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TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

SECRETARA ELECTORAL Y DE
COMPETENCIA ORIGINARIA

PROTOCOLO DE
TOMO ......

SENTENCIAS

AO 2014 .....

FOLIO ...................................................................
SECRETARIA ..

SENTENCIA NMERO: DIEZ.En la ciudad de Crdoba, a los

QUINCE

de dos mil catorce, siendo las DOCE

das del mes de

AGOSTO

horas, se renen en Acuerdo Pblico

los Seores Vocales del Tribunal Superior de Justicia, Dres. Carlos Francisco Garca
Allocco, Domingo Juan Sesin, Ada Luca Teresa Tarditti, Luis Enrique Rubio,
Armando Segundo Andruet (h), M de las Mercedes Blanc G. de Arabel y Pilar Suarez
balos de Lopez, bajo la presidencia del primero, a fin de dictar sentencia en estos
autos caratulados: "CET S.A. C/ MUNICIPALIDAD DE RO CUARTO - ACCIN
DECLARATIVA DE INCONSTITUCIONALIDAD SAC N 1804873" (Expte. letra "C",
n 07, iniciado el seis de mayo de dos mil nueve) con motivo de la accin declarativa
de inconstitucionalidad deducida por CET S.A. -Concesionaria de Entretenimiento y
Turismo- en contra de la Municipalidad de Ro Cuarto por la que persigue la
invalidacin constitucional del art. 2 de la Ordenanza n 262/09 dictada por el citado
ente comunal, procedindose a fijar las siguientes cuestiones a resolver: -----------------PRIMERA CUESTIN: Es procedente la accin de inconstitucionalidad interpuesta?SEGUNDA CUESTIN: Qu pronunciamiento corresponde dictar?----------------------A LA PRIMERA CUESTIN PLANTEADA LOS SEORES VOCALES DOCTORES
CARLOS F. GARCA ALLOCCO, DOMINGO JUAN SESIN, ADA LUCA TERESA
TARDITTI, LUIS ENRIQUE RUBIO, ARMANDO SEGUNDO ANDRUET (h), M. DE
LAS MERCEDES BLANC G. DE ARABEL Y PILAR SUAREZ BALOS DE LOPEZ,
EN FORMA CONJUNTA, DIJERON: --------------------------------------1. A fs. 38/62vta. el Dr. Sergio Mario Muzi, en nombre y representacin de
CET S.A. -Concesionaria de Entretenimiento y Turismo-, inicia accin declarativa de
inconstitucionalidad, en los trminos del artculo 165, inciso 1, apartado "a" de la
Constitucin Provincial, en contra de la Municipalidad de Ro Cuarto, solicitando la
invalidacin constitucional del artculo 2 de la Ordenanza n 262/09 sancionada por el
Concejo Deliberante de la ciudad de Ro Cuarto y publicada en el Boletn Municipal el
cinco de mayo de dos mil nueve, haciendo extensiva dicha solicitud a toda otra norma
dictada en consecuencia, en cuanto genere a su parte un agravio constitucional.
Efecta reserva de requerir oportunamente el resarcimiento de los perjuicios que la
disposicin atacada pudiere ocasionar a su mandante.------------------------------------------

Explica que CET S.A. es una sociedad annima con sede en la ciudad de
Crdoba, cuya actividad se encuentra focalizada en la explotacin de salas de juegos
de azar en diversas localidades de la Provincia de Crdoba, habiendo emprendido
otras actividades con el objetivo de promover el turismo en la regin. ----------------------Seala que result adjudicataria de la Licitacin Pblica Nacional e
Internacional convocada por el Gobierno de la Provincia de Crdoba, con el objeto de
implementar el Programa de Desarrollo Turstico, habindose celebrado el nueve de
diciembre de dos mil dos el correspondiente contrato de concesin entre Lotera de la
Provincia de Crdoba Sociedad del Estado (LPCSE) y su representada y otorgado la
respectiva licencia, instrumentos stos que fueron ratificados por decretos n 2173/02
y n 2243/02. ----------------------------------------------------------------------------------------------Relata que dentro de las obligaciones asumidas en el marco de la concesin,
CET S.A. ha realizado oportunamente una concreta evaluacin econmica de la
actividad, efectuando su oferta y firmando los respectivos contratos en virtud a esa
evaluacin; y ha llevado a cabo inversiones de la mayor envergadura econmica en
diversas localidades de Crdoba y en el caso concreto de Ro Cuarto emplea a ms
de cien (100) personas en forma directa y treinta (30) personas en forma indirecta, en
su inmensa mayora provenientes de esa misma localidad, y ha procedido a la
construccin del hotel ms importante de la ciudad y nico en sus caractersticas. -----En orden a admisibilidad formal de la accin y en cuanto al requisito de caso
concreto, alega que ste se configura en autos, puesto que se pone en conocimiento
del Tribunal una cuestin constitucional desprovista de toda otra connotacin litigiosa,
que no importa una violacin ya consumada sino una amenaza a una relacin jurdica
o a un derecho en trance de ser lesionado. Cita jurisprudencia y doctrina. ----------------Aduce que tal situacin de conflicto se encuentra presente en el caso toda vez
que la Municipalidad de Ro Cuarto ha dictado una ordenanza que su parte considera
inconstitucional, generando una incertidumbre clara, dada por la posibilidad cierta de
sufrir un dao o perjuicio concreto con su inminente ejecucin. ------------------------------En lo referente al recaudo de parte interesada, manifiesta que siendo la actora
la persona jurdica a la cual la Provincia ha concedido una licencia para explotar una
determinada actividad (juegos de azar), bajo un rgimen determinado (que incluye la
posibilidad de instalar y explotar mquinas de juego o slots en las diferentes
localidades existentes en la Provincia y de fijar un determinado horario y los das de
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funcionamiento), la normativa municipal que impone la reduccin de los horarios y das


de actividad, afecta a su mandante en forma personal y concreta, generndole la
incertidumbre de ver sus derechos amenazados por una autoridad local, cuando los
mismos han sido otorgados y asegurados por la Provincia de Crdoba en el marco de
competencias constitucionalmente atribuidas. ----------------------------------------------------Expresa que, asimismo, en orden a la legitimacin pasiva de la demandada,
sta resulta ser la autoridad que ha sancionado la normativa impugnada y quien en
forma inminente har efectivos actos jurdicos que se consideran inconstitucionales y
lesivos de los derechos de su mandante. ----------------------------------------------------------En relacin al carcter preventivo de la accin pone de resalto que si bien no
se ha ejecutado an ningn acto concreto que tienda a la materializacin de la
ordenanza impugnada, existen diversos elementos que demuestran la clara voluntad
de la Municipalidad demandada por llevar adelante sus disposiciones y la
impostergable necesidad de obtener un pronunciamiento de la judicatura que ponga
coto a un municipio que, mediante la normativa impugnada, arremete contra el
esquema de competencias delineado por la Carta Magna local y la legislacin dictada
en su consecuencia por la Legislatura provincial, colocando sus derechos de
propiedad y de ejercer industria lcita en serio trance de ser violados. ----------------------1.1. Cuestin judiciable ------------------------------------------Respecto de la procedencia de la accin intentada subraya que el presente
proceso est dirigido a demostrar que la norma municipal impugnada se ha alzado
contra textos constitucionales y legales expresos, extralimitando el marco de su
competencia, para arremeter contra un contrato celebrado por la Provincia de Crdoba
y su mandante, tendiente a satisfacer intereses generales de todos sus habitantes. ---1.2. Poder de polica sobre los juegos de azar: La regulacin de la materia
es competencia provincial ----------------------------------------------Luego de hacer conceptualizaciones en torno al poder de polica, al que
concibe como una potestad y funcin del gobierno expresada en reglas jurdicas que
reglamentan las libertades y establecen un orden de convivencia al cual deben
adecuarse los comportamientos de las personas, aduce que su ejercicio corresponde
a todos los entes gubernamentales creados por la Constitucin y en el marco de las
funciones especficas que les incumbe a cada uno de ellos. -----------------------------------

Aclara que para deslindar el ejercicio del poder de polica entre Nacin y
provincias corresponde tener en cuenta que, en nuestro sistema federal, las provincias
conservan todo el poder no delegado al gobierno nacional, por lo que, como regla, su
ejercicio atae a las provincias. -----------------------------------------------------------------------Refiere que tradicionalmente y actualmente el poder de polica sobre la
explotacin, administracin, regulacin y manejo de los juegos de azar est sujeto
exclusivamente al poder de polica provincial. -----------------------------------------------------1.3. La autonoma municipal ---------------------------------------Expresa que las consideraciones precedentes, referidas a la relacin
Nacin-provincias son extensibles a la relacin Provincia-municipios. ----------------------Afirma que conforme a los artculos 5, 75 inc. 30 y 123, entre otros de la
Constitucin Nacional, es evidente que los municipios tienen jerarqua constitucional,
sin que puedan ser desconocidos por las provincias y disfrutan de cierta autonoma
institucional, poltica, econmica y financiera. -----------------------------------------------------Estima que si bien la autonoma municipal importa el reconocimiento de un
status jurdico propio, ello no significa una equivalencia jerrquica, sino que sus
posibilidades de actuacin deben coordinarse y armonizar con el reparto de
competencias y atribuciones que efecta la Constitucin Nacional y tambin la
Provincial respecto de cada uno de esos niveles de gobierno. --------------------------------Alega que, conforme lo ha sealado este Tribunal, los municipios an cuando
sean autnomos, se hallan insertos en una unidad dentro de la cual se desarrollan y
adquieren su justo sentido. -----------------------------------------------------------------------------1.4. Los municipios y los juegos de azar en la Constitucin Nacional ----Refiere que uno de los argumentos que ha utilizado el Departamento Ejecutivo
Municipal al fundamentar el proyecto que finalmente diera lugar a la ordenanza objeto
de esta accin, est dado por una particular interpretacin de las normas de la
Constitucin Nacional, de los cuales surgira que es una competencia innata de los
Municipios la de fijar el horario y condiciones de funcionamiento de todos los
establecimientos que se encuentren situados en su territorio, entre ellos los juegos de
azar.

-------------------------------------------------------------------------------------------------------Razona que semejante interpretacin constitucional ha sido suficientemente

rebatida por la propia Corte Suprema de Justicia de la Nacin en la causa "Cadegua"


en la que se seal que el ejercicio del poder de polica en materia de juegos de azar
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no es originario, natural y propio de los municipios, sino antes bien, es una potestad
reservada por la Constitucin Nacional a las provincias. ---------------------------------------1.5. Normas de la Constitucin Provincial ---------------------------En cuanto al marco normativo aplicable y tras dejar sentado que la explotacin,
administracin, manejo y regulacin de los juegos de azar no constituye una materia
esencial para la preservacin de la autonoma municipal seala que la Constitucin de
la Provincia de Crdoba, en su art. 104, inc. 39, establece que es atribucin del rgano
legislativo reglar el poder de polica en materia de autorizacin y represin de juegos
de azar, cuyo ejercicio compete en forma exclusiva a la Provincia, a travs de los
organismos que ella determina", lo que se corrobora igualmente aade- al analizar el
art. 186 de la Constitucin de Crdoba cuando al aludir a la competencia material de
los municipios excluye toda referencia a los juegos de azar y, en cambio, describe
detalladamente ciertas actividades como el faenamiento de animales destinados al
consumo, el abastecimiento de productos en las mejores condiciones de calidad y
precio o los servicios de previsin, asistencia social y bancarios". -------------------------1.6. Normas reglamentarias ---------------------------------------Otro tanto resulta, agrega, de la legislacin reglamentaria, la cual no puede
dejar lugar a dudas en este aspecto. La ley n 8665 que crea la Lotera de la Provincia
de Crdoba Sociedad del Estado (LPCSE), le asigna a sta todas las atribuciones y
derechos con respecto a las actividades vinculadas con los juegos de azar en todas
sus expresiones (art. 3), abarcativas no solamente de las que se traducen en la
explotacin de los juegos de azar, sino tambin de todas las actividades vinculadas
con ellos, sin distincin entre las primarias y secundarias. El Estatuto de LPCSE,
aprobado por la ley n 8665, establece que ella tiene por objeto la organizacin,
direccin, administracin y explotacin de juegos de azar (art. 2), clusula con la cual
se reglamentan los alcances del art. 104, inc. 39, de la Constitucin de Crdoba. ------Menciona tambin disposiciones de la Ley n 8837 (arts. 62, 64, 67 y 70, entre
otros) y decretos reglamentarios tanto de una como de otra ley. -----------------------------Finalmente, precisa que en ejercicio de la atribuciones que el art. 144 inc. 2 de
la Constitucin Provincial otorga al Gobernador, mediante Decreto n 1130/01 se
aprob la reglamentacin de la Ley n 8665 y el Captulo n 4 de la Ley n 8837. Esa
reglamentacin, con referencia especfica al conflicto de autos, dispone que las
licenciatarias

determinarn

libremente

las

horas

de

funcionamiento

de

los
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establecimientos de juego, pudiendo establecer distintos horarios para los das


laborales y festivos. De ello, se deber informar a la autoridad de aplicacin (punto
6.1.4.2). -----------------------------------------------------------------------------------------------------1.7. La concesin de CET -----------------------------------------Correlaciona disposiciones del pliego de condiciones aprobado por Decreto
n 1344/02 con los trminos de su propuesta, la que fue aceptada por la autoridad de
aplicacin y en virtud de la cual se suscribieron los contratos de concesin y licencia
de mquinas de juego. ----------------------------------------------------------------------------------De todo ello concluye que los municipios no pueden fijar los horarios de
funcionamiento de los establecimientos de juegos de azar, ni siquiera por razones de
moralidad, bienestar comn y proteccin de la minoridad, porque tal atribucin fue
otorgada al Poder Ejecutivo Provincial y a la autoridad de aplicacin mediante las
normas reglamentarias del art. 104, inc. 39 de la Constitucin de Crdoba. El poder de
polica en esta materia fue conservada por el gobierno provincial, sin incluirlo en las
potestades de tal ndole que tienen las comunas. ------------------------------------------------1.8. Convenio suscripto por la Municipalidad de Ro Cuarto ------------Invoca el Convenio celebrado el doce de enero de dos mil cuatro entre el Poder
Ejecutivo de la Provincia de Crdoba, la Lotera de la Provincia de Crdoba y once
municipios, entre los cuales se encuentra precisamente el de Ro Cuarto. Aduce que el
mismo fue aprobado por Ley n 9158 y por la Ordenanza n 1553/04 de Ro Cuarto de
fecha dieciocho de junio de dos mil cuatro. --------------------------------------------------------Precisa que en tal instrumento, entre otras cuestiones, el municipio reconoce la
jurisdiccin exclusiva de la Provincia de Crdoba en cuanto a la autorizacin de la
licencia y control para la instalacin y explotacin de mquinas de juegos y, a su vez,
declara conocer y aceptar el marco normativo vigente en dicha materia (clusula
quinta). ------------------------------------------------------------------------------------------------------Destaca que an cuando tal disposicin es en verdad superflua, ya que la
competencia provincial en la materia viene impuesta por disposicin constitucional y
normas reglamentarias, tiene un notable valor en cuanto no puede hoy uno de los
Municipios firmantes alegar ignorancia o falta de vinculacin jurdica al rgimen
normativo vigente en la materia, importando una suerte de confirmacin sobre los
alcances de esa normativa formulada bajo una modalidad contractual. ---------------------

