CAPITULO 2: CONTROL ADMINISTRATIVO DE LA RCA

2.1 El Principio de Impugnabilidad

Se reconoce en general que el control de los actos de la Administracin es

la esencia de los sistemas democrticos de gobierno y estriba en la necesidad de
limitar el ejercicio del exorbitante poder pblico y el rendimiento de cuentas que la
autoridad debe a los ciudadanos 1. Aunque la modificacin y revocacin de las
decisiones de la autoridad expresadas en los actos administrativos son
verdaderamente excepcionales, lo cierto es que como afirma el Prof. Gordillo es
nsito a su calidad de acto productor de efectos jurdicos directos, que tales
efectos puedan ser controvertidos por el interesado mediante la interposicin de
recursos administrativos o judiciales. El acto en s mismo irrecurrible no existe en
un Estado de Derecho, salvo la sentencia judicial que con autoridad de cosa
juzgada cierra definitivamente una cuestin. Si se reconoce al acto administrativo
presuncin de legitimidad, exigibilidad, e incluso ejecutoriedad en algunos casos,
esas potestades deben ir acompaadas de los medios para que el individuo
pueda cuestionar y discutir eficazmente la validez o el mrito del acto que lo
perjudica2. De este modo y como medio fundamental para contrapesar las
presunciones de que se encuentran revestidos los actos administrativos y
necesaria consecuencia del principio de su publicidad, es que a travs de su
impugnabilidad, los interesados pueden prorrogar el procedimiento con el
exclusivo propsito de discutir ante la misma Administracin el respectivo acto,
con el fin de que sea aclarado, modificado o revocado.
La LPA contempla la impugnacin de los actos administrativos como uno de
los principios del procedimiento, disponiendo su art. 15 en forma perentoria que
todo acto administrativo es impugnable por el interesado mediante los recursos
1

Luis Cordero Vega, El Control de la Administracin del Estado, 2007, p.19.

Agustn Gordillo, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo III, Bs. Aires, 2004, 8
edicin, p. 265.
2

administrativos de reposicin y jerrquico, regulados en esta ley, sin perjuicio del

recurso extraordinario de revisin y de los dems recursos que establezcan las
leyes especiales. En este aspecto, la LPA simplemente reitera lo establecido en el
artculo 10 de la LOCBGAE que, conforme al mandato del artculo 38 de la
Constitucin Poltica de la Repblica, consagr los recursos de reposicin y
jerrquico como elementos bsicos de la organizacin administrativa. Se asienta
entonces como principio jurdico insoslayable la impugnabilidad de los actos de la
autoridad toda vez que lesionen los legtimos intereses de terceros pudiendo
recurrir tanto en sede administrativa como judicial.
Del inc. 2 del art. 15 LBPA se desprende que slo son impugnables los
actos administrativos de carcter terminal, que ponen fin al procedimiento
administrativo y que resuelven sobre el fondo de la materia que ha sido propio de
su

objeto.

Los

actos

trmites,

intermedios,

slo

son

impugnables

excepcionalmente, cuando de ellos resulta la imposibilidad de continuar el

procedimiento o produzcan indefensin. Siendo la RCA el acto terminal propio del
procedimiento de calificacin ambiental es evidente que puede ser impugnada por
la va administrativa especial y general de carcter supletorio, aunque tal
supletoriedad de la LBPA ha generado discusiones.

2.2 Recursos Administrativos Especiales

La LBGMA considera dos tipos de recursos de reclamacin, atendiendo a la

persona que puede interponerlo. Por una parte, puede hacerlo el proponente o
titular del proyecto, y por otra, las organizaciones ciudadanas con personalidad
jurdica y las personas naturales directamente afectadas por el proyecto o
actividad. Habiendo la LBGMA normado con cierto detalle las condiciones de
legitimacin activa para interponer cada recurso, no son aplicables a estos medios
de impugnacin especiales las normas de legitimacin procesal contenidas en el
art. 21 LBPA.

2.2.1 Recurso de Reclamacin del Titular (art. 20 LBGMA)

El recurso de reclamacin contenido en el art. 20 procede tanto en contra

de la RCA que recae en un EIA como de aquella que recae en una DIA. En efecto,
la norma establece en la primera parte de su inc. 1 que en contra de la resolucin
que niegue lugar a una Declaracin de Impacto Ambiental, proceder la
reclamacin ante el Director Ejecutivo de la Comisin Nacional del Medio
Ambiente. En contra de la resolucin que rechace o establezca condiciones o
exigencias a un Estudio de Impacto Ambiental, proceder la reclamacin ante el
Consejo Directivo de la Comisin Nacional del Medio Ambiente.
Como queda dispuesto, la primera diferencia relevante surge
respecto de la instancia ante la cual ha de presentarse el recurso en uno y otro
caso. As, si se trata de una DIA la reclamacin debe ser interpuesta para ser
conocida por el Director Ejecutivo de la CONAMA. El Director Ejecutivo es el jefe
superior del servicio y de acuerdo a lo establecido por el art. 75 de la LBGMA le
corresponde, entre otras funciones, la administracin del mismo. El literal l) del
mismo artculo entrega a su conocimiento la reclamacin en materia de
Declaracin de Impacto Ambiental. Por otra parte, si se trata de un EIA, entonces
el recurso ha de ser interpuesto para ser conocido por el Consejo Directivo que
tiene a su cargo la direccin superior de CONAMA y cuya cabeza es el Presidente
de CONAMA, cargo con rango ministerial creado por medio de la Ley 20.173 de
20073; lo anterior, segn dispone el literal j) del art. 72 LBGMA. Asimismo, los
requisitos de procedencia en uno y otro caso son tambin diferentes. Si se trata de
una DIA, el recurso de reclamacin proceder slo en el caso de que ella sea
3

Adems el Consejo Directivo (conocido tambin como Consejo de Ministros) esta

formado por los ministros de Secretario General de la Presidencia (quien hasta antes de
la promulgacin de la Ley 20.173 presida el Consejo), Relaciones Exteriores, Defensa
Nacional, Economa Fomento y Reconstruccin, Planificacin y Cooperacin, Educacin,
Obras Pblicas, Salud, Vivienda y Urbanismo, Agricultura, Minera, Transportes y
Telecomunicaciones y Bienes Nacionales. Curiosamente no forma parte del mismo el
Ministro de Hacienda. Cf. Fernndez Bitterlich, Pedro: Institucionalidad Ambiental en
Chile, Revista de Derecho (Valdivia) v.9, ago. 1998, pp. 35-42.

rechazada, de modo tal que si se efecta una calificacin favorable de la DIA

estableciendo condiciones o exigencias ambientales a cumplir para ejecutar el
proyecto

la

actividad

que

resulten

tcnicamente

injustificadas

desproporcionadas, no se puede recurrir por esta va, debiendo el titular del

proyecto acogerse al rgimen de impugnacin supletorio. Por el Contrario, si se
trata de un EIA el recurso de reclamacin proceder tanto si la COREMA rechaza
el EIA como contra la RCA que establece condiciones o exigencias para la
realizacin del proyecto objeto de la calificacin. Cabe mencionar aqu la norma
del art. 5 LBGMA que prohbe a la autoridad imponer diferencias arbitrarias en
materia de plazos o exigencias que debe relacionarse al art. 20. La diferencia en
cuanto a las condiciones de procedencia del recurso se explica pues, mientras una
DIA requiere para su aprobacin que se acredite el cumplimiento de toda la
legislacin ambiental aplicable, el EIA, adems de cumplir la normativa ambiental,
debe acreditar que se hace cargo de los efectos y circunstancias contenidos en el
art. 11 LBGMA, as como la proposicin de medidas apropiadas y suficientes de
mitigacin, compensacin y reparacin, es decir, los estndares de exigencia y
control son ms elevados para el caso de el EIA y los efectos que se quieren evitar
estn en trminos generales descritos en la propia ley, de modo que es frecuente
que los EIA sean condicionados. Adems, el inc. 3 del art. 44 RSEIA precepta
que tratndose de una reclamacin contra la resolucin que rechace o establezca
condiciones o exigencias a un Estudio de Impacto Ambiental, la resolucin
considerar la opinin del Consejo Consultivo de la Comisin Nacional del Medio
Ambiente.
La segunda parte del inc. 1 del art. 20 LBGMA precepta que estos
recursos debern ser interpuestos por el responsable del respectivo proyecto,
dentro del plazo de treinta das contado desde su notificacin. La autoridad
competente resolver en un plazo fatal de sesenta das contado desde su
interposicin, mediante resolucin fundada.

De la norma, repetida en el art. 42 RSEIA4, fluye que la legitimacin activa

para la interposicin de este recurso es muy restringida: slo es legitimario activo
del recurso el titular del proyecto que, en el caso de ser una persona jurdica
(como ocurre con frecuencia en el caso de los proyectos presentados por
entidades privadas y siempre en el caso los que son presentados por entidades
pblicas) ser su representante legal. El plazo para interponer el recurso en
ambos casos es de treinta das contados desde la notificacin de la resolucin
contra la que procede debiendo considerarse para tal cmputo lo preceptuado en
el art. 92 LBGMA segn el cual todos los plazos establecidos en esta ley sern de
das hbiles y adems lo dispuesto en el art. 25 LPA que rige supletoriamente en
esta materia y segn el cual los plazos de das establecidos en esta ley son de
das hbiles, entendindose que son inhbiles los das sbados, los domingos y
los festivos5.
El Director Ejecutivo o el Consejo Directivo de CONAMA en su caso, tienen
60 das para resolver el recurso que ha sido acogido en forma fundada y contra
esta resolucin, de acuerdo a lo establecido en el inc. 2 del art. 20 proceder
recurso de reclamacin

dentro del plazo de treinta das contado desde su

notificacin, ante el juez de letras competente, de conformidad con lo dispuesto en

los artculos 60 y siguientes de esta ley, aplicndose las reglas de tramitacin del
procedimiento sumario (inc. 1 del art. 61 LBGMA). De acuerdo al art. 60 LBGMA
ser competente para conocer de las causas que se promuevan por infraccin de
la presente ley, el juez de letras en lo civil del lugar en que se origine el hecho que
causa el dao, o el del domicilio del afectado a eleccin de este ltimo. La
resolucin del juez civil de primera instancia es apelable en el solo efecto
devolutivo y su tramitacin se ajustar a las reglas establecidas para los incidentes
(art. 691CPC). Por ltimo, ha de sealarse que en el caso de rechazarse

Inc. 3 del art.42: Estos recursos debern ser interpuestos por el titular del proyecto o
actividad.
5
Al respecto cf. DICTAMEN N3.441 de la Contralora General de la Repblica de 24 de
enero de 2008.

definitivamente la DIA o el

EIA sometidos a calificacin ambiental, el art. 21

LBGMA permite presentar una nueva DIA o EIA segn corresponda.

