Вы находитесь на странице: 1из 135

A sociaţia

Asociaţia
O raşelor
Oraşelor
România
România

Absorbţia fondurilor structurale


în România

- stadiul pregătirilor -
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

Asociaţia
Oraşelor din
România

Absorbţia fondurilor structurale


în România
- stadiul pregătirilor -

Bucureşti, August 2006


IPP - AOR

2
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

Acest material face parte din proiectul Îmbunătăţirea


capacităţii de absorbţie a fondurilor structurale în România,
prin stimularea dezbaterii asupra mecanismelor instituţionale
de asigurare a co-finanţării proiectelor, realizat cu sprijinul
Open Society Institute (OSI), Budapesta, prin Local
Government and Public Service Reform Initiative (LGI).
Proiectul este derulat de Institutul pentru Politici Publice
(IPP), Bucureşti, însă organizarea dezbaterii „Mecanisme de
co-finanţare pentru proiecte derulate cu fonduri structurale în
România - o perspectivă europeană”, şi respectiv publicarea
acestui material a implicat şi Asociaţia Oraşelor din România
(AOR) căreia IPP i-a propus parteneriatul în vederea
participării active a comunităţilor locale în dezbaterea temei
creşterii accesibilităţii lor la fondurile structurale.

Materialul a beneficiat de sugestiile utile pe tot parcursul


desfăşurării proiectului, ale doamnei Irina Faion,
Coordonator Programe în cadrul OSI/LGI. Domnul Ionel
Chiriţă, Preşedinte al Asociaţiei Oraşelor din România
(AOR), a oferit de asemenea, întregul sprijin în realizarea
acestui proiect de către IPP. În cadrul discuţiilor pregătitoare
realizării acestui material, echipa de proiect a beneficiat, de
expertiza domnilor Răzvan Cotovelea, Director în cadrul
Autorităţii de Management pentru Cadrul de Sprijin
Comunitar din Ministerul Finanţelor Publice, precum şi a
domnului Secretar de Stat Istvan Jakab, din cadrul
Ministerului Finanţelor Publice. De asemenea, recomandările
doamnei Anca Boagiu, Ministru al Integrării Europene, au
adus o contribuţie importantă la conturarea principalelor
subiecte abordate în materialul de faţă. În realizarea
descrierii tipurilor de fonduri structurale şi a domeniilor de
intervenţie a acestora pentru cazul României, domnul
Alexandru Petrovici, Director Executiv al AOR, a adus un
important aport la realizarea documentării necesare
materialului de faţă. În mod deosebit, IPP şi AOR doresc să
mulţumească colegei Mihaela Udubaşa pentru suportul
constant oferit pe tot parcursul derulării proiectului.

3
IPP - AOR

Autor:
Monica Marin, Coordonator Programe, IPP

Institutul pentru Politici Publice (IPP)


Bucureşti, str. Sfinţii Voievozi, nr. 55, sector 1
Tel: (021) 212 31 26/7
Fax: (021) 212 31 08
Email: office@ipp.ro
www.ipp.ro

© Drepturi de autor
Toate drepturile sunt rezervate IPP. Atât publicaţia, cât şi
fragmente din ea nu pot fi reproduse fără permisiunea
autorilor. Informaţiile conţinute în material nu reprezintă în
mod necesar punctul de vedere al finanţatorului, OSI
Budapesta prin programul LGI.

4
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

Abrevieri

AC Autoritatea de Certificare
AM Autoritatea de Management
AMCSC Autoritatea de Management pentru Cadrul de
Sprijin Comunitar
AP Autoritatea de Plată
CE Comisia Europeană
CSNR Cadrul Strategic Naţional de Referinţă
CSC Cadrul de Sprijin Comunitar
FEDR Fondul European de Dezvoltare Regională
FEOGA Fondul European pentru Orientare şi
Garantare în Agricultură
FSE Fondul Social European
H.G. Hotărâre de Guvern
IER Institutul European din România
IFOP Instrumentul Financiar pentru Orientare
Piscicolă
IMM Întreprinderi mici şi mijlocii
INS Institutul Naţional de Statistică
ISPA Instrument pentru Politici Structurale de Pre-
aderare
LGI Local Government and Public Service Reform
Initiative
NUTS Nomenclatorul Unităţilor Teritoriale Statistice
O.U.G Ordonanţă de Urgenţă a Guvernului
OLAF Oficiul European Anti-Fraudă
OSI Open Society Institute
PECO Pays de l’Europe Centrale et Orientale
PHARE Poland, Hungary Aid for Recontruction of
Economy
PIB Produsul Intern Brut
PND Planul Naţional de Dezvoltare
POS Programul Operaţional Sectorial
SAPARD Special Accession Programme for Agriculture
and Rural Development
SWOT Strengths, Weaknesses, Opportunities and
Threats Analysis
UE Uniunea Europeană

5
IPP - AOR

6
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

Casete
Caseta 1. Obiectivele prioritare ale fondurilor structurale
Caseta 2. Tipuri de iniţiative comunitare
Caseta 3. Distincţia dintre autoritate de management,
autoritate de plată şi beneficiarul final
Caseta 4. Criterii de evaluare a cererilor de finanţare
pentru proiectele din fonduri structurale
Caseta 5. Etapele principale ale evaluării proiectelor din
fonduri structurale, exemplul Programului
Operaţional Regional

Grafice
Grafic 1. Alocarea financiară pe axe prioritare în cadrul
Programului Operaţional Regional, pentru
perioada 2007 - 2013
Grafic 2. După părerea dvs., în ce măsură este
pregătită administraţia publică din România în
vederea integrării în Uniunea Europeană?
Grafic 3. Cât de multă importanţă acordă pregătirii
funcţionarilor publici în problematica integrării
europene - conducătorii instituţiei în care
lucraţi?
Grafic 4. După părerea dvs. cât de multă importanţă
acordă creşterii capacităţii de absorbţie a
fondurilor europene - conducătorii instituţiei în
care lucraţi?
Grafic 5. Cât de interesaţi sunt conducătorii instituţiei în
care lucraţi de elaborarea de proiecte cu
finanţare europeană?
Grafic 6. Pe o scală de la 1 la 10 unde 1 înseamnă că
nu ştiţi nimic, iar 10 că ştiţi totul despre
oportunităţile de finanţare europeană, cât de
multe aţi spune că ştiţi despre aceste
oportunităţi?
Grafic 7. Cât de uşor aveţi acces la informaţii necesare
legate de oportunităţile de finanţare
europeană?
Grafic 8. Asupra cărora din următoarele tipuri de
fonduri structurale vă consideraţi cel mai bine
informat?

7
IPP - AOR

Grafic 9. Numiţi cea mai importantă problemă legată de


instituţia dumneavoastră, care vă împiedică
să depuneţi o cerere de finanţare din fonduri
structurale, în viitorul apropiat?
Grafic 10. Care este cea mai potrivită soluţie pentru
asigurarea co-finanţării la fondurile
structurale, din punctul dumneavoastră de
vedere?
Grafic 11. Evoluţia PIB-ului pe cap de locuitor, pe judeţe,
în anul 1998
Grafic 12. Evoluţia PIB-ului pe cap de locuitor pe judeţe,
în anul 1999
Grafic 13. Evoluţia PIB-ului pe cap de locuitor pe judeţe,
în anul 2000
Grafic 14. Evoluţia PIB-ului pe cap de locuitor pe judeţe,
în anul 2001
Grafic 15. Evoluţia PIB-ului pe cap de locuitor pe judeţe,
în anul 2002
Grafic 16. Evoluţia PIB-ului pe cap de locuitor pe judeţe,
în anul 2003
Grafic 17. Evoluţia PIB-ului pe cap de locuitor, pe
regiuni, în perioada 1998-2000
Grafic 18. Evoluţia PIB-ului pe cap de locuitor pe regiuni,
în perioada 2001-2003

Tabele
Tabel 1. Tipuri de fonduri structurale disponibile
României, ca membră a Uniunii Europene
Tabel 2. Finanţarea obiectivelor prioritare şi a
iniţiativelor comunitare din fonduri structurale
Tabel 3. Axele prioritare ale Programelor Operaţionale
Sectoriale
Tabel 4. Autorităţi de Management desemnate pentru
fiecare Program Operaţional Sectorial
Tabel 5. Nivelul estimat al co-finanţării naţionale pentru
fondurile structurale
Tabel 6. Nivelul estimat al co-finanţării naţionale pentru
Programul Operaţional Sectorial de Mediu

8
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

Scheme
Schema 1. Seria documentelor cadru implicate în
planificarea proiectelor din fonduri structurale
Schema 2. Instituţii implicate în Programul Operaţional
Creşterea Competitivităţii Economice (finanţat
prin Fondul European de Dezvoltare
Regională)
Schema 3. Ciclul certificării cheltuielilor din fonduri
structurale

Diagrame
Diagrama 1. Fluxul Financiar al Fondurilor Structurale şi de
Coeziune în România

9
IPP - AOR

10
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

Cuprins

Introducere 13

Capitolul 1
Fondurile structurale în România, membră a
Uniunii Europene: tipuri, obiective, domenii de intervenţie 19

Capitolul 2
Cadrul juridic şi instituţional al gestionării
fondurilor structurale în România 33

Capitolul 3
Percepţia autorităţilor publice, centrale şi locale, asupra
actualului nivel de pregătire pentru accesarea
fondurilor structurale în România 63

Concluzii şi recomandări pentru autorităţile


publice locale din România care vor să acceseze
fonduri structurale 77

Bibliografie 83

Anexe 91

Anexa 1
Disparităţi intra şi inter regionale pentru România,
în perioada 1998-2003 91

Anexa 2
Domenii de intervenţie a fondurilor structurale 97

Anexa 3
Principii de programare a fondurilor structurale 101

Anexa 4
Atribuţiile Autorităţii de Management pentru Cadrul
de Sprijin Comunitar, cf. H.G. nr. 497/2004 103

11
IPP - AOR

Anexa 5
Structura organizatorică a Autorităţii de Audit,
responsabilă de auditul extern al fondurilor structurale,
cf. Legii nr. 200/2005, privind aprobarea Ordonanţei
de Urgenţă a Guvernului nr. 22/2005, pentru completarea
Legii nr. 94/1992, privind organizarea şi funcţionarea
Curţii de Conturi (articole de lege selectate) 105

Anexa 6
Principalele concluzii ale dezbaterii internaţionale
„Mecanisme de co-finanţare pentru proiecte derulate
cu fonduri structurale în România - o perspectivă
europeană”, Bucureşti, 22-23 iunie 2006 107

Anexa 7
Nivelul estimat al co-finanţării programelor
operaţionale sectoriale în România 131

12
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

Introducere

Data aderării României la Uniunea Europeană se apropie.


Indiferent de momentul exact când România va deveni stat
membru, ţara noastră are obligaţia de a parcurge în
continuare câteva etape necesare pentru ca aderarea să
aducă beneficiile pe care cei mai mulţi dintre români,
conform sondajelor de opinie, speră că le va aduce poziţia
de membru al Uniunii Europene. În România, cei care susţin
cel mai puternic integrarea în Uniunea Europeană sunt cei
cu o stare materială bună, iar ideea de prosperitate este
strâns legată de cele mai probabile consecinţe ale României
ca stat membru al UE1. Astfel, tinerii din mediul urban care
au absolvit studii superioare sunt printre cei mai încrezători
în viitorul european al României. Ca orientări valorice,
românii, spre deosebire de noile sau mai vechile state
membre ale Uniunii Europene, acordă într-un mod mult mai
accentuat un sens pozitiv noţiunilor de protecţionism dar şi
celei de administraţie publică (56% dintre români acordă
valenţe pozitive conceptului de administraţie publică, faţă de
48% în noile state membre sau 49% în cele 15 state
membre mai vechi ale Uniunii Europene). Acestea sunt
datele celei mai recente cercetări2 reprezentative la nivel
naţional pentru investigarea atitudinilor opiniei publice faţă
de Uniunea Europeană.

Rolul administraţiei publice, centrale şi locale, în tot acest


proces, este de a acţiona responsabil pentru ca acest suport
popular să nu se irosească, ci să poată fi sprijinit de acţiuni
concrete în sprijinul dezvoltării comunităţilor locale, acţiuni ce
vor putea fi finanţate şi prin suportul financiar al fondurilor
structurale.

1
Printre cele mai probabile consecinţe pe care le văd românii după
aderarea României la Uniunea Europeană se numără libertatea de
a călători, prosperitatea precum şi ideea de valorizare a păcii şi a
democraţiei. Sursa: Delegaţia Comisiei Europene în România,
Eurobarometrul 65, primăvara 2006, Raport naţional, autor:
Dumitru Sandu.
2
Delegaţia Comisiei Europene în România, Eurobarometrul 65,
primăvara 2006, Raport naţional, autor: Dumitru Sandu.

13
IPP - AOR

Pregătirea pentru accesarea fondurilor structurale reprezintă


una dintre etapele de parcurs, esenţială pentru întreaga
dezvoltare socio-economică post-aderare. Diversele estimări
arată că fondurile structurale ar putea reprezenta un procent
în jurul valorii de 4% din PIB, dacă România reuşeşte să
realizeze cu succes procesul de absorbţie al fondurilor post-
aderare. În actualul context din România, dominat de
necesitatea unei campanii de informare cât mai vizibile şi
mai atent concentrate către potenţialii aplicanţi pentru
finanţarea proiectelor din fonduri structurale, Institutul pentru
Politici Publice (IPP), Bucureşti şi Asociaţia Oraşelor din
România (AOR), cu sprijinul Open Society Institute
(Budapesta), prin Local Government and Public Service
Reform Initiative (LGI), şi-au propus să realizeze prezentul
material în primul rând ca un sprijin pentru reprezentanţii
autorităţilor publice locale (potenţialii aplicanţi la care ne
refeream mai devreme), ce au în vedere accesarea
proiectelor din fonduri structurale. Materialul de faţă
structurează, de o manieră cât mai coerentă, o parte din
informaţiile deja existente în mod disparat pe diferite canale
de informare, pentru a oferi un acces uşor şi cât mai
inteligibil la informaţia de interes. Noutatea pe care o aduce
materialul constă în chestionarele aplicate de IPP şi AOR la
nivelul administraţiei publice locale, din ale căror răspunsuri
se observă opinia beneficiarilor asupra stadiului pregătirilor
administraţiei publice locale în vederea accesării proiectelor
din fonduri structurale.

În linia celor menţionate anterior, adăugăm şi faptul că


experienţa ţărilor candidate la Uniunea Europeană arată că
principalele dificultăţi cu care s-au confruntat în cadrul
procesului de absorbţie a fondurilor structurale pot
reprezenta, în contextul specific României, obstacole
similare în cadrul dezvoltării proiectelor post-aderare. Astfel,
disponibilitatea unei co-finanţări suficiente, mai ales în
mediul rural, dezvoltarea unor indicatori de monitorizare şi
evaluare a stadiului derulării proiectelor, împărţirea clară a
responsabilităţilor între nivelul central şi cel local,
dezvoltarea unui sistem informatic unic de management al
datelor, dar şi lipsa de informare a potenţialilor beneficiari cu
privire la asistenţa din fondurile post aderare reprezintă

14
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

constrângeri identificate de exemplu pentru cazul Poloniei3,


dar care pot fi valabile şi în cazul României. Este util să
ţinem cont de aceste experienţe.

Studiile anterioare arată că dincolo de bugetele


impresionante ale campaniilor de informare desfăşurate pe
tema integrării europene, administraţia publică locală din
România este încă relativ departe de a fi bine informată cu
privire la aspecte cheie din procesul de aderare, cum ar fi
responsabilităţile care derivă din atragerea fondurilor
europene în propriile proiecte de investiţii. În noiembrie
20054, cu numai un an înainte de anticipata integrare a
României în Uniunea Europeană, 20% dintre funcţionarii
publici chestionaţi în cadrul unui eşantion reprezentativ la
nivel naţional5 nu auziseră de clauza de salvgardare şi
numai 44% au răspuns corect în privinţa semnificaţiei
acesteia. Acelaşi sondaj a arătat că 15% dintre funcţionarii
publici din România intervievaţi nu au putut menţiona numele
unui program de finanţare al Uniunii Europene pentru
România, iar 19% au dat răspunsuri greşite la această
întrebare. În privinţa instituţiilor europene, 27% nu au putut
menţiona numele vreunei instituţii a Uniunii Europene6.

Este în consecinţă cu atât mai importantă asumarea de către


administraţia publică a responsabilităţilor care îi revin în
vederea pregătirii României pentru integrarea în U.E.

Materialul de faţă îşi concentrează aşadar eforturile de


informare asupra fondurilor structurale mai ales din

3
Vezi Studiul nr. 6 - Cerinţe specifice ale gestionării instrumentelor
structurale şi implicaţiile pentru România (p. 54), realizat de
Institutul European din România (IER).
4
Studiu privind problematica integrării europene în administraţia
publică din România, realizat de către The Gallup Organization
Romania, la cererea Agenţiei pentru Strategii Guvernamentale,
noiembrie 2005.
5
Eşantionul acestei cercetări a cuprins atât funcţionari publici din
autorităţile publice centrale, cât şi de la nivel local.
6
De asemenea, numai 43% dintre funcţionarii publici chestionaţi în
cadrul aceleiaşi cercetări ştiu că Norvegia nu este ţară membră a
Uniunii Europene.

15
IPP - AOR

perspectiva administraţiei publice locale, întrucât pe de o


parte, autorităţile publice locale reprezintă una dintre
principalele grupe de potenţiali aplicanţi7 la proiectele
finanţate din fonduri structurale, iar pe de altă parte,
instituţiile publice locale sunt producătoare de bunuri şi
servicii publice, care se adresează întregii comunităţi locale
şi de a căror calitate depinde în bună parte şi gradul de
dezvoltare al respectivei localităţi. În consecinţă, de gradul în
care sunt pregătite autorităţile publice locale pentru
accesarea fondurilor structurale depinde o parte
semnificativă a realizării sau nerealizării consecinţelor
pozitive sperate de cei mai mulţi dintre români.

În prezentarea resurselor de informare pe tema fondurilor


structurale, din perspectiva autorităţilor publice locale, acest
material nu poate include toate problemele care ar putea
interveni în cadrul procesului de absorbţie a fondurilor
structurale pentru România, ţara noastră urmând a se
confrunta cu propria experienţă. El pune la dispoziţia
beneficiarilor finali un document practic de lucru în sensul
unei informări la zi asupra a ce înseamnă asistenţa
financiară acordată României din fondurile structurale,
atrăgând atenţia asupra rolului pe care ele îl au în procesul
unei bune administrări a fondurilor europene.

Astfel, secţiunile materialului se referă la:

• prezentarea generală a tipurilor de fonduri structurale


şi a domeniilor lor de intervenţie
• programele susţinute financiar din fonduri structurale
în cazul României şi axele prioritare de finanţare în
cadrul acestora

7
Alături de autorităţi publice locale, materialul mai face referire, tot
ca potenţiali aplicanţi la proiecte finanţate din fonduri structurale, la
întreprinderile mici şi mijlocii (îndeosebi pentru Programul
Operaţional Sectorial pentru Creşterea Competitivităţii Economice)
dar şi la categoria organizaţiilor non-guvernamentale (îndeosebi
pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor
Umane).

16
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

• cadrul instituţional şi juridic al gestiunii programelor


din fonduri structurale
• mecanismele de control al gestiunii fondurilor
structurale şi rolul lor în cadrul schemei de finanţare
• ciclul de certificare a cheltuielilor făcute din fonduri
structurale
• evaluarea funcţionarilor publici asupra stadiului
pregătirii administraţiei publice din România pentru
absorbţia fondurilor structurale
• recomandări pentru autorităţile publice locale care vor
să acceseze proiecte din fonduri structurale.

Din perspectiva autorităţilor publice locale, pe lângă


experienţa deja dobândită prin participarea în cadrul unor
proiecte din fonduri europene de pre-aderare, momentul
acordării fondurilor structurale aduce cu sine şi reguli noi de
management care presupun un grad mai dezvoltat al
capacităţii manageriale a autorităţilor publice. Dincolo de
pregătirea proiectelor eligibile pentru priorităţile de finanţare
pe tipurile de fonduri la dispoziţia României, accesarea
proiectelor din fonduri structurale mai presupune şi un
proces mult mai amplu care nu este atât de vizibil, al
reformării finanţelor publice locale, în sensul realizării unor
planificări bugetare pe bază de programe, urmărirea
îndeplinirii indicatorilor financiari în acelaşi timp cu cei de
impact, de rezultat, a ce s-a întâmplat în plan concret cu
activităţile administrate în cadrul programelor de finanţare.
Asigurarea unui procent mai mare de co-finanţare decât în
cazul instrumentelor financiare de pre-aderare aduce în
acelaşi timp şi necesitatea identificării unor soluţii alternative
suplimentare pentru veniturile bugetului local: contractarea
unor credite bancare, mărirea bazei de impozitare, mărirea
nivelului taxelor şi impozitelor locale, sau asocierea cu o altă
unitate administrativ-teritorială dispunând de resurse sporite
în vederea realizării de proiecte în comun. De asemenea,
autorităţile publice locale trebuie să ia în considerare
importanţa pregătirii corespunzătoare a personalului
(funcţionari şi angajaţi contractuali) pentru a reuşi să
acceseze şi, respectiv, să administreze corespunzător banii
din fondurile structurale. Proiectele Uniunii Europene, pe
care multe autorităţi locale deja le cunosc, implică rigoare,

17
IPP - AOR

cunoaşterea condiţiilor de cheltuire a fondurilor, dar şi


transparenţă - principii pe care reprezentanţii autorităţilor
publice locale trebuie să şi le asume şi să le pună în
aplicare.

În prezent, pe actuala problematică a fondurilor structurale


există literatură, în general traduceri, şi totuşi persistă
percepţia generală cum că autorităţile publice, în special cele
locale, nu cunosc condiţiile de aplicare la proiecte din fonduri
structurale. În multe domenii, din nefericire pentru România,
deşi se trage un semnal de alarmă faţă de unele rămâneri în
urmă, autorităţile par că sunt prinse nepregătite. În cazul
fondurilor structurale, situaţia este şi mai critică, întrucât
autorităţilor publice li se cere să înveţe cum să le fie mai
bine, adică să atragă mai multe fonduri, punându-se la punct
cu cerinţele şi obligaţiile pe care le vor avea când vor câştiga
proiecte din fonduri structurale. Mulţi continuă să creadă că
Europa ne datorează bani, iar noi nu trebuie decât să-i
cheltuim, desigur în mod corect şi transparent. Lucrurile nu
sunt tocmai aşa, în sensul în care autorităţile publice din
România trebuie să acţioneze profesionist, să devină un
partener pentru alte ţări din UE, propunând proiecte fezabile,
bine documentate, cu viziune pentru dezvoltarea
comunităţilor din România. Termenul limită se apropie!

18
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

Capitolul 1
Fondurile structurale în România, membră a Uniunii
Europene: tipuri, obiective, domenii de intervenţie

Diferenţierile substanţiale între statele membre ale Uniunii


Europene nu creează numai diversitatea culturală specifică
U.E., ele sunt şi de natură economică, cu specificităţi locale
în fiecare regiune a statelor membre. Pentru a putea reduce
decalajele economice dintre diferite state membre ale UE,
fiecare stat membru fiind la rândul lui împărţit în diferite tipuri
de regiuni8, Uniunea Europeană acordă asistenţă financiară
statelor membre sub forma fondurilor structurale. Aşadar,
una dintre definiţiile cele mai larg utilizate pentru problema
fondurilor structurale, este aceea conform căreia acestea
reprezintă instrumente financiare prin care Uniunea
Europeană acţionează pentru eliminarea disparităţilor
economice şi sociale între regiuni, în scopul realizării
coeziunii economice şi sociale9. O prezentare a situaţiei
actuale a disparităţilor regionale, dar şi a diferenţelor de
dezvoltare între judeţele României, se regăseşte în Anexa 1
a prezentului material. Pilonul principal al acestei politici îl
constituie fondurile structurale, alături de care merită amintite
două fonduri speciale: Fondul de Coeziune şi Fondul de
Solidaritate al Uniunii Europene. Există câteva deosebiri
semnificative între aceste două fonduri şi fondurile
structurale - Fondul de Solidaritate al Uniunii Europene nu
finanţează investiţii pe termen lung (cum este cazul
fondurilor structurale) ci intervine în cazuri de catastrofe
majore, sau pentru acţiuni de prevenire a dezastrelor10. În

8
Clasificarea Uniunii Europene a unităţilor statistice (NUTS), în
funcţie de populaţie, este prezentată în cadrul acestei secţiuni.
9
Sursa definiţiei: portalul Ministerului Finanţelor Publice,
http://anaf.mfinante.ro/wps/portal/!ut/p/.cmd/cs/.ce/7_0_A/.s/7_0_G
Q7/_s.7_0_A/7_0_GQ7;jsessionid=0000rf_0kNH_xCrTj-GIB-
sFENW:v9jbjtlg.
10
Sursa: „În sprijinul regiunilor”, material al Uniunii Europene,
disponibil la:
http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/presenta/wor
king2004/working2004_ro.pdf#search=%22Fondul%20de%20Coe
ziune%20Social%C4%83%20%C5%9Fi%20Fondul%20European
%20de%20Solidaritate%22.

19
IPP - AOR

privinţa Fondului de Coeziune principala diferenţă constă în


faptul că funcţionează pe proiecte (în special în domeniul
infrastructurii de transport şi mediu), în timp ce fondurile
structurale - dată fiind amploarea lor - funcţionează pe bază
de programe, acestea fiind la rândul lor structurate în funcţie
de domeniile şi obiectivele prioritare dezvoltării regionale11.
Fiecare program din fonduri structurale se concentrează pe
un anumit domeniu general de intervenţie (ex. mediu,
dezvoltarea resurselor umane, etc.) şi include câteva axe
prioritare specifice de finanţare. Secţiunea de faţă prezintă
tipurile de fonduri structurale care vor fi disponibile
României, precum şi domeniile şi obiectivele urmărite de
asistenţa financiară din fonduri structurale, în timp ce cea de-
a doua parte a materialului (Capitolul 2) dezvoltă alături de
instituţiile implicate, o prezentare a programelor şi axelor
prioritare finanţate din fonduri structurale pentru România.
Suma totală care va fi alocată României12 din fonduri
structurale şi de coeziune, în perioada 2007 - 2013 este în
jurul valorii de 17,26 miliarde euro.

Acest volum financiar arată una dintre principalele deosebiri


între fondurile de pre-aderare şi fondurile post-aderare -
sumele alocate sunt mult mai mari în cazul fondurilor post-
aderare, categorie din care fac parte şi fondurile structurale.
Ca un exemplu ilustrativ fondurile alocate României, prin
programele PHARE, ISPA şi SAPARD, la care se adaugă
programe de asistenţă bilaterală, în perioada 1991-2006,
sunt de aproximativ 7,230 miliarde euro13. Un volum financiar

11
„Politica de dezvoltare regională”, manual editat de către
Institutul European din România, disponibil la http://www.ier.ro/
Proiecte/Brosuri/Politica%20regionala.pdf.
12
Prezentarea domnului Răzvan Cotovelea, Autoritatea de
Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar, în cadrul
dezbaterii internaţionale organizate de IPP, „Mecanisme eficiente
de co-finanţare a proiectelor din fonduri structurale - o perspectivă
europeană”, organizată de
IPP şi AOR, Bucureşti, 22-23 iunie 2006.
13
Sursa: Prezentarea domnului Răzvan Cotovelea, Autoritatea de
Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar, în cadrul
dezbaterii internaţionale organizate de IPP, „Mecanisme eficiente
de co-finanţare a proiectelor din fonduri structurale - o perspectivă

20
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

mai mare pentru fondurile structurale nu înseamnă doar mai


mulţi bani alocaţi per proiect, ci implicit, şi o anvergură mai
mare a proiectelor derulate, o mai mare responsabilitate
financiară mai ales din partea autorităţilor publice locale care
gestionează bani publici, precum şi necesitatea asigurării
unei co-finanţări mai mari pentru a putea câştiga proiecte
europene din fonduri structurale. În plus există şi alte
caracteristici14 care deosebesc fondurile structurale de cele
de pre-aderare: metoda de alocare pe programe multianuale
(7 ani), management descentralizat al fondurilor, operare pe
principiul rambursării şi în baza regulii n+3/n+2, regulă care
stabileşte limita maximă în care România poate cheltui
alocarea anuală. Aceste noi caracteristici impun pe de altă
parte şi reguli noi de management dar şi de structurare a
obiectivelor pentru care se alocă fondurile, care trebuie să fie
cunoscute chiar şi de autorităţile publice locale care au
derulat proiecte din fonduri europene până în prezent.

