El artculo 29 constitucional establece la facultad del presidente de la Repblica

de suspender garantas individuales en casos en que la sociedad se encuentre

expuesta a un grave peligro. En este texto, el autor aborda el origen de esta
facultad del titular del Ejecutivo, los criterios del Poder Judicial de la Federacin
al respecto, los requisitos para que una suspensin proceda y plantea los
problemas a que podra dar lugar la aplicacin de este artculo de nuestra
Carta Magna.

En los ltimos meses de 2010 se discuta la posibilidad de que, dada la

desfiguracin social y la inseguridad pblica imperante en algunas regiones del
pas, el Ejecutivo federal decretara en ellas la suspensin de garantas
individuales,1 prevista en el artculo 29 constitucional en los siguientes
trminos: En los casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica, o de
cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente
el presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los titulares de
las secretaras de Estado y la Procuradura General de la Repblica, y con la
aprobacin del Congreso de la Unin y, en los recesos de ste, de la Comisin
Permanente, podr suspender en todo el pas o en lugar determinado las
garantas que fuesen obstculo para hacer frente, rpida y fcilmente a la
situacin; pero deber hacerlo por un tiempo limitado, por medio de
prevenciones generales y sin que la suspensin se contraiga a determinado
individuo. Si la suspensin tuviese lugar hallndose el Congreso reunido, ste
conceder las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga
frente a la situacin; pero si se verificase en tiempo de receso, se convocar
sin demora al Congreso para que las acuerde.

En la actualidad, el texto del artculo 29 de la Constitucin se encuentra en

proceso de reforma por parte del Constituyente Permanente,4 con los
siguientes propsitos:

1) En concordancia con la propuesta de modificacin al artculo 1 de la

Constitucin, que la restriccin o suspensin opere respecto del ejercicio de los
derechos humanos reconocidos por la propia Constitucin y los tratados
internacionales de los que Mxico es parte, as como de las garantas para su
proteccin.

2) Que en los decretos que se expidan no se restrinja ni suspenda el ejercicio

de los derechos a la no discriminacin, al reconocimiento de la personalidad
jurdica, a la vida, a la integridad personal, a la proteccin a la familia, al
nombre, a la nacionalidad; los derechos de la niez, los derechos polticos, las
libertades de pensamiento, de conciencia y de profesar creencia religiosa
alguna, el principio de legalidad y retroactividad, la prohibicin de la pena de

muerte, la prohibicin de la esclavitud y la servidumbre, la prohibicin de la

desaparicin forzada y la tortura; ni las garantas judiciales indispensables para
la proteccin de tales derechos.

3) Que la restriccin o suspensin del ejercicio de los derechos y garantas est

fundada y motivada y sea proporcional al peligro a que se hace frente,
observando en todo momento los principios de legalidad, racionalidad,
proclamacin, publicidad y no discriminacin.

4) Que cuando se ponga fin a la restriccin o suspensin del ejercicio de los

derechos y garantas, bien sea por cumplirse el plazo o porque as lo decrete el
Congreso, todas las medidas legales y administrativas adoptadas durante su
vigencia queden sin efecto de forma inmediata.

5) Que los decretos expedidos por el Ejecutivo durante la restriccin o

suspensin sean revisados de oficio e inmediatamente por la Suprema Corte, la
que deber pronunciarse con la mayor prontitud sobre su constitucionalidad y
validez.

Requisitos de procedencia y formalidades

En trminos del artculo 29 de la Constitucin federal, para que vlidamente

proceda la suspensin de garantas individuales deben satisfacerse los
siguientes requisitos:

1) Que se trate de casos de grave peligro o de conflicto para la sociedad.

2) Que sea declarada por la autoridad constitucionalmente competente, esto

es, por el presidente de la Repblica, pero con el acuerdo de los secretarios de
Estado y del procurador general de la Repblica, y con la aprobacin del
Congreso Federal o, en los recesos de ste, de la Comisin Permanente.

3) Que se haga la demarcacin espacial de la zona donde recaer la

suspensin de garantas o, en su caso, que se indique que es sobre todo el
pas.

