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polticas pblicas. Como a poltica social pode dividir a cena com a poltica econmica e
compatibilizar seus elementos.
Pode-se, portanto, compreender a questo social como decorrncia do processo produtivo, estando estreitamente
relacionada s fases de instalao e desenvolvimento do capitalismo, expressando-se nas conseqncias da insero
precria ou da excluso das pessoas na produo e ou no usufruto de bens e servios necessrios sua reproduo.
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Ao longo do tempo, a idia de seguro social ou segurana social passa a se diferenciar da idia de proteo social,
sendo a primeira relacionada com o direito ao acesso a servios e benefcios que protegessem os trabalhadores das
perdas de salrio, o que pressupe contribuies prvias dos trabalhadores, e a segunda, relacionada ao acesso sem
restries decorrentes de posio no mundo do trabalho.
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aos efeitos predatrios da total liberdade do mercado, levando representantes do capital a admitirem
os limites do mercado na soluo da questo social.
As idias de J.M. Keynes deram sustentao a esse debate, pois identificou a possibilidade
de existirem crises futuras, decorrentes da insuficincia de demanda efetiva, uma vez que os agentes
econmicos e os trabalhadores tomavam decises individuais quanto ao uso que dariam aos
recursos que dispunham, o que justificava a interveno do Estado, atravs de medidas pblicas de
carter econmico e social, que assegurassem demandas efetivas. O Estado passa a intervir como
mediador civilizador, com poderes polticos de interferncia nas relaes sociais, retomando as
concepes que deram origem ao Estado moderno e trazendo para seu interior os conflitos prprios
do sistema produtivo. O Estado passa a ser o responsvel pela implementao de um conjunto de
medidas pblicas econmicas e sociais que visavam prevenir crises, inclusive instituindo,
produzindo e distribuindo bens e servios sociais como direitos dos cidados. Portanto, as polticas
sociais surgem como estratgia ao mesmo tempo poltica e econmica, desempenhando uma trplice
funo: social, relacionada redistribuio de recursos sociais - servios sociais e assistenciais
vistos como complemento salarial; econmica, relacionada socializao dos custos da reproduo
dos trabalhadores; e poltica, com vistas integrao dos trabalhadores na vida poltica e social de
forma regulada.
As primeiras iniciativas de polticas sociais decorreram de pactos estabelecidos entre as
classes e o Estado, e estavam direcionadas aos trabalhadores, tendo como princpio a segurana
social, baseada na idia de que os trabalhadores deveriam estar protegidos contra todas as
possibilidades de perda de salrio, derivadas dos riscos sociais do trabalho assalariado (Pereira,
1999; Behring, 2000). Foram reguladas juridicamente as relaes e as condies de trabalho e
organizados sistemas pblicos de proteo social, cujas caractersticas variaram conforme as
particularidades de cada Estado nacional. poca da II Guerra ocorreram as primeiras experincias
de ampliao da cobertura das medidas de proteo social para a populao no assalariada - na
Sucia 1938, na Inglaterra 1942, quando so constitudos Estados de Bem-Estar Social ou
Estados Providncia, que introduziram o princpio da proteo social incondicional, ou seja, sem
contrato ou contribuio prvia. Os recursos arrecadados pelo Estado atravs de impostos eram
abrigados em fundos pblicos, destinados ao financiamento de bens e servios que asseguravam a
produo e a reproduo da fora de trabalho3, por meio de polticas sociais contributivas,
contratuais e mercadorizveis, que atendiam as necessidades de trabalhadores vinculados ao
mercado de trabalho, e distributivas, no-contratuais, no contributivas e desmercadorizveis,
Assim, tm-se como sujeitos protagonistas deste processo os representantes do capital, o Estado mediador e as classes
trabalhadoras (beneficirias das polticas sociais), conforme aponta Pastorini (1997:86)
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destinadas a todos os cidados (Pereira, 1998, p. 62). Essa concepo de Estado foi disseminada na
Europa e em vrios pases do Ocidente, dando origem a diferentes experincias de proteo social.