Literatura de specialitate include în prezentarea fondurilor


structurale câteva elemente cheie (tipuri de fonduri,
obiective, domenii de intervenţie, etc.) care trebuie avute în
vedere încă din perioada de planificare a proiectului şi de
elaborare a cererii de finanţare, întrucât selectarea finală a
proiectelor eligibile se face urmărindu-se concordanţa pe de
o parte, cu tematica largă a fiecărui fond structural în parte
(aceeaşi pentru toate statele membre) dar pe de altă parte,
şi cu obiectivele şi măsurile prioritare specifice programelor
operaţionale sectoriale (variind de la o ţară la alta).
Reglementările de bază privind fondurile structurale se
regăsesc în Regulamentul Consiliului (EC) Uniunii Europene
nr. 1260 din 21 iunie 1999, privind prevederile generale ale
fondurilor structurale. Prezentarea din cadrul acestui material

europeană”, organizată de IPP şi AOR, Bucureşti, 22-23 iunie


2006.
14
Prezentare a Autorităţii de Management pentru Cadrul de Sprijin
Comunitar (AMCSC) în cadrul conferinţei „Evaluarea
Managementului Intervenţiilor Publice. Între analiză teoretică şi
abordare practică”, organizată de AMCSC, Bucureşti 20 iunie
2006. O parte din aceste caracteristici derivă din principiile de
programare (adiţionalitate, multianualitate, concentrare, etc.) ale
fondurilor structurale, prezentate în Anexa 3 a acestui material.

21
IPP - AOR

este conformă cu această sursă şi încearcă să răspundă la


următoarele întrebări:

• ce sunt fondurile structurale? - tipuri de fonduri


structurale
• care sunt obiectivele urmărite în alocarea fondurilor
structurale? - obiective prioritare şi iniţiative
comunitare
• pentru ce se alocă fondurile structurale? - domenii de
intervenţie ale fondurilor structurale
• cui sunt alocate fondurile structurale? - criteriul
geografic: clasificarea unităţilor statistice în interiorul
Uniunii Europene

Tipuri de fonduri structurale


Adaptarea tuturor statelor membre la piaţa unică europeană
impune printre altele şi armonizarea nivelelor dezvoltării
economice a diferitelor ţări membre prin sprijinul pentru
acele regiuni/state membre „întârziate”, obiectiv al Uniunii
Europene care a fost denumit drept asigurarea coeziunii
economice şi sociale15. Acest obiectiv este realizat şi sub
forma asistenţei financiare din fondurile structurale. Din
perspectiva beneficiarului, adică a autorităţilor publice locale,
fondurile structurale acoperă o gamă largă de posibile
domenii în care pot fi proiectate intervenţii în direcţia
dezvoltării comunităţile locale - de la finanţarea proiectelor
de infrastructură (Fondul European de Dezvoltare
Regională) şi reconversia profesională a şomerilor (Fondul
Social European), până la îmbunătăţirea tehnologică a
utilajelor agricole (Fondul European pentru Orientare şi
Garantare în Agricultură). Autorităţile publice locale au deci
la dispoziţie domenii variate, în care, după o evaluare în
profunzime a nevoilor în plan local, să realizeze un portofoliu
de proiecte eligibile spre finanţare din unul dintre fondurile
structurale menţionate în Tabelul 1. Alături de tema largă
asociată fiecărui tip de fond, este important de luat în

15
Sursa: portalul Uniunii Europene, definirea termenului de fonduri
structurale
http://ec.europa.eu/regional_policy/glossary/glos6_en.htm#sfunds.

22
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

considerare şi care sunt obiectivele UE în alocarea asistenţei


financiare din fiecare tip de fond.

Obiective prioritare şi iniţiative comunitare finanţate din


fonduri structurale
Alocarea fondurilor structurale se realizează conform unor
obiective clar stabilite de către Uniunea Europeană şi care
sunt menite să „traducă” ce anume se urmăreşte prin
fondurile structurale alocate statelor membre. Obiectivele
prioritare ale fondurilor structurale se suprapun parţial
tematicii largi care este menţionată în Tabelul 1 pentru
fiecare tip de fond structural în parte. Dintre acestea,
Obiectivul 1 reprezintă principala prioritate a Uniunii
Europene în realizarea politicii de coeziune economice şi
sociale şi este formulat ca „sprijinul acordat dezvoltării
regiunilor mai puţin prospere”16. Pentru a diferenţia între
regiuni prospere şi regiuni slab dezvoltate ale Uniunii
Europene, se utilizează drept criteriu valoarea PIB-ului pe
cap de locuitor, care din perspectiva Obiectivului 1, trebuie
să fie sub 75% din media europeană. Pentru cazul
României, Anexa 1 acestui material prezintă valorile PIB-
ului pe cap de locuitor pentru perioada 1998-2003. Toate
regiunile de dezvoltare ale României au o valoare mai mică
decât 75% din media europeană, deci toate primăriile şi
consiliile judeţene din România pot depune proiecte eligibile
în cadrul Obiectivului 1 al fondurilor structurale.

16
Sursa: portalul Uniunii Europene, definirea Obiectivului 1 al
fondurilor structurale
http://ec.europa.eu/regional_policy/objective1/index_en.htm.

23
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

24
Tabel 1. Tipuri de fonduri structurale disponibile României, ca membră a Uniunii Europene17
IPP - AOR

Tip de fond
Tematică Exemple de proiecte eligibile
structural
Fondul European sprijină regiunile mai puţin dezvoltate dintr-o investiţii productive care permit
de Dezvoltare ţară, prin finanţarea de investiţii în sectorul crearea sau menţinerea de locuri de
Regională (FEDR) productiv, infrastructură, educaţie, sănătate, muncă permanente
dezvoltare locală şi întreprinderi mici şi
mijlocii, precum şi la conversia economică şi investiţii în infrastructură
socială pentru zone care se confruntă cu
dificultăţi structurale dezvoltare locală şi a IMM-urilor
Fondul Social este destinat politicii sociale a Uniunii asistenţă pentru persoane:
European (FSE) Europene, care sprijină măsuri de ocupare a • instruire educaţională şi
forţei de muncă şi dezvoltare a resurselor vocaţională
umane • ajutor pentru angajare

17
Documentarea pentru prezentarea tipurilor de fonduri structurale disponibile României, ca membră a Uniunii
Europene a fost realizată de domnul Alexandru Petrovici, Director Executiv al Asociaţiei Oraşelor din România.
Informaţiile cuprinse în Tabelul 1 sunt extrase din portalul Ministerului Finanţelor Publice:
http://anaf.mfinante.ro/wps/portal/!ut/p/.cmd/cs/.ce/7_0_A/.s/7_0_GQ7/_s.7_0_A/7_0_GQ7;jsessionid=0000rf_0kNH_x
CrTj-GIB-sFENW:v9jbjtlg. O prezentare similară a tipurilor de fonduri structurale şi de coeziune este disponibilă pe
site-ul: http://www.apmbm.ro/Proiecte_Programe/Continut_Proiecte/Fonduri%20structurale.doc.
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

• educaţie superioară în ştiinţă şi


cercetare
• informare asupra unor noi surse
de locuri de muncă

asistenţă pentru structuri şi sisteme:


• îmbunătăţirea sistemelor de
educaţie şi instruire
• modernizarea serviciilor de
angajare a forţei de muncă
• dezvoltarea de sisteme care să
anticipeze nevoile de calificare

Fondul European este fondul structural destinat politicii agricole • investiţii în holdinguri agricole
pentru Orientare şi comune a Uniunii Europene, care sprijină • sprijin de început pentru tineri
Garantare în măsuri pentru modernizarea agriculturii şi fermieri
Agricultură dezvoltare rurală • instruire profesională
(FEOGA)18

18
Acest tip de fond cuprinde două secţiuni: secţiunea „Orientare”, contribuind la sprijinirea regiunilor mai puţin
dezvoltate, prin îmbunătăţirea eficienţei structurilor de producţie, procesarea şi marketingul produselor agricole şi
forestiere, precum şi dezvoltarea potenţialului local în zonele rurale şi secţiunea „Garanţii” a acestui fond, care nu este
de tip structural, contribuie la dezvoltarea rurală în cadrul Politicii Agricole Comune în zonele cu dificultăţi structurale.
Sursa: fonduriue.mfinante.ro/wps.

25
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

25
IPP - AOR

26
• sprijin pentru scheme de
pensionare anticipată
IPP - AOR

• alocaţii compensatorii pentru


zone dezavantajate
• măsuri de agro-mediu
• procesare şi marketing al
produselor agricole
• dezvoltare şi promovare a
pădurilor
• măsuri pentru adaptarea şi
dezvoltarea zonelor rurale
Instrumentul este fondul structural destinat politicii • ajustări ale efortului în sectorul
Financiar pentru comunitare din domeniul pescuitului, care pescuitului
Orientare Piscicolă sprijină măsuri pentru creşterea • modernizarea flotei
(IFOP) competitivităţii sectorului piscicol, în condiţiile • dezvoltarea de ferme de pescuit
asigurării unui echilibru durabil între resurse şi • protecţia zonelor maritime
capacitatea de exploatare • facilităţi în porturile de pescuit

• procesarea şi marketingul
produselor de peşte
• promovarea produselor

26
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

Fondurile structurale prezentate în Tabelul 1 pot urmări mai


multe obiective, aşadar nu este alocată întreaga sumă de
bani disponibilă într-un fond structural pentru un singur
obiectiv, ci ea este împărţită pe cele trei obiective prioritare
prezentate în Caseta 1. Astfel, continuând exemplul
Obiectivului 1, acesta este finanţabil prin toate cele patru
tipuri de fonduri structurale menţionate în Tabelul 1,
concentrând în acest mod două treimi din volumul total de
fonduri disponibile prin fondurile structurale. Obiectivul
prioritar 1 reprezintă aşadar şi din punct de vedere al
fondurilor alocate, cel mai important în reducerea
disparităţilor dintre regiuni. Caseta 1 prezintă obiectivele
prioritare ale fondurilor structurale, iar asocierea dintre
fiecare obiectiv prioritar şi tipul de fond din care acesta este
finanţat se regăseşte în Tabelul 2.

Caseta 1. Obiectivele prioritare ale fondurilor structurale19

Obiectivul 1 (teritorial): promovează dezvoltarea şi ajustările


structurale ale regiunilor care înregistrează întârzieri în
dezvoltare, prin furnizarea de infrastructură de bază şi
încurajarea investiţiilor în activităţi economice de afaceri.

Obiectivul 2 (teritorial): sprijină conversia economică şi


socială a zonelor care se confruntă cu dificultăţi de natură
structurală, acoperind inclusiv zone cu schimbări socio-
economice în sectoarele industrial şi de servicii, zone rurale
în declin, zone urbane în dificultate şi zone dependente de
pescuit.

Obiectivul 3 (tematic): sprijină adaptarea şi modernizarea


politicilor şi sistemelor de educaţie, instruire şi angajare a
forţei de muncă.

19
Documentarea pentru prezentarea obiectivelor prioritare ale
fondurilor structurale disponibile României, ca membră a Uniunii
Europene a fost realizată de domnul Alexandru Petrovici, Director
Executiv al Asociaţiei Oraşelor din România. Informaţiile cuprinse
în Caseta 1 sunt extrase din portalul Ministerului Finanţelor
Publice: http://anaf.mfinante.ro/wps/portal.

27
IPP - AOR

Ca şi obiectivele prioritare, există o serie de programe


speciale care sunt finanţate tot din fonduri structurale şi care
poartă denumirea de iniţiative comunitare. Rolul acestor
programe este de a identifica soluţii comune la o serie de
probleme care afectează toate statele membre UE20,
sprijinind de altfel şi realizarea obiectivelor prioritare mai sus-
menţionate21. Spre deosebire însă de obiectivele prioritare
care sunt finanţate din mai multe tipuri de fonduri, în cazul
iniţiativelor comunitare, prezentate în Caseta 2, fiecărui
program sau iniţiativă comunitară îi corespunde un singur tip
de fond după cum arată şi Tabelul 2.

Caseta 2. Tipuri de iniţiative comunitare22

Interreg III: promovează cooperarea transfrontalieră şi


transnaţională pentru stimularea dezvoltării economice
regionale. De asemenea, co-finanţează cooperarea
interregională între parteneri regionali care nu împart o
graniţă comună, dar au caracteristici similare socio-
economice şi sunt interesaţi să facă cunoscute experienţelor
lor

Urban II: se concentrează pe sprijinirea strategiilor inovative


pentru regenerarea oraşelor şi zonelor urbane în declin

Leader +: sprijină capacităţile entităţilor locale în zonele


rurale şi încurajează introducerea de strategii integrate
pentru dezvoltare rurală durabilă

20
Sursa: portalul Irlandei de Nord pentru Planul Naţional de
Dezvoltare
http://www.csfinfo.com/viewdoc.asp?fn=/documents/eu_structural_
funds/community/community-initiatives.htm&mn=eusv&nID=6.
21
Mai multe informaţii despre iniţiativele comunitare ale Uniunii
Europene pot fi găsite în „Politica de dezvoltare regională”, manual
editat de către Institutul European din România, disponibil la
http://www.ier.ro/Proiecte/Brosuri/Politica%20regionala.pdf.
22
Sursa:
http://fonduriue.mfinante.ro/wps/PA_1_1_15H/static/amcsc/fond_st
ructural/fonduri_structurale/prezentare/interventii_structurale.htm.

28
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

Equal: sprijină dezvoltarea resurselor umane într-un context


de oportunităţi egale, prin eliminarea factorilor care duc la
inegalităţi şi discriminări în piaţa muncii (discriminare bazată
pe origine etnică, dizabilitate, vârstă, orientare sexuală,
religie, lipsă de calificare)

Tabel 2. Finanţarea obiectivelor prioritare şi a iniţiativelor


comunitare din fonduri structurale23

Obiectivul 1

Obiectivul 2

Obiectivul 3

Interreg lll

Leader +
Urban ll

Equal
FEDR x x x x
FSE x x x x
FEOGA x x
IFOP x

România a beneficiat deja de fonduri în cadrul iniţiativei


comunitare Interreg lll, în cadrul programelor de cooperare
transfrontalieră dezvoltate de Ungaria, ca ţară membră a UE,
şi alături de Serbia şi Muntenegru24. După aderare, România
îşi va putea dezvolta propriile proiecte de cooperare trans-
frontalieră prin această iniţiativă comunitară, prin primăriile şi
consiliile judeţene din judeţele de graniţă, iar instituţia
responsabilă de gestionarea programelor de cooperare
transfrontalieră este Ministerul Integrării Europene. Aşadar,

23
Sursa: portalul Uniunii Europene, Inforegio
http://ec.europa.eu/regional_policy/funds/prord/sf_en.htm
24
O bază de date cu exemple de programe din cadrul acestei
iniţiative comunitare poate fi consultată la:
http://ec.europa.eu/regional_policy/interreg3/abc/progweb_en.htm.
De asemenea, tipuri de proiecte din cadrul iniţiativei comunitare
Equal, dezvoltate de Irlanda, pot fi consultate la:
http://www.ideasbank-equal.info/.

29
IPP - AOR

merită avut în vedere faptul că, alături de obiectivele


prioritare, există o posibilitate paralelă de finanţare din
fonduri structurale, prin intermediul iniţiativelor comunitare,
dar aceasta este mai redusă ca volum al fondurilor alocate
(în total cele patru tipuri de iniţiative comunitare reprezintă
5,53% din bugetul total alocat fondurilor structurale) şi au o
nişă mai îngustă de proiecte eligibile decât cele care vor fi
prezentate în cadrul programelor operaţionale, în
următoarea secţiune a acestui material.

Domenii de intervenţie ale fondurilor structurale


Domeniile de intervenţie prezintă punctual ariile de
intervenţie ale Uniunii Europene, respectiv unde se alocă
banii din fondurile structurale. Ele indică specific zone
delimitate de intervenţie, oferind sugestii pentru posibile
proiecte propuse spre finanţare din fonduri structurale. Lista
categoriilor de domenii de intervenţie ale fondurilor
structurale se bazează pe Articolul 36 al Regulamentului
nr.1260/1999 al Consiliului UE25 şi are menirea să sprijine
sarcinile de raportare asupra activităţilor finanţate din
fondurile structurale. O prezentare detaliată a acestora este
inclusă în Anexa 2 a acestui material. Din punct de vedere al
autorităţilor publice locale este important de avut în vedere
că sunt sprijinite proiecte (Anexa 2 prezintă şi exemple de
proiecte eligibile) de exemplu pentru primăriile din zonele
rurale - în domeniul agriculturii, silviculturii şi pescuitului
(incluzând pentru toate aceste domenii şi programe de
formare profesională pentru cei care lucrează în respectivele
domenii de activitate), iar pentru consiliile judeţene şi
primăriile atât din mediul urban cât şi din rural - proiecte în
domeniul infrastructurii de bază (transport, comunicaţii,
energie, mediu).

Clasificarea unităţilor statistice în interiorul Uniunii


Europene
Ideea de a reduce diferenţele dintre regiunile Uniunii
Europene presupune şi o metodă de măsurare a nivelului de
dezvoltare a acestora (în funcţie de PIB-ul pe cap de
locuitor) dar şi o clasificare comună a unităţilor statistice (în

25
Disponibil pe website-ul http://europa.eu.int.

30
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

funcţie de populaţie) pentru a putea avea o bază comună de


comparaţie pentru toate ţările membre UE. Această
clasificare s-a realizat pe baza nomenclatorului NUTS
(Nomenclatorul Unităţilor Teritoriale pentru Statistică) al
Uniunii Europene, ultima dată amendat în luna mai 200326.
Conform acestuia, regiunile UE se împart, în funcţie de
populaţia lor, în trei categorii NUTS: NUTS 1 (cu o populaţie
între 3.000.000 - 7.000.000 locuitori), NUTS 2 (cu o
populaţie între 800.000 - 3.000.000 locuitori) şi NUTS 3 (cu o
populaţie între 150.000 - 800.000 locuitori).

Luând ca punct de referinţă această clasificare, în România


pentru nivelul NUTS 1 - corespunde ca unitate statistică ţara,
pentru nivelul NUTS 2 - regiunea de dezvoltare, iar pentru
nivelul NUTS lll - judeţul. Dintre acestea, important din punct
de vedere al alocărilor financiare din fonduri structurale, cel
mai important este nivelul regional adică NUTS ll întrucât
acesta constituie baza de referinţă pentru măsurarea
disparităţilor economice şi deci, implicit şi de măsurare a
modului de îndeplinire a obiectivelor prioritare fixate de
Uniunea Europeană, de creare a unei dezvoltări economice
echilibrate între regiuni. Pentru cazul României, un bun
exemplu de importanţă a criteriului geografic în alocarea
fondurilor este Programul Operaţional Regional, implementat
de Ministerul Integrării Europene şi care este detaliat în
Capitolul 2 al acestui material. Pentru planificarea alocării
fondurilor în cadrul iniţiativei comunitare Interreg lll, se are în
vedere nivelul NUTS l, adică cooperarea la nivel de stat.

Important de luat în considerare este faptul că, indiferent de


regiunea de dezvoltare în care este situată o anumită
primărie sau consiliu judeţean, pentru accesarea fondurilor
structurale trebuie ca autoritatea publică locală interesată de
depunerea proiectelor să cunoască în profunzime care sunt

26
Regulamentul nr.1059/2003, al Parlamentului şi al Consiliului
Europei privind stabilirea unui nomenclator unic al unităţilor
teritoriale pentru statistică (NUTS).

31
IPP - AOR

obiectivele prioritare fixate de Comisia Europeană, care sunt


diferenţele dintre tipurile de fonduri structurale la dispoziţia
României pentru a putea stabili, pe baza unei informări
prealabile, care sunt cele mai potrivite linii de finanţare
pentru nevoile de dezvoltare ale propriei comunităţi.
Prezentarea succintă din acest capitol a obiectivelor
prioritare, mai degrabă sub formă de principii generale, a
arătat că există şi în acest domeniu suprapuneri de tematici
şi posibilităţi de finanţare, cum este în cazul Obiectivului 1.
Diferenţierea între ele se regăseşte mai degrabă în Capitolul
2 al acestui studiu, în prezentarea programelor operaţionale.
Ca principiu general valabil (vezi Anexa 3 care detaliază
principiile de programare ale fondurilor structurale)
subsidiaritatea fondurilor structurale înseamnă că nu
Comisia Europeană este cea care alocă în mod direct
fondurile structurale pentru proiectele alese. Această sarcină
revine autorităţilor naţionale care şi-au stabilit, în cazul
României, propriile priorităţi de finanţare (desigur în liniile
generale stabilite de obiectivele prioritare) şi care sunt
prezentate în secţiunea următoare.

32
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

Capitolul 2
Cadrul juridic şi instituţional al gestionării fondurilor
structurale în România

În procesul de aplicare şi respectiv management al fondurilor


structurale, beneficiarul trebuie să ţină cont de un set de
documente cadru în baza cărora se va elabora proiectul de
finanţare. De asemenea, beneficiarul trebuie să cunoască
care sunt instituţiile din plan local şi central care joacă un rol,
în diferite momente, în modul de derulare al proiectului.
Prezentarea documentelor cadru din această secţiune a fost
realizată pe baza proiectului Cadrului Strategic Naţional de
Referinţă27, a Planului Naţional de Dezvoltare28 şi a
proiectelor Programelor Operaţionale Sectoriale şi a
Programului Operaţional Regional.

™ Principalele documente cadru

Planul Naţional de Dezvoltare (PND)


Fiecare stat membru stabileşte propriile obiective strategice
de dezvoltare pentru a căror realizare se elaborează un Plan
Naţional de Dezvoltare 29(PND), care prezintă:

• analiza situaţiei economice şi sociale (inclusiv analiză


de tip SWOT)
• priorităţile de dezvoltare pe perioada de programare
• strategia pentru realizarea priorităţilor stabilite
• programarea financiară multianuală
• prezentarea mecanismelor de implementare a PND
• descrierea cadrului partenerial pentru elaborarea
PND

27
Disponibil la http://www.mfinante.ro/ROM_NSRF_Aprilie
2006.pdf.
28
Disponibil la http://anaf.mfinante.ro/wps/portal/amcsc/PND.
29
Priorităţile identificate în Planul Naţional de Dezvoltare stau şi la
baza fundamentării politicii în domeniul ajutorului de stat, cuprinse
în Hotărârea de Guvern nr. 651/2006, privind aprobarea Politicii în
domeniul ajutorului de stat 2006 - 2013.

33
IPP - AOR

Cadrul de Sprijin Comunitar (CSC)


Corespunzător tipurilor de intervenţii structurale prezentate
în capitolele anterioare, Cadrul de Sprijin Comunitar
reprezintă necesarul financiar (atât din fonduri structurale cât
şi din alte resurse financiare) destinat îndeplinirii priorităţilor
din Planul Naţional de Dezvoltare. El rezultă din consultările
dintre statul membru şi Comisia Europeană pe marginea
Planului Naţional de Dezvoltare şi are ca scop concentrarea
strategică a politicilor economice, sociale şi regionale
naţionale şi coordonarea lor cu politicile Comisiei Europene
şi ale Strategiei de la Lisabona.

Cadrul Strategic Naţional de Referinţă (CSNR)


Este realizat pe baza Planului Naţional de Dezvoltare şi
reprezintă un instrument de direcţionare a surselor de
finanţare naţionale, comunitare şi de alt tip care sunt
disponibile pentru România. El a fost pregătit de către
Ministerul Finanţelor Publice, în colaborare cu o serie de alte
instituţii implicate în acest proces. În prezent se află în faza
de proiect şi poate fi consultat pe site-ul Ministerului
Finanţelor Publice.

Program Operaţional Sectorial (POS)


Vine în completarea Cadrului de Sprijin Comunitar şi ajută
Comisia Europeană în alocarea fondurilor pentru proiecte.
Programele se pot referi la regiuni (Programul Operaţional
Regional) sau sectoare de activitate (Programele
Operaţionale Sectoriale). Fiecare program operaţional
sectorial cuprinde câteva secţiuni de bază cum ar fi o analiză
a situaţiei actuale în funcţie de specificul domeniului, o
analiză SWOT, formularea unei strategii sectoriale care
cuprinde o listă de obiective şi axe prioritare de finanţare
(vezi Tabel 3), un plan financiar şi de implementare, precum
şi referiri cu privire la respectarea principiului parteneriatului
în elaborarea fiecărui plan operaţional. Pe lângă POS-uri,
fiecare autoritate de management va mai elabora şi o serie
de programe complement care detaliază modul de
implementare a programelor operaţionale sectoriale. Pentru
o distincţie mai clară între programele operaţionale şi cele
complement, se poate lua, ca exemplu ilustrativ structura

34
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

programelor complement dezvoltate în Irlanda de Nord30 şi


care cuprinde detalierea beneficiarilor finali, detalierea sub-
măsurilor (sau a componentelor axelor prioritare), a
indicatorilor de monitorizare şi a procedurilor de evaluare, a
planului financiar şi a celui de comunicare.

Tabel 3. Axele prioritare ale Programelor Operaţionale


Sectoriale31
Program
Operaţional Axele prioritare
Sectorial
Programul • Întărirea intervenţiilor de politici publice
Operaţional în administraţia centrală
Sectorial pentru • Dezvoltarea capacităţii de îmbunătăţire
Dezvoltarea a performanţei serviciilor în
Capacităţii administraţia locală
Administrative • Asistenţă tehnică
• Îmbunătăţirea infrastructurii publice
regionale şi locale
Programul • Consolidarea mediului de afaceri
Operaţional regional şi local
Regional • Dezvoltarea turismului regional şi local
• Dezvoltarea urbană durabilă
• Asistenţă tehnică
Programul • Un sistem inovativ de producţie
Operaţional • Cercetarea, dezvoltarea tehnologică şi
Sectorial inovarea pentru competitivitate
Creşterea • Tehnologia informaţiei şi comunicaţiilor
Competitivităţii pentru sectoarele privat şi public
Economice • Creşterea eficienţei energetice şi

30
Disponibil la adresa: www.eugrants.org.
31
Tabelul 1 a folosit informaţiile prezentate în cadrul Programelor
Operaţionale Sectoriale disponibile în luna august 2006 pe site-ul
fiecărui Minister/Autoritate de Management (vezi secţiunea de
referinţe a prezentului material). În privinţa gestionării fondurilor
destinate agriculturii, utilizarea acestora se va baza pe principiile
date de Planul Naţional Strategic pentru Dezvoltare Rurală şi de
Regulamentul Consiliului Europei nr. 1698/2005, privind sprijinul
pentru dezvoltare rurală prin Fondul European Agricol pentru
Dezvoltare Rurală.

35
IPP - AOR

dezvoltarea durabilă a sistemului


energetic
• România, destinaţie atractivă pentru
turism şi afaceri
• Asistenţă tehnică
• Modernizarea şi dezvoltarea Axelor
Prioritare ale Reţelei Trans-Europene
de Transport
• Modernizarea şi dezvoltarea
infrastructurii naţionale de transport în
Programul afara Axelor Prioritare Trans-Europene
Operaţional de Transport
Sectorial de • Modernizarea materialului rulant de cale
Transport ferată dedicat călătorilor pentru reţelele
de cale ferată naţională şi Trans-
Europene de Transport
• Dezvoltarea durabilă a sectorului
Transporturi
• Asistenţă tehnică
• Extinderea şi modernizarea
infrastructurii de apă şi apă uzată
• Dezvoltarea sistemelor de management
al deşeurilor şi reabilitarea siturilor
contaminate
Programul • Îmbunătăţirea sistemelor de termoficare
Operaţional în municipalităţile cele mai afectate de
Sectorial de poluare
Mediu • Implementarea sistemelor adecvate de
management pentru protecţia naturii
• Implementarea infrastructurii adecvate
de prevenire a riscurilor naturale în
zonele cele mai expuse la risc
• Asistenţă tehnică
• Educaţia şi formarea profesională în
Programul
sprijinul creşterii economice şi
Operaţional
dezvoltării societăţii bazate pe
Sectorial pentru
cunoaştere
Dezvoltarea
• Conectarea învăţării pe tot parcursul
Resurselor
vieţii cu piaţa muncii
Umane
• Creşterea adaptabilităţii forţei de muncă

36
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

şi a întreprinderilor
• Modernizarea Serviciului Public de
Ocupare
• Promovarea măsurilor active de
ocupare
• Promovarea incluziunii sociale
• Asistenţa tehnică

Din punct de vedere al autorităţilor publice locale şi a


domeniilor de responsabilitate existente la nivelul consiliilor
judeţene şi al primăriilor, este important de avut în vedere în
primul rând Programul Operaţional Regional precum şi
Programele Operaţionale Sectoriale de Mediu şi cel pentru
Dezvoltarea Capacităţii Administrative. Aceasta nu
înseamnă că autorităţile publice locale nu reprezintă
beneficiari eligibili şi pentru celelalte programe operaţionale,
sau că nu există axe prioritare de finanţare care se
adresează administraţiei publice locale şi în celelalte domenii
gestionate de diverse ministere. De exemplu, pentru
Programul Operaţional Sectorial de Creştere a
Competitivităţii Economice există menţionat ca, obiectiv
prioritar, valorificarea potenţialului IT cu aplicare şi în
sectorul public (administraţia), iar pentru Programul
Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane,
autorităţile publice locale pot aplica individual sau în calitate
de parteneri ai unor organizaţii non-guvernamentale, pentru
obiectivul de incluziune socială a grupurilor vulnerabile.

