Estruturas Burocrticas de Controle e o Debate sobre a Burocracia:

Uma Anlise Terico-Institucional da Controladoria Geral da Unio

Autoria: Caio Csar de Medeiros Costa, Renato Brizzi Martins

Resumo:
O presente trabalho procura, em uma primeira etapa, analisar o processo histrico de
consolidao institucional da Controladoria Geral da Unio sob a anlise das teorias da
burocracia e controle, contrastando essas perspectivas com as discusses recentes de reforma
do Estado. Essa segunda parte do trabalho analisa os impactos do processo de reforma
administrativa brasileira na dcada de 1990 e da emergente discusso sobre a nova
governana pblica sobre os instrumentos de controle burocrtico.

1.

INTRODUO

A relao entre polticos e burocratas foi fonte de discusso desde os trabalhos dos chamados
pais fundadores da teoria da burocracia. No contexto da relao entre essas duas categorias,
o controle se insere como fonte de problematizao, porm Olivieri (2011) aponta que essa
sub-temtica da relao negligenciada pela literatura brasileira. Tal situao tem se alterado
recentemente, e os mecanismos de controle e as instituies responsveis por esse controle
tem sido cada vez mais fonte de preocupao da academia e dos gestores pblicos em geral.
Tal preocupao da literatura tem se voltado em grande parte aos controles sobre os polticos,
com nfase nos mecanismos da chamada accountability, dentre esses instrumentos as eleies
se coloca como sendo uma ferramenta de accoutability por excelncia. As eleies se
colocam como a nica forma de todos participarem do processo de controle dos polticos, e
dessa forma se coloca como sendo um importante meio de controle vertical, ou seja, entre
Estado e Sociedade.
Loureiro (2003) dispe sobre a existncia de outros mecanismos, dentre eles os chamados
checkand balance, atravs do controle realizado por outros poderes situao essa advinda da
noo de diviso de poderes preconizada por Montesquieu.
Alm dos mecanismos apresentados nos pargrafos anteriores, outros meios de controle
horizontal, ou seja, intra-poderes, so institucionalizados. Dessa forma pode se ocorrer o
controle entre instituies, como no caso dos tribunais de contas, ou intra-poderes, no qual
situa-se o foco desse trabalho. Dentre os mecanismos intra-poderes, os chamados controles
internos, tem ganhado cada vez mais importncia. No caso especifico do Brasil e do governo
Federal, essa importncia se materializa no fato de a controladoria Geral da Unio (CGU)
possuir status de ministrio. A CGU ento uma estrutura burocrtica cuja funo controlar,
mais especificamente ela realiza auditorias, correies e outras atividades de controle da
corrupo nesse mbito controlando polticos e burocratas, alm disso, a CGU orienta e cria
normas paras a demais organizaes do controle interno e dos sistemas de correio do
governo federal.
A controladoria Geral da Unio tem ganhado cada vez mais notoriedade, e suas aes tem
ganhado respaldo junto academia e aos policymakers. Tal notoriedade se d principalmente
aps o inicio do programa de fiscalizao dos municpios, que audita a aplicao de recursos
oriundos dos diferentes ministrios. Alm da criao dos programas de fiscalizao dos
municpios, uma srie de outras modificaesfoi realizada na CGU no curso dos anos.
Dado a importncia de se debater os mecanismos de controle da relao poltico-burocrata e a
importncia da Controladoria Geral da Unio nesse contexto, o presente trabalho tem por
objetivo classificar a CGU frente as reformas do Estado ocorrida no Brasil, e conhecer suas
caracteristicas institucionais e organizacionais e, alm disso posicionar mesma nos debates
recentes sobre administrao pblica, mais especificamente no debate de governana e do
New Public Management.
O cumprimento dos objetivos apresentados no pargrafo anterior visa responder o seguinte
questionamento principal: Em que lugar a Controladoria Geral da Unio se localiza como
burocracia?
Apesar de serem parcos alguns trabalhos focam a questo do controle dos burocratas sobre os
polticos e o teorizam acerca desse controle. Na literatura nacional destacam-se os trabalhos
de Olivieri (2010; 2011), Loureiro (2003) dentre outros. Esse trabalho diferencia-se dos
demais, no sentido de que destaca a Controladoria Geral da Unio e a posiciona frente s
reformas do Estado, alm de destacar uma srie de pontos sobre essa instituio.
Espera-se que por meio da resposta ao questionamento proposto por esse trabalho, contribua
para o estado da arte no sentido de acrescentar discusses acerca de organizao burocrticas
com a finalidade de controlar e, alm disso, destacar questes acerca do papel de uma
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organizao dessa finalidade, analisando suas modificaes junto as reformas do Estado e

