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Introduo
O objetivo deste texto de apresentar e avaliar os conceitos de favelas e
assemelhados utilizados atualmente pelas diversas fontes oficiais de informaes,
compreendendo as prefeituras do Brasil , o IBGE, e a ONU. Dessa forma busca-se obter
subsdios para a compreenso de uma viso que contemple as diversas escalas de anlise
(local, nacional, internacional) e os diversos aspectos que tm sido apontados como
necessrios para a definio do conceito como a dimenso espacial( territorial), a poltica, a
scio-econmica e a cultural antropolgica. Esses aspectos devem ser considerados diante
dos fatores operacionais que envolvem a sua aplicao na busca de um conceito mais
abrangente e que considere as diversas realidades urbanas presentes no pas.
A relevncia dessa temtica associa-se necessidade de reviso e de redefinio do
conceito de favelas e assemelhados, aspecto que tem sido apontado por diversos
segmentos sociais. As crescentes crticas relacionadas ao conceito, direcionadas
especialmente ao IBGE, assim como o aumento da demanda por esse tipo de informao
reforam a busca de reflexes no sentido de atender aos questionamentos atuais. Essa
demanda vincula-se tambm maior disponibilizao de informaes que torna possvel a
descentralizao e o pensar maior para e de diversas regies. Esse processo serve, de
certa forma, para que haja gradualmente uma disperso do foco da discusso conceitual e
de proposies no Centro Sul do pas. Associa-se ainda a esse fator e como resultado do
acelerado crescimento urbano, o aumento da complexidade do territrio brasileiro, tornandose mais difcil a generalizao de conceitos que possam atender s realidades expostas de
formas diferenciadas no espao brasileiro. Nesse contexto, a favela representa um dos
smbolos dessas contradies e assume nomes e formas diversas. O surgimento destes
assentamentos informais 3 acompanha, sobretudo, o processo de expanso dos grandes
centros metropolitanos e de seus entornos que so marcados tambm pelo aumento da
segregao residencial. De acordo com Lago (2000) ela est associada, entre outros
fatores, dinmica imobiliria e mobilidade residencial, e materializa-se no espao
metropolitano basicamente atravs do crescimento das favelas, dos loteamentos irregulares
grace@ibge.gov.br
jsena@ibge.gov.br
3
Termo utilizado pela ONU
1
2
3794
OLIVEIRA(1985).
primeiro
autor
descreve,
com
base
nos
3795
diagnsticos
elaborados
por
governos
municipais,
teses
3796
PREFEITURAS DO BRASIL,
IBGE E ONU
CRITRIOS
INSTITUIES
NOME
Nmero
Situao
Infraestrutura
Material de
mnimo de
fundiria
bsica e
construo
domiclios
IBGE
Censo (BOG)
MUNIC
Aglomerados subnormais
X (51)
Renda
Risco
ambiental
urbanstica
X
Assentamentos Informais
X
X
ONU
PREFEITURAS
Belo Horizonte
social
So Paulo
Favela
Rio de Janeiro
Favela
X (2)
Aglomerados Subnormais
Aracaju
Assentamentos Subnormais
Teresina
Favela
Assentamentos Subnormais
Joo Pessoa
Campo Grande
Curitiba
Belm
X (51)
Favela
X (51)
Fortaleza
Recife
social
Vitria
Invases
Florianpolis
Bolses de pobreza/reas de
Porto Alegre
reas de sub-habitao
interesse social
X (51)
(Favelas)
Natal
Braslia
Invaso
A elaborao de um quadro matriz dos principais critrios utilizados pelos rgos mencionados foi
proposta por Santos, M .A A . e Gelli, G. em reunio tcnica realizada no IBGE em setembro de
2003.
Embora exista um conceito para orientar o pesquisador, na realidade prevalece a concepo que a
prefeitura adota.
9
3797
A Pesquisa Municipal, por outro lado, tem por objetivo levantar informaes quanto aos
instrumentos de gesto municipal e obtm a informao diretamente da prefeitura.
De acordo com as duas definies do IBGE privilegia-se os aspectos associados base
territorial e portanto, passveis de serem definidos a partir da observao da paisagem,
salvo o critrio referente posse da terra.
A maior parte das prefeituras adota , sobretudo em relao caracterizao da base
geogrfica do assentamento, critrios bem prximos aos do IBGE.