2.2.2 Recurso de Reclamacin de las Organizaciones Ciudadanas con

Personalidad Jurdica y las Personas Naturales (art. 29)

Este recurso de reclamacin especial contenido en la LBGMA guarda una

relacin esencial con el procedimiento de participacin ciudadana a que debe
someterse el procedimiento de evaluacin de un EIA, por lo que no es procedente
contra la resolucin recada en una DIA. El art. 28 en su inciso 1 indica que
podrn imponerse de los antecedentes y documentos sobre los que no recaiga la
excepcin de reserva las organizaciones ciudadanas con personalidad jurdica,
por intermedio de sus representantes, y las personas naturales directamente
afectadas. Si bien se ha considerado acertada la limitacin que impone la ley a las
personas naturales en cuanto han de tener un inters directo respecto de los
posibles impactos que pueda implicar un proyecto o actividad sometidos a
calificacin, lo cierto es que resulta al menos imprecisa en cuanto a la calificacin
de las organizaciones que pueden intervenir en los procesos de evaluacin y que
son tambin titulares del recurso concedido en el artculo 29 LBGMA. Esto porque
la norma alude a organizaciones ciudadanas con personalidad jurdica que han de
entenderse como asociaciones cuyos integrantes han de tener la calidad de
ciudadanos en el sentido de la capacidad poltica de los chilenos mayores de 18
aos que se confiere conforme al art. 13 CPR, vanse o no afectadas por la
ejecucin del proyecto o actividad en cuestin. En cambio, una fundacin que
persiguiera una finalidad especficamente ambiental no estara legitimada
activamente para impetrar este recurso pues, como se sabe, las fundaciones no
tienen miembros6. Adems, es condicin fundamental el haber efectuado por s

Fuentes, Op. Cit. P. 202.

mismas las personas mencionadas en el art. 28 las observaciones que, en el

supuesto, no han sido adecuadamente ponderadas.
El art. 29 LBGMA establece en su inc. 1 que las organizaciones
ciudadanas y las personas naturales a que se refiere el artculo anterior podrn
formular observaciones al Estudio de Impacto Ambiental, ante el organismo
competente, el que est obligado a ponderar debidamente dichas observaciones
segn establece el inc. 2 del mismo artculo. Esta ponderacin debe ser parte del
ICE de acuerdo al art. 27 RSEIA en su literal h) al indicar que estos informes
deben contener una sntesis de las observaciones que hubieren formulado las
organizaciones ciudadanas y las personas naturales a que se refiere el artculo 28
de la Ley y los antecedentes que digan relacin con la implementacin de los
mecanismos que permitieron asegurar la participacin informada de la comunidad
organizada, si corresponde. Este informe es uno de los antecedentes que sirven
para fundar la RCA, aunque su contenido no es vinculante para la autoridad
ambiental llamada a calificar los proyectos presentados al sistema. Sin embargo,
es no slo una obligacin de la COREMA incluir las observaciones ciudadanas en
los fundamentos de su resolucin, sino tambin un requisito de forma de las RCA,
pues el literal c) del art. 36 RSEIA obliga a la inclusin de la ponderacin de las
observaciones formuladas por las organizaciones ciudadanas con personalidad
jurdica y por las personas naturales directamente afectadas, si corresponde
dentro de sus contenidos mnimos. Si esta ponderacin est ausente, es
inadecuada o insuficiente se configura la causal que da procedencia al recurso de
reclamacin. De acuerdo al inc. 3 del art. 29 LBGMA las organizaciones
ciudadanas y las personas naturales cuyas observaciones no hubieren sido
debidamente ponderadas en los fundamentos de la respectiva resolucin, podrn
presentar recurso de reclamacin ante la autoridad superior de la que la hubiere
dictado dentro de los quince das siguientes a su notificacin, para que sta, en un
plazo de treinta das, se pronuncie sobre la solicitud. Esta norma se repite en el
inc. 1 del art. 45 RSEIA.

De acuerdo al art. 46 RSEIA el recurso se acoger a tramitacin si fuere

presentado por las organizaciones ciudadanas y/o las personas naturales que
hubieren formulado observaciones al Estudio de Impacto Ambiental, ante la
autoridad superior que correspondiere y dentro del plazo a que se refiere el
artculo anterior. De lo contrario, ser rechazado de plano. En ambos casos, la
resolucin deber ser dictada dentro de tercero da y notificada a los reclamantes
y al titular del proyecto o actividad. Si la reclamacin es acogida, la determinacin
de si la ponderacin fue debidamente hecha, debe hacerse en consideracin a los
antecedentes tenidos a la vista en su momento por la COREMA. Sin embargo, el
inc. 2 del art. 46 RSEIA faculta a la autoridad que conoce del recurso para
solicitar toda la informacin pertinente tanto a la autoridad que ha dictado la
resolucin que se impugna, como de los rganos y servicios pblicos competentes
en la evaluacin del EIA que ha dado lugar a dicha resolucin para la su adecuada
resolucin. Agrega, el inc. 4 del art. 46 RSEIA que la resolucin que falle el
recurso se fundar en el mrito de los antecedentes que consten en el expediente
del Estudio de Impacto Ambiental y del proceso de reclamacin, los antecedentes
presentados por el o los reclamantes y, si correspondiere, los informes evacuados
por los rganos a que se refiere el inciso segundo de este artculo.
En virtud de los preceptos anteriores es que se ha sostenido que el lmite
de la resolucin que se pronuncia sobre el recurso est dado por su propia
naturaleza, es decir, debe referirse a si las observaciones formuladas dentro del
periodo de participacin ciudadana han sido debidamente ponderadas; por lo que,
si rechaza el recurso, declarar que tales observaciones fueron debidamente
ponderadas en la resolucin reclamada o, si lo acoge, ponderar debidamente las
observaciones presentadas por las organizaciones ciudadanas y por las personas
naturales a que se refiere el art. 28 LBGMA. No obstante el recurso busca
principalmente la modificacin de la RCA en la parte que pondera las
observaciones realizadas en el marco del procedimiento de participacin
ciudadana de un EIA y su finalidad principal no es por tanto la revocacin del acto

recurrido, la Corte de Apelaciones de Santiago 7 entendi que tal situacin puede

ocurrir, pues la norma del art. 47 RSEIA, segn se establece en un considerando,
no limita la competencia del rgano revisor en lo que dice relacin con la
normativa legal y reglamentaria que debe aplicarse a la situacin de que se trata,
toda vez que los rganos del Estado deben someter su accin a la Constitucin y
a las normas dictadas conforme a ella.
Si la resolucin impugnada ha sido dictada por la COREMA, cual es el caso
de los proyectos cuya rea de influencia se encuentra acotada a los lmites de una
regin del pas o lo es por el Director Ejecutivo (cuando abarca ms de una regin)
quien ha de conocer del recurso es el Consejo Directivo de la Comisin nacional
del Medio Ambiente.
Como se observa, los plazos otorgados por la ley en este caso son mucho
ms acotados que aquellos del recurso de reclamacin del art. 20, pues slo
puede ser interpuesto dentro de los 15 das siguientes a su notificacin, es decir,
la mitad del plazo concedido al titular que reclama de una RCA. Como
contrapartida, la autoridad tambin tiene un plazo ms breve para resolver, el que
se limita a 30 das contados desde que es presentado el recurso. Debe sealarse
aqu que interposicin del recurso de reclamacin no suspende los efectos de la
resolucin recurrida (art. 29).
De lo que resuelva la autoridad superior slo podr recurrirse por la va de
los recursos administrativos generales, pues ni la LBGMA ni el RSEIA contienen
normas especiales al respecto o, en su defecto, por medio del rgimen general de
proteccin constitucional ante la Corte de Apelaciones respectiva.

2.3 Recursos Administrativos Generales

Daissy Benavides contra Director Ejecutivo de la Comisin Nacional del Medio

Ambiente, rol 5043-98, sentencia de 28 de diciembre de 1999, confirmada por la
Excma. Corte Suprema en sentencia de 8 de febrero de 2000. Se dej sin efecto en
este caso la autorizacin ambiental otorgada a Aguas Dcima S.A. para la instalacin
de una estacin depuradora de aguas servidas por no ajustarse al plano regulador
comunal respectivo.

La Ley 19.300 ha establecido algunos recursos especiales que proceden

contra las resoluciones de calificacin ambiental que recaen sobre Estudios o
declaraciones de impacto ambiental, sin embargo por su carcter restrictivo no
alcanzan a servir de medios para todas las situaciones que se presentan entre los
intereses del Estado y de los particulares pues, como vimos, tienen un carcter
especial y restrictivo. Para los casos no contemplados expresamente en la
legislacin especial se hace aplicable supletoriamente la legislacin administrativa
general y especialmente la LBPA. En efecto, en su art. 1 la LBPA dispone que en
caso de que la ley establezca procedimientos administrativos especiales, la
presente ley se aplicar con carcter de supletoria. Es decir, si existe ley especial,
se aplican las disposiciones de aquella referente a los recursos administrativos y
se aplican de forma supletoria las prescripciones de la LBPA. El lmite de tal
supletoriedad est dado en cuanto los procedimientos especiales no pueden ser
distorsionados por la aplicacin de reglas de carcter general que no se avienen
con su naturaleza. Para determinar si las disposiciones de la LBPA son
compatibles con las de la LBGMA, hay que analizar si su aplicacin distorsiona el
procedimiento especial previsto en sta ltima. Si la ley establece un
procedimiento de carcter especial, es precisamente porque la especial naturaleza
de la materia objeto de regulacin as lo requiere, como el caso que ya
mencionramos de una RCA condicionada que recae sobre una DIA, pues aqu no
existe un recurso especialmente contemplado por el procedimiento especial del
SEIA.
Los recursos administrativos contenidos en las leyes generales son medios
de impugnacin que se deducen ante la propia administracin, ya sea ante el
mismo rgano que dicta el acto administrativo o ante su superior jerrquico. El art.
15 LBPA dispone que todo acto administrativo es impugnable por el interesado
mediante los recursos administrativos de reposicin y jerrquico, regulados en
esta ley, sin perjuicio del recurso extraordinario de revisin y de los dems
recursos que establezcan las leyes especiales.

