y el Gobierno Nacional. Igualmente, las ET que conformen una RAP
podrn destinar recursos para el financiamiento de la misma.
Fondo de Compensacin Territorial: Su objeto ser la administracin de las regalas y compensaciones que se
destinen para la financiacin de proyectos regionales.
De la Regin Territorial
La respectiva ley orgnica establecer las condiciones para solicitar la conversin de la Regin en ET. La decisin
tomada se someter a referendo de los ciudadanos de los departamentos interesados.
3 Resultados y anlisis
CONTEXTO GENERAL DE LA PROBLEMTICA AMBIENTAL EN COLOMBIA
La identificacin de los principales conflictos ambientales nos permite examinar las interrelaciones entre las ms
importantes dinmicas naturales y sociales e identificar aquellos sobres las cuales debemos incidir, con el propsito
de orientar y regular los procesos de ocupacin, apropiacin y uso del territorio y sus recursos naturales para
garantizar su adecuado aprovechamiento y avanzar hacia el desarrollo sostenible.
En este sentido, se presentan a continuacin los nudos crticos que constituyen el mbito de intervencin por parte de
la poltica nacional de OT y que exigen la accin integral de las diferentes escalas del Estado:
2. Crecimiento Urbano
Asunto de singular importancia para el ordenamiento ambiental del territorio lo constituye el crecimiento urbano,
con la consecuente expansin de las grandes ciudades y los fenmenos de conurbacin y metropolizacin,
estrechamente relacionados con procesos de crecimiento y concentracin industrial, lo que provoca un incremento
considerable en la demanda de bienes y servicios ambientales con el riesgo implcito de rebasar la capacidad de la
oferta natural de la regin en que se localizan.
Distribucin de la Poblacin
VENTAJAS DE LA INTEGRACIN
En los ltimos aos, con el auge de la explotacin minera, incluyendo hidrocarburos, oro y dems, y luego de
la serie de normas adoptadas para regular el medio, los municipios de Colombia, se han visto en la necesidad
de reglamentar muy bien sus lmites administrativos y adoptar posiciones, quienes cada da reclaman ms
territorio como propio, en bsqueda del aprovechamiento econmico que les atae. Sin embargo al normatizar
equitativamente el aprovechamiento de la riqueza natural de Colombia, grandes de las discrepancias
existentes y venideras pueden difuminarse, siendo coherentes con los principios rectores del OT.
La planificacin de los RN, a partir del estudio de la tierra como un recurso natural pero sobre todo como un
recurso social, que contempla la utilizacin del suelo como fuente de vida, permite el conocimiento de la
geografa y el espacio, como eje para el reconocimiento en s de la sociedad y sus caractersticas.
La importancia que sin duda alguna tiene una seria gestin ambiental, en pro de los resultados que se quieren
obtener radica en un adecuado aprovechamiento de las herramientas que se presentan. La planeacin, la
participacin de los agentes relevantes y la importancia dada a los aspectos que no necesariamente son
econmicos, son pieza clave en los resultados y la minimizacin de conflictos.
CONCLUSIONES
Responsabilidad del Estado - Ciudadanos
Al Estado le corresponde definir y dictar los lineamientos que orienten las acciones de un pas; estos
lineamientos se materializan en la Constitucin, las Leyes y Normas y las Polticas, las cuales se constituyen
en una filosofa, incluyendo principios bsicos que se deben tener en cuenta para actuar sobre un tema.
En el tema del desarrollo sostenible, es al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial a quien
le corresponde disear y proponer la Poltica Ambiental Nacional, las Polticas Sectoriales y las Polticas de
Vivienda, Desarrollo Territorial, Agua Potable y Saneamiento Bsico. Sin embargo, tambin en el nivel
regional la Corporacin Autnoma Regional como Autoridad Ambiental, fija los lineamientos de accin en la
Regin; y en el mbito municipal, se fijan las pautas de accin que respondan a las caractersticas locales,
coherentes con las determinaciones regionales y nacionales.
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