REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 23: 55-62 NOV.

2004

A CATEGORIA POBREZA NAS FORMULAES

DE POLTICA SOCIAL DO BANCO MUNDIAL
Vivian Domnguez Ug
RESUMO
Tendo em vista um dos objetivos atuais do Banco Mundial o da luta contra a pobreza , este trabalho
prope-se a contextualizar o momento da incorporao da categoria pobreza no receiturio dessa
instituio, por meio da anlise de alguns de seus relatrios que tratam do tema, para, em seguida, analisar
qual o significado do uso desse conceito na formulao de propostas de polticas sociais para os pases em
desenvolvimento. Sugere-se que o uso do conceito de pobreza refere-se a um marco terico bem definido
proposto pelo neoliberalismo , que, ao priorizar os pobres como alvo de suas polticas, implica o
deslocamento da poltica social da noo universalizada de direito e, em ltima instncia, sugere a supresso
da idia e da realidade da cidadania social.
PALAVRAS-CHAVE: pobreza; neoliberalismo; polticas sociais; Banco Mundial.

I. INTRODUO
notria a centralidade que o conceito pobreza passou a assumir desde incio dos anos
1990, sobretudo em funo de sua ampla utilizao, tanto em relatrios de organismos internacionais quanto em documentos de formulao e avaliao de polticas pblicas, principalmente de
pases seguidores das recomendaes dessas agncias.

se- que o uso do conceito de pobreza refere-se a

um marco terico definido proposto pelo
neoliberalismo , que, ao priorizar os pobres como
alvo de suas polticas, implica o deslocamento da
poltica social da noo universalizada de direito
e, em ltima instncia, sugere a supresso da idia
e da realidade da cidadania social.
II. ANTECEDENTES

Diante de tal evidncia, busca-se mostrar neste artigo que, a partir da anlise das recomendaes de combate pobreza do Banco Mundial,
possvel identificar uma teoria social implcita
delineada em seus relatrios, que, por um lado,
sugere um tipo especfico de poltica social e, por
outro, descreve e reafirma o modelo de sociedade
caracterstico da atual configurao da ordem social, ou seja, o mundo que sucedeu crise do
Welfare State e derrocada do mundo comunista.

A partir dos anos 1970, a chamada Era de

Ouro (HOBSBAWM, 1995, p. 253) caracterstica do perodo posterior II Guerra Mundial, entrava em crise. Assistia-se no mundo desenvolvido a um quadro de diminuio do crescimento,
queda dos investimentos no setor produtivo e acelerao geral dos preos, endividamento dos governos o que representou, em ltima instncia,
tanto a falncia do modelo fordista de acumulao capitalista quanto a crise da ordem social do
Welfare State.

Nesse sentido, pretende-se explorar aqui que

o que poderia ser visto como uma mudana de
poltica de uma poltica apenas voltada para o
ajuste fiscal para uma poltica mais social (por
meio do combate pobreza) faa parte da prpria lgica do marco terico do neoliberalismo:
polticas focalizadas e compensatrias voltadas
para pobres.

No esforo de lidar com essa crise, o chamado

neoliberalismo comeou a ganhar terreno e
emergiu como contraponto poltico, econmico e
ideolgico predominncia da interveno estatal caracterstica da Era de Ouro. Resgataram-se e
disseminaram-se idias que, desde 1947, vinham
sendo discutidas, nas reunies da Sociedade de
Mont Plerin1, cujo propsito era combater a po-

Para tanto, sero analisados os relatrios do

Banco Mundial, sobretudo aqueles voltados para
a temtica da pobreza. Posteriormente, sugerir-

1 Seus principais expoentes eram Friedrich Hayek, Milton

Recebido em 19 de novembro de 2003

Aprovado em 13 de dezembro de 2003

Friedman e outros (cf. ANDERSON, 1995).