Dado que son recursos que se pueden interponer a instancias de un

particular, agraviado por los efectos de un acto administrativo, se requiere poseer
el carcter de interesado para impugnar por esta va de acuerdo a la
categorizacin que hace el art. 21 LBPA: Se consideran interesados en el
procedimiento administrativo:
1. Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses
individuales o colectivos.
2. Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que
puedan resultar afectados por la decisin que en el mismo se adopte.
3. Aqullos cuyos intereses, individuales o colectivos, puedan resultar
afectados por la resolucin y se apersonen en el procedimiento en tanto no haya
recado resolucin definitiva.
Asimismo, la ley define plazos para impugnar, los cuales corren a partir de
la notificacin de la resolucin final. Tal notificacin solo se hace a los que
formaron parte como titulares o interesados en el procedimiento y por
consecuencia se debe entender que slo aquellos tendrn el derecho de
impugnar.
Debido a que la interposicin de los recursos de impugnacin no constituye
un nuevo procedimiento, se debe interpretar los numerales 2 y 3 del art. 21 LBPA
en el sentido de que interesados para impugnar sern aquellos que actuaron como
interesados en la formacin del acto que agravi sus derechos u intereses. La
legitimizacin como interesado, por lo tanto, se produce durante la formacin del
acto administrativo objeto del recurso.
Las facultades de la Administracin para pronunciarse sobre un recurso
estn definidas por el contenido de la peticin de las partes. La regla general de la
Ley 19.880 es la prohibicin de reforma en perjuicio (non reformatio en peius). Sin
embargo, en materia ambiental y ms especficamente en el contexto de los
recursos contra la RCA condicionada, ocurre muchas veces que la resolucin que

resuelve sobre el recurso imponga ms condiciones u condiciones ms severas de

lo que se dict en el acto administrativo original.

2.3.1 Recurso de Reposicin

El recurso de reposicin es el ms elemental de todos los recursos para

garantizar el principio de contradictoriedad, el debido proceso y, en especial, el
derecho fundamental a la controversia de toda decisin administrativa. En nuestro
ordenamiento se funda en el artculo 9 de la LOCBGAE (Ley N 18.575) que
establece:
Los actos administrativos sern impugnados mediante los recursos que
establezca la ley. Se podr siempre interponer el de reposicin ante el mismo
rgano del que hubiese emanado el acto respectivo y, cuando proceda, el recurso
jerrquico, ante el superior correspondiente, sin perjuicio de las acciones
jurisdiccionales a que haya lugar.
De la norma precedente se infiere, que esta Ley Orgnica Constitucional
dispone un sistema de recursos que opera slo a

peticin de partes para

impugnar presuntas ilegalidades o arbitrariedades en que pueda incurrir la

Administracin, dentro de los cuales contempla el de reposicin ante el mismo
rgano y el jerrquico ante el superior correspondiente, sin perjuicio de las
acciones jurisdiccionales a que haya lugar.
El recurso de reposicin es la va procesal de impugnacin que se interpone
directamente ante el mismo rgano que adopt la decisin, con el fin de que la
modifique (retome el contenido actual sustituyndolo en parte) o revoque (deje
totalmente sin efecto la decisin reemplazndola o derogndola), a travs de
escrito presentado en la diligencia de notificacin o dentro de los cinco das
siguientes a la misma (inc. 1 del art. 59 LBPA). La autoridad recurrida tiene un
plazo de 30 das para resolver (inc. 5 del art. 59 LBPA).

El recurso de reposicin no es obligatorio y su utilizacin es meramente

discrecional por el interesado. Sin embargo, se ha asentado en la jurisprudencia
administrativa que el ejercicio de los recursos administrativos de reposicin y
jerrquico, supone el agotamiento previo y completo de los recursos especiales
ms cercanos en el tiempo al acto que se impugna 8. Adems, desde un punto de
vista tcnico-jurdico, debe existir congruencia entre lo dispuesto en el acto
administrativo y lo objetado por el recurrente. La pretensin del interesado debe
corresponder materialmente a una controversia sobre lo decidido.

2.3.2 Recurso Jerrquico

Se interpone directamente o en subsidio del de reposicin, ante el superior

jerrquico de quien hubiere dictado el acto impugnado, con el fin de que ste lo
modifique o revoque. Es subsidiario de la reposicin cuando sta es interpuesta
(art.

LOCBGAE).

En

la

prctica

este

fenmeno

significa

interponer

simultneamente los dos recursos, lo que se hace por escrito en la diligencia de

notificacin o dentro de los cinco das siguientes a ella.
No procede cuando se trata de funcionarios respecto de los cuales no
exista superior jerrquico. La LBPA recoge este enunciado en el artculo 50 al
prescribir que no proceder este recurso jerrquico contra los actos del Presidente
de la Repblica, de los ministros de Estado, de los alcaldes y los jefes superiores
de servicios pblicos descentralizados. En estos casos, el recurso de reposicin
agotar la va administrativa. Lo anterior implica que este recurso slo podr
interponerse contra las resoluciones emanadas de los acuerdos de las respectivas
COREMAS, siendo improcedente respecto de aquellas dictadas por el Director
Ejecutivo o por el Consejo Directivo de la Comisin Nacional del Medio Ambiente.
En el caso del recurso jerrquico, la autoridad llamada a resolverlo deber
or previamente al rgano recurrido, el que podr formular sus descargos por

Cf. Direccin del Trabajo, Dictamen N 4.443-246, de 28.07.97.

cualquier medio, escrito o electrnico. Al igual que el recurso de reposicin, la

resolucin de un recurso jerrquico no puede ser superior a treinta das.

2.3.3 Normas Comunes a Ambos Recursos

a) Los recursos administrativos pueden interponerse directamente por los

interesados o por sus apoderados debidamente acreditados para el efecto o haber
actuado en el transcurso del procedimiento. La ley no autoriza que sean
interpuestos por agentes oficiosos.
b) Los recursos debern ser interpuestos por escrito. Esto se considera
lgico si se tiene en cuenta que en nuestro medio es condicin indispensable la
sustentacin de las razones jurdicas que el recurrente utilice para impugnar el
acto administrativo. El escrito debera contener expresamente los motivos de
inconformidad con la decisin.
c) Deben ser presentados dentro del plazo de cinco das desde la
notificacin.
d) Para garantizar la separacin de funciones entre los distintos poderes del
Estado, en caso de que se interponga un recurso administrativo, los tribunales de
justicia estn inhabilitados de pronunciarse sobre la misma pretensin, as como la
Administracin ser incompetente para conocer una vez deducidos los recursos
jurisdiccionales (art. 54 inc. 1 LBPA). Interpuesto un recurso administrativo se
interrumpe el plazo para ejercer la accin jurisdiccional (art. 54 inc. 2 LBPA). Sin
embargo, esta norma ha sido interpretada en el sentido de que lo que establece es
la suspensin de la prescripcin por el trmino de duracin del procedimiento
impugnatorio, continuando su cmputo desde la fecha que se notifique el acto que
lo resuelva o se entienda desestimada, por aplicacin de las normas del silencio
negativo.
Transcurridos los trminos sin que se hubieran interpuesto los recursos, la
decisin queda a firme. Finalmente, al resolver un recurso, se dicta un acto ms

perjudicial para el recurrente que el propio acto recurrido estamos ante la

reformatio in pejus. Ya la jurisprudencia anterior a la LBPA se haba mostrado
contraria a la reformatio in pejus. La Ley es suficientemente explcita al sealar
que la resolucin, en ningn caso, puede agravar la situacin inicial.

2.3.4 Recurso de Revisin

Presenta un carcter extraordinario, pues slo se puede basar en causales

expresas que ahora veremos y que se contemplan en el artculo 60 de la LBPA.
Este recurso cabe ante actos firmes en va administrativa. Un acto es firme
en va administrativa cuando, por haber transcurrido los plazos previstos para su
impugnacin ordinaria, no es susceptible de recurso administrativo. Se trata, por
tanto, de un remedio extraordinario para corregir resoluciones injustas, cuya
injusticia se pone de manifiesto por circunstancias ocurridas o conocidas despus
de los plazos de los recursos ordinarios. Las causales expresas en que puede
basarse son los siguientes:
a) Que la resolucin se hubiere dictado sin el debido emplazamiento;
b) Que, al dictarlo, se hubiere incurrido en manifiesto error de hecho y que
ste haya sido determinante para la decisin adoptada, o que aparecieren
documentos de valor esencial para la resolucin del asunto, ignorados al dictarse
el acto o que no haya sido posible acompaarlos al expediente administrativo en
aquel momento;
c) Que por sentencia ejecutoriada se haya declarado que el acto se dict
como consecuencia de prevaricacin, cohecho, violencia u otra maquinacin
fraudulenta, y
d) Que en la resolucin hayan influido de modo esencial documentos o
testimonios declarados falsos por sentencia ejecutoriada posterior a aquella
resolucin, o que siendo anterior, no hubiese sido conocida oportunamente por el
interesado.

El recurso de revisin podr interponerse ante el rgano que dict el acto

recurrido que tambin lo resolver. El plazo para interponerlo es de un ao
contado desde que se dict la resolucin, en los casos de las letras a) y b). En el
resto de los supuestos el plazo se contar desde que la sentencia quede
ejecutoriada, salvo que ella preceda a la resolucin cuya revisin se solicita, caso
en el cual el plazo se computar desde el da siguiente al de la notificacin de
sta.
El rgano competente no podr resolver ms que las cuestiones concretas
en que se funde el recurso. La resolucin puede desestimar el recurso; en
consecuencia el acto impugnado no se altera en absoluto. Pero si lo estima, se
dejar sin efecto el acto objeto de la impugnacin. Si bien este recurso es
procedente en contra de las RCA, en la prctica su utilizacin como va de
impugnacin ha sido nula.

2.3.5 LA INVALIDACIN ADMINISTRATIVA

La potestad invalidatoria de los actos que adolezcan de vicios de ilegalidad

radica en las normas sobre el estado de derecho establecidas principalmente en
los arts. 6 y 7 de la Carta Fundamental, conocidas por su condicin de principios
de supremaca constitucional y, especialmente, de juridicidad. En virtud de ellos a
la Administracin le asiste la facultad y el deber de adecuar sus actuaciones al
ordenamiento jurdico. La LBPA consagra esta potestad en su art. 53, el que
establece que la autoridad administrativa podr, de oficio o a peticin de parte,
invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre
que lo haga dentro de los dos aos contados desde la notificacin o publicacin
del acto. La norma no hace ms que reconocer y consagrar la potestad que ya
exista en el orden constitucional, pero su novedad consiste en el hecho de
establecer un plazo de dos aos contados desde la notificacin o publicacin del
acto, para ejercerla9.
9

Leiva Salazar, Felipe, Uso de la invalidacin administrativa de la Ley 19.880, p.98.

