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POLTICA CAMBIAL E INDUSTRIALIZAO NO GOVERNO PROVISRIO DE 1930:

UMA REVISITA AOS PILARES INSTITUCIONAIS DO INCIO DO PSI1


rea 2 Histria econmica
JEL: N1 e N26
Cesar Rodrigues van der Laan2, Andr Moreira Cunha3, Pedro Cezar Dutra Fonseca4

Resumo: Os anos 1930 constituem ponto crtico no desenvolvimento econmico do Brasil,


assinalando a acelerao da industrializao. Este artigo aborda o perodo enfocando as mudanas
institucionais introduzidas para reestruturar o mercado cambial e as transaes externas, ao
privilegiar, em adio historiografia econmica, os pilares institucionais introduzidos pelo
governo provisrio varguista nessa rea como resposta crise externa.
Palavras-chave: Economia brasileira. Balano de pagamentos. Cobertura cambial. Processo de
substituio de importaes.
Abstract: The 1930s constitute one milestone in the Brazilian economic development, as one
accelerated industrialization process has started and became the dominant domestic policy. This
paper reviews this period focusing the institutional changes restructuring exchange transactions, to
curb financial flows and balance the external payments of the country.
1. Introduo
A crise financeira global em curso tem renovado o interesse pelo estudo da crise de 1929,
suas causas e conseqncias (Reinhart e Rogoff, 2008, Eichengreen, 2008). No incio da dcada de
1930, verificou-se a ocorrncia de fortes turbulncias nas relaes econmicas internacionais que
desencadearam mudanas nas estruturas produtivas no apenas no Brasil como, em geral, nos
demais pases latino-americanos agrrio-exportadores (Bastos 2008). No pas, atrelados aos efeitos
da Grande Depresso de 1929 sobre o mercado cambial e os fluxos externos, os anos seguintes
testemunharam a passagem de um modelo de desenvolvimento para fora para um modelo de
desenvolvimento para dentro, sob o qual a dinmica econmica passa a ser industrializante e
endgena, conforme a literatura tradicional (Furtado, 2007, Tavares, 1972). As medidas de governo,
reativas s dificuldades externas, constituram, nesse contexto, elemento essencial para a criao
das condies institucionais necessrias ao desenvolvimento efetivo do chamado Processo de
Substituio de Importaes (PSI).
Este artigo prope-se a contribuir para a literatura do perodo ao enfocar as mudanas
institucionais introduzidas para reconfigurar o funcionamento do mercado de cmbio e gerenciar os
fluxos monetrios externos. Ao revisitar o perodo dos anos 1930, visamos por em destaque, na
historiografia econmica, o arcabouo legal do mercado de cmbio gestado como resposta ao
quadro depressivo das contas externas imediatamente no ps-1929. Partimos da percepo de que a
conexo entre essa inovao institucional e o processo de desenvolvimento que se inaugura nos
anos 1930 pode ser mais bem esclarecida com a incorporao anlise dessas variveis.
Destaca-se que o ento novo Governo Provisrio varguista conseguiu imprimir uma nova
institucionalidade legal, responsvel por contribuir para a superao do estrangulamento externo (ou
a recorrente escassez de divisas), em especial pela introduo da cobertura cambial das
exportaes5. So medidas que se inserem num quadro de mudanas institucionais de
gerenciamento das contas externas que proporcionaram, em ltima anlise, a mudana estrutural da
economia e o desenvolvimento industrial domstico seguinte. Apesar de, por exemplo, ser dado
como verdadeiro que grande parte das receitas em moeda estrangeira geradas pelas exportaes foi
1

As opinies aqui expressas no coincidem, necessariamente, com a viso das instituies de origem dos autores.
Banco Central do Brasil. E-mail: cesarvdl@yahoo.com.
3
Professor do PPGE-UFRGS e Pesquisador do CNPq. E-mail: andre.cunha@ufrgs.br.
4
Professor Titular do Departamento de Cincias Econmicas e do PPGE-UFRGS; Pesquisador do CNPq. E-mail:
pedro.fonseca@ufrgs.br
5
Isto , as receitas em moeda estrangeira das exportaes passam a ser obrigatoriamente internalizadas.
2

canalizada, pelo governo, para a importao de maquinaria e equipamentos necessrios para o


desenvolvimento industrial domstico, os instrumentos institucionais norteadores das mudanas no
foram suficientemente detalhados, restando ainda espao para clarear suas origens e efeitos sobre a
nova dinmica da economia brasileira.
Parte-se do instrumental de anlise proposto pela economia institucional. Esta tem seus
fundamentos nos trabalhos precursores de Veblen, Commons e Mitchell, no incio do sculo XX,
partindo do pressuposto de que no se pode explicar o comportamento das pessoas nem o resultado
econmico sem falar em instituies. A abordagem institucional entende, ento, que no se pode
analisar uma economia apenas com foco no agente e com base no pressuposto da racionalidade
substantiva, como o faz a teoria neoclssica. Esse entendimento induz a uma metodologia
responsvel por incorporar anlise econmica os arranjos institucionais, ou sistemas de
parmetros, os quais interagem e se moldam construindo as economias nacionais, com destaque
ao do governo e, mais especificamente, a poltica econmica, a influenciar as transaes
econmicas e, em ltima anlise, o resultado econmico. Por outro lado, contribuies mais
recentes de Hodgson6 (2004a, 2004b, 2006, 2007), com o propsito de recuperar a influncia de
Darwin em Veblen, contriburam para ressaltar a importncia da intencionalidade dos agentes
econmicos na tomada de decises e nas opes - e, em decorrncia, nas trajetrias das sociedades.
Torna-se relevante a concepo de sufficient reason, a qual associa intenes e resultados,
propsitos e aes realizadas: As intenes humanas so parte da realidade social e as interaes
sociais envolvem expectativas de pessoas ou indivduos em relao s intenes de outros
indivduos (Conceio, 2010). Muitas aes algumas vezes tidas como espontneas na verdade
tm sentido desvendado quando recuperado o contexto em que ocorreram, procedimento
metodolgico que permite perceber sua correlao com outras aes (ou variveis), lembrando o
que Veblen denominava causao cumulativa ou circular (Hodgson, 2004b, p. 346).
De fato, a evoluo da economia mundial nas dcadas seguintes Grande Depresso foi
determinada, em grande medida, pelas instituies nascidas da reao poltica e econmica quela
crise. Novas instituies foram criadas, como o FMI e o Banco Mundial, um regime internacional
de cmbio fixo centrado no dlar foi estabelecido, controles de capitais tornaram-se parte dos
instrumentos de gesto financeira dos governos nacionais, polticas econmicas de recorte
keynesiano e modelos de proteo social amplificados se disseminaram nos pases centrais (Block,
1977; Eichengreen, 1996).
O enfoque institucional indica, assim, que as instituies importam porque condicionam as
diferentes trajetrias econmicas nos diversos ambientes nacionais. Portanto, possuem o carter de
definir e moldar as transaes comerciais, constituindo-se num determinante relevante da
performance econmica. Elas moldam os mercados, enraizando-os nas instituies polticas e
sociais criadas pelo Estado ou pela sociedade, no podendo existir ou operar fora das regras e das
instituies, estruturando compras e vendas e a prpria organizao da produo. Imprimem,
portanto, uma regularidade ao sistema econmico, por meio do estabelecimento de um padro
estvel, com reflexos por todo sistema de relaes econmicas. sob essa tica que abordamos a
leitura das diretrizes cambiais emanadas no perodo, evidncias fundamentais para sua reconstruo
histrica.
O ensaio est organizado como segue. Alm desta introduo, a seo 2 apresenta um
panorama da conjuntura externa e das principais medidas de poltica econmica descritas na
literatura tradicional, com a finalidade de contextualizar a situao que levou edio das medidas
institucionais especficas ao mercado de cmbio. A seo 3 descreve os normativos cambiais