4) Que se haga por un tiempo limitado o limitable, ya sea fijando la fecha

precisa en que la suspensin dejar de surtir efectos, o bien, que su vigencia
se sujete de manera objetiva a la duracin de la situacin de emergencia que
la origin.

5) Que se haga por medio de normas generales, abstractas e impersonales.

6) Que no recaiga sobre determinado individuo o grupo de personas.

Una vez decretada la suspensin de garantas que cumpla con los requisitos
antes indicados, lo procedente, en su caso, ser que se otorguen
autorizaciones al presidente para hacer frente a la situacin de emergencia, en
la medida en que sean estrictamente indispensables para esos propsitos. Una
de esas autorizaciones concierne al ejercicio por parte del Ejecutivo federal de
la facultad legislativa, la cual, de conformidad con el precepto constitucional en
cita, slo puede delegarse por el Congreso de la Unin, mas no por su Comisin
Permanente.

Incidencias

La aplicacin del artculo 29 constitucional conlleva diversas incidencias,

algunas de las cuales se plantean a continuacin:

a) En primer lugar, la norma constitucional seala que pueden suspenderse las

garantas que sean obstculo para hacer frente, rpida y fcilmente, a la
situacin. En teora, lo anterior significa que podran suspenderse, sin coto
alguno, todas las garantas, incluso las ms trascendentales como la vida, la
libertad y la dignidad de las personas.

Al respecto, Ignacio L. Vallarta expresaba lo siguiente: El artculo 29 debe

modificarse en el sentido de que l mismo defina cules son aquellas garantas
que adems de las que aseguran la vida, no pueden y no deben suspenderse
jams, ni por ningn motivo, las que por proteger ciertos derechos que nunca
la sociedad y la ley pueden desconocer, establecen prohibiciones que no deben
violarse (las relativas, por ejemplo, a la esclavitud, a la mutilacin, al tormento,

a la condenacin sin juicio, a la aplicacin de leyes ex pos facto, etctera) y

cules son las que pueden restringirse solamente en nombre de la salud
pblica y cundo, en conflicto del derecho social y del individual, aqul debe
sobreponerse a ste, sin afectar las esenciales a la naturaleza del hombre [...]
y cules, en fin, pueden suspenderse por entero, sin desconocer esos derechos
naturales (como el viajar con pasaporte, el no portar armas, el no reunirse para
tratar asuntos polticos, etctera).8

b) Un segundo problema es el relativo a la aprobacin de la medida por parte

del Congreso de la Unin o, en su caso, de la Comisin Permanente, ya que el
artculo 29 de la Constitucin no especifica si para ello se requiere mayora
absoluta o relativa de sus integrantes. La alternativa razonable es que se exija
la mayora absoluta tanto en la Comisin Permanente como en la Cmara de
Diputados y en la Cmara de Senadores en sesiones separadas y sucesivas
de cada una de ellas, ya que la importancia de la suspensin requiere que los
rganos que participen deliberen ampliamente sobre esa determinacin.

c) Otro aspecto que hay que dilucidar es si la terminacin de la suspensin

opera ipso jure o necesita una declaracin especfica. Si un requisito formal
para la suspensin de garantas individuales es que se haga por un periodo
limitado, ello tiende fundamentalmente a respetar un principio de seguridad
jurdica, para que, a su trmino, la situacin de emergencia se tenga por
extinguida y no se mantenga indefinidamente. En la lgica constitucional, lo
sensato es que el estado de sitio concluya por la mera expiracin del plazo
fijado al momento en que se decrete la medida de excepcin, aunque nada
impide que dicho estado de sitio pudiese prorrogarse por otro tiempo
igualmente limitado o limitable, siempre que subsistan los supuestos de
emergencia que as lo justifiquen.9

d) En lo referente a la delegacin de facultades, cabe preguntarse si en virtud

de la concesin de facultades extraordinarias al Ejecutivo ste puede invadir la
esfera competencial que la Constitucin asigna a los otros dos poderes.
Definitivamente consideramos que no, salvo en lo que toca a la facultad
extraordinaria para legislar, por as disponerlo el artculo 49, segundo prrafo
de la Constitucin federal.