Una dintre menţiunile care merită făcute la acest punct este


faptul că nu toate axele prioritare din cadrul POS-urilor sau a
Programului Operaţional Regional beneficiază de finanţare
egală - în cazul POR, axa prioritară 1 menţionată în Tabelul
1, îmbunătăţirea infrastructurii publice regionale şi locale
(atât infrastructura de drumuri cât şi cea de servicii sociale),
atrage 45% din totalul fondurilor pentru POR. Există deci
teoretic32 o mai mare probabilitate, pentru cei care aplică în

32
Aceasta nu reprezintă decât o estimare teoretică pentru că în
practică, volumul financiar al proiectelor pentru investiţii în
infrastructura de transport este de obicei mai mare decât cel pentru
formarea profesională deci există de asemenea posibilitatea ca

37
IPP - AOR

cadrul POR, de a fi finanţate mai multe proiecte pe zona


infrastructurii de drumuri şi servicii sociale decât pe cea care
vizează axa prioritară 4, dezvoltarea urbană durabilă.

Luând din nou ca exemplu Programul Operaţional Regional,


este necesară o bună cunoaştere a tipurilor de proiecte
eligibile a fi finanţate, chiar şi până la nivelul diferenţierilor
între tipurile de lucrări care sunt menţionate în cadrul POR:
se pot moderniza anumite drumuri judeţene (ex. cele care
fac legătura cu reţeaua naţională de drumuri şi căi ferate) şi
se pot reabilita drumurile locale care fac legătura cu localităţi
slab dezvoltate. De asemenea, autorităţile locale care aplică
pentru finanţarea proiectelor din fonduri structurale trebuie
să cunoască şi suprapunerile de obiective, mai ales între
POR (un program operaţional care cuprinde axe prioritare de
finanţare din mai multe sectoare de activitate) şi alte
programe operaţionale sectoriale - cum este de exemplu pe
de o parte, stimularea incluziunii sociale în cadrul axei
prioritare de susţinere a dezvoltării urbane (axă care sprijină
„numai proiectele integrate de regenerare urbană a arealelor
urbane cu probleme”33) şi pe de altă parte, stimularea
incluziunii sociale a grupurilor sociale vulnerabile în cadrul
Programul Operaţional Sectorial de Dezvoltare a Resurselor
Umane. În timp ce în primul caz se are în vedere incluziunea
socială ca o componentă integrată a unui proiect complex de
dezvoltare urbană (alături de reabilitarea mediului construit,
sprijinirea antreprenoriatului, etc.), în celălalt exemplu sunt
identificate câteva grupuri-ţintă (populaţia Roma, persoanele
cu dizabilităţi şi tinerii peste 18 ani care părăsesc sistemul de
protecţie a copilului) pentru a fi finanţate proiecte care le
vizează în cadrul acestei axe prioritare. Este în egală
măsură adevărat că aceste grupuri ţintă pot fi aceleaşi cu
cele vizate de POR, dar este recomandabil ca o primărie
care vizează reabilitarea centrului istoric al oraşului să
depună un proiect spre finanţare în cadrul POR, incluzând în

numărul proiectelor aprobate în cadrul unui anumit program


operaţional să fie relativ mic, dar volumul total al fondurilor
contractate să fie mare.
33
Programul Operaţional Regional, Ministerul Integrării Europene,
p. 105.

38
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

cadrul planificării proiectului şi componenta de incluziune


socială, funcţie de situaţia concretă a grupurilor care locuiesc
în arealul urban vizat.

În aceeaşi categorie, a informaţiilor care trebuie cunoscute


şi analizate în profunzime de către autorităţile publice locale,
în calitate de beneficiari, dar şi care necesită explicaţii
suplimentare la nivelul autorităţilor publice centrale, în
calitate de autorităţi de management (vezi mai jos
responsabilităţile autorităţilor de management), este şi
problema tipurilor de cheltuieli luate în considerare ca şi
cheltuieli eligibile pentru proiectele depuse. De exemplu,
Programul Operaţional Regional menţionează că: “o
cheltuială co-finanţată în cadrul Programului Operaţional
Regional nu mai poate primi finanţare sub alt instrument
financiar comunitar”34 - nu reiese în mod clar dacă sunt
incluse în acest sens volumul total de cheltuieli şi de co-
finanţări corespunzătoare pentru fiecare axă prioritară în
parte (vezi Grafic 1) sau pentru anumite componente ale
axelor prioritare (cum este de pildă reabilitarea şi
modernizarea drumurilor judeţene) sau pentru o intervenţie
punctuală (conectarea drumurilor judeţeane la reţeaua
naţională de drumuri). De asemenea, unele programe
operaţionale cum este cel de transport şi cel de mediu sunt
finanţate din două tipuri de fonduri, prezentate în cadrul
primei secţiuni a acestui material: Fondul European de
Dezvoltare Regională şi Fondul de Coeziune, deci trebuie
luată în considerare diferenţierea în interiorul axelor
prioritare de finanţare din cadrul acestor programe
operaţionale privind de exemplu nivelul de co-finanţare,
cheltuielile eligibile, etc.

34
Sursa: Programul Operaţional Regional, Ministerul Integrării
Europene, p. 120.

39
IPP - AOR

Grafic 1. Alocarea financiară pe axe prioritare în cadrul


Programului Operaţional Regional, pentru perioada 2007 -
2013. Sursa datelor: Programul Operaţional Regional,
Ministerul Integrării Europene

Asistenţă tehnică

Dezvoltarea urbană durabilă

Îmbunătăţirea infrastructurii
publice regionale şi locale

Dezvoltarea turismului
regional şi local

Consolidarea mediului de
afaceri regional şi local

Axele prioritare de finanţare expuse în secţiunea de faţă


trebuie să fie privite ca o distincţie necesară între posibile
linii de finanţare, ci nu ca un portofoliu de proiecte pe care
fiecare autoritate locală trebuie să îl realizeze în conformitate
cu ele. Evaluarea nevoilor din plan local nu poate înlocui
evaluarea generală realizată de fiecare program operaţional
la nivel naţional, în consecinţă fiecare autoritate publică
locală trebuie să îşi creeze un portofoliu de proiecte în
conformitate cu propriile nevoi şi priorităţi de finanţare.

În privinţa măsurilor luate la nivel central pentru asigurarea


portofoliului de proiecte eligibile a fi susţinute financiar din
fiecare program operaţional, în cadrul axei prioritare de
asistenţă tehnică prevăzută de Programul Operaţional
Regional, Ministerul Integrării Europene a alocat recent, prin
H.G. nr. 811/2006 (privind finanţarea din bugetul Ministerului
Integrării Europene a asistenţei tehnice pentru pregătirea de
proiecte de investiţii publice, finanţabile prin Programul
operaţional regional 2007-2013), fonduri pentru pregătirea
proiectelor din cadrul POR, destinate actualizării studiilor de

40
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

fezabilitate şi revizuire a proiectelor tehnice. Acest demers a


fost motivat, la nivel central, de asigurarea unui portofoliu de
proiecte de început propuse a fi finanţate din cadrul POR,
pentru atragerea resurselor de finanţare din partea Uniunii
Europene, prin Fondul European de Dezvoltare Regională.

În continuare Schema 1 redă legătura dintre documentele


cadru expuse mai sus, în sensul logicii elaborării lor, din
perspectiva priorităţilor de finanţare pentru proiecte din
fonduri structurale.

Schema 1. Seria documentelor cadru implicate în


planificarea proiectelor din fonduri structurale

Obiectivul Convergenţă al Uniunii Europene


- finanţat prin Fondul European de
Dezvoltare Regională;
Fondul Social European; Fondul de Coeziune

Planul Naţional de Dezvoltare

Cadrul Strategic Naţional de Referinţă

Programe Operaţionale Sectoriale

Priorităţi de finanţare

Proiecte depuse de primărie/consiliu judeţean

Pentru implementarea documentelor cadru mai sus


prezentate, există, mai ales la nivelul Guvernului, instituţii
desemnate în cadrul fiecărui minister cu responsabilităţi în
alocarea fondurilor structurale pe proiecte.

41
IPP - AOR

Instituţii responsabile şi proceduri de lucru Autoritatea


de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar
(AMCSC)
În gestionarea proiectelor din fonduri structurale care vor fi la
dispoziţia României, odată cu aderarea la Uniunea
Europeană, rolul pivot de construcţie al cadrului legislativ,
instituţional şi procedural necesar, îl joacă Autoritatea de
Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar (AMCSC)35,
o structură creată din anul 2004, în urma Hotărârii de Guvern
nr. 403/200436, în cadrul Ministerului Finanţelor Publice.
Rolul AMCSC este de coordonator strategic al procesului de
planificare şi de raportare anuală a implementării
programelor legate de aderarea României la UE. Anexa 4
prezintă atribuţiile acestei autorităţi, dintre care subliniem în
acest context şi rolul de monitorizare a stadiului anual de
implementare a programelor operaţionale dar şi realizarea
sistemului informatic privind managementul financiar şi
tehnic al fondurilor. Aceeaşi Autoritate decide şi asupra
realocării de fonduri între programele operaţionale în funcţie
de modul de derulare al acestor programe pentru cazul
României. De asemenea, are un rol important în informarea
şi publicitatea asistenţei din fondurile structurale. În plan
concret, AMCSC este responsabilă de elaborarea
materialelor strategice privind aderarea României la Uniunea
Europeană şi de coordonarea eforturilor sectoriale, expuse
anterior în prezentarea fondurilor structurale care vor fi
disponibile pentru România. Totodată, pentru a realiza
fiecare dintre priorităţile elaborate în cadrul PND, există mai
multe organisme implicate pentru fiecare sector de finanţare
din fonduri structurale, cu roluri distincte în gestionarea
fondurilor post-aderare.

Autoritatea de Plată
În timp ce autoritatea de management asigură gestionarea

35
În cursul acestui an, Autoritatea de Management pentru Cadrul
de Sprijin Comunitar îşi va schimba denumirea în Autoritatea
Naţională pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale (ANCIS).
36
Hotărâre pentru modificarea şi completarea Hotărârii Guvernului
nr. 1574/2003 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului
Finanţelor Publice şi a Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală.

42
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

asistenţei financiare din instrumentele structurale, autoritatea


de plată este responsabilă de cererile de plată către Comisia
Europeană, iar beneficiarul final (de exemplu: autorităţile
publice locale) este cel care se ocupă de execuţia proiectelor
sau a măsurilor finanţate. Pentru distincţia dintre autoritatea
de management, autoritatea de plată şi beneficiarul final,
vezi Caseta 3.

În consecinţă, un proiect de finanţare înaintat de exemplu,


de către o primărie de municipiu (beneficiarul final), în cadrul
Programului Operaţional de dezvoltare a resurselor umane,
este coordonat la nivel central de către Ministerul Muncii,
Solidarităţii Sociale şi al Familiei, iar plăţile către primărie se
vor efectua în cadrul Agenţiei de Plăţi înfiinţată la nivel
central.

Caseta 3. Distincţia dintre autoritate de management,


autoritate de plată şi beneficiarul final, conform H.G. nr.
497/200437

Autoritatea de management este organismul public care


asigură gestionarea asistenţei financiare din instrumentele
structurale. Se constituie o autoritate de management pentru
Cadrul de sprijin comunitar şi câte o autoritate de
management pentru fiecare program operaţional şi Fondul
de coeziune, precum şi autorităţi de management pentru
iniţiativa comunitară Interreg.

Autoritatea de plată reprezintă organismul care elaborează şi


înaintează cererile de plată şi primeşte de la Comisia
Europeană sumele aferente fondurilor structurale şi Fondului
de coeziune.

Beneficiarul final este organismul sau societatea comercială


cu capital public ori privat, responsabil/responsabilă cu
execuţia proiectelor sau a măsurilor finanţate.

37
H.G. nr. 497/2004, privind stabilirea cadrului instituţional pentru
coordonarea, implementarea şi gestionarea instrumentelor
structurale.

43
IPP - AOR

Fiecărei priorităţi de finanţare din fonduri structurale îi


corespunde, în structura Guvernului României, la nivel de
Minister, o entitate instituţională desemnată ca autoritate de
management, după cum urmează:

Tabel 4. Autorităţi de management desemnate pentru fiecare


program operaţional

Instituţia
Programul
desemnată ca
operaţional Date de Contact39
autoritate de
administrat
management38
Autoritatea de
Management pentru
Dezvoltarea Capacităţii
Administrative
Programul
Direcţia Generală
Operaţional
pentru Dezvoltarea
Ministerul Sectorial
Capacităţii
Administraţiei şi pentru
Administrative
Internelor Dezvoltarea
Capacităţii
Director General:
Administrative
Laszlo Klarik
Tel: (021) 315 61 26
Fax:(021) 310 35 62
E-mail:
laszlo.klarik@mai.gov.ro
Autoritatea de
Management Program
Ministerul Programul Operaţional Regional
Integrării Operaţional
Europene Regional Director General:
Gabriel Friptu
Adresă: str. Apolodor,

38
Acestora li se adaugă Ministerul Finanţelor Publice, deja
menţionat ca autoritate de management cu rol de asistenţă
tehnică.
39
Datele de contact au fost obţinute în data de 19 iunie 2006.

44
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

nr. 17, sector 5,


Bucureşti
Direcţia Politici
Regionale şi
Coordonare Program
Tel: (021) 301 13 39
Direcţia Programe cu
Organizaţii
Internaţionale
Programul
Ministerul Director General:
Operaţional
Economiei şi Steluţa Goanţă
Sectorial
Comerţului
Creşterea
Adresa: Calea Victoriei,
Competitivităţii
nr. 152, sector 1,
Economice
Bucureşti

Tel: (021) 202 52 71/2/4


Fax: (021) 202 52 75
Direcţia Generală Relaţii
Financiare Externe

Director General:
Liliana Barnea
Ministerul Programul
Transporturilor, Operaţional
Adresa: Bdul. Dinicu
Construcţiilor şi Sectorial de
Golescu nr. 38, sector
Turismului Transport
1, Bucureşti
Tel: (021) 319 61 47
Fax:(021) 319 61 78
E-mail: dgrfe5@mt.ro;
ispaf2@mt.ro
Direcţia Generală
pentru Managementul
Instrumentelor
Programul
Ministerul Mediului Structurale
Operaţional
şi Gospodăririi
Sectorial de
Apelor Director General: Silviu
Mediu
Stoica
Adresa: Bdul. Libertăţii,
nr. 12, sector 5

45
IPP - AOR

Tel: (021) 300 77 77


Fax: (021) 316 07 78
E-mail:
silviu.stoica@mmediu.ro
Autoritatea de
Management pentru
Programul Operaţional
Sectorial pentru
Dezvoltarea Resurselor
Programul
Umane
Operaţional
Ministerul Muncii, Sectorial
Director General:
Solidarităţii pentru
Marie Jean Ghigea
Sociale şi Familiei Dezvoltarea
Adresa: str.
Resurselor
Dem.I.Dobrescu nr.2-4
Umane
sectorul 1 Bucureşti
Tel: (021) 313 62 67
(021)315 85 56
E-mail:
dposdru@mmssf.ro

Organisme intermediare
Este important de subliniat, mai ales din perspectiva
autorităţilor publice locale, în rolul de beneficiari ai
proiectelor din fonduri structurale, faptul că autoritatea de
management (ex.: Ministerul Integrării Europene, Ministerul
Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei), este cea care
elaborează criteriile de selecţie şi evaluare a proiectelor,
precum şi cele de aprobare a proiectelor selectate de către
organismele intermediare. În categoria organismelor
intermediare pot fi incluse de exemplu, pentru Programul
Operaţional Regional - Agenţiile de Dezvoltare Regionale, în
timp ce Programul Operaţional Sectorial pentru Dezvoltarea
Resurselor Umane are ca organism intermediar Agenţia
Naţională de Ocupare a Forţei de Muncă, iar pentru
domeniul protecţiei mediului - Agenţiile Regionale de
Protecţie a Mediului. Fiecare Minister (autoritate de
management) îşi desemnează organismul sau organismele
intermediare corespunzătoare fiecărui Program Operaţional
Sectorial (POS). Aşadar, în timp ce autoritatea de
management coordonează desfăşurarea de ansamblu a

46
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

programului operaţional sectorial, implementarea


operaţiunilor cade în sarcina organismelor intermediare40
desemnate de fiecare autoritate de la nivel central.
Delegarea de atribuţii către organismul intermediar şi
reglementarea mecanismelor de coordonare şi control ale
acestuia de către autoritatea care deleagă se fac pe bază
contractuală (art. 12, H.G. nr. 1179/200441). Instituţiile
desemnate ca autorităţi de management în cadrul fiecărui
Minister sunt în majoritatea cazurilor departamente care au
avut între atribuţii şi managementul fondurilor de pre-aderare
astfel încât să se poată utiliza în mod eficient expertiza deja
acumulată.

Comitetele de monitorizare şi de evaluare


Din punct de vedere al unei cereri de finanţare depusă
pentru unul dintre tipurile de fonduri structurale acordate
României în perioada post-aderare, schema instituţională
mai cuprinde, pe lângă autorităţile deja menţionate, şi alte
organisme, precum comitetele de monitorizare şi de
evaluare (vezi Schema 2). Fiecare program operaţional are
câte un comitet de monitorizare care are un rol coordonator,
urmărind în acelaşi timp eficacitatea şi calitatea
implementării asistenţei din fonduri structurale, dar şi modul
de utilizare şi impactul acesteia. Aceste comitete se
înfiinţează în termen de 3 luni de la aprobarea programelor
operaţionale. Din el vor face parte42, în cazul Programului
Operaţional pentru Dezvoltarea Resurselor Umane,
reprezentanţi ai Ministerului Muncii, Solidarităţii Sociale şi
Familiei, Ministerului Finanţelor Publice, organismelor

40
Organismele intermediare sunt instituţiile desemnate de
autorităţile de management care, prin delegare de atribuţii de la
acestea şi/sau de la autorităţile de plată, implementează măsurile
din programele operaţionale şi asigură realizarea proiectelor
finanţate din Fondul de coeziune (art. 12, H.G. nr. 1179/2004).
41
Hotărâre pentru modificarea şi completarea Hotărârii Guvernului
nr. 497/2004 privind stabilirea cadrului instituţional pentru
coordonarea, implementarea şi gestionarea instrumentelor
structurale.
42
Cf. Programului Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor
Umane, aprilie 2006, p. 106-107.

47
IPP - AOR

intermediare (Agenţia Naţională de Ocupare a Forţei de


Muncă, inspectoratele şcolare judeţene), Agenţiei Naţionale
Schema 2. Instituţii implicate în Programul Operaţional
Creşterea Competitivităţii Economice (finanţat prin Fondul
European de Dezvoltare Regională)

Comitet de
Autoritate de Management: monitorizare

Ministerul Economiei şi
Comerţului
Comitet de
Evaluare

Organism
intermediar:
Organism
Agenţia Organism Organism Organism
intermediar:
Naţională intermediar: intermediar: intermediar:
pentru Direcţia Generală
Întreprinderi Departamentul Ministerul Politică Energetică Autoritatea
Mici şi Cercetare Comunicaţiilor şi (Ministerul Naţională
Mijlocii Ministerul Educaţiei Tehnologiei Economiei şi pentru
şi Cercetării Informaţiilor Comerţului) Turism

pentru Egalitatea de Şanse, Autorităţii de Audit, Autorităţii de


Plată, Consiliului Concurenţei, altor instituţii centrale
partenere, mediului academic şi societăţii civile. Conducerea
acestui comitet de monitorizare, ca şi activităţile de
secretariat, revine autorităţii de management responsabile -
Ministerul Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei. Fiecare
comitet de monitorizare îşi stabileşte propriile reguli de
organizare şi proceduri de lucru, dar şi de luare a deciziilor43.
De asemenea, va exista o unitate de evaluare desemnată la
nivelul fiecărei autorităţi de management, care trebuie să
realizeze evaluări din punct de vedere al costului, dar şi din
punct de vedere al liniilor directoare şi al cerinţelor Uniunii
Europene (proiectul Cadrului Strategic Naţional de Referinţă,
p. 117). Aşadar, pentru ca o cerere de finanţare să fie
aprobată, ea trebuie să îndeplinească cerinţele mai multor

43
Ibidem, p. 107.

48
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

paliere din procesul financiar, care exercită şi un rol de


control al managementului financiar pentru fiecare program
operaţional derulat în România. De exemplu, pentru
proiectele pe mediu, în evaluarea proiectelor se vor lua în
considerare următoarele: prioritatea acestora în raport cu
axele propuse în Programul Operaţional Sectorial de Mediu
(vezi Tabelul 1, Axele prioritare ale Programelor
Operaţionale Sectoriale), impactul de mediu, compatibilitatea
cu politicile comunitare, evaluarea tehnică, viabilitatea
financiară şi capacitatea de implementare44. Pe lângă
acestea, există şi o serie de criterii generale care se iau în
considerare în evaluarea cererilor de finanţare pentru
proiectele din fonduri structurale şi care pot fi aplicabile
procesului de evaluare generală a proiectelor depuse spre
finanţare din fonduri structurale, indiferent de programul
operaţional în care se încadrează (vezi Caseta 4).

Caseta 4. Criterii de evaluare a cererilor de finanţare pentru


proiectele din fonduri structurale45

1. Completitudinea documentelor şi a informaţiilor cerute


de cererea de finanţare
2. Eligiblilitatea - se analizează dacă proiectul se
încadrează într-un domeniu eligibil, se va derula într-o
perioadă eligibilă de timp, corespunde tipurilor de
activităţi din respectiva arie de intervenţie, proiectul este

44
Prezentarea doamnei Mihaela Dugoiaşu, reprezentanta
Ministerul Mediului şi Gospodăririi Apelor, în cadrul dezbaterii
internaţionale „Mecanisme de co-finanţare pentru proiecte derulate
cu fonduri structurale în România - o perspectivă europeană”,
organizată de IPP şi AOR, Bucureşti 22-23 iunie 2006.
45
Aceste criterii de evaluare au fost prezentate de către doamna
Cristina Zorlin, reprezentanta Autorităţii de Management pentru
Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane,
în cadrul dezbaterii internaţionale „Mecanisme de co-finanţare
pentru proiecte derulate cu fonduri structurale în România - o
perspectivă europeană”, organizată de IPP şi AOR, Bucureşti 22-
23 iunie 2006.

49
IPP - AOR

transmis de către aplicanţi conform regulilor anunţate,


asigurarea necesarului de co-finanţare
Evaluarea tehnică a cererii de finanţare include următoarele:
1. Capacitatea financiară şi operaţională - se urmăreşte
dacă există suficientă experienţă de management al
proiectelor (ex. personal, echipament şi abilităţi de
management financiar al proiectelor)
2. Relevanţa - cât de relevant este proiectul propus pentru
obiectivele sau priorităţile stabilite în aria de intervenţie
sectorială
3. Metodologie - se iau în considerare mai multe aspecte:
dacă activităţile propuse sunt relevante pentru
obiectivele menţionate; dacă nivelul implicării
partenerilor din proiecte este satisfăcător pentru
activităţi; dacă sunt integrate elemente ce ţin de
protecţia mediului şi egalitatea de şanse şi nu în ultimul
rând, dacă cererea de finanţare conţine indicatori
verificabili în mod obiectiv, privind impactul proiectului
4. Sustenabilitatea - se urmăreşte dacă proiectul va avea
un impact tangibil asupra grupului-ţintă şi dacă
rezultatele aşteptate sunt sustenabile în timp
5. Buget şi analiza cost-eficienţă - se analizează dacă
există un raport satisfăcător între costurile estimate şi
rezultatele aşteptate precum şi dacă nevoia solicitată de
cheltuieli este necesară pentru implementarea
activităţilor

Cum este şi cazul departamentelor responsabile de


administrarea programelor operaţionale din cadrul fiecărui
Minister, o parte din cadrul instituţional cu rol de control
pentru fondurile europene post-aderare, este clădit parţial pe
experienţa managementului fondurilor de pre-aderare, mai
precis a Memorandumului de Finanţare ISPA. În
conformitate cu prevederile acestui memorandum, anexa nr.
III 1, secţiunea a VII-a, una dintre cerinţele Comisiei
Europene cu privire la sistemul de management şi control
constă în asigurarea "separării funcţiilor de management şi
control" iar "controale (…) externe adecvate trebuie derulate
în conformitate cu standardele internaţionale de audit
acceptate, de către organele naţionale competente, care

50
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

trebuie să fie independente pentru a îndeplini această


funcţie" (Nota de fundamentare a O.U.G. nr. 22/2005, pentru
completarea Legii nr. 94/1992 privind organizarea şi
funcţionarea Curţii de Conturi).

Autoritatea de Audit şi alte niveluri de control financiar


Pe lângă funcţiunile de control exercitate pentru programele
ISPA şi SAPARD, noua Autoritate de Audit înfiinţată va
exercita şi atribuţii legate de auditul extern al fondurilor
structurale. Anexa 5 prezintă structura organizatorică a
acesteia.

Complementar Autorităţii de Audit, există şi alte niveluri de


control financiar exercitate asupra proiectelor derulate din
fonduri structurale, după cum urmează:

• Ministerul Finanţelor Publice ca Autoritate de


Certificare - certifică declaraţiile de cheltuieli şi
solicitările de plată înainte de a fi transmise către
Comisia Europeană
• Autoritatea de Plată, tot din cadrul Ministerului
Finanţelor Publice, primeşte transferurile de la
Comisia Europeană şi efectuează plăţile către
beneficiari
• Rolul Autorităţii de Audit se concentrează pe auditul
extern al proiectelor care vor fi derulate din fonduri
structurale, realizând în principal activităţi de
auditarea sistemului, verificarea sistemelor de
management şi control, a declaraţiilor de cheltuieli,
corectitudinea co-finanţărilor, etc. În acelaşi timp, la
nivelul fiecărui minister desemnat ca autoritate de
management, sunt stabilite Unităţi de Audit Intern46,
ca structuri independente de cele ale autorităţii de

46
Pentru fiecare autoritate de management, autoritate de plată,
organism intermediar, se constituie câte o unitate de audit intern
independentă (art. 19, H.G. nr. 497/2004 privind stabilirea cadrului
instituţional pentru coordonarea, implementarea şi gestionarea
instrumentelor structurale).

51
IPP - AOR

management (sau a organismelor intermediare) şi


care sunt subordonate direct miniştrilor. Coordonarea
metodologică a acestor tipuri de unităţi este în
responsabilitatea Unităţii Centrale de Armonizare
pentru Auditul Public Intern, din cadrul Ministerului
Finanţelor Publice.