Intentions are real and intentions are causes but intentions do not require an entirely different notion of causality. The causes of
intentions and their causal effects have to be explained, in terms that include the important role of mental prefiguration and
judgement. But these mental aspects also involve movements of matter and transfers of energy or momentum, within the brain. They
are special causal mechanisms but not an entirely different (teleological) category of cause (Hodgson, 2004a, p. 178)

propriamente ditos. J a seo 4, em um dilogo com a literatura, condensa evidncias sobre o


incio da industrializao, correlacionando-as, sob a perspectiva analtica da economia institucional,
com as mudanas na poltica cambial brasileira. A seo 5 refere-se aos comentrios finais, guisa
de concluso.
2. Os fluxos externos e a poltica cambial crvel no ps-crise de 1929
Os efeitos da crise de 1929 podem ser vistos como consequncia da deflao de ativos no
mercado financeiro americano, a qual afetou, de forma generalizada, a estrutura patrimonial de
empresas, famlias e bancos, provocando forte retrao na atividade produtiva nos anos seguintes.
Assim, a Grande Depresso alterou, de forma generalizada, os fluxos comerciais e financeiros
mundiais. A crise financeira nas principais economias centrais arrefeceu a demanda por produtos de
economias em desenvolvimento, ao mesmo tempo em que inviabilizou a manuteno dos fluxos
financeiros de emprstimos nos nveis ento praticados, levando a defaults generalizados nos anos
1930, dada a falta de liquidez externa. Na ausncia de um emprestador de ltima instncia operando
em nvel global e diante do fechamento do mercado de capitais internacionais, o perodo registrou
uma srie de moratrias de dvidas soberanas e acmulo de atrasados de pagamentos de
compromissos internacionais (Eichengreen & Portes, 1985; Reinhart e Rogoff, 2008).
Os problemas experimentados pelos pases devedores externos devem ser relacionados a tais
distrbios da economia mundial, incluindo choques de taxas reais de juros (encarecendo novos
endividamentos externos), flutuaes nos preos de commodities (como a queda de preo do caf) e
as recesses nas regies centrais industrializadas7. Na ausncia de recuperao internacional, os
preos dos produtos primrios continuaram caindo e, mesmo com os emprstimos conseguidos s
pressas pelos governos dos pases exportadores durante os primeiros meses de 1930 para defender
suas reservas, a magnitude de seus dficits em conta corrente acabariam por acentuar as perdas de
ouro e evidenciar a inviabilidade poltica da enorme contrao monetria a elas associada. Um a um
os pases da periferia foram obrigados a abandonar o padro-ouro e experimentar substanciais
desvalorizaes cambiais, com efeitos depressivos adicionais sobre os preos internacionais de seus
principais produtos de exportao.
Inevitavelmente, esses efeitos atingiram a vulnervel estrutura produtiva brasileira da poca,
largamente dependente das relaes externas e da monocultura cafeeira. A crise comea no Brasil j
em meados de 1928 como resultado da reduo drstica de entrada de capitais, atrados pela maior
expectativa de ganhos associado ao boom do mercado de aes de Wall Street (Abreu & Fritsch,
1982), associada reduo da demanda externa e queda de preos dos produtos primrios. Isso
afetou diretamente o balano de pagamentos, considerando ainda que a brutal queda dos preos de
exportao no foi compensada pelo aumento do quantum exportado, haja vista a reduo da
demanda externa. Segundo Baer (1988, p.16), a depresso dos anos 1930 teve severo efeito
negativo sobre as exportaes brasileiras, cujo valor caiu de USD 445,9 milhes, em 1929, para
USD 180,6 milhes em 1932. Essa reduo significativa dos fluxos de exportao, associada ao
recuo do preo do caf, promoveu a queda da capacidade de importar, gerando repercusses
negativas sobre o fluxo de capitais e a taxa de cmbio para a economia, no incio dos anos 1930.
Segundo Abreu (1989), os termos de intercmbio sofreram uma deteriorao de cerca de
30% e a capacidade de importar, de 40%, fazendo com que as reservas fossem exauridas j em
1931. Com a perda de divisas, a j reduzida capacidade brasileira de importao declinou ainda
mais (Skidmore, 1982). Em 1931, as importaes perfaziam um tero de seu valor de 1928, e as
exportaes caram quase a metade (Fonseca, 2003a). Diante desse quadro, o Brasil foi o primeiro
pas latino-americano a lanar mo do controle de cmbio e de outros controles diretos sobre as
transaes externas (Baer, 1988). Esses controles, combinados com a depreciao da moeda
brasileira que encarecia o preo interno dos bens importados, provocaram a queda das importaes

A literatura terica e emprica tem reportado esta ligao, conforme explicitado na ampla pesquisa de Reinhart e Rogoff (2008).

do nvel de USD 378 milhes, em 1929, para USD 92 milhes, em 1932 (IBGE, 1986). Como
resultado, houve uma expanso do saldo do balano comercial (grfico 1).
A despeito de redues drsticas nas importaes (grfico 1), o balano de pagamentos
voltou a apresentar dficit em 1933 e 34, forando, finalmente, o governo varguista a faltar com o
pagamento dos seus dbitos exteriores em 1938 e 39 (Skidmore, 1982). Ao mesmo tempo, durante
o perodo 1930-1936 houve uma reduo nos investimentos diretos estrangeiros (afetando a conta
capital e financeira), associada s dificuldades que caracterizaram a economia internacional no
perodo e a crise cambial brasileira. Os grficos espelham as mudanas relevantes no
comportamento dos fluxos externos verificados no perodo:
Grfico 1. Fluxos comerciais, saldo financeiro e do Balano de pagamentos (1929-39)
$100

100

$80

USD milhes

Libra Esterlina (milhes)

$90
$70

$60
$50

50

0
1930

1931

1932 1933

1934

1935 1936

1937 1938

1939

$40
-50

$30

$20
-100

$10
$1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939
Exports (FOB)

Imports (CIF)

-150
Conta capital e financeira

Resultado global BP

Fonte: sries histricas, Ipeadata.gov.br.