Para nuestro objeto interesa en este breve anlisis, la procedencia de la

solicitud de invalidacin a peticin de los administrados, nica situacin en la que
podra considerarse como una va de impugnacin de la RCA. Al respecto,
conviene indicar en principio que la legitimacin activa para la interposicin de la
solicitud de invalidacin requiere del peticionario el ostentar la condicin de titular
de derechos o intereses individuales o colectivos segn lo requerido por el art. 21
LBPA. La invalidacin administrativa resulta sin duda una opcin legtima para
obligar a la Administracin a modificar un acto terminal como es la RCA, pero
hasta ahora no ha resultado una va utilizada en la impugnacin de estas
resoluciones. Con todo, Leiva Salazar 10 ha planteado dos criterios que la
administracin debera considerar en la admisibilidad de esta clase de solicitudes
que resultan muy interesantes por su cercana con los criterios que han
desarrollado los tribunales en el conocimiento de las reclamaciones y recursos
contencioso-administrativos. As, en primer lugar sugiere que el derecho o inters
invocado en la solicitud de revisin por el interesado debe estar vinculado y
circunscrito a aquellos que el procedimiento administrativo en particular resguarda
y afecta. De este modo, en relacin a la RCA, deben tomarse en cuenta aquellos
relacionados con la proteccin y preservacin del medio ambiente excluyendo
aquellos intereses ajenos al procedimiento, como pueden serlo los puramente
patrimoniales. El otro criterio tiene que ver con la inclusin o no de los intereses o
derechos invocados dentro de la esfera jurdica efectiva del interesado, es decir, si
la ejecucin de la RCA le afecta directamente.
De acuerdo a la definicin dada en el literal j) del art. 2 LBGMA, la
evaluacin de impacto ambiental es el procedimiento, a cargo de la Comisin
Nacional del Medio Ambiente o de la Comisin Regional respectiva, en su caso,
que, en base a un Estudio o Declaracin de Impacto Ambiental, determina si el
impacto ambiental de una actividad o proyecto se ajusta a las normas vigentes.
Esto ltimo es lo que se ha dado en llamar la normatividad del impacto ambiental,
en un intento del legislador por objetivar la regulacin ambiental de un proyecto en
10

Op. Cit. pp. 102 y 103.

el sentido de que sean las normas jurdicas las que definan el escenario para
determinar la sustentabilidad de su actividad 11. Esto tambin implica que en la
revisin eventual de una RCA, ha de considerarse las normas constitucionales
involucradas, en especial la garanta del N 8 del art. 19 CPR. Por su propia
naturaleza, la solicitud de invalidacin no podra entonces referirse slo a aspectos
de hecho o tcnicos que fundamentan la decisin, sino que debe limitarse ms
bien a verificar su juridicidad. La CONAMA ha definido el alcance de esta revisin
de juridicidad al sealar que el procedimiento de invalidacin tiene por objetivo
retirar del mbito jurdico los actos contrarios a derecho, sea por infraccin de ley
o por haberse obrado sobre la base de presupuestos de hecho errneos, siempre
que stos se hayan comprobado fehacientemente y afecten esencialmente el
contenido del acto. No forma parte del procedimiento revisar el mrito ni el
contenido discrecional de un determinado acto administrativo, ni mucho menos
replicar la evaluacin de impacto ambiental 12.

2.4 Control efectuado por La Contralora General de la Repblica

respecto de las vas de impugnacin de una RCA

La Contralora General de la Repblica es un rgano administrativo de

rango constitucional y autnomo (arts. 98 y 99 CPR) que constituye el rgano de
control administrativo por excelencia en nuestro sistema. Por su carcter
autnomo est al margen de los tradicionales vnculos jurdico-administrativos
pues no est adscrita a una lnea jerrquica y no admite el ejercicio de facultades
de

supervigilancia

tutela

sobre

ella;

se

autodetermina

funcional

administrativamente y sus directivos son autoridades inamovibles 13. Entre las

funciones y atribuciones que el art. 98 CPR entrega a la Contralora, la ms
relevante y caracterstica es la de ejercer el control de legalidad de los actos de la
11

Salazar Leiva, Felipe, Op. Cit. p. 104.

CONAMA, Resolucin exenta N 018 del 29 de enero de 2004 que se pronuncia sobre
invalidacin presentada por la empresa Procesan S.A.
12

13

Luis Cordero Vega, op. Cit., p. 51.

Administracin que realiza de acuerdo a lo dispuesto en el art. 99 CPR mediante

la toma de razn. Esta es una forma de fiscalizacin jurdica a la que deben
someterse los actos de la Administracin antes de que stos produzcan sus
efectos. Consiste en el anlisis que el rgano de control efecta sobre un acto
administrativo para verificar la conformidad con el derecho objetivo, lo que supone
la verificacin de su juridicidad14. Sin embargo, la regla general hoy en cuanto a
ste trmite de control es la exencin de las resoluciones en su generalidad. En
efecto, el Contralor General de la Repblica tiene la facultad de eximir a uno a
ms ministerios o servicios del trmite de toma de razn bajo las circunstancias
que establece la ley o cuando se refieran a materias que no considere esenciales,
de acuerdo a lo estatuido por el art. 10 LOCC y por resolucin N 520 de 1996 se
exime de toma de razn los decretos y resoluciones del rubro salvo los que se
dicten sobre las siguientes materias consideradas esenciales. As, la regla de la
Resolucin de exencin invierte el criterio establecido por la ley, pues declara todo
como no esencial y deja la toma de razn para la esencialidad 15. Precisamente, las
resoluciones de calificacin ambiental estn exentas del trmite de toma de razn
en virtud de estas disposiciones. No obstante, la Contralora ejerce un importante
control de legalidad mediante la interpretacin de la legislacin ambiental vigente y
por ello se ha vuelto una instancia de control posterior de los actos administrativos
muy utilizada para impugnar las RCA. Al respecto se ha determinado que la
atribucin constitucional de fiscalizar la legalidad de los actos de la Administracin
que posee la Contralora General de la Repblica, de acuerdo al art. 98 de la
Constitucin Poltica de la Repblica, considera aqulla en la acepcin que
consagra el artculo 1 de la ley N 18.575, se ejerce especialmente a travs de la
toma de razn, pero tambin por otros medios que franquea el ordenamiento
jurdico, como es la emisin de dictmenes, conforme a su Ley Orgnica
Constitucional N 10.336 La exencin de toma de razn de un acto, no equivale
a carencia de atribuciones para pronunciarse sobre la juridicidad del mismo, pues,
14
15

Luis Cordero Vega, op. Cit. P.63.

Luis Cordero Vega, op. Cit. P. 67.

en el mismo sentido ya indicado, la Contralora General de la Repblica puede

emitir dictmenes sobre todas las materias sometidas a su control 16.
En cuanto a la interpretacin jurdica de la normativa ambiental hay
jurisprudencia anterior a la vigencia de la LBGMA, sin embargo la ms abundante
e interesante es posterior a la entrada en vigencia de esta ley. Vale destacar que
en los ltimos aos ha habido un trabajo muy importante en la interpretacin de la
ley 19.300, especialmente en lo relacionado con el SEIA, donde se han
presentado cuestiones jurdicas relevantes. En ellas la CGR ha admitido la
presentacin de particulares en ejercicio de su derecho de peticin, aplicando el
principio participativo contemplado en la LBGMA y los principios del procedimiento
administrativo (inexcusabilidad, contradictoriedad, transparencia y publicidad,
entre otros).
Una parte de la jurisprudencia de la CGR en estos temas, es relativa a
cuestiones generales de la LBGMA y son los primeros dictmenes que emiti la
CGR. Ellos hacen referencia al mbito de aplicacin de la ley. En cuanto a las
cuestiones relativas al SEIA, los principales pronunciamientos de la CGR dicen
relacin con la aplicacin de la normativa referente a la competencia de los
organismos con atribuciones ambientales, en particular cuales son las
competencias que le corresponden a aquellos y cuales le corresponden a la
CONAMA o a las COREMAS.
El grupo de dictmenes que se ha orientado hacia la impugnacin de las
resoluciones de calificacin ambiental dice relacin con la jurisprudencia emanada
de la CGR respecto de la pertinencia de ingresar proyectos al SEIA, y si stos
deben ser ingresados mediante una Declaracin de Impacto Ambiental (DIA) o por
medio de un Estudio de Impacto Ambiental (EIA). La mayora de los dictmenes
referidos a esta temtica se refieren a proyectos que ingresaron a travs de una
DIA, respecto de los cuales personas naturales u organizaciones ambientalistas
han reclamado ante la CGR, alegando que dichos proyectos deberan haber
ingresado al SEIA por medio de un EIA. En esta materia, que es de consulta
16

Dictamen N 1.477/2006.

frecuente y de gran inters, el criterio de la CGR ha sido respetar las

competencias que corresponden a la autoridad ambiental competente (CONAMA o
COREMAS) en su calidad de rgano tcnico especializado al que corresponde la
administracin del SEIA conforme al artculo 8 de la LBGMA, ya que es a dicha
autoridad a la que corresponde determinar si se presentan alguno de los efectos,
caractersticas o circunstancias que hacen exigible la elaboracin de un estudio de
impacto ambiental17. Aunque ello no obsta al ejercicio de las facultades de control
jurdico posterior que realiza la CGR de estas resoluciones (RCA), para velar por
la correcta aplicacin de la normativa jurdica por parte de la autoridad ambiental.
Tambin existen pronunciamientos sobre los Recursos Administrativos en el
marco del SEIA, entre los que destacan los referidos a los Recursos de
Reclamacin de la Ley N 19.300, y los Recursos contemplados en la Ley N
19880, en particular el Recurso de Revisin 18.

17

Este criterio, que ha sido sostenido en el dictamen N 30.401, de 2000, y aplicado

con posterioridad por otros dictmenes, entre ellos, los dictmenes Ns. 6.438 y
12.631, ambos de 2006.
18
A modo de ejemplo: entre otros, Dictamen N 31714, de 2001, sobre la autoridad
competente para conocer el Recurso establecido en el artculo 29 de la Ley N 19.300,
cuando se interpone en contra de Resoluciones de Calificacin Ambiental dictadas por
Comisiones Regionales del Medio Ambiente; Dictamen N 44032, de 2002, que se
pronuncia sobre la improcedencia del recurso jerrquico que contempla el artculo 10
de la Ley 18.575 en el procedimiento de evaluacin de impacto ambiental; y, Dictamen
N 12.971, de 2006, que dispone que procede el recurso extraordinario de revisin
respecto de las resoluciones de calificacin ambiental.