Rev. Sociol. Polt., Curitiba, 23, p. 55-62, nov. 2004

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ltica econmica keynesiana e o padro de proteo social do Welfare State e preparar as bases
para um outro tipo de capitalismo para o futuro: o
capitalismo liberal.
Em defesa do Estado mnimo, seu objetivo
prtico era desvalorizar as diversas formas de interveno estatal na economia. Aos poucos, foram conseguindo conquistar o senso comum com
esse tipo de retrica, que chegou Europa no final dos anos 1970. Em 1979, na Inglaterra, assistiu-se adaptao do discurso neoliberal realidade poltica nacional com Margaret Thatcher; em
1980, nos Estados Unidos, com Ronald Reagan,
e, a partir da, um crescente processo de difuso
do iderio neoliberal pelo mundo. Nos pases avanados, as propostas neoliberais consistiram na reduo do papel do Estado, no enfraquecimento
dos sindicatos e na flexibilizao do mercado de
trabalho.
J na Amrica Latina, a difuso desse iderio
deu-se de modo um pouco diferente. Em primeiro
lugar, importante levar em considerao o que
significou a Era de Ouro para os pases latinoamericanos. Enquanto nos pases centrais ela representou o auge do Welfare State e do
keynesianismo, na Amrica Latina, a Era de Ouro
foi marcada pelo desenvolvimentismo
(WALLERSTEIN, 2000), que entrou em crise nos
anos 1980.
O processo de desenvolvimento econmico
nesses pases, nos anos 1950 e 1960, realizou-se
via endividamento externo. Por exemplo, o desenvolvimento econmico brasileiro foi realizado,
segundo Castro (CASTRO & SOUZA, 1985), em
marcha forada, ou seja, o governo escolheu endividar-se naquele momento para, depois, resolver o que fazer com a dvida externa resultante
dessa opo. A economia brasileira entrou em crise no fim dos anos 1970, com o segundo choque
do petrleo em 1979 , momento em que sofreu
drasticamente: por exemplo, houve um aumento
da dvida externa em funo do aumento das taxas de juros internacionais e uma drstica reduo da entrada de recursos externos no pas (decorrente da perda de confiana na administrao
da economia brasileira, sobretudo aps a moratria mexicana, em 1982).
Foi nesse contexto, ento, que as idias
neoliberais chegaram e foram aplicadas na Amrica Latina. Primeiramente, houve a experincia

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da ditadura de Pinochet, o governo precursor das

prticas neoliberais: forte desregulao, desemprego macio, represso sindical, redistribuio de
renda em favor dos ricos e privatizao dos bens
pblicos (ANDERSON, 1995, p. 19). Mas foi a
partir dos anos 1980 que os pases latino-americanos em geral comearam a adotar o receiturio
neoliberal. Desde ento, a estratgia de poltica
econmica da Amrica Latina passou voltar-se
toda para um tema central: a renegociao da dvida externa.
Nesse mesmo perodo, em Washington, um
grupo de economistas do International Institute
for Economy pensavam o que deveria ser feito
para que a Amrica Latina conseguisse sair da crise
(estagnao, inflao, dvida externa) em que estava inserida e retomar o crescimento. De uma
reunio de 1989, voltada para discutir essa questo, elaborou-se consensualmente um conjunto de
propostas de polticas e reformas requeridas para
a salvao latino-americana. A esse conjunto
John Williamson (1992, p. 12) chamou de Consenso de Washington2, cujo receiturio de polticas foi utilizado pelos organismos internacionais
Fundo Monetrio Internacional (FMI), Banco
Mundial etc. como condicionamento para a realizao da to requisitada renegociao da dvida
externa dos pases latino-americanos.
Para tanto, tiveram de seguir passo a passo a
cartilha do Consenso, sempre levando em conta a
idia de que, para que a renegociao fosse possvel, era indispensvel gerar confiana nos rgos

2 Williamson destaca dez propostas do receiturio do Consenso de Washington: (1) disciplina fiscal, ou seja, reduo dos gastos pblicos, na tentativa de manter um supervit oramentrio; (2) prioridades de gasto pblico reduzir o papel do Estado na economia, redirecionando o
gasto para as reas desinteressantes para o investimento
privado geralmente, bens pblicos; (3) reforma tributria, tornando a tributao menos progressiva; (4)
liberalizao financeira, cujo objetivo mximo deixar que
a taxa de juros seja determinada pelo mercado; (5) manuteno da estabilidade da taxa de cmbio; (6) liberalizao
comercial; (7) abolio das barreiras entrada de investimentos externos diretos no pas; (8) privatizao das empresas estatais; (9) abolio das regras que impedem a entrada de novas firmas do setor e (10) o sistema legal deve
assegurar direitos de propriedade (WILLIAMSON, 1993,
p. 1332).

