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ISSN 0103-9466

202

Restrio externa e
desenvolvimentismo no
Brasil: sobre o segundo
governo Vargas (1951-1954)
Pedro Paulo Zahluth Bastos

Abr. 2012

Restrio externa e desenvolvimentismo no Brasil:


sobre o segundo governo Vargas (1951-1954)
Pedro Paulo Zahluth Bastos

Resumo
O artigo tem por objetivo entender os motivos da crise cambial brasileira iniciada em 1952, assim como alguns
de seus efeitos. Para isso, a bibliografia sobre o tema rediscutida, sendo tambm apresentados documentos
oficiais, discursos, e dados para apoiar o argumento bsico de que problemas econmicos estruturais, e a
realizao de um programa desenvolvimentista amplo em meio a uma conjuntura externa desfavorvel, so mais
importantes para explicar a crise cambial do que uma presumida prioridade anti-inflacionria do governo Vargas.
Palavras-chave: Crise cambial; Getlio Vargas; Substituio de importaes.
Abstract
The paper seeks to grasp the causes of the Brazilian exchange crisis which evolved from 1952, as well as some
of its effect. To achieve this, the literature on the theme is discussed, and official documents, political discourses,
and data are presented to support the argument that structural economic problems, and the execution of a broad
development program in an adverse external conjuncture, are more important to explain the exchange crisis than
the hypothetic deflationary priorities of Vargass administration.
Key words: Exchange crisis; Getulio Vargas; Import substitution.
JEL G28, O16, O19.

A crise cambial de meados do Segundo Governo Vargas foi considerada por


diversos autores como um marco da histria econmica brasileira. A curto prazo, ela induziu
a desvalorizao de uma moeda cuja taxa de cmbio oficial estava fixada, em termos
nominais, desde 1939. Com isso, o esquema de financiamento dos investimentos industriais
que dependia do barateamento das importaes de bens de capital e insumos essenciais
sofreu um duro golpe, em um momento crucial do processo de industrializao. A incerteza
sobre a economia e os questionamentos sobre a capacidade de Vargas de conduzi-la no
sentido do desenvolvimento aumentaram. O impacto inflacionrio da desvalorizao
cambial tambm teve efeito poltico claro, ao reforar o conflito distributivo agudo que
marcaria a fase final da experincia poltica de Vargas. Ademais, a crise cambial deixou o
governo fortemente vulnervel s presses dos Estados Unidos da Amrica (EUA); e, uma
vez que dele dependia para obter financiamento compensatrio em dlares, enfraqueceu a
posio brasileira na barganha a respeito da remessa de lucros e, mais amplamente, da
diviso de tarefas entre filiais estrangeiras e empresas estatais nos ramos bsicos.
A um prazo mais longo, a crise cambial significou o esgotamento de um modelo de
investimentos industriais que perseguia oportunidades relativamente fceis associadas
substituio de importaes, atendendo demanda de um mercado local protegido,
Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 202, abr. 2012.

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sobretudo em ramos em que fosse possvel importar bens de capital. Embora Maria da
Conceio Tavares (1963) identificasse, originalmente, o esgotamento desse modelo apenas
no incio da dcada de 1960, posteriormente considerou que o modelo se esgotara na
primeira metade dos anos 1950, exigindo uma nova forma de seleo e financiamento de
investimentos em ramos de maior intensidade de capital, escala e tecnologia (Tavares,
1974).
Este artigo procura rediscutir as interpretaes a respeito da crise cambial, suas
causas e efeitos. Em linhas gerais, ele busca reafirmar a importncia que os problemas
estruturais da economia brasileira, e a realizao de um programa desenvolvimentista amplo
em meio a uma conjuntura externa adversa, tiveram como causas da crise, e a centralidade
do estrangulamento externo para a crise do prprio projeto desenvolvimentista de Vargas,
particularmente por causa de sua relao de dependncia financeira com os Estados Unidos.

1 O estrangulamento externo e suas causas


O segundo governo de Getlio Vargas, iniciado em janeiro de 1951 depois de uma
longa campanha eleitoral, foi antecipado pela apresentao de um amplo programa de
reformas e polticas na prpria campanha presidencial, programa este que parece ter sido
sintetizado, logo no incio do governo, na Mensagem Presidencial de 1951, enviada ao
1

Congresso Nacional para abertura do ano legislativo de 1951 .


Vrias das crticas feitas ao governo Dutra em discursos proferidos por Vargas, no
Senado Federal, a partir de 1947, foram retomadas na campanha presidencial e na
Mensagem Programtica de 1951, a partir de uma perspectiva desenvolvimentista: 1) a
crtica do liberalismo econmico e o elogio do ativismo estatal, com vistas a um programa
amplo de substituio de importaes e mudana estrutural da economia brasileira; 2) a
recusa da contrao creditcia e da elevao da taxa de juros, em nome da expanso do
crdito e da reduo dos custos financeiros, para subordinar as finanas produo e
gerao de empregos; 3) a rejeio da abertura comercial e financeira, em busca da proteo
do mercado interno para bens industriais e da preservao de nveis confortveis de reservas

(1) A mensagem foi includa na coletnea de discursos e projetos de lei de Vargas, O Governo Trabalhista do
Brasil, v. I. Para uma excelente anlise do projeto de desenvolvimento que se manifestou na Mensagem de 1951, cf. S.
Drabe (1980, cap. 3); para uma crtica que diminui os aspectos transformadores das propostas da Mensagem e enfatiza
seus aspectos conservadores, ver Lessa & Fiori (1984); e para uma contra-crtica, R. Bielschowsky (1985) e P.C. Dutra
Fonseca (1987). Segundo o depoimento de Rmulo de Almeida ao CPDOC-FGV (reg. E-109), em entrevista realizada
por M.C. DArajo e R. Roels Jr. em maro de 1980, a primeira tarefa da Assessoria Econmica foi precisamente a de
coordenar a elaborao da Mensagem de 1951, orientada pela indicao de Vargas de que pretendia apresentar algo
como uma mensagem programtica que sintetizaria os projetos e meios de ao do governo, e tendo como diretrizes
para a redao a plataforma da campanha presidencial e alguns documentos enviados por Vargas. A coordenao da
redao teria envolvido tambm a articulao de documentos elaborados pelas diferentes equipes setoriais dos
ministrios, seguindo as diretrizes que haviam sido definidas por Vargas, que checava com frequncia a evoluo do
documento junto com Lourival Fontes, chefe da Casa Civil, filtrando e aprovando seu formato final. Para outros
comentrios sobre o que ele e outros consideravam uma Mensagem Programtica, ver R. Almeida (1986, p. 51-56 e
76).
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cambiais, utilizveis para importaes de bens essenciais e de difcil substituio interna; 4)
a promessa de descongelamento do salrio mnimo (no reajustado no governo Dutra) e
defesa dos direitos trabalhistas, outorgados no primeiro governo de Vargas e
2
desrespeitados por Dutra .
Um tema central da campanha presidencial, que no aparecera antes por motivos
bvios, foi a ameaa ao desenvolvimento econmico brasileiro trazida pela possibilidade de
intensificao da Guerra da Coria, conflito militar que poderia levar a uma hipottica
Terceira Guerra Mundial. Vargas alegava que, como o governo Dutra interrompera vrios
programas de investimentos orientados para a substituio da importao de insumos
essenciais, e desperdiara as reservas cambiais acumuladas durante a Segunda Guerra com a
liberalizao de importaes de bens de consumo, a economia brasileira se encontrava muito
vulnervel ao desabastecimento de insumos que seria trazido por uma guerra prolongada.
Por conta disso, era necessrio tanto acelerar o programa de investimentos para substituir
importaes de insumos essenciais, quanto correr para formar estoques de insumos
3
essenciais enquanto estivessem disponveis para importao .
O problema econmico colocado pela urgncia de importar insumos, e ao mesmo
tempo os bens de produo necessrios pelos programas de investimento para substitui-los
por produo interna, estava em que as reservas cambiais eram escassas, e poderiam cair
para nveis crticos a depender do ritmo das importaes e do comportamento de outros itens
do balano de pagamentos. A resposta a um problema (o estrangulamento da oferta de bens
de produo) poderia levar a outro (o estrangulamento cambial). O dilema no era
desconhecido, e a escolha foi a de acelerar as importaes de bens de capital e insumos,
mesmo que se corresse o risco de esgotar as reservas cambiais. De fato, o risco de uma crise
cambial j era admitido na campanha presidencial, e tambm na Mensagem Presidencial de
1951, mas era um risco considerado inferior ao de agir com prudncia e acumular reservas