CAPITULO 3

3.1 Control Contencioso Administrativo como va de impugnacin de

las RCA

El problema en torno a lo contencioso administrativo se ha planteado

respecto de la competencia de los Tribunales para conocer de las impugnaciones
de actos administrativos a partir de lo dispuesto en el art. 87 de la Constitucin de
1925 que entregaba a una ley especial la creacin de los tribunales
administrativos y cuya ausencia provoc una jurisprudencia y doctrina equvoca,
acrecentada por la reproduccin de dicha norma en el inc. 2 del art. 38 de la CPR
(1980) eliminada finalmente con la reforma constitucional de 1989 19. El propio el
Tribunal Constitucional, en sentencia de fecha 20 de Septiembre de 1989,
refirindose expresamente al control sobre la Administracin del Estado seal
que ste puede ser de carcter jurisdiccional, que ejercen los tribunales ordinarios
de justicia, no slo cuando conocen del recurso de proteccin destinado a
preservar determinadas garantas constitucionales, sino, tambin, -de acuerdo a la
modificacin que se introdujo al artculo 38 de la Carta- del reclamo de toda
persona que se considere lesionada en sus derechos por la Administracin del
Estado20.
Acompaada de la evolucin del objeto del proceso contencioso
administrativo que desplaz al acto propiamente tal por el sistema subjetivo
centrado en la pretensin, la intervencin jurisdiccional realiza una mera revisin
de legalidad del acto impugnado, cuyo presupuesto procesal entonces es la
actuacin previa de la autoridad, basado no ya en el viejo principio de que la
jurisdiccin administrativa es revisora de la va administrativa, sino porque slo
tiene sentido poner en marcha la complicada y costosa maquinaria procesal
cuando lo que pretendemos del juez no se nos satisface por las personas frente a
19
20

Luis Cordero Vega, op. Cit. P. 154.

Revista de Derecho y Jurisprudencia N 86 (1989) 2.6, pgina 40.

las que formulamos nuestra demanda21. De este modo y en consonancia con el

principio de impugnabilidad de los actos administrativos, ha de admitirse tanto el
recurrir de las actuaciones de la autoridad por la va administrativa, que ser
siempre ms acotada e inmediata, como el acudir a los tribunales de justicia si se
estima que por la va anterior poco o nada ha de obtenerse, sino slo la
prolongacin inoficiosa del conflicto y la realizacin de trmites intiles.
Precisamente el inc. 3 del art. 54 LBPA al estatuir que si respecto de un acto
administrativo se deduce accin jurisdiccional por el interesado, la Administracin
deber inhibirse de conocer cualquier reclamacin que ste interponga sobre la
misma pretensin, dota de un verdadero derecho de opcin al interesado que
ejerce recursos o acciones impugnatorias, en la medida que no exige el
agotamiento previo de la va administrativa 22.

Este control que realizan los

rganos jurisdiccionales es ciertamente complementario de aquel control de

legalidad que efecta la Contralora General de la Repblica. Este carcter
distintivo deviene indudablemente de la perspectiva que prevalece en el control
que realiza cada rgano, pues mientras la Contralora precave la garanta de
legalidad formal que debe acompaar a cada actuacin de la Administracin, el
control jurisdiccional resulta del mandato dirigido por la Constitucin al rgano
judicial para servir a la tutela de los derechos individuales que ella garantiza. El
profesor Cordero ha sostenido que estamos frente a un sistema de garanta
general o de proteccin jurdica pues la tutela judicial es exigible frente a la
administracin como consecuencia del contenido y redaccin del art. 38 inciso 2
del texto Constitucional, desechando por improcedente la tesis de que en l recae
un sistema de responsabilidad objetiva absoluta. Se trata propiamente de un
sistema subjetivo de proteccin y garanta de derechos frente a la administracin,
cuyos presupuestos procesales son adems de la actuacin previa de la
administracin, que sta cause algn perjuicio o lesin en los administrados y que

21
22

Luis Cordero Vega, op. Cit. P. 157.

Luis Cordero vega, op. Cit. P. 158.

stos consientan en alegar dicha vulneracin. La mera infraccin legal no basta

para estimar el recurso que se interpone.

3.1.1 RECLAMO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ART. 20 DE

LA LBGMA.

Mencionamos en otro lugar que la LBGMA en los arts. 20, 60 y ss. Regula
un procedimiento contencioso administrativo de reclamacin de las resoluciones
dictadas en el SEIA cuyo legitimario activo es el titular del proyecto calificado
ambientalmente y que procede, en el caso de una DIA contra la resolucin que la
rechaza; y en el caso de un EIA, en contra de la resolucin que lo rechaza o
establece condiciones o exigencias, previo agotamiento de la va administrativa.
En efecto, el inc. 2 del art. 20 LBGMA dispone que de lo resuelto mediante dicha
resolucin fundada se podr reclamar, dentro del plazo de treinta das contado
desde su notificacin, ante el juez de letras competente, de conformidad con lo
dispuesto en los artculos 60 y siguientes de esta ley. La resolucin reclamable por
este medio de impugnacin es aquella dictada por la Direccin Ejecutiva, cuando
la COREMA desestima la reclamacin que administrativamente procede en contra
de la RCA que rechaza una DIA, o la que emana de el Consejo Directivo de
CONAMA cuando se ha rechazado la que se interpone en contra de la RCA que
rechaz el EIA o le impuso determinadas condiciones o exigencias.
Los arts. 60 y siguientes de la LBGMA establecen un procedimiento sumario
especial, con algunas modificaciones que recaen particularmente sobre el modo
de apreciar la prueba. Como vimos anteriormente, de acuerdo al art. 60 es
competente para conocer de esta reclamacin el juez de letras en lo civil del lugar
en que se origine el hecho que causa el dao, o el del domicilio del afectado a
eleccin de este ltimo. En este caso, el juez tiene la facultad de apreciar la
prueba segn las reglas de la sana crtica, admitindose cualquier medio de
prueba adems de los establecidos en el Cdigo de Procedimiento Civil (inc. 1

del art. 62 LBGMA). Adems, el art. 61 LBGMA dispone que la prueba pericila se
regir por las disposiciones del Cdigo de Procedimiento Civil en todo lo que no se
contradiga con lo siguiente:
a) A falta de acuerdo entre las partes para la designacin del o de los peritos,
corresponder al juez nombrarlo de un registro que mantendr la Corte de
Apelaciones respectiva, conforme con un reglamento que se dictar al
efecto;
b) Cada una de las partes podr designar un perito adjunto, que podr estar
presente en todas las fases de estudio y anlisis que sirvan de base a la
pericia. De las observaciones del perito adjunto deber darse cuenta en el
informe definitivo, y
c) El informe pericial definitivo deber entregarse en tantas copias como
partes litigantes existan en el juicio. Habr un plazo de quince das para
formular observaciones al informe.
Dispone tambin en el inc. 3 del mismo artculo que los informes
emanados de los organismos pblicos competentes sern considerados y
ponderados en los fundamentos del respectivo fallo.
De acuerdo a la jurisprudencia disponible, hasta la fecha los tribunales en el
conocimiento de este recurso slo se han pronunciado en torno a dos aspectos: la
importancia de la determinacin del demandado y la extensin de la competencia
del tribunal para fallar el caso23.
En cuanto a la determinacin del demandado, en Moreno con Comisin
Nacional del Medio Ambiente de la V Regin 24 se rechaz la excepcin dilatoria de
falta de emplazamiento por tratarse de un reclamo administrativo expresamente
establecido en la ley en el cual sera indiferente que la autoridad de la cual emane
el acto recurrido tenga o no personalidad jurdica. Por su parte, respecto de la
competencia del tribunal para fallar el reclamo, en un curioso fallo, se resolvi
23

Cf. Galindo Villarroel, Mario, Op. Cit. p. 60.

1er. Juzgado de Valparaso, rol 2669-97, resolucin de 25 de mayo de 1998, apelada
ante la Corte de Apelaciones de Valparaso, rol 1518-98, por le rechazo del proyecto de
extraccin de ridos Megridos S.A.
24

sobre la base de revisar ntegramente la resolucin impugnada, si bien la

calificacin result igualmente negativa 25.

3.2 ACCIONES CONSTITUCIONALES

3.2.1 LA NULIDAD DE DERECHO PBLICO

El constituyente de 1980 reconoci en trminos generales y por medio de

dos artculos en el Captulo Primero sobre Bases de la Institucionalidad, los
principios sobre la sancin de Nulidad de Derecho Pblico en los actos de la
Administracin del Estado. As el inc. 1 del art. 6 CPR comienza sealando que
Los rganos del Estado deben someter su accin a la Constitucin y las normas
dictadas conforme a ella, en lo que se ha dado en llamar el principio de juridicidad
o de supremaca constitucional. Luego agrega en el inc. final de ese artculo que
la infraccin de esta norma generar las responsabilidades y sanciones que
determine la ley. Esta norma necesariamente debe relacionarse con el art.
7CPRmque dispone que los rganos del Estado actan vlidamente previa
investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma
que prescriba la ley. Finalmente se establece en el inciso final que todo acto en
contravencin a este artculo es nulo y originar las responsabilidades y sanciones
que la ley seale.
La jurisprudencia y la doctrina admite la existencia de la accin de nulidad
de derecho pblico como base de nuestro Estado de Derecho, donde el juez
reconoce, declara o constata, para mayor certeza y seguridad jurdica del afectado
y terceros, la nulidad ipso iure a que se hacen acreedores los actos
administrativos que infringen el Principio de Legalidad o Juridicidad consagrado en
el artculo 6 y 7 de la Constitucin Poltica de la Repblica 26. La nulidad de

25

COPEC S.A. con Director Ejecutivo de la Comisin Nacional de Medio Ambiente, 12

juzgado Civil de Santiago, rol 4217-98.

derecho pblico sera procedente nicamente cuando el rgano del Estado que
dict el acto de autoridad impugnado:
a) Carece de investidura formal;
b) Actu fuera de sus competencias legales; o bien
c) No respet las formalidades prescritas por la ley.
La nulidad de derecho pblico no ha sido prevista por el legislador
ambiental como una va apropiada para la impugnacin de las resoluciones
dictadas en el marco de una evaluacin de impacto ambiental, sin embargo y
dadas sus caractersticas de generalidad, ha sido utilizada por terceros
interesados en anular las resoluciones aprobatorias de proyectos que consideran
como agraviantes de sus intereses. Por lo anterior, es que esta clase de accin
est sujeta a las normas generales. Las acciones en estos casos, se deducen
alegando la nulidad de derecho pblico del acto administrativo especfico y
terminal que es la resolucin de calificacin ambiental, sea porque no se ha
actuado dentro de la competencia del rgano respectivo, o en la forma que
prescriba la ley. Si bien esta va no es muy utilizada, se ha usado en algunas
ocasiones, pero ninguna accin de nulidad de derecho pblico hasta el ao 2000
haba terminado en sentencia definitiva 27.