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financeiros internacionais, deixando de lado, portanto, a prtica do chamado populismo econmico (BRESSER-PEREIRA, 1991)3.
Dessa maneira, os governos latino-americanos
foram transferindo capacidade de deciso
(FIORI, 2001, p. 33) para aquelas entidades internacionais, que passaram a ditar o que deveriam
ou no fazer. Foi nesse contexto que a questo da
governabilidade veio tona, aparecendo como
algo indispensvel para o sucesso das reformas a
serem realizadas. Ao mesmo tempo em que a
governabilidade surgiu como necessria para as
reformas, estas apareceram como o nico caminho possvel para evitar a ingovernabilidade; com
isso, formou-se um crculo vicioso de que no se
consegue escapar. O que deve ser questionado,
levanta Fiori, resume-se a: por que, por exemplo, uma alta taxa de inflao seria melhor indicador de ingovernabilidade do que uma alta taxa de
desemprego? Por que o desequilbrio fiscal mais
do que o comercial? Ou ainda, por que uma baixa
taxa de crescimento mais do que uma alta taxa de
misria e concentrao de renda? (FIORI, 1997,
p. 39). Pode-se perceber, conclui ele, que o conceito de governabilidade indeterminado e
indeterminvel do ponto de vista terico. No se
trata de um conceito, trata-se de uma categoria
estratgica cujos objetivos imediatos podem variar segundo o tempo e o lugar mas que ser sempre e irremediavelmente situacionista (ibidem).
Embora tenha-se constitudo como uma
condicionalidade, o iderio neoliberal foi progressivamente ganhando espao e obtendo, assim,
legitimao. As evidncias mostraram, entretanto, que o resultado da implantao de suas polticas consistiu no declnio constante das taxas de
investimento e de crescimento. Ainda houve uma
piora na distribuio de renda e um aumento do
desemprego. Em suma, esse tipo de poltica passou a significar crise, excluso social e falta de

3 Esse conceito tem sido abundantemente utilizado por

economistas neoliberais como uma forma pejorativa de atacar o desenvolvimentismo. O populismo econmico vem
sendo associado ao perodo desenvolvimentista e, ao ser
olhado em um perodo em que o tema em voga o do
ajuste os anos 1990 , Bresser-Pereira (1991, p. 111)
caracteriza-o da seguinte forma: um tipo de afrouxamento fiscal que se define pela prtica poltica de dizer sim s
demandas de todos os setores da sociedade custa do setor pblico.

investimentos no setor produtivo.

III. AS RECOMENDAES DO BANCO
MUNDIAL
Como foi indicado, desde os anos 1980 o Banco Mundial vem atuando como importante
formulador de recomendaes polticas para os
pases da periferia e como disseminador, junto com
o FMI, das polticas de cunho neoliberal.
A seguir sugiro que seus relatrios preconizam
e pressupem um certo tipo de ordem social. Na
realidade, um modelo de sociedade prprio da
atual configurao social hegemnica, ou seja,
referido a um mundo posterior crise do Welfare
State e, ainda, posterior derrocada do mundo
comunista.
Para isso, procurarei apresentar a teoria social
implcita nos relatrios do Banco Mundial, que
pressupe, por um lado, um determinado tipo de
Estado e, por outro, presume um mundo do trabalho especfico.
Em relao ao Estado (BANCO MUNDIAL,
1997), de modo geral, os relatrios propem que
ele deve mudar leia-se: realizar reformas para
que se adaptem ao mundo que se transforma; devem, desse modo, procurar aumentar sua eficincia. Isso significaria, segundo o Banco Mundial,
que, no contexto atual, o Estado no deve ser mais
o promotor direto do desenvolvimento, mas sim
deixar essa tarefa para os mercados.
O Estado deve, portanto, retrair a sua atuao,
de modo a tornar-se um catalisador, facilitador e
parceiro dos mercados. Dessa forma, os Estados
devem complementar os mercados e no substitu-los (idem, p. 18), devem voltar sua ao para
a implantao e adaptao de instituies que estimulem um melhor desempenho dos mercados.
Assim, o Estado deve, por um lado, facilitar e
garantir o bom funcionamento dos mercados; seu
papel seria delineado pela necessidade de construrem-se novas instituies, modificar as existentes e eliminar as que no servem mais para tal
objetivo. A proviso dessas instituies referida
pelo Banco como boa governana e inclui: criar um regime regulatrio que atue juntamente com
os mercados para promover a competio; criar
um ambiente macro-econmico estvel para a ao
dos mercados, ou seja, criao de enabling
environment, que gere certezas iniciativa privada; eliminar a corrupo, que poderia subverter