(2) Para a base documental e anlises dos discursos de Getlio Vargas no perodo, e sua relao com o
desenvolvimentismo, ver .Fonseca (1987), e Bastos (2006; 2011).
(3) Nas palavras de Vargas, durante a campanha presidencial: O futuro do Brasil est hoje em jogo, mais do
que em qualquer oportunidade semelhante. Dos pases estrangeiros hoje chegam os rudos ameaadores de conflito,
prximo ou distante. Que ser de nosso povo, em face de uma possvel terceira guerra mundial? A ltima teria sido para
ns verdadeiramente calamitosa, no fossem as precaues tomadas pelo meu governo. Agora, desfalcados de matriasprimas industriais, se irromper uma conflagrao mundial, soobraremos como embarcao sem bssola. Tudo ou
quase tudo ficar paralisado e regrediremos meio sculo. Esse o panorama do futuro se errarmos na escolhano
possvel que nos faamos co-responsveis pelos dias sombrios que o futuro nos reserva (Vargas, 1950, p. 546). E na
Mensagem Presidencial de 1951: As perspectivas so, alis, de uma nova inverso da balana comercial externa, e,
mesmo, do balano de pagamento, falta de disponibilidades exportveis de bens essenciais ao Brasil, nos mercados
tradicionalmente fornecedores. Sob esse aspecto, o grande saldo verificado na balana comercial, em 1950, constitui
mau pressgio para o ano em curso. Cumpre, portanto, incrementar as aquisies externas de bens essenciais, at
mesmo com a conseqente acumulao de estoques daqueles que se vo tornando escassos, assegurando-se ao pas, por
outro lado, atravs de acordos internacionais, o suprimento regular das mercadorias estrangeiras imprescindveis
nossa economia, em face da conjuntura mundial (Vargas, 1951, p. 90-91).

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4

cambiais que pudessem ficar sem uso por causa de uma guerra generalizada . A prioridade
desenvolvimentista era claramente colocada acima dos riscos estabilidade monetria e
5
cambial .

(4) Na Mensagem Presidencial, afirmava-se: As perspectivas so, alis, de uma nova inverso da balana
comercial externa, e, mesmo, do balano de pagamento, falta de disponibilidades exportveis de bens essenciais ao
Brasil, nos mercados tradicionalmente fornecedores. Sob esse aspecto, o grande saldo verificado na balana comercial,
em 1950, constitui mau pressgio para o ano em curso. Cumpre, portanto, incrementar as aquisies externas de bens
essenciais, at mesmo com a conseqente acumulao de estoques daqueles que se vo tornando escassos, assegurandose ao pas, por outro lado, atravs de acordos internacionais, o suprimento regular das mercadorias estrangeiras
imprescindveis nossa economia, em face da conjuntura mundial (idem, p. 90-91); ou: Os recentes acontecimentos
comeam a refletir-se no comrcio mundial e na economia brasileira. Os preparativos de defesa das naes vm alterar
as condies de oferta e procura nos mercados mundiais. de presumir que, num prazo relativamente curto, a situao
do balano de pagamentos do pas tenda a inverter-se. Antes mesmo de iniciar o mandato, atribui importncia
primordial ao estudo dos problemas e das medidas relacionadas com as perspectivas internacionais, para, tomadas em
tempo oportuno as providncias cabveis, como j o vm sendo, compensar os impactos negativos das novas condies
sobre a economia nacional... No plano interno, alm das providncias monetrias e fiscais, indicadas noutra parte,
diligenciarei no sentido de promover uma poltica de estocagem de produtos essenciais: ampliar a capacidade de
armazenagem; apressar a concluso dos empreendimentos de relevante interesse para a economia do pas, dependentes
de financiamentos externos, obtendo para esse fim as prioridades para as importaes indispensveis (p. 95-6); e: A
dificuldade de aquisio de matrias primas e maquinaria estrangeiras, em virtude da situao nacional, um desses
empecilhos que tende a agravar-se. s restries adotadas pelos pases fornecedores que j se fazem sentir no Brasil,
principalmente nas indstrias que consomem metais no-ferrosos, produtos qumicos essenciais, ferro e ao, folha-deflandres, ao mesmo tempo em que se acentuam as dificuldades para obteno de equipamentos. Como medida
destinada a evitar maiores entraves expanso das indstrias nacionais de bens de consumo, cumpre fomentar a criao
das indstrias de base destinadas a garantir suprimentos regulares (idem, p. 129).
(5) A seguinte passagem da Mensagem de 1951 emblemtica da viso que orientava os programas industriais
de base propostos, naquela circunstncia histrica: O desenvolvimento econmico requer crescentes importaes de
bens de produo e, de vez que os rendimentos se elevam, tambm maiores volumes de importao de bens de
consumo. Mas a ampliao das importaes supe um incremento da procura internacional para nossos produtos de
exportao ao lado da entrada de capitais estrangeiros. Nossas exportaes, entretanto, no se tm expandido numa taxa
equivalente demanda de importaes e, de outro, no tm sido ponderveis, nem estveis, os influxos de capitais. Em
conseqncia, tende a balana de contas do pas a ser cronicamente desequilibrada, coartando o progresso econmico
interno Nessas condies, a economia nacional, atravs de lento e descontnuo processo de adaptao, vem sofrendo
uma transformao estrutural, que consiste essencialmente na substituio de importaes pela produo domstica e na
diversificao das exportaes. Esse processo, que se iniciou pela substituio das importaes das manufaturas
destinadas ao consumo, se prolonga na fase mais recente pelo crescimento de produo interna de bens de capital, antes
importados. No setor de exportao foram avultando numerosos produtos, muitos deles certamente de procura eventual,
outros, porm, que se tornaram substanciais fontes de divisas Um dos objetivos fundamentais da poltica econmica
do governo deve residir na criao das condies que facilitem o referido processo de adaptao, em conformidade com
as tendncias manifestadas, como a soluo naturalmente indicada para assegurar no s o desenvolvimento econmico
como o equilbrio das relaes internacionais. A correo do desequilbrio permanente do balano de pagamentos
importa em defender as iniciativas nacionais, para garantia da expanso da produo substitutiva de importaes,
sempre que economicamente vivel; em expandir as receitas de exportao e em assegurar um influxo estvel de
capitais estrangeiros (idem, pp. 91-2). E sobre a relao entre desenvolvimento econmico e controle cambial: O
impacto sofrido por essa indstria (de bens de consumo), em 1947, por motivo das importaes indiscriminadas e em
massa de manufaturas j fabricadas no Pas, no arrefeceu o animo dos industriais brasileiros que, no obstante a
concorrncia externa, mantiveram o ritmo de produo em quase todos os setores e empreenderam a renovao e
ampliao de equipamentos, grandemente desgastados pelo esforo de guerra. Contudo, a experincia demonstrou,
ento, que a indstria nacional no pode prescindir de uma sadia poltica de comrcio exterior, tendente a pr as
empresas instaladas para produo de artigos essenciais a coberto de surpresas resultantes de liberalidades excessivas
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Restrio externa e desenvolvimentismo no Brasil: sobre o segundo governo Vargas (1951-1954)