Entre as 16 prefeituras consultadas, a falta da posse da terra o critrio que apresenta
maior correspondncia ao aparecer em destaque, com 15 ocorrncias. Para o mesmo
conjunto, a falta de infra-estrutura bsica e urbanstica foi apontada como caracterstica
definidora para 13 prefeituras.
Outro fator que pode ser observado, tanto nos conceitos adotados pelas prefeituras
como pela ONU, diz respeito incorporao de novos elementos para caracterizao
dessas reas, tanto no que se refere s caractersticas ambientais, como scio-econmicas
. Entre esses destacaram-se a localizao em reas de risco, critrio adotado por 5 das
prefeituras consideradas; caractersticas dos domiclios, associadas aos tipos material de
construo e que foi adotado por duas prefeituras. Houve ainda, por parte de sete das
prefeituras, a incorporao do rendimento como critrio diferenciador .
O tempo de posse e o nmero mnimo de domiclios, adotados no conceito do Censo
2000 pelo IBGE so citados apenas por uma prefeitura para cada quesito. Esses aspectos
devem ser objeto de avaliao pois podem estar sinalizando a inadequao dos mesmos
para caracterizao dessas reas, considerando ainda que representam os principais alvos
de crticas ao conceito do IBGE, assim como as principais dificuldades para a sua
operacionalizao.
Outros quesitos,mesmo tendo sido citados apenas uma vez, como por exemplo: a
densidade habitacional, a qualidade e tipo das vias pblicas existentes, a falta de escolas e
de equipamentos de lazer, servios de sade, questes de segurana, que caracterizam no
seu conjunto situaes de carncia dos moradores das reas de assentamentos informais
(favelas e assemelhados) em todo o territrio nacional, demonstram a importncia e a
tendncia crescente da incorporao de novos elementos para melhor caracterizao
dessas reas.
Critrios e caractersticas definidoras de aglomerados subnormais(IBGE) e de
assentamentos informais(ONU)
3798
FIGURA II
CRITRIOS E CARACTERSTICAS DEFINIDORAS DE AGLOMERADOS SUBNORMAIS(IBGE)
E DE ASSENTAMENTOS INFORMAIS (ONU)
CRITRIOS
CARACTERSTICAS DEFINIDORAS
IBGE
ONU
POSSE DA TERRA
Ocupao ilegal da terra, ou seja, Se constitui numa comunidade de
construo em terrenos de propriedade indivduos vivendo em terrenos sem
alheia (pblica ou particular), no momento direito ou certificado de posse.
atual ou em perodo recente (obteno do
ttulo de propriedade do terreno h dez anos
ou menos).
URBANIZAO
SERVIOS URBANOS
MATERIAL DE CONSTRUO
Domiclios
situados
em
reas
inadequadas sob o ponto de vista do
risco natural, industrial e prximos a
vias de circulao intensa.
Em relao base geogrfica, o conceito da ONU difere daquele adotado pelo IBGE
no que diz respeito ao nmero mnimo de domiclios e ao tipo de material de construo,
conforme observado na figura III .
Outros aspectos incorporam um adicional em relao ao conceito do IBGE como o
nmero de moradores por cmodo e ainda a recomendao que sugere:
quando as cidades tiverem censos ou dados de pesquisas domiciliares disponveis, estes
devem ser utilizados para localizar a concentrao(clusters) de domiclios que no atendem
determinadas condies mnimas, podendo assim serem caracterizadas como favelas 10 .
Esse aspecto, associado avaliao anterior, concernente aos critrios atualmente
adotados pelas prefeituras do Brasil, refora a importncia de aprofundar-se a discusso a
10
3799
Conceitos
IBGE
Censo/ BOG
Pesquisa Municipal:
um conjunto constitudo por no mnimo 51 domiclios, ocupando ou tendo ocupado at perodo recente, terreno de
propriedade alheia (pblica ou particular) dispostos em geral, de forma desordenada e densa, e carentes, em sua maioria
de servios pblicos essenciais
So conjuntos de habitaes nas seguintes condies ou caractersticas: o terreno onde esto instalados uma rea pblica
ou privada que no era de propriedade dos moradores destas habitaes no momento de sua ocupao e a rea foi ocupada
de forma desordenada, sendo que os lotes no obedecem a um desenho regular e os acessos aos domiclios so, muitas
vezes, tortuosos, no permitindo a circulao de veculos em seu interior; os domiclios so construdos com os mais
diversos materiais como alvenaria, madeira aproveitada, placas de compensado, plstico, papelo, zinco, etc. A rea tem
ou teve at recentemente infra-estrutura precria de servios
3800
ONU
Grupamento contnuo onde os habitantes so caracterizados por terem domiclios e servios bsicos inadequados.