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os objetivos das polticas, deslegitimando as instituies pblicas que do apoio aos mercados e,
ainda, assegurar os direitos de propriedade
(WORLD BANK, 2002, p. 99).
Por outro lado, o Estado deve complementar
os mercados naqueles setores da produo de bens
e servios em que ao setor privado no interessa
entrar. Por exemplo: na produo de bens pblicos; em mercados que apresentam falhas ou, ainda, em prestao de servios sociais queles que
no conseguem pagar por eles.
J no que diz respeito ao mundo do trabalho,
possvel perceber nos relatrios do Banco Mundial que ele passa a estar dividido em dois. De um
lado, esto os indivduos que conseguem atuar no
mercado que seria o mecanismo de funcionamento mais eficiente da sociedade e, de outro, estariam aqueles incapazes de integrar-se aos
mercados os pobres , dos quais o Estado deve
cuidar, por meio de suas polticas sociais residuais e focalizadas.
Nesse sentido, se o Estado proposto pelo Banco Mundial ainda reserva algum papel no mbito
econmico complementar a e garantidor do bom
funcionamento dos mercados , no que tange
questo social, ou seja, sua atuao no mundo
do trabalho, pode-se perceber que o termo Estado mnimo bastante adequado, uma vez que se
percebe a tendncia a uma drstica retrao do
seu papel de provedor de polticas sociais.
Esse novo mundo do trabalho pode ser recortado a partir das recomendaes do Banco Mundial que se voltam para o combate pobreza,
que tm sido elaboradas desde o incio dos anos
1990. Esse tema foi tratado sobretudo nos Relatrios sobre o desenvolvimento mundial de 1990
e de 2000-2001, em que o Banco Mundial encarrega-se de instruir e recomendar aos pases em
desenvolvimento estratgias para o enfrentamento
dos elevados custos sociais decorrentes das polticas de ajuste. Dessa maneira, nota-se que, em
vez de tratar das conseqncias negativas do ajuste
como o alto nvel de informalidade do trabalho
e o aumento do desemprego e propor solues
estruturais, as estratgias de combate dos custos
sociais das polticas neoliberais so reduzidas
estratgia de combater a pobreza.
Ao mesmo tempo em que o termo pobreza
afirma-se como o alvo a ser combatido pelas pol-

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ticas sociais focalizadas e compensatrias, ele gera