Astfel, conform detalierilor privind mecanismele concrete de


control expuse în Cadrul Strategic Naţional de Referinţă
(vezi Schema 3 şi Diagrama 1) există următoarea schemă
simplificată a certificării cheltuielilor:

52
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

Schema 3. Ciclul certificării cheltuielilor din fonduri


structurale

Beneficiarul - ex. Primăria Oraşului X

Completează formularele de solicitare de plată

Organism intermediar - ex. Agenţia Regională


de Protecţia Mediului

Verifică soliciarea de plată


Depune solicitarea de plată la AM

Autoritatea de Mangement (AM) - ex. Ministerul


Mediului şi
Gospodăririi Apelor

Verifică cheltuielile eligibile


Depune solicitarea de plată şi certificatele la AC şi AP

Autoritatea de Certificare (AC)


şi Autoritatea de Plăţi (AP)

Verifică controlul la nivelul AM


Depune la CE solicitarea de plată finală
Face plăţi către Beneficiar
Autoritatea de
Audit
Auditul
sistemului
Verificarea prin
eşantioane
Comisia Europeană (CE)
Transferă prefinanţarea
Transferă plata finală la Autoritatea de Certificare
după aprobarea documentelor

53
IPP - AOR

Diagrama 1. Fluxul Financiar al Fondurilor Structurale şi de


Coeziune în România
Cadrul Strategic Naţional de Referinţă România 2007-2013

Fluxul Financiar al Fondurilor Structurale şi de Coeziune

Comisia Europeană
Autoritatea de Audit
zTransferă prefinanţarea
zAuditul sistemului zAprobă şi transferă plăţile intermediare către Autoritatea
zVerificarea prin eşantioane de Certificare
zDeclaraţia de validitate zTransferă plata finală la Autoritatea de Certificare după

(winding-up) aprobarea documentelor justificative necesare

Autoritatea de Certificare şi Autoritatea de


Plăţi
2
yVerifică dacă există proceduri de control adecvate la
nivelul Autorităţii de management /Organismului
Nivelul 4 al certificării cheltuielilor Intermediar
1
yDacă este necesar, efectuează verificări la faţa locului
la niveluri inferioare
yDepune solicitările de plată intermediare+certificarea
acestora la CE, de trei ori pe an
yDepune la CE solicitarea de plată finală
yTransferul sumelor neplătite+cheltuielile neeligibile
yFace plăţi către Beneficiari/unităţi de plată

Autoritatea de Administrare
zConfirmă că solicitările de plată se referă doar la
cheltuieli:
- Care au fost întra-adevăr efectuate
- Au fost efectuate pentru operaţiuni care au fost Unitatea de Plată
Nivelul 3 al certificării cheltuielilor selectate pentru finanţare în conformitate cu criteriile
şi procedurile selectate zFace plăţile către Beneficiarii
- Aferente măsurilor pentru care ajutorul de stat a fost
Schemelor de Grant
aprobat oficial de către CE
zEfectuează controale la faţa locului la niveluri

inferioare, pe baza analizei riscului


ySe asigură că se efectuează controale adecvate la
nivelurile inferioare
yDepune solicitarea de plată + certificatele la
Autoritatea de Certificare

Organism Intermediar
Nivelul 2 al certificării cheltuielilor
yEfectuează verificările la faţa locului la nivelurile
inferioare
yDepune solicitarea de plată + certificate la Autoritatea
de Management

Beneficiar
Nivelul 1 al certificării cheltuielilor zVerifică acurateţea, corectitudinea şi eligibilitatea
cheltuielilor (ex-ante)
zDepune solicitarea de plată la AM/OI + documente
justificative

Contractor
Fluxul documentelor
z Emite factura către beneficiar

Fluxul de fonduri
1. Plata indirectă pentru scheme de grant
2. Plata directă pentru proiectele de infrastructură

54
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

Fiecare cerere de finanţare depusă pentru a realiza un


proiect din fonduri structurale, implică 4 niveluri de certificare
a cheltuielilor, după cum arată şi Diagrama 1, inclusă în
proiectul Cadrului Strategic Naţional de Referinţă. disponibil
pe site-ul Ministerului Finanţelor Publice (www.mfinante.ro).
Procesul de certificare, după cum este definit în cadrul
programelor operaţionale sectoriale, implică elaborarea şi
transmiterea la Comisie a unei declaraţii de certificare a
cheltuielilor şi a solicitărilor de plată în format electronic.
Acest proces implică la rândul său o verificare a cheltuielilor
efectuate din punct de vedere al documentelor justificative,
al sistemului contabil folosit, al concordanţei cu legislaţia
naţională şi cu cea comunitară, etc. În tot acest ciclu al
controlului financiar, Autoritatea de Management la nivelul
fiecărui program operaţional are rolul de a consilia în detaliu
cum să se realizeze solicitările de plată de către beneficiarul
final, astfel încât să fie conforme cu cerinţele Comisiei
Europene. În acelaşi timp, orice neregulă observată de către
Autoritatea de Management, Organismele Intermediare şi
Autoritatea de Audit este raportată Autorităţii de Certificare.
Toate aceste nereguli sunt centralizate în cadrul unei baze
de date care este pusă la dispoziţia Serviciului de
Coordonare Antifraudă. Toate neregulile financiare care
depăşesc 4.000 de euro sunt, de asemenea, raportate către
OLAF. Pentru România, departamentul care raportează în
prezent aceste nereguli la OLAF se află în coordonarea
Ministrului Delegat pentru controlul implementării
programelor cu finanţare internaţională şi urmărirea aplicării
acquis-ului comunitar, Departamentul pentru Lupta
Antifraudă, cu atribuţii în controlul fondurilor de pre-
aderare47. Pentru controlul implementării fondurilor
structurale, va fi însă dezvoltat un întreg mecanism
instituţional, astfel încât fiecare nivel de gestiune a fondurilor
exercită în acelaşi timp şi atribuţii de verificare intermediară

47
Pentru autorităţile publice locale care vor accesa fonduri
structurale şi vor folosi, în derularea proiectelor din fonduri
structurale şi procedura de achiziţii publice, este important de
menţionat că un rol important în reglementarea activităţii de control
îl va juca şi recent înfiinţata Agenţie Naţională de Reglementare şi
Monitorizare a Achiziţiilor Publice.

55
IPP - AOR

a corectitudinii întocmirii solicitărilor de plată, existând în


acelaşi timp şi un feedback adecvat în întregul sistem pentru
orice nereguli observate, pe fiecare componentă prioritară
strategică de realizare a proiectelor din fonduri structurale.

Sistemul Unic de Informaţii privind Managementul


Acest sistem a fost creat la recomandarea Comisiei
Europene de a realiza un schimb şi comunicare de date
electronice în timp real între Comisie şi Guvernul României.
Obligaţia de a îl folosi în mod standardizat revine tuturor
organismelor care sunt implicate în implementarea
programelor operaţionale. Acest sistem a fost recent
menţionat şi în cadrul ultimului raport de monitorizare al
României, din mai 2006, ca fiind principalul instrument de
urmărire pentru programele din perioada post-aderare. După
cum remarcă şi raportul de monitorizare, acesta nu este încă
în conformitate cu cerinţele Comisiei Europene, iar
capacitatea de urmărire şi evaluare trebuie în continuare să
fie consolidată, prin extinderea utilizării acestui sistem la
toate organismele implicate, înainte de data aderării.
Concret, Sistemul Unic de Informaţii privind Managementul
reprezintă o reţea informatică care acoperă instituţiile
responsabile de implementarea documentelor cadru
menţionate în cadrul acestui capitol. Introducerea şi
procesarea datelor sunt disponibile numai utilizatorilor
autorizaţi, iar informaţiile incluse vor face parte din sistemul
electronic de management al informaţiilor al Comisiei
Europene. De buna funcţionare a Sistemului Unic de
Informaţii privind Managementul depinde în fapt funcţionarea
de o manieră coerentă a întregului proces de urmărire a
operaţiunilor financiare şi a proiectelor corespunzătoare
realizate cu sprijinul Uniunii Europene. Baza de date care va
cuprinde astfel toate proiectele finanţate din fonduri
structurale, introduse în format electronic într-un sistem
compatibil cu cel al celorlalte ţări membre, va permite în
acelaşi timp şi schimbul de informaţii dintre România şi alte
state membre.

În concluzie, din perspectiva beneficiarului, există un întreg


mecanism instituţional care trebuie parcurs în mod etapizat
până în momentul în care contractul este semnat de către

56
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

fiecare autoritate de management cu fiecare


primărie/consiliu judeţean care are un proiect aprobat din
fonduri structurale. Aceste etape pot dura o perioadă
considerabilă de timp, fapt ce rezultă şi în implicaţii de
planificare pentru bugetul local, în sensul asigurării unor
surse suficiente de co-finanţare pentru momentul în care
autoritatea de management ia decizia finală asupra
proiectelor finanţate (vezi etapele principale ale procesului
de evaluare a proiectelor din fonduri structurale, prezentate
în Caseta 3).

Caseta 5. Etapele principale ale evaluării proiectelor din


fonduri structurale, exemplul Programului Operaţional
Regional (POR)48

1. Organismul Intermediar (OI) lansează procesul de


depunere a cererilor de finanţare
2. OI primeşte cererile de finanţare
3. OI efectuează preselecţia proiectelor folosind criteriile
generale de eligibilitate (gateway criteria)
4. OI trimite lista cu proiecte preselectate Comitetelor
Regionale de Evaluare Strategică
5. Comitetele Regionale de Evaluare Strategică
avizează proiectele şi analizează conformitatea
acestora cu obiectivele POR şi strategiile regiunilor,
precum şi sinergia cu celelalte programe operaţionale
6. OI efectuează evaluarea proiectelor din punct de
vedere tehnic şi financiar, folosind criteriile de
selecţie aprobate de Comitetul de Monitorizare
7. OI transmite Autorităţii de Management (AM) lista
finală a proiectelor selectate

48
Sursa: Prezentarea domnului Gabriel Friptu, Director al
Autorităţii de Management pentru Programul Operaţional Regional,
Ministerul Integrării Europene, în cadrul dezbaterii internaţionale
„Mecanisme de co-finanţare pentru proiecte derulate cu fonduri
structurale în România - o perspectivă europeană”, organizată de
IPP şi AOR, Bucureşti 22-23 iunie 2006.

57
IPP - AOR

8. AM ia decizia finală asupra proiectelor finanţate


9. AM semnează contractele cu beneficiarii

Activitatea întregului mecanism instituţional descris mai sus


este coordonată la nivel central de către Comitetul Naţional
de Coordonare a procesului de pregătire pentru gestionarea
instrumentelor structurale, condus de Ministrul Finanţelor
Publice şi în care sunt incluşi reprezentanţi ai tuturor
autorităţilor de management49. Activitatea sa este una de
planificare a managementului fondurilor structurale,
asemănătoare cu rolul AMCSC, dar care cuprinde într-un
cadru formal, spre deosebire de AMCSC, şi reprezentanţii
autorităţilor de management din fiecare minister.

Prezentarea cadrului instituţional şi juridic din cadrul acestui


capitol, axată preponderent pe elemente teoretice stabilite
deja în cadrul documentelor-cadru de programare elaborate
la nivel guvernamental, necesită însă şi o serie de observaţii
practice, menite să identifice o serie de puncte vulnerabile în
finalizarea stadiului pregătirilor, mai ales la nivelul
ministerelor desemnate ca autorităţi de management.

Planul de acţiune pentru creşterea absorbţiei fondurilor


structurale a fost recent aprobat de Guvern, pentru
semestrul ll 2006, în vederea întăririi capacităţii
administrative de absorbţie a fondurilor structurale şi de
coeziune50. Din perspectiva potenţialilor aplicanţi la fondurile
structurale, rămân însă o serie de paşi importanţi pentru
clarificarea procedurilor care vor acţiona în acest domeniu.
Toate aceste potenţiale probleme devin cu atât mai acute cu
cât orizontul de timp în care trebuie rezolvate devine din ce
în ce mai scurt.
49
Reglementarea legală care stă la baza funcţionării Comitetului
Naţional de Coordonare a procesului de pregătire pentru
instrumentele structurale este Hotărârea de Guvern nr. 1200/2004
privind constituirea, organizarea şi funcţionarea Comitetului
naţional de coordonare a procesului de pregătire pentru
gestionarea instrumentelor structurale.
50
Data care este menţionată pentru aprobarea Planului de către
Guvern este data de 16 august 2006, sursa: www.gov.ro.

58
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

• La nivelul programelor operaţionale, cele mai multe


dintre acestea sunt încă la stadiul de proiect, deci nu
sunt încă definitivate documentele cadru care ar trebui
să ghideze procesul de absorbţie a fondurilor
structurale. Cu cât adoptarea într-o formă definitivă a
acestora este întârziată, cu atât mai mult este
întârziată şi elaborarea şi aprobarea programelor
complement, la nivelul fiecărui Minister cu
responsabilităţi de autoritate de management.
Importanţa elaborării şi mai ales, a informării asupra
programelor complement derivă din faptul că acestea
prezintă în mod detaliat care sunt priorităţile de
investiţii pentru fiecare sector de activitate.
• Este necesară o mai bună clarificare a zonelor de
intersecţie între programele operaţionale sectoriale
cum este de exemplu zona infrastructurii de transport
finanţabilă atât prin Programul Operaţional Sectorial de
Transport (POST) cât şi prin Programul Operaţional
Regional (POR). În general, POST va aloca fonduri
pentru drumurile naţionale, dar şi pentru porturile
maritime şi fluviale şi aeroporturi (considerate în
general de importanţă regională), care sunt, în unele
cazuri în aria de responsabilitate a autorităţilor publice
locale. POR va finanţa conectarea drumurilor judeţene
la reţeaua de drumuri naţionale „în cazul în care
acestea nu sunt finanţate în cadrul POST şi dacă se
demonstrează importanţa lor regională”51, dar şi
„reabilitarea şi modernizarea aeroporturilor şi porturilor
regionale şi locale, care nu sunt prevăzute a fi realizate
prin POST”52. Din nou, programele complement ar
putea clarifica în mod specific care sunt zonele
geografice eligibile pentru fiecare program operaţional
în parte.
• Mijloacele de informare despre fondurile structurale
trebuie diversificate, mai ales la nivel local, chiar

51
Sursa: Programul Operaţional Regional, Ministerul Integrării
Europene, 2006, p. 87.
52
Sursa: Programul Operaţional Regional, Ministerul Integrării
Europene, 2006, p. 88.

59
IPP - AOR

înainte de a începe derularea propriu-zisă a


campaniilor de informare prevăzute de fiecare program
operaţional. În prezent, mijloacele de informare sunt
concentrate pe site-uri web şi sesiuni de instruire
organizate fie de către ONG-uri, fie de către Institutul
Naţional de Administraţie. Planul de acţiune al
Guvernului mai sus-menţionat prevede responsabilităţi
de asistenţă tehnică la nivelul prefecturilor din fiecare
judeţ, care trebuie să înfiinţeze compartimente
specializate, dar aceste resurse de informare trebuie
popularizate şi diversificate cât mai mult, chiar înainte
de aşteptata aderare a României la Uniunea
Europeană pentru data de 1 ianuarie 2007.
• Conţinutul surselor de informare trebuie diversificat -
de la principii generale de acţiune a fondurilor
structurale şi a domeniilor largi de eligibilitate pentru
proiectele din fonduri structurale, la ghiduri practice de
elaborare a unei cereri de finanţare şi mai ales, de
implementare a proiectelor din fonduri structurale. Tot
în ceea ce priveşte partea de conţinut a resurselor de
informare, trebuie atrasă atenţia asupra criteriilor care
trebuie avute în vedere pentru o arie largă de proiecte,
comună mai multor programe operaţionale sectoriale -
cum este de pildă evaluarea impactului asupra
mediului sau componenta de gen a proiectelor propuse
(vezi componenta de metodologie anterior prezentată
în evaluarea tehnică a proiectelor din fonduri
structurale în Caseta 4).
• Trebuie planificate încă din acest stadiu, de finalizare a
documentelor cadru, coerenţa programelor
operaţionale şi a proiectelor eligibile pentru finanţare
din fondurile structurale cu liniile deja existente de
finanţare din cadrul programelor guvernamentale (de
tipul programului pentru drumurile comunale, sau a
unor programe de construcţie a şcolilor, etc.),
dezvoltate la nivel de Minister. Experienţa
internaţională53 a arătat că, în lipsa unei viziuni

53
Vezi în acest sens prezentarea realizată de Marinov, Bahloul şi
Slay - Structural funds and the new member states: lessons
learned -, UNDP, iunie 2006.

60
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

integrate asupra modalităţilor de finanţare a


obiectivelor de dezvoltare (în general reglementate prin
Planul Naţional de Dezvoltare) se poate ajunge la
situaţia în care există linii de finanţare „concurente” cu
cele din fondurile structurale, de obicei asociate cu un
grad mai mare de accesibilitate pentru potenţiali
beneficiari şi care rezultă, în mod implicit, într-un nivel
scăzut de absorbţie al fondurilor structurale.
• După cum a fost menţionat deja în acest material,
fondurile post-aderare şi fondurile post-aderare au o
serie de caracteristici care permit o diferenţiere clară a
acestora. Totuşi, experienţa celor care au lucrat cu
fonduri de pre-aderare şi a celor care vor lucra cu
fondurile de pre-aderare poate fi asemănătoare în cel
puţin o privinţă: volumul mare de documente care
însoţeşte fiecare cerere de finanţare, precum şi fiecare
etapă de raportare. Pentru a facilita accesul
beneficiarilor la fondurile structurale, unele state
membre 54 au creat o interfaţă unică, sub forma unui
site, prin care este gestionat întreg procesul de
aplicaţie şi care mai aduce, pe lângă o mai mare
flexibilitate în trimiterea aplicaţiei, şi o mai bună
coordonare la nivel central, pentru evitarea duplicării
finanţării aceloraşi domenii din diferite programe
operaţionale. Autorităţile de management pentru
fiecare program operaţional trebuie să aibă în vederea
crearea unor mecanisme de asigurare a transparenţei
procesului de înregistrare a aplicaţiilor, ca şi cel care
priveşte evaluarea acestora. De asemenea,
capacitatea de absorbţie a fondurilor structurale ar
putea fi îmbunătăţită, dacă s-ar asigura, în cadrul
componentelor de asistenţă tehnică prevăzute în
cadrul fiecărui program operaţional, un anumit
feedback pentru beneficiarii ale căror aplicaţii nu vor fi
aprobate, pentru a putea corecta eventualele greşeli
din realizarea cererii de finanţare.

54
Vezi în acest sens exemplul Irlandei de Nord, cu portalul:
www.eugrants.org. Pentru cei care nu au acces la Internet, tot în
cazul Irlandei de Nord, există şi opţiunea de a trimite întreaga
aplicaţie prin intermediul poştei.

61
IPP - AOR

Aceste recomandări vizează cu precădere palierul


administraţiei centrale, de care depinde o bună parte a
coordonării procesului de planificare a absorbţiei fondurilor
structurale. Pentru noile state membre ale UE, care au trecut
prin experienţa transformărilor post-comuniste, una dintre
cheile succesului în absorbţia fondurilor structurale a fost
asociată55 în special cu modernizarea birocraţiei centrale şi
susţinerea acesteia în a lucra în calitate de parteneri ai
autorităţile publice locale şi organizaţiilor non-
guvernamentale. Desigur că partenerii trebuie la rândul lor
să fie unii pregătiţi în toate aspectele care ţin de
responsabilităţile lor în accesarea fondurilor structurale -
următoarea secţiune a materialului evaluează, pe baza
opiniilor funcţionarilor publici, cât de pregătită se consideră
administraţia publică locală din România pentru accesarea
fondurilor structurale.

55
Vezi în acest sens prezentarea realizată de Marinov, Bahloul şi
Slay - Structural funds and the new member states: lessons
learned , June 2006.

62
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

Capitolul 3
Percepţia autorităţilor publice, centrale şi locale, asupra
actualului nivel de pregătire pentru accesarea fondurilor
structurale în România

Printre efectele pozitive care le va aduce integrarea în


Uniunea Europeană pentru România se numără şi asistenţa
financiară consistentă, sub forma fondurilor structurale şi de
coeziune. Pentru ca ponderea proiectelor aprobate din
fonduri structurale din totalul proiectelor depuse de către
autorităţile publice locale să fie la un nivel înalt, aderarea
trebuie să producă şi o serie de schimbări în managementul
instituţiilor administraţiei publice, locale şi centrale, ca
principali beneficiari ai acestei asistenţe financiare.
Schimbările nu se rezumă numai la asigurarea unor venituri
suficient de mari la bugetul local/de stat pentru asigurarea
co-finanţării, ci implică asimilarea unor proceduri noi de lucru
- de la elaborarea proiectelor, monitorizarea periodică a
implementării lor şi până la controalele intermediare şi finale
la care sunt supuse toate proiectele care vor beneficia de
fonduri din partea Uniunii Europene. Ca o expresie globală a
tuturor acestor noi provocări în faţa administraţiei publice din
România, 55%56 dintre funcţionarii publici români consideră
că administraţia publică din România nu este suficient de
pregătită în vederea integrării în Uniunea Europeană (vezi
Grafic 2).

Secţiunea de faţă prezintă evaluarea stadiului pregătirii


administraţiei publice din România pentru accesarea
fondurilor structurale pe de o parte - la nivel naţional, în
cadrul unui eşantion reprezentativ şi pe de altă parte, la nivel
local, în cadrul unei cercetări recente realizată de IPP şi
AOR, care include reprezentanţi ai consiliilor judeţene şi
primăriilor de oraşe din România.

56
Această cifră reprezintă răspunsurile cumulate pentru variantele
deloc, în mică şi foarte mică măsură. Sursa datelor pentru
Graficele 2-7 este reprezentată de un sondaj reprezentativ la nivel
naţional în rândul funcţionarilor publici din România, realizat de
The Gallup Organization Romania, la cererea Agenţiei pentru
Strategii Guvernamentale, noiembrie 2005.

63
IPP - AOR

Percepţia funcţionarilor publici, la nivel naţional, asupra


stadiului pregătirilor pentru accesarea fondurilor
structurale în România

Cercetarea pe care se bazează prezentarea rezultatelor din


această secţiune are la bază un sondaj realizat în noiembrie
2005, pe un eşantion reprezentativ la nivel naţional, realizat
de The Gallup Organization Romania, la cererea Agenţiei
pentru Strategii Guvernamentale. Instituţiile incluse în cadrul
cercetării sunt reprezentate de primării atât din mediul urban
cât şi din rural, consilii judeţene (incluzând şi instituţii în
subordinea consiliilor judeţene), prefecturi, instituţii ale
administraţiei publice centrale (incluzând şi instituţii în
subordinea autorităţilor publice centrale), precum şi servicii
publice descentralizate.

Explicaţiile asociate de către funcţionarii publici stadiului


întârziat al pregătirilor pentru accesarea fondurilor structurale
de către România sunt legate de nivelul slab de pregătire
profesională, birocraţia excesivă, dotarea materială proastă,
corupţia, legislaţia defectuoasă şi mecanismele de motivare
a funcţionarilor.

Una dintre cele mai deficitare componente ale sistemului de


motivare a funcţionarilor publici, pregătirea profesională, este
apreciată de o treime din respondenţi ca nefiind
corespunzător valorizată de către conducătorii instituţiei în
care lucrează (vezi Grafic 3). Acceptând o definiţie
operaţională a capitalului uman în termeni de ani de
educaţie, imaginea administraţiei publice din România este
una pozitivă - 7 din 10 funcţionari au absolvit studii
superioare57. Această pregătire nu reprezintă însă
întotdeauna şi succesul elaborării şi implementării proiectelor
din fonduri structurale. Este necesară o specializare
profesională adecvată în elaborarea, managementul şi
implementarea proiectelor de dimensiuni mult mai mari decât
cele derulate din fonduri de pre-aderare. Experienţa noilor

57
Studiu privind problematica integrării europene în administraţia
publică din România, Agenţia Pentru Strategii Guvernamentale,
noiembrie 2005.

64
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

state membre, cum este cazul Ungariei58, arată că la


începutul perioadei post-aderare proiectele erau scrise de
experţi din firme specializate, din afara autorităţilor publice
locale. Pe parcurs însă, s-a constatat din ce în ce mai acut
nevoia de control asupra conţinutului proiectului, în sensul în
care este necesar ca în interiorul autorităţilor publice locale
să existe resurse umane specializate care să poată planifica
eficient un proiect şi care să cunoască, din experienţa
practică a administraţiei publice locale, dificultăţile etapei de
implementare a proiectului.

45%
41,21%
40%

35%

31,08%
30%

25%

20%

15%

9,67%
10%

5,40%
4,56%
5%

0,83%
0%
deloc în foarte mică măsură în mică măsură în mare măsură în foarte mare măsură în totalitate

Grafic 2. După părerea dvs., în ce măsură este pregătită


administraţia publică din România în vederea integrării în
Uniunea Europeană?
Sursa datelor: Agenţia pentru Strategii Guvernamentale,
noiembrie 2005. Diferenţele până la 100% reprezintă
NŞ/NR.

58
Exemplul Ungariei este extras din prezentarea realizată de către
domnul Janos Setenyi, Director Executiv, Expanzio Consulting
Group, în cadrul dezbaterii internaţionale organizate de către IPP
şi AOR, pe tema „Mecanismelor eficiente de co-finanţare a
proiectelor din fonduri structurale - o perspectivă europeană”,
Bucureşti, 22-23 iunie 2006.

65
IPP - AOR

45%

40% 38,77%

35%

30%

25,15%
25%

20,07%
20%

15%

10%
7,32%

5%

0%
foarte puţină puţină multă foarte multă

Grafic 3. Cât de multă importanţă acordă pregătirii


funcţionarilor publici în problematica integrării europene -
conducătorii instituţiei în care lucraţi?
Sursa datelor: Agenţia pentru Strategii Guvernamentale,
noiembrie 2005. Diferenţele până la 100% reprezintă NŞ/NR

Ţinând cont că există o responsabilitate legală a autorităţilor


administraţiei publice de a asigura un anumit număr de zile
pe an de pregătire profesională a funcţionarilor publici, iar
succesul accesării fondurilor europene presupune şi
existenţa unor resurse umane specializate, se impune
promovarea activă a posibilităţilor de training dar şi a
necesităţii de a le fructifica, atât în rândul nivelului executiv
cât şi în rândul celui decizional al administraţiei publice.
Tema generală a creşterii capacităţii de absorbţie a
fondurilor europene este, ca şi cea a elaborării proiectelor cu
finanţare europeană, una de mare interes pentru cei aflaţi la
nivelul decizional al autorităţilor publice locale şi centrale, cel
puţin la nivel declarativ. Graficele 3 şi 4 reprezintă opinia
nivelului mai degrabă executiv faţă de importanţa acordată
integrării europene de către nivelul decizional din
administraţia publică din România. Procesul de absorbţie
presupune însă, alături de un grad crescut de interes, o mai
mare transparenţă şi rigurozitate în cheltuirea fondurilor
publice, condiţie care este parţial legată şi de speranţa
funcţionarilor publici de reducere a actualului nivel de

66
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

corupţie din administraţia publică românească. De altfel,


aderarea la Uniunea Europeană este aşteptată de
funcţionari ca o soluţie - panaceu de rezolvare a celor mai
importante probleme din administraţie59 - creşterea salariilor,
gradul de pregătire al funcţionarilor, îmbunătăţirea
managementului în instituţiile publice, creşterea eficienţei,
reducerea corupţiei, etc.

40%
37,76%

35%

30%

25%
23,10%

20%

15,53%
15%

10%

4,82%
5%

0%
foarte puţină puţină multă foarte multă

Grafic 4. După părerea dvs. cât de multă importanţă acordă


creşterii capacităţii de absorbţie a fondurilor europene -
conducătorii instituţiei în care lucraţi?
Sursa datelor: Agenţia pentru Strategii Guvernamentale,
noiembrie 2005. Diferenţele până la 100% reprezintă NŞ/NR

Legate de aşteptările de reducere a corupţiei, odată cu


aderarea României la Uniunea Europeană, acestea sunt cel
mai probabil asociate cu intensificarea controalelor pentru
proiectele derulate din fonduri structurale (vezi Diagrama 1
care prezintă şi cele patru niveluri de certificare a cheltuielilor
pentru proiectele din fonduri structurale), dar şi cu
rigurozitatea raportărilor şi evaluărilor intermediare şi finale
pentru proiecte finanţate din fondurile post-aderare.

59
Studiu privind problematica integrării europene în administraţia
publică din România, Agenţia pentru Strategii Guvernamentale,
noiembrie 2005.

67
IPP - AOR

Aceste cifre conturează imaginea difuză a unei administraţii


publice care manifestă un grad ridicat de interes faţă de
asistenţa financiară acordată României în perioada post-
aderare (vezi Grafic 5), un nivel înalt de aşteptări faţă de
efectele pozitive pe care le va aduce integrarea, dar căreia,
în acelaşi timp, îi lipseşte informaţia specifică despre
oportunităţile de finanţare din surse europene (vezi Grafic 6).
Accesibilitatea surselor de informare despre acestea este,
de asemenea, redusă la nivelul funcţionarilor publici din
administraţia publică din România (vezi Grafic 7).