En efecto, las atribuciones de excepcin de que goza el presidente de la

Repblica guardan una relacin causal con las garantas individuales
suspendidas, por lo que nicamente podr actuar en lo concerniente al estado
de sitio que motiv tal suspensin. De ah que esta medida no implica la
inoperancia o inefectividad de los restantes principios contenidos en la parte
orgnica de la Constitucin, ni las facultades extraordinarias pueden incidir

sobre ellos o modificarlos, por lo que el Ejecutivo federal, en uso de esas

atribuciones, no puede aumentar la competencia que constitucionalmente
corresponde a los tres poderes, y mucho menos limitar la de los otros dos.

De igual modo, el presidente carece de legitimacin alguna para invadir la

esfera competencial que constitucionalmente se atribuye a las entidades
federativas, as como para menoscabar el mbito de actuacin de los
municipios.

e) Otra duda que surge es si el presidente puede establecer la improcedencia

del juicio de amparo contra actos materia, precisamente, de la suspensin de
garantas y de las facultades extraordinarias. La respuesta es sin lugar a dudas
negativa, pues adems de que lo anterior implicara trastocar uno de los
elementos fundamentales de la parte orgnica de la Constitucin,
jurdicamente no habra la posibilidad de que los particulares, que son los
concretamente perjudicados con las medidas de excepcin, pudiesen
combatirlas, lo que las convertira en inamovibles y perennes hasta que el
estado de emergencia concluyera, dando pie a que se emitieran y ejecutasen,
con el pretexto de la situacin anmala, toda clase de actos apartados de la
regulacin del artculo 29 constitucional, sin lmite alguno.10

f) Otra cuestin: en uso de las facultades extraordinarias para legislar, puede

el Ejecutivo abrogar los ordenamientos expedidos por el Congreso de la Unin?,
o bien, lo contrario, es decir, puede el Poder Legislativo abrogar las leyes
dadas por el presidente? En lo que hace a la primera pregunta, la respuesta es
que s, pues no obstante el principio de autoridad formal de la ley que consagra
el inciso f del artculo 27 constitucional, que indica que las leyes emitidas por el
Congreso federal nicamente son modificables y abrogables a travs del
procedimiento previsto por el mismo dispositivo para la formacin de leyes y
decretos, el Ejecutivo federal, cuando acta en uso de facultades legislativas
extraordinarias, dicta ordenamientos en sentido formal y material, siendo as el
rgano competente para cambiar y abrogar las disposiciones del Poder
Legislativo.

En lo que toca a la segunda interrogante, no encontramos obstculo para ello.

Como la facultad legislativa corresponde originalmente al Congreso federal y
en forma delegada al Ejecutivo en los supuestos del artculo 29, aqul, en todo
tiempo y por las razones que estime necesarias, puede modificar e incluso
abrogar las leyes que ste emita.11

g) Por ltimo, la exgesis del artculo 29 de la Constitucin federal conlleva la

siguiente pregunta: la facultad legislativa que el Congreso de la Unin delega
en el Poder Ejecutivo implica la de expedir leyes que establezcan cargas
fiscales a los gobernados? Estimamos que s. Al momento en que la fraccin IV
del artculo 31 constitucional estatuye que es obligacin de los mexicanos
contribuir a los gastos pblicos de la manera que lo dispongan las leyes, en
este caso se alude a las disposiciones de carcter general, abstracto e
impersonal que en la situacin de emergencia, una vez decretada la
suspensin y concedidas las facultades extraordinarias, emita el presidente de
la Repblica que, como tales, son leyes en sentido formal y material.12

Conclusin

La suspensin de garantas individuales es una institucin jurdica con

antecedentes de aplicacin real en la vida constitucional de Mxico, cuya
evolucin an no ha concluido. En la actualidad existe la propuesta de reforma
al artculo 29 de la Constitucin, con el fin de regular, por un lado, las diversas
incidencias que en esta materia pueden presentarse, y, por otro, de delimitar el
uso de esta medida extraordinaria por parte del Estado.