dvidas em relao ao modo de ser definido. Segundo o Banco Mundial, a definio de pobreza
consiste na incapacidade de atingir um padro
de vida mnimo (BANCO MUNDIAL, 1990, p.
27), de que podem ser destacadas duas questes
diferentes: (i) o que um padro de vida mnimo?
(ii) Que se entende por incapacidade?
A primeira questo apresenta-se mais como de
carter metodolgico, a que o Banco Mundial
apresenta a seguinte resposta: o padro de vida
mnimo deve ser avaliado pelo consumo, isto , a
despesa necessria para que se adquira um padro
mnimo de nutrio e outras necessidades bsicas
e, ainda, uma quantia que permita a participao
da pessoa na vida cotidiana da sociedade. Assim,
trata-se de calcular um valor mnimo para cada
pas (ou regio) e, em seguida, comparar esse valor encontrado com a renda dos indivduos. Aqueles que tiverem uma renda inferior a esse valor
podero ser considerados pobres e, portanto, sem
condies de viver minimamente bem.
J a segunda questo envolve temas mais amplos e diz respeito s estratgias de combate
pobreza. O termo incapacidade no discurso do
Banco Mundial remete a duas questes: (a) oportunidades econmicas e (b) prestao de servios
sociais. Conseqentemente, para combater a situao de pobreza de um indivduo, devem ser
implementadas polticas nesses dois campos.
A primeira das estratgias de reduo da pobreza (a) tenta identificar polticas que estimulem
a criao de novas oportunidades econmicas para
que os pobres possam obter rendimentos. Assim,
com mais renda, o indivduo poderia ultrapassar a
fronteira da pobreza e, dessa forma, ser considerado um no-pobre. Embora o Banco Mundial
ressalte a importncia do crescimento econmico
na reduo da pobreza enquanto criador de oportunidades para os pobres , quando se refere ao
papel do Estado na poltica social, ele prope polticas focalizadas de aumento do capital humano; a isso se refere o tpico (b).
Assim, a segunda estratgia de combate pobreza proposta pelo relatrio do Banco Mundial
refere-se necessidade de o governo prestar servios sociais educao e sade aos pobres. O
documento ressalta a ntima relao da prestao
de servios sociais com a diminuio da pobreza,

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pois ela significa uma promoo de polticas focalizadas de aumento do capital humano4 dos
indivduos.
De acordo com esse documento, o investimento em capital humano um dos meios mais importantes para reduzir a pobreza, pois o principal bem dos pobres o tempo para trabalhar. A
educao aumenta a produtividade deste bem. O
resultado, no nvel individual, uma renda mais
alta, como demonstram muitos estudos (idem, p.
85). A idia presente seria, portanto, que, ao educar-se mais, o indivduo torna-se mais apto a competir com os outros por um emprego melhor no
mercado e, conseqentemente, a obter uma renda
maior. Assim, haveria uma contnua necessidade
de ele buscar ser mais competitivo que os outros,
por meio do aumento de sua empregabilidade5.
No relatrio de 1990, portanto, percebe-se que
o indivduo integrado ao mercado define-se pelo
fato de possuir capital humano (educao e sade). Aqueles que no so munidos desse tipo de
capital so incapazes de atuar no mercado, ou seja,
no conseguem ser autnomos para competir com
os outros. Esses indivduos configurariam a definio de pobres, com os quais o Estado deve
preocupar-se, compensando-os com suas polticas

4 A teoria do capital humano afirma que as diferenas de

rendas entre os indivduos so influenciadas pelo capital

humano (sobretudo educao) que cada um investe em si
mesmo. Nas palavras de Theodore Schultz (1973, p. 31):
apesar do fato de que os homens adquirem habilidade e
conhecimento teis seja algo evidente, no evidente entretanto que habilidade e conhecimentos sejam uma forma
de capital, que esse capital seja em grande parte um produto do investimento deliberado, que nas sociedades ocidentais cresceu num ritmo muito mais rpido que o capital
convencional (no humano), e que seu crescimento pode
ser o trao mais caracterstico do sistema econmico. Se
observou amplamente que os incrementos da produo
nacional tm sido relacionados em grande medida com os
incrementos da terra, horas de trabalho e capital fsico
reproduzvel. Mas o investimento em capital humano provavelmente a principal explicao dessa diferena. Em
suma, o raciocnio bsico pode ser assim sintetizado: (i)
aumento da educao dos trabalhadores, (ii) estes tero
suas habilidades e conhecimentos melhorados, (iii) quanto maiores as habilidades e conhecimentos, maior a produtividade do trabalhador; (iv) essa maior produtividade
acaba gerando maior competitividade e, assim, maiores
rendas para o indivduo.
5 Conceito cunhado e difundido pelos organismos inter-

nacionais para expressar as novas exigncias feitas aos trabalhadores frente nova lgica da concorrncia.

sociais focalizadas de aumento de capital humano.

