Los derechos humanos

y la Constitucin
Econmica

MDULO 4

Contenido
INTRODUCCIN ..................................................................................................................................... 3
4. LOS DERECHOS HUMANOS Y LA CONSTITUCIN ECONMICA ........................................................... 4
4.1. LOS DERECHOS HUMANOS ....................................................................................................................... 4
4.1.1. Definicin y caractersticas de los derechos humanos .............................................................. 4
4.1.1.1. Derechos naturales............................................................................................................................ 5
4.1.1.2. Derechos pblicos subjetivos ............................................................................................................ 5
4.1.1.3. Libertades pblicas ............................................................................................................................ 5

4.1.2. Derechos fundamentales y derechos humanos......................................................................... 6

4.1.2.1. Derechos fundamentales .................................................................................................................. 6
4.1.2.2. Derechos humanos ............................................................................................................................ 6

4.1.3. Fases de los derechos humanos ................................................................................................ 7

4.1.3.1. La internacionalizacin ...................................................................................................................... 7
4.1.3.2. La universalizacin ............................................................................................................................ 8

4.1.4. Clasificacin temporal y material de los derechos humanos .................................................... 8

4.1.5. Los derechos civiles y polticos. La autodeterminacin y la participacin................................. 8
4.1.5.1. Los derechos civiles y polticos .......................................................................................................... 8
4.1.5.2. La autodeterminacin ....................................................................................................................... 9
4.1.5.3. La participacin ............................................................................................................................... 11
4.1.5.4. El contenido del derecho a la participacin poltica ........................................................................ 12
4.1.5.5. Teoras en el derecho a la participacin poltica ............................................................................. 12

4.1.6. Los derechos econmicos, sociales y culturales (DESC). El papel del Estado .......................... 14
4.1.6.1. Los derechos econmicos, sociales y culturales .............................................................................. 14
4.1.6.2. El papel del Estado .......................................................................................................................... 16
4.1.6.3. Obligaciones de comportamiento ................................................................................................... 17
4.1.6.4. Obligaciones de resultados ............................................................................................................. 17

4.1.7. Los derechos de tercera generacin........................................................................................ 19

a

4.1.7.1. Vinculacin de derechos (1. , 2. y 3. generacin) ......................................................................... 19

4.2. LA CONSTITUCIN ECONMICA .............................................................................................................. 20

4.2.1. Definicin y caractersticas de la Constitucin Econmica...................................................... 20
4.2.1.1. Origen del concepto Constitucin Econmica ................................................................................. 20
4.2.1.2. La discutida inclusin de aspectos econmicos en las constituciones polticas .............................. 21
4.2.1.3. La definicin de Constitucin Econmica y el derecho constitucional econmico ......................... 25

4.2.3. La Constitucin Econmica peruana ....................................................................................... 27

4.2.3.1. Los principios generales del rgimen econmico ............................................................................ 27
4.2.3.2. El rol del Estado Peruano en atencin a los principios generales del rgimen econmico ............. 29

4.2.4. La economa social de mercado y los consumidores en la Constitucin Econmica peruana . 30

4.2.4.1. La economa social de mercado ...................................................................................................... 31
4.2.4.2. El principio de proteccin a los consumidores ................................................................................ 33

4.2.5. La propiedad y el ambiente en la Constitucin Econmica peruana....................................... 35

4.2.5.1. El derecho a la propiedad en la Constitucin Poltica ..................................................................... 35
4.2.5.2. El derecho al medio ambiente en la Constitucin Peruana ............................................................. 38

4.2.6. El presupuesto general de la Repblica .................................................................................. 45

4.2.6.1. Rgimen presupuestal para la administracin y gestin del Estado ............................................... 45
4.2.6.2. Fines de la actividad presupuestal................................................................................................... 46
4.2.6.3. El presupuesto, segn el Tribunal Constitucional ............................................................................ 46

4.2.7. Los principios constitucionales presupuestarios ..................................................................... 48

4.2.8. Caractersticas del presupuesto .............................................................................................. 51

Introduccin
En esta unidad definiremos a los derechos humanos y expondremos sus
principales caractersticas. Detallaremos los derechos civiles, los derechos
polticos, los derechos econmicos, sociales, culturales, as como los
denominados derechos de tercera generacin.
En una democracia constitucional, la persona humana tiene mejores
posibilidades de gozar de sus derechos fundamentales, incluidos los de
bienestar, ya que, como se ver, la democracia constitucional es la mejor
garanta de un desarrollo econmico y social.
Por otro lado, analizaremos el rgimen econmico que regula la llamada
constitucin econmica. Para ello revisaremos los artculos de nuestra
Constitucin Poltica que versan sobre el tema.
Analizaremos la importancia de la Constitucin Econmica. En nuestra
sociedad, en la que la poblacin es mayoritariamente pobre, el Estado debe
tener un claro perfil constitucional para actuar en el marco de un Estado social
de derecho, cuya finalidad es cautelar el inters general de todos los agentes
productivos y, en particular, de quienes se encuentran en una situacin de
desventaja socioeconmica.

4. Los derechos humanos y la

Constitucin Econmica
4.1. Los derechos humanos
4.1.1. Definicin y caractersticas de los derechos humanos
El captulo I del ttulo primero de la Constitucin Poltica se denomina Derechos
fundamentales de la persona, el captulo II Los derechos sociales y econmicos
y el captulo III Los derechos polticos y los deberes.
De conformidad con la cuarta disposicin final y transitoria de la misma
Constitucin, se indica lo siguiente:

Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitucin reconoce
se interpretan de conformidad con la Declaracin Universal de los Derechos
Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales ratificados por el Per.

En tal sentido, podemos advertir que nuestra Carta Constitucional consigna

indistintamente los trminos: derechos fundamentales, derechos sociales y
econmicos, derechos polticos y derechos humanos, etc.
A partir de ello, es necesario conocer el contenido y las diferencias entre cada
uno de los trminos anteriormente sealados, los que se han consignado en
nuestra actual Constitucin.
No obstante, previo al deslinde conceptual actual, es necesario conocer la
diferencia con otros trminos o categoras histricas que en su momento fueron
adoptados por la doctrina para referirse a los derechos de las personas, tales
como derechos naturales, derechos subjetivos, derechos pblicos
subjetivos, derechos individuales, libertades pblicas, entre otros.
Veamos sus detalles a continuacin:
4.1.1.1. Derechos naturales
El trmino derechos naturales corresponde a un trmino histrico casi en
desuso, que fue adoptado por la teora iusnaturalista del derecho, a travs del
cual se haca referencia a lo siguiente:

Derechos previos al poder y al derecho positivo.

Derechos que se descubren por la razn en la naturaleza humana.
Derechos que se imponen a todas las normas del derecho creadas por el
soberano.

En conclusin, a decir de muchos representantes de la doctrina, la expresin

derechos naturales tiene importancia en la historia de los derechos, pero su uso
ha perdido sentido en la actualidad.
4.1.1.2. Derechos pblicos subjetivos
Por otra parte, la categora derechos pblicos subjetivos fue creada por la
Escuela de Derecho Pblico Alemn en el siglo XIX para referirse a los derechos
como lmites al poder esgrimible ante los poderes, autoridades y funcionarios,
pero no en las relaciones entre particulares.
4.1.1.3. Libertades pblicas
De similar significado a la categora derechos pblicos subjetivos, pero
adoptada en el mbito de la doctrina francesa, tenemos a la expresin
5

libertades pblicas, la cual no abarca todas las posibles facetas de los derechos
de las personas, sino solo los derechos de autonoma, que suponen la
creacin de un mbito para la libre accin de la voluntad, aunque no contempla
derechos como los de participacin ni los derechos prestacionales.
4.1.2. Derechos fundamentales y derechos humanos
Ingresando al deslinde conceptual de los trminos asumidos por nuestra
Constitucin, debemos diferenciar entre derechos humanos y derechos
fundamentales.
4.1.2.1. Derechos fundamentales
Esta expresin apareci en Francia en la dcada de 1770, en el contexto del
movimiento poltico y cultural que condujo a la Declaracin de los Derechos del
Hombre y del Ciudadano de 1789. La expresin alcanz luego especial relieve
en Alemania, donde, bajo el ttulo de los Grundrechte se articul el sistema de
relaciones entre el individuo y el Estado, en cuanto fundamento de todo el
orden jurdico-poltico.
De ah que gran parte de la doctrina entienda que los derechos fundamentales
son aquellos derechos humanos positivados en las constituciones estatales, en
tanto que la categora derechos humanos, como veremos ms adelante, es la
ms usual en el plano de las declaraciones y convenciones internacionales.
4.1.2.2. Derechos humanos
Esta expresin, debemos decir, es sin duda uno de las ms usadas en la cultura
jurdica y poltica actual. Sin embargo, en la medida en que se ha ido
extendiendo su mbito de uso, su significado se ha tornado ms impreciso. A
partir de ello, podemos distinguir tres tipos de definiciones de derechos
humanos:

Definicin tautolgica. No aporta algn elemento nuevo que permita

caracterizar tales derechos. As, por ejemplo, se dice que los derechos
humanos son los que le corresponden al hombre por el hecho de ser
hombre.

Definicin formal. No especifica el contenido, se limita a alguna

indicacin sobre su estatuto deseado o propuesto. Por ejemplo: Los
6

derechos humanos son aquellos que pertenecen a todos los hombres,

estos a ningn hombre puede ser privado.

Definicin teleolgica. Se apela a ciertos valores ltimos, susceptibles

de diversas interpretaciones. As, por ejemplo, se dice que los derechos
humanos son aquellos imprescindibles para el perfeccionamiento de la
persona humana, para el progreso social, o para el desarrollo de la
civilizacin.

No obstante, para efectos pedaggicos, es importante manejar una posible

definicin de lo que debemos entender por derechos humanos; as, podemos
sealar lo siguiente:

Los derechos humanos son un conjunto de facultades e instituciones

que, en cada momento histrico, concretan las exigencias de dignidad, de
libertad y de igualdad, las cuales deben ser reconocidas positivamente por
los ordenamientos jurdicos a nivel nacional e internacional.

4.1.3. Fases de los derechos humanos

En el transcurso de la historia de la humanidad, los derechos humanos vienen
recorriendo las siguientes fases: su reconocimiento, su positivacin o
consagracin en normas jurdicas, su internacionalizacin y su universalizacin.
A efectos de los objetivos del presente curso, conviene detenernos en las dos
ltimas fases anteriormente sealadas.
4.1.3.1. La internacionalizacin
La internacionalizacin de los
derechos humanos ha sido y es
producto de las declaraciones y
tratados internacionales suscritos por
los Estados, los cuales han dado
origen a una disciplina jurdica
denominada Derecho Internacional de
los derechos humanos.

