Dimensiones de la poltica social

La poltica social tiene varias dimensiones. Su dimensin

valorativa la relaciona con los valores existentes y
compartidos en cada sociedad, se basa en la existencia de un
principio de justicia compartido socialmente.
Su dimensin funcional la convierte, como hemos visto, en
una forma de legitimar la existencia del Estado y facilitar al
mismo tiempo la reproduccin de la estructura social.
Su dimensin poltico institucional tiene que ver con las
costumbres y maneras de comportarse de los grupos sociales.
Forma parte de un proceso de institucionalizacin en que los
actores evolucionan: estado, sindicatos, comunidades,
partidos
polticos,
organizaciones
de
empresarios,
organizaciones de la sociedad civil.
Hay tambin una dimensin histrico procesal, porque es
resultado de intensos procesos en que los actores sociales
entran en tensas contradicciones. Como dice Fleury en el
texto citado, la poltica social es un campo de lucha, de mutua
interpelacin.
Y finalmente, se expresa en una dimensin normativa y legal.
La poltica social se expresa en leyes, decretos supremos,
decretos legislativos y distintos soportes legales.
No se puede olvidar que la poltica social corre paralela con un
proceso de acumulacin econmica. Mediante la acumulacin,
la reproduccin de la fuerza de trabajo se desmercantiliza,
sale de la simple relacin econmica entre compradores y
vendedores de bienes y servicios. Llamamos reproduccin de
la fuerza de trabajo al nacimiento, crecimiento y formacin de
nuevos trabajadores que se incorporan al proceso productivo

de la sociedad ya sea como dependientes o empresarios por

cuenta propia

Los costos de la reproduccin de estos trabajadores son

socializados, lo que significa que el conjunto de la sociedad
asume la responsabilidad del nacimiento, educacin y salud
de los miembros de la sociedad para que puedan trabajar.
Cuan-do eso no sucede, cada miembro de la sociedad debe
encargarse de su propia situacin y la de su familia y para ello
debe tener la productividad que le permita asumir sus costos.
Cuando su productividad es mnima o inexistente, el resultado
es la pobreza generalizada o la indigencia.

A una sociedad de alta productividad puede corresponder una

visin liberal e individualista de la reproduccin de la fuerza
de trabajo. Esto puede ser posible al menos tericamente
porque todos tienen los recursos necesarios, aunque casi
nunca sucede as en la prctica. Por el contrario, una sociedad
que tiene un bajo nivel de productividad debe invertir en
incrementarla y ello pasa por las polticas socia-les. En
trminos econmicos, el desarrollo humano significa no otra
cosa que el incremento de la productividad a travs de una
mejor educacin, una poblacin sana, un ambiente saludable
y valores respetados por todos. La forma de conseguir esa
productividad que se traducir ms tarde en una mayor
acumulacin de riqueza consiste en afrontar socialmente el
desafo de reproducir la fuerza de trabajo en condiciones de
dignidad.

Crear el bienestar social o impulsar el desarrollo humano, es

decir construir la base mnima o alcanzar el techo mximo,

supone una conciencia generalizada de la importancia de

lograr esta realizacin plena; y una base educativa, cvica,
poltica y econmica hace que esa importancia sea
comprendida. Se trata de producir y mantener bienes y
servicios tangibles e intangibles que satisfagan las
necesidades materiales y espirituales de todos. Una poltica
social no es necesariamente resultado de la abundancia de
recursos sino de la existencia de lo que llamamos conciencia
social.