AUTORIDADES QUE INTERVIENEN EN EL PROCEDIMIENTO DE SUSPENSIN DE

GARANTAS

La suspensin de garantas es un procedimiento en el que intervienen, en

forma conjunta diversas autoridades, a saber: el Ejecutivo federal; los titulares
de las secretaras de Estado, de los departamentos administrativos,30 y de la
Procuradura General de la Repblica; el Congreso de la Unin y en sus recesos
la Comisin Permanente del mismo.

Como se desprende del propio dispositivo constitucional, corresponde al

presidente de la Repblica iniciar el procedimiento y, en su momento, decretar
la suspensin de garantas.

A los titulares de los rganos indicados de la administracin pblica federal

centralizada, se les faculta para acordar con el Ejecutivo federal el inicio del
procedimiento o impedir jurdicamente el mismo.

Al Congreso de la Unin, y en sus recesos a la Comisin permanente del

mismo, corresponde la aprobacin o negativa a efecto de que el presidente de
la Repblica pueda decretar la suspensin de garantas.

Por otra parte, es al Congreso de la Unin y no a la Comisin Permanente al

que corresponde otorgar facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unin, en
virtud de que dichas facultades se refieren principalmente a la accin
legislativa, por lo que en esa medida, la Comisin Permanente no puede
delegar facultades que no tiene.

La intervencin del Ejecutivo Federal se entiende en la medida en que, dado

nuestro sistema constitucional, es a ste a quien corresponde, en trminos
generales, la administracin y ejecucin de los actos que rigen al Estado; pero
adicionalmente es quien constitucionalmente se espera pueda responder eficaz
y gilmente en virtud de su naturaleza jurdica y facultades (entre otros, es jefe
de Estado, administrador econmico y mximo comandante de las Fuerzas
Armadas), y por lo mismo es el rgano idneo para hacer frente a las
situaciones que puedan generar la suspensin de garantas.

Como contrapeso o control, y dada la trascendencia de la medida, es necesaria

la intervencin del Congreso de la Unin o su Comisin Permanente.

Algunos autores indican que la intervencin de los titulares de los rganos de la

administracin pblica federal centralizada (o Consejo de Ministros, trmino
que anteriormente empleaba nuestra Constitucin) es un matiz propio de los
Estados parlamentarios; por lo que

No es "mera reminiscencia histrica" la que como tal se menciona, pues para

serlo se necesitara que la misma hubiera quedado como resto, como
supervivencia de un anterior rgimen parlamentario, el cual de cierto nunca ha
existido en Mxico. Se trata... de un matiz parlamentario trado de fuera y que
como excepcin a nuestro sistema presidencial se utiliza con la finalidad de
impedir que el presidente de la Repblica se convierta en un dictador, llegado
el caso extraordinariamente grave de suspender las garantas individuales.31

Lo que debemos analizar es si realmente la intervencin de los titulares de

rganos administrativos constituye una restriccin para el uso indebido de las
facultades presidenciales respecto de la suspensin de garantas. Es decir, si la

intervencin de stos en el procedimiento se traduce en un medio de control o

contrapeso efectivo al Ejecutivo federal.

Para abordar este aspecto, debemos en primer trmino definir si la aprobacin

de los titulares de la administracin pblica requiere ser unnime o puede ser
obtenida mediante mayora simple. La Constitucin no aclara este aspecto.

De la lectura del precepto indicado se advierte que para decretar la suspensin

de garantas se requiere el "acuerdo de los titulares", por lo que consideramos
que al establecerse distincin, debe entenderse que es requisito sine qua non
la unanimidad. A la anterior conclusin se arriba en virtud de que los "titulares"
mencionados en el dispositivo constitucional no conforman propiamente un
rgano colegiado, sino la coincidencia de diversas autoridades con rangos
similares en el mismo procedimiento; es decir, no es una decisin que toma un
rgano, sino una medida que adoptan diversas autoridades en lo individual.32

Finalmente, por lo que a este aspecto se refiere, consideramos que dada la

consecuencia jurdica derivada de dicha decisin, y al no establecer el
Constituyente que la misma puede ser tomada por "mayora simple", la
interpretacin del precepto de mrito debe ser a favor de la no paralizacin de
la eficacia de normas constitucionales.