Frequentemente no reconhecida e aceita pelo poder pblico como parte integral ou igualitria da cidade. O Grupo de
Trabalho da ONU estabeleceu que quando as cidades tiverem censo ou dados de pesquisa domiciliares disponveis, estes
devem ser utilizados para localizar a concentrao (clusters) de domiclios que no atendem determinadas condies
mnimas, podendo assim serem caracterizadas como favelas.
Prefeituras
Minas Gerais
So Paulo
Rio de Janeiro
Paraba
Sergipe
Par
A Prefeitura atravs da SEPLAN utiliza os conselhos da Fundao Joo Pinheiro Defict Habitacional, que realizou um
trabalho chamado PEMAS Plano Estratgico Municipal para Assentamentos Subnormais.
Definio: Domiclios situados em reas de risco, de preservao pblica, construdos em sucata ou taipas que necessitem
ser removidos e famlias locatrias de quartos de vilas que recebem at trs salrios mnimos.
Definio da Prefeitura de Teresina: Favela - rea de moradia (comunidade) surgida a partir de ocupao por famlias
sem-teto geralmente localizada em reas de risco iminente (alagamento/desmoronamento) ou em leito de vias pblicas
(ruas e/ou avenidas) sujeitas quase sempre a remoo.
Campanha de Desenvolvimento Habitacional e Urbano CDHU.
Todos os assentamentos subnormais cujos moradores no detm a propriedade da terra, independente do nmero de
domiclios e dos materiais utilizados nas construes. Isto exclui loteamentos e favelas que j foram regularizadas porm,
no que se refere habitao e infra-estrutura a precariedade ainda grande
Definio: Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba (IPPUC).
Posse de terreno, independente da condio econmica dos moradores, dos atendimentos bsicos de saneamento e de
outros servios e da caracterstica da construo dos domiclios.
A Prefeitura, adota os mesmos critrios do IBGE para definir favelas
Cear
Pernambuco
Ter uso predominante habitacional, populao com renda familiar inferior a trs salrios mnimos, carncia ou ausncia
de infra estrutura, densidade habitacional no inferior a 30 hectares e ser passvel de urbanizao.
Invases desordenadas com construes de baixa renda,normalmente nos morros.
Piau
Paran
Esprito Santo
Caractersticas Irregularidade fundiria, no atendendo a legislao urbanstica, edificaes que fogem ao cdigo de
obras e ao plano do diretor, no podendo ser regularizada. Precariedade urbanstica, dificuldade de acesso, padro
irregular de vias e lotes, habitaes construdas em reas de risco ou de preservao, topografia irregular da rea, falta de
escolas, hospitais, postos de sade praas reas de lazer, segurana e padres scio-econmico baixo.
Utiliza os conceitos do IBGE.
Ncleos que surgiram de forma espontnea e desordenada por iniciativa da populao de baixa renda com o objetivo de
habitar.
Ocupao ilegal ou parcialmente, infra estrutura bsica precria e com tempo igual ou superior a 2 anos.
Distrito Federal
Santa Catarina
Fontes: IBGE, Pesquisa Municipal, 2001; IBGE, Mnaul de Delimnitao de setores censitarios, 1988. IBGE, CETE, Levantamento realizado junto as prefeituras
pelas Unidades Regionais do IBGE(Base Operacional Geogrfica do Censo). Um-habitat, 2002.Nascimento,J. A, S, Resumo dos documentos da ONU- 2002 , 2003.