3.2.2 RECURSO DE AMPARO ECONMICO

El recurso de amparo econmico es la accin que la ley concede a

cualquier persona para denunciar las infracciones a la garanta constitucional que
protege el derecho a desarrollar cualquier actividad

econmica que no sea

contraria a la moral, al orden pblico o a la seguridad nacional contenida en el N

21 del art. 19 CPR y se encuentra regulado en el artculo nico de la Ley 18.971.
26

Rodrigo Daz de Valds Balbontn, IMPROCEDENCIA DE LA ACCIN DE NULIDAD DE

DERECHO PBLICO RESPECTO DE actos jurisdiccionales, p. 1., disponible en:
http://www.jornadasderechopublico.ucv.cl/ponencias/IMPROCEDENCIA%20DE%20LA
%20ACCION%20DE%20NULIDAD%20DE%20DERECHO%20PUBLICO%20RESPECTO
%20DE%20ACTOS%20JURISDICCIONALES.pdf.
27
Galindo Villarroel, Mario, op. cit. p.56.

Es una accin jurisdiccional de carcter conservador, especial y popular, en

la que el actor no necesita tener inters actual y cuyo mbito de aplicacin est
dado por la norma constitucional que, en su inciso 1, asegura a todas las
personas el derecho a desarrollar cualquier actividad

econmica que no sea

contraria a la moral, al orden pblico o a la seguridad nacional, respetando las

normas legales que la regulen. Resulta precedente tambin este recurso en lo que
refiere el inc. 2 de dicha norma respecto al principio de subsidiariedad estatal que
subyace en el orden pblico econmico chileno, que a la sazn es el bien jurdico
protegido con esta accin. Al respecto de precepta que El estado y sus
organismos podrn desarrollar actividades empresariales o participar en ellas slo
si una ley de qurum calificado los autoriza. En tal caso, esas actividades estarn
sometidas a la legislacin comn aplicable a los particulares, sin perjuicio de las
excepciones que por motivos justificados establezca la ley, la que deber ser,
asimismo de qurum calificado. Como lo ha establecido la jurisprudencia, la propia
redaccin del art. 1 de la Ley 18.971 no restringe a un inciso determinado de la
respectiva norma la aplicacin de este recurso especial 28.
La ley N 18.971, en el inciso primero de su artculo nico, precepta que
Cualquier persona podr denunciar las infracciones al artculo 19, nmero 21, de
la Constitucin Poltica de la Repblica de Chile. El inciso tercero del artculo nico
de la misma ley, seala que la accin de amparo econmico no tiene ms
formalidad ni procedimiento que el establecido para el recurso de amparo . Por lo
tanto, adems de las disposiciones de la ley citada, la accin se rige por las
normas del ttulo V del Libro II, Primera parte, del Cdigo de Procedimiento Penal;
28

Cf. Galindo Villarroel, Mario, Op. Cit. p.57 con nota 16. En relacin a esta materia se
aprecia una interesante evolucin jurisprudencial que va desde la aplicacin de la tesis
histrica durante los primeros cinco aos de vigencia de la ley en que los tribunales
tendieron a restringir la rbita de aplicacin de esta accin exclusivamente al inciso 2
del artculo 19 N 21, esto es, a las limitaciones impuestas al Estado empresario; a la
preeminencia hoy de la tesis literalista, a partir de 1995, en que la Corte Suprema
modifica su criterio, considerando que la aludida accin comprende tambin la
proteccin del primer inciso que reconoce a todas las personas el derecho a
desarrollar cualquier actividad econmica que no sea contraria a la moral, al
orden pblico o a la seguridad nacional, respetando las normas legales que la regulen.
Un anlisis ms acabado de ella s encuentra en Enrique Navarro Beltrn, El recurso de
amparo econmico y su prctica jurisprudencial, Estudios Constitucionales, Ao 5, N 2,
2007, pp. 99-119.

por el auto acordado de la Corte Suprema, de 19 de diciembre de 1932, sobre

Tramitacin y Fallo del Recurso de Amparo; y por el artculo 165 N 5 de Cdigo
de Procedimiento Civil. El artculo nico de la Ley 18.971, establece adems en su
inciso tercero que la accin podr intentarse dentro de seis meses contados desde
que se hubiere producido la infraccin.
Respecto de su procedencia, es importante tener en cuenta que el artculo
306 del Cdigo de Procedimiento Penal, aplicable

al recurso de amparo

econmico por mandato legal, seala que la accin de amparo puede intentarse
en los casos que seala si el individuo no hubiere deducido los otros recursos
legales. En un principio, la jurisprudencia se inclin por la incompatibilidad de este
recurso con el de proteccin precisamente en virtud de esta norma. Sin embargo,
a partir de la creacin de la Sala Constitucional de la Corte Suprema en 1995, el
criterio fue modificado29.
Esta accin no est destinada a la revisin de resoluciones dictadas dentro
del sistema de evaluacin de impacto ambiental. No obstante, podra aplicarse al
caso de una RCA que atentase contra el derecho a desarrollar una actividad
econmica lcita y se admitiera la procedencia de este recurso o cuando se
autoriza la ejecucin de un proyecto presentado por una empresa pblica o un
servicio pblico que violara el principio de subsidiaridad econmica del Estado.
Hasta el ao 2000 slo se haba presentado un recurso de amparo
econmico en contra de una RCA. Se trat especficamente del presentado por
Compagnie Generale Dentreprises Automobiles Chile S.A. en contra de la
Comisin Nacional de Medio Ambiente por el rechazo del proyecto de relleno
sanitario El Rutal en la comuna de Til-Til30. La Corte estim que no resultaba
29

Especialmente claro sobre este punto ha sido un fallo dictado por la Corte de
Apelaciones de Santiago en cuanto a que si bien es cierto que el artculo 306 del
Cdigo de Procedimiento Penal establece la improcedencia del hbeas corpus si se han
deducido otros recursos tal exigencia es un requisito de procedencia que nada tiene
que ver con la formalidad y procedimiento de este recurso, a los que se remite el
citado artculo nico de la ley 18.971, en Diprel S.A. contra Municipalidad de Santiago,
Corte de Apelaciones de Santiago, Rol 261-99, 9.04.99, GJ 227 (1999), p. 45.
30
Recurso de amparo econmico rol 4845-99 de la Iltma. Corte de Apelaciones de
Santiago en sentencia de 10 de abril de 2000, confirmada por la Excma. Corte Suprema
en sentencia de 23 de mayo de 2000, rol 1494-2000.

improcedente el recurso por el hecho de existir un procedimiento de reclamo

especial contemplado en la LBGMA y que aun ste poda ser interpuesto en forma
paralela. Tampoco juzg como un obstculo para conocer de l el hecho de que la
naturaleza del asunto sea de caractersticas eminentemente tcnicas. Sin
embargo estim que en relacin a la peticin de dejar sin efecto la resolucin
reclamada y calificar favorablemente el Estudio de Impacto Ambiental presentado
por C.G.E.A., bajo las condiciones expresadas por los rganos del Estado con
competencia ambiental, tal peticin escapa al mbito del presente recurso, por
tratarse de un estudio de carcter eminentemente tcnico, que es requisito previo
y obligatorio para la aprobacin de un proyecto determinado, en este caso sobre
relleno sanitario, para cuya aprobacin la ley ha establecido un procedimiento con
instancias administrativas y jurisdiccionales de carcter especial, en las cuales
podr contarse con los antecedentes tcnicos pertinentes. Agrega el fallo que
dado lo anterior fluye indubitadamente la potestad de CONAMA para adoptar
decisiones en esta materia por lo que fuerza es concluir que la Comisin nacional
del medio Ambiente acto dentro de la esfera de sus atribuciones, desde que,
como puede verse, ella es quien tiene la facultad de aprobar o rechazar en
definitiva un proyecto de evaluacin de impacto ambiental. Por ltimo, juzg la
Corte que la RCA no tena entidad suficiente para prohibir el ejercicio de una
actividad econmica lcita pues no se dice que la recurrida lleve a cabo una
actividad econmica que incumpla con las normas legales que la regulan, ni se
impide que, cumplindose con los requerimientos tcnicos que la ley exige, pueda
desarrollar libremente el giro de su actividad empresarial, ni tampoco tal rechazo
tiene aptitud o entidad suficiente para prohibir en forma definitiva el ejercicio de
una actividad econmica lcita.
En trminos prcticos, con este fallo se estableci una interesante doctrina
que, a pesar de su cuidadosa disquisicin, cerr la puerta para recurrir por este
medio en contra de una resolucin de calificacin ambiental.