No existem dados oficiais para as reservas soberanas do Brasil, mas Pelaez (1968) aponta
que o pas possua reservas de trinta milhes de libras em divisas estrangeiras ao incio da crise, as
quais foram varridas em seguida atravs de um movimento de hot money, ao lado da paralisia
completa da entrada de capital estrangeiro. A gravidade das contas externas levou ao abandono do
padro-ouro em meados de 1930, alm da desvalorizao entre 1930 e 1931 do mil-ris em torno de
55%, dado que as reservas internacionais acumuladas durante o perodo anterior de grande
endividamento externo foram dissipadas na defesa da paridade do mil-ris at fins de 1930, com o
mercado internacional de capitais de longo prazo fechado para novos emprstimos a pases
primrio-exportadores (Abreu, 1987).
O prprio processo de desintegrao do padro ouro dentre os pases perifricos,
acompanhado de crises polticas intensas em grande nmero dos pases, acabou tambm
prejudicando a confiana dos investidores nos pases centrais. J na segunda metade de 1930, o
volume de emprstimos a eles dirigidos retornou a nveis baixssimos dos quais no voltariam a
recuperar-se (Abreu & Fritsch, 1982). Em setembro de 1931 a situao tornou-se insustentvel, e os
pagamentos da dvida pblica externa foram suspensos. Em 1930-31, caracteriza-se a adoo de
uma poltica cambial restritiva, decretando-se moratrias sucessivas em relao s dvidas em
moeda estrangeira. O oramento de divisas para 1932 demonstra a perspectiva, em 1931, de
continuidade de uma situao obviamente explosiva (Pelaez, 1968, p.33), estimado conforme
segue:
Tabela 1. Oramento de divisas para 1932
Necessidades cambiais
Balana comercial
Outras possveis entradas
Pagamento da dvida
Pagamento de crditos a CP concedidos ao
Banco do Brasil por bancos estrangeiros
Remessa de lucros
Remessa por parte de emigrantes
SALDO
Fonte: Pelaez (1968, p.33)

Receitas
18.000.000
1.000.000

22.583.000
6.550.000
12.000.000
6.340.000
47.472.000

19.000.000

Esse quadro imps o reajustamento dos pagamentos efetivos capacidade de pagar, sendo
negociado um novo acordo para a consolidao da dvida externa, um terceiro funding loan parcial
em 1931, por trs anos. Esse novo emprstimo, que resultou de uma deciso unilateral das
autoridades brasileiras, garantia os pagamentos integrais dos servios dos funding loans de 1898 e
1914 e o pagamento dos juros dos outros emprstimos federais por trs anos. Na prtica, o novo
funding loan foi um adiamento do problema estrutural externo atravs do aumento do total da
dvida, com o Brasil acumulando atrasados em 1932-34.
Em 1931, com a interrupo da entrada de capitais e com os compromissos da dvida
externa montando a mais de vinte milhes de libras, sem contar as remessas de capitais particulares,
as dificuldades cambiais se acentuaram8. Isso levou introduo, ainda naquele ano, da
centralizao das operaes cambiais no Banco do Brasil, atravs do Decreto 20.451, que
estabelecia a obrigatoriedade da venda de cambiais de exportao ao Banco do Brasil, juntamente
com a introduo do critrio de prioridade na distribuio de cmbio (Abreu e Suzigan, 1973),
dando preferncia a compras oficiais, pagamento do servio de dvida pblica e importaes
oficiais.
O perodo mais crtico ocorre pelo menos at 1934, quando foi afrouxado, o que pode, a
nosso ver, estar atrelado s novas medidas condutoras das operaes externas (vide seo seguinte).
Tais medidas, adotadas como decorrncia do desequilbrio do balano de pagamentos, implicaram
reorientao da demanda em benefcio da produo domstica (Suzigan, 1994). Os dois primeiros
anos da dcada de 1930 foram os mais difceis, mas em 1933, mesmo com o estrangulamento
externo, a economia comeou a se recuperar, sob a liderana do setor industrial, que passou a
crescer 11,2% anuais entre 1933-9 (Fonseca, 2003a)9.
A influncia da taxa de cmbio no desempenho do setor industrial anterior dcada de
1930, seja no crescimento da produo ou nos novos investimentos, capazes de impulsionar a
capacidade produtiva (Versiani, 1977, p. 123). Todavia, nesta dcada deterioraram-se as relaes de
trocas externas, o que contribuiu para imprimir nova reorientao estrutura produtiva da economia
domstica. A renda da agricultura de exportao (e a capacidade de importar) reduzida, cujo setor
cafeeiro se defrontava com uma inevitvel crise de superproduo. Da a verificao de constantes
mecanismos de ajuste via desvalorizao cambial, quase contnua ao longo da dcada dos 30
(Silber, 1978, p.200), ao lado de controles de gerenciamento no mercado de divisas. Como
subproduto dessas desvalorizaes e controles, reorientando a economia, o pas entrou em uma fase
de industrializao que, alm de outras causas, teve nas desvalorizaes da taxa de cmbio e nas
restries quantitativas um efetivo sistema de proteo.
Essa situao especial no caso da indstria , em grande parte, explicada pelas condies
dos fluxos cambiais durante a depresso. A rpida deteriorao das relaes de trocas levou logo a
dificuldades com o balano de pagamentos, que dependia basicamente do saldo da balana
comercial, uma vez que, a partir de 1931, cessaram as entradas de capitais (grfico 1). Apesar de a
balana comercial ter apresentado saldos em 1931 e 1932, a demanda de divisas para atender ao
servio da dvida externa causou dificuldades no mercado cambial, o que levou o Governo a
estabelecer controles sobre os fluxos. Durante trs anos, a maioria das transaes foi realizada
atravs do mercado oficial, com prioridade para as compras do Governo, o servio da dvida externa
e as importaes prioritrias, com base nas medidas explicitadas na seo seguinte.
Em 1934, os fluxos de pagamento do servio da dvida externa no tinham sido
normalizados, e o Plano Aranha estabelecido para o acordo da dvida externa em 1934, reduzindo
temporariamente o servio da dvida para 30%. Isso mostra a incapacidade do Estado brasileiro,
dentre vrias economias com moedas inconversveis poca, de gerar divisas para manter o fluxo

Pelaez (1968) aponta que a projeo da balana comercial de 1931 era de um supervit de apenas vinte milhes de libras, enquanto
que somente o pagamento da dvida externa o pas teria que desembolsar 22.583.000 de libras.
9
Vide Furtado (2007) para a descrio clssica dessa mudana estrutural.