Concluzii similare se regăsesc şi în cercetarea realizată de


IPP şi AOR, la mai bine de jumătate de an după perioada în
care s-au colectat rezultatele prezentate anterior.

40%
36,83%

35%

30,83%
30%

25%

20%

15%

11,13%
10%

5,51%
5%

0%
foarte puţin interesaţi puţin interesaţi destul de interesaţi foarte interesaţi

Grafic 5. Cât de interesaţi sunt conducătorii instituţiei în care


lucraţi de elaborarea de proiecte cu finanţare europeană?
Sursa datelor: Agenţia pentru Strategii Guvernamentale,
noiembrie 2005. Diferenţele până la 100% reprezintă NŞ/NR

68
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

25%

20,17%
20%

15%
13,70%

11,84%

10,23% 10,46%
9,66%
10%

7,69%

6,03%

5%
3,07%

0,65%
0%
nu ştiu nimic 2 3 4 5 6 7 8 9 ştiu totul

Grafic 6. Pe o scală de la 1 la 10 unde 1 înseamnă că nu ştiţi


nimic, iar 10 că ştiţi totul despre oportunităţile de finanţare
europeană, cât de multe aţi spune că ştiţi despre aceste
oportunităţi?
Sursa datelor: Agenţia pentru Strategii Guvernamentale,
noiembrie 2005. Diferenţele până la 100% reprezintă NŞ/NR

50%

45% 42,89%

40%

35%

30% 28,32%

25%

20%

15%
11,24%
10,07%
10%

5%

0%
nu am deloc acces la informaţiile destul de greu destul de uşor foarte uşor
necesare

Grafic 7. Cât de uşor aveţi acces la informaţii necesare


legate de oportunităţile de finanţare europeană?
Sursa datelor: Agenţia pentru Strategii Guvernamentale,
noiembrie 2005. Diferenţele până la 100% reprezintă NŞ/NR

69
IPP - AOR

Percepţia funcţionarilor publici, la nivel local, asupra


stadiului pregătirilor pentru accesarea fondurilor
structurale în România

Continuând studiile anterioare în încercarea de a contura o


imagine obiectivă asupra problematicii asociate cu fondurile
structurale în România, aşa cum este ea reflectată astăzi la
nivelul administraţiei publice locale, Institutul pentru Politici
Publice (IPP) şi Asociaţia Oraşelor din România (AOR) au
realizat un sondaj, bazat pe chestionare auto-administrate,
cu întrebări având variante multiple de răspuns (închise şi
deschise), transmise tuturor consiliilor judeţene (41), precum
şi unui eşantion reprezentativ de primării de municipii şi
oraşe. Rata de răspuns la aceste chestionare a fost de 64%
în cazul consiliilor judeţene şi mai scăzută pentru primăriile
de oraşe (16%). Din păcate, rezultatele prezentate nu sunt
reprezentative pentru primăriile de municipii cuprinse în
eşantion, datorită faptului că acestea nu au returnat în
termenul stabilit chestionarele transmise de IPP şi AOR60.
Cercetarea s-a desfăşurat în perioada 1 - 17 iunie 2006.

Structura chestionarului a urmărit să investigheze gradul de


informare al autorităţilor publice locale, în calitate de
potenţiali beneficiari, asupra tipurilor de fonduri structurale
amintite în secţiunea anterioară.

Potrivit răspunsurilor primite, autorităţile publice locale din


România declară în unanimitate că au în general, cunoştinţe
despre existenţa fondurilor structurale pentru ţările membre
ale Uniunii Europene, însă, în ceea ce priveşte gradul de
informare cu privire la condiţiile de accesibilitate a acestor
fonduri, acesta variază de la mediu la scăzut.

60
Comparaţiile între cele două cercetări prezentate în cadrul
acestei secţiuni nu sunt relevante, datorită modului diferit de
eşantionare folosit de cele două studii şi implicit, al
reprezentativităţii rezultatelor prezentate. Este important de
menţionat faptul că cercetarea realizată la cererea Agenţiei pentru
Strategii Guvernamentale a cuprins atât reprezentanţi ai
administraţiei publice centrale, cât şi locale, în timp ce rezultatele
chestionarelor auto-administrate ale IPP reflectă numai opinia
autorităţilor publice locale.

70
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

Tipurile de fonduri structurale61 asupra cărora reprezentanţii


administraţiei publice locale sunt cei mai informaţi sunt:
fondul pentru proiecte de infrastructură (64%) şi cel pentru
dezvoltare regională (33%). La polul opus, cele mai puţin
cunoscute fonduri structurale sunt cel pentru dezvoltare
rurală şi pescuit (doar 5% dintre reprezentanţii autorităţilor
publice locale care au răspuns chestionarului se declară
informaţi cu privire la acest tip de fonduri structurale),
respectiv fondurile structurale pentru agricultură, în legătură
cu care doar 8% dintre respondenţi se declară în acest
moment informaţi (vezi Grafic 8).

În ceea ce priveşte o serie de aspecte care ţin de accesarea


şi utilizarea fondurilor structurale în general autorităţile
publice locale din România declară aproape în majoritate că
ar dori să fie mai bine informaţi cu privire la:

• condiţiile de eligibilitate (n.a. - pentru proiectele


aplicate la fondurile structurale): 77%
• domeniile prioritare de finanţare: 77%
• modalităţile de asigurare a co-finanţării: 92%
• procentul necesar de co-finanţare: 62%
• formularistica necesară: 72%
• instituţiile de control: 54%
• instituţiile responsabile cu acordarea fondurilor
structurale: 59%

Alte aspecte asupra cărora reprezentanţii autorităţilor publice


locale ar vrea să fie informaţi ţin de suma totală aferentă
fondurilor structurale pentru România, procedurile de
aplicare şi cele de audit, aspecte legate de pre-finanţarea
proiectelor, precum şi detalii despre parteneriatele eligibile
pentru fondurile structurale.

61
Variantele de răspuns la chestionarele IPP şi AOR nu au inclus
denumirea exactă a fondurilor structurale prezentate în cadrul
primei secţiuni a acestui material, ci domeniile mari de finanţare din
aceste fonduri, pentru a face mai uşor diferenţa între zonele
specifice care necesită încă activităţi de informare pentru
administraţia publică locală.

71
IPP - AOR

Cele mai importante probleme percepute ca atare de


reprezentanţii administraţiei publice locale din România în
ceea ce priveşte depunerea de proiecte pentru fondurile
structurale sunt: imposibilitatea de atragere a unor resurse
financiare suplimentare necesare co-finanţării (72%62),
respectiv lipsa personalului specializat în scrierea de
proiecte (51%). Alte probleme identificate de respondenţi în
materia fondurilor structurale sunt reprezentate de lipsa
fondurilor necesare studiilor de fezabilitate, insuficienţa
fondurilor de la bugetul local pentru a acoperi costurile de
co-finanţare, costurile ridicate pentru pregătirea
documentaţiei necesare proiectelor, lipsa de motivare pentru
specialiştii pregătiţi în redactarea cererilor de finanţare.

Întrebaţi fiind despre cauzele externe lor care afectează/pot


afecta procesul de accesare a fondurilor structurale,
reprezentanţii autorităţilor publice locale au indicat ca
principale obstacole: insuficienta consultare dintre
administraţia centrală şi cea locală (56%), birocraţia
excesivă (54%) şi lipsa oportunităţilor de training/cursuri pe
tema fondurilor structurale.

Cele mai potrivite soluţii pentru problemele pe care le


anticipează administraţia publică locală din România în
materia fondurilor structurale, în opinia celor care au răspuns
chestionarelor IPP şi AOR, sunt: atragerea de resurse
financiare publice (crearea unui Fond Naţional de
Dezvoltare) - 67%, parteneriat/asociere cu o altă
primărie/consiliu judeţean - 54% sau acordarea de credite
preferenţiale de la o Bancă pentru Autorităţi Locale (44%).

62
Anticipând aceste răspunsuri, IPP a avut iniţiativa organizării
dezbaterii „Mecanisme eficiente de co-finanţare a proiectelor din
fonduri structurale, o perspectivă europeană”, în 22-23 iunie 2006,
la Bucureşti, unde au participat autorităţi publice locale şi centrale,
experţi străini şi specialişti ai instituţiilor bancare din Bucureşti.
Cele mai importante probleme dezbătute în cadrul acestui
eveniment sunt prezentate în Anexa 6, Principalele concluzii ale
dezbaterii internaţionale „Mecanisme de co-finanţare pentru
proiecte derulate cu fonduri structurale în România - o perspectivă
europeană”.

72
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

Alte soluţii propuse de reprezentanţii autorităţilor publice


locale vizează: încurajarea parteneriatelor public - private şi
crearea unor instrumente financiare ca sprijin pentru
atragerea de fonduri.

Ca o concluzie generală la cercetarea realizată de IPP şi


AOR, se poate afirma că, în majoritate, autorităţile publice
locale din România au cunoştinţe generice limitate despre
structura şi destinaţiile fondurilor structurale care vor putea fi
accesate odată cu intrarea în Uniunea Europeană. Este
important de subliniat, însă, disponibilitatea reprezentanţilor
administraţiei publice locale de a asimila o serie de
cunoştinţe specifice în domeniu, motiv pentru care
recomandăm instituţiilor abilitate să furnizeze pregătire
profesională în sectorul public şi să pună un mai mare
accent pe problematica specifică fondurilor structurale la
elaborarea curriculei. Desigur, bunele intenţii ale autorităţilor
publice locale trebuie probate şi cu sumele din bugetul local,
destinate pregătirii funcţionarilor, pe care le vor aloca acestui
capitol bugetar, în fiecare an în care România va beneficia
de fonduri structurale. În ceea ce priveşte problemele pe
care le întâmpină administraţia publică locală - lipsa
fondurilor pentru co-finanţare, lipsa specialiştilor pregătiţi în
domeniu, acestea reclamă adoptarea unor măsuri practice
urgente de către instituţiile responsabile, în vederea
asigurării condiţiilor necesare pentru asimilarea viitoarelor
fonduri structurale care vor fi disponibilizate pentru România
după intrarea în Uniunea Europeană.

73
IPP - AOR

cel pentru dezvoltare rurală şi


pescuit

cel pentru agricultură

cel pentru dezvoltare regională

cel pentru proiecte de


infrastructură

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%

Grafic 8. Asupra cărora din următoarele tipuri de fonduri


structurale vă consideraţi cel mai bine informat?
Sursa datelor: Cercetarea IPP şi AOR, iunie 2006

altă problemă

lipsa personalului specializat în


scrierea de proiecte

imposibilitatea de atragere a unor


resurse financiare suplimentare
necesare finanţării

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

Grafic 9. Numiţi cea mai importantă problemă legată de


instituţia dumneavoastră, care vă împiedică să depuneţi o
cerere de finanţare din fonduri structurale, în viitorul
apropiat?
Sursa datelor: Cercetarea IPP şi AOR, iunie 2006

74
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

alta

credite preferenţiale de la o
Bancă pentru Autorităţi Locale

parteneriat/asociere cu o altă
primărie/consiliu judeţean

atragerea de resurse financiare


publice

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

Grafic 10. Care este cea mai potrivită soluţie pentru


asigurarea co-finanţării la fondurile structurale, din punctul
dumneavoastră de vedere?
Sursa datelor: Cercetarea IPP şi AOR, iunie 2006

Pe lângă responsabilităţile care rămân încă de definitivat şi


clarificat la nivel central, există în continuare o serie de paşi
importanţi de realizat pentru ca percepţiile funcţionarilor
publici din administraţia locală să înregistreze, în scurt timp,
evaluări pozitive asupra stadiului pregătirii autorităţilor
publice locale. Secţiunea de final a acestui material prezintă
o serie de recomandări adresate acelor reprezentanţi ai
autorităţilor publice locale care vor să acceseze fonduri
structurale.

75
IPP - AOR

76
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

Concluzii şi recomandări pentru autorităţile publice


locale din România care vor să acceseze fonduri
structurale

În spatele mitului că Uniunea Europeană va acorda


României sprijin financiar mai degrabă necondiţionat decât
restricţionat de o serie întreagă de reguli şi informaţii
transparente privind cheltuielile făcute, rămâne mai acută ca
oricând nevoia de a face paşi concreţi în direcţia finalizării
stadiului pregătirilor de accesare a proiectelor din fonduri
structurale. La o privire de ansamblu, au fost realizate
numeroase cursuri de pregătire pentru funcţionarii publici, au
fost organizate diverse sesiuni de dezbateri atât de către
instituţiile administraţiei publice centrale cât şi de
organizaţiile non-guvernamentale, au fost publicate
numeroase studii privind impactul aderării României la
Uniunea Europeană. Totuşi, autorităţile publice, în special la
nivel local invocă63 în continuare nevoia continuă de
pregătire şi specializare a personalului în problematica
fondurilor structurale, ca şi necesitatea identificării
modalităţilor cât mai concrete de asigurare a co-finanţării
proiectelor din fonduri structurale.

În acest sens, materialul de faţă sintetizează mai jos care ar


putea fi principalii 10 paşi care să ghideze o autoritate
publică locală în propriul demers de a fi cât mai pregătită
pentru momentul în care România va primi asistenţă
financiară din fondurile structurale:

1. Realizarea unei evaluări a nevoilor de finanţare de la


nivelul comunităţii, însoţită de o prioritizare a acestora şi
o planificare bugetară adecvată. Uniunea Europeană
încurajează dezvoltarea comunităţilor care ştiu să-şi
stabilească priorităţile reale, documentate dincolo de
propria percepţie a primarului/preşedintelui de consiliu
judeţean pentru care toate activităţile reprezintă o
prioritate şi toate trebuie realizate în acelaşi timp.

63
Conform răspunsurilor primite de IPP şi AOR la chestionarele
administrate pe tema fondurilor structurale (vezi Capitolul 3 al
acestui material).

77
IPP - AOR

Strategia de dezvoltare a comunităţii trebuie să aducă în


prim plan etapizarea problemelor şi a nevoilor identificate
pe plan local, însoţită de o planificare bugetară
corespunzătoare.

2. Colectarea şi analizarea cât mai detaliat a informaţiilor


provenind din documentele cadru (Cadrul de Sprijin
Comunitar, Planul Naţional de Dezvoltare şi programul
operaţional din sectorul de interes) aduce cu sine o mai
bună concentrare a portofoliului de proiecte pe linia
măsurilor eligibile identificate pentru fiecare sector în
parte.

3. Proiectele prognozate a fi realizate din fonduri structurale


trebuie să includă cheltuieli eligibile, conforme cu
cerinţele Comisiei Europene dar şi cu cele existente în
cadrul fiecărui program operaţional sectorial.

4. Procentul de co-finanţare impus pentru proiectele


derulate din fonduri structurale aduce cu sine şi un
proces de responsabilizare a aplicantului, în sensul în
care investiţiile făcute din fonduri structurale să fie
sprijinite şi de contribuţia comunităţilor locale64. Prin
această cerinţă, se impune astfel o mai mare rigoare în
planificarea cheltuielilor din bani publici pentru instituţiile
administraţiei publice din România, dar şi un mai mare
interes din partea beneficiarilor finali ai investiţiei făcute
ca banii alocaţi pentru realizarea proiectului să fie cât mai
eficient, dar şi transparent cheltuiţi. Noua lege a
finanţelor publice locale, Legea nr. 273/2006, pune
bazele unui nou sistem de echilibrare a bugetelor locale,
în care 20% din totalul fondurilor de echilibrare se
repartizează „prin hotărâre a consiliului judeţean, pentru
susţinerea programelor de dezvoltare locală, pentru
proiecte de infrastructură care necesită co-finanţare
locală” (art. 33, alin. 3, lit. b). La nivel de consiliu

64
Ne referim la contribuţia comunităţilor locale într-un sens
generic, de la nivelul comunităţilor celor mai mici până la nivel
judeţean, regional şi chiar naţional.

78
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

judeţean, în cazul în care se vor respecta condiţiile


prevăzute de lege, se constituie deci un fond de
asigurare a co-finanţării pentru proiecte de dezvoltare,
potenţială sursă de venituri la bugetele locale ale
localităţilor de pe raza judeţului. De asemenea, tot din
registrul posibilităţilor de co-finanţare de avut în vedere,
recent Guvernul a anunţat că Ministerul Finanţelor
Publice şi Autorităţile de Management vor realiza
parteneriate cu instituţiile bancare pentru co-finanţarea
proiectelor eligibile65.

5. Cu referire tot la modul de structurare al bugetului,


trebuie avută în vedere şi perioada de evaluare a
aplicaţiilor depuse, perioadă care poate fi destul de
îndelungată şi nu ar trebui să afecteze volumul de fonduri
de la bugetul local programate cu destinaţia co-finanţării.
Aşadar, noile nevoi de finanţare care apar pe parcursul
anului bugetar nu pot fi finanţate din resursele dedicate
co-finanţării; astfel că se impune în schimb identificarea
unor soluţii alternative care să nu diminueze previziunile
bugetare iniţiale pentru capitolul de contribuţie la
programele cu fonduri structurale.

6. Pentru asigurarea co-finanţării este necesar să fie iniţiate


demersuri de identificare a unor parteneri interesaţi de
realizarea unor proiecte în comun (mai ales cele care
privesc infrastructura şi mediul). Asocierea unităţilor
administrativ-teritoriale în proiecte depuse spre realizare
din fonduri structurale aduce aplicaţiei o putere financiară
mai mare dar şi implicaţii de mărire a ariei beneficiarilor
pentru proiectele depuse. Numărul beneficiarilor este un
indicator important şi pentru aprobarea proiectelor de
infrastructură (de ex. sistemele de apă şi canalizare) dar,
atenţie, şi pentru estimarea corectă a posibilităţilor
ulterioare de autosusţinere financiară a investiţiei, prin
implicarea cetăţenilor. Experienţa ţărilor noi membre ale
Uniunii Europene66 a arătat că unul dintre elementele

65
Sursa: www.guv.ro.
66
Vezi prezentarea domnului Janos Setenyi, realizată în cadrul
dezbaterii internaţionale „Mecanisme de co-finanţare a proiectelor

79
IPP - AOR

care favorizează absorbţia fondurilor structurale constă în


promovarea ideii de parteneriat între autorităţile publice
locale, ci nu a ideii de competiţie între localităţi, mai ales
în condiţiile în care de cele mai multe ori, volumul
fondurilor disponibile este suficient de mare pentru a
putea fi implementate un număr extins de proiecte de
dezvoltare locală, atâta vreme cât sunt gestionate
eficient.

7. Fondurile structurale accesate trebuie cheltuite în mod


corect şi transparent, întrucât sunt implicaţi banii publici
ai altor state membre. În consecinţă, un beneficiar final
reprezentat de o autoritate publică locală se poate
aştepta la controale suplimentare şi riguroase asupra
banilor cheltuiţi în proiectele europene. Pentru a putea
face faţă în mod eficient unor astfel de misiuni de control,
este necesară o organizare cât mai bună a rapoartelor
financiare în formatul şi cerinţele finanţatorului,
complementar sistemului contabil românesc. Experienţa
ţărilor vecine, membre ale UE, arată că deşi aşteptările
autorităţilor publice locale faţă de proiectele din fonduri
structurale erau asemănătoare cu cele din fonduri de pre-
aderare, există totuşi deosebiri majore între cele două
tipuri de proiecte - proiectele din fonduri structurale sunt
mai mari ca volum de bani alocaţi, necesită o planificare
bugetară pe termen mai lung, dar sunt şi mult mai riguros
controlate.

8. De transparenţa fondurilor cheltuite depinde întreg


managementul proiectului. În momentul în care evaluările
intermediare nu sunt aprobate, regulile de finanţare spun
că nu mai sunt transferate restul fondurilor proiectate. În
consecinţă, raportările financiare intermediare trebuie
tratate cu maximă atenţie, şi datorită sistemului unic de
înregistrare a neregulilor constatate, ele jucând un rol
esenţial în evaluarea proiectelor depuse spre finanţare.

din fonduri structurale”, organizată de IPP şi AOR, Bucureşti 22-23


iunie 2006, inclusă în cadrul Anexei nr. 6 a acestui material.

80
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

9. Aplicaţiile depuse spre finanţare din fondurile structurale


trebuie să aibă structura completă a unui proiect,
incluzând şi indicatorii de impact sau de rezultat al
activităţilor incluse. Ele nu pot fi sub forma unei idei
punctuale, de exemplu modernizarea a 5 km de drum pe
tronsonul x, ci trebuie să prevadă în mod clar o analiză
cost - beneficiu, pentru anumite proiecte un studiu de
prefezabilitate, un sistem de monitorizare intermediară a
rezultatelor obţinute de proiect. Mai mult, problemele
tratate prin finanţarea solicitată trebuie încadrate în
cadrul unei viziuni strategice (materializată în strategii de
dezvoltare) pe care conducerea comunităţii trebuie să o
contureze la momentul aplicaţiei pentru proiecte din
fonduri structurale. De coerenţa şi completitudinea
modului în care este gândit un proiect depinde în mare
măsură şi obţinerea finanţării.

10. Proiectele de dezvoltare a propriei comunităţi din fonduri


structurale sunt cel mai bine cunoscute chiar de către
personalul care lucrează în interiorul acelei comunităţi.
Se impune astfel o evaluare realistă a necesităţilor de
training ale funcţionarilor (publici sau personal
contractual) pe tema fondurilor structurale, dar şi
stimularea căutării de informaţii despre oportunităţile de
instruire existente, chiar de către proprii angajaţi. În lipsa
unui personal specializat pe realizarea de proiecte din
fonduri structurale, toate recomandările anterior
menţionate devin nerelevante în raport cu importanţa
realizării unui proiect bine articulat şi fundamentat, pentru
a fi depus spre finanţare din fonduri structurale.

Procesul de pregătire a României pentru accesarea


fondurilor structurale nu presupune neapărat o permanentă
căutare a celor „vinovaţi” de posibile întârzieri sau „steguleţe
roşii” monitorizate de Comisia Europeană. Dacă România va
avea o bună capacitate de absorbţie a fondurilor post-
aderare, aceasta va însemna că mai mulţi factori implicaţi -
atât autorităţi publice locale, cât şi centrale, dar şi sectorul
privat sau cel non-guvernamental înţeleg să colaboreze şi să
se sprijine reciproc. Această perspectivă este dificil de a fi
pusă în practică în condiţiile în care eforturile de pregătire se

81
IPP - AOR

concentrează numai la nivelul ministerelor responsabile de


programele operaţionale, sau în direcţia creării unor noi
organisme de control pentru proiectele derulate din fonduri
structurale. Cei care vor propune aceste proiecte şi vor avea
în responsabilitate implementarea lor trebuie să beneficieze
deopotrivă de asistenţa tehnică şi pregătirea necesare.
Acest sprijin nu exclude faptul că nu este suficient să te
declari „interesat”, în calitate de conducător al unei autorităţi
publice locale, de accesarea fondurilor structurale, ci este
nevoie de o implicare activă în căutarea resurselor de
informare, formare profesională, dezvoltare de parteneriate
sau atragerea de noi resurse financiare pentru asigurarea
co-finanţării. În plus acest tip de asistenţă financiară este
destinat, prin proiectele vizate, dezvoltării comunităţilor
locale, rezultând deci cu atât mai mult o mai mare
responsabilizare a primarilor/preşedinţilor de consilii
judeţene pentru accesarea acestor fonduri în sprijinul
comunităţilor locale, ci nu al intereselor individuale care pot
fluctua de la o campanie electorală la alta.

Autorităţile centrale trebuie să pună la dispoziţia tuturor date,


informaţii complete despre ce trebuie urmat pentru ca o
autoritate publică locală să se poată considera pregătită
pentru absorbţia fondurilor structurale. În acelaşi timp este în
primul rând şi sarcina autorităţilor publice locale să caute
informaţii despre tot ce înseamnă accesarea proiectelor din
fonduri europene şi să le fructifice, căpătând experienţă în
scrierea proiectelor şi ulterior managementul lor. Subliniem
în final faptul că, în acelaşi scop, se impune internalizarea
resurselor necesare pentru consolidarea capacităţii de
accesare a fondurilor structurale - tehnice, logistice,
expertiza resurselor umane, etc.

82
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

Bibliografie

Studii

Agenţia pentru Strategii Guvernamentale, Studiu privind


problematica integrării europene în administraţia publică din
România, Bucureşti, noiembrie 2005

Chiriţă Ionel, Necesitatea lichidării dezechilibrelor, Hârşova,


ianuarie 2005

Cojanu, Valentin; Dima, Alina; Muşetescu, Radu; Pîslaru,


Dragoş; Stănculescu, Manuela, Studiul nr. 6 - Cerinţe
specifice ale gestionării instrumentelor structurale şi
implicaţiile pentru România, Institutul European din
România, Bucureşti, 2004, disponibil pe
http://www.infoeuropa.ro/ieweb/imgupload/studiul6.pdf

Delegaţia Comisiei Europene în România, Eurobarometrul


65, Opinia publică în Uniunea Europeană, Raport Naţional
România, autor: Dumitru Sandu, primăvara 2006

Georgescu Ion; Nicolae Ciprian; Vrabie, Codru, Fondurile


structurale: impactul trainingului asupra capacităţii de
absorbţie, disponibil la http://www.irt.ro/media/06_04_26_
Raport_training_Fonduri_Structurale.pdf, Institutul Român de
Training, Bucureşti, aprilie 2006

Institutul European din România, Politica de dezvoltare


regională, Bucureşti, 2003, manual disponibil la
http://www.ier.ro/ Proiecte/Brosuri/Politica%20regionala.pdf

Institutul Naţional de Statistică, Conturi naţionale regionale


1998-2003, Bucureşti, 2006

Documente cadru

Guvernul României, Cadrul Strategic Naţional de Referinţă


(proiect), aprilie 2006, disponibil la
http://www.mfinante.ro/ROM_NSRF_Aprilie2006.pdf (data
accesării: 2 iunie 2006)

83
IPP - AOR

Guvernul României, Planul Naţional de Dezvoltare,


decembrie 2005, disponibil la http://anaf.mfinante.ro/wps/
portal/amcsc/PND (data accesării: 1 iunie 2006)

Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, Planul


Naţional Strategic de Dezvoltare Rurală, disponibil la:
http://www.maap.ro/pages/page.php?self=03&sub=0302&art
=0305&var=030201&lang=2 (data accesării: 2 august 2006)

Ministerul Administraţiei şi Internelor, Programul Operaţional


Dezvoltarea Capacităţii Administrative, disponibil la:
http://modernizare.mai.gov.ro/documente/PO%20DCA%20R
o%2019%20apr%202006.pdf (data accesării: 29 iulie 2006)

Ministerul Administraţiei şi Internelor, Fişa cadru de proiect


pentru Programul Operaţional Dezvoltarea Capacităţii
Administrative, disponibilă la: http://modernizare.mai.gov.ro/
documente/fisa%20de%20proiect%201-act%2011%20iulie-
P.pdf (data accesării: 29 iulie 2006)

Ministerul Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei, Programul


Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane,
disponibil la: http://www.mmssf.ro/website/ro/autoritate/
190506posdru.pdf (data accesării: 30 iulie 2006)

Ministerul Economiei şi Comerţului, Program Operaţional


Sectorial Creşterea Competitivităţii Economice, disponibil la:
http://www.minind.ro/poi/pos/POS_Competitivitate_romana.p
df (data accesării: 30 iulie 2006)

Ministerul Mediului şi Gospodăririi Apelor, Programul


Operaţional Sectorial de Mediu (a treia versiune), disponibil
la:
http://www.mmediu.ro/integrare/comp1/POSMediu_mai_200
6%20fara%20trackch.pdf (data accesării: 29 iulie 2006)

Ministerul Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului,


Programul Operaţional Sectorial de Transport (variantă în
lucru, 12 aprilie 2006), disponibil la: http://www.mt.ro/dgrfe/

84
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

post_aprilie2006/Raport%20POST.pdf (data accesării: 29


iulie 2006)

Ministerul Integrării Europene, Programul Operaţional


Regional, disponibil la: http://www.mie.ro/_documente/POR/
POR.pdf (data accesării: 29 iulie 2006)

Resurse web

Agenţia pentru Protecţia Mediului Maramureş, Instrumente


financiare postaderare - Fondurile structurale , document
disponibil la: http://www.apmbm.ro/Proiecte_Programe/
Continut_Proiecte/Fonduri%20structurale.doc

Guvernul României, EU-RO Newsletter, disponibil pe


www.guv.ro

Ministerul Integrării Europene - www.mie.ro

Ministerul Finanţelor Publice, portal privind fondurile


structurale şi de coeziune - http://anaf.mfinante.ro/wps/portal
şi http://fonduriue.mfinante.ro/wps/portal

Portalul Irlandei de Nord pentru Planul Naţional de


Dezvoltare http://www.csfinfo.com/viewdoc.asp?fn=/
documents/eu_structural_funds/community/community-
initiatives.htm&mn=eusv&nID=

Portalul Irlandei de Nord pentru fonduri structurale


www.eugrants.org

Portalul Irlandei de Nord pentru exemple de proiecte din


fonduri structurale http://www.ideasbank-equal.info/.