4.1.3.2. La universalizacin
En cuanto a la fase de universalizacin, como consecuencia lgica de la
internacionalizacin de los derechos humanos, podemos indicar que ella se
refleja en la medida en que los derechos humanos han dejado de ser una
cuestin puramente domstica o interna para transformarse en un temtica que
a la vez compromete e interesa al bien comn internacional y a su
correspondiente mbito resolutivo, la jurisdiccin internacional. As, por
ejemplo, actualmente se ha puesto en vigencia el Tratado de Roma que
aprueba la instalacin de una Corte Penal Internacional.
4.1.4. Clasificacin temporal y material de los derechos humanos
Las clasificaciones tericas trabajadas respecto a los derechos humanos nos
presentan diversos factores de diferencia, como por ejemplo, su ubicacin
temporal o la materia que comprenden.
Por esa razn es que, temporalmente, podemos hablar de derechos de
primera, segunda y tercera generacin; en tanto que, materialmente,
podemos hacer alusin a los derechos civiles y polticos, a los derechos
econmicos, sociales y culturales, y a los derechos de paz y desarrollo.
La clasificacin de los derechos humanos en tres generaciones se basa en el
contexto histrico en el que fue surgiendo el reconocimiento social y formal de
los diversos derechos. Esta clasificacin es comn en el estudio del tema, pero
no refleja la integralidad de los derechos humanos ni su igual importancia y
urgencia.
4.1.5. Los derechos civiles y polticos. La autodeterminacin y la
participacin
4.1.5.1. Los derechos civiles y polticos
Los derechos de primera generacin, llamados tambin derechos civiles y
polticos, adoptan dicha terminologa porque surgieron en la segunda mitad del
siglo XVIII con las ideas de la independencia de los Estados Unidos (1776) y de
la Revolucin Francesa (1789).
Dicha clasificacin comprende los derechos ms eminentes de la persona:

La vida.
La libertad.
8

La igualdad.
La libertad de prensa.
La libertad de culta reunin y
asociacin.
La peticin ante las
autoridades.
La propiedad privada.
La libertad fsica o de
locomocin.
La irretroactividad penal.
La no autoincriminacin.
El debido proceso.
El comercio.
La navegacin.
Etc.

Derechos negativos
Los derechos civiles y polticos tienen como caracterstica general acarrear al
Estado obligaciones constitucionales de no hacer. Es decir, el poder estatal,
antes de realizar una actividad positiva para promocionar y lograr su
concrecin, debe primordialmente no alterar el goce o disfrute de los mismos 1.
Por ello, se les denomina derechos negativos (por significar una limitacin a
un poder de los derechos del individuo). El liberalismo considera a estos
derechos como la columna vertebral de los Derechos Humanos, y se entiende
que el principal obligado en cumplirlos es el Estado.
La titularidad de estos derechos en el caso de los civiles corresponde al ser
humano en general y en el caso de los polticos a los ciudadanos en
ejercicio. En todo caso, se trata de derechos individuales, por lo cual su reclamo
corresponde al individuo mismo, no a la colectividad, sin perjuicio de que una
accin estatal pudiera afectarlos 2.
4.1.5.2. La autodeterminacin
Se establece tres referentes materiales como fundamento del sistema jurdicopoltico: la dignidad humana, los derechos y el libre desarrollo de la
1

BIDART CAMPOS, German y CARNOTA, Walter. Los derechos humanos. Derecho Constitucional
Comparado (t. II). Buenos Aires, Ediar, 2001, pp. 23-24.
2
Ministerio de Justicia Per, Consejo Nacional de Derechos Humanos. Gua para promotores de derechos

humanos.

personalidad. Son ideas estrechamente conectadas pero tambin pueden

presentarse de forma separada. Nosotros trataremos de dar una visin en
conjunto de estos tres referentes.
El uso de la expresin dignidad humana es una constante del discurso moral y
jurdico. No obstante, es difcil referirse a ella sin hacer alusin precisamente a
los derechos. Es decir, aunque es posible hacer una construccin de la dignidad
humana ajena a lo jurdico, su inclusin en ese mbito exige el reconocimiento
de derechos 3.
El Tribunal Constitucional Espaol se ha referido de la siguiente manera a la
dignidad humana 4:

Es un valor espiritual y moral inherente a todas las personas, que se

constituye en un mnimum invulnerable que todo estatuto jurdico debe
asegurar, y que se manifiesta singularmente en la autodeterminacin
consciente y responsable de la propia vida, constituyendo el punto de
arranque para la existencia y especificacin de los derechos fundamentales.

Asimismo, nuestro Tribunal Constitucional 5 distingue:

La determinacin del contenido esencial de los derechos fundamentales no

puede efectuarse a priori, es decir, al margen de los principios, de los valores
y de los dems derechos fundamentales que la Constitucin reconoce. En
efecto, en tanto que el contenido esencial de un derecho fundamental sea la
concrecin de las esenciales manifestaciones de los principios y valores que lo
informan, su determinacin requiere un anlisis sistemtico de este conjunto
de bienes constitucionales, en el que adquiere participacin medular el
principio-derecho de dignidad humana, al que se reconducen, en ltima
instancia, todos los derechos fundamentales de la persona.

ASS, Rafael de. Notas sobre el concepto y el fundamento de los derechos humanos. Publicado en Nove
estudios sobre dereito humanos (edicin de Milagros OTERO PRAGA), Coleccin Dereito 11. Santiago de

Copostela, 1998, pp. 71-80.

4
STC 27/82, 53/85, 57/94.
5
En su sentencia recada en el expediente n. 1417-2005-PA/TC.

10

En efecto, podemos inferir que, en el Derecho, la dignidad humana adquiere

sentido desde los derechos o, mejor dicho, los derechos se configuran como los
principales instrumentos para el logro de la dignidad, por lo que adquiere
sentido desde el examen de los bienes que los derechos protegen.
En tal sentido, podemos afirmar que los referentes de la dignidad humana
vienen constituidos por la autonoma individual y por los derechos
fundamentales.
Segn Francisco Laporta,
catedrtico de Filosofa del
Derecho de la Universidad
Autnoma de Madrid, la
autonoma individual es un bien
intrnseco, que se determina en el
individuo con la potestad de poder
elegir su plan de vida con el
mnimo posible de obstculos y
condicionamientos, pues de lo se
trata es que se realice al mximo
esa autonoma en cada individuo.

Francisco Laporta

Por lo tanto, la autonoma individual hace referencia al libre desarrollo de la

personalidad, la cual est en conexin con todos los derechos y, en forma muy
directa, con los derechos de la personalidad (derecho a la vida que trae como
consecuencia la abolicin de la pena de muerte, asimismo, el derecho a la
integridad fsica y moral, a la libertad ideolgica, a la libertad religiosa, a la
libertad y seguridad, al honor, a la intimidad y a la propia imagen) 6.
4.1.5.3. La participacin 7
La participacin es la facultad que tienen todos los seres humanos de intervenir
en los ms diversos aspectos de la vida en sociedad. La Constitucin de 1993
se refiere a ella en varias de sus disposiciones, en las que se reconoce a toda
persona a participar, en forma individual o asociada, en la vida poltica,
econmica, social y cultural de la nacin.
Nosotros desarrollaremos una de estas formas de participacin: la participacin
poltica.
6
PEREZ ROYO, Javier. Curso de Derecho Constitucional. Madrid, Marcial Pons, Ediciones Jurdicas y
Sociales, S. A., 2005, pp. 313-369.
7
HUERTA, Luis. Del derecho fundamental a la participacin poltica. En: La Constitucin de 1993, anlisis
y comentarios III. Lecturas sobre temas de Derecho Constitucional n. 12. 1996, pp. 59-89.

11

4.1.5.4. El contenido del derecho a la participacin poltica

Los derechos humanos constituyen un conjunto de facultades inherentes a todo
ser humano, el cual le permite su desarrollo como tal y su desenvolvimiento en
la sociedad, lo que se expresa en el respeto, la proteccin de su dignidad, la
libertad y la igualdad.
Por ello, el reconocimiento de la
igualdad como base fundamental de
los derechos humanos es un
elemento indispensable para la
consolidacin de los Estados
democrticos. Recordemos que la
democracia misma naci como
necesidad de establecer, en
condiciones de igualdad, quin debe
ejercer las funciones del Estado 8.

Csar Landa

Segn Csar Landa, la igualdad de

condiciones sociales para participar
polticamente permite la libertad
poltica, que constituye el sustento
de la democracia como forma de
gobierno y modo de vida.

En tal sentido, los conceptos de igualdad, democracia y participacin poltica se

encuentran estrechamente vinculados. Consecuentemente, el derecho de toda
persona a participar en la formacin de la voluntad estatal y los rganos
polticos del Estado es considerado un derecho humano, cuyo ejercicio requiere
el reconocimiento y vigencia de otros derechos humanos.
4.1.5.5. Teoras en el derecho a la participacin poltica
Existen dos teoras para explicar la manera en que una persona puede
participar en la vida poltica 9:

8
9

La teora elitista. Segn esta teora, los ciudadanos participan en la

seleccin de las lites que ocuparn el poder, pero no deciden
directamente ni controlan efectivamente la actividad de los gobernantes.
La democracia representativa encuentra su fundamento en esta teora:

GARCA-PELAYO, Manuel. Derecho Constitucional Comparado. Madrid, Alianza Editorial, 1984, p. 169.
AYALAO CORAO, Carlos. La democracia de estudios constitucionales n. 16. Madrid, CEC, 1993, p. 55.
12

implica la participacin de los ciudadanos en el proceso poltico, pero

solo para elegir a sus representantes, sin tener alguna injerencia directa
en las decisiones que adopten los representantes, quienes no se
encuentran sometidos a mandato imperativo de quienes los eligieron 10.

La teora participacionista. Esta teora considera que las distancias

entre el gobernante y gobernados deben ser acortadas, de tal manera
que el ciudadano no sea solo un elector de lites gobernantes, sino que
participe activamente en las decisiones polticas. Para que suceda tal
participacin activa, es
necesario complementar la
democracia representativa
con un mecanismo de
participacin directa, lo cual
constituye un medio de
control a los
representantes, quienes, si
bien no estn sujetos a
mandato imperativo, no
pueden actuar libremente,
pues la ciudadana puede
autorizar sus derechos o
actuaciones.
La teora participacionista es la que responde a las actuales tendencias
en materia de participacin democrtica, pues expresa no solamente un
sistema de toma de decisiones, sino un modelo de comportamiento
social y poltico, fundamentando en los principios del pluralismo, la
tolerancia, la proteccin de los derechos y las libertades, as como en
una gran responsabilidad de los ciudadanos en la definicin del destino
colectivo 11.

Por ltimo, de acuerdo con los planteamientos realizados y lo dispuesto en

diversos instrumentos internacionales sobre derechos humanos respecto a la
participacin poltica, el contenido de este derecho fundamental comprende:

10

Por ejemplo, la Constitucin Poltica del Per seala en su artculo 93 que los congresistas representan a
la nacin y no se encuentran sujetos a mandato imperativo ni a interpelacin.
11
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia de revisin constitucional de proyectos de leyes
estatutarias n. C-180 (14 de abril de 1994). En: Gaceta de la Corte Constitucional (t. IV). Bogot, 1994,
p. 451.
13

El derecho a elegir autoridades.

El derecho a acceder a cargos pblicos de eleccin popular.
El derecho a acceder a la funcin pblica.
El derecho a formular peticiones.
El derecho a participar en los procesos de democracia interna.
El derecho a participar en la Constitucin y funcionamiento de las
organizaciones poltica.

