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E DESENVOLVIMENTO GRADUAL
Oscar Vilhena Vieira, Dimitri Dimoulis,
Soraya Lunardi, Luciana de Oliveira Ramos,
Paulo Andr Nassar, Rubens Eduardo Glezer
A SRIE PESQUISA DIREITO GV TEM COMO OBJETIVO PUBLICAR PESQUISAS E TEXTOS DEBATIDOS NA ESCOLA
DE DIREITO DE SO PAULO DA FUNDAO GETULIO VARGAS SOB A FORMA DE LIVROS. A SELEO DOS TEXTOS
DE RESPONSABILIDADE DA COORDENADORIA DE PUBLICAES.
ESTA OBRA PODE SER UTILIZADA DE FORMA LIVRE: O DOWNLOAD, A CPIA, O COMPARTILHAMENTO,
A IMPRESSO E A CITAO SO PERMITIDOS PARA FINS NO COMERCIAIS.
EDITOR
JOS RODRIGO RODRIGUEZ
ASSISTENTE EDITORIAL
BRUNO BORTOLI BRIGATTO
PROJETO GRFICO E EDITORAO
ULTRAVIOLETA DESIGN
PREPARAO DE TEXTO
MARIANA AMARAL
DIREITO GV
COORDENADORIA DE PUBLICAES
RUA ROCHA, 233, 9 ANDAR
BELA VISTA SO PAULO SP
CEP: 01330-000
TEL.: (11) 3799-2172
E-MAIL: PUBLICACOESDIREITOGV@FGV.BR
DIREITOGV.FGV.BR
CDU-342.4(81)
APRESENTAO
Esse trabalho foi elaborado com a finalidade de apresentar a experincia constitucional brasileira junto Iniciativa Latino-americana
em Direito e Democracia (ILADD), que vem obtendo o generoso apoio da Fundao Ford (Chile).
Somos gratos a todos os colegas do ILADD que contriburam com
suas crticas para a melhoria desse texto, assim como Fundao Ford,
que permitiu a realizao de trs congressos nos quais constitucionalistas latino-americanos encontraram um espao privilegiado para
discutir os desafios do constitucionalismo em nosso continente.
A presente publicao, apresentada originalmente no Encontro
ILADD 2012 (realizado em So Paulo), representa um esforo dos
autores para refletir sobre os 25 anos de vigncia da Constituio
de 1988. O encontro contou com o apoio da FAPESP e CAPES
e seus debates esto disponveis na pgina http://www.fgv.br/
direitogv/iladd/.
SUMRIO
SOBRE OS AUTORES
INTRODUO
DIMITRI DIMOULIS
OBJETIVO
OPES METODOLGICAS
10
1.
TEORIAS EXPLICATIVAS DA CONSTITUIO BRASILEIRA
11
SORAYA LUNARDI
DIMITRI DIMOULIS
A CONSTITUIO LIBERAL-PATRIMONIALISTA
12
A CONSTITUIO DIRIGENTE-TRANSFORMADORA
12
13
A CONSTITUIO CHAPA-BRANCA
14
A CONSTITUIO SIMBLICA
15
A CONSTITUIO UBQUA
16
2.
DO COMPROMISSO MAXIMIZADOR AO CONSTITUCIONALISMO RESILIENTE
18
3.
CONSTRUO DO COMPROMISSO MAXIMIZADOR: ANLISE DO PROCESSO
CONSTITUINTE E DAS CARACTERSTICAS DA CONSTITUIO DE 1988
25
25
31
4.
COMPROMISSO MAXIMIZADOR E SISTEMA POLTICO CONSENSUAL
35
5.
RIGIDEZ COMPLACENTE E CONTNUA ATUALIZAO CONSTITUCIONAL
41
41
DIMITRI DIMOULIS
43
6.
BALANO DOS AVANOS E DAS CONTINUIDADES
EM ALGUMAS POLTICAS PBLICAS
51
51
SORAYA LUNARDI
6.2. HABITAO
52
SORAYA LUNARDI
6.3. EDUCAO
SORAYA LUNARDI
53
55
7.
CONTRADIES DO COMPROMISSO MAXIMIZADOR:
DESIGUALDADES SOCIAIS E TRIBUTAO ASSIMTRICA
59
59
SORAYA LUNARDI
DIMITRI DIMOULIS
63
8.
A ESTABILIDADE INTERPRETATIVA MEDIANTE
A ATUAO DO STF: ESTUDO DE CASOS
69
69
DIMITRI DIMOULIS
SORAYA LUNARDI
70
71
74
76
77
CONCLUSO
77
79
LUCIANA
DE
OLIVEIRA RAMOS
NOTAS
90
REFERNCIAS
97
SOBRE OS AUTORES
DIMITRI DIMOULIS
PROFESSOR NA GRADUAO E NO MESTRADO DA ESCOLA DE DIREITO DE SO PAULO DA FUNDAO GETULIO VARGAS (DIREITO
GV). DOUTOR EM DIREITO PELA UNIV. SAARLAND E PS-DOUTOR PELA MESMA UNIVERSIDADE. MESTRE EM DIREITO PBLICO PELA
UNIV. PARIS-I (PANTHON-SORBONNE). BACHAREL EM DIREITO PELA UNIV. NACIONAL DE ATENAS. DIRETOR DO INSTITUTO
BRASILEIRO DE ESTUDOS CONSTITUCIONAIS.
LUCIANA DE OLIVEIRA RAMOS
DOUTORANDA EM DIREITO CONSTITUCIONAL PELA UNIVERSIDADE DE SO PAULO (USP). MESTRE EM CINCIA POLTICA PELA
UNIVERSIDADE DE SO PAULO (USP). POSSUI GRADUAO EM DIREITO PELA PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE SO PAULO
(PUC-SP). PESQUISADORA DO NCLEO DE JUSTIA E CONSTITUIO DA DIREITO GV. PROFESSORA E PESQUISADORA DA
SOCIEDADE BRASILEIRA DE DIREITO PBLICO (SBDP).
OSCAR VILHENA VIEIRA
DIRETOR DA ESCOLA DE DIREITO DE SO PAULO DA FUNDAO GETULIO VARGAS (DIREITO GV). PS-DOUTOR PELO CENTRE
BRAZILIAN STUDIES (ST. ANTOINES COLLEGE, OXFORD UNIVERSITY). DOUTOR E MESTRE EM CINCIA POLTICA PELA
UNIVERSIDADE DE SO PAULO (USP). MESTRE EM DIREITO PELA UNIVERSIDADE DE COLUMBIA. GRADUADO EM DIREITO PELA
PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE SO PAULO (PUC-SP).
FOR
SORAYA LUNARDI
PS-DOUTORA PELA UNIVERSIDADE POLITCNICA DE ATENAS. DOUTORA EM DIREITO PELA PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE
SO PAULO (PUC-SP). PROFESSORA DOS CURSOS DE GRADUAO E MESTRADO DA UNESP. AVALIADORA DO SISTEMA NACIONAL
DE AVALIAO DA EDUCAO SUPERIOR - MEC.