A constituio de Estados de Bem-Estar Social est relacionada idia de que cabe ao poder
pblico assegurar os direitos sociais, constitutivos da noo de cidadania, em conjunto com os
direitos civis e polticos (Marshall, 1967). No entanto, preciso considerar que a cidadania
determinada pelas especificidades histrico-culturais de cada pas e suas dimenses podem estar
presentes umas sem as outras. Estudos recentes sobre a Amrica Latina indicam que os direitos
sociais de cidadania, na maioria dos pases latino-americanos, foram obtidos na ausncia dos
direitos polticos e civis, como um mecanismo de controle social e cooptao que deliberadamente
invertia a classificao acumulativa implcita na descrio de Marshall acerca dos direitos de
cidadania na Inglaterra. Mais recentemente, tanto os direitos sociais como os civis tm sido
restringidos, apesar da universalizao de direitos polticos (Carvalho, 2001; Oxhorn, 2001).
Ao longo da segunda metade do sculo XX, constatou-se que as medidas econmicas e
sociais decorrentes das pressuposies keynesianas no foram suficientes para solucionar as
desigualdades decorrentes do processo de produo e reproduo social prprios do modo de
produo capitalista e que so determinantes fundamentais da questo social. Apresentaram-se
novas crises e instituiu-se a agenda neoliberal, que incluiu uma profunda e complexa reestruturao
no sistema capitalista4 e a prescrio da reduo do Estado e dos direitos sociais conquistados at
ento e assegurados por meio de polticas sociais. As transformaes colocadas em curso nas
formas de produo e de consumo conduziram ao agravamento da questo social, que tem
aprofundado as desigualdades sociais, a insero social precria e a excluso, variando de
intensidade de uma pas para outro. Junte-se a isso o fato de que muitos estados nacionais tm tido
pouco ou nenhum controle sobre suas polticas econmicas e sociais, alm de estarem com
dificuldades no financiamento da seguridade social5. Se antes a questo social estava relacionada
condio de subordinao e dependncia dos sujeitos, hoje ela est diretamente relacionada com
o desmonte da cidadania social [...] com a destruio dos vnculos que
atavam um grande nmero de pessoas s engrenagens de uma sociedade que
se pretendia integradora [produzindo] ex-sujeitos ou ex-potenciais sujeitos
de direito, que, embora impedidos de agir como atores sociais (porque no
mais so considerados socialmente teis) esto presentes na vida social
(Pereira, 1999, p.56)
Pode-se relacionar nestas transformaes a chamada financeirizao do capitalismo; os avanos tecnolgicos que
reduziram ou extinguiram postos de trabalho, causando um novo tipo de desemprego, o estrutural; novas estratgias de
organizao do trabalho, que expulsaram do sistema os trabalhadores com baixa qualificao; a horizontalizao da
produo, em direo a pases com regulao menos rgida do trabalho; a flexibilizao das relaes de trabalho; a
expanso do trabalho feminino, a excluso de jovens e a incluso precoce de crianas no mercado, dentre outras.
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Seguridade social entendida como o complexo poltico-institucional responsvel pela produo e execuo das
polticas sociais.
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Pode-se dizer que as polticas pblicas envolvem funes de governo, as intenes que direcionam as aes de quem
governa, rgos que formulam e implementam as polticas, leis, regulamentaes complementares, decises
administrativas, programas, tudo isso num determinado contexto, do qual participam diversos atores, com interesses
variados (Cunha, Cunha e Lima, 2002, s/p).