Es esta entidad indefinible, intangible e ilimitada que

llamamos conciencia colectiva, aquella que determina las
caractersticas de las polticas pblicas. Cuando un estado
particular que puede ser pasajero o duradero de esta
conciencia colectiva enfatiza los valores de solidaridad y
cooperacin puede ser llamada conciencia social y su
existencia permite y favorece el surgimiento de la poltica
social. Para existir, la poltica social necesita ser expresin de
la suma de los deseos de bienestar y justicia que proceden de
cada una de las personas que forman una sociedad. Amrica
Latina tiene pases que han disfrutado de abundantes
recursos, como Brasil y Venezuela por ejemplo, pero cuyas
clases dominantes no quisieron en el pasado construir estados
de bienestar ni pudieron desarrollar polticas sociales
coherentes y duraderas porque impusieron a los dems una
distribucin desigual de la renta nacional que fue soporObjetivos de la poltica social
Los objetivos de la poltica social pueden variar segn las
circunstancias histricas que vive cada sociedad. Muchos
autores mezclan objetivos y conceptos atribuyendo distintos
significados a estos ltimos.

El bienestar social es el mnimo objetivo que puede plantearse

una poltica social. Se entiende por bienestar social la
sensacin de seguridad y confianza que tiene cada uno de los
miembros de una sociedad en que no ser abandonado por
sta en caso de invalidez, vejez, desocupacin, accidente o
enfermedad. Es el resultado de sentirse protegido. En este
caso, el bienestar social es consecuencia de sentirse a
cubierto de riesgos.
Una sociedad en que los trabajadores pueden ser lanzados al
despido sin mayo-res causas o quedar desempleados sin que
puedan recurrir a un seguro contra el desempleo no tiene
bienestar social. El malestar social se expande como
consecuencia de la desproteccin y se expresa en diversas
formas de violencia.

Tampoco tiene bienestar social aquella sociedad en que los

nios y nias concurren a escuelas de distinta calidad segn
su nivel econmico; donde los servicios de salud son
accesibles segn la capacidad econmica que tenga cada
persona; o, en el caso de la recreacin, cuando las mejores
playas o lugares de esparcimiento son reservados al disfrute
exclusivo de las familias adineradas o con poder social,
poltico o militar.
Un objetivo ms amplio de la poltica social es el goce
equitativo del ambiente y los bienes sociales. Puede haber
otros objetivos ms ambiciosos como el desarrollo pleno de
las capacidades individuales y colectivas de una sociedad. En
este caso se habla de desarrollo humano.
El bienestar no es suficiente. Lo importante es el bienser, es
decir la calidad espiritual y cvica de los miembros de la
sociedad. Y la felicidad que no es solo consecuencia del
consumo material.

Conceptos comunes de la poltica social

Dentro del gran concepto de poltica social que, como dijimos
antes, puede tener distintos contenidos, podemos distinguir
diferentes significados entre los trminos proteccin social,
atencin social, promocin social y previsin social.
Proteccin social. El conjunto de polticas y medidas para
satisfacer aquello que requiere o demanda la conciencia social
recibe el nombre de proteccin social y es un concepto
relativo y abarcador. Como hemos dicho antes, la amplitud,
calidad y cantidad de este conjunto de polticas y medidas
depende de cada etapa histrica y los consensos y acuerdos a
que llegan los actores sociales.
Frecuentemente, la proteccin social abarca los niveles que
describimos en los prrafos siguientes.
Promocin social. El concepto promocin social tiene un
sentido que alude al desarrollo y crecimiento a partir de la
inversin. Partiendo de una situacin determinada, se trata de
medidas activas que son planteadas para la inversin y
reinversin social con el objetivo de mejorar cualitativamente
la vida en una direccin de bienestar. Se invierte en las
personas para mejorar su calidad de vida. Se invierte en la
sociedad para lograr un ambiente social ms humano.