4.1.6. Los derechos econmicos, sociales y culturales (DESC). El papel

del Estado
4.1.6.1. Los derechos econmicos, sociales y culturales
La segunda generacin de derechos son los derechos DESC; su
reconocimiento comenz con las demandas obreras y las ideas socialistas del
siglo XIX, y prosigui con las luchas sociales de la primera mitad del siglo XX,
como la Revolucin Mexicana (1910) y la Revolucin Rusa (1917).
Los derechos econmicos, sociales y culturales son aquellos derechos humanos
que posibilitan a la persona y a su familia gozar de un nivel de vida adecuado.
El trmino adecuado implica el respeto a la diversidad cultural, geogrfica,
medioambiental, etc.
Podemos identificar nuestros
derechos humanos econmicos,
sociales y culturales en la vida
cotidiana a partir de la
ubicacin de aquellas
condiciones fundamentales para
la satisfaccin de nuestras
necesidades bsicas. Tales
condiciones fundamentales
son un bien comn, un bien
pblico, y contribuyen a la
plena realizacin del ser humano conforme con su dignidad inherente; por lo
tanto, tienen la dimensin de derechos humanos 12.

12

SANDOVAL TERN, Areli. Los derechos econmicos, sociales y culturales: una revisin del contenido
esencial de cada derecho y de las obligaciones del Estado. Mxico, DECA Equipo Pueblo. A. C., 2001, p.

15.

14

Derechos positivos
En tal sentido, a los derechos econmicos, sociales y culturales tambin se les
denomina derechos positivos, por imponer la adopcin de una determinada
conducta a los obligados, conducta que tiende a la satisfaccin de las
necesidades de los titulares en alguno de los mbitos protegidos por estas
normas.
Las confrontaciones ideolgicas en torno a estos derechos son an muy fuertes;
los pases desarrollados tienen un peculiar concepto acerca de su validez: estos
derechos son considerados totalmente vlidos en el interior de cada Estado,
pero relativa o totalmente
invlidos en el derecho
internacional. Por el contrario,
los pases en desarrollo ven
en esos derechos una manera
de introducir trminos y
condiciones que hagan ms
justas las relaciones
econmicas internacionales.
Se dice, adems, que estos
derechos, ms que
individuales, son colectivos,
pues la prestacin que el
Estado dar, beneficiar a muchos sujetos. En ese sentido, los reclamos
fundados en tales derechos no podrn basarse en el hecho de que una persona
a ttulo individual no reciba sus beneficios; se tiene que considerar casos
amplios, generalizados.
Por otra parte, se debe considerar que estos derechos son exigibles, en
general, en funcin de las condiciones y posibilidades reales de cada pas 13.
Ejemplos representativos de los DESC:
El derecho a la educacin, a la tenencia de la tierra y los derechos laborales
consagrados en la Constitucin Mexicana de 1917, y el surgimiento de la
Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) y los convenios sobre las horas de
trabajo y el desempleo en 1919.

13

Ministerio de Justicia Per, Consejo Nacional de Derechos Humanos. Gua para promotores de derechos

humanos.

15

4.1.6.2. El papel del Estado 14

La Declaracin Universal de Derechos Humanos 15, el Pacto Internacional de
Derechos Econmicos, Sociales, y Culturales (PIDESC) 16, la Convencin
Americana sobre Derechos Humanos 17 y el Protocolo de San Salvador 18
enuncian y definen en trminos generales a los DESC: sealan principios,
criterios y estndares de carcter universal de manera que estos puedan ser
redefinidos social y culturalmente en cada pas.
Para poder entender la obligacin del Estado frente a los derechos humanos,
debemos tener en consideracin que todos los derechos humanos implican para
el Estado tres tipos de obligaciones generales:

Respeto. Exige que el Estado se abstenga de adoptar medidas que

obstaculicen o impidan el goce de los derechos humanos.

Proteccin. Medidas del

Estado con el fin de velar por
el respeto de los derechos
humanos por parte de
terceros (por ejemplo: las
empresas, los individuos
particulares), por lo que
proteger tambin implica
proveer de mecanismos para
la defensa (justiciabilidad) de
los derechos.

Realizacin. Entraa las

obligaciones de promover y
hacer efectivo cada derecho
humano; es decir, el Estado
debe adoptar medidas que
faciliten el goce de los

14
SANDOVAL TERN, Areli. Los derechos econmicos, sociales y culturales: una revisin del contenido
esencial de cada derecho y de las obligaciones del Estado. Mxico, DECA Equipo Pueblo A. C., 2001, pp.

20-24.
Aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolucin 217 A (III), del 10 de
diciembre de 1948.
16
Aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolucin 2200 A (XXI), del 16 de
diciembre de 1966.
17
Adoptada el 22 de noviembre de 1969 en la Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos
Humanos.
18
Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en materia de los DESC, suscrito por la
Asamblea General de la OEA el 17 de noviembre de 1988.
15

16

derechos humanos por toda la poblacin (medidas legislativas, de

poltica pblica, de asignacin de recursos, etc.) para lograr la plena
realizacin de los derechos humanos. Como norma general, los Estados
Parte estn obligados a hacer efectivo, directamente, un derecho
concreto del Pacto cada vez que un individuo o un grupo no puede, por
razones ajenas a su voluntad, poner en prctica el derecho por s mismo,
con los recursos a su disposicin. No obstante, el alcance de esta
obligacin est supeditado siempre al texto del PIDESC.
Cada una de estas obligaciones generales puede involucrar obligaciones ms
especficas de accin o inaccin por parte del Estado, las que comprenderemos
mejor en el anlisis de cada derecho econmico, social y cultural.
4.1.6.3. Obligaciones de comportamiento
Los Estados Parte del PIDESC, del cual Per es miembro, son responsables ante
la comunidad internacional y ante sus propios pueblos por el cumplimiento de
las obligaciones que se derivan del Pacto. El artculo 2 19 del PIDESC seala la
naturaleza de las obligaciones jurdicas generales de los Estados Parte
(obligaciones de comportamiento y obligaciones de resultado).
En ese sentido, las obligaciones de comportamiento, segn el prrafo del
artculo 2 del PIDESC, exigen que todos los Estados Parte comiencen
inmediatamente a adoptar medidas encaminadas a conseguir el pleno
goce de los DESC consagrados en el Pacto, como por ejemplo: medidas
administrativas, judiciales, polticas, econmicas, sociales, educativas y de
muchos otros tipos, incluidas las medidas legislativas para adaptar la legislacin
nacional conforme al PIDESC.
4.1.6.4. Obligaciones de resultados
La principal obligacin en lo que atae a resultados es adoptar medidas
para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos
reconocidos en el PIDESC. Esto quiere decir que el Estado est obligado a

19

Artculo 2 (prrafo 1): cada uno de los Estados Parte en el presente Pacto se compromete a adoptar
medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperacin internacionales, especialmente
econmicas y tcnicas, hasta el mximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente,
por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopcin de medidas legislativas, la plena
efectividad de los derechos aqu reconocidos (sic).
17

demostrar el progreso, los avances cuantitativos y cualitativos logrados en sus

esfuerzos por alcanzar la plena realizacin de los DESC.
No obstante, esta clusula de realizacin o efectividad progresiva de los DESC
reconoce que su plena efectividad no se logra en un breve periodo; pero eso no
significa que el Estado pueda aplazarla indefinidamente; por el contrario, exige
que el Estado acte tan rpido como sea posible en la direccin de la plena
realizacin de estos derechos.
Consecuentemente, se requiere de un esfuerzo nacional concertado con la
participacin de todos los sectores de la sociedad para el logro progresivo de
los DESC. La participacin popular es necesaria en cada etapa; por ejemplo, en
la formulacin, aplicacin y examen de las polticas generales en cada pas; es
decir, en todo el ciclo de las polticas pblicas (diseo, implementacin y
evaluacin).
Cabe sealar que, al exigir que los Estados logren la plena efectividad de los
DESC, el Pacto adopta un planteamiento amplio y flexible que coexiste con la
obligacin de utilizar todos los medios disponibles para hacer efectivos tales
DESC. Lo que implica, tambin, ofrecer recursos judiciales y otros recursos
efectivos para hacer justiciables a los DESC, por ejemplo, para que puedan ser
disfrutados por todos, sin discriminacin.
Podemos concluir que los derechos econmicos, sociales y culturales pueden
llegar a ser vulnerados de manera parecida a los derechos civiles y polticos,
pero no como consecuencia de la irrealizacin de estos derechos, sino como
resultado de la adopcin de polticas que estn directamente orientadas a su
supresin.
Por lo tanto, tal como lo seala Uribe Muoz:

Existe necesidad de superar la sola positivacin de los derechos

econmicos, sociales y culturales, al pasar a su exigibilidad y realizacin.
Estos derechos comprometen la dignidad y la vida misma de los pueblos y
de las personas; entonces, no podemos posponer o excluir a una parte de
la humanidad del ejercicio pleno de esos derechos escudndonos en
consideraciones como el nivel de desarrollo econmico, de ah que sea
importante entender que la vigencia de estos derechos implica la voluntad
de los Estados y compromete a mltiples actores internacionales, entre
ellos, a la comunidad de las naciones.

18

4.1.7. Los derechos de tercera generacin 20

Los derechos de tercera generacin son los derechos de los pueblos, cuyo
reconocimiento comenz a raz de los acontecimientos de la segunda mitad del
siglo XX: la internacionalizacin de conflictos entre pases, los movimientos de
liberacin nacional, la conformacin y papel del bloque de los pases no
alineados durante la Guerra Fra.
Son llamados tambin nuevos derechos o derechos de la solidaridad porque
demandan, para su ejecucin, la adhesin de todos. Solo la identificacin con
sus preceptos pueden hacerlos realmente vigentes, y, en tanto que el bien
jurdico protegido beneficia directamente a toda la humanidad, podramos decir
que son derechos de amplia base.
Por ello, cabe mencionar, que no todos ellos tienen el mismo grado de avance
jurdico por igual, pues algunos aparecen ms consolidados que otros.
4.1.7.1. Vinculacin de derechos (1.a, 2.a y 3.a generacin)
Respecto a la vinculacin de las tres generaciones de derechos, se puede
sostener lo siguiente: los derechos de primera generacin (civiles y polticos) se
basan en el derecho a oponerse al Estado; los de la segunda generacin
(econmicos, sociales y culturales), en el derecho a exigir al Estado; los
derechos humanos de la tercera generacin que ahora se oponen a la
comunidad internacional son los derechos de la solidaridad.
Se incluye, entre estos derechos, al derecho al desarrollo, al derecho a la paz, a
la libre determinacin de los pueblos, al medio ambiente, a la comunicacin y al
patrimonio comn de la humanidad.

20

Ministerio de Justicia Per, Consejo Nacional de Derechos Humanos. Gua para promotores de derechos

humanos.