sobre os debates mais atuais no contexto das cincias sociais aplicadas e da teoria da
burocracia. Ao analisar o papel dessa instituio como estrutura burocrtica e situar a mesma
dentro dos debates das reformas do Estado e sobre novos temas de estudo, espera-se tambm
dar luz sobre o tratamento dado a organizaes desse tipo tanto por gestores pblicos no
mbito das reformas, quanto por acadmicos no contexto do debate das novas temticas.
2.
O CONTROLE INTERNO NA RELAO ENTRE POLTICA E
BUROCRACIA
A relao poltico-burocrata uma questo tratada deste os trabalhos de Wilson e Weber.
Nessa relao questo do controle vista como extremamente importante, numa viso
Weberiana apresentada no trabalho de Loureiro (2003), essa viso destaca o papel dos
polticos eleitos como sendo os responsveis ltimos pelas aes do Estado. Nessa direo a
responsabilizao dos funcionrios feita pelos responsveis ltimos por meio de um
sistema de comandos e controles hierrquicos que pressupe a separao entre poltica e
burocracia e a subordinao desta primeira. Alm disso, a autora destaca a existncia de
uma diferenciao entre os papis de cada um, enquanto concerne aos polticos formulao
das polticas, e cabem aos burocratas a implementao das mesmas e garantir dessa forma a
eficincia nessa implementao, e aos cidados caberia o controle dos polticos via eleies.
A viso de Wilson tambm se assemelha a de Weber no sentido de que destaca a
complementaridade entre os burocratas e os polticos. Wilson destaca que a burocracia tem
como papel da burocracia diminuir alguns problemas dentre eles a patronagem, por meio da
racionalizao.
A relao entre esses dois atores marcada pela dualidade, no sentido de que alterna a tenso
e complementaridade. A complementaridade segundo Weber, deve ressaltada j que ele busca
associar a racionalizao da sociedade de massa com a das organizaes. J a tenso fruto,
do fato de que nenhum grupo quando detm o poder, assume uma posio de neutralidade
(WEBER, 1999) No caso da burocracia, o poder se d pela tcnica, afinal a tcnica uma
forma de legitimao. Porm, tal legitimao era temida no sentido de que podia gerar
problemas no modelo burocrtico. Assim h a necessidade do controle poltico sobre a
burocracia, a fim de evitar que a burocracia, por meio da sua superioridade tcnica expanda
seus poderes.
Dado as caractersticas da burocracia uma srie de preocupaes apresentada, acerca da
possibilidade de a burocracia cada vez mais ganhar espao e tirar dos polticos prerrogativas
que lhes so inerentes, como por exemplo, a superviso e a execuo da legislao vigente.
Mostra-se ento uma predisposio da burocracia em aumentar seu poder, fazendo com que
seja cada vez mais necessria a existncia de mecanismos de controle dos polticos sobre os
burocratas. Apesar dessas questes, a necessidade do repasse de delegao de funes
burocracia (Niskanen, 1971; Przeworski, 1996).
Assim mecanismos so criados para monitorar e controlar a burocracia, o controle do
oramento um desses mecanismos, o controle interno outro desses mecanismos existentes
(Olivieri, 2008).
O controle interno tem tambm o potencial de funcionar como controle poltico, assim
argumenta Olivieri (2010), que citando o caso da Secretria Federal de Controle Interno
(SFC) rgo ligado a CGU, mostra o poder que organizao dessa natureza possuem de
alterar decises polticas e consequentemente o rumo das polticas pblicas e a alocao do
recurso. Em se tratando no caso da Controladoria Geral da Unio de uma estrutura burocrtica
utilizada para controlar a execuo das polticas pblicas no mbito federal, ela utilizada
tambm para controlar a implementao das polticas por outros entes da federao, dando