3.2.3 RECURSO DE PROTECCIN

El recurso de proteccin puede ser definido como aquella accin

constitucional que cualquier persona puede interponer ante los tribunales
superiores, a fin de solicitarles que adopten inmediatamente las providencias que
juzguen necesarias para restablecer el imperio del derecho y asegurarle la debida
proteccin, frente a un acto u omisin arbitraria o ilegal que importe una privacin,
perturbacin o amenaza al legtimo ejercicio de los derechos y garantas que el
Constituyente establece, sin perjuicio de los dems derechos que pueda hacer
valer ante la autoridad o los tribunales correspondientes 31. Para la Corte Suprema,
este recurso es de real eficacia para la necesaria y adecuada proteccin
jurisdiccional de los derechos y garantas individuales sujetas a la tutela de este
medio de proteccin constitucional32.
Al igual que otras constituciones, la Constitucin Poltica de la Repblica
Chile reconoce, en su artculo 19 N 8, el derecho a vivir en un medio ambiente
libre de contaminacin, agregando dicha norma, que es deber del Estado velar
para que este derecho no sea afectado y tutelar la preservacin de la naturaleza,
facultndose asimismo al legislador para establecer restricciones especficas al
ejercicio de determinados derechos y libertades para proteger el medio ambiente.
Ms all de las discusiones acadmicas acerca de la naturaleza jurdica de
los mandatos constitucionales se ha de reconocer a este derecho la categora de
fundamental pues su reconocimiento normativo en la Constitucin se efecta junto
a indiscutidos derechos que ostentan esa categora como, por ejemplo, el derecho
a la libertad y esto, sin que el constituyente chileno haya previsto excepciones, de
donde el derecho contenido en el N 8 ha de considerarse como fundamental 33. Tal
consideracin no carece de importancia si se toma en cuenta que los derechos
31

MATURANA Miquel, Cristin. Los Recursos, Apuntes de clase, Imprenta Universidad de

Chile, 2000, p. 206.
32
Auto Acordado de la Corte Suprema sobre tramitacin del Recurso de Proteccin de
Garantas Constitucionales, de 24 de junio de 1992, publicado en el Diario Oficial de la
Repblica de Chile del 27.06.1992.
33
Bordal, p.34.

fundamentales han de ser concebidos como principios supremos del ordenamiento

jurdico en su conjunto, abarcando tambin por supuesto la esfera del derecho
administrativo. Segn Bordal se trata de un efecto de irradiacin de estos
derechos que vendra a expresar que toda la actuacin estatal debera
desarrollarse en armona con la existencia y plena vigencia de los derechos
fundamentales34.
De acuerdo con esta norma, podra afirmarse que en el orden jurdico
chileno todos los habitantes del territorio tienen reconocido el derecho fundamental
a vivir en un ambiente libre de contaminacin, pues aparece, a primera vista, que
el constituyente chileno de 1980 ha reconocido a todas las personas el derecho
subjetivo a vivir en un ambiente libre de contaminacin, no slo a los ciudadanos
nacionales, sino tambin a los extranjeros. Esto se deduce del encabezado del
artculo 19 CPR al disponer que la Constitucin asegura a todas las personas. De
aqu se ha planteado el problema de si es precisamente la garanta del N 8 de
dicho artculo un derecho subjetivo o se trata de la proteccin de un inters difuso
o colectivo.
Podemos considerar que la concepcin de un derecho subjetivo al medio
ambiente libre de contaminacin estrictamente individual no es suficiente si no se
incorpora en ella las implicancias colectivas que le estn naturalmente asociadas
dadas las caractersticas propias del bien jurdico protegido. Bordal le ha llamado
por eso un derecho subjetivo con proyeccin colectiva 35. Si bien se puede decir
que este derecho es uno individual, lo cierto es que simultneamente pertenece a
todos los habitantes del territorio de la Repblica, reconocindose en l un inters
colectivo. Segn Bujosa el concepto de inters colectivo se refiere a la relacin
por la que un grupo ms o menos determinado de personas pretende la evitacin
de un perjuicio o la consecucin de un beneficio en relacin con un objeto no
susceptible de apropiacin exclusiva o en relacin con diversos objetos

34
35

Bordal, p. 35.
Bordal, p. 85.

susceptibles de apropiacin exclusiva pero cualitativamente idnticos 36. Por su

parte, seala Gutirrez De Cabiedes que con el inters colectivo se est frente a
una situacin jurdica en que una comunidad de sujetos se encuentran en idntica
posicin respecto a un bien del que todos ellos disfrutan simultanea y
conjuntamente, de forma concurrente y no exclusiva, y que se ven afectados de
forma unitaria por un determinado actos que a todos perjudica 37. Ejemplo de un
inters colectivo es tanto el aire contaminado de la ciudad de Santiago como las
reservas forestales de un Parque Nacional. De este modo, no existe un monopolio
respecto de ciertos individuos sobre las situaciones tuteladas, sino que todos y
cada uno de los individuos de la

colectividad disfruta concurrente y

simultneamente del bien ambiental, el que por lo dems, es el bien colectivo

indivisible por antonomasia.
De lo expuesto resalta el carcter estructuralmente complejo de este
derecho fundamental que la jurisprudencia no ha definido uniformemente. Sin
embargo, un importante fallo la Corte Suprema se hizo cargo del doble aspecto de
este derecho al sealar que el derecho a vivir en un medio ambiente libre de
contaminacin es un derecho humano con rango constitucional, el que presenta
un doble carcter: derecho subjetivo pblico y derecho colectivo pblico. El primer
aspecto se caracteriza porque su ejercicio corresponde como lo seala el art. 19
de la Carta Fundamental a todas las personas debiendo ser protegido y amparado
por la autoridad a travs de los recursos ordinarios y el recurso de proteccin. Y,
en lo que dice relacin con el segundo carcter del derecho en anlisis, es decir,
el derecho colectivo pblico, l est destinado a proteger y amparar derechos
sociales de tipo colectivo, cuyo resguardo interesa a la comunidad toda, tanto en
el plano local como en el nivel nacional y ello es as porque se comprometen las
bases de la existencia como sociedad y nacin, porque al daarse o limitarse el

36

Apud Bordal, p. 69. Sin embargo y a nuestro juicio acertadamente, Bordal indica la
inconveniencia de incluir los intereses individuales ejercitados colectivamente en aquel
de los intereses colectivos.
37
Apud. Bordal, p. 70.

medio ambiente y los recursos naturales, se limitan las posibilidades de vida y

desarrollo no slo de las actuales generaciones sino tambin de las futuras 38.

TITULARIDAD

Sin embargo, el principal problema planteado por la doctrina se relaciona

con la titularidad de este derecho fundamental. En efecto, an se discute
doctrinariamente si esta titularidad corresponde slo a las personas naturales o si
cabe tambin en el caso de las personas jurdicas. Quienes han sostenido lo
inapropiado de atribuir titularidad a las personas jurdicas, han hecho acusando el
excesivo formalismo de las interpretaciones que se cien al texto constitucional sin
distinguir que, respecto de los derechos fundamentales, se ha de tener siempre en
consideracin su heterogeneidad para determinar cuando procede su titularidad
por parte de personas jurdicas. As, es indiscutible que a ellas corresponda la
titularidad del derecho a la propiedad, pero no se puede deducir cmo podran ser
titulares del derecho a la vida, a la integridad fsica y psquica, a la salud, etc. De
donde se ha sostenido que el derecho a vivir en un medio ambiente libre de
contaminacin slo puede ser disfrutado por personas naturales, pues es un
derecho a vivir en relacin al medio fsico y social, en trminos de bienestar y
calidad. Por otro lado, quienes sostienen que la titularidad de este derecho no
puede negarse a las personas jurdicas arguyen, ms all de las razones de texto,
que la proteccin del individuo por medio del derecho fundamental, en cuanto
garanta, se logra a travs del reconocimiento de ese derecho fundamental a la
persona jurdica, como expresin colectiva de la actividad de los individuos en la
sociedad39. De lo que no cabe duda es de la posibilidad formal de que una
persona jurdica interponga un recurso de proteccin de carcter hacindolo
siempre a nombre de una persona natural, puesto que slo ellas pueden verse
afectadas por una vulneracin al artculo 19 N 8, pues de acuerdo con el N 2 del
38

Horvarth y otros con Comisin Nacional del Medio Ambiente (caso Trillium), RDJGT,
Tomo XCIV, N 1, Enero-Abril 1997.
39
Un resumen ms detallado de la discusin se encuentra en Bordal, pp. 102-106.

Auto Acordado, el recurso puede interponerse por el afectado o por cualquiera

persona en su nombre, capaz de parecer en juicio, aunque no tenga para ello
mandato especial40. La jurisprudencia ha estado conteste en cuanto es
indispensable para la procedencia de la accin extraordinaria de proteccin
otorgada por el artculo 20 de la Constitucin Poltica de la Repblica, que el que
se dice ofendido o afectado por una accin u omisin arbitraria o ilegal, sea titular
real, efectivo e indiscutido, de alguno de los derechos o garantas constitucionales.
As tambin el criterio de la doctrina ha sido afirmar la imposibilidad de que una
persona jurdica acte por s misma invocando la garanta del N 8 del art. 19
CPR. El fallo ms emblemtico del ltimo tiempo que ha discurrido sobre esta
materia es aquel que recay en el conocido caso Trillium. Aqu, un grupo de
parlamentarios recurri de proteccin en contra de una RCA que declar la
viabilidad de un proyecto de la empresa forestal referido a la tala de un bosque
nativo en un predio de su propiedad en Tierra del Fuego.
En primera instancia, la Corte de Apelaciones estuvo por rechazar el
recurso por carecer los recurrentes de legitimacin activa. Sin embargo, la Corte
Suprema, en una estrecha decisin, decidi acogerlo en virtud del doble carcter
que presentara la garanta relativa al medio ambiente: derecho subjetivo pblico y
derecho colectivo pblico:
[] su resguardo interesa a la colectividad por afectar a una pluralidad de
sujetos que se encuentran en una misma situacin de hecho, y cuya lesin, pese
a ser portadora de un grave dao social, no les causa un dao significativo o al
menos claramente apreciable en su esfera individual.
Por otra parte, el patrimonio ambiental, la preservacin de la naturaleza de
que habla la Constitucin Poltica y que ella asegura y protege es todo lo que
naturalmente nos rodea y que permite el desarrollo de la vida, y tanto se refiere a
la atmsfera como a la tierra y sus aguas, a la flora y la fauna, todo lo cual
conforma la naturaleza con su sistema ecolgico de equilibrio entre los
40

N 2 del Auto Acordado de la Corte Suprema sobre Proteccin de Garantas

Constitucionales, de 24.06.1992, sobre tramitacin del Recurso de Proteccin,
publicado en el Diario Oficial de la Repblica de Chile del 27.06.1992.

organismos y el medio en que vive. As, son titulares de este recurso todas las
personas naturales o jurdicas que habitan el Estado y que sufran una vulneracin
del derecho al medio ambiente libre de contaminacin que asegura el artculo 19
N 8 de la Carta Fundamental 41.
Asimismo, en Municipalidad de Coronel contra Comisin Regional del
Medio Ambiente de la VII regin se sostuvo que las municipalidades al tener como
finalidad satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su
participacin en el progreso econmico social y cultural de las respectivas
comunas y al tener la atribucin de colaborar en la fiscalizacin de las
disposiciones legales y reglamentarias correspondientes a la proteccin del
mismo, en los lmites comunales, su alcalde tiene, a su vez, atribuciones legales
para intervenir en lo referente a la proteccin del medio ambiente. Dicha
intervencin tiende a cumplir con el mandato constitucional de asegurar, a cada
una de las personas de a comuna o agrupacin de comunas que la Municipalidad
representa, el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminacin 42. Se
le reconoce as la legitimacin a una persona jurdica de derecho pblico para
recurrir de proteccin, cuando a su juicio el derecho de los habitantes de su
comuna a vivir en un medio ambiente libre de contaminacin ha sido afectado por
un acto arbitrario e ilegal imputable a una autoridad determinada.
No obstante, todo lo expuesto, otros fallos han sostenido que quienes
actan en representacin de otro en la interposicin de la accin que analizamos,
deben expresar en forma precisa y determinada a nombre de quin o quines
interponen el recurso, obligacin que deben cumplir tambin las municipalidades 43,
41