RESILINCIA CONSTITUCIONAL
COMPROMISSO MAXIMIZADOR, CONSENSUALISMO POLTICO
E DESENVOLVIMENTO GRADUAL
Oscar Vilhena Vieira, Dimitri Dimoulis, Soraya Lunardi,
Luciana de Oliveira Ramos, Paulo Andr Nassar, Rubens Eduardo Glezer
INTRODUO
Dimitri Dimoulis
OBJETIVO
Contra todos os mais cticos prognsticos, o projeto constitucional de 1988 tem se mostrado altamente resiliente. No apenas
manteve estvel o sistema poltico brasileiro, como tem sido capaz
de atualizar-se e adaptar-se s necessidades polticas e econmicas sem, com isso, deixar de realizar incrementalmente sua forte
ambio normativa.
Este ensaio procura contribuir para a compreenso dos processos institucionais de implementao da Constituio de 1988,
por meio de uma investigao sobre a relao entre as estruturas polticas, os direitos/promessas de transformao e o sistema
de atualizao constitucional criados pelo texto de 1988. Tratase de uma pesquisa de natureza jurdico-institucional que busca
detectar em que medida os arranjos jurdicos concebidos pela
Constituio tm contribudo para a realizao de suas pretenses normativas.
A Constituio de 1988 configurou um regime democrtico
bastante diferente do modelo ideal delineado pela teoria constitucional. Sua caracterstica mais relevante talvez tenha sido a audcia
de abrigar tantos interesses, direitos e metas ambiciosas para a
sociedade, que aqui chamamos de compromisso maximizador.
Fez isso no contexto de um sistema poltico consensual, com regras
inovadoras de execuo de promessas e seguindo um novo modelo de rigidez complacente que permite a constante atualizao
de seu projeto sem que ocorra eroso do sua estrutura o que
designamos nesta pesquisa como resilincia constitucional.
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RESILINCIA CONSTITUCIONAL
OPES
METODOLGICAS
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PESQUISA DIREITO GV
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RESILINCIA CONSTITUCIONAL
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1. TEORIAS EXPLICATIVAS DA
CONSTITUIO BRASILEIRA
Soraya Lunardi e Dimitri Dimoulis
Nesta seo mencionaremos algumas teorias explicativas da natureza e da funo da Constituio de 1988, indicando seus principais
autores e seu contedo bsico. Essa breve resenha nos permitir
situar a nossa concepo terica em relao a outras j formuladas no Brasil.
Trs observaes preliminares.
Primeira: a produo terica sobre as caractersticas da Constituio de 1988 limitada. A doutrina constitucional tradicional
considera que no faz parte de uma anlise do direito positivo investigar a natureza material dessa Constituio. Afirma-se, assim, que
prematuro qualquer juzo sobre a natureza da Constituio de 1988, 3
evitando se referir ao tema. Mesmo quando apresentam anlises histricas sobre a Constituinte, os constitucionalistas evitam analisar o
significado da Constituio de 1988, limitando-se a atribuir-lhe adjetivos generosos (cidad, moderna, inovadora) 4, sem fundamentao
lastreada em uma anlise institucionalmente detalhada.
Segunda: os constitucionalistas brasileiros com preocupaes
mais tericas se dedicaram, nas duas ltimas dcadas, sobretudo a
amplos debates sobre a natureza e os melhores mtodos da interpretao constitucional e sobre o papel e a legitimidade do Poder
Judicirio.5 Temos, por exemplo, um amplo debate entre substancialistas e procedimentalistas, que invocam obras de filsofos sobre
o significado do ato de interpretar, o papel dos valores na Constituio, a postura do intrprete, as formas e os limites da adjudicao
e temas semelhantes.6 Mas se preocupam menos com as caractersticas e o sentido poltico da Constituio de 1988, no analisando
concretamente seu significado. Dessa forma, o debate permanece em
alto nvel de abstrao, sendo, do ponto de vista disciplinar, mais
uma questo de teoria e filosofia do direito, e at de filosofia poltica, do que propriamente de teoria da Constituio. Em especial
uma teoria da Constituio capaz de explicar o sentido da Constituio brasileira e as caractersticas de nosso constitucionalismo.
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estatais ou paraestatais. 15 a viso da Constituio chapa-branca, no sentido de uma Lei Maior da organizao administrativa.16
Apesar da retrica relacionada aos direitos fundamentais e das normas liberais e sociais, o ncleo duro do texto preserva interesses
corporativos do setor pblico e estabelece formas de distribuio e
de apropriao dos recursos pblicos entre vrios grupos.
Temos aqui uma leitura socialmente pessimista da Constituio
que insiste na continuidade da viso estatalista-patrimonialista da
Constituio e na centralidade do Poder Executivo em detrimento tanto da promessa democrtica como da tutela judicial dos
direitos individuais.
A CONSTITUIO SIMBLICA
Uma leitura da Constituio de 1988 na tica da teoria dos sistemas sustenta o carter predominantemente simblico de seu
texto. 17 A preocupao com a implementao de seus dispositivos e, em particular, de suas promessas sociais no central. As
controvrsias constitucionais so decididas com base nos cdigos
da poltica e conforme conflitos de interesse. Nessa luta acabam
preponderando os interesses dos grupos mais poderosos, dos
denominados sobrecidados, que conseguem utilizar a Constituio e o Estado em geral como instrumento para satisfazer
seus interesses.
A juridicidade da Constituio fica comprometida pela corrupo da normatividade jurdica igualitria e impessoal, conforme o
binmio legal-ilegal. As controvrsias constitucionais so decididas com base no cdigo do poder. Essa incapacidade jurdica da
Constituio vista como tpica de pases perifricos, nos quais o
sistema jurdico no alcana integridade sistmica, sendo sufocado pela imposio dos padres decisrios da disputa poltica.
Segundo essa abordagem, a Constituio de 1988 com suas promessas de mudana social e de tutela de interesses populares tem
valor to somente simblico. A corrupo do direito pela poltica
fica, de certa forma, compensada pela generosidade das promessas
constitucionais que desempenham uma funo hipertroficamente
simblica.18 A constitucionalizao das demandas populares permanece no nvel da simbolicidade, no objetivando a efetivao do
texto constitucional.
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A CONSTITUIO UBQUA
Daniel Sarmento, constitucionalista com opinies prximas ao
neoconstitucionalismo, elaborou a abordagem da ubiquidade
constitucional. 19 Parte-se da constatao de que os conflitos
forenses e a doutrina jurdica foram impregnados pelo direito constitucional. A referncia a normas e valores constitucionais um
elemento onipresente no direito brasileiro ps-1988. Essa panconstitucionalizao deve-se ao carter detalhista da Constituio,
que incorporou uma infinidade de valores substanciais, princpios
abstratos e normas concretas em seu programa normativo.
A panconstitucionalizao vista com ressalvas em razo de seus
riscos. Em primeiro lugar, a vagueza das normas constitucionais e
seus conflitos internos ampliam o poder discricionrio dos tribunais, que podem facilmente abusar de sua posio, invocando norma
constitucional para fundamentar decises nos mais variados sentidos. Em segundo lugar, as contradies entre valores e princpios
colocam em risco a estabilidade e a eficcia constitucional, sendo
impossvel sua implementao no estado atual do texto.