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assim mais poder e ampliando o leque de atuao do controle interno enquanto mecanismos
de controle.
A CGU se caracteriza ento como sendo uma forma de accountability horizontal, numa
classificao na qual tambm consta a accountability vertical, nesse caso da sociedade para o
governo e que tem como principal mecanismo as eleies. ODonnel define as formas
horizontais como:
a existncia de agncias estatais que tm o direito e o poder legal e que esto de fato
dispostas e capacitadas para realizar aes, que vo desde a superviso de rotina a sanes
legais ou at o impeachment contra aes ou emisses de outros agentes ou agncias do
Estado que possam ser qualificadas como delituosas. (ODonnel, 1998 p.27).
Tal como a CGU outras instituies e formas horizontais de accountability, uma srie de
debates norteiam atualmente a atuao de rgo dessa natureza e problemas de coordenao
entre os diferentes rgos surgem e dificultam a j complexa tarefa de garantir o controle da
burocracia e a responsabilizao dos agentes pblicos. A CGU enquanto mecanismo de
accountability horizontal tem se modificado ao longo do tempo, modificando-se entre outros
aspectos a sua concepo e a estrutura de poder do controle interno federal no Brasil.
3.
O CONTROLE INTERNO FEDERAL, UMA DIGRESSO HISTRICA
SOBRE A CONTROLADORIA GERAL DA UNIO
A Controladoria-Geral da Unio (CGU) foi instituda atravs de uma Medida Provisriai em
agosto de 2001, que alterou a estrutura da Presidncia da Repblica integrando-a em sua
composio ainda nomeada como Corregedoria-Geral da Unio (CGU-PR). O conjunto de
atribuiesii e a estruturaiii determinada por essa instituio ainda era bastante diminuta se
comparada com aquele que receberia em seus prximos anos.
Sua primeira regulamentao viria somente dois anos depoisiv, junto sua integrao com
outros rgos de controle que at ento estavam vinculados Casa Civil, a Secretaria Federal
de Controle Interno (SFC) e a Comisso de Coordenao de Controle Interno (CCCI). neste
mesmo movimento que a CGU adota a sua denominao atual de Controladoria-Geral da
Unio e tem o seu conjunto de atribuies expandido nas questes de controle interno e
auditoria pblica, dando conta da chegada desses dois outros rgos. Alm disso, importante
notar a transferncia das atribuies da Ouvidoria-Geral da Unio, criada em 1992 e antes
vinculada ao Ministrio da Justiav, o que na prtica estendeu a sua atividade tambm para a
coordenao das unidades de ouvidoria do Poder Executivo Federal. Essa sua
regulamentao, alm de fortalecer a capacidade de controle interno da CGU, abriu espao
para a sua atuao frente s demandas vindas de fora do aparelho do Estado.
No entanto, a trajetria institucional dos mecanismos de controle interno na administrao
pblica brasileira bastante anterior a isso. A proposta dessa seo do trabalho se destina a
realizar uma breve retrospectiva a respeito dessas estruturas de controle interno.
Oliviei (2010) mostra que at a Constituio de 1967 no havia espao exclusivo na carta
constitucional para a questo dos controles. At ento, o que havia era a fiscalizao realizada
pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU) sobre a temtica oramentria.
Esse cenrio se revertedurante o incio do regime militar, quando observamos diversos marcos
na constituio de um sistema de controle interno na administrao pblica federal,
inicialmente com a edio da Lei n 4.320 de 1964 que reformou o sistema financeiro e
instaurou o conceito de controle interno - e aps isso, com a Constituio de 1967e com o
Decreto-Lei n200 de 1967.
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As primeiras estruturas setoriais do que h poca poderamos definir como um sistema de