Portalul Uniunii Europene - http://www.europa.eu.int

Uniunea Europeană, portalul privind Politica regională -


http://ec.europa.eu/regional_policy/intro/working4_ro.htm

Uniunea Europeană, Politica regională - În sprijinul


regiunilor, Luxemburg 2004, disponibil la http://ec.europa.eu/

85
IPP - AOR

regional_policy/sources/docgener/presenta/working2004/wor
king2004_ro.pdf

86
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

Prezentări din cadrul conferinţelor

Autoritatea de Management pentru Cadrul de Sprijin


Comunitar, Fondurile Structurale şi de Coeziune ale Uniunii
Europene, prezentare în cadrul conferinţei „Evaluarea
Managementului Intervenţiilor Publice. Între analiză teoretică
şi abordare practică”, organizată de AMCSC, Bucureşti 20
iunie 2006

Cotovelea, Răzvan, Autoritatea de Management pentru


Cadrul de Sprijin Comunitar, Stadiul actual al accesării
fondurilor de pre-aderare în România, prezentare în cadrul
dezbaterii internaţionale „Mecanisme eficiente de co-
finanţare a proiectelor din fonduri structurale - o perspectivă
europeană”, organizată de IPP şi AOR, Bucureşti, 22-23
iunie 2006

Dugoiaşu, Mihaela, Autoritatea de Management pentru


Programul Operaţional Sectorial de Mediu, Programe de
finanţare ale Uniunii Europene, Sectorul protecţiei mediului,
prezentare în cadrul dezbaterii internaţionale „Mecanisme de
co-finanţare pentru proiecte derulate cu fonduri structurale în
România - o perspectivă europeană”, organizată de IPP şi
AOR, Bucureşti 22-23 iunie 2006

Friptu, Gabriel, Autoritatea de Management pentru


Programul Operaţional Regional, Programul Operaţional
Regional 2007-2013, prezentare în cadrul dezbaterii
internaţionale „Mecanisme de co-finanţare pentru proiecte
derulate cu fonduri structurale în România - o perspectivă
europeană”, organizată de IPP şi AOR, Bucureşti 22-23 iunie
2006

Marinov, Vasil; Bahloul, Hachemi; Slay, Ben, Structural


funds and the new member states: lessons learned, iunie
2006, prezentare realizată în cadrul mesei rotunde “Are
Municipalities and Districts ready for the European Union
Funds?”, organizată de UNDP Bulgaria, disponibilă la:
http://www.undp.bg/uploads/File/events/eu_accession/asses
sment_reports_junejuly06/article_partnershipreport_2006_en

87
IPP - AOR

.pdf#search=%22Lessons%20structural%20funds%22 (data
accesării: 31 iulie 2006)

Setenyi, Janos, Expanzio Consulting, Calm heads and full


pockets, prezentare în cadrul dezbaterii internaţionale
„Mecanisme de co-finanţare pentru proiecte derulate cu
fonduri structurale în România - o perspectivă europeană”,
organizată de IPP şi AOR, Bucureşti 22-23 iunie 2006

Zorlin, Cristina, Autoritatea de Management pentru


Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor
Umane, prezentare în cadrul dezbaterii internaţionale
„Mecanisme de co-finanţare pentru proiecte derulate cu
fonduri structurale în România - o perspectivă europeană”,
organizată de IPP şi AOR, Bucureşti 22-23 iunie 2006

88
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

Legislaţie

Hotărârea de Guvern nr. 403/2004, pentru modificarea şi


completarea Hotărârii Guvernului nr. 1574/2003 privind
organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice şi
a Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală

Hotărârea de Guvern nr. 1179/2004, pentru modificarea şi


completarea Hotărârii Guvernului nr. 497/2004 privind
stabilirea cadrului instituţional pentru coordonarea,
implementarea şi gestionarea instrumentelor structurale

Hotărârea de Guvern nr. 497/2004, privind stabilirea cadrului


instituţional pentru coordonarea, implementarea şi
gestionarea instrumentelor structurale

Hotărârea de Guvern nr. 1200/2004, pentru constituirea,


organizarea şi funcţionarea Comitetului Naţional de
coordonare a procesului de pregătire pentru gestionarea
instrumentelor structurale

Hotărârea de Guvern nr. 651/2006, privind aprobarea Politicii


în domeniul ajutorului de stat 2006 - 2013

Legea nr. 200/2005, privind aprobarea Ordonanţei de


Urgenţă a Guvernului nr. 22/2005, pentru completarea Legii
nr. 94/1992, privind organizarea şi funcţionarea Curţii de
Conturi

Legea nr. 273/2006, privind finanţele publice locale

Regulamentul nr.1059/2003 al Parlamentului şi al Consiliului


Europei privind stabilirea unui nomenclator comun al
unităţilor teritoriale pentru statistică (NUTS)

Regulamentul Consiliului Europei nr.1260/1999 privind


prevederile generale ale fondurilor structurale

Regulamentul Consiliului Europei nr. 1698/2005, privind


sprijinul pentru dezvoltare rurală prin Fondul European
Agricol pentru Dezvoltare Rurală

89
IPP - AOR

90
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

Anexe

Anexa 1
Disparităţi intra şi inter regionale pentru România, în
perioada 1998-2003

Corespunzător principalului obiectiv de asistenţă financiară


din fonduri structurale, acela de a reduce disparităţile
economice şi sociale între regiuni, prezentăm mai jos situaţia
pentru România, a nivelului de dezvoltare a judeţelor,
precum şi ai indicilor agregaţi regionali.

Datele prezentate pentru a caracteriza disparităţile regionale


pentru cazul României, sunt obţinute de la Institutul Naţional
de Statistică (INS)67, care a colectat date privind produsul
intern brut şi produsul intern brut pe locuitor, pentru a
reprezenta un indicator sintetic al dezvoltării regionale.
Conform definiţiei utilizate de INS, cei doi indicatori
reprezintă indicatori ai activităţii de producţie la nivel de ţară
sau regiune, folosiţi pentru a compara nivelul economic de
dezvoltare. Judeţele cu indici superiori de dezvoltare,
dezvoltarea fiind măsurată cu ajutorul produsului intern brut
pe cap de locuitor, pentru anul 2003 sunt68: Bucureşti, Timiş,
Braşov, Ilfov, Cluj, Gorj, Constanţa, Bihor, Sibiu şi Mureş. La
polul opus, se menţin, pentru întreaga perioadă 1998 - 2003,
judeţele Vaslui, Giurgiu, Botoşani, Călăraşi şi Teleorman69
(vezi Graficele de la 11 la 16).

La nivel regional, conform datelor INS, regiunile care au


valori ai indicelui de disparitate peste media naţională sunt,
pentru 2002-2003, regiunea Bucureşti-Ilfov, Vest şi Centru.
Metodologia INS calculează indicii de disparitate ca raportul
între produsul intern brut pe cap de locuitor la nivel de judeţ
67
Sursa: Institutul Naţional de Statistică, Conturi naţionale
regionale 1998-2003, Bucureşti, 2006.
68
Prezentarea este în ordine descrescătoare. Bucureştiul este
considerat judeţ în această enumerare.
69
Lista judeţelor nu este pentru toţi anii menţionaţi în aceeaşi
ordine din punct de vedere al valorilor înregistrate, dar reprezintă
în toţi anii, ultimele locuri din punct de vedere al PIBului pe cap de
locuitor.

91
IPP - AOR

şi produsul intern brut pe locuitor la nivel naţional (vezi Grafic


17 şi 18).

Ca un raport sintetic al evoluţiei indicatorilor regionali de


dezvoltare în ansamblul ţării, se constată70:
• creşterea disparităţilor regionale între Regiunea
Bucureşti-Ilfov şi celelalte regiuni
• dezvoltare neechilibrată între Estul şi Vestul ţării,
respectiv între Regiunile Nord-Est, Sud-Est, Sud, Sud
Vest şi Regiunile Vest, Nord- Vest, Centru
• subdezvoltarea cronică este concentrată în Regiunea
Nord-Est, la graniţa cu Moldova şi în Regiunea Sud,
de-a lungul Dunării
• existenţa unor importante disparităţi intra-regionale,
care reflectă structura mozaicală a dezvoltării
economice: în interiorul regiunilor coexistă zone
subdezvoltate cu zone relativ dezvoltate
• declinul masiv al oraşelor mici şi mijlocii, îndeosebi al
oraşelor mono industriale, generat de restructurarea
industrială
• grad scăzut de atractivitate a majorităţii regiunilor
• declinul socio-economic a numeroase centre urbane
mari şi diminuarea rolului lor în dezvoltarea arealelor
adiacente.

70
Aceste concluzii au fost prezentate de domnul Gabriel Friptu,
Director al Autorităţii de Management pentru Programul
Operaţional Regional, Ministerul Integrării Europene, în cadrul
dezbaterii internaţionale „Mecanisme de co-finanţare pentru
proiecte derulate cu fonduri structurale în România - o perspectivă
europeană”, organizată de IPP şi AOR, Bucureşti 22-23 iunie
2006.

92
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

180

160

140

120

100

80

60
ra

Vâ hor
ea

ba

Sa rg a

ad
ui

or u
an

tu hita

Bi u

ea

a
Al j

uj

j
ed lt

ov
ol

or
H nc e
un O

ar
le rgi

bi

sn
av

ov
sl

Cl
oa
D

Ar
m

lc

lc

I lf
G
Si
M
Va

va
ce

ah
Te iu

Tu

a
G

Co
Su

Vr

Pr
H

Grafic 11. Evoluţia PIB-ului pe cap de locuitor, pe judeţe, în


anul 1998
Sursa datelor: Institutul Naţional de Statistică

185

165

145

125

105

85

65

45
ui

j
iu

m t

ea

e d ba
ra

ar a
V â ita
ov a

Si a
Bi u

ad
r

ov
ea

j
an

ol

lu
or
l

ho
O

H ho v

C lce
av

bi
ar

n
sl

rg

oa
D

Il f
gh
un A l

as

Ar
lc

nc

G
M
Va

ce
iu

Tu

or

a
a
G

tu
Su

Pr
Vr
le

Sa
Te

Grafic 12. Evoluţia PIB-ului pe cap de locuitor pe judeţe, în


anul 1999
Sursa datelor: Institutul Naţional de Statistică

93
IPP - AOR

225

205

185

165

145

125

105

85

65

45
G slui

S a
iu

ah a
a

Bi a

ar u
ita

na
ad

ov
lt

Ilf j
Vâ r
ea

j
Tu an

ol

lu
or
ho
O

ov

e
H ibi
ar

Pr oar
av

ce
rg

C
gh
lc

as
Al

Ar
lc

G
rm

M
Va

ce

an
iu

ed

ov
o

tu
Su

Vr
le

un

C
Sa
Te

Grafic 13. Evoluţia PIB-ului pe cap de locuitor pe judeţe, în


anul 2000
Sursa datelor: Institutul Naţional de Statistică

230

210

190

170

150

130

110

90

70

50
ui

ov a
iu

Tu ea

lt

ar a
ita

Vâ ra

Bi a
Si r
u
ad

ov
ea

j
an
ol

lu
or
ho
O

H Alb

ov

C lce

bi
av

ar

n
sl

rg

oa
D

C
gh

Ilf
c

as

Ar
lc

G
m

M
Va

ah
ce

an
iu

or

ed
G

tu
Su

Pr
Vr

le

un
Sa
Te

Grafic 14. Evoluţia PIB-ului pe cap de locuitor pe judeţe, în


anul 2001
Sursa datelor: Institutul Naţional de Statistică

94
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

230

210

190

170

150

130

110

90

70

50
ui

ar a

r
j

j
u

or lt

ea

e
ba

ah a

ov ra
na

Bi d

ov
j
an

ea
ol

lu

or
ho
le O
gi

av

ov

bi
H lce
Pr hit

a
ar
sl

C a
D

Ilf
nc

Al

as

Ar
lc

G
m
r

Si
M

o
Va

ce

g
iu


Tu

ed
a
G

tu
Su
Vr

un
Sa
Te

H
Grafic 15. Evoluţia PIB-ului pe cap de locuitor pe judeţe, în
anul 2002
Sursa datelor: Institutul Naţional de Statistică

230

210

190

170

150

130

110

90

70

50
ui
Va i u

lt

ar e
ita

na

H rah a
ed va

ba

Bi u

j
r

ov
a

ea

ra

ad
an

j
ol

lu
or
ho
O

P lce

bi
ce

av

H ar
sl
rg

oa
D

C
gh

un o

Ilf
as

Al

Ar

G
lc
m

Si
M
ce
an
iu


Tu
or

ov
G

tu
Su
Vr
le

C
Sa
Te

Grafic 16. Evoluţia PIB-ului pe cap de locuitor pe judeţe, în


anul 2003
Sursa datelor: Institutul Naţional de Statistică

95
IPP - AOR

600

500

400

2000
300 1999
1998

200

100

0
Regiunea Nord- Regiunea Sud Regiunea Sud Regiunea Nord- Regiunea Sud- Regiunea Vest Regiunea Centru Regiunea
Est Muntenia Vest Oltenia Vest Est Bucuresti-Ilfov

Grafic 17. Evoluţia PIB-ului pe cap de locuitor, pe regiuni, în


perioada 1998-2000
Sursa datelor: Institutul Naţional de Statistică

700

600

500

400
2003
2002
2001
300

200

100

0
Regiunea Nord- Regiunea Sud Regiunea Sud Regiunea Nord- Regiunea Sud- Regiunea Vest Regiunea Centru Regiunea
Est Muntenia Vest Oltenia Vest Est Bucuresti-Ilfov

Grafic 18. Evoluţia PIB-ului pe cap de locuitor pe regiuni, în


perioada 2001-2003
Sursa datelor: Institutul Naţional de Statistică

96
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

Anexa 2
Domenii de intervenţie ale fondurilor structurale71

™ Sectorul Productiv cu următoarele domenii de


intervenţie

Agricultură care finanţează: investiţii în loturile agricole,


iniţierea activităţii tinerilor fermieri, formare profesională,
îmbunătăţirea procesării şi marketing-ului produselor
agricole.

Silvicultură: investiţii în păduri, îmbunătăţirea


recoltării/tăierii, procesării şi marketingului produselor
forestiere, promovarea unor noi modalităţi de folosire şi
marketing al produselor forestiere, înfiinţarea de asociaţii ale
proprietarilor de păduri, refacerea potenţialului de producţie
forestieră pierdut în urma dezastrelor naturale şi focului şi
introducerea unor instrumente preventive adecvate,
împădurirea terenurilor neagricole, îmbunătăţirea/păstrarea
stabilităţii ecologice a pădurilor cu rol de protecţie, formare
profesională

Promovarea adaptării şi dezvoltării zonelor rurale prin:


îmbunătăţiri funciare, reparcelare, înfiinţarea serviciilor de
ajutor şi management al fermelor, marketing al produselor
agricole de calitate, servicii de bază pentru economia şi
populaţia rurală, renovarea şi dezvoltarea satelor şi protecţia
şi conservarea moştenirii rurale, diversificarea activităţilor
agricole şi a celor apropiate de agricultură, pentru asigurarea
de activităţi multiple sau de venituri alternative, gospodărirea
resurselor de apă pentru agricultură, dezvoltarea şi
îmbunătăţirea infrastructurii asociate dezvoltării agriculturii,
încurajarea activităţilor turistice, încurajarea activităţilor
meşteşugăreşti, conservarea mediului înconjurător asociată

71
Conform portalului Ministerului Finanţelor Publice:
http://fonduriue.mfinante.ro/wps/PA_1_1_15H/static/amcsc/fond_st
ructural/fonduri_structurale/prezentare/domenii_interventii.htm.
Documnetarea pentru prezentarea domeniilor de intervenţie ale
fondurilor structurale a fost realizată de domnul Alexandru
Petrovici, Director Executiv al AOR.

97
IPP - AOR

cu conservarea terenurilor, pădurilor şi peisajului, precum şi


cu îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă ale animalelor, refacerea
potenţialului de producţie agricolă pierdut în urma
dezastrelor naturale şi introducerea unor instrumente
preventive adecvate, inginerie financiară

Pescuitul este un alt domeniu de intervenţie finanţându-se


în principal: restructurarea activităţii de pescuit, înnoirea şi
modernizarea flotei de pescuit, procesarea, marketingul şi
promovarea produselor piscicole, acvacultură, echiparea
porturilor pescăreşti şi protejarea zonelor marine de coastă,
măsuri socio-economice (inclusiv ajutoare pentru oprire
temporară şi compensaţii pentru restricţii tehnice), acţiuni ale
pescarilor de profesie (inclusiv formare profesională, pescuit
pe coastă la scară redusă)

Sprijinirea marilor afaceri prin investiţii în capital fizic


(utilaje şi echipamente, co-finanţare a ajutoarelor de stat);
tehnologii nepoluante şi neagresive, tehnologii curate şi
economice din domeniul energiei; servicii de consultanţă în
afaceri (inclusiv internaţionalizare, export şi gestionarea
problemelor mediului, achiziţie de tehnologii); servicii pentru
factorii interesaţi/implicaţi (de sănătate şi de siguranţă,
asigurarea îngrijirii persoanelor dependente); inginerie
financiară.

Sprijinirea sectorului IMM şi meşteşugăresc prin: investiţii


în capital fizic (utilaje şi echipamente, co-finanţare a
ajutoarelor de stat); tehnologii nepoluante şi neagresive,
tehnologii curate şi economice din domeniul energiei; servicii
de consultanţă în afaceri (informaţii, planificarea afacerilor,
servicii de consultanţă, marketing, management, design,
internaţionalizare, export, management al problemelor de
mediu, achiziţionare de tehnologii); servicii pentru participare
în afaceri (spaţii pentru desfăşurarea afacerilor, incubatoare
de afaceri, servicii de stimulare, promovare, crearea de
reţele de comunicare, conferinţe, târguri); inginerie
financiară; servicii în sprijinul economiei sociale (asigurarea
îngrijirii persoanelor dependente, servicii de sănătate şi
siguranţă, activităţi culturale); formare profesională

98
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

In domeniul Turism sunt sprijinite: investiţii fizice (centre de


informare, cazare, servire, facilităţi); investiţii de altă natură
decât cele fizice (dezvoltarea şi oferirea de servicii turistice,
activităţi sportive, culturale şi de ocupare a timpului liber,
tradiţie); servicii de participare pentru sectorul turistic
(inclusiv activităţi promoţionale, crearea de reţele de
comunicare/de contacte, conferinţe, târguri); formare
profesională

Cercetare, dezvoltare tehnologică şi inovare sunt


finanţate următoarele subdomenii: proiecte de cercetare
efectuate în universităţi şi institute de cercetare, transferuri
de inovare şi tehnologie, înfiinţarea de reţele de
comunicare/de contacte şi parteneriate între companii şi/sau
institute de cercetare, infrastructură pentru cercetare,
dezvoltare tehnologică şi inovare, pregătire pentru
cercetători

™ Resursele Umane sunt alt domeniu de intervenţie


prioritar care sprijină: politica pieţei muncii, integrarea
socială, dezvoltarea formării educaţionale şi profesionale
(persoane şi firme), flexibilitatea forţei de muncă, activităţi
antreprenoriale, tehnologii de inovare, informare şi
comunicare (persoane şi firme), acţiuni pe piaţa muncii în
avantajul femeilor

™ Infrastructura de bază acoperă sectoare precum


infrastructura de transport (cale ferată, drumuri,
autostrăzi, aeroporturi, porturi, canale navigabile,
transport urban, transport multi-modal, sisteme inteligente
de transport), infrastructura pentru telecomunicaţii şi
societate informaţională (tehnologia informaţiei şi
comunicării, inclusiv măsuri de securitate şi transmisie
sigură), servicii şi aplicaţii pentru cetăţeni (sănătate,
administraţie, educaţie), servicii şi aplicaţii pentru IMM-uri
(comerţ şi tranzacţii electronice, educaţie şi formare,
crearea de reţele de comunicare/de contacte). Un alt
domeniu acoperit este infrastructura din sectorul
energetic, în speţă producţia şi distribuţia. Componenta
de mediu joacă un rol esenţial finanţându-se investiţii
precum cele în canalizare şi purificare, apă potabilă etc.

99
IPP - AOR

Aceeaşi componentă mai include şi planificarea şi


reabilitarea prin modernizarea şi reabilitarea siturilor
industriale şi militare; reabilitarea zonelor urbane;
protejarea, îmbunătăţirea şi regenerarea mediului natural;
menţinerea şi restaurarea patrimoniului cultural.

Componenta de asistenţă tehnică sprijină pregătirea,


implementarea, monitorizarea, publicitatea fondurilor (FEDR,
FSE, FEOGA, IFOP) precum şi diverse studii şi acţiuni de
informare a publicului.

100
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

Anexa 3
Principii de programare a fondurilor structurale72

Complementaritate: acţiunile comunitare trebuie să fie


complementare sau să contribuie la operaţiunile naţionale
corespondente.

Parteneriat: acţiunile comunitare trebuie realizate printr-o


strânsă consultare între Comisie şi statele membre,
împreună cu autorităţi şi organisme numite de statele
membre, cum ar fi autorităţi regionale şi locale, parteneri
economici şi sociali. Parteneriatul trebuie să acopere
pregătirea, finanţarea, monitorizarea şi evaluarea asistenţei
financiare. Statele membre trebuie să asigure asocierea
partenerilor relevanţi la diferite stadii ale programării.

Subsidiaritate: fondurile structurale nu sunt direct alocate


proiectelor alese de Comisie. Principalele priorităţi ale
programului de dezvoltare sunt definite de autorităţi
naţionale/regionale în cooperare cu Comisia, dar alegerea
proiectelor şi managementul lor sunt sub responsabilitatea
exclusivă a autorităţilor naţionale şi regionale.

Adiţionalitate: ajutorul comunitar nu poate înlocui cheltuieli


structurale publice sau altele echivalente ale statelor
membre. Bugetele programului pot include atât fonduri UE
cât şi fonduri naţionale din surse publice sau private.

Compatibilitate: Operaţiunile finanţate de fonduri structurale


trebuie să fie în conformitate cu prevederile Tratatului UE,
precum şi cu politicile şi acţiunile UE, inclusiv regulile privind
concurenţa, achiziţiile publice, protecţia mediului, eliminarea
inegalităţilor, promovarea egalităţii între bărbaţi şi femei.

72
Sursa:
http://fonduriue.mfinante.ro/wps/PA_1_1_15H/static/amcsc/fond_st
ructural/fonduri_structurale/prezentare/proces_programare.htm.
Prezentarea din cadrul acestui material este realizată conform
acestei surse web.

101
IPP - AOR

Multianualitate: acţiunea comună a Comunităţii şi statelor


membre trebuie să fie implementată pe o bază multianuală
printr-un proces de organizare, luare de decizii şi finanţare
bazat pe formularea de strategii integrate şi coerente
multianuale şi definirea de obiective concrete.

Concentrare: fondurile structurale sunt concentrate pe


câteva obiective prioritare; de fapt, o mare parte a acestora
acoperă un număr limitat de zone, care au nevoie de sprijin
pentru dezvoltarea lor, iar resursele rămase sunt dedicate
anumitor grupuri sociale care se confruntă cu dificultăţi în
toată Uniunea Europeană, fără a satisface criterii geografice
speciale.

102
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

Anexa 4
Atribuţiile Autorităţii de Management pentru Cadrul de Sprijin
Comunitar, cf. H.G. nr. 497/2004

Art. 4 - Autoritatea de management pentru Cadrul de sprijin


comunitar are următoarele atribuţii principale:
a) elaborează, în parteneriat cu instituţiile centrale şi
regionale implicate, precum şi cu parteneri socioeconomici,
Planul naţional de dezvoltare şi, pe baza acestui document
programatic, aprobat de Guvernul României, negociază
Cadrul de sprijin comunitar cu Comisia Europeană;
b) asigură corelarea măsurilor dintre programele
operaţionale, precum şi dintre acestea şi cele din programul
operaţional regional;
c) coordonează şi urmăreşte respectarea şi
implementarea politicilor comunitare, în special în domeniile
concurenţei şi ajutorului de stat, achiziţiilor publice, protecţiei
mediului, egalităţii de şanse între femei şi bărbaţi;
d) coordonează armonizarea cadrului instituţional şi
dezvoltarea capacităţii administrative şi urmăreşte
consolidarea şi extinderea parteneriatelor în procesul de
planificare, precum şi în toate fazele de implementare a
Cadrului de sprijin comunitar;
e) asigură implementarea transparentă, efectivă şi
eficientă a Cadrului de sprijin comunitar;
f) coordonează elaborarea ghidurilor şi a procedurilor
privind asigurarea corectitudinii operaţiunilor finanţate din
asistenţa comunitară;
g) asigură elaborarea unui sistem funcţional şi integrat de
colectare şi prelucrare a informaţiilor şi datelor statistice
privind implementarea programelor operaţionale,
monitorizarea şi evaluarea asistenţei comunitare acordate
României prin fondurile structurale;
h) asigură realizarea şi funcţionarea sistemului informatic
privind managementul financiar şi tehnic al fondurilor;
i) elaborează, pe baza rapoartelor anuale de
implementare ale autorităţilor de management pentru
programele operaţionale, raportul anual de implementare a
Cadrului de sprijin comunitar şi, după aprobarea acestuia de
către Comitetul de monitorizare al Cadrului de sprijin

103
IPP - AOR

comunitar, îl înaintează Comisiei Europene spre analiză,


observaţii şi recomandări;
j) transmite spre analiză Comitetului de monitorizare al
Cadrului de sprijin comunitar recomandările primite de la
Comisia Europeană şi formulează răspunsuri la acestea, pe
care, după aprobarea comitetului de monitorizare, le
transmite acesteia;
k) înaintează spre analiză şi avizare Comitetului de
monitorizare al Cadrului de sprijin comunitar propunerile de
modificare a acestuia, prin realocarea de fonduri între
programele operaţionale şi/sau prin modificarea
complementelor de program, după aprobarea în prealabil a
acestor modificări de comitetele de monitorizare ale fiecărui
program operaţional;
l) asigură şi urmăreşte îndeplinirea cerinţelor cu privire la
informarea şi publicitatea asistenţei din fondurile structurale;
m) organizează, în parteneriat cu Comisia Europeană,
evaluarea intermediară a Cadrului de sprijin comunitar şi
transmite comitetului de monitorizare al acestuia rezultatele
şi concluziile evaluării;
n) asigură implementarea eventualelor modificări ale
Cadrului de sprijin comunitar, propuse de comitetul de
monitorizare, ca urmare a evaluării intermediare şi
informează corespunzător Comisia Europeană;
o) participă, în parteneriat cu Comisia Europeană, la
realizarea evaluării ex-post a Cadrului de sprijin comunitar şi
prezintă comitetului de monitorizare rezultatele şi concluziile
acestei evaluări;
p) constituie Comitetul de monitorizare al Cadrului de
sprijin comunitar, cu respectarea principiilor parteneriatului,
reprezentativităţii şi egalităţii de şanse între bărbaţi şi femei;
asigură preşedinţia şi secretariatul Comitetului de
monitorizare al Cadrului de sprijin comunitar;
q) participă la comitetele de monitorizare ale programelor
operaţionale;
r) coordonează elaborarea raportului privind
adiţionalitatea;
s) îndeplineşte şi alte atribuţii, în condiţiile legii.