3801
Embora o termo favela tambm seja alvo de crticas e de rejeio por muitas
prefeituras e usurios de informaes, percebe-se que ainda bastante utilizado para
designar as reas de assentamentos informais, tanto pelas prefeituras, ONU, outros pases,
como tambm nos trabalhos cientficos e pela populao em geral. Pode-se afirmar que a
nomenclatura foi incorporada ao nosso vocabulrio e embora sua origem remeta ao Rio de
Janeiro 13 , tornou-se, pelo uso, universal. Parte das crticas so oriundas do carter
pejorativo que carrega medida que h associao com as caractersticas atuais de grande
parte das favelas do Rio de Janeiro, como o trfico de drogas, a localizao preferencial em
morros e a marginalidade que evoca. Por outro lado, nomes como zonas de especial
interesse social e assentamentos informais revelam uma aproximao maior com os
instrumentos de gesto urbana indicando certa importncia que essas reas vm adquirindo
no planejamento urbano, sobretudo aps a constituio de 1988 que prev a elaborao de
planos Diretores nos municpios com populao superior a 20.000 habitantes 14 .
Avaliao e proposies :
O levantamento realizado permitiu abstrair, como uma das principais concluses em
relao aos conceitos, a noo de que essas reas tm em comum a caracterstica de
informalidade e ainda trazem uma forte componente de excluso da cidade legal. Isso pode
justificar tambm a incorporao de elementos ambientais e scio-econmicos que possam
contribuir para qualificar essas reas e sua populao que esto s margens das condies
ideais de vida. Essa viso reafirma a noo da garantia do direito s cidades sustentveis,
que, em contraposio, prev a possibilidade de incluso, alcanada atravs da interao
de vrios componentes como terra urbana, moradia, saneamento ambiental, infra-estrutura
urbana, transporte, servios pblicos, trabalho e lazer, conforme o previsto no estatuto da
cidade 15 . A associao do planejamento com a presso do crescimento urbano sobre o
meio ambiente 16 outro aspecto que pode ser destacado, reafirmando a importncia dos
componentes ambientais para identificar a excluso espacial, j que a expanso dos
assentamentos informais representa componente desse crescimento.
Poderamos propor tambm algumas alteraes no conceito utilizado pelo IBGE,
sobretudo em relao posse da terra, no que se refere ao perodo de 10 anos ou menos,
qualificado como recente. A no adoo quase unnime das prefeituras apresentada
anteriormente mostra uma inadequao na utilizao desse critrio, sobretudo em perodos
mais recentes quando tem havido significativas intervenes das administraes municipais
A respeito da origem da favela, consultar J.S.OLIVEIRA. Favelas do Rio de Janeiro, 1983; M.ABREU.
Evoluo urbana do Rio de Janeiro, 1987; M.ABREU. A favela est fazendo cem anos In Anais do III
Simpsio de Geografia Urbana, p.188-190, 1993.
14
Ver Artigo 182 da Constituio Federal e sua regulamentao no Estatuto da Cidade( Lei n. 10.257,
de 10 de julho de 2001) captulo III que trata DO PLANO DIRETOR.
15
Captulo I Artigo 2 do Estatuto da cidade( Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001).
13
3802
22
id.
Costa,et. al. Relatrios de trabalho de campo, 2002. Costa, V.G. Relatrio do III Encontro sobre
meio ambiente e qualidade de vida, Belm, 2001.
18
Costa,et. al. Relatrios de trabalhos de campo, 2002.
19
Nessas cidades tm sido significativas as crticas das prefeituras s informaes do IBGE(Censo
2000) divulgadas pelo IBGE. Algumas mesmo que no tenham a situao de regularidade da terra
resolvida, alegam a interveno urbanstica que tem sido realizada, descaracterizando essas reas
como favelas.
20
Costa, et. al., 2002. reas de maiores carncias scioespaciais-coletnea de mapas-Belm, Braslia,
Goinia, Porto Alegre, Salvador, Rio de Janeiro.
21
O termo gato corresponde ao roubo de energia eltrica.
22
Ver figura II
16
17
3803
3804
3805
3806
caminhos
tortuosos
1993,Rio de Janeiro.
1985.
305 p.
OLIVEIRA, Jane S. & MARCIER, Maria Hortense. A palavra favela. In ZALUAR,
3807
Alba & ALVITO, Marcos. Um sculo de favela. Rio de Janeiro: Editora FGV,
1999 372 p.
PARISSE, Lucien. Las favelas en la expansion urbana do Rio de Janeiro:estudio
Amrica Latina- Revista do centro Latino Americano de
Pesquisas
em Cincias
3808
geogrfico.