controle interno e que so originrias do Decreto-Lei n200 de 1967, so as Inspetorias Gerais
de Finanasvi, regulamentadas trs anos aps a sua criaovii. Esses rgos setoriais voltavamse para o auxlio e o controle financeiro, contbil e de auditoria em cada Ministrio,
subordinando-se diretamente ao titular da pasta e tendo como principais atribuies nesse
sentido:
I - superintender, no mbito do Ministrio respectivo, como rgo setorial, as atividades
relacionadas com os Sistemas de Administrao Financeira, Contabilidade e Auditoria;
II - operar como rgo de apoio ao Ministro de Estado, para efeito:
a) da superviso ministerial a que se refere o Ttulo IV do Decreto-lei n 200-67;
b) da fiscalizao, na rea de sua competncia especfica, das entidades e organizaes em
geral, dotadas de personalidade jurdica de direito privado, que recebem contribuies
parafiscais e prestam servios de intersse pblico ou social, nos trmos e condies
estabelecidas na legislao pertinente a cada uma, na conformidade do art. 183 do Decretolei nmero 200-67.
III - realizar estudos para formulao de diretrizes e desempenhar funes de orientao,
coordenao, inspeo e contrle financeiro;
IV - assessorar o Ministro de Estado, no mbito de sua competncia. (Decreto-Lei n200 de
1967)
Essas unidades se sujeitavam superviso tcnica e a fiscalizao da Inspetoria-Geral de
Finanas, vinculada ao Ministrio da Fazenda, que tinha, dessa forma, papel de rgo Central
do Sistema.
Segundo Ribeiro (1997) esse Sistema de Controle deriva do grande crescimento do Estado
brasileiro e do aumento da necessidade de melhores formas de controle financeiro e
oramentrio. Esse processo se inicia com 1964 com a normatizao geral do direito
financeiro brasileiro para a elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos
estados, dos municpios e do Distrito Federal e o primeiro documento legal a se utilizar das
expresses controle interno e controle externo. No entanto, esse primeiro formato
organizacional de controle interno tinha como maior foco o controle sobre os procedimentos,
sendo incapaz, at ento, de avaliar a gesto dos programas e projetos federais quanto a seus
resultados efetivos.
Mais importante, porm, do que a sua gnese o processo de reformulao que o sistema
passaria a partir da segunda metade da dcada de 1980 at boa parte da dcada de 1990,
objetivando criar uma maior capacidade poltica e organizacional e tambm transferir o foco
dos processos para os fins, para a construo de uma cultura e de um arcabouo institucional
de controle relacionado com os resultados das polticas pblicas (Olivieri, 2008). Entre as
medidas que contriburam para o desenvolvimento do sistema podemos citar: (i) a criao do
SIAFI (Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal) em 1987, que
procurou instituir um instrumento mais adequado de controle sobre os gastos no nvel federal;
(ii) a Constituio de 1988 e a ampliao das atribuies do sistema de controle interno; (iii) a
crise do modelo das Cisets denunciada pelo TCU (1992) e pela CPI do oramento
(1993/1994); e, por fim (iv) o fim da inflao.
Esse processo culmina com a criao da SFC (que hoje integra a CGU, como comentado),
representando uma alterao considervel ao sistema de controle interno institudo ainda na
dcada de 1960.
Essa reformulao, ainda sem conexo direta com o Plano Diretor da Reforma do Estado,
procurou munir a administrao pblica de mecanismos gerenciais de controle. A adoo de
uma srie de mecanismos de controle tinha como objetivo a criao de um instrumento que
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visava promover a confiana da sociedade na conduta dos agentes pblicos a partir da