A bibliografia sobre o tema costuma enfatizar, com correo, que a Guerra da


Coria foi uma razo essencial da deciso de acelerar o ritmo de concesso de licenas de
importao, conduzindo crise cambial que se verificaria j em 19526. inegvel que o
governo Vargas decidiu logo de incio acelerar a concesso de licenas de importao,
embora as importaes no aumentassem tanto quanto o governo queria. Diante da ameaa
da guerra, as importaes brasileiras s no se elevaram tanto quanto gostariam as
autoridades governamentais por causa da escassez provocada pelo bloqueio do fornecimento
externo de insumos essenciais, caracterstico de uma mobilizao militar generalizada. Este
bloqueio era mesmo esperado pela Mensagem Presidencial de 1951 (p. 129), em parte
porque, desde o incio da campanha eleitoral de 1950, a ameaa animou amplo debate na
imprensa sobre a urgncia de estocagem de produtos essenciais e materiais estratgicos. O
relato de Horcio Lafer, na sabatina no Congresso Nacional (07/04/1953), uma excelente
descrio do clima de expectativas que levou as autoridades brasileiras a acelerar o ritmo de
concesso de licenas de importao, ou de deixar de exigi-las em alguns casos:
Mas vejamos tambm, neste captulo, como se desenrolaram os acontecimentos. Em junho de
1950, a Comisso Consultiva do Intercmbio Comercial com o Exterior props Carteira de
Exportao e Importao a formao de um estoque, chamado de guerra, fora das
disponibilidades normais ou do oramento cambial Essa poltica foi prosseguida pelo atual
governo. Qual era, ento, a situao? O pas desprovido de matria prima, de mquinas, de tudo,
e uma situao internacional inquietante e ameaadora. Eu mesmo ouvi de autoridades norteamericanas que, quando comeasse o programa de rearmamento americano, talvez os Estados
Unidos no pudessem embarcar para o Brasil mais de 20% das licenas que aqui estavam sendo
dadas. Qual o governo que poderia correr o risco, diante da situao mundial que pressagiava um
conflito internacional, de deixar as indstrias desprovidas de matrias primas e o Pas ameaado
de paralisao nas atividades privadas, dentro daqueles primeiros meses, sempre de confuso nos
embarques e nas entregas, e que caracterizam o incio de um conflito? O Brasil seguiu o exemplo
de outros pases: deu licenas com ampla liberalidade, na certeza de que grande margem dessas
licenas no seria embarcada. E o fez numa atitude de cautela, de preveno tendente a evitar
que, no caso de uma conflagrao, o Brasil no tivesse o mnimo de matrias primas e mquinas
para trabalhar alguns meses, at que a situao de fornecimentos pudesse ser recomposta. Dois
fatores imprevistos, entretanto, surgiram. A Argentina deixou de nos fornecer o trigo, e tivemos
de comprar em dlares todo o trigo que precisvamos. Por outro lado, a situao internacional
aquietou-se, e as licenas concedidas foram utilizadas em grande parte. Surgiram, assim, os
atrasados comerciais em dlares (H. Lafer, Discursos, org. C. Lafer, 1988, pp. 704-705).
em relao concorrncia externa. A falta de poltica aduaneira e, mais que isso, a situao cambial exigem a
instituio daquela poltica, que dever ser seguida pelo menos enquanto no se achar devidamente consolidada a
posio industrial do pas em face das naes industrialmente desenvolvidas. Preconizando tal orientao adotamos to
s a diretriz seguida por todas essas naes, durante o seu desenvolvimento (idem, p. 128).
(6) Ver M. C. Tavares (1963, p. 65 e segs.); C. Lessa (1963, p. 23 e segs.); Malan et al. (1977, p. 344 e segs.);
Corra do Lago (1982, p. 67 e segs.) e Lessa e Fiori (1984, p. 588 e segs.)

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Pedro Paulo Zahluth Bastos

Tabela 1
Importao de Produtos Essenciais

(mil tons.)

Produtos
1950
leos combustveis
2309
Gasolina
1618
Cimento Portland
404
Trigo em gro
1228
Fonte: Banco do Brasil, Relatrio Anual (1952).

1951
2750
1976
656
1306

Variaes
441
358
252
78

Se o ritmo de crescimento das importaes de bens intermedirios no foi rpido o


suficiente para antecipar-se inteiramente ao bloqueio relativo do suprimento internacional,
no obstante ele foi suficiente para elevar as importaes em 19% em tonelagem, entre 1950
e 1951. No que tange aos bens de capital, por sua vez, a elevao das importaes (101%
em valor e 56% em tonelagem, no mesmo perodo) foi suficiente para acompanhar um surto
de investimentos caracterizado precisamente por uma elevao do coeficiente de bens
importados na formao bruta de capital fixo. A expanso da capacidade produtiva permitiu
sustentar altos nveis de crescimento da renda nos anos seguintes, depois que os atrasados
comerciais passaram a acumular-se e antes que o investimento externo assumisse um maior
papel complementar s importaes ou produo interna de bens de capital fixo.7
Tabela 2
Participao das importaes na formao bruta de capital (1939-1954)
Importaes de bens
de capital
1939
22,7
6,8
1940
22,6
5,5
1941
24,1
6,3
1942
19,6
3,4
1943
20,3
4,4
1944
24,2
6,2
1945
20,3
7,4
1946
29,5
12,1
1947
39,1
17,9
1948
35,3
14,3
1949
46,6
13,9
1950
51,7
13,0
1951
59,9
22,4
1952
65,6
20,5
1953
57,7
12,0
1954
59,0
16,0
Fonte: Grupo Misto Cepal-BNDE (1957).
Ano

Investimentos totais

Produo interna de
bens de capital
15,9
17,1
17,8
16,2
15,9
18,0
12,9
17,4
21,2
21,0
32,7
38,7
37,5
45,1
45,7
43,0

% Importaes sobre
o total
30,0
24,3
26,1
17,3
21,7
25,6
36,5
41,0
45,8
40,5
29,8
25,1
37,4
31,3
20,8
27,1
(Cr$ bilhes de 1952)

(7) Fato que, alis, era plenamente percebido na poca, seno mesmo deliberadamente buscado: Todavia, to
grande foi a entrada de maquinaria, matrias-primas e veculos no ano findo, que bem provvel que a diminuio de
nossa capacidade aquisitiva em moeda conversvel em virtude das compras macias de trigo no seja de molde a
interromper o ritmo de desenvolvimento econmico do pas (CEXIM, Relatrio de 1951, p. 131).

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A interpretao da importncia da Guerra da Coria para explicar a poltica de


importaes praticada em 1951 aparentemente s no consensual por causa da
interpretao de Srgio Besserman Vianna (1985). O autor alegou que no foi a urgncia de
acumular insumos e bens de capital para sustentar o desenvolvimento econmico brasileiro
em condies externas extremas, mas o objetivo de combater a inflao que explica o surto
de importaes. A prioridade anti-inflacionria do governo Vargas se expressaria nos
objetivos de aumentar no tanto as importaes de bens de produo, mas importaes de
bens de consumo; e de reduzir deliberadamente a base monetria, graas contrao das
reservas cambiais8.
A reviso interpretativa proposta por Vianna parece equivocada, por vrios motivos.
Em primeiro lugar, porque ainda que o aumento das importaes de bens de consumo
pudesse contribuir para reduzir preos internos, este tipo de importao praticamente no se
fez usando reservas cambiais lquidas (como veremos), portanto no pode explicar a crise
cambial. De fato, as reservas cambiais lquidas foram usadas sobretudo para importaes de
bens de produo e remessas financeiras, e no para bens de consumo importados,
coerentemente crtica que Vargas fizera poltica de liberalizao comercial do governo
Dutra. Em segundo lugar, porque ainda que a reduo das reservas cambiais traga,
tautologicamente, uma retrao correspondente da base monetria, no se pode confundir
causa e efeito: a retrao da base monetria no pode ser tomada como a prpria razo de
ser das importaes. Ela apenas um efeito indireto da deciso de usar reservas cambiais
lquidas para importar, antes cedo do que tarde, insumos e bens de capital prioritrios, e no
bens de consumo.
Com efeito, verificou-se um aumento das importaes de bens de consumo em
1951. Mas este aumento foi financiado de dois modos, que no usaram reservas lquidas:
1) como contrapartida de operaes vinculadas a exportaes de produtos
considerados gravosos, ou seja, que no eram competitivos taxa de cmbio oficial, e
cujas receitas de exportao podiam ser vendidas para importadores de bens de consumo
que no atendiam s prioridades de importao de bens essenciais. Neste caso, o objetivo
no era apenas aumentar importaes, mas possibilitar exportaes9;
(8) digno de nota que a Mensagem Presidencial de 1951 criticasse o relaxamento no critrio de prioridade de
importaes em 1950, e alegasse que o problema j fora corrigido: A natureza extremamente dinmica dos problemas
econmicos exige que a atuao da referida Carteira se ajuste s exigncias das conjunturas que lhe cumpre atender,
mas sem que se afaste ela de suas diretrizes essenciais. Tenho, entretanto, a lamentar que ultimamente, interpretando
com otimismo os efeitos dos melhores preos alcanados pelo caf e outros produtos, a Carteira tivesse afrouxado a
aplicao dos critrios que deveriam orient-la, invertendo, em aplicaes no essenciais ou simplesmente
especulativas, disponibilidades exigidas por setores bsicos da produo nacional Louvando-se na gravidade da
situao internacional, a execuo do controle permitiu importaes macias de produtos no-essenciais, sob os mais
variados pretextos, inclusive o de estocagem. (Vargas, 1951, p. 96).
(9) No de surpreender que, em sabatina no Congresso Nacional (07/04/1953), Lafer afirmasse que no
perodo de 1951 e 1952, as importaes de bens no essenciais alcanaram 4 bilhes em um ano e 3 bilhes e