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demanda oriunda da populao de baixa renda. Uma de suas caractersticas que envolve mltiplos
interesses disputando os mesmos recursos, o que pode gerar estruturas clientelistas e de
patronagem, quando usada como moeda de troca. Uma possibilidade de se restringir a sua
utilizao clientelista, caracterstica que a vincula noo de privilgio e meritocracia em oposio
noo de direito que a faria universal, parece ser sua regulamentao aps um amplo debate em
espaos pblicos, uma vez que os loci tradicionais da produo dessas polticas so as agncias de
governo ou comisses do Congresso.
As polticas redistributivas trabalham com bens e servios pblicos e so financiadas com
recursos que o Estado arrecada por meio de tributao, ou seja, resultam na transferncia de renda,
no devendo, portanto, serem financiadas por seus prprios beneficirios. Envolvem demandas
generalizadas e ideolgicas e, por essas caractersticas, so as mais conflitivas e exigem alianas
mais estveis. As polticas redistributivas tm seu impacto em grandes grupos ou categorias sociais,
mas podem ter seu efeito mitigado quando o Estado aloca recursos do seu oramento geral na oferta
de bens pblicos para grandes grupos ou classes sociais mais pobres, ou ainda, efeito s avessas
quando de uma ampla base de arrecadao do governo. Segundo Lowi (1964), a esfera de deciso
dessas polticas o poder Executivo.
Uma outra forma usual de classificao das polticas pblicas se d por sua aproximao
com reas de atuao do Estado, podendo ser classificadas em poltica econmica e poltica social.
A poltica econmica est relacionada aos mecanismos que asseguram rentabilidade ao mercado,
atuando na esfera da produo, da acumulao, da concentrao e do consumo, enquanto a poltica
social atende s necessidades sociais e se expressa no mbito da reproduo, da (re)distribuio e
do consumo social (Silva, 1997, p.189). Essas polticas tm um carter dinmico e relacionam-se
intrinsecamente e no podem ser analisadas ou entendidas separadamente, sendo sua distino
puramente formal, uma vez que,
Determinada poltica econmica com contedo social contempla
instrumentos que compatibilizam positivamente o desenvolvimento
econmico e o social. Os mecanismos de financiamento constituem-se num
desses instrumentos, na medida em que podem proporcionar redistribuio
indireta da renda (Fagnani, 1998, p. 121).
capitalismo monopolista. Esta interveno determinou novas relaes entre capital e trabalho e
entre estes e o Estado, sendo a base da estruturao dos Estados de Bem-Estar Social. A poltica
social, portanto, surge como um mecanismo do Estado para mediar conflitos sociais, visando
atender necessidades e demandas de diferentes atores sociais, sendo resultado de complexas
mediaes socioeconmicas, polticas e culturais.
Para alguns autores, a expresso polticas sociais usada como sinnimo de todas as
polticas que atuam no sentido de amenizar ou dirimir as seqelas da questo social. Para outros, o
termo deve ser poltica social, por dizer respeito a uma matriz universal que reconhece a
diversidade e as desigualdades nas suas mltiplas dimenses e manifestaes. Como ela se realiza
em espaos diferenciados, Pereira e Iamamoto (2000) propem a designao de polticas setoriais
para aquelas que se relacionam s reas de sade, de educao, de assistncia social, do trabalho,
dentre outras, e que so perpassadas pelas polticas de segmento, assim denominadas por tratarem
de polticas dirigidas a categorias especiais da populao crianas e adolescentes, idosos,
portadores de deficincia, dentre outras.
Muitas das definies para poltica social colocam-na como responsvel pela remediao
das falhas do laissez-faire, enquanto outras creditam a ela as possibilidades de reproduo das
relaes sociais. Ao buscar uma definio para a poltica social, Santos prope que se chame de
poltica social
toda poltica que ordene escolhas trgicas7 segundo um princpio de justia
consistente e coerente [sendo] em realidade, uma poltica de ordem
superior, metapoltica, que justifica o ordenamento de quaisquer outras
polticas - o que equivale dizer que justifica o ordenamento de escolhas
trgicas (grifo do autor, Santos, 1987, p.37).