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Esgrime que en este ltimo aspecto, como modalidad contractual, comienzan a


adquirir una indiscutible importancia los principios de buena fe y confianza legtima
cuya extrapolacin es perfectamente viable al mbito de las relaciones jurdicas entre
entidades de derecho pblico y que, incluso, es aplicable la teora de los actos propios.
1.9. La inconstitucionalidad de la ordenanza impugnada como nica
solucin posible ------------------------------------------------------De todo el plexo normativo (Constitucin Provincial, leyes, decretos
reglamentarios y pliego de condiciones), que fue convalidado por el municipio en virtud
del convenio ratificado por ordenanza, infiere que ste en el art. 2 de la Ordenanza n
262/09 se atribuye la competencia para regular una materia que dista de tener un
alcance local cuando ya existen normas provinciales sobre el particular. ------------------En consecuencia, afirma que no hay margen para otorgar validez a la
ordenanza impugnada, en tanto colisiona con normas de jerarqua superior,
desconoce la atribucin de competencias previstas por la Constitucin y en sus
normas reglamentarias, e implica una inaceptable violacin a los principios de buena
fe, debida confianza y actos propios. ----------------------------------------------------------------1.10. Inexistencia de justificativo constitucional para la ordenanza
impugnada -----------------------------------------------------------Analiza a continuacin una serie de posibles objeciones a sus conclusiones,
refutndolas, con lo cual, entiende, la inconstitucionalidad de la ordenanza impugnada
resultar an ms insalvable.--------------------------------------------------------------------------1.11. La hiptesis de facultades concurrentes -----------------------Esgrime que si se aceptara que nos encontramos frente a una competencia
concurrente llegaramos a la misma conclusin: la norma atacada es inconstitucional.
Explica que al decir el art. 104 inc. 39 que el poder de polica en la materia
corresponde exclusivamente a la Provincia, es impensable que ese poder de polica no
suponga regular la actividad de los juegos de azar en lo atinente a la salubridad y
moralidad pblica. ----------------------------------------------------------------------------------------En este aspecto, aduce, el municipio cuenta con facultades para regular
razonablemente, siempre y cuando no lo haya hecho la Provincia, todos aquellos
aspectos accesorios al funcionamiento de los locales de juegos de azar, como
cualquier otro establecimiento comercial, que estn vinculados con la seguridad o
salubridad.--------------------------------------------------------------------------------------------------7

Afirma que si analizramos la problemtica desde la proclamada defensa de la


salud pblica, el resultado al cual arribaramos sera exactamente el mismo, ya que se
trata de una competencia concurrente entre el Estado Nacional, la Provincia de
Crdoba y los municipios. ------------------------------------------------------------------------------Razona que en funcin de los artculos 59; 104 (incisos 1, 39 y 41); y 185 de la
Constitucin Provincial la defensa de la salud pblica a la cual hace referencia la
ordenanza excede en mucho el mbito territorial del Municipio. ------------------------------Advierte que los horarios y das de funcionamiento as como la habilitacin de
las nuevas salas de juegos de azar ya han sido establecidas por normativas
provinciales que colisionan en forma clara con la ordenanza impugnada. -----------------Sostiene que si nos encontrsemos ante un supuesto de facultades
concurrentes, y, si tal como surge del texto mismo de las normas, ellas son
inconciliables, corresponde indagar cul habr de prevalecer, para lo que formula
consideraciones relativas al principio de supremaca constitucional. -----------------------Tomando el precedente "Caminos de las Sierras" de este Tribunal Superior de
Justicia, aclara que en dicha ocasin lo que estaba en juego no era la regulacin de
una materia reservada por la Provincia sino de facultades concurrentes ya que la
discusin se centraba en determinar si normas municipales en materia de trnsito
interferan con una concesin de obra pblica celebrada en el marco de acuerdos
entre la Provincia y la Nacin. -------------------------------------------------------------------------Refiere que, a fin de compatibilizar el ejercicio de tales facultades concurrentes,
se precis que las formulaciones normativas municipales, atento al principio de
supremaca, ceden ante las provinciales. -----------------------------------------------------------1.12. La intrascendencia del art. 2069 del Cdigo Civil ----------------Seala que si eventualmente se pensara justificar la inexistente facultad del
Municipio en base al art. 2069 del Cdigo Civil, en cuanto dispone "Las loteras y rifas,
cuando se permitan, sern regidas por las respectivas ordenanzas municipales o
reglamentos de polica", igual se concluye en la absoluta falta de competencia de los
municipios. -------------------------------------------------------------------------------------------------Esgrime que se trata de una contradiccin lgica notoria afirmar que al
momento de la sancin de la Constitucin Nacional las provincias se reservaron el
poder de polica sobre los juegos de azar, para luego concluir que el Congreso de la

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Nacin (art. 75 inc. 12 de la C.N.) ha podido vlidamente colocar esa potestad


regulatoria en cabeza de los municipios. -----------------------------------------------------------Afirma que el nico valor que puede guardar el artculo mencionado est en el
hecho de constituir un reconocimiento expreso del Congreso respecto del carcter
local de la regulacin de los juegos de azar, pero cuando aqu se refiere a local, lo
hace como sinnimo de provincial y no de municipal, tal como pretende entenderlo la
expresin de motivos de la ordenanza atacada. --------------------------------------------------Con cita de doctrina, seala que una interpretacin razonable de la norma los
lleva a sostener que cuando el artculo menciona a las ordenanzas municipales y
reglamentos de polica alude en forma amplia a las potestades locales ya que como
regla, el ejercicio del poder de polica en materia de juegos le atae a las provincias
pero puede darse el caso de provincias que hayan establecido al respecto una
competencia concurrente con los municipios. -----------------------------------------------------Concluye que el precepto analizado slo puede ser entendido como una
referencia genrica a normas provinciales y no como una inconstitucional formulacin
por parte del Estado Nacional a los Municipios. Solicita, en caso de no compartirse tal
interpretacin, su invalidacin constitucional. -----------------------------------------------------1.13. El convenio marco, la buena fe y la confianza legtima -----------Estima que resulta interesante ver que en el Convenio celebrado el Municipio
de Ro Cuarto, al igual que los otros municipios, reconocieron la jurisdiccin exclusiva
de la Provincia de Crdoba en cuanto a la autorizacin de la licencia y control de la
misma otorgada para la instalacin y explotacin de mquinas de juegos (slots) y
declaran conocer y aceptar el marco normativo vigente en dicha materia.-----------------Aduce que dentro de ese marco normativo vigente que los municipios
declararon conocer y aceptar se encuentra lo referente al horario y das de
funcionamiento de las mquinas de juegos, como se ha apuntado en los apartados
anteriores. --------------------------------------------------------------------------------------------------Colige que mal puede hoy el Municipio de Ro Cuarto, sin afectar la garanta de
la seguridad jurdica, volverse sobre sus propios pasos y sostener la invalidez de los
horarios libremente acordados entre la Provincia, la Lotera de Crdoba S.E. y
CET S.A. -----------------------------------------------------------------------------------------------------

Razona que la contradiccin expuesta en el apartado anterior importa una


conducta estatal que conculca la garanta de la seguridad jurdica y la confianza
legtima que debe regir en el marco del Estado de Derecho. ----------------------------------Aclara que el principio de confianza legtima viene a complementar y habilitar la
aplicacin analgica de los principios de buena fe y de los actos propios del derecho
privado y que su funcin tutelar, por tanto, es la de supeditar el actuar del Estado a
una cierta permanencia y razonabilidad en aras de la seguridad jurdica de los
particulares. ------------------------------------------------------------------------------------------------Concluye que la alteracin en la conducta del Estado puede traducirse en una
violacin a la seguridad jurdica y a la confianza legtima del administrado, y ello
habida cuenta que una decisin estatal inmotivada e inesperada, o un cambio en el
actuar de la Administracin, pueden afectar una situacin jurdicamente protegida de
un particular. -----------------------------------------------------------------------------------------------Cita doctrina y jurisprudencia sobre el punto. --------------------------------------------1.14. Posicin de la Provincia de Crdoba ---------------------------Expone que ante una controversia similar generada por una ordenanza
sancionada por la Municipalidad de Villa Carlos Paz, Lotera de la Provincia de
Crdoba S.E. remiti una nota dejando en claro que de conformidad con la normativa
vigente, la Municipalidad no contaba con facultades para regular el horario de
funcionamiento de las mquinas de juegos de azar, lo que motiv que el Intendente de
esa ciudad vetara el proyecto sancionado. ---------------------------------------------------------Refiere asimismo que el Vicegobernador de la Provincia, de visita en la ciudad
de Ro Cuarto, ratific que el Municipio carece de atribuciones para regular el horario
de slots. -----------------------------------------------------------------------------------------------------Finalmente, relata que la Legislatura provincial, a instancias del mismo partido
poltico al cual pertenece el Intendente de Ro Cuarto, se encuentra analizando un
proyecto de ley que procura establecer en el artculo 1 un Fondo de Lucha contra la
Ludopata, el cual habr de funcionar, segn lo previsto en el artculo 2, en el mbito
del Ministerio de Salud de la Provincia. -------------------------------------------------------------Expone que dicho proyecto de ley tambin se ocupa de ratificar que todo lo
relativo a la autorizacin, operacin y funcionamiento de los juegos de azar es
competencia del Estado Provincial (artculo 5). ---------------------------------------------------1.15. Derecho ---------------------------------------------------10

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Esgrime que su pretensin encuentra fundamento jurdico en las previsiones de


los arts. 1, 5, 14, 17, 18, 121, 123 y cc. de la Constitucin Nacional y arts. 1, 39, 40,
59, 67, 104 y cc. de la Constitucin Provincial, as como en el resto de la normativa,
legislacin, doctrina y jurisprudencia citada a lo largo del escrito de demanda. ----------Hace reserva de caso federal. ---------------------------------------------------------------2. Mediante Auto nmero Treinta y tres de fecha siete de septiembre de dos mil
nueve este Tribunal Superior de Justicia admite la accin declarativa de
inconstitucionalidad incoada y le imprime trmite. En mrito de ello cita y emplaza a la
demandada Municipalidad de Ro Cuarto para que en el plazo de seis das conteste la
demanda, ofrezca la prueba de que haya de valerse y, en su caso, oponga
excepciones. Cita adems a la Provincia de Crdoba en calidad de tercero interesado
y con iguales facultades y derechos que las partes (fs. 108/117vta.). -----------------------3. A fs. 397/408vta. la Municipalidad demandada contesta el traslado corrido
solicitando el rechazo de la accin incoada por la parte actora, con especial imposicin
de costas. --------------------------------------------------------------------------------------------------Esgrime que as como no se puede discutir el poder de polica exclusivo de la
Provincia en materia de "autorizacin y represin de juegos de azar", segn lo
dispuesto por el art. 104 inc. 39 de la Constitucin Provincial, tampoco se puede
discutir el ejercicio del poder de polica de salubridad, seguridad y moralidad por parte
de la Municipalidad de Ro Cuarto. -------------------------------------------------------------------Afirma que ningn punto de los pliegos de condiciones generales o especiales,
ni la licencia para la instalacin y explotacin de mquinas de juego, ni el contrato de
concesin suscripto por CET S.A. con la Provincia de Crdoba, ni ninguna ley o
decreto, especifica entre sus clusulas que el horario de funcionamiento de las salas
de entretenimientos ser de veinticuatro horas diarias, sino que simplemente dice que
en el plan de negocios, cada proponente deber detallar los das y horarios dentro de
los cuales atendern al pblico. -----------------------------------------------------------------------Entiende que la Municipalidad de Ro Cuarto jams desconoci la potestad de
la Provincia de Crdoba de autorizar la radicacin de casinos o salas de
entretenimiento en el mbito de su jurisdiccin, pero nunca deleg, ya que es una
facultad propia y por ende indelegable, la atribucin de fijar los horarios. ------------------Acusa que incluso en la Provincia de Crdoba, y segn consta en la pgina
web de Lotera de Crdoba, el horario de funcionamiento de las salas en Villa Carlos
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Paz, destino turstico por excelencia, es de 11.00 hs. a 7.00 hs., al igual que en
Cosqun, La Falda, Mina Clavero, Villa Mara, Ro Ceballos, Embalse, etc., mientras
que en Miramar es de mircoles a sbado de 22.00 hs. a 6.00 hs. y los domingos de
20.30 hs. a 05.00 hs. -------------------------------------------------------------------------------------Arguye que desde el punto de vista de los contratos, stos deben siempre estar
sujetos a la moral y a las buenas costumbres y pueden ser alterados cuando su
ejecucin produzca una afectacin al bienestar general. ---------------------------------------Estima que lo que pretende la Ordenanza n 262/09 es reducir los efectos que
las salas de slots estn generando en la poblacin, sobretodo en la de menores
ingresos, quienes manifiestan sntomas de ludopata. ------------------------------------------Argumenta que no puede pretender la concesionaria, que se le aplique un
convenio, como el ratificado por la Ordenanza n 1553/04, cuando la Administracin
puede modificarlo por razones de oportunidad, mrito o conveniencia, que es al fin y al
cabo lo que ha hecho con la sancin de la Ordenanza n 262/09. ---------------------------Sostiene que todo ello se ha efectuado con pleno respeto de la pauta de
razonabilidad requerida por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la
Nacin, como otro de los aspectos sustanciales para el ejercicio del poder de polica.4. Diligenciada la prueba ofrecida por las partes se corre traslado al seor
Fiscal General de la Provincia (fs. 617), quien se pronuncia con intervencin de la
seora Fiscal Adjunta mediante Dictamen E n 1012 de fecha 15/11/2010 (fs. 620/632)
en el sentido que corresponde acoger la accin articulada por CET S.A. y declarar la
inconstitucionalidad de la Ordenanza n 262/09 de la Municipalidad de Ro Cuarto. ----5. Dictado el decreto de autos (fs. 633) y firme ste (fs. 634/635) queda la
causa en estado de ser resuelta. ---------------------------------------------------------------------I. LA CUESTIN CONSTITUCIONAL --------------------------------El thema decidendum canalizado a travs de la presente accin declarativa
versa sobre el examen de constitucionalidad del artculo 2 de la Ordenanza municipal
n 262/09 dictada por la Municipalidad de Ro Cuarto que establece un rgimen horario
determinado de funcionamiento de las salas o los locales de entretenimiento de juegos
de azar autorizados por el Gobierno de la Provincia de Crdoba (slots, bingo, etc.), en
tanto la parte actora sostiene la incompetencia del Municipio para reglamentar tal
materia.-------------------------------------------------------------------------------------------------------

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II.