Diagnostica-se, assim, uma patologia constitucional que deve
ser enfrentada com duas estratgias defensivas da supremacia constitucional. Primeiro, mediante reformas que, sem afetar o projeto
progressista da Constituio, tornem seu texto menos prolixo e
contraditrio. Segundo, mediante o rigor argumentativo que permita controlar a ampla margem de liberdade do Poder Judicirio,
exigindo uma fundamentao rigorosa das opes interpretativas.
Essa abordagem descreve corretamente muitas caractersticas da
Constituio de 1988, mas adota a postura do constitucionalismo
liberal que desconfia da sinceridade e da aplicabilidade das Constituies analticas, entendendo essa ltima caracterstica como
defeito a ser sanado mediante reforma constitucional e disciplinamento dos intrpretes.
***
Essas teorias descrevem diversos aspectos importantes do projeto constitucional de 1988. A dissintonia entre elas no macula
cada uma em particular. Demonstra, no entanto, que so teorias
parciais, que descrevem o todo com base em caractersticas de um
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2. DO COMPROMISSO MAXIMIZADOR
AO CONSTITUCIONALISMO RESILIENTE20
Oscar Vilhena Vieira
A Constituio de 1988 ideolgica e retoricamente carregada.
Isso no significa, no entanto, que tenha assumido uma clara diretriz
poltica ou mesmo econmica. A fragmentao poltico-partidria,
a multiplicidade de grupos de interesses presentes no processo
constituinte e a intensa participao da sociedade geraram uma constituio que abrigou interesses distintos ou mesmo contrapostos. Sua
marca distintiva, portanto, no o carter desenvolvimentista, liberal, chapa-branca, neoconstitucional, simblico ou ubquo, mas
sim o compromisso maximizador, que garantiu que todos os setores que foram capazes de se articular no processo constituinte
tivessem satisfeita ao menos parcela de seus interesses. A Constituio entrincheirou direitos, protegeu interesses, distribuiu poderes,
realizou promessas, delineou objetivos de mudana social e determinou polticas pblicas.
Evidentemente, tais direitos e interesses no so harmnicos. Mas
o compromisso maximizador permitiu a aprovao do documento
por uma ampla maioria de parlamentares. A Constituio de 1988
no cristalizou, assim, a vontade de um restrito e homogneo grupo
sociopoltico, como tipicamente ocorreu com a Constituio dos
EUA de 1787 ou, no Brasil, com as Constituies do sculo XIX.
Certamente, nessas ocasies houve divergncias polticas fortes e
grupos minoritrios que protestaram contra as opes (autoritrias,
federalistas, escravocratas etc.). Mas o resultado final expressou
determinada hegemonia poltica.
Ao contrrio, a Constituio de 1988 foi produto de um intenso
processo de conciliao entre as foras polticas que moldaram a
transio brasileira (sem ruptura) e as arraigadas estruturas de poder.
Por conciliao no se deve compreender, no entanto, um processo
de negociao entre foras razoavelmente igualitrias na sociedade
para firmar um pacto simtrico de mtuo interesse. Trata-se de uma
estratgia de estabilizao de certa ordem assimtrica, pela qual as
novas instituies buscam simultaneamente preservar o poder e os
interesses dos mais poderosos e ceder benevolentemente a demandas sociais, em troca de lealdade ao novo pacto poltico.
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A Constituio Brasileira de 1988 foi, desde sua adoo, criticada com base nesse triplo diagnstico negativo.
Em primeiro lugar, considerou-se que sua ambio normativa
levaria a uma enorme frustrao social, na medida em que o Estado no fosse capaz de cumprir com as promessas constitucionais
(crtica da ineficcia material).
Em segundo lugar, alertava-se para os problemas decorrentes
da amplitude e do detalhamento de seu contedo, que a tornaria
rapidamente obsoleta e, portanto, condenada a um falecimento
precoce (crtica do engessamento).
Em terceiro lugar, a crtica apontava o seu carter ora contraditrio que levaria a constantes crises e conflitos interpretativos
, ora incompleto que demandaria constante complementao
legiferante. Em face do baixo grau de desconfiana no legislador,
isso certamente contribuiria para tornar a constituio inopervel
(crtica da ausncia de fio condutor).
O projeto normativo da Constituio de 1988 no naufragou
nem pela sua ineficcia material, nem pela obsolescncia ou pela
paralisia decisria. Mas isso no significa que a Constituio no
tenha tido dificuldades de realizar seu projeto normativo.
Nossa hiptese que o projeto normativo da Constituio de 1988
tem alcanado um alto grau de resilincia, vem sendo implementado
incrementalmente e que esse processo de efetivao se deve a uma
multiplicidade de fatores, entre os quais inmeros elementos intrnsecos ao modelo constitucional adotado. Logo, o desenho institucional
adotado pela Constituio tem contribudo para que a vontade normativa adquira efetividade. Destacamos a seguir elementos desse
desenho institucional.
1. Delegao normativa. O texto constitucional inclui um amplo
conjunto de princpios muito abstratos que exigem complementao legislativa. Incompletude e abertura do texto impem, por
um lado, uma constante atuao do legislador para mediar a tenso entre princpios e complementar a vontade constitucional;
por outro lado, tambm reclamam uma ampla atuao do judicirio, solucionando conflitos no resolvidos no decorrer do
processo constituinte e alimentados pela luta de diversos setores da sociedade em implementar as ambiciosas e muitas vezes
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o texto constitucional foi reformado mostra que o sistema poltico no se deixou paralisar.
4. Judicirio moderador. O Poder Judicirio, depositrio de enormes
responsabilidades na implementao do texto constitucional,
tambm no se deixou paralisar. Assumiu o papel de calibrao do
sistema constitucional sem contrariar opes polticas fundamentais de coalizes polticas consistentes. Vem atuando como
guardio dos elementos fundamentais do sistema constitucional
e dos mecanismos habilitadores para a tomada de deciso democrtica. O exerccio dessa funo no o colocou em posio
contramajoritria, caracterstica de cortes constitucionais que
zelam por constituies liberais. Responsvel por preservar
uma constituio dirigente, o Supremo Tribunal Federal (STF),
por exemplo, uma instncia legitimadora das mudanas induzidas pelo legislador e pelo executivo na implementao da
constituio. Isso no significa, no entanto, que em circunstncias especficas tenha abdicado de exercer uma funo de
legislador negativo.
5. Rigidez complacente. O texto constitucional brasileiro, embora
extenso e ambicioso, razoavelmente flexvel, permitindo que
coalizes minimamente consistentes alterem normas constitucionais sem muitas dificuldades. A flexibilidade textual encontra
limite no sistema de proteo de princpios fundamentais da
Constituio. De acordo como o artigo 60, 4, no podem ser
discutidas propostas tendentes a abolir a forma federativa, a
democracia, a separao de Poderes e os diretos e as garantias
fundamentais. A facilidade em reformar dispositivos especficos
do texto, assegurando a preservao dos princpios basilares da
arquitetura constitucional, permite a atualizao do texto, sem
que este perca sua identidade. Comparando a verso do texto
constitucional de 1988 e a de 2012, podemos perceber que a
essncia e a estrutura permanecem intactas, ainda que amplas
reformas tenham sido levadas a cabo.