Horvarth y otros con Comisin Nacional del Medio Ambiente (caso Trillium), RDJGT,
Tomo XCIV, N 1, Enero-Abril 1997.
42
Corte de Apelaciones de Concepcin, sentencia de 05 de noviembre de 1996,
confirmada en esta parte por la Excma. Corte Suprema en sentencia de 19 de marzo de
1997, rol 4.254-96.
43
As por ejemplo lo determin la Corte de Apelaciones de Concepcin en
Municipalidad de Antuco contra Direccin de Obras Hidrulicas y otros, rol 351-98,
sentencia de 24 de junio de 1999, confirmada por la Corte Suprema, rol 2354-99,
sentencia de 3 de agosto de 1999. Tambin en Municipalidad de Santa Juana contra
Comisin del medio Ambiente de la VIII Regin, donde la Corte de Apelaciones de
Concepcin rechaza el recurso interpuesto a nombre de todos los habitantes de la
comuna, diciendo que la determinacin y precisin de las personas que se representa
es del todo necesaria para llegar a establecer si las personas a cuyo favor se recurre

pues se ha establecido como doctrina que existe concordancia entre lo dispuesto

en el art. 20 CPR y el Auto Acordado sobre Tramitacin del Recurso de Proteccin,
en cuanto a la singularidad que se requiere como aptitud para deducir dicho
recurso.

REQUSITOS DE PROCEDENCIA DEL RECURSO DE PROTECCIN

EN MATERIA AMBIENTAL

El recurso de proteccin ambiental requiere que se cumplan los siguientes

requisitos:
1. Que se trate de una accin u omisin;
2. Que dicha accin u omisin sea ilegal;
3. Que se afecte el derecho a vivir en un medio ambiente libre de
contaminacin;
4. Que la conducta ilegal sea imputable a una persona o autoridad
determinada.
Estos requisitos han sido modificados mediante la dictacin de la Ley N
20.050, publicada el 26 de agosto de 2005, que modifica, entre otras materias, el
inciso segundo del artculo 20, pues antes de la entrada en vigencia de dicha ley
se exiga que se tratase de una accin ilegal y arbitraria que afectare el derecho
reconocido en el artculo 19 N 8 de la Constitucin y que fuera imputable a
persona o autoridad determinada 44. La exclusin de la omisin del campo de
proteccin de la accin de proteccin ambiental evitaba extender demasiado la
responsabilidad del Estado y dificultaba la interposicin del recurso. De este modo,
antes de la entrada en vigencia de esta ley, al exigirse una accin y no una
omisin, se deba estar en presencia de una voluntad de hacer, de un actuar
son o no titulares del derecho que estiman conculcado o amenazado en el legitimo
ejercicio de sus derechos por los actos de los recurridos (sentencia de 30 de agosto de
2000, rol 252-99, confirmada por la Excma. Corte Suprema, en sentencia de 31 de
octubre de 2000, rol 3479-2000).
44
Ley N 20.050, Artculo 1 N 11: Reemplzase, en el inciso segundo del artculo 20,
la expresin acto arbitrario e ilegal por acto u omisin ilegal.

material que afectare el legtimo ejercicio de un derecho para intentar la proteccin

por va constitucional. Esto complicaba gravemente el panorama al momento de
obtener la proteccin real del derecho consagrado en el artculo 19 N 8, puesto
que tratndose de infracciones que si bien afectaban su legtimo ejercicio, si stas
no se traducan en una voluntad exteriorizada daosa, no podra interponerse la
accin cautelar. No obstante, con la dictacin de la Ley N 20.050 se zanj el
problema, pues ahora para intentar la accin de proteccin se exige la afectacin
del derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminacin, sea que sta se
produzca con ocasin de una accin como de una omisin. Del mismo modo, la
exigencia anterior de ser copulativos los requisitos de ilegalidad y arbitrariedad,
llev muchas veces al rechazo de los recursos en que, no obstante declararse la
ilegalidad del acto, se estimaba que ste no era arbitrario.

IMPORTANCIA DE LA DETERMINACIN DEL SUJETO CAUSANTE

DEL AGRAVIO.

En virtud de la modificacin del art. 20 CPR por medio del art. 1 de la Ley
20.050 que dispone que proceder, tambin, el recurso de proteccin en el caso
del N 8 del artculo 19, cuando el derecho a vivir en un medio ambiente libre de
contaminacin sea afectado por un acto u omisin ilegal imputable a una
autoridad o persona determinada, se ha intentado hacer menos restrictiva la
procedencia de este recurso a este respecto. Sin embargo, sigue siendo tal
determinacin una exigencia de procedencia del recurso, especialmente relevante
en el caso de los rganos de la Comisin Nacional del Medio Ambiente porque las
COREMAS as como el Consejo Directivo de CONAMA, en tanto rganos
colegiados, deben adoptar sus decisiones mediante acuerdos. Dichos acuerdos
nacen desde que se adoptan con los qurums pertinentes, pero para que
produzcan sus efectos requieren que sean ejecutados y esa ejecucin se realiza
por medio del rgano unipersonal al que le asista la calidad de jefe de servicio o

Director, por medio de la correspondiente resolucin, de modo que a tal rgano

corresponde la legitimacin pasiva de este recurso.

CASOS EN QUE SE HA FALLADO LA IMPROCEDENCIA DEL

RECURSO DE PROTECCIN

El Profesor Mario Galindo ha reunido las principales causales y

consideraciones esbozadas por los Tribunales para declarar improcedentes los
recursos interpuestos45. Las principales son:
a) El recurso de proteccin es improcedente cuando se pretende, por su
ejercicio, obtener la interpretacin de normas legales.
b) El recurso de proteccin es improcedente cuando se pretende, por su
ejercicio, obtener pronunciamientos sobre cuestiones ajenas a las
materias ambientales.
c) El recurso de proteccin es improcedente cuando, al momento de su
fallo, no puede adoptarse medida de proteccin alguna.
d) El recurso es improcedente cuando, por su ejercicio, se pretende
intervenir en las competencias propias de la administracin activa.
La improcedencia del recurso de proteccin cuando se solicita de la Corte
que emita un pronunciamiento de carcter interpretativo sobre el sentido y alcance
de una norma legal se ha desestimado por ser ajena a la finalidad especfica
asignada por la Carta Fundamental a esta accin constitucional 46.
El recurso ha sido desestimado tambin cuando los Tribunales han
considerado que se ha atribuido por los recurrentes la calificacin de ilegalidad a
actos que, teniendo un contenido meramente ambiental, inciden en la invocacin

45

Galindo Villarroel, Mario: El Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental ante la

Jurisprudencia, edicin de CONAMA, Santiago, 2001, pp.79 a 82.
46
Municipalidad de Pudahuel contra Direccin Ejecutiva de la Comisin Nacional de
Medio Ambiente, Corte de Apelaciones de Santiago, sentencia de 23 de abril de 1997,
rol 713-97.

de cuestiones de carcter patrimonial o mercantil, que si bien son legtimas, deben

ser resueltas por medio de las acciones judiciales ordinarias 47.
Tambin se ha resuelto la improcedencia del recurso cuando no es posible
adoptar ninguna medida de proteccin al momento de fallarse la causa por haber
perdido vigencia la materia debatida por cuestiones de hecho. Este caso suele
presentarse normalmente cuando se ha solicitado una Autorizacin Provisoria para
la ejecucin de un proyecto y sta es impugnada por la va de la accin de
proteccin, sobreviniendo la dictacin de la resolucin de calificacin ambiental
durante el conocimiento del recurso48.
Se ha fallado tambin que son un lmite en el ejercicio de esta accin
constitucional las competencias que se han establecido como propias de la
administracin activa. As, el rgano legalmente competente en materias
ambientales es la CONAMA y ellas son de su incumbencia exclusiva y privativa
dentro del procedimiento de evaluacin de impacto ambiental. Sus actuaciones
ocurren sobre la base de fundamentos que consideran los aspectos formales y
tcnicos de un proyecto, recogiendo la opinin de los rganos sectoriales con
competencia ambiental. Sobre este criterio los Tribunales han incluso sealado la
improcedencia de que se pretenda por la va del recurso de proteccin variar una
calificacin ambiental efectuada por el rgano competente, o discutir los aspectos

47

Este ha fue el criterio en el caso de Ganadera San Gregorio contra Comisin Regional
del medio Ambiente de la XII Regin, Corte de Apelaciones de Punta Arenas, sentencia
de 7 de diciembre de 1998, rol 113-98, confirmada por la Excma. Corte Suprema por
sentencia de 11 de marzo de 1999, rol 4445-98, cuando se recurri contra el paso de
un gasoducto por predios dedicados a la crianza de ovejas. Tambin se resolvi as en
el caso Fernando Dougnac contra Comisin Regional del Medio Ambiente de la Regin
Metropolitana, Corte de Apelaciones de Santiago, sentencia de 12 de julio de 1999, rol
3686-98, confirmada por la Excma. Corte Suprema, sentencia del 12 de agosto de
1999, rol 2473-99, conocido como el caso Costanera Norte, en el que se recurre contra
la autorizacin ambiental que permite una modificacin del trazado de la autova y su
paso por calle Bellavista.
48
Aunque la autorizacin provisoria no es una RCA, el carcter de este criterio utilizado
por la Corte es general y plenamente aplicable a la resolucin terminal del SEIA, como
puede apreciarse en el uso que se hizo del mismo en el fallo que recay en el Caso de
la Ganadera San Gregorio citado en la nota anterior. En efecto, se peda en dicho
recurso que se impidiera la construccin y paso de gasoductos en predios de la
recurrente mientras durara el periodo de paricin y amamantamiento de las ovejas,
periodo que a la fecha del fallo, haba concluido.

tcnicos de tal calificacin49. En la prctica del uso de este criterio, la

improcedencia se ha declarado principalmente en el trmite de admisibilidad.

49

Juan Carlos Strello y otro contra Comisin Regional del Medio Ambiente de la XII
Regin, Corte de Apelaciones de Punta Arenas, sentencia de 22 de diciembre de 1998.
Rol 124-98, confirmada por la Excma. Corte Suprema, sentencia de 11 de marzo de
1999, rol 83-99.