No relatrio de 2000-2001 (WORLD BANK,
2000-2001) o tema da pobreza foi retomado e procurou-se analisar as experincias acumuladas nos
anos 1990 e propor novas estratgias para
combat-la. A pobreza vista nesse documento
de um modo um pouco diferente. Enquanto o relatrio de 1990 avaliava a pobreza pela varivel
renda, priorizando o seu lado monetrio, o relatrio de 2000-2001 considerou-a um fenmeno
multifacetado, decorrente de mltiplas privaes
produzidas por processos econmicos, polticos e
sociais que se relacionam entre si. Assim, alm da
forma monetria de pobreza, ela considerada
como ausncia de capacidades, acompanhada da
vulnerabilidade do indivduo e de sua exposio
ao risco.
Nesse relatrio esto presentes as idias de
Amartya Sen (p. ex. SEN, 2001), para quem a
questo da pobreza deve ser encarada pela idia
de privao de capacidades bsicas de realizar (ou
seja, de cada um alcanar os seus objetivos de
vida) e no como uma carncia de determinadas
necessidades, argumentando que: (1) a pobreza
pode ser sensatamente identificada em termos de
privao de capacidades; a abordagem concentrase em privaes que so intrinsecamente importantes (em contraste com a renda baixa, que importante apenas instrumentalmente); (2) existem
outras influncias sobre a privao de capacidades e, portanto, sobre a pobreza real alm do
baixo nvel de renda (a renda no o nico instrumento de gerao de capacidades) e (3) a relao
entre baixa renda e baixa capacidade varivel
entre comunidades e at mesmo entre famlias e
indivduos (o impacto da renda sobre as capacidades contingente e condicional) (SEN, 2000,
p. 110).
Dessa forma, sob influncia dos trabalhos de
Amartya Sen e da evidncia do agravamento das
condies sociais, no decorrer destes ltimos 10
anos, o tema da pobreza comeou a ser visto como
algo multidimensional e passa a ser definido como
privao de capacidades, que faz que o potencial do indivduo em auferir renda seja diminudo.
Assim, enquanto o relatrio de 1990 propunha uma dupla estratgia para lidar-se com o problema da pobreza, a estratgia proposta pelo relatrio de 2000-2001 tem como tema central a ex-

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panso das capacidades humanas das pessoas
pobres.
Assim, nota-se que, para que o problema da
pobreza como privao de capacidades seja resolvido, recorre-se, no relatrio de 2000-2001,
noo de Sen de desenvolvimento como liberdade (idem), que nada mais que o entendimento
do desenvolvimento como um processo de expanso das liberdades humanas. Assim, para que a
pobreza seja reduzida, faz-se necessrio que o
Estado atue apenas no sentido de aumentar essas
liberdades e deve faz-lo por meio da expanso
das capacidades humanas dos pobres. Nesse sentido, pode-se perceber que, embora o conceito de
capacidade humana seja mais abrangente que o
de capital humano, ele tambm no pressupe a
existncia de um Estado que garanta os direitos
sociais, mas simplesmente a necessidade de um
Estado caridoso, que tem deveres a cumprir apenas para com os pobres. A presena do Estado s
seria necessria, portanto, em um primeiro momento, no sentido de aumentar as capacidades dos
pobres, para, em um segundo momento, quando
esses indivduos j estivessem capacitados, o Estado j se tornaria desnecessrio, passando a deixar que eles, individualmente, procurassem seu
desenvolvimento pessoal no mercado.
IV. A CENTRALIDADE DA CATEGORIA POBREZA
Como foi visto anteriormente, as polticas de
combate pobreza tm sido apresentadas como
um alerta para os efeitos sociais negativos da
globalizao neoliberal e, para os pases em desenvolvimento, uma soluo para os custos sociais decorrentes do ajuste percebidos nesses pases. De fato, desde a segunda metade dos anos
noventa, comeou a surgir um movimento de
autocrtica dentro dos organismos internacionais
como o caso de Joseph Stiglitz (2002), exvice-Presidente do Banco Mundial , questionando a maneira como as recomendaes do Consenso
de Washington vinham sendo adotadas pelos pases em desenvolvimento, j que o seu fracasso
tornava-se cada vez mais evidente.
O que proponho aqui que essas polticas de
combate pobreza sejam vistas justamente como
um elemento prprio de uma teoria tcita presente nos documentos do Banco Mundial; referemse a um momento em que os prejuzos sociais tornaram-se patentes. Elas formam um conjunto de
polticas sociais voltadas exclusivamente para a