Uma outra possibilidade de classificar a poltica social est relacionada com suas funes,
ou seja, a organizao e produo de bens e servios coletivos, como por exemplo as aes de sade
e de educao; a realizao de transferncias sociais, como os diversos programas de transferncia
de renda; a interferncia na estrutura de oportunidades de acesso a bens e servios pblicos e
privados, uma vez que define e normatiza quem ser o beneficirio da ao; e a regulao da
produo e da distribuio de bens e servios privados, como no caso da prestao de servios de
transporte, de comunicao e de sade (Draibe, 1990).
A partir dessas funes e da relao que a poltica social tem com a questo social pode-se
ter uma poltica preventiva, quando ela tem como objetivo impedir ou minimizar a gerao de
problema social grave, como por exemplo sade pblica, saneamento, educao, emprego, sendo
que todos contribuem para seu financiamento de forma indireta, atravs do sistema tributrio. Uma
outra a poltica compensatria, que visa remediar problemas gerados pela ineficincia da poltica
preventiva, como por exemplo a poltica de qualificao de trabalhadores, sendo financiada por
diversas fontes (taxas, contribuies, tributos, etc.). H, ainda, a poltica redistributiva, que realiza
efetiva transferncia de renda dos nveis superiores para os inferiores da estratificao social, sendo
financiada pela parcela da sociedade com nveis de renda superiores (Santos, 1987, p.58-61).
Um outro tipo de classificao para a poltica social proposto por Belloni, Magalhes e
Souza (2000) e est relacionada com o grupo social a que se destina e o tipo de relao que a
poltica estabelece com as demais polticas. Assim, uma poltica pode ser congruente, quando ligada
diretamente poltica econmica bsica; complementar, quando inclusiva, contribuindo para o
alcance dos objetivos e metas globais; e reparadora ou compensatria, quando atua sobre as
conseqncias das demais polticas, especialmente a econmica, tendo impacto reduzido no
contexto, pois o fator originrio do problema no alterado.
Ao considerar as estratgias de seletividade implementadas a partir da dcada de 1990 e que
passaram a caracterizar os modelos emergentes de proteo social na Amrica Latina, Raczynski
prope classificar a poltica social como universal, quando dirigida a toda a populao; setorial,
quando atende categorias da populao; e focalizada, quando os destinatrios so definidos pelo
nvel de necessidades, pobreza ou risco (apud Filgueira, 1999).
As diversas classificaes apresentadas contribuem para perceber o alcance, os destinatrios
e as funes da poltica social e, com isso, poder estabelecer parmetros de anlise. No entanto, elas
no esgotam as possibilidades de que se estabeleam outras tipologias, adequadas a outros
parmetros. Ainda que haja diversos conceitos e tipologias de poltica social, pela dimenso que a
questo social tem assumido, parece que o mais significativo tratar dessa poltica de uma maneira
integrada e articulada, de modo que as intervenes pblicas possam atingir e impactar as diversas
dimenses e manifestaes da questo social.
2.3. Descentralizao
A estratgia da descentralizao tem sido o caminho escolhido tanto por estados federativos,
quanto por estados unitrios como alternativa s estruturas decisrias centralizadas, muitas vezes
decorrentes da estruturao de Estados de Bem-Estar Social ou de governos autoritrios. As
motivaes para a descentralizao podem ser de natureza econmica (melhoria do gerenciamento
do Estado maior eficincia e eficcia no uso dos recursos pblicos, reduo de gastos, ajuste de
finanas, etc. ou reduo do seu papel) ou de natureza poltica (ampliao da participao poltica,
Para Santos "toda escolha social uma escolha trgica no sentido radical de que, mesmo decises altamente benficas
reverberam, em algum lugar, metamorfoseadas em mal" (1987, p.37), na medida em que se deve optar entre a eqidade
(justia) e a eficincia (administrao da escassez).