Previsin social. La previsin social alude al balance entre

presente y futuro, individuos y sociedad. ste no es un
equilibrio fcil y ocasiona tensiones, puesto que siempre hay
la tendencia a consumir ahora sin pensar en maana. La
previsin imagina situaciones futuras de las personas y toma
medidas con antelacin para estar en condiciones de
afrontarlas cuando sucedan, trata de cubrir los riesgos del
futuro y evitar las incertidumbres del presente. Se reserva

recursos para utilizarlos cuando los riesgos se convierten en

hechos. Se socializa el riesgo al que est expuesto cada
individuo, repartindolo entre muchas personas de una
sociedad. Disminuye el consumo actual para asegurar el
consumo futuro. Es el concepto usado para disear los
sistemas de seguridad social que establecen un equilibrio
entre capitalizacin (futuro) y reparto (presente).
Atencin social. Es una respuesta inmediata y no premeditada
a cuestiones no previstas. Es limitada y restringida porque
cubre las necesidades mnimas, auxilia a quienes sufren
situaciones imprevistas y a quienes estn en emergencia. El
criterio de atencin social es usado por el Per desde la
dcada 1990 - 2000, intentando hacer frente a la pobreza
creyendo que ste es un problema de emergencia y no
estructural.
Estos tres conceptos, promocin, previsin y atencin, se
mezclan en las polticas sociales. Una poltica social integral,
es decir una poltica de proteccin, debera contener los tres
conceptos al mismo tiempo. Es decir, promover en el sentido
de perseguir, una mejora constante de las condiciones de
vida hacia el desarrollo pleno del ser humano, prever los
riesgos apelando a la solidaridad; y estar en condiciones de
atender rpidamente a quienes sufren situaciones de
emergencia. Sin embargo, no sucede as. Se olvida
frecuentemente que la sociedad necesita encaminarse hacia
un desarrollo pleno, mientras que la solidaridad para hacer
frente a los riesgos sufre constantes ataques de quienes
postulan diversas formas de egosmo e imprevisin.

Modelos de poltica social

Tambin se puede agrupar las polticas sociales que se sigue
en distintos pases o regiones del mundo, en modelos,

segn sus caractersticas. En los siguientes prrafos nos

referiremos a los modelos de ejecucin y financiamiento, para
luego tratar de ubicar dnde se encuentra el Per.

Modelos de ejecucin

Hay dos grandes modelos de aplicacin para la poltica social:

un modelo marginal o residual y otro integral o institucional.

En el modelo marginal, el Estado interviene solo en aquello

que los individuos no pueden solucionar por ellos mismos
contratando su propia previsin social en el mercado y en este
caso lo hace transitoriamente. Es caracterstico de los pases
que permiten al Estado solamente un rol subsidiario en la
economa, es decir que puede hacer slo aquello que los
individuos o las empresas no pueden o quieren. Pretende que
el bienestar es responsabilidad individual y circunscribe la
ciudadana a los derechos polticos.

El modelo institucional no reconoce ningn lmite fijo para los

compromisos del Estado con el bienestar social porque tiende
a la asistencia universal y supone que el bienestar del
individuo es responsabilidad del colectivo social. Quienes
aplican este modelo sostienen que el bienestar es un derecho
del individuo equiparable a los derechos humanos de primera
generacin y comparable al derecho de propiedad. Se habla
entonces ya no slo de una ciudadana poltica sino de una
ciudadana social. La asistencia deja de ser una ddiva o una
gracia de quienes tienen poder para convertirse en un deber
de la sociedad y un derecho del ciudadano.

El modelo institucional o integral libera a los derechos sociales

de su relacin con el mercado y con los ingresos. Y tambin
libera las pensiones y los beneficios de su relacin con la
contribucin. Se da asistencia independientemente de los
ingresos del individuo o de con cunto ste contribuye al
fondo. Se libera a los individuos de la compulsin de ahorrar
para el futuro, se protege los ingresos a los que ellos ya estn
acostumbrados y se sale de la lgica del mercado.

Estas caractersticas se dieron en el sistema sueco de

pensiones para la vejez, ATP o sistema de la pensin
suplementaria (ATP). Si la pensin general le da al jubilado o
la jubilada una pensin menor a lo adecuado para una vida
decorosa, recibe un suplemento. Este recibe el nombre de
suplemento de garanta y se puede pagar a partir de los 65
aos de edad.