Por otra parte, y como se ha indicado en lneas anteriores, dicha intervencin

es un matiz de tipo parlamentario en virtud de que en estos sistemas de
gobierno, el Consejo de Ministros es nombrado por el Parlamento, o en su
defecto con aprobacin del mismo, por lo que constituye un control indirecto
de los propios parlamentos respecto del Ejecutivo, ms en nuestro sistema
constitucional dicha regla no opera igual, en virtud de que los titulares de las
secretaras de Estado son nombrados y removidos libremente por el presidente
de la Repblica, por lo que en lgica podra suponerse que en caso de que
algn secretario de Estado no estuviera de acuerdo con el Ejecutivo federal en
refrendar la solicitud de suspensin de garantas, podra ser destituido, para
nombrar a una persona que s conviniera con dicha propuesta.33

Ahora bien, dicho supuesto no opera en forma idntica tratndose del

procurador general de la Repblica, en virtud que por disposicin
constitucional, si bien puede ser removido libremente por el presidente de la
Repblica, el nombramiento del nuevo procurador deber ser ratificado por el
Senado o la Comisin Permanente en los recesos de ste.34

TRATADOS INTERNACIONALES

Los derechos fundamentales son normas jurdicas de relevancia para el

derecho internacional, que las incorpora en diversos instrumentos formando un
slido cuerpo de derecho internacional de derechos del hombre.61

El Estado mexicano ha suscrito y ratificado compromisos internacionales como

el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y la Convencin
Americana Sobre Derechos Humanos; las que requieren mencin especial por
contener disposiciones relacionadas con el presente tema.

En el artculo 4o. del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos se

establece:

1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nacin y

cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados partes en el
presente Pacto podrn adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente
limitada a las exigencias de la situacin, suspendan las obligaciones contradas
en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles
con las dems obligaciones que les impone el derecho internacional y no
entraen discriminacin alguna fundada nicamente en motivos de raza, color,
sexo, idioma, religin u origen social.

2. La disposicin precedente no autoriza suspensin alguna de los artculos 6o.,

7o., 8o. (prrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18.

3. Todo Estado parte en el presente Pacto que haga uso del derecho de
suspensin deber informar inmediatamente a los dems Estados partes en el
presente Pacto, por conducto del secretario general de las Naciones Unidas, de
las disposiciones cuya aplicacin haya suspendido y de los motivos que hayan
suscitado la suspensin. Se har una nueva comunicacin por el mismo
conducto en la fecha en que se haya dado por terminada tal suspensin.

Del texto transcrito se desprende que los artculos 6o. (respeto a la vida), 7o.
(prohibicin de tortura o penas crueles), 8o. (prohibicin de esclavitud y
servidumbre), 11 (prohibicin de encarcelamiento por deudas de carcter civil),
15 (Prohibicin de retroactividad de normas penales), 16 (reconocimiento de la
personalidad jurdica) y 18 (libertad de pensamiento y religin) del mismo
ordenamiento jurdico, no sern susceptibles de suspenderse bajo ninguna
circunstancia.

Por su parte, en el artculo 27 de la Convencin Americana Sobre Derechos

Humanos se determina:

1. En caso de guerra, de peligro pblico o de otra emergencia que amenace la

independencia o seguridad del Estado parte, ste podr adoptar disposiciones
que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de
la situacin, suspendan las obligaciones contradas en virtud de esta
Convencin, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las
dems obligaciones que les impone el derecho internacional y no entraen
discriminacin alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religin
u origen social.