104
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

Anexa 5
Structura organizatorică a Autorităţii de Audit, responsabilă
de auditul extern al fondurilor structurale, cf. Legii nr.
200/2005, privind aprobarea Ordonanţei de Urgenţă a
Guvernului nr. 22/2005, pentru completarea Legii nr.
94/1992, privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi
(articole de lege selectate)

Art.14¹. - (1) În vederea îndeplinirii unor obligaţii ce revin


României în procesul de integrare europeană, pe lângă
Curtea de Conturi se constituie Autoritatea de audit pentru
fondurile acordate României de Uniunea Europeană prin
programele ISPA şi SAPARD şi pentru fondurile ce vor fi
acordate în perioada postaderare, denumită în continuare
Autoritatea de audit, care are atribuţii, respectiv proceduri de
lucru proprii.
(2) Autoritatea de audit este un organism fără personalitate
juridică, independent din punct de vedere operaţional faţă de
Curtea de Conturi şi are sediul în municipiul Bucureşti.

Art.14².- (1) În conformitate cu prevederile legislaţiei


comunitare şi naţionale aplicabile programelor ISPA şi
SAPARD, precum şi fondurilor aferente asistenţei financiare
acordate de Uniunea Europeană României în perioada
postaderare, atribuţiile Autorităţii de audit sunt, în principal,
următoarele:
a) audit de sistem, verificarea pe bază de eşantion şi audit
final;
b) verificări şi audit extern asupra fondurilor structurale de
care va beneficia România începând cu anul 2007;
c) verificarea anuală a modului de funcţionare a sistemelor
de management şi control stabilite pentru derularea
Programelor ISPA şi SAPARD;
d) verificarea cheltuielilor eligibile declarate, pe bază de
eşantion reprezentativ;
e) efectuarea unor verificări adecvate în vederea emiterii
Declaraţiilor la finalizarea măsurilor şi programelor;
f) certificarea conturilor anuale SAPARD în ceea ce priveşte
integralitatea, acurateţea şi veridicitatea acestor conturi;
g) verificarea existenţei şi corectitudinii elementului de co-
finanţare naţional.

105
IPP - AOR

(2) Pentru realizarea atribuţiilor care îi revin, Autoritatea de


audit încheie Acorduri cu structurile responsabile pentru
coordonarea fondurilor aferente programelor ISPA şi
SAPARD, respectiv cu autorităţile de management pentru
fondurile aferente asistenţei financiare acordate de Uniunea
Europeană României, în perioada postaderare.

Art.14³.- (1) Autoritatea de audit este condusă de un


preşedinte şi un vicepreşedinte, numiţi de plenul Curţii de
Conturi, dintre consilierii de conturi în funcţie, pentru un
mandat cu o durată de 3 ani. Acest mandat poate fi reînnoit
o singură dată. Durata primului mandat începe la data
numirii de către plenul Curţii de Conturi.

(2) În exercitarea atribuţiilor sale, preşedintele Autorităţii de


audit emite decizii şi instrucţiuni.

(3) Atribuţiile preşedintelui şi vicepreşedintelui se stabilesc


prin Regulamentul de organizare şi funcţionare.

106
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

Anexa 6
Principalele concluzii ale dezbaterii internaţionale
„Mecanisme de co-finanţare pentru proiecte derulate cu
fonduri structurale în România - o perspectivă europeană”,
Bucureşti, 22-23 iunie 2006

Evenimentul, organizat de Institutul pentru Politici Publice


(IPP) şi Asociaţia Oraşelor din România (AOR) şi finanţat de
Open Society Institute, Budapesta, prin programul Local
Government and Public Service Reform Initiative (LGI), s-a
desfăşurat în perioada 22-23 iunie a.c., la Hotel Ramada
Majestic, Bucureşti, şi s-a bucurat de o largă participare din
partea persoanelor responsabile de implementarea politicilor
europene în domeniul proiectelor ce urmează a fi derulate cu
fonduri structurale73. La manifestare au fost prezenţi (în
ordine alfabetică): Simona Andrieş, Instituţia Prefectului
Municipiului Bucureşti; Cristian Anghel, Preşedinte,
Federaţia Autorităţilor Locale din România; Ileana Anghel
Person, Consilier superior, Direcţia Managementul Creditelor
Externe, Primăria Municipiului Bucureşti; Corina Badea,
Consilier, Departamentul pentru Lupta Antifraudă; Violeta
Bau, Director, Institutul pentru Politici Publice; Nicolae
Bindiu, Primar, Primăria Oraşului Cavnic, Judeţul
Maramureş; Anca Boagiu, Ministru, Ministerul Integrării
Europene; Mariana Boncea, Preşedinte, Corpul Directorilor
Economici din Asociaţia Municipiilor din România; Maria
Buga, Director, Direcţia Mari Clienţi Corporativi, BRD Groupe
Societe Generale; Sirma Caraman, Preşedinte, Asociaţia
Directorilor Economici din cadrul Consiliilor Judeţene din
România; Călin Chira, Coordonator Programe, Asociaţia
Municipiilor din România; Ionel Chiriţă, Preşedinte, Asociaţia
Oraşelor din România; Silvian Ciupercă, Preşedinte,
Consiliul Judeţean Ialomiţa; Răzvan Cotovelea, Director
General, Autoritatea de Management pentru Cadrul de
Sprijin Comunitar, Ministerul Finanţelor Publice; Marilena
Demian, Şef Serviciu ISPA, Autoritatea de audit, Curtea de

73
Prezentările participanţilor români şi străini la evenimentul
organizat de AOR şi IPP pot fi accesate pe site-ul IPP, la
www.ipp.ro .

107
IPP - AOR

Conturi a României; Liviu Dragnea, Preşedinte, Uniunea


Naţională a Consiliilor Judeţene din România; Mihaela
Dugoiaşu, Ministerul Mediului şi Gospodăririi Apelor; Silvia
Dulgheru, Marketing Coordinator, Louis Berger; Irina Faion,
Project Manager, LGI/OSI, Ungaria; Frederic Frapaise,
Consilier Rezident de Twininng, Ministerul Finanţelor
Publice; Gabriel Friptu, Director, Ministerul Integrării
Europene; Daniela Furcovici, Consilier superior, Serviciul
Integrare Europeană, Consiliul Judeţean Cluj; Cătălin
Gavrizescu, Manager, Direcţia Sector Public/Administraţie
publică locală, Raiffeisen Bank; Gabriel Gârban, Consilier,
Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit;
Stanislas Hubert, Coordonator ONG şi Cooperare
Descentralizată, Ambasada Franţei în România; Istvan
Jakab, Secretar de Stat, Ministerul Finanţelor Publice; Jenica
Ioan, Director economic, Autoritatea Naţională pentru
Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice;
Constantin Dudu Ionescu, Consultant, Institutul pentru
Politici Publice; Marius Gubernat, Consilier, Direcţia
Generală pentru Întărirea Capacităţii Administrative,
Ministerul Administraţiei şi Internelor; Władysław Majka,
Consilierul Preşedintelui, Curtea Supremă de Control,
Polonia; Monica Marin, Coordonator Programe, Institutul
pentru Politici Publice; Adrian Marius Marciuc, Consultant
Planificare Regională, Agenţia de Dezvoltare Regională
Vest; Mark McGivern Project Manager HELM Corporation
Ltd., Irlanda; Gelu Mujea, Manager, Apă Canal 2000 SA,
Piteşti, Judeţul Argeş; Daniela Munteanu, Departamentul
Business Development, Louis Berger; Narcisa Muraru,
Director Executiv, Asociaţia Municipiilor din România;
Mariana Nanu, Consilier superior, Ministerul Transporturilor,
Construcţiilor şi Turismului; John Neill, Head of European
Unit, Department for Employment and Learning, Irlanda de
Nord; Dan Nicula, Director General, Agenţia de Dezvoltare
Regională Bucureşti-Ilfov; Nicolae Castravete, Primăria
Oraşului Horezu, Judeţul Vâlcea; Dănuţ Olaru, Şef Birou
Programe de Integrare Europeană, Primăria Oraşului
Pucioasa, Judeţul Dâmboviţa; Marina Pavalan, Consilier
dezvoltare regională şi agricultură, Ambasada Marii Britanii
în Bucureşti; Irina Radu, Director în cadrul Autorităţii de
Management pentru Infrastructură, Ministerul Finanţelor

108
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

Publice; Carmen Răduţ, Program Assistant, Ambasada Marii


Britanii în Bucureşti; Aurelie Richard, Charge de Mission
Cooperare Descentralizată şi ONG, Ambasada Franţei în
România; Ioan Roman, Primar, Primăria Comunei Lumina,
Judeţul Constanţa; Janos Setenyi, Director Executiv,
Expanzio Consulting Ungaria; Ana-Maria Staicu, Asistentă
cooperare descentralizată, Ambasada Franţei în România;
Emoke Takacs, Product Manager, OTP Bank România;
Mircea Nicu Toader, Secretr de Stat, Ministerul
Administraţiei şi Internelor; Andzs Ubelis, Secretar de Stat
Adjunct, Departamentul Sprijin Financiar Extern şi
Coordonare, Letonia; Daniela Uţă, Departamentul Business
Development, Louis Berger; Codru Vrabie,
Trainer/Consultant, Coordonator “euadministraţie”, Institutul
Român de Trening; Cristina Zorlin, Director, Direcţia
Program Operaţional Sectorial de Dezvoltare a Resurselor
Umane, Autoritatea de Management POSDRU, Ministerul
Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei

În deschiderea seminarului, Ministrul Integrării Europene a


discutat despre modul în care România a folosit fondurile de
pre-aderare, evidenţiind faptul că s-au făcut progrese de la
momentul 2004 până în prezent. În opinia doamnei Ministru
Boagiu, la nivelul beneficiarilor (instituţii publice sau autorităţi
locale) nu există suficientă capacitate de a urmări proiectele,
aceasta fiind în opinia domniei sale cheia succesului. În
contextul cerinţelor privind urmărirea implementării
proiectelor, doamna Ministru a criticat şi activitatea agenţiilor
de dezvoltare regională, sugerându-se să-şi asume un rol şi
mai activ în activitatea următoare de accesare a fondurilor
structurale. Tot în direcţia îmbunătăţirii managementului
alocării proiectelor, din punct de vedere al carenţelor
autorităţii publice centrale - de această dată - doamna
Ministru a invocat modificarea sistemului de evaluare a
cererilor de finanţare, proiectele fiind verificate în sensul
îndeplinirii sau neîndeplinirii criteriilor de eligibilitate. Tot ca
un punct slab al administraţiei publice a fost menţionată şi
lipsa de resurse umane specializate.

Domnul Secretar de Stat din cadrul Ministerului Finanţelor


Publice Istvan Jakab, a punctat câteva aspecte generale

109
IPP - AOR

legate de momentul în care ne aflăm din punct de vedere al


programării. În acest moment există documentele de
programare - Planul Naţional de Dezvoltare, Cadrul Strategic
Naţional de Referinţă precum şi Programele Operaţionale
care au fost aprobate în şedinţă de Guvern în luna aprilie [n.
a. 2006] şi trimise la Comisia Europeană [n. a. pentru
discuţiile ce au loc între reprezentanţii celor două părţi în
vederea aprobării acestor documente]. Toate aceste
documente vor trebui negociate foarte atent cu Comisia
Europeană. Autorităţile de Management lucrează la
realizarea programelor complement care vor detalia
domeniile de intervenţie. După ce toate aceste documente
vor fi finalizate va exista o imagine mult mai clară a criteriilor
de eligibilitate şi a schemelor de co-finanţare. S-a încercat ca
din fondurile de pre-aderare existente să se asigure fonduri
pentru pregătirea de proiecte în vederea accesării fondurilor
structurale ce vor fi repartizate României. În ceea ce priveşte
mecanismul co-finanţării există posibilitatea creditelor
bancare (la Ministerul Finanţelor Publice există o Comisie de
Acreditare a Creditelor Locale). O altă opţiune pe care
autorităţile publice locale merită să o ia în considerare este
cea a parteneriatului între două unităţi administrativ
teritoriale. Parteneriatul este o opţiune foarte importantă, mai
ales în cadrul fondurilor structurale, în condiţiile în care cresc
veniturile aplicanţilor, iar această creştere se reflectă în
suma accesată din fondurile europene la care aceştia trebuie
să aducă o contribuţie proprie. Prin modificarea Legii
finanţelor publice locale, a fost crescut gradul de îndatorare
al autorităţilor locale la 30%, pentru a le putea permite
acestora să-şi atragă fonduri pentru partea lor de co-
finanţare a proiectelor.

Până în acest moment (în perioada 2000 - 2006) 3,5 miliarde


de Euro au fost alocate României de către UE prin
Programul PHARE, 1,8 miliarde prin Programul ISPA şi 1,1
miliarde prin Programul SAPARD. La aceste sume se
adaugă şi cele provenite din acordurile bilaterale cu state
membre, pentru asistenţă tehnică şi financiară şi care se
ridică la circa 700 milioane de Euro. Pentru a explica
atenţionările venite din partea Uniunii Europene legate de
slaba capacitate de contractare a României, domnul Răzvan

110
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

Cotovelea, Director în cadrul Autorităţii de Management


pentru Cadrul de Sprijin Comunitar, din Ministerul Finanţelor
Publice consideră că trebuie făcută diferenţa între
capacitatea de contractare (capacitatea de a pregăti, lansa,
evalua licitaţiile şi de a semna contractele din valoarea
alocată prin memorandumul de finanţare) şi capacitatea de
gestionare (de implementare) care este o etapă ulterioară.
Din faza de programare România nu a pierdut nici un euro,
toţi banii alocaţi fiind programaţi şi contractele semnate,
ceea ce înseamnă o bună capacitate administrativă la nivel
central, înţeleasă în sensul că autorităţile centrale au reuşit
să selecteze un număr de proiecte în limita fondurilor
contractate de la Uniunea Europeană. Aceste contracte
trebuie încheiate în maxim 2 ani de la data semnării
memorandumului de finanţare. Atenţionările din partea
Uniunii Europene pleacă de la faptul că fondurile structurale
au o valoarea de 5 ori mai mare decât a celor de pre-
aderare, ceea ce implică probleme ce ţin de volumul de bani
alocaţi pe proiecte. În acelaşi timp, o altă deficienţă în
sistemul de alocare a fondurilor ţine de carenţele de
planificare a etapei de încheiere a contractelor, practica din
România arătând că acestea se semnează adesea în
ultimele luni ale perioadei de contractare, a apreciat în
continuare domnul Director Răzvan Cotovelea.

Pentru ca România să poată accesa aceste fonduri a fost


realizat Planul Naţional de Dezvoltare. Pentru punerea în
aplicare a acestuia nu este suficientă o capacitate
administrativă bună la nivel central, ci este nevoie şi de o
administraţie locală care să reuşească să-şi prioritizeze şi
impună proiectele de dezvoltare. Programul Operaţional
Regional este cel mai complex, cel mai greu de implementat,
dar cu impactul cel mai important în ceea ce înseamnă
reducerea decalajelor socio-economice dintre regiuni.

În continuarea prezentărilor reprezentanţilor instituţiilor


publice menţionate anterior, au avut loc dezbateri, ceea ce a
permis mai ales autorităţilor locale să intervină pentru a
prezenta o serie de condiţii cu un impact direct asupra
procesului de accesare şi administrare a proiectelor din
fonduri structurale. Reprezentanţii autorităţilor locale au

111
IPP - AOR

căzut de acord asupra necesităţii ca axele prioritare


naţionale de dezvoltare să fie în concordanţă cu nevoile
reale din plan local. La nivel local este obligatorie existenţa
unor planuri multianuale de investiţii, a unei strategii
bugetare pe termen mediu şi lung, a unui sistem al calităţii
certificat la nivel local sau judeţean, existenţa unor
parteneriate (public-public, public-privat). La nivelul
comunelor, oraşelor şi municipiilor până în 50.000 de
locuitori, capacitatea de susţinere a co-finanţării unor
proiecte nu trece de 20%, a susţinut Preşedintele Asociaţiei
Oraşelor din România, domnul Ionel Chiriţă, subliniind în
intervenţia sa necesitatea creării unui Fond de dezvoltare
naţională. Astfel, sumele necesare pentru co-finanţarea
proiectelor ar trebui să provină pe de o parte din acest fond,
iar pe de alta dintr-o componentă locală (taxe speciale,
credite, fonduri de la parteneri privaţi).

Expertul din Letonia Andzs Ubelis, Secretar de Stat adjunct


în cadrul Departamentului de Asistenţă Financiară şi
Coordonare din această ţară, s-a referit în prezentarea sa la
baza legală şi fundamentarea criteriilor de selecţie, la modul
în care au fost concepute şi organizate proiectele din fonduri
structurale, la modul de aplicare precum şi la câteva lecţii
învăţate din aplicarea acestora. În Letonia s-a observat
necesitatea legiferării criteriilor de selecţie. Criteriile de
selecţie (în Letonia există 3 tipuri de criterii: criterii
administrative, cu caracter calificativ, criterii calitative
generale, cu caracter atât calificativ cât şi selectiv şi criterii
specifice, cu caracter selectiv) sprijină selectarea proiectelor
încadrate în bugetul stabilit. În Letonia au fost mai multe
discuţii despre criteriile de selecţie în sine decât despre
programe. Aceste criterii sunt foarte importante şi nu trebuie
să fie subestimate.

Despre experienţa irlandeză a vorbit Mark McGivern, expert


în cadrul firmei de consultanţă HELM Corporation, în
domeniul managementului fondurilor structurale. Alături de
menţionarea principiilor fondurilor structurale şi anume:
programarea, adiţionalitatea, parteneriatul şi co-finanţarea,
domnul McGivern a prezentat o serie de condiţii şi

112
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

mecanisme regionale care contribuie la optima administrare


a fondurilor structurale în Irlanda de Nord:

• existenţa unui stadiu avansat în procesul de


descentralizare atât a serviciilor cât şi a serviciilor
financiare
• promovarea de parteneriate între autorităţile publice
• elaborarea de modele de dezvoltare la nivel regional
• efectuarea de plăţi în avans către grupuri locale implicate
în proiect pentru susţinerea unor activităţi cu buget
considerabil
• alocarea de fonduri guvernamentale necesare asigurării
co-finanţării.

Sistemul include iniţiativa comunitară Interreg, pentru


cooperare transfrontalieră, Local Strategy Partnerships,
pentru probleme social-economice şi Leader, precum şi cele
pentru dezvoltare rurală. Fiecare consiliu local în Irlanda are
un plan de dezvoltare economică locală astfel încât să existe
un echilibru între acţiunile naţionale şi cele regionale/locale.

În Irlanda grupurile locale şi regionale sprijină Autoritatea de


Management şi organismele intermediare pentru
managementul iniţiativelor comunitare Interreg, Leader în
managementul şi distribuirea fondurilor. În acest context a
fost creat un sistem de informare asupra managementului
fondurilor structurale (www.eugrants.org).

Procedurile curente care stau la baza derulării granturilor


sunt: procesul de depunere a proiectului, procesul de
selecţie, contestaţiile şi procesul de monitorizare. Depunerea
proiectului se face prin pagina de web: www.eugrants.org.
Nu toate liniile de finanţare sunt deschise permanent,
organismele intermediare anunţând deschiderea acestora.
Procesul de selecţie se încheie cu trimiterea unei scrisori de
ofertă proiectelor câştigătoare. Pentru proiectele respinse se
poate face contestaţie. Rambursarea plăţilor efectuate se
face în urma unui proces de monitorizare. Informaţiile
financiare şi nefinanciare ale proiectului sunt transmise
organismului de implementare şi apoi Autorităţii de
Management.

113
IPP - AOR

După intervenţia reprezentantului din Irlanda de Nord au


urmat prezentări ale programelor operaţionale sectoriale ale
diverselor ministere din România. De altfel, întreaga agendă
a manifestării a fost structurată de aşa manieră încât să
alterneze prezentarea experienţei din România cu cea din
străinătate. Astfel, potrivit reprezentantei Ministerului
Muncii şi Solidarităţii Sociale şi Familiei, Cristina Zorlin,
obiectivul general al Programului Operaţional Sectorial de
care este responsabil instituţia reprezentată, îl constituie
dezvoltarea resurselor umane şi creşterea competitivităţii pe
piaţa muncii prin promovarea educaţiei continue şi a
incluziunii sociale. Proiectele între 15.000 şi 150.000 euro
vor putea fi depuse la nivel regional iar cele peste 150.000
euro vor fi evaluate la nivel naţional.

Reprezentanta Ministerului Mediului şi Gospodăririi


Apelor, Mihaela Dugoiaşu, a prezentat cadrul în care a fost
realizat Programul Operaţional Sectorial de Mediu şi axele
prioritare ale acestuia (infrastructura de apă, managementul
deşeurilor, impactul negativ al centralelor de termoficare,
îmbunătăţirea biodiversităţii, reducerea riscurilor la dezastre
naturale, asistenţă tehnică). Fondurile sunt destinate în
proporţie de 90% axelor legate de infrastructura de apă şi
managementul deşeurilor. În prezentarea sa, doamna
Dugoiaşu a trecut în revistă instituţiile implicate în
gestionarea fondurilor post-aderare şi fluxul documentelor:

• potenţialul beneficiar al proiectului prezintă Agenţiei


Regionale pentru Protecţia Mediului (în calitate de
Organism Intermediar - OI) un draft al proiectului -
evaluare preliminară a proiectelor
• proiectele sunt apoi transmise către Autoritatea de Mediu
- evaluare în conformitate cu criteriile de selecţie stabilite
• Autoritatea de Management (AM), Ministerul Mediului şi
Gospodăririi Apelor (MMGA), realizează o listă
preliminară a proiectelor
• Comitetul Tehnic alcătuit de MMGA este implicat în
aprobarea proiectelor. Comitetul Tehnic va recomanda
apoi AM pentru POS Mediu aprobarea, revizuirea sau
respingerea proiectelor, după caz

114
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

• AM informează OI şi Beneficiarul privind selecţia finala a


proiectelor. AM va semna un acord de implementare cu
Beneficiarul.

Din aceeaşi prezentare a reieşit că selecţia proiectelor se


realizează în cadrul a trei etape majore de evaluare:

• evaluarea cerinţelor formale (în vederea asigurării


conformităţii din punct de vedere administrativ) -
Organismul Intermediar (Agenţia Regională de Protecţia
Mediului);
• evaluarea eligibilităţii (criterii de eligibilitate) - Autoritatea
de Management (Ministerul Mediului şi Gospodăririi
Apelor);
• evaluarea proiectului - Autoritatea de Management şi
Comitetul Tehnic constituit în cadrul Ministerului Mediului
şi Gospodăririi Apelor.

Din conţinutul cadru al unui proiect nu trebuie să lipsească


documentele de licitaţie. În evaluarea proiectelor sunt
urmărite: prioritatea acestora în raport cu axele propuse în
POS, impactul de mediu, compatibilitatea cu politicile
comunitare, evaluarea tehnică, viabilitatea financiară şi
capacitatea de implementare, a apreciat doamna Dugoiaşu.
Fondurile de co-finanţare ar trebui să fie asigurate din
veniturile generate de operator (pentru proiectele de
infrastructură de apă, spre exemplu). În afară de aceste
fonduri, există şi o serie de instituţii finanţatoare care oferă
condiţii preferenţiale municipalităţilor. O condiţie preliminară
a obţinerii finanţării a fost şi este asocierea municipalităţilor.

La rândul său, Ministerul Transporturilor, Construcţiilor şi


Turismului cel ce reprezintă Autoritatea de Management
pentru Programul Operaţional Sectorial de Transport a
început prezentarea subliniind rolul pe care îl joacă instituţia
în gestionarea fondurilor dedicate infrastructurii naţionale
(rutiere, feroviare, maritime şi aeriene). Cu toate că
autorităţile locale nu au o implicare directă în co-finanţarea la
acest program - beneficiarii direcţi fiind Compania Naţională
de Autostrăzi şi Drumuri, respectiv Compania Feroviară -
rezultatele programului vor avea implicaţii directe pentru

115
IPP - AOR

acestea. Prezentând fondurile din care se vor finanţa


priorităţile din POS (Fondul de Coeziune şi Fondul European
de Dezvoltare Regională) precum şi tipuri de proiecte ce vor
fi finanţate, reprezentanta Ministerului, Mariana Nanu,
Consilier superior, a atras atenţia asupra faptului că în
prezent, există probleme în partea de implementare a
proiectelor, mai ales legate de pregătirea proiectelor (studii
de fezabilitate, prefezabilitate, studiu de impact asupra
mediului etc.). Totodată, doamna Nanu a atras atenţia
asupra faptului că proiectele mari (peste 50 mil. euro) trebuie
aprobate de Comisia Europeană, procesul durând
aproximativ 1 an de la transmiterea proiectului. Co-
finanţarea va fi asigurată, în general, de la bugetul de stat, a
punctat în final reprezentanta Ministerului Transporturilor.

Pentru alternarea temelor şi experienţelor naţionale cu cele


internaţionale, în continuare a luat cuvântul John Neill,
Director al Unităţii UE, din cadrul Departamentului pentru
Ocuparea Forţei de Muncă şi Învăţământ din Irlanda de
Nord. În introducere domnul Neill s-a referit la o serie de
similitudini între experienţa pe care o parcurge acum
România şi cea pe care a întâlnit-o în Irlanda. În continuare,
în prezentarea domniei sale, a pus accent pe experienţa din
Irlanda de Nord. În această ţară există trei programe
principale ale Uniunii Europene: Transitional Objective 1,
Peace Programme şi Interreg III, fiecare dintre acestea
dispunând de bani din diferite fonduri europene (ESF, ERDF
etc.).

Cât priveşte procesul de alocare a fondurilor, domnul Neill a


atras atenţia participanţilor aspra importanţei fiecăreia dintre
etape, începând cu alocarea de către Comisie a fondurilor
pentru statul membru UE (2007-2013), continuând cu stadiul
în care statul membru elaborează Programul Operaţional şi
încheind cu aprobarea proiectului, moment ce coincide cu
lansarea lui. Trebuie ţinut cont în permanenţă de durata
mare a acestui proces, ce poate dura până la un an. Din
prezentarea domnului Neill redăm mai jos o descriere a
etapelor enunţate anterior:

116
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

Etape:
1. Comisia Europeană propune cuantumul fondurilor UE
alocate, apoi trebuie să existe o aprobare politică a
Consiliului de Miniştri, după care fondurile sunt aprobate
de Consiliul şi Parlamentul European. Urmează
implementarea Regulamentelor adoptate de Comisia
Europeană şi apoi adoptarea de către Consiliul Europei
a instrucţiunilor strategice pentru comunităţi (Community
Strategic Guidelines)

2. În ce priveşte pregătirea Programului Operaţional (PO) şi


acest proces poate fi îndelungat şi dificil. De exemplu în
Irlanda de Nord se redactează un document cadru de
dezvoltare naţională care este supus apoi consultărilor
cu autorităţile şi alţi parteneri sociali. De multe ori
guvernul din Irlanda de Nord nu pleacă de la un plan
prestabilit dar nici autorităţile locale sau consiliile nu
pleacă de la un plan prestabilit pentru obiectivele de
investiţii pentru care doresc să aloce fondurile europene.
Apoi se schiţează PO şi urmează iarăşi consultări pe
marginea acestuia, consultări ce pot dura luni întregi
(max. 4 luni). Ulterior se transmite PO la Comisie care îl
aprobă şi lansează proiectul (proces care la fel poate
dura 4-5 luni, chiar mai mult). Datorită procedurilor de
aprobare ale Comisiei durează mult până la aprobarea
proiectului. Din experienţa Irlandei de Nord, reiese că
acest PO trebuie să fie foarte bine redactat şi
fundamentat, şi, în acelaşi timp, să nu existe probleme
politice care să reiasă din proiect şi care pot încetini
procesul de aprobare

3. Odată PO aprobat, se lansează cererea de proiecte de


la organizaţii calificate şi apoi se trimit scrisorile de ofertă
proiectelor câştigătoare. Astfel, pot trece 4 - 5 luni de la
lansarea ofertei şi până la demararea proiectelor
câştigătoare. În acel moment se pot acorda şi sume în
avans acestor proiecte. Decontările în cadrul proiectelor
încep într-o perioadă de 2-3 luni de la demararea lor, iar
primele fonduri de la Comisie vin după alte 4-5 luni -
adică la 1 an şi jumătate după ce programul debutează.