La construccin del modelo institucional fue posible porque se

bas en una firme decisin poltica de los gobiernos
socialdemcratas escandinavos, y en el crecimiento
econmico sostenido de dichos pases, que estuvo basado en
la proteccin de sus mercados y en un acuerdo de largo plazo
entre los empresarios, el Estado y las organizaciones de
trabajadores. Estos acuerdos fueron acompaados por una
fuerte inversin pblica que creci ms en la postguerra. El
modelo escandinavo ha sufrido importantes modificaciones
durante los ltimos aos, conducentes a la aplicacin de
opciones de mercado en diversas reas de la atencin.

Mientras el modelo residual refuerza las diferencias sociales

producidas por el mercado limitando la seguridad contra los
riesgos, la educacin y la salud a quienes puedan pagarlas, el
institucional libera estas diferencias de su relacin con los
ingresos (es decir a ms distancia entre los ingresos ms
distancias sociales), disminuye o cierra las brechas sociales y
equilibra mediante servicios sociales de salud, educacin o
vivienda accesibles a todos.

En Australia, Nueva Zelanda y los Estados Unidos, la poltica

social ha mantenido fuertes elementos residuales. En los
pases escandinavos es institucional aunque en los ltimos
aos ha insertado diversas modalidades de privatizacin.

Modelos de financiamiento

En cuanto al financiamiento de la poltica social, podramos

decir que en el mundo de hoy se mantienen los siguientes
modelos.

Socialista de Estado. Este sistema es universal (en el sentido

de que abarca toda la poblacin dentro de cada pas) y basa
su financiamiento en una combinacin de pleno empleo,
contribuciones basadas en salarios e inversin estatal. El
Estado asume la obligacin de capacitar y proporcionar pleno
empleo a la poblacin y proporciona progresivamente los
servicios correspondientes a educacin, salud, recreacin y
asistencia, tratando de generalizar el principio socialista: de
cada quien segn su capacidad a cada quien segn su
trabajo. Frecuentemente, hay una combinacin entre los

servicios estatales y aquellos proporcionados por la seguridad

social, los sindicatos o los centros de trabajo. El sistema
existi en los pases socialistas de planificacin centralizada y
subsiste en Cuba.

Bismarckiano. Est basado en las contribuciones de los

afiliados, el Estado y los empresarios y est restringido a
quienes financian el sistema. Slo aquellos que contribuyen
tienen derecho a gozar de los beneficios o estar a cubierto de
los riesgos previstos.

Socialdemcrata. Est basado en un fuerte aparato tributario

y responde a una firme voluntad poltica del gobierno lograda
mediante el consenso entre sindicatos, empresarios y
gobierno. Los gastos son muy grandes porque cubren casi
todas las necesidades de la vida y llevan como contrapeso
una fuerte tributacin. Existe en la mayor parte de los pases
de
la
Unin
Europea
en
distintas
versiones.
Es
constantemente erosionado por las polticas neoliberales que
han asumido los partidos europeos liberales, socialcristianos y
socialdemcratas.

Liberal. Combina los impuestos con las contribuciones y la

inversin privada. En los casos ms extremos busca liberar al
Estado de todas sus obligaciones y dejar a los individuos la
responsabilidad de cubrir los riesgos de enfermedad, retiro o
muer-te mediante seguros privados. En este caso, la
seguridad se convierte en un negocio muy lucrativo para las
empresas aseguradoras y est limitado para los asegura-dos a
la cantidad de su contribucin.

Resto del mundo. En gran parte de los pases que no son las
potencias indus-triales de occidente se da una combinacin
de muchos elementos de financiamiento entre los estados, las
empresas privadas y las contribuciones de afiliados a los
sistemas de seguridad social y pensiones. Pero no hay ningn
caso en que el sistema sea universal.