Resumindo essas cinco caractersticas: ao adotar uma estratgia de incorporao de diversos interesses sociais, a Constituio
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alcanou um grau de lealdade constitucional desconhecido na histria brasileira. A sua incompletude, por sua vez, convoca os atores
polticos para uma interminvel disputa sobre o sentido da Constituio, reforando a sua centralidade no como norma acabada,
mas como eixo ou agenda sob a qual a poltica se realiza. Ao
reproduzir a lgica de maximizao de interesses na institucionalizao das regras que organizam o jogo poltico, a Constituio
mais uma vez concedeu espao para os diversos setores da sociedade, ampliando a lealdade constitucional no contexto da disputa
poltica. A resilincia textual, associada ao consensualismo poltico, por sua vez, tem contribudo para que o processo poltico possa
constantemente atualizar um texto extensamente ambicioso, mas
razoavelmente fcil de ser reformado. Essa resilincia textual, no
entanto, no autorizou que elementos centrais de nossa arquitetura constitucional fossem alterados. Por fim, o ambicioso projeto
constitucional convocou o Judicirio para servir como elemento
de calibrao da poltica, passando a Suprema Corte a exercer um
papel quase moderador na articulao e na mediao da atuao
dos demais Poderes.
Isso se deve ao fato de que a Constituio detalhista incorpora interesses de muitos grupos heterogneos e promove a lealdade
de todos ao texto. Permite que aspectos pontuais sejam negociados, sem que isso coloque em risco o todo. Os mecanismos de
atualizao e reforma da Constituio adotados pelo texto de 1988
favoreceram um alto grau de resilincia ftica do pacto constitucional brasileiro.
Tomando livremente emprestado um conceito da fsica, entenda-se por resilincia a propriedade que possuem alguns materiais
de acumular energia, quando exigidos ou submetidos a estresse,
sem que ocorra ruptura ou modificao permanente. Perduram no
tempo, retornando ao ponto de equilbrio. No so rgidos no sentido da intolerncia a certas presses. Tampouco so flexveis no
sentido de sua modificao radical em razo de certas presses.
Acomodam estmulos e presses, preservando sua funo e sua
identidade em diferentes ambientes.
Do ponto de vista da histria poltica, a detalhista e ambiciosa Constituio brasileira se mostrou capaz de assimilar mudanas
de rumo determinadas por consensos polticos consistentes, sem
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expressa do povo para elaborar uma nova constituinte. O presidente do Supremo Tribunal Federal, ministro Moreira Alves, que
presidia temporariamente a ANC, decidiu a questo em favor da
permanncia daqueles senadores na Assembleia. 26
A engenharia institucional desenhada no regimento interno da
ANC optou por um modelo descentralizado para os trabalhos da
constituinte, informada pelo esprito de liberalizao poltica que
pairava sobre o pas. O organograma da ANC tinha em sua base 24
subcomisses temticas que, reunidas em grupos de trs, formavam oito comisses temticas, cujos trabalhos seriam organizados
por uma Comisso de Sistematizao (CS) , alm de dois turnos
de votaes nominais pelo plenrio da Assembleia, para ao final,
passar pela Comisso de Redao. Cada subcomisso continha 21
membros, e cada comisso, 63 parlamentares.
Nesse cenr io, a esquerda peemedebista, grupo mais coeso
e organizado ao incio dos trabalhos, liderada por Mrio Covas,
assumiu o controle do processo constituinte desde a redao do
regimento interno da ANC at a elaborao do anteprojeto de
Constituio, pela Comisso de Sistematizao, indicando seus
quadros aos pr incipais cargos das subcomisses e das comisses
temticas. 27
Pelo regimento interno, as decises nas subcomisses temticas eram tomadas por maioria simples, o que permitia que um
item entrasse no anteprojeto da subcomisso com apenas seis votos
favorveis (maioria simples do qurum necessrio para a abertura da sesso, que de onze parlamentares), em um universo de
559 constituintes. 28
Terminados os trabalhos das subcomisses temticas, cabia s
oito comisses temticas elaborar relatrios parciais. A Comisso
de Sistematizao era responsvel por organizar e condensar os
relatrios das comisses, sem poder introduzir contedo novo, e
propor um anteprojeto de Constituio, a ser submetido ao plenrio da ANC para recebimento de emendas. Aps nova passagem
pela CS, o anteprojeto seria submetido a votao nominal do plenrio. Dada essa sistemtica, a Comisso de Sistematizao era o
estgio mais importante da Constituinte. Ali estavam representados todos os partidos, em proporo semelhante composio da
Assembleia, o que conferia larga maioria ao PMDB e ao Partido
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da Frente Liberal (PFL). A presidncia da CS coube a Afonso Arinos, do PFL, e a relatoria, a Bernardo Cabral, do PMDB.
De acordo com Freitas, Moura e Medeiros, 29 a lgica descentralizada da organizao dos trabalhos permitiu a insero de
pontos no projeto de constituio que no refletiam a preferncia
majoritria das foras polticas da ANC. Esse fato teria contribudo de forma essencial para a ruptura institucional levada a cabo
pelo grupo suprapartidrio denominado Centro.
As regras do jogo estabelecidas pelo regimento interno viabilizaram a seguinte matemtica: uma vez inserido no relatrio de
uma subcomisso, evento que exigia a aprovao por no mnimo
seis dos seus membros, o dispositivo poderia figurar no anteprojeto da Comisso de Sistematizao, de forma que, para retir-lo
do texto, se demandava maioria de 280 constituintes no plenrio
da casa. 30 Nesse desenho, o nus de mobilizao e organizao da
maioria era de quem pretendesse excluir o dispositivo do texto, e
no de quem quisesse faz-lo constar na Carta.
Os trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte correram
dentro do planejado at a apresentao do anteprojeto de Constituio, de 501 artigos, pela Comisso de Sistematizao, em 24
de novembro de 1987. Em declarada reao ao texto apresentando ao plenrio, o Centro, o grupo conservador suprapartidrio,
mostrou sua fora e sua dimenso na Constituinte ao reunir os
votos necessrios para alterar o regimento interno da ANC, o que
permitiu uma virada na orientao ideolgica que o texto tomava at o momento.
Faltava uma convergncia significativa de interesses entres os
membros do Centro para lhes dar um mnimo de coeso, que s
se materializou efetivamente quando o Centro se alou condio de garantidor do presidencialismo e do mandato de cinco anos
ao presidente da Repblica, Jos Sarney. 31
O desenho aparentemente descentralizado da Constituinte
possibilitou essa anomalia: a apresentao de um projeto de Constituio que no representava os interesses da maioria dos
constituintes. Fala-se em descentralizao aparente porque, aps a
disperso dos trabalhos nas 24 subcomisses e nas oito comisses
temticas, a atividade se concentrou na Comisso de Sistematizao, com a elaborao do anteprojeto de Constituio que ficou
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todavia, j era travada antes da Constituio de 1988. Diversos planos econmicos foram desenvolvidos para afugentar o fantasma da
inflao, como veremos brevemente a seguir.