de compromissos externos (Abreu, 1987). As prprias evidncias apontadas por Silber (1978) e
Pelaez (1968), ao exporem a existncia de um mercado no oficial de cmbio, caracterstico em
economias com racionamento de divisas, retratam esse quadro de dificuldade nas transaes
externas do pas. De fato, no incio de 1935, uma breve liberalidade na concesso de licenas para
remeter lucros gerou uma nova crise cambial, levando a modificaes no mercado cambial.
O novo regime cambial dual obrigava os bancos a repassar 35% das cambiais de exportao
taxa oficial para o Banco do Brasil mais favorvel ao governo do que a taxa livre, para no
sobrecarregar o oramento pblico para o uso no pagamento de compromissos oficiais em moeda
estrangeira. Os restantes 65% eram negociados no mercado livre de divisas, que deveria suprir
integralmente as divisas para importao de mercadorias. Ocorre que, at 1937, a garantia de uma
oferta adequada de divisas que possibilitasse a liquidao de compromissos financeiros era um
objetivo explcito da poltica econmica.
As medidas, entretanto, no foram suficientes para garantir o nvel de importaes requerido
pela taxa mnima de crescimento do produto que se presumia politicamente suportvel. Como
medidas adicionais para reduzir a demanda por divisas foram acumulados importantes atrasados
comerciais e financeiros bem como radicalmente reduzido o servio da dvida pblica externa
(basicamente pblica) a mais importante forma de acomodao da economia brasileira em relao
crise de balano de pagamentos. Em 1937, explicitou-se a contradio entre programas de
investimentos pblicos, a prioridade na garantia das importaes essenciais ao reaparelhamento
da economia e a manuteno dos pagamentos do servio da dvida, mesmo em escala reduzida.
Em 1937, a deteriorao do balano de pagamentos e do clima poltico levou ao default da
dvida pblica externa, somente equacionado com a segunda guerra, que criou condies
necessrias para provocar um ajuste do estoque efetiva capacidade, econmica e poltica, de
gerao de um excedente de divisas pelo pas (Abreu, 1987). Nesse contexto, Abreu (1992) ressalta
que o controle cambial e de importaes depois de 1937 tornou-se o principal instrumento de
poltica comercial externa. Em fins de 1937, aps o golpe de novembro, a escassez de divisas
forou nova centralizao cambial, baseada em uma taxa nica desvalorizada, introduzindo-se um
novo sistema de controle cambial similar ao vigente entre 1931 e 1934. A adoo dessa poltica foi
justificada como conseqncia da reorientao da poltica cafeeira do Brasil, aps a deciso de se
abandonar parcialmente a sustentao de preos seguida desde o princpio do sculo.
A situao de estrangulamento externo s foi superada, temporariamente, com o quadro
proporcionado pela Segunda Guerra. No Estado Novo, em 1937, o estrangulamento cambial
obrigou o governo a suspender o pagamento da dvida externa e a estabelecer controles de cmbio,
alm de manter uma taxa de cmbio desvalorizada. A guerra contribuiu para reverter esse quadro,
ao dificultar as importaes e, diante do crescimento das exportaes aos pases aliados, propiciar
saldo positivo nas transaes correntes. Isso permitiu a prtica temporria de polticas mais liberais,
como a possibilidade de os exportadores poderem vender at 70% das divisas no mercado livre, e
apenas 30% ao Banco do Brasil, (menos favorvel) taxa oficial de cmbio.
Nesse perodo, ainda que a intencionalidade do governo para dar impulso ao PSI seja
discutida na literatura (vide Fonseca, 2003b), conduziu-se de fato a ampliao da capacidade
industrial instalada no pas, apoiada nas mudanas da situao externa e da poltica de governo. A
modernizao autoritria de Abreu (1992) parte das medidas adotadas para enfrentar a situao de
escassez de divisas, com reflexos sobre a estrutura produtiva domstica da economia brasileira. o
perodo da metade inicial da dcada de 1930 que Suzigan (1984) considera como um momento
decisivo para o desenvolvimento industrial brasileiro, alinhando-se a Furtado (2007). O ps-30
caracteriza-se por um forte ativismo no mercado cambial.
Mesmo que, como assinalou Furtado (2007), no tenham sido voltadas deliberadamente para
a promoo do desenvolvimento industrial, as medidas de poltica econmica adotadas no ps-crise
influenciaram a atividade industrial interna, especialmente as relativas ao comrcio exterior e
polticas tarifrias. De fato, o governo desvalorizou a taxa cambial em 54% em 1931 e em 108% at
6

1935, em relao ao nvel de 1928-9. Com as importaes mais caras, a demanda interna transferiuse em parte dos mercados externos para os produtos domsticos, dando atratividade maior de
investimento do que no setor exportador. Ou seja, a poltica cambial teve a capacidade de canalizar
a acumulao de capital para a oferta interna, ao alterar preos relativos e manter a demanda interna
atendida por produo local. A promoo da cafeicultura vai perdendo fora ao longo da dcada,
cedendo lugar para uma poltica de promoo do desenvolvimento industrial.
O argumento dos choques adversos, associado a circunstncias desfavorveis no setor
externo da economia, enseja a adoo de medidas para enfrentar a crise que acabam estimulando o
crescimento da produo industrial. Suzigan (1984) j havia qualificado a importncia do
gerenciamento do mercado cambial como fator relevante para o desenvolvimento da produo
industrial domstica, ainda que no tenha se aprofundado nos instrumentos utilizados. Para
aumentar a capacidade de produo domstica, particularmente na indstria de bens de consumo
leves, seria necessrio importar bens de capital. Entretanto, em perodo de escassez de divisas, de
limitada capacidade de importao, como seria possvel dar curso industrializao, esgotada a
utilizao da capacidade instalada domstica? O crescimento industrial no derivou apenas da
mudana de preos relativos como resultado das desvalorizaes na taxa de cmbio, mas tambm
da interveno direta do governo no comrcio exterior, com controle sobre o mercado cambial e
restries sobre importaes. Vale ressaltar que nessa conjuntura registram-se mudanas legais de
vulto (como leis trabalhistas, duas constituies, reforma educacional, cdigos de Minas e de
guas) e a criao de inmeras instituies, principalmente no aparelho do Estado (Draibe,1986),
fatos que permitem levantar a hiptese de que o incentivo indstria no foi de todo espontneo,
posto que as medidas na rea cambial se inserem em um contexto de inmeras aes que podem ser
conectadas, pois voltadas a fins semelhantes, indo ao encontro do que Veblen denominaria causao
cumulativa ou circular. Na seo seguinte, descrevemos os novos pilares institucionais do
mercado cambial.
3. A crise de 1929 e a construo da legislao cambial brasileira
A origem da regulamentao cambial brasileira remonta a uma situao conjuntural crtica.
Em vista da generalizada crise de liquidez, ou do que se chamou de dollar shortage, que vigorou at
o fim da dcada de 1960, a maior parte dos pases emergentes adotou regimes cambiais complexos,
altamente controlados10, com taxas mltiplas de cmbio e inmeras variedades de restries
quantitativas e administrativas, alm das tarifrias, que vigorariam ainda por vrias dcadas (Franco
& Demosthenes, 2004). O Brasil no foi exceo.
Ainda que no se possa dizer que as transaes externas no fossem anteriormente objeto de
regulao e controle por parte das autoridades pblicas, ocorreu aqui a inaugurao de um amplo
perodo em que o controle cambial passou a dominar a esfera das transaes externas, apenas
flexibilizado, em uma perspectiva de longo prazo, a partir dos anos 1990, quando uma conjuntura
externa favorvel, de excesso de moeda conversvel, possibilita a reorganizao da estrutura de
controles sobre os fluxos e transaes externas.
Seguidas crises cambiais levaram o Brasil a montar um arcabouo jurdico bastante
controlador e burocrtico. O carter endgeno dos chamados controles de capitais, tese posta por
Cardoso e Goldfajn (1997) demonstra que a escassez de divisas em um pas no detentor de moeda
conversvel leva a autoridade monetria a introduzir uma srie de controles cambiais, de forma a
manter a normalidade dos fluxos de transaes da economia interna com o exterior o que
naturalmente ocorre sob estresse em perodos de iliquidez internacional. a conjuntura mais ou