19

4.2. La Constitucin Econmica

4.2.1. Definicin y caractersticas de la Constitucin Econmica
4.2.1.1. Origen del concepto Constitucin Econmica
La relevancia de la actividad econmica para la organizacin poltica ha sido
una constante en la historia de la convivencia humana, independientemente de
la forma en que dicha convivencia haya podido expresarse. Y no solo en la
prctica, sino tambin en la reflexin terica. Desde que en la antigedad
clsica se inici el anlisis cientfico de la vida en sociedad, hasta nuestros das,
no ha habido ni un solo momento en el que no se haya establecido una relacin
muy estrecha entre la forma de relacin de los individuos en la produccin
material y su forma de organizacin poltica.
A partir de ello, naci la expresin Constitucin Econmica. Sin embargo, su
origen presenta un concepto defensivo, pues naci para definir un ncleo no
disponible en la Constitucin Poltica, frente a la amenaza de expansin del
modelo econmico ruso adoptado a partir de 1917, que consista en la
20

propiedad colectiva (estatal) de los medios de produccin y en la consiguiente

organizacin del proceso productivo a travs de una planificacin poltica.
Proteccin de la propiedad privada
Se sostena que el principio de constitucin econmica de la sociedad, la
propiedad privada, no poda ser sustituido por otro diferente como
consecuencia de la accin de los poderes pblicos, aunque s se permita la
posible intervencin de dichos poderes sobre tal principio.
En tal sentido, la expresin
Constitucin Econmica naci para
defender la propiedad privada
frente a su posible socializacin. No
se trata de un trmino neutral, sino
de un trmino en el que se expresa
la defensa del modelo de
sociedad que est en el origen del
Estado Constitucional frente a su
posible desnaturalizacin
revolucionaria en sentido
socialista 21.
Como tal concepto de combate se mantuvo hasta que el peligro ruso
desapareci, qued, a partir de ese momento, como un concepto neutral,
puramente descriptivo de las normas constitucionales relativas con la
ordenacin del proceso econmico.
4.2.1.2. La discutida inclusin de aspectos econmicos en las
constituciones polticas
Conviene sealar que no siempre se acept, es ms, an es tema de debate la
inclusin y tratamiento de aspectos econmicos en una Constitucin del Estado.
El mismo Garca Belaunde nos recuerda que la materia econmica estuvo
ausente en constituciones tan importantes como la de Estados Unidos de 1787
o la Carta Francesa de 1791, en las que solo se trataba los derechos de la
persona y la delimitacin del ejercicio del poder, criterio que prevaleci, salvo
algunas excepciones, a travs del siglo XIX.

21

PREZ ROYO, Javier. Curso de Derecho Constitucional (10.a ed.). Madrid, Marcial Pons Ediciones
Jurdicas y Sociales S. A., 2005, p. 220 y ss.
21

Repasemos las palabras de Garca Belaunde 22:

Ello ocurri no por descuido, sino porque se consider innecesario

hacerlo. En efecto, de acuerdo con las tendencias fisiocrticas y liberales
de la poca, se tena la absoluta certeza de que el mundo de la economa
se mova con sus propias leyes naturales (...) de cumplimiento ineluctable
(...). Se consideraba que, al existir las leyes naturales de la economa,
establecer leyes artificiales para gobernar ese mundo era tarea no solo
intil sino innecesaria y superflua.

Solo al finalizar la Primera Guerra Mundial, y al comprobar que la economa era

y es parte de la propia actividad humana y que, por lo tanto, no deba ser
observada con los mismos ojos que las ciencias de la naturaleza, se permiti
que sea tratada constitucionalmente; de ese modo apareci, como hemos
manifestado anteriormente, el constitucionalismo social.
Es interesante lo que manifiesta Eucken 23 al respecto:

La economa de los pueblos modernos, en la que, desde el punto de vista

de la divisin del trabajo, estn ntimamente unidos muchos millones de
economas individuales, y que representa un gigantesco taller, necesita,
para poder funcionar, la ordenacin segn determinados principios.
Dejar crecer de un modo ilimitado los rdenes econmicos y las
intervenciones asistemticas de la poltica econmica conducen, a la larga,
como lo ha enseado de un modo convincente la experiencia de los
ltimos cincuenta aos, a rdenes econmicos, en los que el proceso
econmico moderno tiene lugar bajo fuertes perturbaciones y que,
finalmente, como sucedi en la baja antigedad, han de conducir a la
primitivizacin. Por lo tanto, la economa moderna necesita la
Constitucin Econmica.

22

GARCA BELANDE, Domingo. La Constitucin Econmica Peruana. En: Derecho Constitucional

(t. II), material de lectura. Lima, Facultad de Derecho y Ciencias Polticas, Maestra en
Derecho Empresarial, s/f, p. 52.
23
EUCKEN, Walter. Cuestiones fundamentales de la economa poltica. Madrid, Revista de Occidente,
1947, p. 78.

Econmico

22

En contracorriente con lo manifestado, an hoy es discutible el tratamiento de

la materia econmica en la Constitucin.
As, se dice que un rgimen econmico en una constitucin creara conflictos
ms que proporcionar soluciones. Se manifiesta que la cuestin de la
estabilidad poltica y econmica es compleja, y suele agravarse con los
sucesivos gobiernos elegidos luego de la promulgacin de una Constitucin, los
que eventualmente pueden abrazar una doctrina econmica diametralmente
opuesta a la contenida en la mencionada Constitucin.
Qu podra suceder en un escenario como el descrito lneas arriba?, se
pregunta Alberto Rebaza Torres 24, quien seala al respecto lo siguiente:

La primera posibilidad es que las medidas econmicas que adopte el Gobierno

sean suspendidas o derogadas por medio de acciones del control constitucional. En
efecto, tales medidas contradicen el modelo acogido por la Constitucin, ellas
devienen en inconstitucionales.
Una segunda posibilidad es que las medidas econmicas referidas no lleguen a ser
derogadas (o en todo caso, que se deroguen pero con gran retraso) como
consecuencia de la probable mayora parlamentaria que tenga el gobernante de
turno o de los complicados y largos procedimientos de control constitucional
existentes.

Contina Rebaza Torres:

En cualquiera de las dos posibilidades, estamos frente a situaciones conflictivas,

puesto que al siempre espinoso debate econmico, se le ha agregado elementos y
cuestiones de orden jurdico-constitucional que terminan por polarizar a los
distintos grupos polticos. En efecto, a los ya conocidos objetivos que suele utilizar
la oposicin (cualquiera sea su tendencia) para calificar las medidas del gobierno
(sea cual fuere), tales como inadecuadas, erradas, contrarias al pueblo, poco
tcnicas, hambreadoras, etc., se agregar los de inconstitucionales, ilegales,
etc. El debate econmico se habr trasladado al mbito constitucional.

24

REBAZA TORRES, Alberto. El rgimen econmico en una Constitucin: Solucin o fuente de

conflictos? En: Ius et Veritas n. 7. Revista editada por estudiantes de la Facultad de Derecho de la
Pontificia Universidad Catlica del Per pp. 55 y ss.
23

Concluye:

El problema es excesivamente delicado, debido, fundamentalmente a que el

defecto es congnito. Una Constitucin no debe pronunciarse en materia
econmica. En efecto, con la aprobacin de un rgimen econmico en una
Constitucin se crean problemas imposibles de resolver, tales como cul es la
autonoma de cada gobierno en materia econmica?, no es acaso un rgimen
econmico (repetimos e insistimos, de cualquier tendencia) producto de una
victoria electoral como es la eleccin del nuevo gobierno? Es evidente que la
modificacin constitucional puede aparecer, a primera vista, como una salida al
entrampamiento descrito. Sin embargo, ello significara realmente que la
vigencia de determinados artculos constitucionales est llamada a ser igual al
periodo que dura un gobierno. Entonces, para qu colocar a nivel
constitucional un tema tan contingente que puede ser abordado de distinta
manera en cada periodo gubernamental?

Al respecto, consideramos que, si bien las interrogantes planteadas podran

tener razones muy justificadas, es muy necesario un rgimen econmico pues,
ya sea desde el constitucionalismo social (el cual enuncia la subordinacin del
principio de mxima ganancia al principio de cobertura de necesidades) o desde
el liberalismo (que expresa su conformidad con una regulacin para el mercado
y no del mercado), la convivencia social y la sociedad en general lo exigen.
Ms an, como indica Martn Bassols 25, el nuevo constitucionalismo econmico
es mucho ms ambiguo y menos ambicioso que el original, toda vez que
satisface sus pretensiones con la consagracin en el texto constitucional de
normas de carcter declarativo con fines sociales. Es decir, son clusulas
abiertas y expansivas que, en ltima instancia, son rellenadas o actualizadas
por el legislador ordinario.
Dicha elasticidad de las formulaciones
econmicas constitucionales ha
permitido a los partidos gobernantes
una gran flexibilidad en su gestin
econmica, sin necesidad de apelar a
las reformas estructurales econmicosociales previstas tambin en las
respectivas constituciones.

25

BASSOLS COMA, Martn. El Constitucionalismo Econmico. En: Constitucin y Sistema Econmico.

Madrid, Editorial Tecnos S. A., 1988, p. 41.
24

4.2.1.3. La definicin de Constitucin Econmica y el derecho

constitucional econmico
Se puede sealar que la expresin Constitucin Econmica, en su desarrollo, ha
tenido varios significados:

Constitucin Econmica puede ser entendida como un sistema

econmico subyacente a un ordenamiento jurdico.
Tambin como orientacin general de un texto constitucional en el cual
se da un lugar prevalente al accionar econmico del Estado y de los
agentes econmicos.
Puede ser entendida tambin como el sistema econmico que es
regulado expresamente en un determinado texto constitucional.
Segn Lojundio, la constitucin econmica es el establecimiento jurdico
de una ordenacin econmica determinada.

En opinin de Domingo Garca Belaunde, este ltimo significado es el que

prevalece en la actualidad.

Domingo Garca Belaunde

En ese sentido, actualmente el

concepto de Constitucin
Econmica establece la forma de
gobernar una economa. Debe
incluir, por lo tanto, una serie de
principios, lineamientos, as como
derechos y obligaciones, orientados
a normar y a regular la utilizacin
de los factores productivos, los
procesos de produccin y
circulacin, los flujos financieros, el
papel del Estado y las relaciones
econmicas internacionales.

Ahora bien, se ha dicho que con el concepto de Constitucin Econmica pasa lo

mismo que con el de Constitucin Poltica; es decir, que pueden ser entendidos
en sentido fctico (real) y en sentido normativo, y que la acentuacin de lo
fctico significa una dislocacin de esta Constitucin hacia el campo de la
economa. No obstante, sean cuales sean los requisitos, reservas y limitaciones
con que en estricta teora jurdica podamos aceptar la validez de un derecho
constitucional econmico, hay que tener en cuenta que el derecho, en cuanto
institucin social y sin perjuicio de su naturaleza permanente, est en constante
proceso de adaptacin a la realidad.
25

A partir de ello, Ignacio Mara De Lojundio 26 seala:

El mbito del denominado Derecho Constitucional Econmico est

directamente determinado por el fenmeno de la socializacin, cuyo instrumento
principal en nuestro tiempo es la intervencin del Estado en la economa.