Em junho de 1987, em meio a uma inflao de 19,71% ao ms,
o governo lanava o Plano Bresser. Promoveu-se novo congelamento de preos e salrios. A inflao caiu a 9,21% no ms seguinte ao
anncio do plano e chegou a 4,87% em agosto, mas logo recuperou fora e chegou a 18,89% em janeiro de 1988, quando o ento
ministro da Fazenda, Bresser Pereira, pediu demisso do cargo. 36
A ltima tentativa do governo Sarney de vencer a inflao foi
feita com o Plano Vero, de janeiro de 1989. As medidas adotadas
eram conhecidas. Uma nova moeda, o cruzado novo, um novo congelamento de preos, salrios e cmbio e o renovado compromisso
de reduzir o gasto pblico. O antigo remdio no serviu para curar
a velha doena. Sarney entregou a Presidncia da Repblica a Fernando Collor com a taxa de inflao em 82,39% ao ms.
Quando Collor assumiu a presidncia, o cenrio macroeconmico era catastrfico: os ndices inflacionrios subiam assustadoramente,
passando de 80% no ms que antecedeu a posse. Em 1990, a produo brasileira registrou o maior declnio desde 1908, marcando queda
de 4,4% em relao ao ano anterior. 37
Com a presidncia de Collor, iniciou-se o processo de privatizao e abertura da economia ao capital estrangeiro. Ao mesmo tempo,
a sociedade vivia a expectativa da implementao das garantias anunciadas na Constituio. A efetivao desses direitos demandava instrumentalizao jurdica e gastos pblicos expandidos em educao,
sade, previdncia social e outros setores. Tinha-se um evidente antagonismo: a implementao dos direitos sociais demandava mais gastos, e a capacidade de gastar do Estado se via cada vez mais comprometida pela inflao. Era impossvel manter esses dois conjuntos de
mudanas ao mesmo tempo.38
No dia seguinte posse do novo presidente foi anunciado o
Plano Collor. Tal como nos planos anteriores, tivemos a introduo
de uma nova moeda, o cruzeiro, e o congelamento de preos e salrios. De novidade, tivemos a livre flutuao do cmbio; o confisco
da poupana popular, na forma de emprstimo compulsrio ao
governo, no montante de 80% do total de depsitos e ativos financeiros, a serem pagos depois de 18 meses. Alm disso, para aumentar
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a arrecadao, foi anunciada reforma fiscal que inclua o cancelamento de parte da dvida interna e a criao de um tributo sobre
operaes financeiras. 39
O alto ndice de rejeio ao presidente pelas medidas econmicas pouco populares, aliado ao escndalo de corrupo envolvendo
seu nome e o do tesoureiro de sua campanha, Paulo Csar Farias,
culminaram no seu impeachment em dezembro de 1992.
Com o afastamento de Collor, o vice, Itamar Franco, assumiu
interinamente a Presidncia da Repblica em outubro de 1992 e foi
empossado definitivamente no cargo em 29 de dezembro de 1992.
Acabar com a inflao continuava sendo um dos grandes desafios
de seu mandato. Depois da demisso em srie de vrios de ministros da Fazenda, Itamar nomeou Fernando Henrique Cardoso para
a pasta em maio de 1993.
Cardoso assumiu o ministrio e estruturou sua equipe com economistas que haviam trabalhado no Plano Cruzado. Em junho de
1993, comeou a ser costurado o Plano Real, com o anncio do
Plano de Ao Imediato, cujos pilares eram semelhantes aos do
Plano Cruzado: reduo do dficit pblico, com ampliao da arrecadao e corte de despesas. 40
Em maro de 1994, criou-se o Fundo Social de Emergncia,
com os objetivos declarados de saneamento financeiro da Fazenda Pblica Federal e estabilizao econmica. O fundo foi criado
pela Emenda Constitucional de Reviso n 01/1994, que incluiu
no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) os
artigos 71, 72 e 73. Compunham o fundo, dentre outros ativos,
20% da arrecadao total de impostos e contribuies da Unio
durante os exerccios fiscais de 1994 e 1995.
Ainda em maro, foi criada uma moeda virtual, a unidade real de
valor (URV), que circulava junto com a moeda regular e tinha seu
valor equiparado ao dlar americano. Essas medidas estabilizaram a
inflao na casa dos 40% ao ms, embora o valor continuasse alto. 41
Em abril de 1994, FHC deixava a Fazenda para se candidatar
Presidncia. Em julho, comeou a circular a nova moeda, o real, e
a inflao despencou mais de 40 pontos percentuais e se manteve
entre 1% e 3% at as eleies de outubro, quando FHC saiu vencedor ainda no primeiro turno, com ampla margem sobre Lula, o
candidato do Partido dos Trabalhadores. O grfico a seguir mostra
33
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RESILINCIA CONSTITUCIONAL
a involuo da inflao nos governos Itamar e FHC, em que possvel notar os efeitos do Plano Real.
GRFICO
1: INFLAO 1993-2002
Fonte: http://www.ipeadata.gov.br
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40
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reforma agrria; seguridade social, sade, previdncia social e assistncia social; e educao. Para os fins da anlise quantitativa,
tomamos como unidade de anlise dispositivos constitucionais,
devendo ser considerados como tal cada caput de artigos, incisos e
pargrafos que versam sobre os temas em anlise.
Em termos quantitativos, vemos no grfico 2 que o constituinte
de 1988 tratou de forma mais intensa desses temas. Se tomarmos
como parmetro a Constituio de 1969, notamos na Carta de 1988
um acrscimo de 731% versando sobre os temas selecionados, perfazendo um total de 190 dispositivos. Desse universo, 46% (ou 88
dispositivos) sofreram algum tipo de modificao por emenda constitucional, sendo que 62 aconteceram at 2002 e 26 at 2012. Note
que quase metade dos dispositivos constitucionais que estabelecem
metas de transformao social ou dispem sobre polticas pblicas
foram modificados em pouco mais de 24 anos de vigncia da Carta.
GRFICO
2: QUANTIDADE
CONSTITUIO
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A Constituio de 1988 enuncia, em seu ttulo I, um rol de objetivos a serem alcanados pela Repblica, assunto que, at ento,
jamais fora objeto de disposio constitucional na histria brasileira. Trata-se de uma inovao do constituinte de 1988. Esses
dispositivos estabelecem metas de transformao social e devem servir como guia a toda ao que vise implementar a Constituio.
No captulo que aborda direitos sociais, a Constituio de 1988
no se restringiu a tratar dos direitos dos trabalhadores, como faziam
suas antecessoras. Incluram-se nesse rol os direitos a educao,
sade, trabalho, lazer, segurana e previdncia social, a proteo
maternidade e infncia e a assistncia aos desamparados.