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2) como contrapartida de operaes de acordos bilaterais de comrcio com pases


de moeda inconversvel, nos quais cada pas indicava produtos pouco essenciais que
dificilmente encontrariam mercados por meio do uso de reservas cambiais lquidas
escassas. Nestes convnios bilaterais, em que as contas eram escrituradas e compensadas
anualmente em moedas inconversveis, apenas os saldos remanescentes eram liquidados
10
em moeda forte, no sendo grandes a ponto de explicar a crise cambial .
A tentativa de Vianna (1985, p. 45-6) de confinar a importncia da Guerra da Coria
ao primeiro semestre do ano, argumentando que, depois disto, consideraes antiinflacionrias explicariam o elevado nvel de importaes, tambm no sustentvel.
Segundo o autor, o armistcio de julho teria convencido as autoridades brasileiras de que o
conflito no evoluiria para uma guerra longa. A interpretao no convincente, pois no
apresenta qualquer evidncia da nova percepo, alm de um memorando enviado por Joo
Neves ao presidente Vargas tentando convenc-lo, em vo, da boa oportunidade de apoiar o
esforo de guerra quando a probabilidade de morte de soldados brasileiros no campo de
batalha seria menor. Vargas negou a solicitao, acreditando que o risco ainda era grande e
incerto. De fato, os EUA fariam grandes gestes, no segundo semestre de 1951, para
convencer os brasileiros a participar de um novo esforo de guerra. Como se sabe, a guerra
11
seria encerrada mais de dois anos depois .
claro que o ritmo de crescimento das importaes no representaria um problema
imediato se as exportaes ou os influxos de capital crescessem o suficiente para compensar
o aumento da demanda de divisas. Do ponto de vista das exportaes, porm, o ano de 1952
experimentou a reduo geral de 20% provocada por exportaes outras que no o caf, seja
quatrocentos milhes no outro ano, isto , exatamente o equivalente exportao dos produtos gravosos, que atingiu a
cifra de 7 bilhes e tanto (H. Lafer, op cit, p. 704-706).

(10) Quanto ao tipo de importaes, o relatrio da CEXIM de 1951 argumentava que principal razo de ser
dos acordos estaria exatamente nas previses que contm sobre as trocas de mercadorias no essenciais ou
dispensveis para a parte importadora, as quais so sempre aquelas que a parte exportadora revela maior desejo de
fazer figurarem no instrumento, porquanto so os seus produtos em luta com crises de mercados externos (idem, p.

57-8). Mesmo assim, as importaes licenciadas atravs dos convnios comerciais bilaterais tambm seguiram
diretrizes desenvolvimentistas, sendo uma porta de entrada muito significativa de bens intermedirios e de capital, em
alguns convnios bilaterais bem mais do que de bens de consumo (ver Cexim, 1951, p. 403 e segs.).
(11) Vianna no considera, tambm, que Joo Neves era o principal advogado da participao brasileira na
Coria, antes e depois de julho de 1951, e que tentava convencer o presidente a respeito da proposta, sem que suas
opinies possam ser tidas como representativas da opinio geral do governo. No obstante seus argumentos, Vargas
recusou-se a tomar um armistcio recente como sinal de que as hostilidades estariam definitivamente afastadas (sem o
benefcio da viso retrospectiva e, portanto, sujeito a um futuro repleto de incertezas), rechaando ao longo do ano
todas as solicitaes dos EUA de envio de uma fora expedicionria. Pouco depois, o presidente se recusaria a assinar
um memorando escrito por Joo Neves sobre a possibilidade de participao do Brasil na Coria, escrevendo a Lourival
Fontes: No subscrevo essas instrues. Elas so do governo brasileiro para um general brasileiro e devem expressar
a verdade de nossa situao e no esse otimismo ingnuo de que estamos comprometidos a mandar tropas para a
Coria e outras afirmaes dessa ordem. A possibilidade de conflito armado, afinal, no estava afastada, sendo

prudente manter a poltica de no oferecer mais do que materiais estratgicos ao esforo de guerra estadunidense, pois
possuimos vrios minerais estratgicos de que os americanos necessitam e no se faz referncia a essa colaborao
que podemos dar, em vez de sangue dos brasileiros para lutar na Coria (apud L. Fontes, 1966, p. 76).

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 202, abr. 2012.

Restrio externa e desenvolvimentismo no Brasil: sobre o segundo governo Vargas (1951-1954)

por causa do desaquecimento posterior ao boom comercial de 1951, seja em virtude da


sobrevalorizao real do cruzeiro e da perspectiva de desvalorizao (induzindo reteno de
estoques), seja por causa da crise mundial da indstria txtil (que paralisou a venda do
segundo produto de exportao, o algodo, cujas exportaes chegaram a apenas 20% da
tonelagem de 1951). Esta contrao geral aumentou a dependncia brasileira em relao ao
mercado mundial de caf, uma vez que o produto alcanou quase 3/4 das exportaes
brasileiras em 1952. Em dlares correntes, as importaes totais chegaram mdia de
US$ 1700 milhes em 1951 e 1952, mas enquanto as exportaes atingiram US$ 1770
milhes em 1951, declinaram para US$ 1416 milhes em 1952. O nvel de importaes em
dlares demorou a declinar depois que o ritmo de concesso de licenas se reduziu seja
porque as licenas tinham uma validade igual ou superior a um semestre, seja porque uma
forte geada provocou a quebra da safra argentina de trigo, implicando em um gasto adicional
de dlares derivado da canalizao das importaes de trigo desde um pas de moeda noconversvel para os EUA. Ademais, o custo unitrio das importaes no se retraiu tanto
quanto se poderia esperar depois do boom comercial provocado pela Guerra da Coria, em
razo da cobrana de sobre-taxas em fretes (graas a atrasos de ancoragem e descarga
provocados pelo desaparelhamento dos portos brasileiros) e nos produtos importados em
geral (em razo do prprio crescimento dos atrasados comerciais)12.
Tabela 3
Evoluo das exportaes de caf
Anos

Exportaes
(mil sacas)

1950
14835
1951
16358
1952
15821
1953
15562
1954
10918
1955
13696
1956
16805
1957
14319
1958
12894
1959
17723
1960
16819
Fonte: Ribeiro, R. R. (1997).

Receita
(US$ milhes)
865
1059
1045
1088
948
844
1030
846
688
733
712

(1950-1960)
Proporo nas
exportaes
brasileiras (%)
63,9
59,8
73,7
70,8
60,7
59,3
69,5
60,8
55,3
57,2
56,1

Consumo mundial
(%)
50,9
51,3
49,2
45,1
37,9
40,8
43,4
40,7
35,6
42,0
39,6

Assim como o caf assumia um peso crescente nas exportaes, o peso da conta de
petrleo e derivados tambm aumentava nas importaes, acompanhando o aumento geral
do peso das importaes de insumos intermedirios na pauta comercial. Este movimento
(12) Para uma anlise detalhada das contas externas brasileiras no perodo, conferir o Relatrio da Cexim de
1951 e os excelentes relatrios anuais do Banco do Brasil, alm de M.C. Tavares (1963), P. Malan et al. (1977) e S. B.
Vianna (1985).