117
IPP - AOR

Această situaţie poate genera o mare dificultate. Se


presupune că pentru perioada 2007-2013 suma de
avans acordată de Comisie statelor membre UE va fi
aceeaşi ca în perioada 2000-2006, adică 7%. Este
important ca organizaţiile care au câştigat proiectele să
aibă fonduri pentru demararea lor şi e bine ca atunci
când acestea au fost declarate câştigătoare (contractele
se semnează) să existe fondurile respective deja
disponibile. Dar aceasta nu se întâmplă frecvent!
Experienţa arată că abia după un an şi jumătate de la
aprobarea PO de către Comisie încep să vină fonduri de
la Comisie către statul membru, ceea ce poate constitui
o mare problemă.

În continuare domnul Neill a făcut referire la distribuirea


fondurilor UE în Irlanda de Nord şi în special la co-finanţări la
diverse nivele. Este vorba de programe guvernamentale
specifice la care nu sunt implicate ONG-uri, fiind oferite şi
câteva exemple:

• la nivel naţional: programe de dezvoltare a calificării


forţei de muncă; în Irlanda de Nord sunt foarte mulţi
şomeri care nu au o calificare corespunzătoare.
Aceasta e o parte importantă a programului
guvernamental pentru care Comisia e pregătită să
aloce fonduri. De obicei participarea este: 45%
guvern şi 55% UE.
• la nivel regional: ca şi în România, se constată
declinul vieţii rurale; cu ajutorul fondurilor europene
se încearcă ajutarea fermierilor;
• la nivel local: şomajul pe termen lung este cel care
creează probleme, de ex. bunicul, tatăl şi fiul sunt
şomeri - fondurile sociale europene pot ajuta să se
remedieze acest lucru.

În planificarea programelor guvernamentale ce presupun


concomitent accesarea fondurilor europene, este necesară
aprobarea Comisiei în avans, pentru a evita eventualitatea
de returnare a fondurilor. Programele guvernamentale
trebuie să fie uşor de administrat, a sugerat domnul Neill, iar

118
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

dacă sunt implicate departamente sau ministere diferite


trebuie să existe o foarte bună comunicare între acestea.

Pe lângă proiectele menţionate mai sus, sunt finanţabile şi o


serie de proiecte neguvernamentale. Finanţarea în acest caz
este 45% din partea guvernului şi 55% din partea UE, un
exemplu în acest sens fiind proiectele care vizează
ajutorarea persoanelor cu dizabilităţi. Aceste finanţări co-
implică şi fonduri din sectorul privat. Astfel, sunt organizaţii
neguvernamentale care aplică pentru fonduri UE şi participă
cu o contribuţie din fonduri proprii (match-funding) sau din
alte surse, cum ar fi din sectorul privat.

Din experienţa Ungariei, prezentată de domnul Setenyi,


Director Executiv al firmei de consultanţă Expanzio
Consulting rezultă că în perioada 2004-2006 (după aderarea
Ungariei la UE) s-au înregistrat aproximativ 35.000 propuneri
de proiecte din care aproximativ 42% au fost declarate
câştigătoare. În urma unui calcul sumar, rezultă că
aproximativ fiecare a doua propunere este câştigătoare.
Aproape toate regiunile ţării au fost implicate în aceste
fonduri. Deja au fost contractate 85% din fondurile pentru
perioada 2004-2006, însă doar 30% din proiecte au primit
până în 2006 primele tranşe de bani.

În prezent, următorul Plan Naţional de Dezvoltare a fost deja


trimis la Bruxelles şi este în stadiul de negocieri. Intenţia
Ungariei, a scos în evidenţă domnul Setenyi, nu este de a
maximiza fondurile structurale, ci de a obţine concesii în
privinţa unui management local mai flexibil al banilor.

Totodată, domnul Setenyi a avertizat şi asupra unor


potenţiale pericole care vor putea apărea.

Pericole:

1. pentru primarii de localităţi ar fi supra-dependenţa de


fondurile structurale; recomandarea domniei sale este
să nu se abandoneze proiectele locale cu buget mic

119
IPP - AOR

2. diferenţa între impunerea proiectelor de la centru şi


nevoile locale. Este necesar un control local asupra
propunerilor de proiecte. Nu este suficient să se câştige
un proiect, este nevoie de o implementare reuşită, mai
ales întrucât va urma un audit. Concluzia este că nu
trebuie făcute proiecte doar de dragul de a scrie
proiecte. Importante la un proiect sunt obiectivele,
indicatorii şi bugetul

3. la început, în Ungaria, proiectele erau scrise de experţi,


consultanţi, oameni din afara autorităţilor locale.
Experienţa ulterioară a arătat, însă, că este important
un control intern asupra conţinutului proiectului. De
asemenea, este necesară instruirea unui grup de
oameni din cadrul autorităţilor locale care să controleze
conţinutul proiectelor, să gândească, să planifice, să
creeze strategii de dezvoltare

4. managerul de proiect poate crea probleme, în măsura


în care nu este bine ales. Această poziţie necesită
experienţă şi instruire

5. încetineala derulării proiectului poate genera o serie de


dificultăţi

6. plăţile în avans - sunt întotdeauna întârziate faţă de


derularea proiectului. Trebuie făcute eventual
împrumuturi pentru a face plăţile

7. pre-finanţarea şi asigurarea cash-flow-ului. În cadrul


proiectelor decontările sunt realizate cu întârziere de
aproximativ 100-120 zile. Trebuie create fonduri locale
de lichidităţi pentru finanţarea diverselor proiecte

În final, pe baza experienţei maghiare, domnul Setenyi


consideră că un municipiu ca Oradea, Arad sau Cluj ar trebui
ca în următorii de 2-3 ani să aibă aproximativ 1-2 proiecte de
infrastructură şi 2-3 participări în proiecte de dezvoltare a
resurselor umane. Aceasta ar reprezenta o evaluare realistă

120
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

a capacităţii de absorbţie a fondurilor structurale pentru


astfel de municipalităţi.

Luând cuvântul în continuare, domnul Gabriel Friptu,


Director General al Autorităţii de Management pentru
Programul Operaţional Regional, din cadrul Ministerului
Integrării Europene, a ţinut să sublinieze şi domnia sa
faptul că există probleme similare între cele două ţări,
Ungaria şi România. Astfel, printre principalele probleme
identificate în România se numără:

Probleme:

• capacitatea beneficiarilor de a gestiona contractele


• capacitatea mediului neguvernamental (privat) de a oferi
servicii de consultanţă
• lipsa practicii de externalizare a unei părţi din atribuţiile
beneficiarului (pregătirea tehnică a unui proiect,
pregătirea şi gestionarea în sine a unui contract)
• la nivelul pregătirii proiectelor cele mai multe semne de
întrebare se referă la nivelul pregătirii bugetelor. Apare
problema de cash flow. Trebuie evaluate toate riscurile
posibile pe buget, consideră domnul Friptu, care atrage
atenţia că banii vin prin rambursare în termen de până
la 120 de zile. În cazul în care în procesul de decontare
anumite costuri sunt considerate neeligibile, acestea vor
fi suportate de către autoritatea locală.
• înainte de a aplica cu un proiect punctual, este nevoie
de un plan de dezvoltare. În cazul României, părerea
domnului Friptu este că, pentru multe comunităţi, aceste
planuri nu sunt suficiente pentru a susţine o strategie de
dezvoltare locală. În cadrul fondurilor structurale, banii
nu se alocă după nevoi, ci plecând de la ideea că un
proiect are un impact economic, urmând să aducă
venituri la bugetul local

**

121
IPP - AOR

Cea de-a doua zi a dezbaterilor s-a concentrat asupra


mediului bancar şi a relaţiei acestuia cu autorităţile publice
locale, din perspectiva accesării fondurilor structurale, la
discuţie fiind prezenţi reprezentanţi ai unor importanţi
instituţii bancare menţionate la începutul acestui material.

În debutul prezentării sale, doamna Emoke Takacs, Product


Manager, OTP Bank România a punctat importanţa fazei de
programare a proiectelor finanţate din fonduri europene.
Chiar şi regulamentele Uniunii Europene privind fondurile
structurale evidenţiază cooperarea, programarea şi
adiţionalitatea ca elemente importante în pregătirea
proiectelor, a precizat domnia sa. În cazul parteneriatului,
este nevoie atât de o cooperare profesională cât şi de o
cooperare financiară. În Ungaria, OTP Bank a sprijinit
municipalităţile în pregătirea profesională cât şi în cea
financiară. OTP Bank a format un grup de experţi care
explică municipalităţilor cum pot fi folosiţi banii europeni.
Experţii oferă consultanţă asupra surselor de finanţare
europene ce pot fi abordate în relaţia cu posibilitatea de
intervenţie a băncii în scopul asigurării cofinanţării, a
posibilităţilor de parteneriat dar şi în elaborarea efectivă a
proiectelor. Pentru aceasta, OTP Bank a creat o companie
separată, OTP Hungaro-Projekt Ldt., specializată în
acordarea consultanţei către autorităţi locale pentru
pregătirea proiectelor din fonduri europene. Doamna Takacs
consideră că în România municipalităţile nu sunt suficient
informate asupra subiectelor enunţate anterior. Experienţa
OTP Bank a arătat că municipalităţile au nevoie de bancă nu
numai pentru atragerea cofinanţării ci şi pentru gestionarea
proiectelor. De aceea, băncile din Ungaria au pregătit
produse speciale pentru municipalităţi, gen împrumuturi
speciale pentru cofinanţarea proiectelor, pentru prefinanţare
etc. Băncile ungureşti au contacte la nivel regional ce
realizează studii legate de nevoile municipalităţilor din acea
regiune. În acest fel sunt pregătite cele mai bune oferte de
creditare şi servicii pentru filialele către care municipalităţile
se pot îndrepta pentru a cere informaţii specializate.

Doamna Sirma Caraman, Preşedinte, Asociaţia


Directorilor Economici din cadrul Consiliilor Judeţene

122
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

din România, a întrebat dacă în Ungaria există o bancă de


credit local. Doamna Takacs a răspuns că existenţa unei
astfel de bănci ar încălca principiul democratic al liberei
concurenţe. Pe de altă parte, autorităţile trebuie să fie libere
să-şi găsească planurile financiare cele mai avantajoase.

În continuarea discuţiilor, doamna Maria Buga, Director,


Direcţia Mari Clienţi Corporativi, BRD Groupe Societe
Generale România a prezentat modul în care banca pe care
domnia sa o reprezintă a reuşit să se implice în acordarea
de credite către autorităţile locale din România în etapa
fondurilor de preaderare. Banca a fost un partener de dialog
pentru autorităţile locale, în special în momentul în care a
trebuit să se găsească o soluţie pentru co-finanţarea
proiectelor SAPARD. În ceea ce o priveşte creditul acordat
pentru co-finanţare are o componentă pe termen scurt - un
credit revolving, care acoperă necesarul până la decontarea
de către Comisia Europeană şi o componentă pe termen
mediu/lung, pentru contribuţia proprie la proiect (co-
finanţare). Pentru fondurile structurale şi de coeziune se va
încerca păstrarea algoritmului, pentru că şi în cazul acestora
autorităţile vor trebui să se autofinanţeze până la decontare.
Datorită faptului că sumele contractate pe fondurile
structurale sunt mult mai mari decât cele pe fonduri de pre-
aderare, este necesară o implicare a băncii şi în faza de
programare a proiectelor, consideră doamna Buga.

Domnul Cătălin Gavrizescu, Manager, Direcţia Sector


Public/Administraţie publică locală, Raiffeisen Bank
România, a continuat ideea doamnei Buga, precizând că în
cazul în care băncile nu pot participa alături de autorităţi în
programarea proiectelor din fonduri structurale, acestea nu
vor fi întotdeauna dispuse să acopere riscurile provenind din
imposibilitatea de rambursare a creditelor. Această afirmaţie
a domniei sale are la bază dificultăţile întâmpinate de
Raiffeisen Bank România în perioada de derulare a
Programului SAPARD. Aceste probleme au fost date de
faptul că SAPARD se adresează în special comunelor care
au bugete mici şi nu pot susţine o datorie atât de mare.
Pentru împrumuturile destinate cheltuielilor rambursabile, a
fost emisă o lege care excepta aceste rate de la gradul de

123
IPP - AOR

îndatorare. Această practică ar trebui păstrată şi în cazul


fondurilor structurale, pentru că este vorba de sume foarte
mari şi aproape nimeni nu îşi va permite astfel de credite. În
această situaţie riscul băncii se mută pe implementarea
proiectului, aşa cum a reieşit din experienţa Programului
SAPARD. Din creditele acordate de banca reprezentată de
domnul Gavrizescu, în peste 80% din cazuri s-au înregistrat
întârzieri la rambursarea creditului sau rambursările nu au
fost complete. În aceste condiţii, banca este dispusă să
angajeze consultanţi pentru pregătirea şi implementarea
proiectelor, dar participarea acestora în aceste faze nu este
posibilă în contextul actualei legislaţii din România privind
achiziţiile publice prin care autorităţile locale ar trebui să
încheie un contract separat de prestări servicii în afara celui
de creditare propriu-zisă. Şi în opinia domnului Gavrizescu
crearea unei bănci dedicată autorităţilor locale nu este
necesară. În acest moment competiţia bancară este suficient
de puternică, încât să se poată ajunge la rezultatele dorite în
ce priveşte creditele contractate de la o bancă.

Referitor la experienţa ungară, în cadrul proiectelor finanţate


din fonduri structurale băncile nu mai oferă doar servicii
financiare pure ci consultanţă şi servicii financiare, a afirmat
domnul Janos Setenyi. În caz contrar există riscul ca banca
să nu îşi recupereze banii. În opinia domniei sale, în
România există o percepţie greşită asupra consultanţei.
Consultanţii ar trebui să fie în primul rând români. De aceea
domnia sa consideră o ironie faptul că guvernul român nu a
început programe de training pentru consultanţă, aşa cum au
făcut băncile.

Solicitând cuvântul în continuare, doamna Buga a subliniat


faptul că prin noua lege a achiziţiilor publice din România,
contractarea de servicii bancare este considerată achiziţie
de prestări servicii. În acest context, atrage atenţia doamna
Buga, Director, Direcţia Mari Clienţi Corporativi, BRD
Groupe Societe Generale România, primăriile vor trebui să
semneze cu băncile contracte de prestări servicii în loc de
contracte de credit.

124
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

Tot în acest context, doamna Caraman, Preşedinte,


Asociaţia Directorilor Economici din cadrul Consiliilor
Judeţene din România a atras atenţia participanţilor asupra
faptului că autorităţile publice locale au în continuare reţineri
în angajarea de credite pentru că sursele de venituri sunt
limitate. Pe de altă parte, datorită multelor şi deselor
schimbări legislative nu se poate face o evaluare a bugetului
pe termen mediu şi lung. O altă problemă importantă în
accesarea fondurilor este legată de lipsa personalului
specializat, în special în cadrul primăriilor de comune şi
oraşe mici.

Băncile reprezintă un sector important în cazul co-finanţărilor


fondurilor structurale în Polonia, a început prezentarea
domnul Wladislaw Majka, reprezentând Curtea Supremă de
Control a Poloniei. Bugetul municipalităţilor este mai mare
decât cel al statului în ce priveşte co-finanţarea fondurilor
structurale, consideră domnia sa. Bugetul din partea statului
polonez este asigurat de Ministerul de Finanţe, Banca
Naţională a Poloniei şi Banca Naţională Economică (semi-
comercială), în timp ce bugetul local este asigurat prin
băncile comerciale. Administraţia locală are libertatea de a
îşi alege banca cu care lucrează, dar acest lucru este făcut
prin proceduri de achiziţie publică. Aducând în discuţie
problemele cu care a fost confruntată Polonia, domnul Majka
a subliniat problema pre-finanţării proiectelor, acceptând
totuşi faptul că domeniul fondurilor europene este unul cu
risc scăzut. Cel mai mare risc care poate apărea este legat
de management, dar acesta dispare când proiectul este bine
făcut şi administrat. Tot în acelaşi registru, domnul Majka s-a
referit la parteneriatul public-privat care este bine dezvoltat
în Polonia, deşi riscul nu este egal împărţit. Se doreşte
crearea de consorţii care să administreze proiectele în
folosul societăţii locale, deşi în multe cazuri deciziile politice
sunt cele care influenţează proiectele cu mulţi bani. În
general băncile au trecut mai bine testul proiectelor din
fonduri europene decât organismele publice. Băncile au
început să şi ofere informaţii despre proiecte, uneori mai
rapid decât autorităţile centrale implicate în aceste procese.

125
IPP - AOR

Domnul McGivern, expert în cadrul firmei de consultanţă


HELM Corporation, Irlanda, a adus în discuţie problema
comisioanelor încasate de bănci, aceste comisioane nefiind
considerate eligibile de către Uniunea Europeană. În acest
context domnul Neill, Director al Unităţii UE, din cadrul
Departamentului pentru Ocuparea Forţei de Muncă şi
Învăţământ din Irlanda de Nord a subliniat două aspecte
importante de care trebuie să se ţină seama: orice comision
către bancă este dedus din bugetul public, de asemenea
orice profit realizat este dedus din costurile proiectului. În
replică, soluţia propusă de domnul Setenyi, Director
Executiv, Expanzio Consulting Ungaria pentru plata
comisioanelor bancare din fondurile structurale constă în
includerea personalul băncii în bugetul proiectului prin două
linii de buget: maxim 10% din bugetul proiectului să fie
destinat managementului proiectului şi maxim 10 % pentru
servicii de consultanţă.

În continuare discuţia a fost canalizată de doamna Faion,


Project Manager, LGI/OSI, către zona de audit. După
părerea domnului Majka, elementul cel mai slab al sistemului
de audit al fondurilor europene este Curtea europeană de
auditori. Metodologia folosită este „audit-like” nu „control-
like”. Nu există metode specifice de a vedea dacă unele
operaţii sau activităţi sunt corecte sau nu. Un audit în înţeles
modern constă nu numai în a găsi greşeli ci şi în prevenirea
apariţia neregulilor. În cazul în care acestea totuşi apar,
sistemul ar trebui îmbunătăţit ci nu lăsat să funcţioneze în
continuare în acelaşi mod.

Experienţa franceză, în special cea din regiunea Lorraine, a


fost împărtăşită celor prezenţi de către domnul Frederic
Frapaise, Consilier Rezident de Twining, Ministerul
Finanţelor Publice din România. Deşi procedurile de
accesare a fondurilor europene sunt complexe şi dificile,
acestea trebuie respectate pentru a asigura securitatea
juridică şi financiară a statului şi a beneficiarului, consideră
domnia sa. De asemenea, trebuie avut în vedere ca
procedurile naţionale să nu intre în contradicţie cu cele
europene, a atras atenţia domnul Frapaise. Prin
reglementările europene, autorităţile centrale sunt obligate

126
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

să asigure o transparenţă în scopul informării publicului cu


privire la la existenţa fondurilor, a tipului de proiecte eligibile
precum şi a criteriilor de selecţie a proiectelor şi a
procedurilor.

Pentru a se asigura o egalitate de şanse între potenţialii


beneficiari, este necesar ca toţi cei interesaţi să beneficieze
de aceleaşi informaţii asupra procedurilor de accesare a
fondurilor structurale şi să aibă aceeaşi posibilitate de acces
la sursele de co-finanţare. Domnul Frapaise a atras atenţia
reprezentanţilor comunităţilor locale să nu se lanseze în
proiecte care nu sunt eligibile sau în care nu pot atinge
obiectivele de investiţii pe care le au în vedere.

În Franţa, la jumătatea anului 2002, s-a constatat că existau


un număr insuficient de proiecte depuse. Pentru creşterea
nivelului de consumare a fondurilor, pe lângă amplificarea
publicităţii, a fost implementat un „dispozitiv de sprijin pentru
beneficiari”. La nivel naţional a fost creată o reţea a
dispozitivelor de sprijin, în cadrul căreia au avut loc
schimburi de experienţă şi diseminare de bune practici.
Dispozitivul de sprijin dezvoltat în Lorainne are o
particularitate, şi anume, „grupul regional de sprijin pentru
beneficiari”, după cum l-a numit chiar domnia sa. Acesta se
axează pe o întărire a rolului comunicării cu beneficiarii; este
finanţat integral prin creditul de asistenţă tehnică al
programului şi face obiectul unui transfer de experienţă spre
alte regiuni. Obiectivul grupului este de creştere a numărului
de dosare selecţionate, de asistare şi sprijinire a potenţialilor
beneficiari în realizarea şi depunerea dosarului, dar şi de
asistare a beneficiarilor în monitorizarea dosarelor. Astfel, în
doi ani numărul dosarelor a depăşit capacitatea de finanţare.

O importantă sursă atrasă pentru finanţarea serviciilor locale


o reprezintă şi fondurile structurale, dar accesarea acestora
de către multe dintre autorităţile locale este identificată ca o
problemă consideră doamna Mariana Boncea, preşedinta
Corpului Directorilor Economici din cadrul Asociaţiei
Municipiilor din România. Principalele cauze pentru lipsa
de capacitate în accesarea fondurilor europene ar fi:

127
IPP - AOR

Cauze:

- obiective
• insuficienţa fondurilor care susţin descentralizarea. Nu
întotdeauna responsabilităţile descentralizate au fost
urmate şi de sursele de finanţare adecvate
• predictibilitate redusă a veniturilor bugetelor locale
• lipsa unor standarde calitative şi cantitative pentru
serviciile publice
• lipsa unor costuri standard pentru servicii. Acestea ar da
măsura eficienţei autorităţii locale şi un reper în cazul
transferului de responsabilitate (dacă sursa de finanţare
alocată este suficientă pentru acoperirea costurilor)
• stabilirea aceloraşi responsabilităţi pentru toate
autorităţile publice locale, indiferent de mărime
• existenţa unui personal nemotivat din punct de vedere
al salarizării
• îngrădiri legislative ce nu permit funcţionarilor publici
implicarea directă în cadrul proiectelor derulate din
fonduri nerambursabile, în condiţiile în care mai are şi
alte sarcini de urmărit
• numărul mare de unităţi administrativ-teritoriale din
România.

- subiective
• rezistenţa la schimbare
• imobilismul în gândire şi acţiune atât al unor aleşi locali
cât şi al unor funcţionari publici
• dificultăţi în comunicare
• capacitate limitată a unor autorităţi locale de a crea şi
implementa politici publice.

În continuarea prezentării, doamna Boncea s-a referit la


politici publice ce ar trebui realizate la nivel central:

• stimularea administraţiilor locale cu un management


performant
• stabilirea unor standarde calitative şi cantitative
pentru serviciile publice

128
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

• crearea unei baze comune de date,

atrăgând atenţia asupra neexistenţei unui cadru legal care


să impună realizarea de politici publice la nivel local. Domnia
sa consideră că principalele politici ce s-ar impune la acest
nivel sunt:

• politica financiară care trebuie să cuprindă politica de


maximizare a bugetelor, politica achiziţiilor publice,
politica de îndatorare, politica privind fondul de
rezervă
• politica de personal
recomandând în acelaşi timp elaborarea unor manuale de
bune practici.

Mulţumind pentru participarea la eveniment, Directorul


Institutului pentru Politici Publice, doamna Violeta Bau, a dat
cuvântul Coordonatorului de Proiect, doamna Monica Marin,
care a punctat unele dintre concluziile evenimentului, după
cum sunt redate mai jos:

Concluzii:

• realizarea unor întâlniri pe plan local, cu participarea


aleşilor locali dar şi a funcţionarilor publici din executiv
• găsirea de unor soluţii de menţinere la dezbateri a
reprezentanţilor guvernului şi participarea acestora în
mod activ la aceste dezbateri
• realizarea unor întâlniri axate pe schimburi de
experienţă, cu prezentări mai detaliate a programelor
operaţionale, a procedurilor bancare de acordare a
creditelor, a procedurilor de achiziţii publice, a
controlului fondurilor structurale şi a rolului fiecărei
autorităţi de control pentru fiecare program operaţional
• realizarea de întâlniri pe tema structurilor juridice care
pot rezulta din asocierea mai multor oraşe, municipii,
pentru proiecte intercomunitare şi inter-regionale
• schimburi de experienţă pe tema altor programe
gestionate în ţările europene

129
IPP - AOR

• realizarea de materiale de tipul ghidurilor şi manualelor


de bune practici
• realizarea unui program de e-learning pentru oraşe şi
crearea unei reţele de educaţie pentru localităţi
• elaborarea portofoliului de proiecte
• instruirea funcţionarilor din administraţia locală care se
vor implica direct în managementul proiectelor din
fonduri structurale.

Nu în ultimul rând, în încheierea lucrărilor, doamna Irina


Faion a transmis interesul Open Society Institute de a
contribui la creşterea în România, a capacităţii autorităţilor
publice de accesare şi gestionare corespunzătoare a
fondurilor structurale.

130
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

Anexa 7. Nivelul estimat al co-finanţării programelor


operaţionale sectoriale în România

Co-finanţare naţională Grand % din total


total finanţare
UE Public Privat Total
1 2 3 4=2+3 5=1+4

Public

Privat
UE
1. Creşterea 2240 115.2 1168.6 1283. 3523.8 63.5 3.2 33.
Competitivităţii 8 1
Economice
(FEDR)
2. 4010 858.9 33.6 892.5 4902.5 81.7 17.5 0.6
Infrastructură
de Transport
(FEDR +FC)
3. Infrastruc- 3960 943.1 0.0 943.1 4903.1 80.7 19.2 0.0
tură de Mediu
(FEDR +FC)
4. Dezvoltarea 3050 538.3 0.0 538.3 3588.3 85.0 15.0 0.0
Resurselor
Umane (FSE)
5. Capacitate 185 32.6 0.0 32.6 217.6 85.0 14.9 0.0
administrativă
(FSE)
6. Dezvoltarea 3275 513.9 241.8 755.7 4030.7 81.2 12.7 6.0
Regională
(FEDR)
7. Asistenţă 150 26.4 0.0 26.4 176.4 85.0 15.0 0.0
tehnică
(ERDF)
TOTAL 16870 3028.6 1444.0 4472. 21342.6 79.0 14.1 6.7
Convergenţă 6

Tabel 5. Nivelul estimat al co-finanţării naţionale pentru fondurile


structurale. Sursa datelor: Prezentarea domnului Răzvan
Cotovelea, Autoritatea de Management pentru Cadrul de Sprijin
Comunitar, realizată în cadrul dezbaterii internaţionale,
„Mecanisme eficiente de co-finanţare a proiectelor din fonduri
structurale - o perspectivă europeană”,organizată de IPP,
Bucureşti, 22-23 iunie 2006.
Cifrele reprezintă preţuri 2004 în milioane euro.

131
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

132
Nivelul estimat al co-finanţării naţionale pentru programul operaţional sectorial de mediu
IPP - AOR

Axe prioritare

Total UE
Bugete de Stat
Bugete Locale
Total Surse
Publice
Surse Private
Total Surse
Naţionale
Grant Total
% UE
% Buget Stat
% Privat

Extinderea şi modernizarea
infrastructurii de apă şi apă 2.440 373.1 57.4 430.6 0.0 430.6 2870.6 85.0 13.0 2.0
uzată - FC
Dezvoltarea sistemelor
integrate de management al
773 173.4 19.3 192.8 0.0 192.8 965.8 80.0 18.0 2.0
deşeurilor şi reabilitarea
siturilor poluate istoric - FEDR
Îmbunătăţirea sisteme-lor de
încălzire municipale în ariile 200 192.0 8.0 200.0 0.0 200.0 400.0 50.0 48.0 2.0
prioritare selectate - FC
Implementarea sistemelor
adecvate de management 150 33.7 3.7 37.5 0.0 37.5 187.5 80.0 18.0 2.0
pentru protecţia naturii FEDR
Implementarea unei infrastruc-
turi adecvate pentru prevenirea
237 36.2 5.9 42.1 0.0 42.1 279.1 85.0 13.0 2.0
riscurilor naturale în zonele
cele mai vulnerabile - FC
IPP - AOR

133
Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

Asistenţă tehnică - FEDR 160 40.0 0.0 40.0 0.0 40.0 200.0 80.0 20.0 0.0
Tabel 6. Nivelul estimat al co-finanţării naţionale pentru programul operaţional sectorial de mediu. Sursa
datelor: Prezentarea domnului Răzvan Cotovelea, Autoritatea de Management pentru Cadrul de Sprijin
Comunitar, în cadrul dezbaterii internaţionale organizate de IPP şi AOR, „Mecanisme eficiente de co-
finanţare a proiectelor din fonduri structurale - o perspectivă europeană”, organizată de IPP şi AOR,
Bucureşti, 22-23 iunie 2006. Cifrele reprezintă preţuri 2004 în milioane euro.
134