10

Desde a crise de 1929, com maior intensidade no perodo do esforo de guerra, e com projees nos anos do imediato ps-guerra,
quando os problemas de escassez de divisas revelaram a profundidade do esforo de reconstruo, pases centrais tambm adotaram
vrios controles estatais sobre os fluxos financeiros externos, bem como sobre outras reas da economia. Tais reaes instabilidade
provocada pela crise dos anos 1930 significaram um disseminado abandono s crenas liberais at ento vigentes, implicando na
introduo de novas instituies e polticas econmicas (Block, 1977, Eichengreen, 1996).

menos favorvel, em termos de disponibilidade de moeda conversvel, que permite o afrouxamento


ou o aperto das regras do mercado de cmbio, e a maior ou menor sada de divisas do pas. Assim,
regras cambiais e taxas de cmbio so utilizadas, oscilando entre o maior e menor rigor em razo da
conjuntura externa.
De fato, poucos pases tm a capacidade de emitir moeda que exera a funo de meio de
pagamento internacional (Eichengreen e Hausmann, 1999). Isso torna necessrio o equilbrio entre
as receitas e as despesas nas transaes de um pas com o resto do mundo (Almeida, 1994), bem
como o acompanhamento permanente do pagamento das transaes externas. No limite, em casos
de desequilbrios, ocorre a adoo de mecanismos variados de controle cambial, exercidos por meio
de racionamento de divisas (controle quantitativo), regime cambial, encargos financeiros
(obrigatoriedade de depsitos no remunerados ou aquisio de ttulos governamentais como forma
de encarecer as divisas e reduzir sua demanda) ou impostos sobre aquisio de divisas, restries
sada de capitais para o exterior, e at mesmo a utilizao de sistemas de taxas mltiplas de cmbio.
So todos expedientes j utilizados no pas, mais efetivamente a partir da dcada de 1930, quando
se inaugura um longo perodo de falta de liquidez internacional, ensejando um gerenciamento mais
eficaz das contas externas.
A introduo do expediente da prtica do oramento de cmbio do pas nesse perodo
tambm se insere nesse contexto, conjugando os esforos de coordenao entre o acompanhamento
das disponibilidades cambiais e da emisso de licenas de importao. A lgica de regulao de
qualquer mercado subentende que, sempre que se est diante de recursos escassos, preciso fazer
um oramento, ou seja, planejar os gastos, como qualquer empresa faz, inclusive o Governo Federal
com a elaborao do oramento pblico. Sob essa tica, o mesmo deve ser feito para lidar com um
dos recursos mais escassos para os pases em desenvolvimento, que no nem moeda nacional nem
ttulos pblicos (ambos de emisso domstica), mas sim a moeda estrangeira necessria para manter
em funcionamento uma economia que necessita fazer compras e pagamentos no exterior. Medidas
de controles se justificam quando h um racionamento de divisas devido a dificuldades crnicas de
financiamento do balano de pagamentos. No Brasil, divisas sempre foram uma mercadoria rara.
Da a construo de uma legislao cujo objetivo maior sempre foi o de racionar a utilizao da
moeda estrangeira, canalizando-a para usos tidos como prioritrios, como a importao de gneros
de primeira necessidade (Loyola, 2003).
Particularmente, a dcada de 1930 um desses perodos crticos de falta de moeda
conversvel que assolou no apenas o Brasil como todos demais pases agroexportadores poca,
imprimindo a necessidade de solues de gerenciamento das contas externas do pas. A crise de
1929, identificada como a pior crise financeira mundial de todos os tempos, levou, sobretudo,
constatao de que o setor externo varivel primordial a ser administrada pelo Governo Federal,
ainda que graus de liberdade sejam pequenos diante de iliquidez internacional crtica e de no
conversibilidade da moeda nacional. nesse contexto, exposto na seo anterior, que se devem
observar as medidas de governo impostas para o controle das transaes externas. A origem dos
princpios fundamentais da centralizao cambial, da cobertura cambial e do curso forado
a delimitada, cuja funcionalidade foi relevante para o equacionamento dos fluxos cambiais durante
os vrios perodos de estresse de falta de divisas, caractersticos do pas at os anos 1990.
De fato, a construo da legislao do mercado de cmbio do pas tem suas origens nas
dificuldades externas vividas em decorrncia da crise de 1929. Vargas tomou posse como chefe do
Governo Provisrio em novembro de 1930, quando o pas j se encontrava mergulhado em
profunda crise econmica, que internacionalmente j havia sido iniciada h mais de um ano
(Fonseca, 2003b). Tratava-se de um regime de exceo em que o Governo Provisrio exercia
discricionariamente, em toda a sua plenitude, as funes e atribuies, no s do Poder Executivo,
como tambm do Poder Legislativo. Com o Congresso fechado, pelos efeitos do movimento de
1930, o novo governo passou a legislar atravs de decretos presidenciais, materialmente com fora
de lei alguns ainda vigentes, reafirmadas na Constituio Federal de 1988. Foi assim que o
8