criao de um cdigo de conduta da alta administrao federal. Juntamente com essas
medidas o governo criou outra medida efetiva de combate corrupo, que foi a criao da
Corregedoria Geral da Unio foi em 2001, conforme destaca Matias-Pereira (2002). O autor
acrescenta ainda que a criao da CGU se deu num momento de ecloso de escndalos de
corrupo envolvendo o governo federal, assim a CGU ainda sob a alcunha de Corregedoria
foi criada com vistas a dar celeridade aos processos administrativos e buscar a punio dos
responsveis e o ressarcimento dos cofres pblicos.
Posteriormente no ano de 2002, a Corregedoria Geral da Unio integrou a Secretaria Federal
do Controle Interno (SFC) e a Comisso de Coordenao de Controle Interno (CCCI) sua
estrutura, a funo de ouvidoria-geral tambm integrada a estrutura da Corregedoria aps
ser vinculada ao Ministrio da Justia viii.
No ano de 2003, a Corregedoria Geral da Unio passa a ser denominada Controladoria Geral
da Unio e seu titular ganha status de ministro de Estado, sendo denominado Ministro de
Estado do Controle e da Transparncia, garantindo mais poder a controladoriaix.
Outras mudanas ocorreram nesse contexto e permitiu entre outros pontos a descentralizao
das estruturas de controle, ocorrendo tambm uma desconcentrao do poder, o que levou a
um fortalecimento da SFC. Essas modificaes culminaram numa ampliao do alcance das
auditorias federais, e conforme aponta Olivieri (2011) foi fundamental para a criao pela
CGU em 2003 do programa de fiscalizao a partir de sorteios pblicos, programa esse que
deu notoriedade as aes de fiscalizao e deu maior divulgao as mesmas.
Outras modificaes mais recentes ampliaram ainda mais o leque de atuaes da CGU, e
dessa forma garantindo mais poder a instituio, o Decreto n 5.683, de 24 de janeiro de 2006,
alterou a estrutura da Controladoria, e cria a Secretaria de Preveno da Corrupo e
Informaes Estratgicas (SPCI), cujo objetivo desenvolver mecanismos de preveno
corrupo, conforme destaca a prpria controladoria em seu portal na internet. Nessa direo
a CGU muda em parte sua concepo acerca das aes frente aos casos de corrupo,
passando de uma postura totalmente reativa, a um misto de aes pr ativas com o
desenvolvimento de mecanismos de preveno a corrupo.
Aps essas ltimas alteraes consolidam-se sob uma nica estrutura todas as funes da
CGU: controle, correio, preveno da corrupo e ouvidoria. De modo a permitir a
realizao dessas funes, a controladoria se organiza em quatro unidades finalsticas, que
atuam por meio de aes organizadas entre si, que so a Secretaria de Preveno da
Corrupo e Informaes Estratgicas (SPCI), Secretaria Federal de Controle Interno (SFC),
Corregedoria-Geral da Unio (CRG) e Ouvidoria-Geral da Unio (OGU).
Nota-se que tal qual a administrao pblica no Brasil, a CGU e os mecanismos de controle
foram modificados em demasia pela ocasio das chamadas Reformas do Estado entender as
modificaes existentes nesse debate acerca das reformas tambm fundamental para se
entender as instituies e os mecanismos discutidos nesse trabalho.
4.
SITUAO DA BUROCRACIA PR REDEMOCRATIZAO E REFORMA
DO ESTADO
O processo de Reforma do Estado ocorrido no Brasil durante a dcada de 1990, como
veremos, no teve uma preocupao especfica com a questo dos mecanismos de controle,
estando seus objetivos nesse campo mais condicionados a uma mudana de mentalidade sobre
os aspectos de controle e no entendimento sobre a burocracia de forma geral.
Condicionantes estruturais e conjunturais fizeram com que ao longo da segunda metade da
dcada de 1990 o governo brasileiro passasse a incorporar uma srie de prticas e idias que
vinham sendo implementadas em diversos pases em um movimento que ficou conhecido
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como a Reforma do Estado. Esse processo surge ao final da dcada de 70 com a crise o
modelo dos estados constitudo durante o ps-guerra (Abrucio, 1998; Gouva, 1994), ao
mesmo tempo em que, em um aspecto mais poltico, buscava abandonar vises do passado
de um Estado assistencialista e paternalista que, por fora das circunstncias, concentrava-se
em larga medida na ao direta para a produo de bens e servios. (Cardoso, 1998).
A possibilidade do incio do processo de Reforma do Estado no Brasil teve como
condicionantes o retorno da governabilidade aps a redemocratizao do Estado, o pacto
democrtico-reformista estabelecido nas eleies de 1994 e a estabilizao econmica
possibilitada pelo xito do Plano Real (Bresser-Pereira, 1998)
Segundo foram trs os vetores que guiavam os processos de reformas poca:
os primeiros, tpicos da progressive public administration expressos principalmente na
poltica de concursos seletivos para as carrerias que viriam a integras mais tarde as carreiras
do ciclo de gesto e as duas vertentes contraditrias integrantes da Nova Gesto Pblica, o
gerencialismo e a escola da escolha pblica (Aucoin, 1990). O gerencialismo representado
principalmente pelo Ministro [Bresser Pereira] e pela Secretaria da Reforma do Estado
valorizava a autonomia das novas formas de organizao pblica, mecanismos de delegao
e descentralizao e a capacidade inovadoras e empreendedoras dos dirigentes
governamentais. Da escola da escolha pblica emanavam os vetores de desconfiana em
relao ao corporativismo burocrtico e da necessidade de intensificar os controles sobre a
burocracia, presentes m especial no mbito da Secretaria Executiva do MARE e da
Presidncia da ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica (Gaetani, 2003, apud