Alm desses dispositivos, trouxe em seu corpo um artigo enunciando direitos socioeconmicos alheios s relaes de trabalho. As
reformas feitas nesse dispositivo s ampliaram o rol de direitos ali contidos: o direito moradia foi adicionado pela Emenda Constitucional
(EC) n 26, de 2000, e o direito alimentao, pela EC n 64, de 2010.
No captulo que trata dos princpios gerais da atividade econmica, a Constituio de 1988 trouxe diversos avanos em relao ao
texto de 1969, ao incluir entre eles a defesa do consumidor, a defesa
do meio ambiente e a reduo das desigualdades regionais e sociais.
O compromisso maximizador da Constituio de 1988 faz-se evidente quando elenca dentre esses princpios a busca pelo pleno
emprego, em vez da expanso das oportunidades de emprego produtivo, presente na Constituio de 1969. O vis nacionalista da
Constituio tambm est presente nesse artigo, pelo tratamento favorecido conferido s empresas brasileiras de capital nacional de
pequeno porte. Dentre as reformas promovidas a esses dispositivos,
destaca-se a redao dada ao inciso IX do artigo 170 pela Emenda
Constitucional n 6, de 1995, que acabou com o tratamento favorecido empresa de pequeno porte de capital nacional, passando a
desconsiderar a origem do capital como elemento diferenciador do
tratamento e, portanto, conferindo ao capital estrangeiro o mesmo
tratamento dado ao nacional. Essa reforma constitucional se insere no
contexto de abertura da economia brasileira ao mercado global, havida na dcada de 1990.
Em 1988, pela primeira vez a questo urbana abordada diretamente em uma Constituio brasileira. A Constituio valoriza a
figura do municpio ao lhe conferir a incumbncia de executar a
45
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RESILINCIA CONSTITUCIONAL
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Interessante notar que esses dispositivos, a exemplo do que ocorreu com o captulo sobre poltica urbana, no passaram por nenhum
reforma. Apesar de o regramento constitucional sobre a matria permanecer inalterado, a questo agrria brasileira no foi solucionada.
O constituinte de 1988 reservou ordem social um ttulo prprio na Constituio, dissociando-a da ordem econmica, o que
no se verificava na Constituio de 1969, e passou a contemplar a
seguridade social, que compreende: sade, previdncia e assistncia
social; educao, cultura e desporto; cincia e tecnologia; comunicao social; e meio ambiente. O artigo que enuncia as disposies
gerais no sofreu emendas.
Outra inovao trazida ao ordenamento constitucional brasileiro foi a introduo da seguridade social, compreendendo o conjunto
de aes estatais e da sociedade voltadas implementao da sade,
da previdncia e da assistncia social. Os dispositivos que regem a
seguridade social exprimem em grande medida o ideal democrtico-participativo e inclusivo da Constituio de 1988, que podem ser
notados na lista de objetivos da seguridade social por exemplo,
universalidade de cobertura e atendimento, equivalncia de benefcios e servios oferecidos na cidade e no campo, irredutibilidade
de benefcios, equidade na forma de participao no custeio e participao da comunidade na gesto administrativa da seguridade
social. As reformas promovidas nesses dispositivos tiverem o condo de especificar expresses vagas do texto original sem, com isso,
alterar substancialmente seu contedo.
Constituir a sade como um direito de todos e um dever do
Estado foi um dos grandes avanos da Carta de 1988, com a criao do Sistema nico de Sade (SUS). Sua estrutura consagra o
ideal democrtico-participativo e a autonomia dos entes federativos, com as diretrizes de descentralizao; atendimento integral,
priorizando o atendimento preventivo; e participao da comunidade. As reformas promovidas em 2000 pela EC n 29 versam sobre
a forma de financiamento pblico da sade. J as reformas presentes na Constituio de 2012 introduzem na rbita constitucional
as figuras dos agentes comunitrios de sade e dos agentes de combate s endemias, por meio das ECs n 51/2006 e n 63/2010.
A assistncia sade livre iniciativa privada, que pode
inclusive participar, de forma complementar, do SUS.
47
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RESILINCIA CONSTITUCIONAL
O constituinte de 1988 trouxe a previdncia social ao nvel constitucional e a reformulou por completo, unificando os regimes urbano
e rural. Baseada na contributividade, a Constituio garante: cobertura de doena, invalidez, morte, incluindo os eventos decorrentes de
acidente de trabalho, velhice e recluso; ajuda manuteno dos
dependentes do segurado de baixa renda; proteo da maternidade;
proteo ao trabalhador desempregado involuntariamente; penso, ao
cnjuge e ao dependente, por morte do segurado.
Os altos custos de manuteno desses direitos colocaram em
questo a viabilidade financeira das escolhas feitas em 1988, motivo pelo qual a reforma da previdncia passou a ocupar lugar de
destaque na agenda de todos os presidentes desde ento, independentemente das cores de suas bandeiras. Uma reforma sistemtica
foi feita pela EC n 20, de 1998, e algumas mudanas pontuais vieram com as ECs n 41/2003 e n 47/2005. Com essas reformas,
todos os dispositivos promulgados em 1988 passaram por alguma
alterao, de modo que a quantidade de dispositivos introduzidos
na Carta pelo constituinte derivado maior do que a de trazidos
pelo constituinte originrio, como se observa no grfico 3.
GRFICO
3: QUANTIDADE
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RESILINCIA CONSTITUCIONAL
50
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SADE
Aps a aprovao da lei do SUS em 1990, houve queda significativa da mortalidade infantil. De acordo com o Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (IPEA), at 1990 66,57% das crianas sobreviviam ao parto; em 2011 a porcentagem chega a 73,67%. Sendo
o parto uma momento delicado, por se tratar de emergncia, o
SUS auxilia as pessoas de baixa renda que dependem do hospital
pblico. Por tornar o servio gratuito, garante aos recm-nascidos uma possibilidade maior de sobrevivncia. 55 Mesmo assim, a
taxa de sobrevivncia no Brasil continua sendo inferior quelas
da Argentina e do Chile e baixa significativamente no Norte e
no Nordeste. 56
GRFICO
4: MORTALIDADE
INFANTIL
(POR
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RESILINCIA CONSTITUCIONAL
6.2. HABITAO
Soraya Lunardi
A partir da incluso de normas sobre habitao, a quantidade de domiclios com gua canalizada passou de 22.559.665,12, em 1991, para
34.859.393,00, em 2000. Alm disso, houve significativo aumento no
nmero de habitaes com luz eltrica, passando de 30 milhes, em
1990, para 42 milhes, em 2000.