LOS

PRINCIPIOS

RECTORES

DEL

CONTROL

DE

CONSTITUCIONALIDAD -----------------------------------------------Es la Constitucin la que establece y delimita la organizacin administrativa del


Estado, los derechos y deberes fundamentales y los objetivos que se imponen para
satisfacer los intereses de la comunidad. De all devienen las reglas supremas que
aqulla debe respetar, como la unidad del ordenamiento jurdico, caracterizado por su
relacin internormativa jerrquica 1. ------------------------------------------------------------------No se trata de un mero prurito formal sino que en sentido material o sustantivo
las consecuencias jurdicas son diferentes. La estrategia o metodologa judicial no
debe construir su silogismo lgico jurdico en base al precepto aislado de la norma
especfica sino a partir de la amplia adecuacin a la unicidad del orden jurdico. Es
que, el principio de legalidad, comporta un axioma de derecho en virtud del cual la
norma emitida por una jerarqua piramidal superior prevalece respecto de la norma
inferior generada como consecuencia de la aplicacin de aqulla 2. ------------------------La Constitucin Argentina, siguiendo el modelo americano, consagra su
primaca jerrquica en los artculos 1, 28 y 31. Idntico criterio recepta la nueva
Constitucin de Crdoba en el art. 161, en concordancia con los artculos 174 y 165.-Son los jueces, entonces, quienes tienen la atribucin-deber de analizar la
conformacin positiva o negativa de la norma aplicable a la luz de la Constitucin. ----Al respecto, la doctrina del Tribunal Superior de Justicia acuada a partir del
fallo "Banco Social de Crdoba" 3 seala que nuestro rgimen procesal conoce las dos
vas clsicas que aseguran la efectiva aplicacin del texto constitucional: la directa, por
accin o demanda de inconstitucionalidad y la indirecta o incidental. En tanto que esta
ltima puede ser juzgada por cualquier juez provincial, con conocimiento en instancia
ltima por va de recurso del Tribunal Superior; este Alto Cuerpo conoce de la primera
en va originaria con competencia exclusiva y excluyente (art. 165, inc. 1, apartado "a",
Constitucin Provincial). --------------------------------------------------------------------------------

T.S.J. en pleno, Secretara Electoral y de Competencia Originaria, "Cooperativa de Obras y Servicios


Pblicos de Ro Ceballos Ltda.", Sentencia n 8 del 16/05/2003; "Cooperativa de Agua de Oro", Sentencia
n 18 del 19/12/2003; "Banco de Galicia", Sentencia n 6 del 15/10/2009; "Sucesin Brandalise",
Sentencia n 3 del 22/7/2010, entre otros.
2
Linares, Francisco, Fundamentos del Derecho Administrativo, Astrea, 1975, Bs. As., p. 343 y ss.; Kelsen,
Hans, Teora Pura del derecho, Traduccin de la Segunda Edicin en Alemn por Roberto J. Vernengo,
Universidad Autnoma de Mxico, Mxico, 1982, p. 232 y ss.
3
Sentencia n 50 del 05/08/83, L.L. Crdoba, 1984, p. 239 y ss.

13

Encontrndonos en este segundo supuesto y habiendo este Tribunal Superior


de Justicia admitido formalmente la accin declarativa de inconstitucionalidad
mediante Auto nmero Treinta y tres de fecha siete de septiembre de dos mil nueve;
corresponde al mismo, en favor de la tutela de la supremaca constitucional, realizar
una inteleccin de los enunciados de la ordenanza gestada en el seno de la
Municipalidad de Ro Cuarto, a los fines de determinar la pertinencia o no de las
censuras endilgadas a la misma. --------------------------------------------------------------------Ello por cuanto, la interpretacin "de" la Constitucin -dice Bidart Campos- es la
que "desde" ella facilita el descendimiento hacia las normas infraconstitucionales por
un riel que las adecua a la Constitucin y, simultneamente, a las circunstancias
propias de cada caso, de tal suerte que la decisin que se adopte tiene su fuente
normativa primaria en la propia Constitucin. ------------------------------------------------------Se trata entonces de arbitrar una solucin para el caso concreto que partiendo
"desde" la Constitucin y orientndose "hacia" la norma infraconstitucional, preserve la
eficacia de los principios y valores que subyacen en la Ley Fundamental, subsanando
de ese modo las deficiencias de una formulacin normativa de menor jerarqua que
debe encontrar siempre como marco de referencia a la Constitucin 4. ---------------------En

esa

labor,

es

imperativo

integrar

armnicamente

los

preceptos

constitucionales y legales en juego con lo sustentado en reiteradas oportunidades por


la Corte Suprema, en el sentido que la ley debe interpretarse evitando darle un sentido
que ponga en pugna sus disposiciones, destruyendo las unas por las otras, y
aportando como verdadero el que las concilie y deje a todas con valor y efecto, en una
armnica integracin 5. ----------------------------------------------------------------------------------Asimismo, va de suyo que cualquier conflicto interpretativo que se presente, de
no poder armonizarse la normativa en cuestin, deber ser zanjado a favor de aquella
que tiene supremaca jerrquica conforme la escala establecida en el artculo 31 de la
Constitucin Nacional y artculo 161 de la Constitucin Provincial, en tanto no se
vincule a materias exclusivas de los gobiernos locales 6. ----------------------------------------

T.S.J. en pleno, Secretara Electoral y de Competencia Originaria, "Cooperativa de Obras y Servicios


Pblicos de Ro Ceballos Ltda.", Sentencia n 8 del 16/05/2003; "Cooperativa de Agua de Oro", Sentencia
n 18 del 19/12/2003; "Banco de Galicia", Sentencia n 6 del 15/10/2009; "Sucesin Brandalise",
Sentencia n 3 del 22/7/2010; entre otros.
5
C.S.J.N., Fallos 243:46; 311:193; 312:1461; 330:1910; 331:858; y 331:1234.
6
T.S.J. en pleno, Secretara Electoral y de Competencia Originaria, "Cooperativa de Obras y Servicios
Pblicos de Ro Ceballos Ltda.", Sentencia n 8 del 16/05/2003; "Cooperativa de Agua de Oro", Sentencia

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La interpretacin "conforme" es un principio que se deriva directamente de la


Constitucin como norma que confiere fundamento y unidad al ordenamiento jurdico 7.
Tal principio o mxima de hermenutica posibilita que, de entre varios entendimientos
posibles de una regla de derecho, el intrprete opte por aquel que "mejor se acomode
a los dictados constitucionales" 8. --------------------------------------------------------------------La Corte Suprema de Justicia de la Nacin pone nfasis en el principio de
interpretacin referido cuando dice que la interpretacin de la Constitucin debe
realizarse de modo que resulte un conjunto armnico de disposiciones con una unidad
coherente. Para tal fin, cada una de sus normas debe considerarse de acuerdo al
contenido de las dems; la inteligencia de sus clusulas debe cuidar de no alterar el
equilibrio del conjunto (Fallos 296:432). En la bsqueda de esa armona y equilibrio
debe evitarse que las normas constitucionales sean puestas en pugna entre s, para lo
cual se debe procurar dar a cada una el sentido que mejor concierte y deje a todas con
valor y efecto9. -------------------------------------------------------------------------------------------En aquellos supuestos de colisin normativa en donde no sea posible la
armonizacin, el mtodo de resolucin ser la ponderacin teniendo en cuenta los
condicionamientos

fcticos

correspondientes

circunscribiendo

la

decisin

exclusivamente al caso concreto 10. -----------------------------------------------------------------III. EL PODER DE POLICA PROVINCIAL EN CUESTIONES DE JUEGOS DE
AZAR ---------------------------------------------------------------La evolucin histrica de nuestra Nacin ha dotado de una fisonoma jurdica
particular a nuestro Estado Federal. Es por ello que las provincias, tomadas como
entidades preexistentes al dictado de la Constitucin Nacional, conservan todos
aquellos poderes no delgados expresamente a la Nacin, conforme se plasm en el
artculo 1 y en el artculo 121 de dicha norma fundamental. En tales preceptos se
condensa la sntesis de nuestro federalismo 11. ---------------------------------------------------As lo explica Joaqun V. Gonzlez al sealar "Nuestro sistema se distingue de
estas especies de alianzas en que las Provincias han construido una unin nacional
n 18 del 19/12/2003; "Banco de Galicia", Sentencia n 6 del 15/10/2009; "Sucesin Brandalise",
Sentencia n 3 del 22/7/2010; entre otros.
7
Balaguer Callejn, Mara Luisa; Interpretacin de la constitucin y ordenamiento jurdico, Tecnos,
Madrid, 1997, p. 111.
8
Jimnez Campo, J.; Enciclopedia jurdica bsica, Madrid, 1995, p. 3681.
9
C.S.J.N., Fallos 324:3219 in re Mill de Pereyra.
10
Gil Domnguez, Andrs, En el nombre de la justicia, la memoria y la verdad, LL 2005-C, 839.
11
Villegas Basavilvaso, Benjamn; Derecho Administrativo, t. V, Tipogrfica Editora, Bs. As., 1954, p. 121.

15

ms estrecha con un gobierno comn perfecto dotado de toda la soberana y poder


necesarios para su existencia, desarrollo y engrandecimiento propios, con autoridad
sobre todas las Provincias en materias delegadas, las cuales bastan para constituir un
verdadero gobierno nacional capaz de proveer a la defensa comn y al bienestar
general. Las Provincias, al despojarse de las facultades delegadas en el Gobierno
Federal, se han reservado las dems, expresas o implcitas, suficientes para constituir
tambin en sus propios territorios, dentro de los lmites marcados por el pacto de
unin, gobiernos soberanos, perfectos y viables" 12.----------------------------------------------Por su parte ha expuesto Juan A. Gonzalez Calderon "...en cuanto a la regla
general para deslindar los poderes del gobierno federal argentino y los de las
provincias, puede decirse que stas tienen, segn la Constitucin, todos los que son
inherentes a una plena capacidad de gobierno, sin ms limitaciones que las
expresamente establecidas por aqulla o que sean consecuencias necesarias de la
delegacin de ciertos poderes del gobierno federal" 13.
De esta forma, el mbito de competencia provincial es residual, toda vez que
abarca todo el cmulo de funciones que no hayan sido expresamente delegadas a la
Nacin 14; y en consecuencia -tal como lo afirma Alberdi- el "...poder reservado al
gobierno local es ms extenso, porque es indefinido y comprende todo lo que abraza
la soberana del pueblo" 15. -----------------------------------------------------------------------------En virtud de este principio cardinal, a las provincias corresponde darse sus
leyes de polica, y en general, todas las que juzguen conducentes a su bienestar y
prosperidad sin ms limitaciones que las enumeradas en el artculo 126 de la
Constitucin Nacional 16. ---------------------------------------------------------------------------------Esta regla central de nuestro sistema organizacional es aplicable a la materia
sometida a consideracin. En consecuencia, no encontrndose delegada tal atribucin
al gobierno federal, son, originariamente las provincias en el concierto federal
argentino las encargadas de establecer las normas de polica reguladoras de los
juegos de azar. En tanto el Cdigo Civil, a tenor de la prescripcin del artculo 75
inciso 12 de la Constitucin Nacional, regula las distintas vicisitudes de las cuestiones
12

Autor citado, Manual de la Constitucin Argentina, Estrada, Bs. As., 1897, p. 274.
Autor citado, Derecho Constitucional Argentino, t. I, J. Lajouane y Ca., Bs. As., 1923, p. 405.
14
Edkmekdjian, Miguel Angel, Tratado de Derecho Constitucional, Sur Editora S.R.L., Bs. As., 1999,
p. 702.
15
Alberdi, Juan B.; Derecho Pblico Provincial Argentino, Ciudad Argentina, Bs. As., 1998, p. 146/147.
16
C.S.J.N., Fallos 7:373; 9:277; 150:419 y 320:619.
13

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contractuales y de derecho privado que supone la realizacin de tales actividades


ldicas. ------------------------------------------------------------------------------------------------------Situada en esta perspectiva, desde antiguo, la Corte Suprema de Justicia de la
Nacin seal que el mismo Congreso Nacional al sancionar el Cdigo Civil haba
reconocido a las provincias el derecho de reglamentar el juego en forma de leyes,
ordenanzas municipales o reglamentos de polica 17. --------------------------------------------Bajo este prisma ya en mil novecientos veinticuatro el Cimero Tribunal, en la
causa "Manili" reconoci que los juegos de azar, al no estar comprendidos en la
legislacin penal de fondo, deben quedar sometidas al rgimen de los poderes locales
de la provincias y de los distritos federales 18. -----------------------------------------------------En este marco, nuestra Provincia de Crdoba, a travs del artculo 104
inciso 39 de su Constitucin, estableci que es atribucin de la legislatura reglamentar
el poder de polica en materia de autorizacin y represin de juegos de azar, cuyo
ejercicio compete en forma exclusiva a la Provincia, a travs de los organismos que
ella determina. ---------------------------------------------------------------------------------------------IV. ALCANCES DE LA AUTONOMIA MUNICIPAL ---------------------IV.1. Constitucin Provincial de 1987: Consagracin de la autonoma
municipal ------------------------------------------------------------Desde la reforma constitucional de mil novecientos ochenta y siete en el
articulado de la ley fundamental se reconoce al municipio como una entidad poltica
autnoma, en consonancia con los postulados proclamados en el prembulo. ----------En esta lnea, el presidente de la Comisin que trat el rgimen municipal en la
respectiva Convencin Constituyente expres que El rgimen municipal que
propiciamos, procura la descentralizacin poltica sobre la base de una organizacin
autnoma con finalidades amplias que relaciona a sta con toda la comunidad local 19.
As, lo que hasta la fecha de la sancin de la misma constitua una hiptesis
doctrinaria qued perfectamente plasmado en nuestro texto constitucional en el
art. 180 al disponer Esta Constitucin reconoce la existencia del Municipio como una
comunidad natural fundada en la convivencia y asegura el rgimen municipal basado
en su autonoma poltica, administrativa, econmica, financiera e institucional. Los
Municipios son independientes de todo otro poder en el ejercicio de sus atribuciones,
17

Fallos 98:156; 101:126; 103:255; 140:15; y 141:217.