Olivieri, 2010)
Para a burocracia, o pano de fundo que deu origem a essas reformas no Estado Brasileiro foi
bastante conturbado. Conforme aponta Gouva (1994), o tratamento da questo burocrtica
havia sendo um problema desde o final do regime militar, j que a oposio, afastada do
governo h quase vinte anos no possua nenhum referencial confivel da situao dentro do
Poder Executivo. Alm disso, o problema macro-econmico brasileiro fazia com que o
tratamento do aparelho administrativo do Estado fosse uma das prioridades no processo, j
que o fim do crescimento precipitava uma srie de problemas de desordem financeira do
Estado e da sua burocracia. Por outro lado, a burocracia formada durante todo o perodo
militar brasileiro, que estava preparada para atuar em um ambiente fortemente marcado pela
despolitizao, teria agora que lidar com o fator democrtico, que faria com que o Congresso
Nacional tivesse mais capacidade de interveno na estrutura governamental e definir que tipo
de Estado a sociedade brasileira teria.
Alm disso, o sistema de recrutamento escolhido pelos militares, dando nfase principalmente
na constituio oportunista de corpos burocrticos apenas atravs das empresas estatais, criou
um hiato dentro da estrutura administrativa federal e freou a construo de uma forte
burocracia civil no pas (Bresser-Pereira, 1998; Abrucio et al, 2010). Aliou-se a esse
panorama a resposta dada durante a elaborao da nova constituio, que priorizou fortes
mecanismos de controle e criou um corpo burocrtico ainda mais problemtico.
No tocante ao tratamento do corpo burocrtico a Reforma do Estado tinha diversos e
importantes focos de ateno. Primeiro procurava limitar a estabilidade s carreiras apenas
onde se exercia o poder de Estado, aquelas atividades exclusivas ao governo e que no
poderiam ser repassadas a outros entes. Essa estabilidade, caracterstica de administraes
burocrticas, se por um lado protegia o funcionrio contra as prticas pratimonialistas, tornava
difcil a adequao dos quadros s reais necessidades do servio (Bresser-Pereira, 1998).
Em segundo lugar, expandir a concepo de carreira no servio pblico brasileiro, ampliando
a mobilidade dos servidores, a ascenso e o treinamento, aperfeioando o sistema de DAs.
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Alm disso, atravs da definio dos ncleos estratgicos e das atividades exclusivas de
Estado, reduzir o papel do governo na prestao direta de servios, fortalecendo o seu perfil
regulador e indutor de desenvolvimento atravs de transferncia de recursos. Esse aspecto da
Reforma tem fortes impactos sobre o poder da burocracia, suas formas de controle e de
pactuao de resultados, j que passa a envolver novos agentes que antes estavam fora da
esfera de controle estatal.
Sobre essa forma de responsabilizao, Bresser-Pereira (1998) argumenta que a administrao
pblica gerencial modera o uso da superviso direta, dos regulamentos rgidos e da auditoria,
passando a empregar a responsabilizao por resultados, a competio administrada e o
controle social por organizaes da sociedade civil.
Keinert (2007) mostra como essa alterao no tratamento da burocracia representa uma
quebra do paradigma estabelecido durante os regimes anteriores do Estado brasileiro. Se por
um lado a noo do pblico ampliada, proposta pela Reforma deixa de consider-lo apenas
como uma propriedade Estatal quebra-se o entendimento de se ter uma ao estatal como um
fim em si prprio. Dessa forma, altera-se a idia de um corpo de funcionrios especializados e
protegidos de influncias externas, modelo tpico da administrao brasileira at ento.
Tendo a Constituio de 1988 ampliado as atribuies do sistema de controle interno
brasileiro e, somado a isso, a reestruturao do sistema em 1994, que deu melhores condies
para o seu funcionamento, conforme demonstrado anteriormente, quais foram os impactos da
Reforma do Estado sobre esses mesmos mecanismos?
Olivieri (2008) mostra que, durante esse perodo de reformas, o Plano Diretor da Reforma,
apesar das mudanas que induziu no comportamento da burocracia, no possua como
finalidade influenciar os mecanismos de controle. No entanto, tanto a tentativa de aproximar a
administrao pblica brasileira a um vis gerencial quando outras medidas tomadas durante
o mesmo perodo trouxeram impactos no intencionais para a organizao do controle interno
da administrao federal.
Um primeiro se relaciona retomada dos concursos para as carreiras tpicas de Estado, que
ajudou a recompor o quadro de pessoal da recm criada Secretaria Federal de Controle
Interno e auxiliar quanto a efetividade da sua recente reforma.
Alm disso, outro movimento paralelo Reforma, que buscava estruturar os Planos
Plurianuais recuperou a centralidade da categoria dos programas na elaborao das peas
oramentrias e vinculou a avaliao de desempenho execuo dos programas previamente
estabelecidos. Esse mecanismo forou os rgos a organizar suas atividades, relacionando
gastos a programas, e potencializou a capacidade de prestao de contas sobre a execuo
financeira e finalstica de cada um deles.
Conclui-se desta seo que o processo de reformulao do sistema de controle interno no foi
exclusivamente dependente do processo de Reforma do Estado, entretanto dela se beneficiou,
tanto em termos de uma mudana de mentalidade sobre as caractersticas da burocracia como
dos preceitos de accountability que ajudou a trazer administrao pblica brasileira.
5.
NOVOS DEBATES E A INSERO DA TEMTICA NO CONTEXTO DA
NOVA GOVERNANA