GRFICO
5: QUALIDADE
DA MORADIA NO
BRASIL
52
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Em nvel nacional, em 2009 estimavam-se em 57% as moradias permanentes adequadas. Mas ao mesmo tempo muito acentuada a
disparidade regional no que diz respeito qualidade da moradia principal. O nmero de moradias adequadas oscila entre o totalmente
insatisfatrio (27% no Norte do pas) e o razovel (72% no Sudeste).57
6.3. EDUCAO
Soraya Lunardi e Rubens Eduardo Glezer
Constata-se significativa melhora no nmero de jovens de 15 a 17
anos que frequentavam escolas. Em 1990 a porcentagem era de
56,57%, passando em 2007 para 82,22%.58 Excetuando cursos noturnos e por correspondncia, a frequncia efetiva de jovens no ensino
mdio era, em 2009, de 50,9%.59 tambm possvel observar um
claro decrscimo no analfabetismo, que, entre os maiores de 15 anos,
baixou de 17,2%, em 1992, para 9,3%, em 2009, continuando a ser
elevado em comparao em nvel mundial e muito alto no Nordeste
(quase 25% em Alagoas).60
GRFICO
6: ANOS
DE ESTUDO
(PESSOAS
53
DE
25
ANOS OU MAIS)
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RESILINCIA CONSTITUCIONAL
GRFICO
7: PERCENTUAL
DE ANALFABETOS
O IPEA indica a presena de uma alterao significativa nos gastos pblicos com educao a partir de 2008, com nfase no ensino
bsico, favorecendo os economicamente mais fracos. Se observarmos os nmeros referentes ao tempo de estudo da populao adulta
(pessoas de 25 anos ou mais), notamos um significativo incremento nas ltimas duas dcadas.
Mesmo assim, o sistema de ensino pblico apresenta forte desigualdade de acesso: enquanto no ensino fundamental h uma presena
maior de estudantes de famlias pobres, as universidades pblicas do
mais acesso aos filhos das famlias de renda mais alta.61 Em um pas
no qual, em 2009, apenas 14,4% da populao entre 18 a 24 anos frequentou a educao superior, essa pequena elite formada pelos mais
ricos, brancos e oriundos de regies urbanas:
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FIGURA
1: GASTOS
PREVIDENCIRIOS
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SOCIAL
(1988-2011)
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TABELA
1: NDICE
DE DESENVOLVIMENTO HUMANO
ANO
BR
IDH ALTO
AL E CARIBE
MUNDO
2012
0.730
0.758
0.741
0.694
2011
0.728
0.755
0.739
0.692
2010
0.726
0.753
0.736
0.690
2009
0.719
0.747
0.730
0.685
2008
0.716
0.745
0.729
0.683
2007
0.710
0.738
0.722
0.678
2006
0.704
0.732
0.715
0.672
2005
0.699
0.725
0.708
0.666
2000
0.669
0.695
0.683
0.639
1990
0.590
0.656
0.623
0.600
1980
0.522
0.605
0.574
0.561
Esse aumento significativo. Mas, se for comparado com o desenvolvimento do IDH mundial, ou mesmo com o IDH da Amrica
Latina, o Brasil fica atrs da mdia mundial e da Amrica Latina.
60
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GRFICO
8: NDICE
DE DESENVOLVIMENTO HUMANO
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RESILINCIA CONSTITUCIONAL
TABELA
2: INDICADORES
SOCIAIS
(BRASIL)
EXPECTATIVA
DE VIDA NO
NASCIMENTO
EXPECTATIVA
DE ANOS DE
ESCOLARIDADE
MDIA DE
ANOS DE
ESCOLARIDADE
RNB PER
CAPITA
(PPP$ 2005)
VALOR
DO IDH
1980
62,5
14,1
2,6
7.306
0,549
1985
64,4
14,1
3,2
6.732
0,575
1990
66,3
14,1
3,8
6.978
0,600
1995
68,3
14,1
4,6
7.610
0,634
2000
70,1
14,5
5,6
7.698
0,665
2005
71,6
14,2
6,6
8.260
0,692
2010
73,1
13,8
7,2
9.812
0,715
2011
73,5
13,8
7,2
10.162
0,718
Fonte: http://www.pnud.org.br/hdr/arquivos/rdh2011/IDHBrasilNotaExplicativa.pdf.
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GRFICO
FAMLIAS:
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GRFICO
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INTERPRETATIVA
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RESILINCIA CONSTITUCIONAL
MODERADO DO
STF
NO CONTROLE
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Na nova ordem constitucional, a confirmao do poder jurisdicional de controle de emendas constitucionais foi realizada pelo
julgamento conjunto das ADIs n 829, n 830 e n 833, cujo idntico objeto se resumia ao questionamento da antecipao do plebiscito
para determinar a forma e o sistema de governo do pas, conforme
a Emenda Constitucional n 2/1992. Em sntese, trata-se de aes
ajuizadas em fevereiro de 1993 para questionar a antecipao do referido plebiscito, em decorrncia das quais se substituiu a data de 7 de
setembro pela de 21 de abril de 1993. Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal foi instado a proferir julgamento de mrito em menos
de dois meses e assim o fez: o ministro Moreira Alves colocou em
pauta a deciso liminar em 4 de maro de 1993, e o julgamento de
mrito foi realizado no dia 14 de abril do mesmo ano.
Nessa breve tramitao, os ministros afirmaram a possibilidade
de controle das emendas constitucionais com respaldo na doutrina
dos poderes constituinte e constitudos, bem como nos dois precedentes histricos sobre a matria: o Habeas Corpus n 18.178,
julgado em 27 de setembro de 1926, de relatoria do ministro Hermenegildo de Barros, bem como o Mandado de Segurana n 20.257,
julgado em 27 de fevereiro de 1981, de relatoria do prprio ministro Moreira Alves.107
Contudo, a facilidade que a corte possuiu e possui para declarar sua competncia de controle sobre emendas constitucionais
no deve ser interpretada como propenso a barrar ou dificultar
a modificao do texto constitucional.
PANORAMA DAS AES: TEMAS E ATORES
No exame das 84 ADIs de ataque s emendas constitucionais,
possvel encontrar um temrio mais variado (grfico 11). Aproximadamente metade dessas aes (45 aes) dedicada s grandes
reformas constitucionais, quais sejam, reforma previdenciria (27),
reforma do Judicirio (14) e reforma gerencial (4). Um quarto das
aes questiona o Imposto Provisrio sobre Contribuio Financeira (IPMF) e a Contribuio Provisria sobre Movimentao
Financeira (CPMF). O ltimo quarto de aes, com exceo daquelas ligadas temtica eleitoral (9), lida com temas pontuais.
71
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RESILINCIA CONSTITUCIONAL
GRFICO
11: CONTROLE
DE
EMENDAS
CONSTITUCIONAIS MEDIANTE
O exame dos legitimados que propuseram ADI contra Emenda constitucional indica uma forte disparidade, havendo alguns
atores principais.
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GRFICO
12: AJUIZADORES
EMENDAS
CONSTITUCIONAIS109
DE
ADI
CONTRA
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RESILINCIA CONSTITUCIONAL
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PESQUISA DIREITO GV
to.