Fallos 141:217.
19
Scoles, Ricardo Mario; Convencin Constituyente de 1987, t. I, p. 920.
18

17

conforme a esta Constitucin y las leyes que en consecuencia se dicten. ---------------De este modo se reconoce a la institucin poltica local una amplia gama de
atribuciones necesarias para atender todo lo atinente al bienestar de las comunidades
locales 20. Sobre el tpico se ha pronunciado este Tribunal en pleno en autos
Municipalidad de Pampayasta Sud 21, razn por la cual a continuacin traeremos a
colacin algunos de los conceptos all vertidos. --------------------------------------------------En dicho decisorio se expres que la consagracin constitucional de la
autonoma municipal implica el reconocimiento de potestades normativas originarias
de los municipios en relacin a competencias materiales propias, que se hacen
efectivas sobre las personas o las cosas que conforman su riqueza local, disponiendo
en relacin a estas ltimas su distribucin en el modo y alcance que estimen oportuno,
sin ms limitacin que la que surge del propio texto constitucional. En ese marco, sus
facultades son amplias, y el criterio de oportunidad, mrito o conveniencia con que se
materializa su ejercicio no resulta revisable por el Poder Judicial, siempre que en el
uso de dicha potestad no se exceda el marco de atribuciones reconocidas por el
Constituyente, o bien que su ejercicio comprometa el logro de los fines que la
Constitucin Nacional y la Constitucin Provincial atribuyen al gobierno federal o
provincial. --------------------------------------------------------------------------------------------------En este orden dicha facultad explcita del municipio, le confiere independencia
de todo otro poder, en tanto y en cuanto el mismo sea conforme a la Constitucin y a
las leyes que en su consecuencia se dicten (art. 180 Constitucin Provincial). ----------Ese marco de atribuciones propias de los Municipios presenta dos dimensiones
claramente delimitadas: una dimensin espacial (artculo 185, Constitucin Provincial)
y una dimensin material (artculo 186 ib.). --------------------------------------------------------La dimensin espacial est dada por la competencia territorial del municipio,
delimitada por la zona beneficiada o a beneficiarse con los servicios municipales, y
que incluso puede transponer ese lmite geogrfico cuando medie delegacin
legislativa por parte del Gobierno Provincial a favor del ente municipal, para ejercer el
poder de polica en zonas no sujetas a la jurisdiccin municipal (artculo 185,
Constitucin Provincial; y artculo 7, Ley Orgnica Municipal). -------------------------------Desde la segunda dimensin, el artculo 186 de la Constitucin regla la
competencia material, supuestos entre los que se encuentra enumerada la atencin de
20
21

Scoles, Ricardo Mario; Convencin Constituyente de 1987, t. I, p. 921.


T.S.J. en pleno, Secretara Civil, Sentencia n 119 de fecha 29/09/2000.

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la salubridad, salud y centros asistenciales, higiene y moralidad; como as tambin la


de ejercer las funciones delegadas por el Gobierno Federal o Provincial y ejercer
cualquiera otra funcin o atribucin de inters municipal que no est prohibida por esta
Constitucin y no sea incompatible con las funciones de los poderes del Estado. ------Dicha capacidad material, tal como ha sido diseada por los constituyentes,
recoge el sentimiento de las comunidades locales de ver satisfechas sus necesidades
por las autoridades municipales que son quienes, por razones de inmediatez, se
encuentran en mejores condiciones para atender los requerimientos del servicio
pblico 22. En otras palabras, se reconoce que el municipio est ms cerca de los
ciudadanos y conoce mejor los problemas locales. ---------------------------------------------Si se efecta un repaso a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de
la Nacin, se advierte que la naturaleza jurdica del municipio fue objeto de debate y
decisin, antes de la reforma constitucional de 1994, expidindose finalmente el ms
Alto Cuerpo en sentido favorable al carcter autnomo del municipio 23. ------------------IV.2. Jurisprudencia de este Tribunal Superior de Justicia ------------Mucho antes de la reforma de la Constitucin Provincial de 1987, este Tribunal
Superior de Justicia, en una elaboracin pretoriana original, basada directamente en
los preceptos de la Constitucin Nacional de 1853, se pronunci a favor de la tesis que
sostena el carcter autnomo de los municipios, anticipndose en ms de veinte aos
a la expresa consagracin de la autonoma municipal establecida por la Reforma a la
Constitucin Nacional de 1994. As, in re Frigorfico Carnevalli S.A.I.C. 24 se adhiri a
la conceptuacin del municipio como un nucleamiento poltico dotado de autonoma,
aunque sea de un cierto grado. ----------------------------------------------------------------------Asimismo este Tribunal en el caso "Banca Nazionale del Lavoro" 25, puntualiz
que la definicin constitucional en el mbito provincial de la autonoma municipal
comporta una novedad con relacin al antecedente constitucional inmediato de 1923,
donde fue minoritaria la mocin de consagrar ese carcter a las organizaciones
municipales. Dicho reconocimiento tiene grandes implicancias prcticas en el
posicionamiento que obtiene ese ente en sus facultades toda vez que pone en manos
22

Scoles, Ricardo Mario; Convencin Constituyente de 1987, t. I, p. 921.


C.S.J.N., Rivademar de fecha 21/03/1989, Fallos 312:326; Municipalidad de la ciudad de Rosario de
fecha 04/06/1991, Fallos 314:495.
24
T.S.J., Sala en lo Civil, Comercial y Contencioso-administrativo, Sentencia del 30/10/1972, Boletn
Judicial Crdoba, t. XVI, 1972, p. 345 y sgtes.
25
T.S.J., Sala Contencioso-administrativa, Sentencia n 206/1999.
23

19

de los gobiernos municipales, las mltiples cuestiones referidas a la cosa pblica


municipal, impidiendo la ingerencia en las mismas del orden poltico provincial. --------IV.3. Reforma de la Constitucin Nacional en mil novecientos noventa y
cuatro ---------------------------------------------------------------La reforma introducida a la Ley Fundamental de la Nacin en el ao mil
novecientos noventa y cuatro, complementa este bloque de constitucionalidad ya que
de manera novedosa, consagra la autonoma municipal desde el nivel federal, siendo
que, en el orden local, dicho carcter ya haba sido proclamado con anterioridad a la
reforma en los textos constitucionales de algunas provincias. --------------------------------Por su parte, el artculo 123 ib. precepta que Cada provincia dicta su propia
constitucin, conforme a lo dispuesto por el artculo 5 asegurando la autonoma
municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, poltico,
administrativo, econmico y financiero. ------------------------------------------------------------As, el juego armnico de los artculos 5, 75 inciso 30, y 123 de la Constitucin
Nacional, impone a las provincias la obligacin de asegurar la autonoma municipal, la
que presenta variedad de matices y modulaciones normativas, ya que por la
autonoma poltica los municipios eligen a sus propias autoridades, lo que supone una
base popular, electiva y democrtica de la organizacin del gobierno local; en el
aspecto administrativo organizan su propia estructura de gobierno y la prestacin de
servicios pblicos, sin interferencia de otras jurisdicciones del Estado; la autonoma
econmica y financiera que se traduce en la potestad de crear tributos libremente,
recaudar e invertir los fondos para el cumplimiento de sus cometidos esenciales y,
asimismo, la autonoma municipal en su aspecto institucional dota a los municipios de
la potestad de dictar sus propias Cartas Orgnicas, que se erigen en verdaderas
constituciones locales, adquiriendo con ello una autonoma plena 26. -----------------------En orden a este aspecto de la cuestin, la Corte Suprema de Justicia de la
Nacin in re Telefnica de Argentina declar De acuerdo con la distribucin de
competencias que emerge de la Constitucin Nacional, los poderes de las provincias
son originarios e indefinidos (art. 121), en tanto que los delegados a la Nacin son
definidos y expresos (art. 75) (Fallos 304:1186, entre muchos). Dentro de ese
contexto, cabe entender que las prerrogativas de los municipios derivan de las
26

Cfr. Zarza Mensaque, Alberto y Barrera Buteler, Guillermo; Introduccin al Derecho Municipal,
Advocatus, Crdoba, 2010, p. 129/139; y Hernndez, Antonio Mara (h.); Derecho Municipal, 2 ed.,
Depalma, Bs. As., 1997, p. 386.

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correspondientes a las provincias a las que pertenecen (arts. 5 y 123)... 27. De tal
suerte, que la determinacin de la naturaleza y alcance de las potestades de los
municipios, depende de la definicin que de ellos efecte el constituyente provincial. -De all que se reafirma lo aseverado precedentemente en cuanto a que la
consagracin constitucional de la autonoma municipal, implica el reconocimiento de
potestades normativas originarias de los municipios en relacin a competencias
materiales propias, siempre dentro del marco del propio texto constitucional; debiendo
ser ejercidas entre los mrgenes que le otorgue a la hora de su consagracin
constitucional cada Provincia (artculo 123, Constitucin Nacional).-------------------------Para el caso concreto de autos, el reparto de competencias que emerge de la
Constitucin Nacional y de la Constitucin Provincial de Crdoba, habilita la existencia
de tres esferas de gobierno: federal, provincial y municipal. ----------------------------------El municipio se inserta entonces en un mbito de actuacin ms amplio cual es
el delimitado a la Nacin y a la Provincia. Por tanto si bien la autonoma municipal
importa el reconocimiento de un status jurdico propio, ello no significa una
equivalencia jerrquica, sino que sus posibilidades de actuacin deben coordinarse y
armonizar con el reparto de competencias y atribuciones que efectan la Constitucin
Nacional y Provincial respecto de cada uno de esos niveles de gobierno. ----------------De ello se desprende entonces que el ejercicio del poder de polica municipal
debe vincularse positivamente a los lmites jurisdiccionales de tales entes, evitando
situaciones de conflictos de leyes, que menoscaben o lesionen los derechos y
garantas reconocidos a los habitantes por la Constitucin Nacional o Provincial. ------La autonoma, por su naturaleza, supone un poder limitado, por lo que no es
asimilable a la nocin de soberana; y ni siquiera esta ltima est exenta de lmites. De
all que los municipios, an cuando sean autnomos, se hallan insertos en una unidad
dentro de la cual se desarrollan y adquieren su justo sentido. --------------------------------A la luz de estos conceptos puede concluirse por un lado que las atribuciones
conferidas a los municipios no pueden ser ejercidas extra muros del reparto
constitucional de competencias entre las provincias y la Nacin establecido por el
poder constituyente nacional y provincial, es decir que no pueden exceder los mbitos
en los que se desenvuelven anlogos poderes de la autonoma provincial y/o de la
Nacin, en el marco de un estado federal, lo que impone una necesaria coordinacin y
27

C.S.J.N., Fallos 320:619.

21

armonizacin del ejercicio de esas atribuciones. Por otro lado, stas deben ejercitarse
dentro del marco del artculo 123 de la Constitucin Nacional.--------------------------------IV.4. La autonoma, el Poder de Polica municipal y sus limitaciones
propias --------------------------------------------------------------La autonoma, como explica Mario Justo Lpez, implica fundamentalmente
competencia legislativa, es decir, facultad de dictar normas generales, pero
coordinadas necesariamente con un orden jurdico superior que establece lmites a
esa facultad 28. --------------------------------------------------------------------------------------------As, las ordenanzas que emanan de un rgano de gobierno elegido por el
sufragio ciudadano son, como la ley, una expresin soberana de la voluntad popular,
de la voluntad comunitaria organizada 29. ----------------------------------------------------------Una de las manifestaciones posibles de esa capacidad de autoregulacin o
autodelimitacin de un sujeto, consustancial con el concepto de autonoma, est dado
por el ejercicio del poder de polica. -----------------------------------------------------------------La doctrina tradicional ha definido al poder de polica como una potestad
reguladora del ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes
constitucionales, como atribucin perteneciente al rgano legislativo 30 o bien, como la
facultad o potestad jurdica por parte de la Administracin Pblica de establecer
limitaciones y ejercer coactivamente su actividad, con el fin de regular el uso de la
libertad personal y promover el bienestar general 31. --------------------------------------------Esa vinculacin entre la autonoma y el poder de polica radica, pues, en que
las facultades que constituyen el contenido de esta prerrogativa son inherentes a las
esferas de gobierno que la Constitucin ha creado: Nacin, provincias, Ciudad
Autnoma de Buenos Aires y municipios. Es que el poder de polica es consustancial
al deber primigenio de todo gobierno en el marco de sus propias jurisdicciones, de
proteger la vida, la propiedad, la seguridad, la moralidad y la salud, entre otros
cometidos esenciales, de los habitantes comprendidos en el mbito subjetivo y
objetivo de actuacin de esas potestades. --------------------------------------------------------Ahora bien, ya sea que las formulaciones jurdicas elaboradas en virtud del
ejercicio de ese poder de polica sean consecuencia de un poder autnomo o de una
28

Autor citado, Introduccin a los Estudios Polticos, vol. II, Depalma, Bs. As., 1983, p. 224 y ss.
C.S.J.N., "Promenade", Fallos 312:1394; y T.S.J. Sala Civil y Comercial y Contencioso-administrativa,
"Frigorfico Carnevalli", Sentencia del 30/10/1972, Boletn Judicial, t. 18, p. 620.
30
Marienhoff, Miguel S.; Tratado de Derecho Administrativo, t. IV, Abeledo Perrot, Bs. As., 1973, p. 514.
31
Bielsa, Rafael; Derecho Administrativo, J. Lajouane & Ca., Bs. As., 1921, p. 71
29

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delegacin legislativa; tal reglamentacin ser siempre antijurdica si repugna a algn


principio constitucional, o incurre en contradiccin con el texto o el espritu de la
Constitucin -Nacional o Provincial- o las leyes que en su consecuencia se dicten. ----Reglamentar un derecho -ha dicho la Corte- es limitarlo, es hacerlo compatible
con el derecho de los dems dentro de la comunidad y con los intereses superiores de
esta ltima, pero esa facultad reguladora tiene un lmite que surge de los artculos 14 y
28 de la Constitucin Nacional 32. --------------------------------------------------------------------Sabido es que los derechos y garantas que consagra la Constitucin no son
absolutos 33, sino que estn sujetos, en su ejercicio, a reglas y limitaciones
indispensables para el orden y la convivencia social 34. ----------------------------------------De lo expuesto se concluye que, en el marco de nuestra organizacin
constitucional, la autonoma municipal y el ejercicio del poder de polica, no han sido
consagrados como potestades de regulacin incondicionados, sino que deben
ejercerse conforme a los valores, principios y texto Constitucional. -------------------------V. ORGANIZACIN DEL ESTADO

FEDERAL:

ESTADO

MULTINIVEL

PLURILEGISLATIVO ---------------------------------------------------La organizacin de la Nacin Argentina como Estado Federal (artculos 5 y 129
de la Constitucin Nacional), importa el reconocimiento de cuatro niveles diferenciados
de gobierno (i.e. provincias, Ciudad Autnoma de Buenos Aires y municipios), lo que
se traduce en un sistema jurdico multinivel y plurilegislativo en el cual coexisten
diversos ordenamientos jurdicos, emergentes del ejercicio de potestades normativas
propias. -----------------------------------------------------------------------------------------------------El mbito de actuacin de cada uno de esos ordenamientos que conforman
nuestro sistema jurdico es susceptible de ser analizado a travs del prisma de su
dimensin espacial -principio de territorialidad-; de su dimensin material -principio de
competencia- y de su dimensin jerrquica -principio de supremaca- 35. ------------------El principio de competencia se refiere al mbito material de produccin de
normas vlidas, distinguiendo las materias constitucionalmente atribuidas a cada nivel
de gobierno como facultades reservadas, delegadas o concurrentes. ---------------------El principio de territorialidad atiende al mbito espacial de vigencia y

32

C.S.J.N., "Ercolano", Fallos 136:161.