Asimismo, precisa que el Derecho Constitucional Econmico se caracteriza

por ser la realizacin de la idea de que toda economa colectiva debe cumplir
los dictados de la justicia. Puede decirse que su fundamento es la necesidad de
someter al principio de justicia las decisiones econmicas por su incidencia en la
vida social, en el campo de las prerrogativas individuales y en la problemtica
del bien comn.
Finalmente, Javier Prez Royo 27 considera que el actual rgimen econmico
constitucional debe contener:

26

Principios como el derecho de

propiedad y la libertad de
empresa en el marco de la
economa de mercado.
Tcnicas de intervencin del
Estado sobre la economa:
subordinacin de la riqueza al
inters general, iniciativa en la
actividad econmica,
posibilidad de reservar al
sector pblico recursos o
servicios esenciales,
participacin de los interesados
en la seguridad social y en la
empresa, planificacin
econmica.

Javier Prez Royo

DE LOJUNDIO, Ignacio Mara. Derecho Constitucional Econmico. En: Lecturas de la Maestra de

Derecho Empresarial de la Universidad de Lima, p. 88.

27

PREZ ROYO, Javier. Ob. cit. p. 224.

26

4.2.3. La Constitucin Econmica peruana

En nuestra Constitucin Poltica se ha previsto un ttulo especfico (III) para
desarrollar el rgimen econmico que tendra nuestro pas. En tal sentido, a
continuacin, revisaremos algunos aspectos puntuales de su contenido:
4.2.3.1. Los principios generales del rgimen econmico
El captulo I del ttulo III de la CPP, llamado Principios Generales, establece
una serie de directrices de amplia determinacin pero que, en conjunto,
constituyen el hilo conductor constitucional que sirve de gua a la actuacin
estatal en materia econmica, y de acuerdo con los cuales el legislador puede
modular su libertad de configuracin a fin de cumplir los objetivos ah
establecidos.
Tales principios integrantes de la
denominada Constitucin
Econmica, constituyen normas
programticas, mandatos de
optimizacin a cargo del legislador
que se fundamentan, a su vez, en
el deber estatal de promocionar al
bienestar general (artculo 44 de la
Constitucin).
Cabe precisar, sin embargo, que,
aun cuando semnticamente
presentan cierto grado de
indeterminacin y, por
consiguiente, amplia flexibilidad a
favor del legislador, tales
disposiciones no pueden asumirse
como capaces de sustentar cualquier tipo de legislacin arbitraria y carente de
adecuacin objetiva, pues los lmites a la intervencin estatal en la actividad
econmica de los particulares se constituyen ah donde tal actuacin supondra
una violacin del principio de vinculacin a los derechos fundamentales.
Para Marcial Rubio 28, los principios generales del rgimen econmico son las
grandes normas directrices que, luego, sern desarrolladas en las diferentes
disposiciones del rango legislativo, e inferior, para organizar econmicamente a
28

RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitucin Poltica de 1993 (t. III). Lima, Fondo Editorial PUCP,
1999, p. 195.
27

la sociedad. Como toda norma constitucional, tiene la virtud de adquirir valor

jurdico supremo, y de no poder, en consecuencia, ser alterada por
disposiciones de menor rango. De all su importancia en el contexto de la
organizacin social.
Por su parte, el Tribunal Constitucional 29 ha precisado que no se trata, pues, de
asumir un texto constitucional neutro a cualquier modelo econmico y capaz de
sustentar cualquier tipo intervencin, sino uno que, dentro de los mrgenes
razonables de flexibilidad, permita la libre configuracin del legislador tomando
en cuenta las circunstancias histricas y econmicas de cada periodo; y todo
ello, dentro del hilo conductor de nuestro rgimen econmico, el cual, basado
en una economa social de mercado, busque el justo equilibrio entre el principio
de subsidiariedad y la solidaridad social.
Dichos principios generales recogidos en nuestra Constitucin son:

El principio de la libre iniciativa privada ejercitada dentro de una

economa social de mercado.
El artculo n. 58 de la Constitucin seala que la iniciativa privada es
libre; asimismo, el artculo n. 63 establece que la produccin de bienes
y servicios y el comercio exterior son libres.
En ese sentido, estas disposiciones constitucionales se convierten en una
finalidad constitucional expresa: libre competencia, que se fundamenta
en los principios de una economa social de mercado. El Estado tiene un
rol de facilitador y de vigilante de la competencia.

El Estado adquiere un rol de orientador del desarrollo, al actuar

en ciertas reas de servicios pblicos esenciales.
De este modo, se aprecia en el artculo n. 58 de la Ley Fundamental, la
clusula que establece que:

(...) el Estado orienta el desarrollo del pas y acta principalmente en

las reas de promocin de empleo, salud, educacin, seguridad,
servicios pblicos e infraestructura.

Asimismo, el artculo n. 59 de la Constitucin recoge una clusula de

garanta para las libertades de trabajo, empresa, comercio e industria;
pero, a la vez, establece el mandato de:
29

Sentencia recada en el expediente n. 0034-2004-AI/TC, fj. 28 y ss.

28

Brindar oportunidades de superacin a aquellos sectores que sufren

cualquier desigualdad, en tal sentido, promueve las pequeas
empresas en todas sus modalidades.

La economa se sustenta en la coexistencia de diversas formas de

propiedad y empresa. La inversin nacional y extranjera estn en
igualdad de condiciones (artculo n. 63). Al Estado, solamente le est
permitido brindar oportunidades de superaciones a quienes sufren
desigualdad en la competencia dentro del mercado, y se dar atencin
especial a la pequea empresa por esta razn (artculo n. 59).

La defensa del consumidor adquiere importancia en este sistema.

Existe una norma que encarga al Estado tal proteccin (artculo n. 65).

Adicionalmente, existen otras normas que, como la libertad de contrato y la

garanta de estabilidad de sus trminos, la regulacin del sometimiento a una
norma y jurisdiccin de los contratos del Estado con extranjeros y la libre
tendencia y disposicin de moneda extranjera, no forman parte de la estructura
misma del orden econmico, pero tienen mucha importancia especfica.
4.2.3.2. El rol del Estado Peruano en atencin a los principios
generales del rgimen econmico
El Tribunal Constitucional 30 ha
precisado que los principios
generales no solo determinan
la posible existencia de un rol
negativo para el legislador
como interferir
irrazonablemente en las
libertades econmicas, sino
que al mismo tiempo le otorga
un margen de actuacin, a fin
de garantizar condiciones
materiales de igualdad.
A continuacin, precisamos las facultades que le permite el mencionado margen
de actuacin:
30

Ibdem, fj. 30.

29

Intervencin estatal. De esta manera, el artculo 59 del texto

constitucional habilita la intervencin estatal para cumplir con el deber
de garantizar el principio-derecho de igualdad, no solo en aquellas
situaciones de sospechosa mayor vulnerabilidad, recogidas
expresamente en el artculo 2.2 de la Constitucin por motivo de
origen, raza, sexo, idioma, religin, opinin, condicin econmica o de
cualquiera otra ndole, sino que tambin lo habilita para establecer
medidas adecuadas y necesarias que le permitan cumplir con la
promocin de la pequea empresa en todas sus modalidades.

Actividad empresarial estatal. Por su parte, el artculo 60 de la Ley

Fundamental establece una reserva de ley absoluta para habilitar al
Estado a realizar, excepcional y subsidiariamente, actividad empresarial,
directa e indirectamente, cuando el inters pblico o la conveniencia
nacional lo justifiquen.

Libre competencia. Finalmente, como aspecto fundamental de una

economa social de mercado, el Estado facilita y vigila la libre
competencia. El artculo 61 de la Constitucin delega al legislador la
labor de garantizar el acceso al mercado en igualdad de condiciones, a la
vez reprime y limita el abuso de posiciones de dominio o monoplicas a
efectos de garantizar no solo la participacin de los agentes de mercado
ofertantes, sino de proteger a quienes cierran el crculo econmico en
calidad de consumidores y usuarios.

De este modo, conforme con lo sealado en los prrafos anteriores, no cabe

duda de que el Estado puede intervenir de manera excepcional en la vida
econmica de los particulares, a fin de garantizar bienes constitucionales que
pueden ponerse en riesgo por las imperfecciones del mercado. Existe un
mandato constitucional directo de promocin de la actividad y/o proteccin del
grupo menos favorecido.
4.2.4. La economa social de mercado y los consumidores en la
Constitucin Econmica peruana
En este punto, desarrollaremos con mayor profundidad el contenido de nuestra
Constitucin respecto a la regulacin del mercado econmico y la obligacin
que debe tener el Estado para proteger a los consumidores.

30

4.2.4.1. La economa social de mercado

En cuanto al mercado econmico, nuestra Constitucin adopta el modelo de
economa social de mercado, el cual puede ser definido como un principio de
organizacin de la vida econmica de un pas que tiene contenido jurdico y
significacin hermenutica dentro de lo que contemporneamente se llama
Constitucin Econmica.
Es un sistema de libertad econmica y
equilibrio social. Es tambin un
sistema abierto y no dogmtico que
analiza los problemas que se
presentan, las nuevas experiencias y,
en funcin de ellas, disea nuevos
equilibrios entre libertad,
competencia, justicia social y
seguridad social.

Ronald Clapham

Para Ronald Clapham, en la economa

de mercado socialmente
comprometida, la dimensin social es
una parte integrante muy importante.
Por esto, los objetivos sociales y
distributivos se ubican en el mismo
nivel que la eficiencia econmica.

A partir de ello, debemos sealar que para que exista economa social de
mercado, no basta con el mercado, aunque este es un elemento indispensable.
Tiene que haber un comportamiento social que busque el equilibrio y que
contenga medidas institucionales para propiciar la cooperacin social.
En tal sentido, la economa social de mercado presenta las siguientes
caractersticas 31:

31

Le son esenciales la libre iniciativa privada y la libertad de competencia

dentro de un mercado abierto.

Sus elementos de libertad deben ser complementados con los de justicia

social y seguridad social.

Libre iniciativa, mercado, justicia social y seguridad social deben actuar

equilibradamente entre s de manera tal que, corrigiendo problemas que

RUBIO CORREA, Marcial. Ob. Cit., p. 202.

31

se enfrentan en la realidad, busquen la participacin de todos en las

condiciones ms equitativas posibles, tanto en la generacin de la
riqueza como en su distribucin.

Al equilibrar los elementos de libertad con los de justicia y seguridad, el

Estado debe ser un promotor de la iniciativa de los menos favorecidos.

La economa social de mercado admite la posibilidad de la planificacin

indicativa, de la participacin del Estado en la actividad econmica y,
eventualmente, de la reserva de ciertas actividades econmicas para el
sector pblico.

Tambin puede admitir la intervencin excepcional del Estado en la

actividad empresarial para corregir problemas que no puedan
solucionarse de otra manera.

El inters general es un parmetro con el que hay que medir a la

economa social de mercado.

En todos los aspectos, lo ms importante es evitar los dogmatismos y

establecer los correctivos ms convenientes a cada momento.

La economa social de mercado, por consiguiente, tiene una serie de

componentes de poltica pblica que es preciso tratar con cuidado, ntegra y
equilibradamente.
Al respecto, el Tribunal Constitucional 32 ha sealado que nuestro rgimen
econmico, segn el artculo 58 de la Constitucin, se ejerce dentro de una
economa social de mercado, el mismo que es representativo de los valores
constitucionales de la libertad y la justicia y, por ende, es compatible con los
fundamentos axiolgicos y teleolgicos que inspiran a un Estado Social y
Democrtico de Derecho.
Ahora bien, en una economa social
de mercado, tanto los particulares
como el Estado asumen deberes
especficos; los particulares asumen
el deber de ejercitar las referidas
libertades econmicas con
responsabilidad social, mientras que
el Estado ejerce un rol vigilante,
32

Sentencia recada en el expediente n. 0034-2004-AI/TC, fj. 29.