governo estruturou o mercado de cmbio, regulando os fluxos de oferta e demanda de divisas, com
reflexos sobre a formao da taxa de cmbio. O controle cambial passou a fazer parte do
vocabulrio corrente das transaes externas.
O termo refere-se ao uso de medidas administrativas de gerenciamento do balano de
pagamentos em todas suas contas. Ou seja, um conceito amplo, englobando a imposio de
restries a transaes em moedas estrangeiras num sentido abrangente, podendo ser usado para
controlar os fluxos da conta corrente do balano de pagamentos por exemplo, pela proibio da
importao legal de um determinado bem , no se limitando a transaes da conta capital e
financeira (Paula, 2003, p.5). O conceito tambm abrange todos os tipos de restries e regulaes
que possam ser impostas no mercado cambial de forma ampla, inclusive o acesso dos participantes
no mercado prerrogativa legal atribuda atualmente ao Banco Central. Alm disso, compreende as
medidas no sentido de restringir as importaes e limitar os gastos com servios estrangeiros e com
o movimento de capitais para exterior, referindo-se a transaes correntes ou financeiras. De fato, o
BC, detentor do monoplio das operaes cambiais, pode e de fato restringe operaes de acordo
com critrios variados, como volume e finalidade, alm de contar com o dispositivo,
ocasionalmente acionado, da centralizao cambial (Franco, 1992, p.9), como ocorrido durante os
anos 1980, derivado da prerrogativa do monoplio cambial11.
A leitura literal do texto emanado no decreto 20.451, editado por Getlio Vargas em 28 de
setembro de 1931, constitui fonte primria indispensvel para contextualizar as dificuldades vividas
poca para o equacionamento das contas externas, ao estabelecer normas para as vendas de letras
de exportao ou de valores transferidos do estrangeiro:
O Chefe do Governo Provisrio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, atendendo
anormalidade da atual situao e necessidade de centralizar as operaes de aquisio
cambiria para o fim de evitar especulaes danosas aos interesses do Pas, decreta:
Art. 1 As vendas de letras de exportao ou de valores transferidos do estrangeiro s
podero ser feitas ao Banco do Brasil.
Art. 2 As coberturas assim adquiridas sero distribudas periodicamente entre todos os
bancos, para atender:
1, a necessidades imprescindveis do Governo Federal, dos governos dos Estados ou dos
municpios;
2, importao de mercadorias;
3, a outras necessidades, de acrdo com as determinaes vigentes.
Assim, o artigo 1, do decreto 20.451, estabeleceu o monoplio do Banco do Brasil na
compra de cambiais, o banco oficial que controlava e executava a poltica cambial conforme
diretrizes do Governo Federal. O artigo 2 exps a hierarquia de necessidades de uso da cobertura
cambial, ao priorizar as necessidades de divisas pelo governo, em suas trs esferas, seguida da
importao geral de mercadorias, e posteriores necessidades conjunturais. O Brasil adotou, dessa
forma, o chamado monoplio de cmbio, tornando defeso qualquer ingresso ou remessa de
divisas que no transitasse ou fosse autorizado pelo Banco do Brasil, a quem competia,
privativamente, a operacionalizao de converso de moedas.
Portanto, a entrada e a sada de divisas passaram a ser centralizadas, controlando-se
diretamente todo o fluxo de moeda estrangeira no mercado de cmbio. Isso permitiu a ordenao
adequada das prioridades de pagamentos ao exterior dos setores pblico e privado. A grande
vantagem do regime de monoplio de cmbio , de fato, utiliz-lo em perodos de escassez de

11

O BC, com base na sua prerrogativa de monopolizador do cmbio e gerenciando um sistema de taxas administradas, determinou,
atravs da Res. 851/83, a centralizao das operaes cambiais realizadas pelos bancos autorizados a operar no mercado, ainda
reflexo do racionamento de divisas decorrente da crise cambial de 1982, aps o chamado setembro negro em que o pas parou de
pagar os compromissos externos.

divisas, pois facilita o controle da entrada e sada de divisas por um rgo centralizador (Franco,
2000). Em decorrncia, a prerrogativa do monoplio implicava a que os devedores brasileiros,
desejosos de pagar compromissos externos, viessem ao centralizador para adquirir a moeda
estrangeira, chegando a criar fila para remessas ao exterior, tornando a dvida externa privada
tambm uma questo de pas. Posteriormente, a prerrogativa do monoplio foi retransmitida para a
Sumoc12 e, finalmente, ao Banco Central. Isso tambm lhe confere a possibilidade de utilizar o
mecanismo de centralizao cambial em perodos de escassez de divisas, para o gerenciamento do
mercado em perodos de crises13.
Decorre do monoplio de cmbio a regulao do montante mantido em poder das
instituies financeiras exercendo transaes com moeda estrangeira no pas. Isso permite
autoridade monetria controlar o que se chama de posio de cmbio das instituies financeiras
que operam em cmbio no Pas, conforme situao conjuntural das transaes externas bem como
objetivos de poltica econmica. Basicamente, a posio de cmbio o resultado lquido do volume
das operaes de compra e venda de moeda estrangeira realizadas pelas instituies
autorizadas/credenciadas a operar em cmbio, expressando o saldo entre as compras e vendas de
cmbio14. Constitui, assim, suporte para a autoridade monetria conduzir a poltica cambial,
permitindo controlar o montante de divisas a ser mantido pelas instituies financeiras.
Em seguida, o segundo pilar da legislao bsica foi erigido atravs da edio do decreto
23.258, que pode ser interpretado como indicativo de que o monoplio cambial no Banco do Brasil
no era instrumento suficiente para sustentar os fluxos externos se no houvesse cambiais no Brasil.
Ou seja, se os exportadores, fonte bsica de divisas para o pas, no internalizassem as receitas de
exportao em moeda estrangeira e vendessem-nas, no caso, ao Banco do Brasil. A ideia bsica
surge no prembulo do texto legal, ao justificar a instituio de fiscalizao sobre os bancos no
sentido de prevenir e coibir o jogo do cmbio, no interesse do bem pblico para assegurar apenas
as operaes legtimas. Quais sejam, as transacionadas conforme a legislao em vigor, em
estabelecimento autorizado, e com fundamentao econmica, j previsto na Lei 4.182, de 1920.
Implicitamente, o decreto atribuiu autoridade cambial o poder discricionrio de designar que
operaes eram permitidas.
Ao mesmo tempo, o artigo 1o subentende o monoplio cambial do BB estabelecido
anteriormente pelo decreto 20.451/31, dada a delegao dessa responsabilidade a agentes por ele
autorizados. Sobretudo, a nova pea jurdica exps a prtica de operaes lesivas aos interesses
nacionais, por entidades domiciliadas no pas, como forma de burla s prescries legais,
subentendida a atuao das instituies financeiras atuantes no mercado de cmbio. o artigo 1
que introduz a figura do cmbio ilegtimo no arcabouo legal brasileiro, constituindo o principal
embasamento dos processos administrativos conduzidos nos ltimos anos pelo BC contra quem
supostamente estaria em desacordo com essa norma. Mas o contedo principal est, certamente, na
obrigao de os exportadores trazerem para o pas toda a receita obtida com as vendas externas. Isso
se constituiu no mecanismo atravs do qual a instabilidade da receita comercial pode ser evitada.