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diretamente com os cidados no desempenho de suas funes, para escolher distintos cursos de ao
ou no-ao. Aqueles que se situam mais prximos implementao das polticas, ao executar seu
trabalho, decidem sobre as rotinas e os mecanismos para enfrentar as incertezas resultantes da
presso do trabalho, determinando assim, a maneira como as polticas so efetivamente
implementadas. Esses funcionrios, s vezes, quebram regras e estabelecem rotinas prprias para
no inviabilizarem o servio. Isso remete questo sobre at que ponto a poltica pblica deve ser
percebida como um produto exclusivo do Legislativo e dos gabinetes dos administradores de alto
escalo (GAPI, 2002).
No entanto, nos ltimos anos ocorreram vrias inovaes no desenho e na gesto das
polticas sociais, sobretudo no nvel local, em que a territorializao, a deliberao pblica, as
parcerias e o controle pblico ganharam relevncia e vm demonstrando seu potencial para
qualificar os processos e resultados das polticas pblicas. Esses aspectos, sero tratados na prxima
sesso.
a efetividade desse novo tipo de gesto demanda ao menos trs condies: a existncia de espaos
de participao, a disposio dos governos em compartilhar com os cidados decises que antes
eram de sua prerrogativa e a existncia de pessoas e organizaes da sociedade dispostos a
participar. Alm disso, parece importante que existam procedimentos institucionalizados e pblicos
que legitimem as discusses e as decises tomadas nesses espaos.
A participao pode alcanar diversos nveis de intensidade, desde o compartilhamento de
informaes, a realizao de consultas, a participao em decises, bem como na implementao
das polticas e no controle pblico das aes do governo. Nesse processo, so indispensveis para a
participao, a organizao, a informao e o acesso s tecnologias de comunicao que facilitam a
interao e a incluso de grupos maiores nos debates. Com isso, a participao parece favorecer a
distribuio mais eqitativa do poder e uma maior visibilidade dos problemas sociais; a
considerao das opinies dos cidados no perodo entre as eleies; a promoo de maior
transparncia ao sistema poltico; a pluralidade de apresentao de demandas e de vises de mundo.
Por outro lado, a participao pode melhorar a gesto pblica ao inform-la acerca das
necessidades, prioridades e capacidades da sociedade ou de seus setores; os programas podem ser
melhor adaptados s necessidades locais, otimizando o uso dos recursos; a prestao de servios
pode ser de melhor qualidade e atender melhor a demanda; permite mobilizar recursos locais; e
pode melhorar a utilizao e a manuteno das instalaes e servios governamentais (Lahera,
2004).
4.2. Ao em redes
Um processo importante relacionado s polticas pblicas articulao e integrao das
aes em redes, que esto fundamentadas no princpio de que o tratamento de um problema social
pode e deve ser apreendido em sua totalidade e complexidade ou nas diversas dimenses que o
caracterizam. Assim, a ao em rede considera a incorporao das noes de integrao, territrio,
equidade e direitos sociais, numa lgica intersetorial, que tem se mostrado mais permevel
participao do cidado, pois se aproxima de como as necessidades se apresentam para ele no
mundo real, intrinsecamente interligadas. Por outro lado, contribui para a reformulao da relao
Estado e sociedade e esta deve materializar-se desde a fase de planejamento e na definio dos
objetivos e estratgias (Inojosa, 1998) Assim, a concretizao da ao intersetorial pressupe a
articulao e a integrao entre organizaes privadas, pblicas e/ou estatais e a interao
estruturada entre estas organizaes gera o que tem sido chamado de redes sociais (Pires,
).
Implementar polticas sociais por meio de redes implica reconhecer que h diferenas no s
institucionais, mas tambm de habilidades no que diz respeito ao "trato" da questo social,
diferenas que se evidenciam desde metodologias de ao at capacidade efetiva de execuo. A
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