C.S.J.N., Fallos 199:149 y 483; 200:450; 249:252; 262:205, entre muchos.
34
C.S.J.N., Fallos 188:105.
35
Arce Janariz, Alberto; Comunidades autnomas y conflictos de leyes, Civitas, Espaa, 1987, p. 32 y ss.
33

23

aplicabilidad de las normas jurdicas. En lo referente a los municipios, el artculo 185


de la Constitucin Provincial y el artculo 7 de la Ley Orgnica Municipal han
delimitado la competencia territorial atendiendo a la zona beneficiada o a beneficiarse
con los servicios municipales, sin perjuicio que el Gobierno Provincial delegue a los
municipios el ejercicio de su poder de polica, en materias de competencia municipal
en las zonas no sujetas a su jurisdiccin territorial. ----------------------------------------------El principio de supremaca, consagrado en el artculo 161 de la Constitucin
Provincial establece que Los tribunales y juzgados de la Provincia en el ejercicio de
sus funciones, aplican esta Constitucin y los tratados interprovinciales como la ley
suprema, concordante con el artculo 31 de la Constitucin Nacional que precepta
que Esta Constitucin, las leyes de la Nacin que en su consecuencia se dicten por el
Congreso y los tratados con las potencias extrajeras son la ley suprema de la Nacin.
El citado principio constituye una regla clsica admitida por los estados
federales como el nuestro, a fin de resolver los conflictos de normas, y que determina,
segn los casos, la prevalencia de la de mayor jerarqua en tanto no se vincule a
materias exclusivas de los gobiernos locales, ya que en esta ltima hiptesis, cabe
hacer excepcin al principio de supremaca a favor de la aplicacin prevalente de la
norma local atinente a una competencia exclusiva. ---------------------------------------------Al respecto tiene dicho la doctrina que la supremaca, ms que un requisito de
control ...es un presupuesto del sistema que exige al ordenamiento jurdico su
establecimiento en forma jerrquica, encontrndose su vrtice ocupado por la
Constitucin 36. -------------------------------------------------------------------------------------------VI. EL PODER DE POLICA MUNICIPAL SOBRE LOS JUEGOS DE AZAR
FRENTE AL NUEVO ESCENARIO FEDERAL -------------------------------As

entonces,

conforme

el

diseo

federal

constitucional

descripto

precedentemente en el que el municipio mantiene un rol protagnico al haberse


actualizado en un federalismo de cuatro niveles de gobierno; la potestad regulatoria
propia del Estado Provincial no anula las facultades legislativas de las que es titular el
municipio en orden a la moralidad, salubridad y seguridad pblicas, el cual, en virtud
de su autonoma y dentro de los lmites que sta importa, puede darse su propio
marco legal. ------------------------------------------------------------------------------------------------

36

Toricelli, Maximiliano; El sistema de control constitucional argentino, Depalma, Bs. As., 2002, p. 37.

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Ello por cuanto la competencia legislativa reglamentaria es inherente a la


existencia misma de todo ente comunal como expresin del poder de polica que
ostenta en virtud del esquema trazado por nuestra Constitucin Provincial (art. 186 ib),
con las limitaciones ya sealadas, propias de su insercin en la Provincia y en la
Nacin. -----------------------------------------------------------------------------------------------------En esta orientacin se enmarca la posicin de la Corte Suprema de Justicia de
la Nacin en la causa "Cadegua S.A." 37, ya que en primer lugar seala -siguiendo el
dictamen del Procurador General- que el ejercicio del poder de polica en materia de
juegos de azar no es originario, natural y propio de los municipios, sino antes bien, es
una potestad reservada a las jurisdicciones provinciales, en virtud del principio general
que rige la distribucin de competencias que surge del artculo 121 de la Constitucin
Nacional. ----------------------------------------------------------------------------------------------------Sin embargo, a rengln seguido, claramente deja a salvo la competencia
municipal en la materia al poner de resalto que el artculo 123 de la Constitucin
Nacional incorporado por la reforma del ao mil novecientos noventa y cuatro ha
producido una trascendente reestructuracin del esquema federativo que trae
aparejadas claras consecuencias al admitir un marco de autonoma municipal cuyos
contornos deben ser delineados por las provincias, con el fin de coordinar el ejercicio
de los poderes que estas conservan -artculos 121, 122, 124 y 125, Carta Magna- con
el mayor grado posible de atribuciones municipales en los mbitos de actuacin
mencionados,

que

las

prerrogativas

de

los

municipios

derivan

de

las

correspondientes a las provincias a las que pertenecen y, por lo tanto, es atribucin del
Poder Constituyente provincial y de su legislacin reconocer y otorgar facultades a los
municipios, ya sea en forma exclusiva o en concurrencia con otros territorios o
servicios estatales, o bien, como propias o delegadas por el Estado Provincial. ---------A la luz de tales postulados y conforme el esquema jurdico desarrollado,
instaurado por el artculo 186 de la Constitucin Provincial, al gobierno municipal le
han sido reconocidas y otorgadas facultades de reglamentacin sobre la temtica
relativa a los juegos de azar en cuanto se enhebran en las derivaciones del poder de
polica consustancial a ste. --------------------------------------------------------------------------De all la competencia del ente comunal para dictar dentro de su mbito de
gobierno aquellas regulaciones que considere idneas para el ejercicio de sus
37

C.S.J.N., Fallos 327:4103.

25

cometidos, facultad que debe estar inexorablemente sujeta a la gradacin normativa


construida en nuestro Estado Federal. -------------------------------------------------------------En dicho sentido se enmarca el artculo 2069 del Cdigo Civil que comparte
tales directrices en cuanto norma que son las respectivas ordenanzas municipales o
reglamentos de polica los que regulan los juegos de azar. -----------------------------------As, Bielsa ubica la polica del juego dentro de la polica de las costumbres y
sostiene que corresponde a las municipalidades la competencia policial en estas
cuestiones, porque se trata de una funcin relativa al orden inmediatamente local 38. ---Obsrvese adems que as lo reconoce la propia accionante en el libelo de su
demanda al sostener "En este aspecto el municipio cuenta con facultades para regular
razonablemente, siempre y cuando no lo haya hecho la Provincia, todos aquellos
aspectos accesorios al funcionamiento de los locales de juegos de azar, como
cualquier otro establecimiento comercial, que estn vinculados con seguridad o
salubridad" (fs. 51). ---------------------------------------------------------------------------------------VII. RELACIONES DE COORDINACIN EN POS DEL FEDERALISMO DE
CONCERTACIN ------------------------------------------------------As, en materia de juegos de azar, como en tantas otras, luce patente la
esencia del Estado multinivel y plurilegislativo descripto anteriormente. Ello en tanto,
queda de manifiesto, una vez ms, que el federalismo argentino importa la
coexistencia armnica y coordinada, dentro del mismo territorio, de cuatro esferas o
niveles de gobierno. De all que los principios de naturaleza constitucional que
informan el concepto y la construccin del federalismo de concertacin deben ser los
pilares sobre los cuales ste se edifica. Es por ello que el constituyente ha elevado a la
jerarqua constitucional dicho federalismo, el que fuera tan claramente desarrollado por
Pedro J. Fras con anterioridad a la Constitucin Provincial de mil novecientos ochenta
y siete 39. -----------------------------------------------------------------------------------------------------En efecto, el artculo 190 regla sobre "Convenios Intermunicipales" y seala
que "Las Municipalidades (...) pueden celebrar acuerdos con la Provincia, el Gobierno
Federal y organismos descentralizados, para el ejercicio coordinado de facultades
concurrentes e intereses comunes. -----------------------------------------------------------------

38

Bielsa, Rafael; Derecho Administrativo, 6 ed., La Ley, Buenos Aires, 1996, t. IV, p. 310.
T.S.J., en pleno, Secretara Electoral y de Competencia Originaria, "Caminos de las Sierras", Sentencia
n 5 del 25/08/2005.

39

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Vale aclarar que la puesta en prctica de un federalismo de concertacin o


cooperativo refuerza y no destruye las posibilidades efectivas de la autonoma 40. ------Es esta la perspectiva que debe guiar a los titulares de las distintas instancias
de nuestro gobierno federal en sus relaciones, las cuales, estn llamadas a propender
a la construccin de espacios de colaboracin y ayuda mutua enderezados a la
bsqueda del bien comn de aquellos de los que dependen de sus decisiones. --------Ahora bien, tal como lo seala la Corte Suprema de Justicia de la Nacin la
coordinacin de las atribuciones no debe buscarse a partir de premisas genricas o
enunciados abstractos sino atendiendo a las particularidades concretas de cada
caso 41. En la especie, cabe sealar que existen referencias dirimentes para un
adecuado abordaje del escrutinio constitucional de la presente accin declarativa.------VIII. LAS PECULIARIDADES QUE RODEAN LA CAUSA----------------A esta altura del anlisis se torna necesario apuntar que amn de lo sealado,
en el caso, las peculiaridades observadas en la causa imponen una solucin singular
al balance de constitucionalidad planteado, de conformidad a las circunstancias y
eventos que se sealarn a continuacin. ---------------------------------------------------------VIII.1. LA MUNICIPALIDAD DE RO CUARTO FIRM UN ACUERDO CON
LA PROVINCIA QUE FUE APROBADO POR UNANIMIDAD POR LOS MIEMBROS
DEL CONCEJO DELIBERANTE -----------------------------------------En primer lugar cabe destacar que las premisas de coordinacin postuladas
anteriormente se plasmaron en un acuerdo firmado por la Provincia de Crdoba, la
Lotera de Crdoba y varios municipios -entre los que se halla Ro Cuarto-, el que
fuera aprobado por Ley Provincial n 9158 de fecha treinta de abril de dos mil cuatro.-Dicho acuerdo fue ratificado por Ordenanza n 1553 promulgada el treinta de
junio de dos mil cuatro por la Municipalidad de Ro Cuarto, sancionada por unanimidad
por el Concejo Deliberante de dicha ciudad. -------------------------------------------------------En efecto, en la 256 Sesin Ordinaria de fecha dieciocho de junio de dos mil
cuatro, bajo la presidencia del Concejal Omar Armando ISAGUIRRE A. y contando con
la presencia de los concejales Marisa Ins ARIAS DE CARRANZA; Juan Rubn JURE;
Roberto Csar BIRRI; Jos Ernesto LAGO; Bruno Ricardo BRICCA; Sonia Anglica
PEZ DE LOURENCO; Ramiro Hernn FERREYRA; Luis Marcelo PERALTA; Adriana
40

Garca de Enterra, Eduardo; La revisin del sistema de autonomas territoriales: reforma de estatutos,
leyes de transferencia y delegacin, federalismo, Civitas, Madrid, 1988, p. 71.
41
C.S.J.N., Fallos 137:212.

27

Isabel FOURCADE; Heraldo Daro REMONDINO; Miguel Rodolfo Marcelino GENTILE;


Pedro Eduardo ROSSI JAUME; Carlos Mario GUTIRREZ; Norma Angelina SENN DE
FERNNDEZ; Laura Susana IRIBARNE; Hernn Alejandro TERNENGO; Laura
Amanda IRUSTA y Elida Mara VERNA; se puso a consideracin de tales integrantes
el Expediente n 12.907 con el despacho de Ordenanza cuyo tratamiento era la
aprobacin del convenio propuesto por el Departamento Ejecutivo, el que se vot y fue
aprobado por unanimidad 42.----------------------------------------------------------------------------Ahora bien, dirimente es para el caso analizado que en la clusula quinta de
dicho acuerdo las municipalidades reconocen la jurisdiccin exclusiva de la Provincia
de Crdoba en cuanto a la autorizacin de la licencia y control de la misma, otorgada
para la instalacin y explotacin de mquinas de juegos (slots), y declaran conocer y
aceptar el marco normativo vigente. -----------------------------------------------------------------Represe que, conforme el texto del instrumento se determina que tendr
vigencia "por el trmino de la concesin y contratacin" de conformidad a la Licitacin
Pblica Nacional e Internacional convocada por el Gobierno de Crdoba por Decreto
n 1344/2002 y al contrato que en su consecuencia se celebr el nueve de diciembre
de dos mil dos, todo ratificado por los decretos n 2173 y n 2243. --------------------------El plazo de concesin se fija en veinte aos, contados a partir de la fecha
efectiva de la concesin (Punto 1.2, pg. 49, Expediente n 0171-008020/01,
0171-008159/01, Anexo nico en 237 fs., reservado en Secretara). Al respecto cabe
destacar que el contrato de concesin entre la Provincia de Crdoba y CET S.A.
(Concesionaria de Entretenimientos y Turismo) fue firmado el nueve de diciembre de
dos mil dos y su vigencia comenz al ser notificado el decreto de aprobacin o desde
la publicacin del mismo, lo que ocurriera primero (fs. 2 y 10 del citado contrato
obrante en Secretara); conforme surge del Pliego de Bases y Condiciones para el
otorgamiento de la concesin destinada a instalar, operar y explotar mquinas de
juego (slots) para la Licitacin Pblica Nacional e Internacional, tomando en
consideracin que el concesionario deba realizar importantes inversiones, tanto para
la provisin, instalacin y reposicin de slots, como para la mejora de inmuebles
existentes y construccin de nueva infraestructura turstica, como as tambin deba

42

Disponible y consultada en el sitio oficial del Concejo Deliberante de la ciudad de Ro Cuarto


http://www.concejoriocuarto.gov.ar/?seccion=buscador&command=display&subcommand=exp&id=200816
3100, entrada del 14/04/2014.