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 202, abr. 2012.

Pedro Paulo Zahluth Bastos


seguia a tendncia de estrangulamento cambial identificada pelos trabalhos clssicos da
Cepal: o crescimento e diversificao da estrutura industrial brasileira eram acompanhados
por um processo de substituio de importaes em direo quelas cada vez mais
essenciais e de difcil compresso. A tonelagem importada de petrleo e derivados passava
de 947 mil toneladas em 1945 para nada menos que 5190 mil toneladas em 1951 e 7782 mil
em 1954 (BB,

Relatrio de 1954,

p. 445). A tonelagem importada aumentou mais de um

milho de toneladas em 1955, j com tendncia de perda de participao da gasolina e leos


combustveis e aumento da participao de petrleo cru, uma vez a Petrobrs aumentou sua
produo de leo refinado em quase vinte vezes no ano (BB,
13

Relatrio de 1955, p. 33, 102,

114) .

Tabela 4
Importao de petrleo e derivados
leos
(fuel e
Lubrificantes
diesel)
1945
412
401
70
1947
933
1308
92
1950
1618
2309
116
1951
1976
2750
183
1952
2407
3180
148
1953
2429
3478
154
1954
2626
4262
213
Fonte: Banco do Brasil, Relatrio de 1954, p. 445.
Anos

Gasolina

(mil tons)
Querosene

Petrleo Cru

Total

54
138
236
281
353
408
539

10
9

18
30
142

947
2480
4279
5190
6107
6499
7782

Sendo assim, a conta comercial brasileira era pressionada por duas heranas
estruturais, dificilmente contornadas a curto prazo: do lado das exportaes, forte
dependncia de exportaes de produtos primrios, muito parcialmente atenuada por uma
melhor relao cmbio/salrios; do lado das importaes, dependncia de insumos
intermedirios e bens de capital, medida que as bases tcnicas do padro de produo e
consumo industrial que era internalizado ainda estavam relativamente pouco desenvolvidas.
Deste modo, uma conta estruturalmente elevada de importaes essenciais, inerente
reorientao que se produzia no modo de desenvolvimento do capitalismo brasileira pelo
menos desde os anos 30, era complementada pela instabilidade dos mercados internacionais
de

commodities primrias legadas da especializao produtiva anterior.

(13) O problema no era limitado importao de combustveis derivados, embora este fosse o principal
problema. Nas palavras do Relatrio do Banco do Brasil de 1952, p.69: O confronto da mdia anual do perodo 194752 com a de 1937-1939 acusa os seguintes resultados, indicativos do crescimento da produo nacional: 1. O volume da
importao de combustveis lquidos e lubrificantes, passando de 1444,5 mil toneladas para 4115,8 mil toneladas
aumentou 3 e meia vezes; 2. No obstante haver duplicado o volume da produo interna de cimento, que subiu de 629
mil para cerca de 1500 mil toneladas, a importao desse produto, simultaneamente, aumentou oito vezes e meia,
passando de 58,1 mil para 503,7 mil toneladas; e 3. Quase triplicou o consumo aparente de enxofre, tendo duplicado o
de barrilha e soda custica. Em 1952, a importao de combustveis lquidos e lubrificantes (6091 toneladas)
representou duas vezes e meia o volume de 1947 (2471 toneladas), registrando-se aumento idntico em relao ao
cimento (820 mil toneladas, em 1952, contra 347 mil, em 1947).
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10

Restrio externa e desenvolvimentismo no Brasil: sobre o segundo governo Vargas (1951-1954)

Tabela 5
Movimento de capitais de risco: novas entradas e refluxo de rendimentos, 1946-52 (US$ milhes)
Anos
1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1946-52
Investimentos
24,8
21,0
47,7
34,6
17,1
-13,1
5,5
137,5
lquidos
Remessas
-64,6 -51,4 -96,9 -91,9 -90,2 -80,1 -33,4
-508,5
Saldo
-39,8 -30,4 -49,2 -57,3 -73,1 -93,2 -27,9
-371,0
Notas: Os investimentos lquidos so as entradas menos as sadas de capital de risco.
Fonte: P. Malan et al. (p. 188).

1939-52
97,1
-806,9
-709,8

Outro aspecto da vulnerabilidade cambial do pas (legado de sua condio de


espao de atuao de filiais internacionais) era, naquela conjuntura, o impacto deficitrio
das transaes lquidas de capital. Embora a renegociao da dvida pblica externa em
1943 diminusse significativamente o custo da herana de endividamento legada da
Repblica Velha, um peso financeiro crescente era assumido pelas transferncias de lucros e
dividendos. No governo Dutra, esta presso sobre as contas externas brasileiras foi facilitada
pela regulamentao do DL n 9025 (27/02/46), que limitava a repatriao de capital
estrangeiro a 20% do capital ao ano e as remessas de rendimentos a 8% ao ano,
considerando repatriao o que excedesse esta percentagem. O Aditivo ao Regulamento
(03/04/46) e a Instruo n20 da Sumoc (27/08/46) permitiriam o reinvestimento dos lucros
no registro do capital investido para efeito de clculo das remessas autorizadas, alm de, no
texto da lei, abolir temporariamente as restries impostas pelos artigos 6 e 8 do DL
n9025 ao retorno de capitais, juros, lucros e dividendos, bem como autorizar sejam
atendidas, sem restries de limites, as transferncias relativas manuteno, viagens e
turismo (apud J. Leonel, 1955, e P. Malan et al., 1977). Um resultado desta liberalidade foi
que as remessas brutas atingiram um valor acumulado pouco inferior a meio bilho de
dlares no perodo 1946-1951.
Tabela 6
Influxos no-compensatrios de capital externo e refluxo de rendimentos: comparao de perodos
Perodo

19461950
19511955
19561960

IDE

Outras Formas

Total (Cap. Estrangeiro nocompensatrio)


Remessas
7+8
Influxo (7)
(8)
=9

Influxoa
(1)

Remessasb
(2)

1+2
=3

Influxoc
(4)

Remessasd
(5)

4+5
=6

219,6

-299,8

-80,2

-214,3

-99

-313,3

5,3

-398,8

-393,5

350

-509

-159

128

-208

-80

478

-717

-239

743

-297

446

726

-461

265

1469

-758

711

Fonte: Cepal (1964, p. 199-201).

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(US$ milhes)

11

Pedro Paulo Zahluth Bastos

Durante seu primeiro ano de governo, Vargas nada fez para conter aquilo que
chamaria de sangramento do pas no discurso de Ano Novo em 31 de dezembro de 1951,
quando anunciou o reclculo do registro de capitais externos no Brasil: do capital registrado
para clculo das remessas de 8% ao ano, retirou-se o reinvestimento de lucros obtidos em
moeda local (Decreto n 30363, de 03/01/1952). Em 1952, os efeitos do novo registro e a
acumulao de atrasados cambiais implicaram uma reduo das remessas de lucros e
dividendos, caindo de US$ 80 milhes em 1951 para US$ 33 milhes em 1952 (cf. P. Malan
et al., 1977, p. 88). No obstante o sucesso da modificao do registro (e mesmo da fila de
aproximadamente dois anos para os atrasados financeiros), a presso diplomtica dos EUA
forou o governo a tramitar a Lei do Mercado Livre de Cmbio, aprovada em 07/01/1953
para facilitar as remessas financeiras e conferir incentivos para a exportao de produtos
gravosos; consequentemente, as transferncias aumentaram para US$ 94 milhes em 1953,
quase trs vezes o valor do ano anterior. Depois do final da CMBEU, Vargas voltou carga
contra as remessas de lucros e dividendos no discurso de aniversrio de trs anos de governo
(31/01/1954), explicando iniciativas recentes como o Decreto n34839 de 05/01/1954, que
fixava as remessas no mercado livre em at 10% ao ano (8% para os juros) e exigia que as
empresas registrassem seu capital na SUMOC (com documentos comprobatrios dos
valores alegados). No obstante o ataque de Vargas e as novas regras institudas, o
movimento lquido de capitais estrangeiros (entradas lquidas das sadas de investimentos e
rendimentos) foi estimado em dficit de US$ 141 milhes (BB, Relatrio de 1954, p. 7983).
Tabela 7
Investimento direto externo no Brasil
Ano
Influxo novo (lquido)
1946
1947
36
1948
25
1949
5
1950
3
1951
-4
1952
9
1953
22
1954
11
1955
43
1956
89
1957
143
1958
110
1959
124
1960
99
1961
108
Fonte: Conjuntura Econmica (1972).