12

A Sumoc (Superintendncia da Moeda e do Crdito) foi criada pelo decreto-lei 7.293 (02/02/1945).
Particularmente a partir dos anos 1990, a figura do monoplio cambial se transformou num regime de repasse-cobertura, onde
o BC intermediava todas as compras e vendas acima de certo valor, fora da chamada posio de cmbio dos bancos. Entretanto,
ainda que em vigor, Giannetti & Garfalo (2005, p.11) entendem que, no governo Collor (1990), o modelo de monoplio cambial foi
flexibilizado, quando se acabou com a obrigatoriedade do sistema de repasse de excedente de mercado e cobertura de demanda de
mercado, o qual concentrava nas reservas internacionais do pas toda moeda estrangeira resultante das operaes externas. quando
se acabou com a obrigatoriedade de o BC intervir diretamente na operacionalizao do regime cambial brasileiro, e o mercado
interbancrio que passou a funcionar em seu lugar, independentemente e sem travas de volume, suprindo e consumindo o excedente e
a falta de moeda entre as instituies financeiras.
14
Inicialmente, o objetivo da fixao de limites manuteno de moeda estrangeira pelos bancos foi o de transferir para a autoridade
monetria a moeda estrangeira destinada constituio de reservas internacionais (Almeida, 1994, p.14). Atualmente, no h limite
de moeda estrangeira no pas, devendo cada instituio financeira atentar para o gerenciamento de sua exposio cambial, nos termos
da regulao prudencial de Basileia (vide Resoluo BC 3.488/07).
13

10

No limite, essa garantia de recursos ao PSI tambm foi, em ltima anlise, um instrumento
que delineou efetivamente a possibilidade aos capitais privados de buscarem a inverso
diversificada em atividades voltadas ao mercado interno onde havia maior possibilidade de lucro,
frente crise do setor de exportao cafeeira (Fonseca, 2003b, p. 137), reconfigurando a estrutura
produtiva domstica. A observao direta do desempenho das importaes no descarta a nossa
hiptese de que as novas medidas cambiais estiveram efetivamente correlacionadas com as
transaes realizadas, alm da reconstituio do nvel de renda interna. Os dados do IBGE (1986)
apontam para 1933 justamente o ano de inverso da tendncia declinante de importaes, que
passam de um nvel de USD 225 milhes em 1930 para o patamar de apenas USD 92 milhes em
1932. Em 1933 houve uma recuperao de mais de 60% de seu valor, quando sobem para USD 148
milhes, com recuperao posterior gradativa ao longo da dcada.
Em especial, o Decreto 23.258, de 19 de outubro de 1933 constituiu uma das principais
regras de gerenciamento cambial. Esse pilar uma norma recepcionada com fora de lei pelo
regime constitucional de 1988 , dispe sobre o ilcito administrativo de sonegao cambial,
estabelecendo originalmente, ipsis litteris, que:
Art. 1 - So consideradas operaes de cmbio ilegtimas as realizadas entre bancos,
pessoas naturais ou jurdicas, domiciliadas ou estabelecidas no pas, com quaisquer
entidades do exterior, quando tais operaes no transitem pelos bancos habilitados a
operar em cmbio, mediante prvia autorizao da fiscalizao bancria a cargo do
Banco do Brasil.
(...)
Art. 3 - So passveis de penalidades as sonegaes de coberturas nos valores de
exportao, bem como o aumento de preo de mercadorias importadas, para obteno de
coberturas indevidas.
Art. 5 - Fica revigorado o art. 56 da Lei n 4.440, de 31 de dezembro de 1921, que
proibiu a exportao do ouro, prata e outros metais preciosos amoedados, em barras ou
em artefatos15.
essa a base legal de exigncia de cobertura cambial para as exportaes. Assim, obrigou
os exportadores a vender a moeda estrangeira auferida em suas transaes ao BC ou a uma
instituio por ele autorizada, evitando dessa forma uma fuga de capitais. Em paralelo conduo
da poltica de manuteno das exportaes de caf, que representavam 71% das exportaes,
voltou-se o governo para a manuteno da capacidade de importao, que abrangia uma variedade
de bens de capital, matrias-primas, produtos intermedirios e bens de consumo durvel (Baer,
1988, p.96). Ao editar o decreto 23.258 em 1933, o governo garantiu que a cobertura cambial das
exportaes fornecesse as divisas necessrias para dar curso s importaes essenciais da
economia domstica, medida com efeitos econmicos de carter muito mais de longo prazo do que
a manuteno artificial da renda do setor cafeeiro.
Importante ressaltar o indcio da prtica anterior corrente de induo da internalizao das
divisas sobre os exportadores, como apontado por Franco & Demsthenes (2004), com o decreto
formalizando-a. Num perodo crtico para o setor externo, o decreto foi a principal medida
estabilizadora do mercado cambial, que passou a contar com uma entrada de dlares bastante
previsvel e estvel, resultante do saldo comercial, (Almeida, 1994), independentemente de
emprstimos externos, ento indisponveis. Nessa concepo, com a definio da fonte de oferta de
divisas e com o controle da demanda de importaes e demais compromissos externos (havia
controle tambm sobre os fluxos financeiros, em especial, relativos a obrigaes de emprstimos
ingleses), o preo (a taxa de cmbio) pde ser administrado pelo governo. O mercado cambial e os

15

Ainda que vigente, o Decreto 23.258/33, teve alterado o teor de seu artigo 3, flexibilizando-se a cobertura cambial atravs da
edio da Medida Provisria 315/06, em 02.08.2006.