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desarrollar un Plan de Negocios que significara un impulso concreto para la industria


turstica de la Provincia de Crdoba. ----------------------------------------------------------------Sentado lo anterior, se yerguen las siguientes conclusiones que surgen de
dicho acuerdo: ---------------------------------------------------------------------------------------------a. RECONOCIMIENTO DE COMPETENCIAS MUNICIPALES ORIGINARIAS
EN LA MATERIA ------------------------------------------------------La primera inferencia derivada de la rbrica del citado acuerdo es la que
evidencia que todos los firmantes reconocen la utilidad del Municipio para regular
cuestiones relacionadas con los juegos de azar. Esa es la nica razn que explica
porqu stos fueron convocados a la firma del acuerdo, sin cuya aquiescencia no
hubiera sido posible la plena o acabada concrecin del mismo. Como puede
apreciarse se consider pertinente y necesaria su participacin en el mismo. ------------En efecto, si las partes no hubieran reconocido la capacidad material de los
municipios para regular aspectos comunales relacionados con la temtica planteada,
evidentemente no los habran llamado a intervenir porque no habra sido necesario
contar con su consentimiento. Ningn otro motivo explicara tal accionar. -----------------Ms an, conforme surge de los dictmenes de los expertos consultados por el
Municipio incorporados a la causa (fs. 470/471, 494/502, 530/533), durante el ao dos
mil tres, CET S.A. haba realizado diversos trmites por ante la Municipalidad de Ro
Cuarto a los fines de lograr su radicacin en dicha ciudad, lo que pone en evidencia
que la empresa reconoca la competencia municipal en la temtica. ------------------------b. LA MUNICIPALIDAD DE RO CUARTO REALIZ EN SU MOMENTO EL
BALANCE DE MRITO SOBRE LA MORALIDAD FRENTE A LOS BENEFICIOS
OFRECIDOS ----------------------------------------------------------La segunda derivacin de la firma del convenio estriba en el hecho de que, en
dicha ocasin y sobretodo en los prolegmenos de la suscripcin del mismo, la
Municipalidad de Ro Cuarto cont con amplias posibilidades y facultades de realizar el
balance de mrito a los efectos de ponderar las implicancias de la radicacin de las
mquinas tragamonedas (slots) en la ciudad, bajo estndares de moralidad y
salubridad pblicas. -------------------------------------------------------------------------------------Vale destacar que conforme las constancias de autos la Lotera de Crdoba le
haba informado a la Municipalidad las condiciones y el rgimen jurdico del juego a
nivel provincial toda vez que durante el ao dos mil tres, a raz de un pedido de
29

instalacin de la empresa CET S.A., le habra sido requerida la misma a la Lotera de


la Provincia por parte del municipio (fs. 495/496). ------------------------------------------------En base a tales antecedentes, va de suyo que fue sta la oportunidad propicia
para evaluar, ponderar y discernir con holgura las implicancias que tendra para la
comunidad de Ro Cuarto la instalacin de las mquinas tragamonedas (slots). Quin
va a obligarse a cumplir con exigencias determinadas durante un perodo considerable
de tiempo se halla en el deber ineludible de efectuar un profundo y pormenorizado
anlisis de las distintas proyecciones que tal decisin acarrear, mxime cuando,
como lo reconoce a esta altura de los acontecimientos, estaban estrechamente
relacionadas con la moralidad y salubridad de los vecinos. ------------------------------------En efecto, toda vez que son conocidas las posibles objeciones a los juegos de
azar en una comunidad, seguramente, stas y otras opiniones de expertos tales como
los trados en esta instancia habr recabado y tenido en cuenta la demandada a la
hora de realizar dicho balance y tomar una decisin de la trascendencia de la
plasmada en las clusulas de dicho instrumento.-------------------------------------------------Ahora bien, luego de todo ello, el municipio habra considerado adecuadas las
condiciones de desarrollo de las actividades propias del juego que aparejaba el
Convenio para la ubicacin de las mquinas tragamonedas en el ejido de la ciudad, en
lo relativo al resguardo de la moralidad y salubridad de los vecinos. Ello debido a que
las acept dando su aquiescencia primero con la firma del Convenio y luego con la
aprobacin del mismo con el voto unnime de la totalidad los integrantes del Concejo
Deliberante de la ciudad 43 a travs de la sancin de la Ordenanza Municipal
n 1553/04, instrumento legal que se encuentra en plena vigencia. -------------------------Cabe memorar que el denominado Plan de Negocios propuesto por CET S.A.,
Concesionaria de Entretenimientos y Turismo presentado en la Licitacin Pblica
Nacional e Internacional, cuyo resumen ejecutivo consta a fs. 6/10 ofreci cumplir
hoteles con ochenta habitaciones cada uno de ellos, con ms sus reas de servicios,
recepcin,

sectores

gastronmicos,

salas

de

juego,

obras

exteriores,

estacionamientos, piscina e instalaciones deportivas. Las superficies de los hoteles,


como as tambin la calidad de la construccin, niveles de terminacin y
equipamientos, responderan a los estndares internacionales indicados por la cadena
43

Diario de Sesiones, 256 Sesin Ordinaria, 18/06/2004, apartado 11, p. 183, consultable en
http://www.concejoriocuarto.gov.ar/?seccion=buscador&command=display&subcommand=dia&id=200400
2560

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Howard Johnson, que sera la firma Operadora de los mismos. Uno de ellos estara
precisamente el ubicado en la Ciudad de Ro cuarto cuya habilitacin estaba prevista
al finalizar el tercer ao de vigencia de la concesin (fs. 8). Respecto de la Compaa
Howard se sealaba que contaba con frondosa experiencia internacional y nacional
en dicho tema que se acredita con mltiples documentos que forman parte de nuestra
propuesta tcnica. Planteaba que ello representaba mltiples ventajas, tales como
garanta de estndares de superficies; calidades de construccin, niveles de
terminacin y equipamientos utilizados por dicha cadena hotelera a nivel internacional;
contar con una marca reconocida incluso por turistas extranjeros; disponer de la
colaboracin y servicios de otras empresas vinculadas, que integran el holding o grupo
empresario al cual pertenece Howard Johnson; acceder a la utilizacin de poderosas
herramientas e instrumentos eficientes para el desarrollo turstico de la Provincia de
Crdoba, etc.. Adems la empresa planteaba un Programa de Desarrollo Turstico
cuyo objetivo fundamental era lograr incrementos apreciables en la afluencia turstica
a la Provincia de Crdoba, tanto en su aspecto cuantitativo, como en el cualitativo.
Afirmaban adems A partir de las propias experiencias que disponemos y de la
observacin de numerosos antecedentes registrados en varios pases, estamos
convencidos que la explotacin de juegos de azar, conjuntamente con el mejoramiento
de la hotelera y la implementacin de un adecuado Programa de Desarrollo Turstico,
desencadenan un proceso cuyos hitos son: mejoramiento de la infraestructura hotelera
vinculada a la explotacin de juegos de azar aumento cuantitativo y cualitativo de la
oferta turstica efecto multiplicador sobre el resto de la economa- etc.; pero, por el
contrario, dicho proceso no se inicia de manera inversa, es decir con el sector privado
a la expectativa de mayor demanda para decidir luego inversiones de infraestructura
turstica. ----------------------------------------------------------------------------------------------------c. LA MUNICIPALIDAD DE RO CUARTO CONOCI Y ACEPT EN FORMA
EXPRESA EL MARCO NORMATIVO VIGENTE EN MATERIA DE LICENCIAS Y
CONTROL PARA LA AUTORIZACIN Y EXPLOTACIN DE MQUINAS DE
JUEGOS -------------------------------------------------------------Consecuencia de la referenciada rbrica es que la Municipalidad de Ro Cuarto
-al aceptar sin reserva alguna el marco normativo vigente- deleg su poder de polica
en la materia de determinacin de horarios de funcionamiento de los Establecimientos
de Juego a la Provincia de Crdoba durante el plazo de vigencia del Convenio
31

(Clusula 5), y ello importa asumir y aceptar tambin lo estipulado en el Decreto


Reglamentario n 1130/01 (art. 6.1.4.2), tal como se analiza ms adelante. Dicho
reconocimiento compromete jurdicamente al municipio, quien se ver ligado a las
manifestaciones vertidas en dicha oportunidad mientras la concesin efectuada por la
Provincia de Crdoba a CET S.A. mantenga eficacia.-------------------------------------------De all que es de aplicacin a los presentes la denominada doctrina de los
actos propios que se plasma en la mxima romana venire contra factum proprium non
valet y que encuentra recepcin en la frmula acuada por el ms Alto Tribunal al
afirmar que "nadie puede ponerse en contradiccin con sus propios actos ejerciendo
una conducta incompatible con una anterior, deliberada y jurdicamente eficaz" 44. ------Esta doctrina constituye una aplicacin del principio de buena fe y debe
invocarse para rechazar pretensiones contradictorias con la conducta pasada de la
misma parte. ----------------------------------------------------------------------------------------------Al respecto ha sealado este Cuerpo que "...la buena fe que debe presidir el
trfico jurdico en general y la seguridad del procedimiento administrativo, obligan al
actor a aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de sus propios
actos, voluntarios y por ende perfectos jurdicamente hablando, ya que tal declaracin
de voluntad, manifestada explcitamente, as lo impona, por lo que no le es dable
desconocer ahora, el efecto jurdico que ocasion su propio obrar" 45. ----------------------Es decir una situacin de hecho, productora de efectos jurdicos por los
principios aplicables y la interpretacin contextual del resto de las normas en vigor, no
puede ser menoscabada por comportamientos posteriores del mismo sujeto que la
gener. Por consiguiente, quien acciona una conducta de manera objetivamente
incompatible con su actuacin anterior va en contra de sus propios actos. Ello
contrara el principio de buena fe, ya que lo relevante es garantizar un comportamiento
coherente. Tal aspecto ha sido profundizado por Betti 46 quien niega importancia a la
intencin subjetiva de aqul que contradice su anterior conducta pues lo determinante
es la desarmona objetiva con la secuencia lgica de un razonable obrar. ------------------

44

C.S.J.N., Fallos 329:755, 323:3765, 320:2233, 316:1802


TSJ Crdoba, Sala Contencioso Administrativa, "Flier", Sentencia n 8 del 31/05/88.
46
Cfr. Betti, Emilio; Teora General de las Obligaciones, Madrid, 1969, t. I, p. 101 y ss.
45

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Existe suficiente consenso doctrinario acerca de que la teora de los actos


propios cuenta con base legal en diversas disposiciones del Cdigo Civil 47. -------------En el caso, en funcin de tales conceptos, no se puede soslayar que la primera
conducta consistente en la aceptacin y sometimiento voluntario a las reglas del
Convenio suscripto con la Provincia de Crdoba y CET S.A. torna ineficaz cualquier
acto municipal que est en pugna con sus disposiciones. Mxime cuando como ya se
precis, el Municipio tuvo amplias facultades y oportunidades de realizar el balance de
moralidad de las implicancias que tal decisin acarreaba. -------------------------------------d. LA GARANTA DE LA SEGURIDAD JURDICA ---------------------Como bien seala destacada doctrina, cuando la seguridad jurdica no es
respetada, el Estado de Derecho otorga al Poder Judicial la atribucin-deber de
garantizar el orden jurdico vulnerado en su condicin de guardin de las libertades y
derechos de los ciudadanos y junto a ellos, de la Constitucin 48. ----------------------------Slo garantiza la proteccin de los derechos y libertades del ciudadano un
Poder Judicial idneo, verdaderamente imparcial e independiente. Por tanto, no
habran derechos fundamentales, seguridad jurdica, ni real vigencia de la Constitucin
si no existieran jueces valientes y probos que operativicen, en el caso concreto, la letra
y espritu de la ley fundamental. ----------------------------------------------------------------------En esencia, es cometido de los jueces tutelar los derechos, intereses y
libertades de los ciudadanos, garantizar el respeto del orden jurdico integral y
resguardar la democracia ya que sta no slo significa la eleccin popular de quienes
nos gobiernan, sino fundamentalmente, el respeto de las reglas pacficas de resolucin
de conflictos (Sesn, Domingo Juan; artculo citado). --------------------------------------------Pues bien, en este marco, a partir de los antecedentes de la causa, luce claro
que en principio debieran respetarse los trminos del Convenio celebrado por la
Provincia de Crdoba, la Lotera de Crdoba y el Municipio de Ro Cuarto -entre
otros-. Cualquier otra solucin sera contraria a elementales imperativos de seguridad
jurdica, susceptible de ser lesionada por la incertidumbre y falta de previsibilidad de

47

Borda, Alejandro, La teora de los actos propios, 2 ed., Abeledo-Perrot, p. 53; Alterini, Atilio y Lpez
Cabana, Roberto, "La virtualidad de los actos propios en el derecho argentino", L.L. 1984-A, p. 879;
Peyrano, Jorge y Chiappini, Julio, "La doctrina de los propios actos en el mbito del procedimiento civil",
J.A. 1985-IV, p. 819/820; Vives, Luis Mara; "La doctrina de los actos propios", L.L. 1987-B, p. 948; Mairal,
Hctor, La doctrina de los actos propios y la administracin pblica, Depalma, Bs. As., 1988, p. 187.
48
Sesin, Domingo Juan; "La inseguridad jurdica como vicio de juridicidad", RDA del 23/11/2010.

33

las reglas jurdicas que gobiernan en materia de otorgamiento de licencias para la


explotacin de juegos de azar. ------------------------------------------------------------------------En similar sentido se ha pronunciado este Tribunal Superior de Justicia, en
pleno, en las causas "Sper Imperio" 49, "Caminos de las Sierras" 50 y "Dinosaurio" 51 en
las cuales se hizo eco de lo sealado desde antao por Benjamn Constant al
defender que la seguridad jurdica consiste en la regla de la predictibilidad de las
normas y conductas; como as tambin se orienta destacada doctrina judicial que
seala que ...el principio de seguridad jurdica (...) s protege la confianza de los
ciudadanos que ajustan su conducta econmica a la legislacin vigente, frente a
cambios normativos que no sean razonablemente previsibles... 52. -------------------------As tambin el Tribunal Constitucional Espaol expone que debe ser entendida
como garanta de la confianza que los ciudadanos pueden tener en la observancia y el
respeto de las situaciones derivadas de la aplicacin de normas vlidas y vigentes 53.
Ms recientemente ha sostenido que tal mxima "...viene a ser la suma de certeza y
legalidad, jerarqua y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable e
interdiccin de la arbitrariedad, equilibrada de tal suerte que permita promover, en el
orden jurdico, la justicia y la igualdad, en libertad" 54. -------------------------------------------En mrito a tales antecedentes desarrollados cabra inclinarse por la aplicacin
del acuerdo firmado por los rganos ejecutivos, ratificado legislativamente por las
partes, y en virtud del cual, para el caso de autos, el Municipio de Ro Cuarto ha
aceptado el marco normativo vigente en materia de instalacin y explotacin de
mquinas de juegos ("slots"). ---------------------------------------------Precisamente, expresa la doctrina que la seguridad jurdica presupone como
soporte indispensable un mnimo de previsibilidad y confianza en que los pactos
preestablecidos van a ser respetados. Ello importa la existencia de dos requisitos:
a) un orden normativo de acatamiento igualitario y, b) la garanta de su efectividad por
parte de un Poder Judicial imparcial e independiente. Consecuentemente, existen dos
49

T.S.J., Secretara Electoral y de Competencia Originaria, Sentencia n 8 del 15/08/2006.