Seria apressado, contudo, pela anlise meramente quantitativa
desses dados, inferir que o Supremo Tribunal Federal julgou o mrito de apenas 20% das ADIs ajuizadas para atacar normas postas
por emendas constitucionais. Na verdade, muitos desses processos
versam sobre temas j decididos pela Corte em outros casos. indicativo o caso da ADI n 2.096, ajuizada em novembro de 1999 com
o escopo de questionar a Emenda Constitucional n 20/1998, cujos
autos esto conclusos com o relator ministro Celso de Mello desde
fevereiro de 2003.
GRFICO
13: RESULTADO
QUANTITATIVO DE
ADIS
CONTRA
ECS
75
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RESILINCIA CONSTITUCIONAL
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RESILINCIA CONSTITUCIONAL
sumrio
PESQUISA DIREITO GV
PAPEL PASSIVO DO
STF
NO CONTROLE
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RESILINCIA CONSTITUCIONAL
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RESILINCIA CONSTITUCIONAL
82
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GRFICO
14: EXISTNCIA
OU NO DE OMISSO LEGISLATIVA
(1988-2009)
sumrio
RESILINCIA CONSTITUCIONAL
GRFICO
A
EM QUE SE RECONHECE
Entre as decises que reconhecem a existncia de omisso legislativa, 52% (64) so constitutivas inter partes, enquanto as meramente
declaratrias representam 47% do total (57). Houve apenas um caso
(1%) em que o STF estipulou prazo para o cumprimento da deciso, pois entendeu que, diante da impossibilidade de se punir o
legislador na hiptese de no edio da norma regulamentadora
84
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85
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RESILINCIA CONSTITUCIONAL
GRFICO
RECONHECE A OMISSO
LEGISLATIVA EM
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PESQUISA DIREITO GV
GRFICO
SE RECONHECE
A OMISSO NAS
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RESILINCIA CONSTITUCIONAL
ao caso concreto, em vez de apenas declarar a omisso do legislador. Mas ser que a anlise quantitativa das aes pode indicar, por
si s, a postura do tribunal?
O STF, ao longo das duas ltimas dcadas, adotou posicionamentos distintos em relao aos efeitos das decises proferidas em
sede de mandado de injuno. Em uma longa evoluo de posicionamentos, a deciso passou, de meramente declaratria, a ter
carter constitutivo, isto , o STF passou a ditar a regra capaz de
concretizar o direito do impetrante.
O primeiro resultado que foi declarada a omisso legislativa
em uma parcela pequena dos casos examinados pelo STF durante o perodo de 1988 a 2009. A maior incidncia refere-se s aes
em que se decidiu pela inexistncia da omisso do legislador.
Considerando-se apenas os casos em que se reconhece a omisso legislativa, foram examinados quais os tipos de deciso
proferidos pelo tribunal. No que concerne s aes diretas de
inconstitucionalidade por omisso, a quase totalidade das decises
meramente declaratria, respeitando-se o disposto no artigo 103,
2, da Constituio. Com relao aos mandados de injuno, por
sua vez, houve um predomnio das decises de carter constitutivo com efeitos inter partes, enquanto as decises em que o STF
apenas declara a omisso legislativa aparecem em segundo lugar.
Inicialmente, ao conferir efeitos mais restritos deciso em MI,
o tribunal agiu de forma mais tmida, tomando o cuidado de no
invadir a esfera de competncia dos rgos representativos. Foi
apenas em 2007 que o STF resolveu adotar uma postura um pouco
mais propositiva no sentido de dizer o direito no caso concreto at
a elaborao de norma regulamentadora.
O STF no inovou no ordenamento jurdico, criando uma
norma. Apenas determinou a aplicao, no caso concreto, de leis
j existentes no ordenamento jurdico (como a lei de benefcios
previdencirios aos trabalhadores em geral e a da lei de greve da
iniciativa privada).
Diante dessas consideraes, no possvel falar em uma postura
ativista do tribunal, uma vez que o STF no extrapolou os limites
de suas funes jurisdicionais a ponto de invadir a competncia do
legislador de editar regras gerais e abstratas. Evidencia-se a percepo
de que o STF tem sido muito cuidadoso ao administrar as suas rela88
sumrio
PESQUISA DIREITO GV
es com os outros Poderes, pelo menos no que diz respeito aos casos
de omisso legislativa.
89
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NOTAS
1
Raz (1998).
Canotilho (2001/1982).
10
11
12
13
14
Sundfeld (2008).
15
16
17
18
19
Sarmento (2007).
20
21
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22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
Gomes (2006).
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
Limongi (2006).
43
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44
Sartori (1996).
45
46
47
48
49
50
Moiss (2011).
51
52
53
54
55
56
ftp://geoftp.ibge.gov.br/documentos/recursos_naturais/indicadores_
desenvolvimento_sustentavel/2012/ids2012.pdf.
57 ftp://geoftp.ibge.gov.br/documentos/recursos_naturais/indicadores_
desenvolvimento_sustentavel/2012/ids2012.pdf
58
59 ftp://geoftp.ibge.gov.br/documentos/recursos_naturais/indicadores_
desenvolvimento_sustentavel/2012/ids2012.pdf.
60 ftp://geoftp.ibge.gov.br/documentos/recursos_naturais/indicadores_
desenvolvimento_sustentavel/2012/ids2012.pdf
61
sumrio
PESQUISA DIREITO GV
63
64
Brasil (1996).
65
66
67
68 http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_visualiza
.php?id_noticia=1330&id_pagina=1
69 https://www.cia.gov/library/publications/the-worldfactbook/fields/2172.html.
70 https://www.cia.gov/library/publications/the-worldfactbook/rankorder/2172rank.html.
71 http://pt.wikipedia.org/wiki/Lista_de_pa%C3%ADses_por_igualdad
e_de_riqueza#cite_ref-1.
72
73
74 http://www.mds.gov.br/saladeimprensa/noticias/2011/maio/arquivo
s/Censo2020102020-20IBGE20-20MDS2020320deMaiode201120-2020Final.pdf.
75
Pogge (2007).
76
http://hdrstats.undp.org/en/countries/profiles/BRA.html.
77
http://hdrstats.undp.org/en/countries/profiles/BRA.html.
78 http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/pdf/090924_
ComPres30Ricardo.pdf.
79 http://www.mds.gov.br/saladeimprensa/noticias/2011/maio/brasilsem-miseria-atendera-16-2-milhoes-de-pessoas;
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/censo2010/preliminar_t
ab_adic_zip.shtm.
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RESILINCIA CONSTITUCIONAL
80
http://hdr.undp.org/en/data/map.
81 http://www.pnud.org.br/pobreza_desigualdade/reportagens/index.p
hp?id01=3837&lay=pde.
82 Joo Fellet no site: http://www.bbc.co.uk/portuguese/noticias/2011/
11/111102_brasil_idh_jf.shtml.
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Pereira e Cndido Jr. (2006, p. 47) sugerem que com mais da metade
da arrecadao fiscal no Brasil sendo proveniente da tributao sobre o
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Accioli (2012).
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112 Tempo obtido ao levar em conta somente as aes nas quais houve
julgamento de mrito, descartando aes pendentes.
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Vieira (2008).
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REFERNCIAS
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ISBN 978-85-64678-07-1