As reformas do New Public Management se inserem em um contexto maior da ampliao dos

relacionamentos entre Estado e sociedade e do contexto da governance na medida em que
ampliam a noo do pblico e agregam novos prestadores de servio esfera pblica. Nesse
sentido, entende-se governana como um termo de significados mltiplos que ressalta a
preocupao em coordenar diversos atores em favor da resoluo conjunta de um determinado
problema. (Lee, 2003).
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No entanto, o debate atual sobre governana suplanta a questo acima, redefinindo o escopo
da governana enquanto um novo modelo de organizao. Essa New Governance foge a
uma noo sob a qual a cooperao dos atores entendida a partir de um framework
institucional de regulao extensiva do comportamento de cada um. Para Eberlein & Kerwer
(2004, p.123), o modelo clearly contrasts with traditional, top-down, command and controltype regulation backed by hard-law sanctions, prprios de um modelo tradicional de
atuao conjunta entre atores diversos e tambm da governance, que carrega residualmente
algumas dessas caractersticas. Dessa forma, se o NPM e a governance apresentavam pontos
de contato na medida em que o Estado ainda possua um papel central na definio das regras
que organizariam a atuao conjunta, com a new governance, esse protagonismo suavizado
ainda mais.
A nova governana tambm possui uma viso diferente do cidado. Se para o NPM de
vertente gerencial eles eram encarados como clientes/consumidores e, da, terem uma
passividade frente atuao estatal e dos novos atores, a nova governana procura envolver
os cidados de forma ativa nas polticas, ressaltando a sua capacidade de tomar decises
pessoais sobre os servios que pretendem receber e ampliando a noo de cidadania como um
sujeito da ao governamental. Essas mudanas tendem a ampliar a capacidade dos cidados e
dos burocratas de nvel de rua em influenciar as polticas pblicas e o modo de governana e
de empoderamento de determinado setor.
Com uma lgica baseada em princpios da teoria democrtica, a participao para a nova
governana de um modo geral tambm passa a ser vista como um motor da eficincia da ao
governamental. Dessa forma, a lgica subjacente a esse modelo que a qualidade do governo
ser to melhor quanto maior for o grau de participao dos cidados e de influncia nas
polticas atravs da criao de estruturas que estendem a participao para alm do momento
eleitoral.
O impacto dessa expanso do conceito de governana tem diversos impactos para a
burocracia. Se por um lado a burocracia havia visto diminuir a sua importncia enquanto
prestador nico de servios pblicos atravs da ascenso do NPM, qual ser a reao em um
contexto no qual a expanso da esfera democrtica repassa poder de deciso e de autoridade
poltica dos polticos para a sociedade participante? Quais os impactos dessa nova forma de
entender a composio do Estado nos mecanismos de controle?
A CGU vem incorporando prticas que do conta de parte desse novo cenrio, principalmente
no que diz respeito Ouvidoria-Geral interna a sua organizao, que permitiu que a incluso
dos usurios dos servios pblicos no sistema de controle. Alm disso, a publicizao dos
resultados das auditorias tambm contribuem na aproximao da sociedade enquanto ator que
acompanha e controla a atuao estatal.
6.