32

garantista y corrector ante las deficiencias y fallos del mercado y la actuacin

de los particulares.
Adems, dado el carcter social del modelo econmico establecido en la
Constitucin vigente, el Estado no puede permanecer indiferente a las
actividades econmicas, lo que en modo alguno supone la posibilidad de
interferir arbitraria e injustificadamente en el mbito de libertad reservado a los
agentes econmicos.
Por tal motivo, la Constitucin reserva al Estado, respecto al mercado, una
funcin supervisora y correctiva o reguladora. Si bien el ejercicio de la libertad
de los individuos en el mercado debe ser garantizado plenamente, tambin es
cierto que debe existir un Estado que, aunque subsidiario en la sustancia,
mantenga su funcin garantizadora y heterocompositiva.
4.2.4.2. El principio de proteccin a los consumidores
As como la Constitucin protege a los agentes econmicos encargados de
establecer la oferta en el mercado, a partir del ejercicio de los derechos de libre
empresa, comercio e industria, con igual nfasis protege al individuo generador
de demanda, es decir, al consumidor o al usuario.
El consumidor
El consumidor o usuario es el fin de toda actividad econmica; es decir, es
quien cierra el crculo econmico al satisfacer sus necesidades y acrecentar su
bienestar a travs de la utilizacin de una gama de productos y servicios. Se
trata de una persona natural o jurdica que adquiere, utiliza o disfruta
determinados productos (como consumidor) o servicios (como usuario) que
previamente han sido ofrecidos al mercado.
Es indudable que la condicin de
consumidor o usuario se produce a
travs de la relacin que este
entabla con un agente proveedor
independientemente de su
carcter pblico o privado, sea
en calidad de receptor o
beneficiario de algn producto, sea
en calidad de destinatario de
alguna forma de servicio.

33

En consecuencia, la condicin de consumidor o usuario no es asignable a

cualquier individuo o ente, sino a aquel vinculado a los agentes proveedores
dentro del contexto de las relaciones generadas por el mercado, las cuales
tienen como correlato la actuacin del Estado para garantizar su correcto
desenvolvimiento.
El proveedor
El proveedor, por su parte, sera aquella persona natural o jurdica que,
habitual o peridicamente, ofrece, distribuye, vende, arrienda o concede el uso
o disfrute de bienes, productos y servicios.
Obligaciones con el consumidor
De acuerdo con lo establecido por el artculo 65 de la Constitucin, el Estado
mantiene con los consumidores o usuarios dos obligaciones genricas, a saber:

Garantiza el derecho a la informacin de los bienes y servicios que estn

a su disposicin en el mercado. Ello implica la consignacin de datos
veraces, suficientes, apropiados y fcilmente accesibles.

Vela por la salud y la seguridad de las personas en su condicin de

consumidoras o usuarias.

Por su parte, el Tribunal Constitucional 33 ha precisado que el artculo n. 65

de la Constitucin establece la defensa de los intereses de los consumidores y
usuarios a travs de un derrotero jurdico binario; vale decir, establece un
principio rector para la actuacin del Estado y, simultneamente, consagra un
derecho subjetivo. En lo primero, el artculo tiene la dimensin de una pauta
bsica o postulado destinado a orientar y fundamentar la actuacin del Estado
respecto a cualquier actividad
econmica. As, el juicio
estimativo y el juicio lgico
derivado de la conducta del
Estado sobre la materia
tienen como horizonte la
defensa de los intereses
de los consumidores y los
usuarios.

33

Exp. 01535-2006-AA/TC, fj. 25-29.

34

En lo segundo, la Constitucin reconoce la facultad de accin defensiva de los

consumidores y usuarios en los casos de transgresin o desconocimiento de sus
legtimos intereses; es decir, apareja el atributo de exigir al Estado una
actuacin determinada cuando se produzca alguna forma de amenaza
o afectacin efectiva de los derechos de consumidor o usuario, incluye
la capacidad de accin contra el propio proveedor.
4.2.5. La propiedad y el ambiente en la Constitucin Econmica
peruana
4.2.5.1. El derecho a la propiedad en la Constitucin Poltica

Regulacin constitucional de la propiedad. De conformidad con el

artculo n. 70 de la Constitucin, el derecho de propiedad es inviolable.
El Estado lo garantiza; se ejerce en armona con el bien comn y dentro
de los lmites de la ley. A nadie puede privarse de su propiedad sino,
exclusivamente, por causas de seguridad nacional o necesidad pblica
declarada por ley, y previo pago en efectivo de la indemnizacin
justipreciada que incluya compensacin por el eventual perjuicio.
Adems de este artculo, otras normas importantes que regulan la
propiedad en la Constitucin son las siguientes:
El derecho a la propiedad y a la herencia (inciso 16 del art. n.
2).
El derecho a la propiedad de las creaciones intelectuales,
artsticas, tcnicas y cientficas (inciso 8 del art. n. 2).
La propiedad de las instituciones educativas (art. n. 15).
La propiedad de los bienes que constituyen el patrimonio
cultural de la nacin (art. n. 21).
Las diversas formas de propiedad que supone el pluralismo
econmico (art. n. 60).
La propiedad de las tierras agropecuarias (art. n. 88).
La propiedad de las tierras de las comunidades campesinas y
nativas (art. n. 89).
La propiedad exclusiva de las armas de guerra por el Estado y
la confiscacin de las que se hallen en poder de particulares
(art. n. 175).

Principios generales de la regulacin de la propiedad en la

Constitucin. Nuestra Constitucin Poltica tiene una regulacin general
35

respecto a la propiedad, la misma que, de acuerdo con la doctrina,

debera sustentarse en los siguientes principios 34:
La gran distincin entre la propiedad privada y el dominio de
los bienes pblicos.
La determinacin de las condiciones de expropiacin o
confiscacin de bienes.
Los grandes lmites y condiciones de ejercicio que se ponga a
la propiedad. En nuestra constitucin, las principales
limitaciones son:

El uso de la propiedad debe armonizarse con el bien

comn, y el propietario debe actuar dentro de los lmites
de la ley.
Las restricciones a la propiedad de extranjeros dentro de
los cincuenta kilmetros de las fronteras.
Las restricciones que pueda establecerse a la propiedad
o a alguna de sus potestades desagregadas, en materia
de seguridad nacional.

El derecho a la propiedad en la jurisprudencia del Tribunal

Constitucional. El Tribunal Constitucional 35 ha precisado que el
derecho de propiedad es concebido como el poder jurdico que permite a
una persona usar, disfrutar, disponer y reivindicar un bien. As, la
persona propietaria podr servirse directamente de su bien, percibir sus
frutos y sus productos, y darle destino y condicin conveniente a sus
intereses, siempre que ejerza tales actividades en armona con el bien
comn y dentro de los lmites establecidos por la ley, incluso podr
recuperarlo si alguien se ha apoderado de l sin derecho alguno.
Constitucionalmente, el derecho a la propiedad se encuentra reconocido
no solo como un derecho subjetivo, conforme con los incisos 8 y 16
del artculo n. 2, sino tambin como una garanta institucional,
conforme lo dispone el artculo n. 70, segn el cual el Estado garantiza
su inviolabilidad.
La garanta institucional consiste en una frmula constitucional destinada
a asegurar una especial proteccin a una institucin jurdica. A pesar de
no tratarse de un derecho fundamental en sentido autntico, obtiene una
proteccin calificada y superior frente a la ley. La Constitucin puede

34
35

RUBIO CORREA, Marcial. Ob. cit., p. 359 y ss.

Sentencia recada en el Expediente N 0005-2006-AI. Fj. 40 y ss.
36

instituir una garanta institucional para que, de manera efectiva, el

Estado concrete a travs de la ley un mandato de defensa y resguardo.
Segn Luciano Parejo Alfonso 36:

La doctrina de las garantas institucionales (...) contina teniendo una

utilidad actual para las decisiones bsicas del orden constitucional que no
comportan para el titular de la institucin de que se trate un derecho
fundamental (sic) (...). Pero incluso all donde esa categora opera en unin
con un derecho fundamental cabe reconocer a la misma una significacin
propia, pues las regulaciones protectoras de contenidos ordinamentales
objetivos no pueden ser excluidas por el reconocimiento de posiciones
activas individuales, cualquiera que sea la conformacin de estas.

Contina:

De este modo, la eficacia de las garantas institucionales en aquellos casos

en que la Constitucin establece un nexo entre estas (...) y los derechos

fundamentales (...) resulta de vital importancia, toda vez que garantiza
determinados contenidos objetivos de la norma fundamental,
mantenindolos intangibles del legislador y de los poderes pblicos (...). Es
evidente que las garantas institucionales establecidas en la Constitucin
(...) no otorgan a estos rganos un mbito de autosuficiencia que est
desconectado del resto de disposiciones constitucionales.

Ahora bien, como garanta institucional, el derecho de propiedad en el

mbito procesal se encuentra ligado ntimamente al ejercicio del derecho
de accin, del derecho de defensa y del derecho de prueba, pues para
establecer la certeza de su titularidad respecto de un bien mueble o
inmueble, debe hacerse uso de todos los medios procesales que otorga
la legislacin para demostrar en juicio la titularidad de los bienes que son
objeto de controversia. En otros trminos, el juzgador, dependiendo del
tipo de proceso que se encuentre investigando, se encuentra en la
capacidad de determinar, de acuerdo con los medios de prueba y la
certeza que obtenga de ellos, la titularidad de los mismos.

36

PAREJO ALFONSO, Luciano. Constitucin, municipio y garanta constitucional. Arequipa, Grijley, 2000, p.
12.
37

Finalmente, el Tribunal seala

que de acuerdo con el mbito
civil, el derecho de propiedad
confiere a su titular cuatro
atributos respecto al bien: usar,
disfrutar, disponer y reivindicar,
cada uno de los cuales permite
un ejercicio pleno de este
derecho.
Asimismo, la doctrina civil
analiza los caracteres de la
propiedad, en virtud de que es
un derecho real, absoluto,
exclusivo y perpetuo. Veamos
sus detalles:
Es un derecho real por excelencia porque establece una relacin
directa entre el titular y el bien, en el que el propietario ejerce sus
atributos sin intervencin de otra persona. Adems, la propiedad
es erga omnes (se ejercita contra todos), cualidad denominada
oponibilidad.
Es un derecho absoluto porque confiere al titular todas las
facultades sobre el bien: usa, disfruta y dispone.
Es exclusivo porque descarta todo otro derecho sobre el bien,
salvo que el propietario lo autorice.
Es perpetuo, pues no se extingue por el solo uso.
4.2.5.2. El derecho al medio ambiente en la Constitucin Peruana

El derecho fundamental a un medio ambiente saludable. El inciso

22 del artculo n. 2 de la Constitucin Poltica de 1993 reconoce como
fundamental el derecho de la persona a gozar de un ambiente
equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida.
A partir de ello, el Tribunal Constitucional ha precisado que el
Constituyente, al incluir dicho derecho en el ttulo I, captulo I, referido a
los derechos fundamentales, ha tenido como propsito catalogar el
derecho de las personas a disfrutar de un medio ambiente sano, como
un derecho de la persona. El carcter de este derecho impone delimitar,
principalmente, su contenido.