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(1950-60)
Reinvestimentos
19
42
39
36
67
85
38
40
36
50
35
18
34
39
39
(US$ milhes)

12

Restrio externa e desenvolvimentismo no Brasil: sobre o segundo governo Vargas (1951-1954)

Foi somente a partir de 1956 que o encargo cambial provocado pelo refluxo de
rendimentos de filiais estrangeiras passou a ser mais que compensado pelos novos
investimentos nos ramos de bens de capital e bens de consumo durvel por firmas
oligopolistas (particularmente europias). Antes disto, o fracasso em atrair filiais
estrangeiras para os ramos de infra-estrutura e insumos bsicos e a demora em substitu-las
por investimentos estatais, como alegava Vargas (Mensagem, 1951, p. 187-188), acabava
por inibir investimentos nos ramos de bens de capital e consumo, em razo dos
estrangulamentos de oferta identificados: oferta de energia; oferta de vagas para atracagem
de navios; oferta de meios de transporte; oferta de cambiais para arcar atrasados comerciais,
financiar remessas de lucros e pagar uma conta crescente de importao de insumos
essenciais escassos petrleo e derivados, cimento, enxofre, barrilha, soda castica etc.
O problema que o governo Vargas buscava alocar reservas cambiais para
importaes essenciais e financiar a entrada de empresas estatais nos setores bsicos, o que
acabaria expulsando o capital estrangeiro destes ramos estrangulados pela falta de
investimentos privados, mas era uma condio, paradoxalmente, para atrair investimentos
para novas destinaes setoriais. Neste sentido, o boom de investimentos diretos que
acompanhou o Plano de Metas tornou-se possvel, na segunda metade dos anos 1950 e no
antes, seja porque os oligoplios industriais europeus responderam ao desafio dos EUA
expandindo-se internacionalmente e/ou financiando suas exportaes com crditos de
fornecedores (suppliers credits), seja porque o Brasil tornava-se uma rea atrativa em razo
de: 1) incentivos pblicos (cambiais, financeiros e fiscais), 2) metas de expanso e proteo
dos mercados internos a criar atravs de um bloco integrado de investimentos pblicos e
privados, e 3) superao de pontos de estrangulamento de infraestrutura e insumos bsicos
(C. Lessa, 1963; M.C. Tavares, 1975).
Tabela 8
Distribuio setorial do estoque de capital estrangeiro: 1950 x 1960
Setores
Energia Eltrica
Petrleo
Bancos
Produtos Qumicos
Indstria Alimentar
Aparelhos Eletrnicos
Automvel
Metalurgia
Cimento
Laboratrios
Farmacuticos
Mquinas para Indstria
Papel e Celulose
Fonte: Appy, R. (1987, p. 45).

1950 (%)
27,1
12,9
6,9
5,9
5,6
4,9
3,2
2,4
2,3
1,5
1,4
0,9

Setores
Automvel
Petrleo
Produtos Qumicos
Metalurgia
Indstria Alimentar
Laboratrios farmacuticos
Aparelhos Eletrnicos
Siderurgia
Comrcio
Servios Liberais
Peas (Ind.
Automobilstica)
Bancos

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1960 (%)
11,4
11,0
10,8
5,4
5,0
4,5
4,3
3,6
3,3
2,9
2,8
2,6

13

Pedro Paulo Zahluth Bastos

Seja como for, evidente que as remessas de lucros e dividendos aumentariam em


valores absolutos depois da internacionalizao/transformao da estrutura industrial do
final dos anos 1950, elevando a presso sobre o balano de pagamentos assim que os
investimentos externos se retrassem depois do ciclo expansivo, na primeira metade dos
anos 1960. Com efeito, as remessas de filiais eram menores em 1951-54 do que seriam mais
tarde, mas o que pesava nas contas externas durante o governo Vargas, como na primeira
metade dos anos 1960, era o fato de que as remessas no eram compensadas por um boom
de investimentos externos que financiasse um influxo lquido de reservas. Da as frequentes
imprecaes de Vargas contra o fato de que as filiais eram financiadas pela acumulao de
lucros em moeda domstica, o que inflava o valor do estoque de patrimnio externo,
aumentava remessas de lucros e dividendos, e reduzia a capacidade de importao de bens
essenciais.

2 A reao do governo crise cambial


Diante da crise cambial, o qu fez o governo?
A primeira iniciativa foi a de buscar negociar emprstimos-ponte para liberar
atrasados comerciais, com pouco sucesso. Ao mesmo tempo, o governo passou a
desvalorizar a moeda brasileira, a partir da Lei do Mercado Livre de 07 de janeiro de 1953.
A lei, de n 1807, instituiu um mercado livre de cmbio para transaes financeiras
(regulando entradas e sadas por meio de uma taxa de cmbio especfica), o que pode ser
encarado como uma concesso diplomtica s presses estadunidenses. A desvalorizao
implcita na reforma cambial foi tambm uma forma de compensar os exportadores de
produtos gravosos do fim das operaes vinculadas. A lei promoveu a criao de trs
taxas flutuantes, com uma desvalorizao implcita para os produtos gravosos atravs da
venda de parte das divisas (15, 30 ou 50% dependendo do produto) no mercado livre. Os
compradores de divisas neste mercado eram penalizados por uma taxa de cmbio superior
taxa oficial para realizar certas operaes comerciais e financeiras (importaes no
essenciais, remessas de lucros e dividendos sem interesse nacional etc.). A taxa oficial,
por sua vez, permaneceu cotando 85% das exportaes (caf, cacau e algodo) que no eram
consideradas gravosas. Do lado dos demandantes de cmbio, por sua vez, a taxa oficial
subsidiava importaes consideradas essenciais (2/3 do total), servios a ela associados
(fretes, seguros etc.), remessas do governo, e remessas de lucros, dividendos e juros
considerados de interesse nacional14.

(14) Sobre as mudanas do regime cambial no governo Vargas, inclusive a Instruo 70 de outubro de 1953,
ver A. Rio e H. Gomes (1955), M. C. Tavares (1963), D.L. Huddle (1964), P. Malan (1976), P. Malan et al. (1977), M.
F. Dib (1983), M.A. Leopoldi (1984) e S. B. Vianna (1985).

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 202, abr. 2012.

14

Restrio externa e desenvolvimentismo no Brasil: sobre o segundo governo Vargas (1951-1954)

Tabela 9
Taxas nominais e reais de cmbio
Ano
Taxa Nominal (mdia anual)
1952
0,019
1953
0,043
1954
0,062
1955
0,071
1956
0,071
1957
0,076
1958
0,129
1959
0,151
1960
0,187
1961
0,270
Fonte: Ribeiro, R. R. (1997).