T.S.J., Secretara Electoral y de Competencia Originaria, Sentencia n 5 del 25/08/2005.
51
T.S.J., Secretara Electoral y de Competencia Originaria, Sentencia n 12 del 12/08/2004.
52
T.C.E., Sentencia n 100/2012, del 8 de mayo de 2012, disponible para consulta en
http://hj.tribunalconstitucional.es/HJ/es/Resolucion/Show/22898, entrada del 16/04/2013.
53
T.C.E., 147/1986, FJ 4; citada por Francisco Rubio Llorente; Derechos fundamentales y principios
constitucionales, Ariel, Barcelona, 1995, p. 67.
54
T.C.E., Sentencia n 100/2012, del 8 de mayo de 2012, disponible para consulta en
http://hj.tribunalconstitucional.es/HJ/es/Resolucion/Show/22898, entrada del 16/04/2013.
50

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requisitos insoslayables para que impere la seguridad jurdica: la estabilidad del


ordenamiento jurdico en su conjunto y el efectivo cumplimiento de ese ordenamiento,
es decir, que pueda aplicarse fcilmente a la realidad 55. ---------------------------------------Quien invierte, necesita contar con reglas claras para proyectar su actividad
empresarial, con proteccin al derecho de propiedad, el cumplimiento de los contratos,
el respeto de los derechos fundamentales, la estabilidad de las leyes, el acceso a la
justicia, entre otros aspectos. Anhela tener un marco jurdico estable, coherente y
confiable, que otorgue certeza a las negociaciones contractuales sobre la base de que,
en principio, las reglas no sern cambiadas 56. ----------------------------------------------------IX. LAS NORMAS JURDICAS EN PUGNA ---------------------------Al abrigo de tales consideraciones cabe adentrarse de lleno al anlisis de las
normas en pugna, esto es el marco jurdico provincial y la ordenanza municipal cuya
tacha se persigue con la interposicin de la presente accin, a los fines de examinar y
ponderar su compatibilidad y adecuacin, y de este modo, expedirse sobre la
constitucionalidad de la segunda. --------------------------------------------------------------------IX.1. El marco normativo provincial. El Decreto n 1130/01-------------La Ley n 8655 crea la Lotera de la Provincia de Crdoba Sociedad del Estado
(LPCSE), que depende del Poder Ejecutivo y a la que le asigna todas las atribuciones
y derechos con respecto a las actividades vinculadas con los juegos de azar en todas
sus expresiones (art. 3). -------------------------------------------------------------------------------Por su parte, el Estatuto de LPCSE, aprobado por el citado cuerpo legal,
establece que ella tiene por objeto la organizacin, direccin, administracin y
explotacin de juegos de azar y de apuestas mutuas y actividades conexas (art. 2).--En este marco, el Decreto n 1130/01, publicado en el Boletn Oficial de la
Provincia con fecha cinco de junio de dos mil uno, aprob el Reglamento General para
la Explotacin de Juegos de Azar. Su objeto fue reglamentar la Ley provincial n 8665
y el Titulo III, Captulo 4, de la Ley n 8837. -------------------------------------------------------ste, entre sus preceptos, establece "6.1.4.2 Las Licenciatarias determinarn
libremente las horas de funcionamiento de los Establecimientos de Juego, pudiendo
establecer distintos horarios para los das laborales y festivos. De ello, se deber
informar a la Autoridad de Aplicacin". ---------------------------------------------------------------

55
56

Cfr. Sesin, Domingo Juan; artculo citado.


Cfr. Sesin, Domingo Juan; artculo citado.

35

A su turno, el Resumen Ejecutivo de la Licitacin Pblica Nacional e


Internacional para la Concesin, Instalacin, Operacin y Explotacin de Mquinas de
Juegos (slots) en la Provincia de Crdoba, Sobre n 1, Volumen n 2, Captulo 1, que
integra el contrato de concesin sellado entre la Lotera de la Provincia de Crdoba y
CET S.A. reseado anteriormente, seala en el Plan de Negocios exigido por el Pliego
de Licitaciones, que las Salas de Mquinas de Juegos atendern al pblico todos los
das del ao, entre las 13.00 hs. y las 5.00 hs., con dos turnos de personal y que,
conforme la evolucin de cada sala, se analizar la conveniencia de habilitar atencin
continuada, durante las veinticuatro horas del da mediante la adicin de un tercer
turno de personal en dichos casos (fs. 7). ---------------------------------------------------------En mrito de ello, entonces, conforme luce del informe incorporado a fs. 21 de
estas actuaciones, es que las salas de juego de la ciudad de Ro Cuarto explotadas
por CET S.A. funcionan las veinticuatro horas del da. ------------------------------------------IX.2. El artculo 2 de la Ordenanza n 262/09 -------------------------Por su parte, tiempo despus, la Municipalidad de Ro Cuarto, mediante el
art. 2 de la Ordenanza n 262 publicada en el Boletn Oficial de Ro Cuarto el cinco de
mayo de dos mil nueve, establece que el horario de funcionamiento de las salas o los
locales de entretenimiento de juegos de azar autorizados por el Gobierno de la
Provincia de Crdoba ("slots", bingo, etc.) en la ciudad de Ro Cuarto qued fijado
conforme el siguiente cronograma: 1) los das lunes, martes, mircoles y jueves desde
las 18.00 hs. (dieciocho horas) hasta las 08:00 hs. (ocho horas) del da siguiente;
2) los das viernes, sbados, domingos y vsperas de feriado, desde las 17:00 hs.
(diecisiete horas) hasta las 08:00 hs. (ocho horas) del da siguiente.------------------------IX.3. La contradiccin manifiesta, indudable e insalvable --------------En este andarivel, la tarea de concretar el control de constitucionalidad implica
necesariamente compulsar las disposiciones normativas vigentes a los efectos de
verificar si realmente se puede constatar la existencia de una contradiccin manifiesta,
indudable e insalvable entre stas, de modo tal que sea insostenible mantener la
vigencia de ambos preceptos simultneamente. --------------------------------------------------As, la lectura de las proposiciones normativas transcriptas en torno al horario
de funcionamiento de los juegos de azar en la Municipalidad de Ro Cuarto muestra
que lucen irreconciliables toda vez que el marco normativo provincial otorga plena

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libertad para la apertura de los locales durante las veinticuatro horas mientras que la
novel ordenanza municipal pretende restringir la franja horaria en cuestin. -------------IX.4. Virtualidad del principio de supremaca ------------------------Ahora bien, en este estado federal -i.e. multinivel y plurilegislativo-, tal como se
ha apuntado en el Punto VII, en ningn caso puede coexistir el ejercicio simultneo y
contradictorio de idnticas facultades por parte de dos jurisdicciones diferentes -en la
especie, provincial y municipal-; por lo que se torna de aplicacin al caso, el principio
de supremaca que impone dar preeminencia a la normativa provincial por sobre la
municipal en tanto y en cuanto exista una contradiccin manifiesta entre ellas y no se
vincule a materias exclusivas de los gobiernos locales; o, tratndose de estas ltimas,
si existiera acuerdo entre el municipio y la provincia en cuanto a las modalidades y
competencias para su ejercicio. ----------------------------------------------------------------------Consecuentemente, en cualquiera de las dos hiptesis expresadas, y
tratndose de un conflicto entre dos rdenes de normas que tienen respaldo
constitucional en preceptos atributivos de competencias materiales concurrentes; a
priori aquel desplaza el principio de competencia y determina la prevalencia de la
norma de mayor jerarqua. -----------------------------------------------------------------------------As lo explica Juan A. Gonzlez Caldern cuando seala que el rgimen federal
tiene la particularidad de permitir la accin simultnea de dos gobiernos sobre los
mismos individuos, dentro del mismo territorio, aunque en esferas bien distintas segn
su competencia respectiva y que por consiguiente es posible, alguna vez, que ocurran
conflictos de competencia y para solucionarlos la Constitucin ha fijado la regla de la
supremaca constitucional siempre y cuando las normas en conflicto hayan sido
dictadas en consecuencia de los poderes que la Constitucin les reconoce y cuando
no hayan excedido los lmites de su competencia (autor citado, obra citada,
p. 417/419). ------------------------------------------------------------------------------------------------Por tanto, verificada la flagrante oposicin entre los enunciados normativos en
torno al horario de funcionamiento de los juegos de azar en la ciudad de Ro Cuarto,
toda vez que mientras la legislacin provincial le reconoce a CET S.A. libertad para la
apertura de sus locales durante las veinticuatro horas, la reciente legislacin municipal
pretende imponer una franja horaria determinada; cabe concluir que en las
condiciones contractuales vigentes deber prevalecer la normativa provincial que fuera
oportunamente consentida por el Municipio que hizo mrito sobre la misma al firmar y
37

ratificar el Convenio con la Provincia de Crdoba sobre el punto; ello mientras el


convenio oportunamente suscripto mantenga su vigencia. -------------------------------------En ese sentido se expresa Baulina cuando seala que las municipalidades
tienen facultad de legislar en materia de juegos de azar en todo lo que no se oponga a
las concesiones provinciales 57. ------------------------------------------------------------------------Ello debido a que si a lo normado unilateralmente por la Municipalidad de Ro
Cuarto se le reconociera entidad suficiente para modificar las clusulas contractuales
oportunamente suscriptas a travs del convenio en cuestin; se estara legitimando
una clara alteracin de los principios constitucionales de seguridad jurdica y confianza
legtima, en la medida en que luce contrario al contenido de las pautas contractuales
que rigen las relaciones entre la Provincia de Crdoba y la concesionaria y
licenciataria de entretenimientos CET S.A. y los municipios que oportunamente
suscribieron dicho convenio, entre los cuales se encuentra el de Ro Cuarto. ------------En consecuencia, no cabe duda que la ordenanza objeto de tacha de
inconstitucionalidad traduce la revisin unilateral de una clusula contractual y el
pretendido ejercicio de una facultad delegada contractualmente, contrariando las que
la Provincia concentra en la materia, las que adems fueron expresamente
reconocidas y aceptadas por la citada Municipalidad a travs de su conducta
plasmada en el Convenio aprobado mediante Ordenanza n 1553/04. ---------------------X. ALTERNATIVAS DE MODIFICACIN DEL CONVENIO POR RAZONES
DE MORALIDAD Y SALUBRIDAD PBLICAS -------------------------------Cierto es que el Municipio de Ro Cuarto firm el acuerdo con la Provincia de
Crdoba, la Lotera de Crdoba y otros municipios en el cual CET S.A. Concesionaria
de Entretenimientos y Turismo, empresa concesionaria de la instalacin y explotacin
de mquinas de juego (slots) en la Provincia de Crdoba, para que sta ltima pueda
realizar su actividad dentro de dicho mbito municipal. La clusula cinco del mentado
instrumento las municipalidades reconocen la jurisdiccin exclusiva de la Provincia de
Crdoba, en cuanto a la autorizacin de la licencia y control de la misma otorgada para
la instalacin y explotacin de mquinas de juegos (slots) y declaran conocer y aceptar
el marco normativo vigente en dicha materia. -----------------------------------------------------Ahora bien, ha quedado claro que en funcin de la competencia municipal en
materia de salubridad y moralidad pblicas reseada, el municipio tiene facultades de
57

Baulina, Angel V.; El Gobierno Municipal, Assandri, Crdoba, 1941, p. 201.

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modificar los trminos del Convenio, empero, como ste ha receptado e instrumentado
un acuerdo plurilateral de voluntades, la primera va de revisin y/o modificacin de su
contenido nunca puede radicar en una decisin unilateral de alguna de las partes. Ello
sin que escape al conocimiento de este Tribunal que el Convenio sub examine no
contiene previsiones con respecto a la posible modificacin de sus clusulas
contractuales, ni contempla alternativas de rescisin. ------------------------------------------En una palabra, de lo analizado, no hay dudas que el Municipio en funcin de
sus competencias propias puede modificar el convenio; el yerro ha sido el
procedimiento utilizado para ello. ---------------------------------------------------------------------Sobre el punto ha menester advertir que las autoridades siempre, por ms que
la actuacin se oriente al bien comn, deben observar fielmente los mecanismos
normativa y contractualmente asumidos por su propia decisin y voluntad poltica
institucional, como es el caso de marras.-----------------------------------------------------------Ello a los fines de no poner en riesgo el futuro jurdico, financiero, patrimonial y
econmico tanto del municipio como institucin, como de futuras gestiones que la
voluntad popular designe a tales fines, como as tambin a la sociedad toda de Ro
Cuarto, puesto que seran sus integrantes quienes en definitiva asumiran dichos
riesgos y sus respectivos costos. ---------------------------------------------------------------------En todo caso, y de existir razones que ameriten la revisin de las clusulas
oportunamente suscriptas a travs del citado Convenio, debern buscarse alternativas
contractuales para plantear la cuestin, como sera -por ejemplo- acudir a la Comisin
Asesora del Juego (Decreto Reglamentario n 1130/01, art. 3.2.1.1) a efectos de
ponerla en conocimiento de tal situacin e instar y obtener as un pronunciamiento al
respecto (art. 3.2.2.2). ----------------------------------------------------------------------------------Es este el camino sealado por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin y
que ya reseramos al referenciar los

principios rectores del control de

constitucionalidad (cfr. Pto. II de la presente Sentencia). Efectivamente, en el caso de


autos y en relacin al ejercicio de diferentes facultades concernientes al poder de
polica del juego y de salubridad -entre otras tantas-, resulta imperioso acudir a
criterios de armonizacin y complementacin de las mismas en aras de concertar una
coordinada actuacin de los poderes en juego, de modo tal que el ejercicio de uno no
importe la negacin o vaciamiento del ejercicio del otro. Con el objeto de garantizar tal
coexistencia, resulta imperativo asumir la necesidad de recurrir a las vas y
39

procedimientos adecuados a los fines de facilitar y promover las relaciones


interjurisdiccionales que las partes acordaron a travs del Convenio que los vincula. --Es por ello que en el marco contractual y legal voluntariamente asumido por
todas las partes, la pretendida modificacin unilateral de los horarios de
funcionamiento de las salas o locales de entretenimiento de juegos de azar
autorizados por el Gobierno de la Provincia (slots, bingo, etc.) es un acto legislativo
ineficiente a los fines de adoptar una decisin encaminada a alterar la voluntad comn
originariamente convenida. -----------------------------------------------------------------------------An si intentramos asimilarlo a la figura de la revocacin de un acto regular,
por referirse a una prerrogativa estatal destinada a extinguir un acto administrativo
vlido, de oficio, es decir, a iniciativa de la propia Administracin que lo ha dictado,
fundndose en que hechos nuevos o una nueva valoracin de la decisin inicial han
provocado un desajuste grave entre sus efectos y el inters pblico, justificando esta
decisin de la Administracin 58; no es posible ignorar que "La revocacin por razones
de 'oportunidad' la dispone y lleva a cabo la 'Administracin pblica', por s y ante s,
por tratarse de una potestad nsita a la misma, ya que la Administracin pblica tiene
la facultad y el deber de apreciar el inters pblico y de actuar para satisfacerlo. Es la
Administracin pblica quien declara la existencia de este 'inters pblico', (...) En el
orden administrativo, trtase de un corolario de la potestad 'ejecutiva' o de 'gestin'" 59.
En idntico sentido se ha pronunciado al Corte Suprema de Justicia de la Nacin 60.
Ello porque "...la revocacin por razones de oportunidad, mrito o conveniencia, tiende
a satisfacer ms adecuadamente las exigencias del 'inters pblico'. No se refiere a
cuestiones de 'legitimidad'. La necesidad de satisfacer ms adecuadamente las
exigencias del inters pblico, aparece aqu como consecuencia de cambios en las
'circunstancias de hecho' operados con 'posterioridad' a la emisin del acto que se
revoca". -----------------------------------------------------------------------------------------------------A mayor abundamiento, tampoco es posible ignorar que al respecto ya se ha
pronunciado este Alto Cuerpo sosteniendo que la finalidad de inters pblico de la
revocacin por razones de oportunidad resulta anloga a la utilidad pblica de la
58

T.S.J., Sala Contencioso-administrativa, "Benatti", Sentencia n 3 del 16/02/2012, Considerandos


Pto. 17.
59
Marienhoff, Miguel S., "Revocacin del acto administrativo por razones de oportunidad, mrito o
conveniencia. rgano estatal competente para disponer y llevar a efecto tal revocacin. Lo atinente a la
indemnizacin", La Ley 1980-B, p. 819.
60
Fallos 175:373-374, Considerando 5, in re "Carman de Cantn, Elena c. Nacin s/pensin".