38

El contenido del derecho fundamental a un medio ambiente equilibrado y

adecuado para el desarrollo de la persona est determinado por los
siguientes elementos, a saber:
El derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado.
El derecho a que ese medio ambiente se preserve.
En su primera manifestacin (el derecho a gozar de un medio ambiente
equilibrado y adecuado), dicho derecho comporta la facultad de las
personas de poder disfrutar de un medio ambiente en el que sus
elementos se desarrollan e
interrelacionan de manera
natural y armnica. En el
caso en que el hombre
intervenga, no debe
suponer una alteracin
sustantiva de la
interrelacin que existe
entre los elementos del
medio ambiente. Esto
supone, por tanto, el
disfrute no de cualquier
entorno, sino nicamente
del adecuado para el
desarrollo de la persona y
de su dignidad (artculo 1
de la Constitucin). De lo contrario, su goce se vera frustrado y el
derecho quedara, as, carente de contenido.
El derecho en anlisis se concretiza tambin en el derecho a que el
medio ambiente se preserve. El derecho a la preservacin de un medio
ambiente sano y equilibrado entraa obligaciones ineludibles para los
poderes pblicos, como mantener los bienes ambientales en las
condiciones adecuadas para su disfrute. A juicio de este Tribunal, tal
obligacin alcanza tambin a los particulares, y con mayor razn a
aquellos cuyas actividades econmicas inciden, directa o indirectamente,
en el medio ambiente.

39

Los principios que regulan la relacin entre produccin

econmica y el derecho a un medio ambiente saludable. El
vnculo existente entre la produccin econmica y el derecho a un
ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida se
materializa en funcin de los siguientes principios:
El principio de desarrollo sostenible o sustentable.
Constituye una pauta bsica para que la gestin humana sea
capaz de generar una mayor calidad y condiciones de vida en
beneficio de la poblacin actual, pero manteniendo la
potencialidad del ambiente para satisfacer las necesidades y las
aspiraciones de vida de las generaciones futuras. Por ende,
propugna que el uso de los bienes ambientales para el consumo
no se financien incurriendo en deudas sociales para el
porvenir.
El principio de conservacin. Se busca mantener en estado
ptimo los bienes ambientales.
El principio de prevencin. Supone resguardar los bienes
ambientales de cualquier peligro que pueda afectar su existencia.
El principio de restauracin. Referido al saneamiento y
recuperacin de los bienes ambientales deteriorados.
El principio de mejora. Se busca maximizar los beneficios de los
bienes ambientales en pro del disfrute humano.
El principio precautorio. Comporta adoptar medidas de cautela
y reserva cuando exista incertidumbre cientfica e indicios de
amenaza sobre la real dimensin de los efectos de las actividades
humanas respecto al ambiente.
El principio de compensacin. Implica la creacin de
mecanismos de reparacin por la explotacin de los recursos no
renovables.
Asimismo, conviene resaltar que el desarrollo sostenible o sustentable
requiere de la responsabilidad social: ello implica la generacin de
actitudes y comportamientos de los agentes econmicos y el
establecimiento de polticas de promocin y el desarrollo de actividades
40

que, en funcin del aprovechamiento o uso de los bienes ambientales,

procuren el bien comn y el bienestar general.
Segn el artculo n. 59 de la
Constitucin, el Estado estimula
la creacin de la riqueza y la
libertad de empresa, comercio e
industria. Estas se ejercen en
una economa social de
mercado, segn lo dispone el
artculo n. 58 de la
Constitucin, de manera que la
responsabilidad social de la
empresa es plenamente
compatible con las disposiciones
constitucionales citadas.
En consecuencia, en el marco
del Estado social y democrtico
de derecho, de la economa
social de mercado y del
desarrollo sostenible, la
responsabilidad social se
constituye en una conducta
exigible a las empresas, de
forma ineludible.
Ms an, en el caso del medio ambiente, la responsabilidad social debe
implicar el mantenimiento de un enfoque preventivo que favorezca su
conservacin, la promocin de iniciativas que promuevan una mayor
responsabilidad ambiental, el fomento de inversiones en pro de las
comunidades afincadas en el rea de explotacin, la bsqueda del
desarrollo y la difusin de tecnologas compatibles con la conservacin
del ambiente, etc.

La proteccin del medio ambiente y los recursos naturales en la

Constitucin. Las clusulas de proteccin del medio ambiente y los
recursos naturales reconocidas en los artculos n. 66, 67, 68 y 69 de la
Constitucin establecen el marco de actuacin del Tribunal Constitucional
y la responsabilidad de los actores econmicos en la preservacin de los
recursos y medios indispensables para nuestra propia subsistencia como
especie.

41

En efecto, la actividad de las empresas mineras, por el mismo hecho de

estar vinculadas a la explotacin de recursos naturales, comparten una
responsabilidad de primer orden en la implementacin de polticas
pblicas orientadas a la preservacin del medio ambiente, debido a los
riesgos que supone su actuacin en el mbito de la exploracin y la
explotacin minera misma.
Desarrollo sostenido
Por su parte, el Tribunal Constitucional 37 ha precisado que la
preocupacin por la preservacin de los recursos naturales y el medio
ambiente, desde luego, no es un tema plausible solo desde una
perspectiva constitucional. El enfoque econmico se ha orientado en los
ltimos aos a la necesidad de cambiar la perspectiva de rentabilidad
inmediatista en el mbito de la explotacin de los recursos, por una
rentabilidad estratgica, en la que el concepto sostenibilidad resulta
clave.
De este modo, se ha puesto en tela de juicio una idea que pareca
irrefutable hasta hace poco, y que consista en sostener que el
crecimiento econmico ininterrumpido conduce al mayor bienestar
general; ahora se considera que, en algunos casos, el propio
crecimiento puede ser motivo de alarma por el nivel de deterioro que
puede significar el agotamiento de algunos recursos no renovables o el
dao que puede acarrear para el medio ambiente.
Segn Meter Dogs y Bernd Von, el desarrollo sostenido significa,
desde esta perspectiva 38:

(...) Que los procesos de inversin no se entiendan y manejen

nicamente con el fin de obtener beneficios monetarios, sino que se
consideren, asimismo, factores no monetarios (por ejemplo, las
realidades sociales, culturales y ecolgicas). Esto significa que el valor
de los servicios y los bienes medioambientales debe estimarse en el
proceso de formacin de las decisiones e incorporarse al mismo.

Para Robert Constanza 39, la sostenibilidad debe entenderse como:

37

Sentencia recada en el expediente n. 00048-2004-AI, fj. 34 y ss.

DOGS Meter y DROSTE Bernd Von. El desarrollo sostenible. El papel de la inversin. En: Medio
ambiente y desarrollo sostenible. Ms all del informe Brundtland (Robert Gooldland y otros [editores]).
Madrid, Trotta, 1997, pp. 90 y 91.
38

42

(...) La relacin que existe entre los sistemas dinmicos de la economa

humana y los sistemas ecolgicos, dinmicos pero que normalmente
cambian a un ritmo ms lento, y donde a) la vida humana puede continuar
indefinidamente; b) los individuos humanos pueden prosperar; c) las
culturas humanas pueden desarrollarse; pero en la que d) los efectos de la
actividad humana se mantienen de unos lmites, de forma que no se
destruya la diversidad, la complejidad y el funcionamiento del sistema
ecolgico que sirve de sostenimiento a la vida.

Esto pone de manifiesto, nos dice el Tribunal, que no se trata ya

solamente de las posibles restricciones con una finalidad solidaria o para
cumplir con determinadas prestaciones propias del Estado social y
democrtico de derecho, sino, incluso, como una necesidad de mantener
y preservar nuestra propia especie.
Asimismo, recogiendo lo sealado por Costanza 40, el Tribunal precisa
que:

(...) En un sentido importante, sostenibilidad es mera justicia con relacin

a las generaciones futuras. En donde hay que incluir tambin a las futuras
generaciones de otras especies, aun cuando nuestro inters principal se
centre en nuestra propia especie.

El principio de solidaridad, directamente relacionado con la naturaleza

misma del Estado social y democrtico de derecho, se encuentra en la
base misma de nuestro sistema jurdico, que ha puesto al hombre y no a
la empresa ni a la economa, en el punto central de su ethos
organizativo. As, el Constituyente, al establecer en el artculo 1 de la
Constitucin Poltica, que la defensa de la persona humana y el respeto
de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado ha dejado
un mensaje claro para las generaciones futuras; por ello, tanto el Estado
como la sociedad se organizan y toman sus decisiones teniendo como
centro al ser humano.

39

COSTANZA Robert, La economa ecolgica de la sostenibilidad. Invertir en capital natural. En: Medio
ambiente y desarrollo sostenible. Ms all del informe Brundtland (Robert Gooldland y otros [editores]),
Trotta, Madrid, 1997, p. 108.
40
Ibd.
43

De ah que cuando entran en conflicto la generacin lucrativa o la mayor

rentabilidad de ciertos grupos econmicos, con el bienestar colectivo o la
defensa de los bienes que resultan indispensables para que la vida
humana siga desarrollndose, la interpretacin que de la Constitucin se
haga debe preferir el bienestar de todos y la preservacin de la especie,
as como tambin de las dems especies.

La relacin conciliadora entre el medio ambiente y la empresa.

Finalmente, consideramos necesario abordar la relacin entre medio
ambiente y empresa, a fin de advertir los compromisos y lmites de esta
ltima en relacin con la primera.
Al respecto, en la medida en que la proteccin del medio ambiente
constituye una preocupacin principal de las actuales sociedades, se
impone la necesidad de implementar frmulas que permitan la
conciliacin del paradigma
del desarrollo con la
necesaria conservacin de los
recursos y elementos
ambientales que se
interrelacionan con el
entorno natural y urbano. Se
busca con ello preterir
formas de desarrollo
irrazonable, que en s mismo
es destructivo y no sostenible
para el beneficio de las
generaciones presentes y
futuras.
Ello exige, tal como lo ha sealado el Tribunal Constitucional, en
reiterada jurisprudencia, que el Estado, a travs de la administracin
como gestora pblica, asuma el deber que le impone en su artculo n.
44, consistente en promover el bienestar general que se fundamenta en
la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la nacin; para la
consecucin de dicho fin debe emplear todos los medios legtimos y
razonables que se encuentren a su alcance, limitando, condicionando,
regulando, fiscalizando y sancionando las actividades de los particulares
hasta donde tenga competencias para ello, sea que estas se realicen de
forma independiente o asociada.