(Cr$/US$)
Taxa Real (1980=100)
58,60
88,65
94,32
97,89
91,07
90,98
123,07
112,37
104,36
106,07

A Lei do Mercado Livre no se mostrou suficiente para superar a vulnerabilidade da


insero exportadora brasileira. Pelo contrrio, um movimento de antecipaes de
importaes e atraso de exportaes (tanto de gravosos quanto de cafeicultores na
expectativa de maior desvalorizao cambial) fez com que os atrasados comerciais
continuassem aumentando a despeito da forte reduo das importaes. Em razo disso, o
Eximbank no liberou em junho a segunda das cinco parcelas de US$ 60 milhes do
emprstimo-ponte negociado em fevereiro para os atrasados comerciais. Logo a seguir,
Oswaldo Aranha substituiu Horcio Lafer tendo como um dos objetivos a imediata liberao
da segunda parcela do emprstimo-ponte. Buscando dar novo vigor s exportaes, o
ministro tambm ampliou a desvalorizao implcita na Lei do Mercado Livre, permitindo a
transferncia de 50% das divisas obtidas por exportaes gravosas para o mercado livre.
Para os principais produtos de exportao (caf, cacau e algodo), por sua vez, foi criada
uma pauta mnima mediante a qual as divisas obtidas pelas exportaes eram negociadas
taxa oficial apenas at uma cotao mnima (US$68 / 60Kg para caf, por exemplo),
liberando as divisas obtidas a um preo excedente (na poca, US$78 / 60 Kg em NY) para
transaes no mercado livre.
Enfim, a Instruo 70 da Sumoc, em 09/10/53, alterou substancialmente as regras
para o comrcio exterior. Por um lado, o novo regime cambial eliminou tanto a sistemtica
de licenciamento prvio, quanto as transaes diretas entre vendedores e compradores de
cmbio que haviam sido estabelecidas pela Lei do Mercado Livre. Por outro lado, reinstituiu
o monoplio cambial e passou a distribuir reservas atravs de leiles de cmbio, ou seja, no
eliminou completamente o sistema de preos introduzido pela Lei do Mercado Livre. A
diferena era que os ganhos derivados da venda das cambiais eram apropriados pelo
governo. Os leiles de cmbio realizavam-se em cinco categorias para as quais se alocavam
diferentes montantes de divisas segundo a essencialidade do gasto, contra o pagamento de
gios mnimos (crescentes por categoria) sobre a cotao oficial e de uma comisso de
transferncia de 8%.
Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 202, abr. 2012.

15

Pedro Paulo Zahluth Bastos

Tabela 10
Taxas de cmbio sob o regime de leiles (out. 1953 / ago. 1957)
Categoria\Ano

1953

1954

1955

1956

Cr$/US$
1957

% do total
alocado2
-

Taxa oficial
18,82
18,82
18,82
18,82
18,82
Taxa de mercado livre
43,32
62,18
73,54
73,59
75,67
Leiles de importao
categoria I
31,77
39,55
87,70
83,05
60,76
40%
categoria II
38,18
44,63
105,23
111,10
81,56
30%
categoria III
44,21
57,72
176,00
149,99
106,34
20%
categoria IV
52,19
56,70
223,16
219,58
151,93
8%
categoria V
78,90
108,74
303,54
309,28
316,39
2%
Taxas de Exportao1
categoria I
31,50
37,06
38,16
categoria II
37,91
40,10
43,06
categoria III
43,18
49,88
55,00
categoria IV
50,98
59,12
67,00
1 De 9-10-53 a 15-4-54: Cr$ 23,36/US$ p/ o caf e Cr$ 28,36/US$ p/ os demais produtos; de 16-8-54 a
10-11-54: Cr$ 30,70/US$ p/ o caf e Cr$35,12/US$ p/ os demais produtos; de 11-11-54 a 17-1-55:
Cr$ 31,50/US$ p/ o caf e Cr$ 37,79/US$ p/ os demais.
2 Exceto Mercado oficial e livre.
Fonte: Dib, M.F. (1983)

As divisas eram compradas com uma bonificao aos exportadores: CR$5,00 para
os cafeicultores e CR$10,00 para os demais de fato, a mudana significativa valeu para o
caf, pois a taxa de compra das divisas dos demais permaneceu quase idntica resultante
da mistura, meio a meio, da taxa oficial e da livre, no sistema anterior da Lei do Mercado
Livre. O saldo entre as receitas dos gios de venda e os gastos com bonificaes na compra
das divisas era uma receita pra-fiscal creditada no Banco do Brasil, ficando de fora, dos
leiles, as compras de trigo e papel ou material de imprensa e, contra a fixao de
sobretaxas pr-definidas sobre a cotao oficial, certas importaes consideradas
preferenciais das esferas de governo e de combustveis (GV 53.10.10/5).
A Instruo 70 tinha trs objetivos bsicos. Primeiro, visava ampliar as exportaes
e introduzir critrios de mercado para encarecer as importaes. Neste aspecto, a reforma foi
temporariamente bem sucedida, registrando-se um significativo crescimento das exportaes
no ltimo trimestre de 1953, mantendo as importaes em nveis reduzidos. Segundo, o
sistema de leiles de cmbio criado pela Instruo 70 manteve a poltica seletiva de
importaes que buscava assegurar os bens intermedirios e de capital requeridos pelos
empreendimentos produtivos. Neste sentido, ela era uma reafirmao do esprito do tratado
de Bretton Woods de 1944: no buscava subordinar a expanso da economia domstica ao
equilbrio a qualquer custo do balano de pagamentos. Pelo contrrio, era uma tentativa de
conciliar um regime cambial subordinado aos requerimentos do crescimento e diversificao
econmicos domsticos s restries cambiais que se faziam sentir na acumulao de
crescentes atrasados comerciais. Terceiro, o regime cambial buscava ampliar a arrecadao
Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 202, abr. 2012.

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Restrio externa e desenvolvimentismo no Brasil: sobre o segundo governo Vargas (1951-1954)


fiscal do governo, contornando em parte as resistncias a uma reforma tributria no
Congresso Nacional.

Tabela 11
Importao Brasileira Por Categoria De Uso (%)
Categorias de uso
1946
1 - Bens de Consumo
21,7
Durvel
9,0
No-durvel
12,7
2 - Combustveis e
9,5
lubrificantes
3 - Matrias-primas
43,0
Para indstria
42,2
Para agricultura
0,8
4 - Bens de capital
25,8
Para indstria
8,3
Para agricultura
1,3
Transporte
11,5
Diversos
4,2
5 - Total
100,0
Fonte: M. F. Dib (1983, p. 218).

1947
19,8
11,7
8,1

1948
17,9
10,7
7,2

1949
15,5
8,9
6,6

1950
13,7
6,7
7,0

1951
15,7
10,0
5,8

1952
13,,5
7,5
6,0

1953
11,1
3,6
7,5

1954
10,2
4,3
5,9

1955
9,7
2,8
6,9

9,6

12,6

12,0

14,8

12,0

13,5

18,8

14,7

21,5

41,0
40,0
1,0
29,6
9,5
1,3
14,2
4,6
100,0

38,9
37,9
1,0
30,6
9,8
1,7
14,4
4,7
100,0

42,6
41,5
1,1
29,9
11,3
3,3
9,8
5,5
100,0

40,7
38,9
1,8
30,8
12,1
4,1
9,6
4,9
100,0

39,5
37,8
1,7
32,8
11,4
3,2
13,9
4,2
100,0

36,0
35,0
1,0
37,1
14,0
2,9
15,0
5,2
100,0

41,2
40,1
1,1
28,9
13,2
1,6
10,0
4,1
100,0

44,9
43,8
1,1
30,2
10,4
3,9
11,8
4,1
100,0

41,5
40,0
1,5
27,3
11,2
2,3
9,8
4,0
100,0

J no primeiro semestre de 1954, porm, a situao cambial voltaria a agravar-se por


conta de mais uma tendncia cclica de queda dos preos do caf. Esta crise expressava a
vulnerabilidade da insero exportadora de um pas cujo principal produto comercial era um

commodity

primria cujos requerimentos financeiros e tcnicos de produo no criavam

uma barreira entrada que protegesse os produtores estabelecidos em relao a novos


concorrentes. Sendo assim, um ciclo favorvel de preos provocado pela reativao da
demanda mundial e, principalmente, pela retrao de estoques mercantis e investimentos
que se seguia crise de superproduo anterior, atraa inverses na abertura de novas reas
de cultivo e a entrada de novos concorrentes que, a mdio prazo, voltavam a inundar o
mercado mundial e provocar outra crise. A crise dos anos trinta seria superada apenas no
ps-guerra, uma vez que os estoques advindos da crise de superproduo anterior foram
praticamente esgotados em 1948-9. A fase ascendente do ciclo de preos foi acompanhada,
porm, pela entrada de novos produtores na Amrica Central e na frica Oriental britnica,
o que finalmente aumentaria a produo mundial em meados da dcada de 1950 para nveis
bastante superiores demanda mundial. Em 1954, ademais, a tendncia deflacionria de
mdio prazo foi reforada por uma ampla e exitosa campanha do senador Gillete nos EUA
contra a especulao e o consumo do caf, o que reduziu adiante mais a demanda mundial
diante da oferta crescente depois do auge de 1953 (ver Delfim Netto, 1959, E. Bacha, 1975,
V. Stolcke, 1986, E. Bacha et al., 1992).