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compensao, cujo alvo a pobreza

conceitualmente construdo e faz parte de um
modelo de sociedade especfico.
Esse modelo de sociedade tem um formato
bastante simples e seu mundo do trabalho composto por dois tipos de indivduos: o competitivo
e o incapaz. O competitivo aquele capaz de atuar livremente no mercado, uma vez que tem
competitividade (empregabilidade) para conseguir
um emprego, assegurar que no vai perder o que
tem ou, ainda, se acontecer de perd-lo, conseguir um novo emprego. O indivduo incapaz
aquele que no consegue nada disso. Ele no tem
empregabilidade, nem competitivo, uma vez que
no pde (ou no quis) investir em seu prprio
capital humano.
O mundo do trabalho sofre, assim, uma transformao. O que antes constitua uma classe social (composta por trabalhadores empregados e
desempregados) agora forma um conjunto de
indivduos atomizados: os competitivos e os incapazes (pobres).
A construo de pobreza como conceito sociolgico parte justamente desse tipo de raciocnio. O pobre o indivduo incapaz, que no consegue ou no garante o seu emprego e nem
mesmo a sua subsistncia. Conseqentemente, a
pobreza acaba sendo vista como um fracasso individual daquele que no consegue ser competitivo.
Assim, de acordo com as propostas do Banco
Mundial, desse pobre que o Estado deve cuidar.
Com os outros indivduos os competitivos , ele
no precisa se preocupar, pois so capazes de garantir seu prprio sustento. aos pobres, ento,
que a poltica social deve (e passa a) estar voltada. As recomendaes do Banco Mundial, como
foi observado, so todas focalizadas nos pobres,
vistos como pessoas incapazes que necessitam de
ajuda para inserirem-se no mercado. Portanto, suas
propostas de polticas de combate pobreza resumem-se apenas transformao do indivduo incapaz em um indivduo capaz e competitivo, por
meio do aumento de capital humano (no relatrio de 1990) ou de capacidade humana (no relatrio de 2000-2001).
Se, por um lado, esse tipo de poltica refora a
idia de atomizao e competitividade entre os indivduos, por outro legitima a existncia e a implantao de um Estado mnimo no campo social

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e contribui, portanto, para a tentativa de destruio da democracia social alcanada pelo Estado
de Bem-estar Social.
Na realidade, nos pases em que o Estado de
Bem Estar Social de fato instaurou-se, no houve
uma total destruio da cidadania social, uma vez
que os direitos sociais dos cidados j haviam sido
consolidados e enraizados, como resultado de um
longo processo6. Contudo, embora o Welfare State
no tenha sido totalmente destrudo, em muitos
desses pases sofreu abalos considerveis, conforme indicou uma notcia de O Globo: Devido ao
aumento da expectativa de vida e do nmero de
desempregados, quase todos os pases da Europa
decidiram fazer cortes nos seus programas sociais. Aqueles que nos anos [19]80 eram vistos como
modelo de um apoio amplo do Estado a pobres e
aposentados esto mudando as suas polticas para
reduzir os seus dficits oramentrios (EUROPA DIMINUI APOSENTADORIAS, 2002, p. 45).
J em pases onde o Welfare State no foi implantado totalmente em vrios pases em desenvolvimento , ou seja, em lugares onde a populao nunca pde desfrutar de fato de seus direitos sociais de cidado, esse modelo de sociedade neoliberal pde penetrar muito mais facilmente, conseguindo destruir o pouco que existia de
Welfare State ou, ainda, acabar com os projetos
de implant-lo plenamente. Essa inexperincia
colabora para que as recomendaes do Banco
Mundial de combate pobreza sejam to bem aceitas e vistas como bem-intencionadas pelos pases-alvos.
Enquanto o Banco Mundial vangloria-se de
suas polticas com face humana, que ensinam a
lutar contra a pobreza, o conceito de cidadania
social esvazia-se. A cidadania social, em sua essncia, sempre esteve relacionada garantia de
direitos e no com programas compensatrios. Ela
pressupe um pacto social realizado pela sociedade como um todo, a partir do que se define que
o Estado deve garantir uma proteo social por
meio dos direitos sociais a todos os cidados,
independentemente de sua renda, simplesmente
6 Segundo T. H. Marshall (1967), a partir do estudo da