2. La disposicin precedente no autoriza la suspensin de los derechos

determinados en los siguiente`s artculos: 3o. (derecho al reconocimiento de la
personalidad jurdica); 4o. (derecho a la vida); 5o. (derecho a la integridad
personal); 6o. (prohibicin de la esclavitud y servidumbre); 9o. (principio de
legalidad y de retroactividad); 12 (libertad de conciencia y de religin); 17
(proteccin a la familia); 18 (derecho al nombre); 19 (derechos del nio); 20
(derecho a la nacionalidad), y 23 (derechos polticos), ni de las garantas
judiciales indispensables para la proteccin de tales derechos.

3. Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensin deber informar
inmediatamente a los dems Estados partes en la presente Convencin, por
conducto del secretario general de la Organizacin de los Estados Americanos,
de las disposiciones cuya aplicacin haya suspendido, de los motivos que
hayan suscitado la suspensin y de la fecha en que haya dado por terminada
tal suspensin.

En la disposicin internacional indicada, de igual forma se advierte que sus

artculos 3o. (reconocimiento de la personalidad jurdica), 4o. (derecho a la
vida), 5o. (derecho a la integridad personal), 6o. (prohibicin de esclavitud y
servidumbre), 9o. (principio de legalidad y de retroactividad), 12 (libertad de
conciencia y de religin), 17 (proteccin a la familia), 18 (derecho al nombre),

19 (derechos del nio), 20 (derecho a la nacionalidad) y 23 (derechos polticos),

as como garantas judiciales indispensables para la proteccin de tales
derechos, no son susceptibles de ser suspendidos en momento alguno.

En este contexto y como se indic con anterioridad, el Estado mexicano ha

suscrito dichos instrumentos que han pasado a formar parte integral del
derecho interno, tal pareciera que la actuacin de las autoridades en aplicacin
del artculo 29 constitucional se encuentra an ms acotada de lo dicho hasta
el momento en el presente trabajo. Sin embargo, consideramos que dichas
disposiciones del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y la
Convencin Americana Sobre Derechos Humanos no son acordes a la
Constitucin.

A dicho razonamiento llegamos en virtud de que el artculo 29 constitucional no

establece limitante alguna en relacin con las garantas individuales
susceptibles de ser suspendidas, por lo que la medida puede llevarse a cabo
respecto a todas sin excepcin, sin que sea obstculo desde luego una
disposicin contenida en una norma jerrquica inferior al precepto del pacto
federal de nos ocupa.

En efecto, conforme con nuestro ordenamiento jurdico, los instrumentos

internacionales son inferiores a la Constitucin y por lo tanto no pueden
establecer limitantes a la misma o contradecirla.62

En dicho tenor, si el artculo 29 constitucional faculta a las autoridades a

suspender la totalidad de las garantas individuales, no puede vlidamente una
norma jurdica inferior contradecir tal precepto, estableciendo que no todas las
garantas individuales son susceptibles de suspenderse.

Ahora bien, una vez determinado que los instrumentos internacionales citados
no son acordes con la Constitucin, es necesario analizar si no obstante lo
anterior su aplicacin es obligatoria por parte de las autoridades federales.

Lo anterior en virtud de que: a) son normas jurdicas obligatorias para las

autoridades federales, b) la contradiccin de una norma inferior respecto de
una superior no autoriza a su desaplicacin salvo que as sea decretada por el
rgano de control competente y, c) aunque en nuestro sistema se acepta la
relacin jerrquica normativa, respecto a la aplicacin de las normas dicha
predominancia opera a la inversa. En efecto, la autoridad est obligada a

aplicar la norma inferior e inmediata ante la imposibilidad e incompetencia

jurdica para poder determinar su inconstitucionalidad.

No obstante lo dicho y como indicamos en el punto II.2 del presente trabajo, el

procedimiento contenido en el artculo 29 de mrito se desarrolla dentro del
orden constitucional o total y, por ende, las autoridades u rganos que en el
mismo actan lo hacen investidas de la misma naturaleza (como rganos
constitucionales). Sostenemos que en virtud de lo anterior, stas pueden
desarrollar el procedimiento aplicando directamente la norma constitucional y
haciendo caso omiso de cualquier precepto diverso que contradiga o limite la
facultad que el propio dispositivo establece.63