CONSIDERAES FINAIS

Essa transformao da CGU em ministrio tem por objetivo consolidar os seus controles. A
CGU ento uma estrutura burocrtica cuja funo controlar, mais especificamente ela
realiza auditorias, correies e outras atividades de controle da corrupo nesse mbito
controlando polticos e burocratas, alm disso, a CGU orienta e cria normas paras a demais
organizaes do controle interno e dos sistemas de correio do governo federal.Dado essa
natureza da CGU, percebe-se que os burocratas no somente so controlados como tambm
controlam.
Weber acredita que preciso, dar autonomia a burocracia e control-la. Nesse sentido o autor
prope a existncia de uma burocracia autnoma, e que implemente os desejos da populao
traduzidos pelos polticos.
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Analisando a atuao da CGU e a questo do controle sob a tica do debate envolvendo a

teoria da Burocracia, permite-se situar tal organizao no debate atual da literatura sobre a
burocracia, alm de classificar a mesma enquanto estrutura.
Com base na literatura analisada e na anlise institucional da Controladoria Geral, nota-se
uma srie de questes envolvendo essa estrutura burocrtica que atua como uma forma de
accountability horizontal. Enquanto mecanismo dessa natureza a CGU que atualmente
centraliza o controle interno do Governo Federal, atua de forma coordenada com outros
rgos, o que gera problemas de coordenao como percebidos em alguns casos envolvendo a
Policia Federal.
Vrias foram s transformaes sofridas pela CGU no contexto das reformas do Estado no
sentido de propiciar mais poder a organizao. Uma mudana importante e que ocorre num
momento distinto ao das reformas transformao da CGU em ministrio. Essa
transformao da CGU em ministrio tem por objetivo consolidar os seus controles, j que a
controladoria ganhava muitas atribuies e fora, fazendo com que fosse cada vez mais
importante se aliar aos polticos. A CGU ento uma estrutura burocrtica cuja funo
controlar, mais especificamente ela realiza auditorias, correies e outras atividades de
controle da corrupo nesse mbito controlando polticos e burocratas, alm disso, a CGU
orienta e cria normas paras a demais organizaes do controle interno e dos sistemas de
correio do governo federal. Dado essa natureza da CGU, percebe-se que os burocratas no
somente so controlados como tambm controlam.
Assim a CGU permite aos governantes atender a alguns anseios da sociedade e tambm se
encontra ao proposto na reforma do Estado ocorrida no governo FHC, acerca da necessidade
de munir a administrao pblica de mecanismos de controle e tambm de combater a
corrupo.
No debate da governana, o controle sobre os burocratas assume outro papel, extrapolando o
conceito de controle interno e se relacionando mais com questes de accountability para
agentes fora do Estado. A CGU tambm foi uma resposta nesse sentido, j que suas ltimas
modificaes fizeram com que ela atuasse tambm como um ator publicizador da atuao
estatal. Um exemplo disso o programa de auditoria municipal com base nos sorteios, que
indiretamente fortaleceu o controle social, aproximando o controle at o nvel federativo mais
baixo e universalizando a expectativa de controle por parte da sociedade. Em outras palavras,
o Programa de Sorteios permitiu CGU alterar o direcionamento do planejamento das aes
de controle e cumprir seus principais objetivos (combater a corrupo, universalizar a
expectativa de controle, aproximar a CGU da sociedade civil e fortalecer o controle social). O
questionamento levantado pela corrente do NPM entre um possvel trade-off advindo do foco
dos controles seja na legalidade ou no desempenho continua sendo bastante importante e
parece de difcil superao. Os novos prestadores de servios pblico (organizaes sociais,
OSCIPs, etc) devem necessariamente passar pelos mesmos procedimentos de controle ou
devem possuir uma mensurao mais finalstica do atendimento de suas metas?
Por outro lado, dentro do contexto mais recente de debates sobre burocracia e controle,
principalmente na questo da nova governana, as anlise ainda so incipientes e uma srie de
questionamentos tem sido levados a tona, se colocando como importantes nas agendas de
pesquisa. Como podemos entender a participao da sociedade de uma forma mais
deliberativa e como ser o controle e a responsabilizao desses atores dentro desse novo
contexto?
7. Referncias Bibliogrficas
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Medida Provisria N 2.216-37, de 31 de agosto de 2001

Art. 6-B - Corregedoria-Geral da Unio, no exerccio de sua competncia, cabe dar o
devido andamento s representaes ou denncias fundamentadas que receber, relativas a
leso, ou ameaa de leso, ao patrimnio pblico, velando por seu integral deslinde.
iii
Art. 6-A - Corregedoria-Geral da Unio compete assistir direta e imediatamente ao
Presidente da Repblica no desempenho de suas atribuies, quanto aos assuntos e
providncias que, no mbito do Poder Executivo, sejam atinentes defesa do patrimnio
pblico.
Pargrafo nico. A Corregedoria-Geral da Unio tem, em sua estrutura bsica, o Gabinete, a
Assessoria Jurdica e a Subcorregedoria-Geral.
iv
Decreto n 4.177, de 28 de maro de 2002
v
Lei n 8.490, de 19 de novembro de 1992
vi
Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967 Art 23, II
vii
Decreto n 64.135, de 25 de fevereiro de 1969
viii
Decreto n 4.177, de 28 de maro de 2002
ix
Lei n 10.683, de 28 de maio de 2003
ii

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