histria da Inglaterra, o desenvolvimento da cidadania resume-se a uma histria linear da aquisio dos direitos.
Primeiro, alcanaram-se os direitos civis, no sculo XVIII,
em seguida, adquiriram-se os direitos polticos, no sculo
XIX, e por fim, como resultado desse processo de aquisio de direitos, vieram os direitos sociais, no sculo XX.

pelo fato de serem cidados. A cidadania social

requer, desse modo, que exista um mnimo de solidariedade, induzida pela necessidade de soluo
dos conflitos sociais, e um sentimento de responsabilidade da sociedade para com a vida de cada
um de seus membros.
J a poltica social da neo-sociedade do liberalismo assume um carter assistencialista, focalizando e restringindo seus servios apenas
queles que conseguem enquadrar-se na categoria pobre, que acaba sendo, no final das contas,
oca e bastante varivel. Nesse processo, a democracia s tem a perder... Ela deixa de lado sua forma substantiva, reduzindo-se a uma democracia
meramente formal.
V. CONSIDERAES FINAIS
O tema da pobreza, ou ainda, da
marginalidade, tem uma longa trajetria de pesquisa nas Cincias Sociais da Amrica Latina, desde pelo menos os anos 1950. Assim, no se pode
afirmar que a pobreza e a marginalidade sejam
simples conseqncias do neoliberalismo; elas
fazem parte da prpria natureza do tipo de capitalismo desenvolvido nessa regio.
Com essa ressalva, este artigo procurou demonstrar que a novidade introduzida nos anos
1990 foi que a categoria pobreza passou a
ser uma pea-chave de uma ordem social implcita nos relatrios do Banco Mundial e hegemnica
na formulao de polticas nos nossos pases. Nesse sentido, as polticas de combate pobreza
estariam vinculadas a essa viso de mundo.
Sugeriu-se aqui que essa ordem social fundamenta-se a partir da viso neoliberal que v o
mercado como o principal organizador da sociedade e percebe essa sociedade composta por indivduos atomizados. Dentro dessa lgica de
atomizao da sociedade, os indivduos passam a
ter de sobreviver por sua prpria conta no mercado, em que so obrigados a competir uns com os
outros e a conseguir maneiras de tornarem-se mais
competitivos.
Como foi visto, os incapazes que no conseguem acompanhar esse processo passam a fazer
parte do grupo dos pobres, para o qual o Estado
deve voltar sua ateno, fazendo-lhes caridades
das mais variadas, para que sejam dadas as condies mnimas de subsistncia.
Para alm de enfatizar que as polticas de com-

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A CATEGORIA POBREZA NAS FORMULAES DE POL. SOC. DO BANCO MUNDIAL

bate pobreza faam parte da prpria lgica do
marco terico do neoliberalismo, assumindo um
carter focalizado e compensatrio, este artigo
pretendeu apontar para a possibilidade de que a
excessiva utilizao do conceito pobreza esteja

enfraquecendo, ou mesmo substituindo, o de cidadania social. Este conceito est comprometido com a idia universalizada de direitos, a qual
parece estar ausente na ordem social do
neoliberalismo.

Vivian Domnguez Ug (vividuga@globo.com) Doutoranda em Cincia Poltica no Instituto

Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ).
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