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expropiacin. Ambos institutos tienen de comn el deber de indemnizar al


administrado y al expropiado, con la particularidad de que la revocacin del acto
administrativo est referida exclusivamente a derechos de origen y naturaleza
administrativa 61. ------------------------------------------------------------------------------------------En este caso concreto, se tratara de un acto imperativo, producido en el
mbito de una relacin de supremaca general, y justificado por el ejercicio del poder
de polica municipal de salubridad, cuya legitimidad estara condicionada a la
indemnizacin de los perjuicios directamente ocasionados por la modificacin de las
condiciones de funcionamiento o por el cese de la actividad 62. -------------------------------Tal obligacin "...surge y reposa en la garanta constitucional de inviolabilidad
del derecho de propiedad, y que la obligacin de indemnizar procede por aplicacin de
los principios constitucionales sobre expropiacin. (...) el fundamento del derecho del
administrado a ser indemnizado en estos supuestos no es otro que el respeto debido a
la Constitucin, ya que dicha indemnizacin se impone como garanta de inviolabilidad
de la propiedad. Acertadamente se dijo que lo que la Constitucin establece respecto
a indemnizacin en materia de expropiacin, constituye un 'principio general de
derecho', aplicable a todas las hiptesis en que un derecho patrimonial cede o cae por
razones de inters pblico" 63. -------------------------------------------------------------------------Represe que la Ordenanza n 262 de fecha 05/05/2009 establece en su
artculo segundo que el horario de funcionamiento de las salas o locales de
entretenimiento de juegos de azar autorizados por el Gobierno de la Provincia de
Crdoba (slots, bingo, etc.) segn el siguiente cronograma: a) los das lunes, martes,
mircoles y jueves desde las dieciocho horas (18.00 hs.) hasta las ocho horas (8.00
hs.) del da siguiente; b) los das viernes, sbados, domingos y vsperas de feriado,
desde las diecisiete horas (17.00 hs.) hasta las ocho horas (8.00 hs.) del da siguiente.
sta halla fundamento en razones de salubridad y moralidad pblicas que le
son inherentes a sus potestades propias. ----------------------------------------------------------En efecto, la Comisin de Gobierno, Peticiones Generales, Acuerdos,
Interpretacin y Relaciones Institucionales del Concejo Deliberante de la Municipalidad
61

T.S.J., Sala Contencioso-administrativa, "Benatti", Sentencia n 3 del 16/02/2012, Considerandos


Pto. 17.
62
Cfr. C.S.J.N., Fallos 312:649 in re "Motor Once, S.A.C. e I. c/Municipalidad de la Ciudad de Buenos
Aires, del 09/05/1989; criterio compartido por este Alto Cuerpo in re "Benatti" (Sala
Contencioso-administrativa, Sentencia n 3 del 16/02/2012, Considerandos Pto. 17).
63
Marienhoff, Miguel S., op. cit., 819.

41

esgrime que se hace necesario establecer medidas reglamentarias que tiendan a


mitigar los efectos nocivos que el juego ha provocado y provocar en los habitantes de
la Comunidad de Ro Cuarto (fs. 281/283). --------------------------------------------------------Asimismo en los fundamentos se apunta el concepto de la Organizacin
Mundial de la Salud y a lo establecido por la Constitucin Provincial respecto del
sistema de salud que incluye el control de los riesgos biolgicos, sociales y
ambientales de todas las personas (fs. 261). Asimismo se invoca la latente posibilidad
de afectar a la poblacin con la epidemiologa naciente del juego patolgico, hecho
que debe ser adecuadamente conducido. En este sentido explica que en la definicin
del Manual de Diagnstico y Estadstica de los Trastornos Menales (DSM-IV) la
principal caracterstica del juego patolgico es la conducta permanente, recurrente y
desadaptativa. Seala que la gran mayora de los pacientes ludopticos son sensibles
a otras adicciones como drogas y alcohol. Entiende que resultara absurdo negar que
los casinos y salas de juegos son un factor de riesgo para el tipo y la especie de la
sociedad local trayendo a colacin lo dicho por la Agrupacin Iberoamericana de
Adicciones en el sentido que resulta completamente irresponsable permitir que se
instalen bingos u otros juegos de azar sin estudios cientficos que investiguen el
impacto social que tendr localmente, porque se sabe estadsticamente que las
personas ms vulnerables son aquellas a nivel socio educativo menor, quienes por la
esperanza de lograr mejorar rpidamente la situacin econmica son potenciales
vctimas del juego patolgico, es decir que juegan ms de lo que pueden, pudiendo
tener severas consecuencias adversas. Relata que ha sido la invasin de las
actividades de juego de los aos ochenta y especialmente desde la extraordinaria
expansin de las modalidades de juego continuo, es decir, que resulta inmediato (tales
las mquinas tragamonedas, bingos y casinos), las que han hecho que Espaa, por
ejemplo, sea uno de los pases del mundo donde ms jugadores patolgicos hay.
Finalmente pondera que segn evaluaciones cientficas la ludopata ocasiona
elevados costos anuales que debe pagar la sociedad argentina en concepto de
prdida de empleos, problemas de salud y programas de rehabilitacin destacando
que esos nmeros no reflejan en absoluto el sufrimiento que ocasiona el juego a
familiares, amigos y compaeros de trabajo, como consecuencia de robos, desfalcos,
suicidios, violencia domstica y maltrato infantil (fs. 261/270). ---------------------------------

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Otro elemento de consideracin a tal fin es la audiencia pblica convocada por


el Concejo Deliberante de la ciudad de Ro Cuarto mediante Resolucin n 65/08 con
el objeto de tratar el funcionamiento de los slots y tragamonedas en la ciudad de Ro
Cuarto de fecha veintitrs de septiembre de dos mil ocho (fs. 291/294), de la que se
desprenden algunas manifestaciones en este sentido. As la primera de las oradoras
expres que la ludopata "... es un trastorno mental que empuja a las personas a un
incontrolable impulso a jugar y a menudo destruye todo lo que es significativo en sus
vidas ..." de lo que colige que es una enfermedad que recin es reconocida en el ao
mil novecientos ochenta por la Organizacin Mundial de la Salud. Agrega que es una
problemtica que se encuentra en las calles de Ro Cuarto y que les preocupa y ocupa
(fs. 216). En dicho encuentro, el expositor de la Clnica de la Familia, quien dijo
representar a los profesionales de la salud mental seal que desde hace cinco aos
las personas de la ciudad han ido desarrollando ludopatas por apuestas a los
tragamonedas. Explica que estos juegos tienen la particularidad de que de que todas
las apuestas son de bajo costo y muy difundidas y otorgan premios de manera
inmediata razn por la cual tienen una mayor capacidad adictiva. Aclara que desde la
psicologa conductual "... el actual componente del tragamonedas en s mismo genera
una conducta ms adictiva que otro juego de apuestas" (fs. 222). Luego de ello relat
que conforme su experiencia clnica y la de la institucin que representa las personas
han ido a pedir ayuda a partir del descontrol por conductas compulsivas respecto al
casino (fs. 225). Los representantes de un hogar para gente de la calle llamado
Asociacin Civil Madre de Dios contaron que han tenido experiencias de gente que
requiere alimentos por el empobrecimiento que les generan este tipo de juegos
(fs. 247). ----------------------------------------------------------------------------------------------------Por otra parte, se encuentra glosado el trabajo de investigacin realizado
desde el Departamento de Proteccin Familiar de dicha Municipalidad sobre tal
problemtica, del cual se desprende que el ochenta por ciento (80%) de quienes
concurren a los lugares de juego son trabajadores y que durante la maana existe una
presencia del cuarenta por ciento (45%) de mujeres por sobre el sesenta por ciento
(60%) hombres (fs. 297/299).--------------------------------------------------------------------------Consecuentemente con lo expresado, cabe reflexionar que en el caso de que
el Municipio canalizara la necesidad de cambiar los horarios de funcionamiento
acordados originariamente con las partes contratantes, en virtud del principio de buena
43

fe deber procurar que tal modificacin se viabilice por los mecanismos contenidos en
el Convenio, puesto que como bien lo contempla el artculo 192 de la Constitucin
Provincial, "Las municipalidades debern prestar la cooperacin requerida por el
gobierno de la Provincia para hacer cumplir la Constitucin y sus leyes. El gobierno
provincial debe colaborar a requerimiento de las Municipalidades para el cumplimiento
de sus funciones especficas". Es en virtud de la constitucionalizacin del principio de
coordinacin

descripto,

que

las

partes

contratantes

debern

procurar

consensuadamente una alternativa de solucin en la que la cooperacin recproca les


permita y garantice el cumplimiento de la Constitucin, las leyes y ordenanzas, y
-especialmente- el de las funciones especficas de cada uno de ellos. ---------------------As las cosas, no es que la autorizacin para el funcionamiento de tales
actividades lo haya sido en forma absoluta sin posibilidades de regulacin, toda vez
que no es factible hablar de derechos absolutos en nuestro marco constitucional en
funcin del art. 28 de la Constitucin Nacional. ---------------------------------------------------Siendo ello as, constituye una obligacin del Municipio de Ro Cuarto, bregar
por la satisfaccin de los estndares esenciales de una comunidad tales como la
salubridad y la moralidad pblicas. -------------------------------------------------------------------XI. CONCLUSIN ------------------------------------------------Finalmente en funcin del principio de supremaca constitucional que informa a
su vez los principios de seguridad jurdica y de la confianza legtima de los ciudadanos
en la observancia y el respeto de las situaciones jurdicas derivadas de la aplicacin
de normas vlidas y vigentes (T.S.J. en pleno, Secretara Electoral y de Competencia
Originaria, "Caminos de las Sierras", Sentencia n 5 del 25/08/2005; "Provincia de
Crdoba", Sentencia n 18 del 29/12/2006; entre otras), corresponde declarar la
inconstitucionalidad del art. 2 de la Ordenanza n 262/09 de la Municipalidad de Ro
Cuarto, publicada en el Boletn Oficial el cinco de mayo del ao dos mil nueve. ---------XII. EXHORTACION FINAL: CONTINUAR EL CAMINO DEL DILOGO ----Para terminar, este Tribunal Superior de Justicia no puede dejar de exhortar a
las partes a mantener y avanzar el dilogo promovido entre ellas mediante las
audiencias realizadas ante estos estrados judiciales durante este ltimo tiempo de
sustanciacin de la causa (fs. 643/344). ------------------------------------------------------------En este andarivel, resulta oportuno destacar que el presente fallo no deber
considerase como un elemento que genere la interrupcin de dichos acercamientos, ni
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mucho menos como un impedimento para darle continuidad a las conversaciones


oportunamente iniciadas y que seguramente permitirn a las partes arribar a una
solucin superadora de la actual situacin en la que se encuentran. Antes bien, se
trata slo de un pronunciamiento que procura determinar con claridad los caminos
factibles y legtimos para reconducir los intereses de las partes por las vas formales
adecuadas a efectos de superar las diferencias existentes, en un marco de consensos
y acuerdos beneficiosos para todos. -----------------------------------------------------------------XIII. COSTAS ---------------------------------------------------En cuanto a las costas, en funcin de las particularidades y complejidades de la
causa trada a estudio, se estima justo y equitativo imponer las costas por su orden
(art. 130 C.P.C. y C.). -----------------------------------------------------------------------------------As votamos. -------------------------------------------------------------------------------------A LA SEGUNDA CUESTIN PLANTEADA LOS SEORES VOCALES DOCTORES
CARLOS F. GARCA ALLOCCO, DOMINGO JUAN SESIN, ADA LUCA TERESA
TARDITTI, LUIS ENRIQUE RUBIO, ARMANDO SEGUNDO ANDRUET (h), M. DE
LAS MERCEDES BLANC G. DE ARABEL Y PILAR SUAREZ BALOS DE LOPEZ,
EN FORMA CONJUNTA, DIJERON: --------------------------------------Corresponde: I) Hacer lugar a la accin declarativa de inconstitucionalidad
interpuesta por CET S.A. -Concesionaria de Entretenimiento y Turismo- y declarar la
inconstitucionalidad del art. 2 de la Ordenanza n 262/09 dictada por la Municipalidad
de Ro Cuarto publicada en el Boletn Oficial local el cinco de mayo de dos mil nueve.
II) Exhortar a las partes a mantener y avanzar el dilogo promovido entre ellas
mediante las audiencias realizadas ante estos estrados judiciales durante este ltimo
tiempo de sustanciacin de la causa.----------------------------------------------------------------III) Imponer las costas por su orden (art. 130 del C.P.C. y C.). ---------------------As votamos. -------------------------------------------------------------------------------------Por el resultado de los votos emitidos, previo acuerdo, el Tribunal Superior de
Justicia, en pleno, ----------------------------------------------------------------------------------------RESUELVE: ----------------------------------------------------------I) Hacer lugar a la accin declarativa de inconstitucionalidad interpuesta por
CET S.A.

-Concesionaria

de

Entretenimiento

Turismo-

declarar

la

inconstitucionalidad del art. 2 de la Ordenanza n 262/09 dictada por la Municipalidad


de Ro Cuarto publicada en el Boletn Oficial local el cinco de mayo de dos mil nueve.45

II) Exhortar a las partes a mantener y avanzar el dilogo promovido entre ellas
mediante las audiencias realizadas ante estos estrados judiciales durante este ltimo
tiempo de sustanciacin de la causa. ----------------------------------------------------------------III) Imponer las costas por su orden (art. 130 del C.P.C. y C.). ---------------------Protocolcese y dese copia.-

DR. CARLOS FRANCISCO GARCA ALLOCCO


PRESIDENTE
DR. DOMINGO JUAN SESIN
VOCAL

DR. LUIS ENRIQUE RUBIO


VOCAL

DRA. M DE LAS MERCEDES BLANC G. DE ARABEL


VOCAL

46

DRA. ADA LUCA TERESA TARDITTI


VOCAL

DR. ARMANDO SEGUNDO ANDRUET (H)


VOCAL

DRA. PILAR SUAREZ BALOS DE LOPEZ


VOCAL