44

Estos principios se concretizan en una poltica de Estado orientada a

conseguir una mejor calidad de vida para la poblacin, cuyo contenido
excluya criterios residuales o de conveniencia coyuntural que solo
acarrean desarrollos legislativos inorgnicos, en consonancia con lo
establecido por el artculo n. 67 de la Constitucin. Adems, exige que
los poderes pblicos controlen el uso racional de los recursos naturales
dentro de un desarrollo econmico armnico, como doctrinariamente se
enuncia.
No obstante, tambin conviene tener presente que un lmite
constitucional a esta poltica nacional del ambiente es el reconocimiento
de la libertad de empresa consagrada en el artculo n. 59 de la
Constitucin, derecho fundamental que no se encuentra en conflicto con
la regulacin estatal de la materia, sino que se realiza a travs de ella.
4.2.6. El presupuesto general de la Repblica
El artculo n.o 77 de la Constitucin seala:

La administracin econmica y financiera del Estado se rige por el presupuesto

que anualmente aprueba el Congreso. La estructura del presupuesto del sector
pblico contiene dos secciones: Gobierno central e instancias descentralizadas. El
presupuesto asigna equitativamente los recursos pblicos, su programacin y
ejecucin responden a los criterios de eficiencia de necesidades sociales bsicas y
de descentralizacin ().

En ese sentido, nuestra Constitucin Poltica ha regulado un rgimen

presupuestal para la administracin y gestin del Estado, el mismo que a
continuacin desarrollaremos.
4.2.6.1. Rgimen presupuestal para la administracin y gestin del
Estado
En cuanto a la institucin del presupuesto en abstracto, debemos sealar que
este es una manifestacin ms del control jurdico-poltico del Poder Legislativo
sobre el Ejecutivo, como corolario del sometimiento de la actividad financiera

45

del Estado al imperio de la ley, propio de todo Estado de derecho, y como

expresin de la teora de la separacin de poderes 41.
Asimismo, siguiendo a Licciardo Cayetano 42:

El presupuesto es una institucin fundamental para la forma republicana de

gobierno, porque nace junto con el derecho del pueblo a saber lo que el
Gobierno hace.

4.2.6.2. Fines de la actividad presupuestal

Los fines de la actividad presupuestal pueden ser resumidos en los cuatro
puntos siguientes:

Facilitar el conocimiento y control poltico-parlamentario del programa

econmico del Ejecutivo.
Coadyuvar a la ejecucin eficiente y a la fiscalizacin administrativofinanciera por parte de la Contralora General de la Repblica.
Prever los posibles efectos econmicos y sociales de los programas de
ingresos y gastos fiscales durante un ejercicio presupuestal.
Interpretar, a travs de los programas de obras, servicios y cometidos, el
sentido de la nocin de bien comn.

4.2.6.3. El presupuesto, segn el Tribunal Constitucional

Por su parte, el Tribunal Constitucional 43 ha sealado que el presupuesto, como
institucin bsica del derecho pblico, debe entenderse a la luz de las cuatro
perspectivas siguientes:

Perspectiva poltica. El presupuesto es un instrumento clave en el

desenvolvimiento de las funciones de gobierno y control. En el mbito
gubernamental, expresa la decisin legislativa relativa con el
financiamiento de la orientacin de la poltica econmica y la aprobacin
del programa detallado de la ejecucin o realizacin de obras, servicios y

41

Constitucin, Gobierno y Control. En: Presupuesto y cuenta de inversin, instrumentos de gobierno y

control. Buenos Aires, Ciudad Argentina, 1997, p. 200.
42
La funcin del presupuesto en el Estado Moderno. Departamento de Ciencias Econmicas, Jurdicas y
Social de la Universidad de Salta, 1980, p. 103.
43
Sentencia recada en el expediente n. 0004-2004-CC, fj. 8.

46

cometidos (actividades) estatales. En suma, el presupuesto es una

herramienta de accin poltica.
En el mbito contralor, expresa una autorizacin legislativa limitativa del
Ejecutivo que facilita la fiscalizacin del Legislativo y de la Contralora
General de la Repblica, relativa con la ejecucin de la poltica
econmica y, particularmente, de la habilitacin de las competencias
para la realizacin de los gastos e inversiones pblicas.
Dicha accin contralora se presenta de manera dual:
precautoriamente, mediante la autorizacin del gasto va la
aprobacin de la Ley Anual de Presupuesto, y ulteriormente, mediante
el examen de la Cuenta General de la Repblica.

Perspectiva econmica. El presupuesto es un instrumento

insoslayable para la aplicacin de la poltica econmica. En efecto, su
existencia prev y gua la conducta de los agentes econmicos.

Perspectiva administrativa. El presupuesto es concurrentemente, ab

initio, un instrumento contable de previsin y, ex post, un texto
confrontativo que establece un balance de resultados de la gestin
gubernamental durante un determinado lapso.

Perspectiva jurdica. El presupuesto emana de un acto legislativo que

otorga eficacia y valor jurdico a la poltica econmica. El presupuesto
surge de la accin parlamentaria en una ley con trmite diferenciado,
debido a su naturaleza especial y a la importancia que tiene per se;
adems, tiene una vigencia limitada y predeterminada con una funcin
47

especfica y constitucionalmente diferida. Dado su carcter jurdico, se

presenta como la condicin legal necesaria para que el Ejecutivo ejerza
algunas de sus competencias.
En suma, el presupuesto se configura como una ley en su cabal sentido, ya
que, a pesar de provenir de una iniciativa ajena al Parlamento, este, despus
de la correspondiente discusin, puede modificar total o parcialmente el
proyecto presentado por el Ejecutivo.
Restringiendo la temtica presupuestal a lo poltico y jurdico, cabe sealar que
la decisin parlamentaria es simultneamente de previsin y autorizacin:

Ser previsional cuando se enumere los ingresos fiscales del Estado, y

compare con los gastos fiscales a realizarse dentro del periodo
presupuestal.

Ser autoritativa cuando fije el alcance de las competencias del

Ejecutivo en materia econmico-administrativa de acuerdo con tres
factores: el temporal (anualidad), el cualitativo (especificidad y finalidad
de la materia presupuestal) y el cuantitativo (monto mximo a gastar).

4.2.7. Los principios constitucionales presupuestarios

La actividad presupuestal se rige por los once principios siguientes:

Principio de legalidad. Previsto en el artculo n. 78 de la

Constitucin, establece una reserva de ley respecto al instrumento
normativo viabilizador de su vigencia; ello implica que solo mediante un
dispositivo de dicho rango se puede aprobar o autorizar la captacin de
los ingresos fiscales y efectuar los gastos de la misma naturaleza. Por
consiguiente, sin la previa existencia de una Ley de Presupuesto, es
jurdicamente imposible proceder a la ejecucin presupuestal.
Este principio dispone, adicionalmente, que la elaboracin y aprobacin
del presupuesto est condicionada a requisitos de forma y tiempo que no
pueden ser inobservados.

Principio de competencia. Previsto en los artculos 78, 79, 80, 160 y

162 de la Constitucin, y en la Tercera Disposicin Final de la Ley n.
28301, que delimita la esfera de actuacin y funciones de las
instituciones del Estado en el inicio del proceso que culmina con la
promulgacin de la Ley de Presupuesto.
48

Principio de justicia presupuestaria. Contemplado en los artculos

16 y 77 de la Constitucin, establece que la aprobacin o autorizacin
para la captacin de ingresos y la ejecucin de gastos supone un
compromiso con la consagracin de valores comunitarios y la
construccin del bien comn. De all que los fines estatales previstos en
el texto fundamental de la Repblica se constituyan en la razn de ser y
en el sentido de la actividad presupuestal.

Principio de equilibrio financiero. Previsto en el artculo 78 de la

Constitucin, establece que el presupuesto debe contener todos los
ingresos y gastos del Estado debidamente balanceados, a efectos de
evitar que el dficit fiscal genere un proceso perturbador de la normal
marcha econmica del pas.

Principio de unidad. Previsto en el artculo 77 de la Constitucin,

establece que el presupuesto debe incluir la totalidad de los recursos y
gastos considerados para un ejercicio presupuestal dentro de un solo y
nico texto normativo.

Principio de exactitud. Previsto en el artculo 77 de la Constitucin,

impone consignar la totalidad de los recursos y gastos fiscales en
atencin al verdadero y real rendimiento de las fuentes de percepcin de
renta estatal, lo cual constituye la descripcin cabal de las funciones y
servicios que efectuar el rgano ejecutivo en su condicin de
responsable de la administracin.

Principio de anticipacin. Previsto en los artculos 78 y 80 de la

Constitucin, que presupone la obligacin de que la Ley de Presupuesto
49

sea aprobada con anterioridad a su ejecucin y que, para ello, el Estado

programe financiera y administrativamente sus actividades y proyectos,
en atencin a determinadas y preestablecidas metas y proyectos.

Principio de anualidad. Previsto en el artculo 77 de la Constitucin, y

por el cual la ejecucin presupuestal debe realizarse dentro de un plazo
preciso, determinado y extinguible (un ao calendario); es decir, entre el
1 de enero y el 31 de diciembre. As, para el principio de anualidad, se
entiende que el presupuesto prev los recursos y los gastos de un ao, a
cuyo trmino la ley pierde su vigencia. Dicho plazo se justifica porque las
situaciones financieras son variables en el tiempo.

Principio de programacin. Previsto en el artculo 77 de la

Constitucin, seala la obligatoriedad de la determinacin de las metas
previstas del gasto pblico para el desarrollo nacional. Dicho principio
supone la necesidad de exponer las polticas de accin gubernamental
que debern ejecutar las
entidades pblicas en cada
ejercicio presupuestal. La
programacin presupuestal
conlleva un proceso
permanente de raciocinio,
proyeccin y previsin, que
permite el establecimiento
de determinadas metas
gubernamentales que
obligan necesariamente a la
asignacin de recursos
econmicos.

Principio de estructuracin. Previsto en el artculo 77 de la

Constitucin, establece que la configuracin de la Ley del Presupuesto se
sujeta a dos mbitos: al Gobierno Central y a las instancias
descentralizadas que comprenden el universo de rganos y organismos
dotados de autonoma (Banco Central de Reserva, Tribunal
Constitucional, etc.).

Principio de no afectacin. Previsto en el artculo 79 de la

Constitucin, que seala como regla general que los recursos del Estado
deben formar un nico armazn econmico, que torne indistinguible el
origen de su procedencia, a fin de que sean utilizados para cubrir la
totalidad de los gastos. La verificacin prctica de dicho principio
50

comporta el impedimento de que determinados ingresos fiscales sean

empleados para cubrir gastos especficos.
4.2.8. Caractersticas del presupuesto
Finalmente, se debe considerar que entre las principales caractersticas que
presenta la Ley General de Presupuesto, tenemos a las siguientes:

Es un acto de previsin y ordenamiento, destinado a regular la funcin

administrativa y financiera del Estado.

Es un acto de autorizacin de ejecucin del gasto pblico, concedida por

el Congreso mediante ley expresa y especial.

Tiene un plazo legal determinado y expiratorio para la autorizacin de

ejecucin del gasto pblico (un ao).

La existencia esencial de ejecucin del gasto pblico, bajo

responsabilidad funcional. Para tal efecto, existen medidas de control
para el correcto uso de la autorizacin concedida. La programacin y
ejecucin es concordante con los criterios de eficiencia de las
necesidades sociales bsicas y de descentralizacin.

51