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 202, abr. 2012.

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Pedro Paulo Zahluth Bastos

Tabela 12
Mercado Mundial de caf (em 1000 sacas de 60 Kg)
Produo
Exportvel
Outros
Brasil
Total
pases
1949
16.303
14.236
30.539
1950
16.754
15.966
32.720
1951
14.962
15.730
30.692
1952
16.076
16.474
32.555
1953
15.145
18.010
33.155
1954
14.506
19.253
33.759
Fonte: Banco do Brasil, Relatrios Anuais, 1954-1955.
Anos

Consumo
Mundial

Exportaes Efetivas
Brasil
19.368
14.915
16.278
15.821
15.562
10.918

Outros
pases
14.696
14.530
15.641
16.570
19.211
18.657

Total
34.064
29.445
31.919
32.391
34.781
29.575

32.911
29.310
31.429
31.964
33.771
30.329

Se o objetivo do sistema de pauta mnima em meados de 1953 fora o de incentivar


grandes produtores e exportadores a desovarem estoques, em meados de 1954 tratava-se do
inverso. Visando induzir a uma reteno voluntria de estoques para impedir quedas de
preos, o governo expediu decreto em junho de 1954 fixando um elevada cotao mnima
para exportaes de caf a partir de 1 de julho. Mas em meio a reduzidas exportaes em
junho e julho, os cafeicultores acirraram a campanha contra o confisco cambial e exigiram
a revogao da poltica de pauta mnima. Apenas quarenta e cinco dias depois da
introduo da nova pauta mnima e apenas dez dias antes do suicdio de Getlio, Aranha e
Souza Dantas cederam s presses econmicas e polticas, baixando em 14/08/54 a
Resoluo 99 da Sumoc. Ainda que no se alterasse a cotao mnima em cruzeiros por
libra-peso exportada, as bonificaes cambiais de CR$5,00 e CR$10,00 s valeriam para
80% das exportaes, enquanto para os 20% restantes seria abonada a diferena entre a taxa
oficial (ainda CR$18,36/US$) e a mdia das taxas de compra no mercado livre. Para os
cafeicultores, isto representava uma desvalorizao implcita de 27% (supondo taxa de
CR$60,00/US$ no mercado livre), ampliando o poder aquisitivo domstico de seus saldos
cambiais. Para o objetivo do governo, porm, a iniciativa no foi exitosa: a desvalorizao
levou a uma vertiginosa especulao baixista do preo internacional do caf na bolsa de
Nova Iorque, mas a apenas uma tmida resposta do volume exportado, dando livre curso a
uma nova fase descendente do preo do caf e agravando a crise cambial brasileira. Isso
dava razo aos argumentos sistematizados por Eugnio Gudin ainda em 1933, no livro Caf
e Cmbio, segundo o qual a demanda por caf era preo-inelstica.

3 O sentido e as consequncias da crise cambial


A crise cambial era estrutural, com efeitos muito negativos sobre a estratgia geral
do governo Vargas. Ela no significava apenas a falncia da estratgia de financiamento
externo do programa de desenvolvimento: a curto prazo, ela ameaava a continuidade do
crescimento econmico estrangulado pela falta de recursos cambiais; e aumentava as
presses inflacionrias que agravavam o conflito distributivo e inviabilizavam graus
Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 202, abr. 2012.

18

Restrio externa e desenvolvimentismo no Brasil: sobre o segundo governo Vargas (1951-1954)

mnimos de conciliao poltica. Muito embora o risco calculado da deciso de acelerar


importaes diante da Guerra da Coria fosse em parte responsvel pela crise, ela tinha
razes estruturais: o ciclo de preos do caf entrava em uma nova fase descendente,
reduzindo receitas cambiais; mas a demanda de reservas aumentava graas ao refluxo de
rendimentos do estoque de capital externo no pas e a grande dependncia de insumos
essenciais (particularmente petrleo) e bens de capital, agravada pela substituio de
importaes de bens de consumo durveis no governo Dutra. Ademais, necessidades
cambiais no apenas no eram compensadas por financiamentos da CMBEU: o governo
estadunidense pretendia inclusive aproveitar as dificuldades cambiais para exigir reformas
no programa de desenvolvimento brasileiro, fortalecendo a posio de filiais estrangeiras em
ramos tradicionais, cuja oferta fra, paradoxalmente, estrangulada pelo desinteresse destas
filiais em realizarem investimentos que acompanhassem o ritmo acelerado de demanda por
insumos bsicos e servios de infra-estrutura, exigindo investimentos estatais.
Por outro lado, a tentativa do governo Vargas de subsidiar e induzir o investimento
industrial privado custa dos exportadores de commodities, mantendo uma taxa de cmbio
fixa (Cr$18,5/US$) que barateava importaes de bens de produo tornou-se invivel
quando a crise forou a desvalorizao cambial. O problema das exportaes, porm, no
era apenas o de uma taxa de cmbio competitiva, mas sim o de um perfil estrutural de
especializao produtiva pouco diversificado, concentrado em commodities cujos
requerimentos financeiros e tcnicos de produo no criavam barreiras entrada de novos
concorrentes. Por isto, as desvalorizaes cambiais para facilitar as exportaes a partir de
1953 no se mostraram capazes de superar vulnerabilidades mais estruturais e, no caso do
caf, at induziram uma reduo do preo internacional no segundo semestre de 1954.
Em vista da natureza do problema, solucionar a crise cambial no dependia apenas
de paliativos voltados a encarecer circunstancialmente as importaes e favorecer
exportaes primrias com variaes da taxa de cmbio. Uma vez que a crise tinha
determinantes estruturais no plano comercial (uma conta crescente de insumos e bens de
capital; vulnerabilidades associadas insero exportadora tradicional) e financeiro (refluxo
de rendimento de capitais estrangeiros) largamente independentes da taxa de cmbio,
resolver a crise suporia superar problemas estruturais, ou seja, financiar empreendimentos
que almejassem insero exportadora em mercados industriais de maior valor agregado e
maior crescimento ao longo do tempo, e que diminussem a dependncia de importao de
insumos essenciais. Como isto no era provvel a curto prazo, em meio crise, era
necessrio pelo menos contornar os problemas estruturais por meio de um novo ciclo de
financiamento externo que, a um tempo, gerasse influxos lquidos de capital que
compensassem circunstancialmente os refluxos de servios financeiros e a debilidade da
insero comercial da economia brasileira. Se estes influxos de capital financiassem uma
melhora da insero comercial a mdio prazo, atravs de novos investimentos industriais,
tanto melhor.
Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 202, abr. 2012.

19

Pedro Paulo Zahluth Bastos

No surpreende que, assim que a perda dos trunfos geopolticos brasileiros e a


reorientao da poltica externa estadunidense deixaram claro que obter recursos
governamentais e multilaterais com o apoio dos EUA no seria mais de se esperar, o
governo Vargas passou a ensaiar vrias comisses mistas com pases europeus para atrair
filiais estrangeiras por meio de investimentos diretos e crdito de fornecedores. Embora o
principal smbolo desta aproximao fosse a inaugurao da fbrica da Mannesman em
Minas Gerais a poucos dias do suicdio, esta estratgia surtiria pleno efeito apenas no
governo Juscelino Kubitschek. No governo Vargas, a crise cambial fez ruir o esquema de
financiamento do investimento privado que se baseara na oferta de crdito pblico e cmbio
barato para a compra de mquinas, equipamentos e insumos, ao mesmo tempo em que a
tentativa de expandir os empreendimentos estatais por meio da obteno de recursos
externos de governo a governo esbarrava em contradies incontornveis entre os objetivos
de poltica externa do Brasil e dos Estados Unidos.
Arquivos consultados
Arquivos do Centro de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea do Brasil (CPDOCFGV): DE: Arquivo Departamento de Estado; EUG: Eugnio Gudin; GV: Getlio Vargas
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