11

fluxos externos seriam acomodados atravs da regulao das quantidades de demanda e oferta de
dlares, criando-se um ponto de equilbrio para as transaes registradas no balano de pagamentos.
Ainda coube ao decreto 23.258/33 introduzir um novo paradigma institucional ao definir
como operao ilegtima de cmbio aquela realizada fora do estabelecimento monopolista ou,
posteriormente, fora de estabelecimento bancrio autorizado pelo detentor do monoplio de cmbio
(hoje o BC), alm de consolidar a necessidade da cobertura cambial nas exportaes. Sob a nova
institucionalidade, a sonegao de cobertura cambial, ou a prtica de sub ou superfaturamento no
comrcio exterior, tambm passou a ser objeto de multa, a qual foi rotineiramente aplicada pelo
Banco Central atravs de processos administrativos, at a mudana da norma em 2006.
Implcito cobertura cambial, com a venda direta a banco autorizado ou diretamente ao
monopolista, imprimiu tambm a vedao da chamada compensao privada de cmbio, que era
o mecanismo pelo qual uma empresa poderia pagar importaes com recursos provenientes
diretamente das exportaes, sem a necessidade de antes internar os dlares no pas. Os
compromissos dos exportadores passariam pelo crivo do governo, entrando na fila de prioridade
cambial da economia domstica. A esse respeito, Loyola (2005) ressalta que o prprio decreto
20.451/31, ao criar a obrigao de que todas as operaes de cmbio passassem a ser conduzidas de
forma individualizada no pas e por meio de instituies autorizadas pelo BC, acaba tambm
configurando a vedao da compensao privada de cmbio, posteriormente expressamente
proibido pelo artigo 10 do decreto 9.025/46.
Por fim, nesse contexto de escassez de divisas, cabe ressaltar o artigo 5 do decreto, o qual
revigorou o impedimento de exportao de ouro, prata e outros metais amoedados, constante no
texto do art. 56 da Lei n 4.440, de 31 de dezembro de 1921. Surgem, assim, os princpios
introduzidos na legislao em decorrncia da penria cambial que se seguiu queda do preo do
caf nos mercados internacionais, como conseqncia da crise de 1929.
Outra pea fundamental na legislao envolvendo as transaes monetrias no pas esteve
no decreto 23.501, publicado em 27 de novembro de 1933. fonte primria para verificar a
transio no apenas do pas como de pases centrais que abandonam o padro-ouro e passam a
estipular o chamado curso forado do papel moeda como meio de troca oficial, meio de unidade e
de referncia com poder liberatrio em contratos. Nessa ocasio, com a mudana no regime
monetrio, eram finalmente resolvidas vrias dcadas de controvrsias monetrias, introduzindo-se
um sistema monetrio baseado na moeda fiduciria inconversvel, o curso forado. O decreto
23.501/33, depois renovado praticamente sem alteraes pelo decreto-lei 857/69, ainda em pleno
vigor, vedava a estipulao de pagamento em ouro ou moeda estrangeira para transaes entre
residentes.
Assim, o decreto declara nula qualquer estipulao de pagamento em ouro, ou em
determinada espcie de moeda, ou por qualquer meio tendente a recusar ou restringir, nos seus
efeitos, o curso forado do mil ris papel. A prpria contextualizao do decreto feita em sua
introduo fonte rica de informaes da conjuntura econmica da poca, junto do papel do
Estado. Ali se ressalta a funo essencial e privativa do Estado de criar e defender sua moeda,
assegurando-lhe seu poder liberatrio (contratual); a atribuio inerente soberania do Estado em
decretar o curso forado do papel moeda, como providncia de ordem pblica; ressaltando, ainda,
que em qusi tdas as naes tem sido decretada a nulidade da clusula ouro e de outros processos
artificiosos de pagamento, que importem na repulsa ao meio circulante. Frana, Inglaterra e
Estados Unidos adotaram rigorosas medidas similares, para evitar, ou sustar, a depreciao de sua
moeda papel, alm dos pases cujos sistemas monetrios sofreram profundo abalo pela crise de
1929, dada a desvalorizao qusi total de sua moeda fiduciria.
Assim, nos EUA, qualquer obrigao anteriormente contrada, embora nela se contenha
semelhante disposio, ser resgatada pelo pagamento dlar por dlar, em qualquer moeda metlica
ou papel de curso legal". Ou seja, estabeleceu-se a retroatividade de tais medidas, da mesma forma
que o estabelecido na Alemanha, Blgica, Romnia, Grcia, Bulgria, Frana, dando amparo legal
12

para que todas as somas estipuladas para pagamento em espcie pudessem ser pagas em moeda de
curso forado, no obstante as clusulas ou disposies distintas anteriores. No Brasil, passou a no
ter amparo legal qualquer clusula, conveno ou artifcio, que visasse subttrair o credor ao regime
do papel moeda de curso forado, recusando-lhe ou diminuindo-Ihe o poder liberatrio integral, que
o Estado em sua soberania lhe conferiu. O decreto traz o seguinte teor:
Art. 1 nula qualquer estipulao de pagamento em ouro, ou em determinada espcie
de moeda, ou por qualquer meio tendente a recusar ou restringir, nos seus efeitos, o
curso forado do mil ris papel.
Art. 2 A partir da publicao dste decreto, vedada, sob pena de nulidade, nos
contratos exeqveis no Brasil, a estipulao de pagamento em moeda que no seja a
corrente, pelo seu valor legal.
Atravs dessa disposio, o curso forado da moeda nacional, estabelecido na dcada de
1930 pelo decreto 23.501/33, posteriormente consolidado pelo decreto-lei 857, de 11/09/1969, e
confirmado pelas leis 9.069/95 (Plano Real) e 10.192/01, tambm uma norma bsica do modelo
cambial do vigente, imprescindvel para a viso completa da regulao cambial do pas. Atravs
dele, passa a no existir amparo legal estipulao contratual de pagamento em ouro ou em moeda
estrangeira no pas, que restrinjam ou recusem nos seus efeitos o curso legal da moeda. Ou seja,
suspende-se a efetividade da chamada clusula-ouro do ento texto do cdigo civil (par. 1, art.
947), que permitia que partes privadas liquidassem dvidas com moedas estrangeiras. No limite,
pode-se dizer que essa disposio base para a aferio de eventuais ganhos de senhoriagem pelo
governo, defendido por Arida (2003, p.153), ao se posicionar contra a ampliao da
conversibilidade da moeda no nvel das transaes internas, afastando a utilizao de moedas
estrangeiras no territrio nacional.
De forma geral, pode-se creditar a tais medidas, o fato de, em parte, o impacto da depresso
sobre o produto real brasileiro ter sido relativamente modesto, quando comparado com os outros
pases, especialmente os desenvolvidos. Sua queda foi de 5,3% de 1929 a 1931, o pior ano da
recesso. Em 1932 o PIB cresceu de fato 4% e, j em 1933, em torno de 9%. Certamente o
abandono do padro-ouro em 1930, rompendo com a vinculao entre choques externos e a base
monetria, evitou uma situao mais adversa economia domstica, dando maior grau de liberdade
poltica econmica, ao lado da poltica de manuteno de renda do setor cafeeiro. Cortou-se,
sobretudo, a dependncia da estabilidade domstica em relao ao movimento de entrada de capitais
estrangeiros. A base monetria caiu at o incio de 1931, mas passou a crescer significativamente a
partir 1931, desatrelada do cenrio externo. A queda dos preos domsticos concentrou-se em 1930
e 1931, praticamente estabilizando-se em 1932-33. No se pode descontextualizar a edio do
decreto 23.501 desse quadro, provavelmente imprimindo os efeitos legais necessrios para
estabelecer, de jure, o novo padro monetrio no conversvel em ouro.
Os referidos textos legais so marcas, portanto, da transio de uma economia primrioexportadora baseada no caf, com um regime cambial e comercial relativamente livre, para uma
economia voltada para dentro, com controles mais estritos sobre as transaes externas. O quadro
seguinte condensa os pilares bsicos, alguns mais enfatizados e conhecidos, ressaltados por uns ou
por outros, mas certamente cada qual com seu papel fundamental para a configurao atual do
regime cambial do pas:
Tabela 2. Quadro-resumo da legislao cambial bsica
Norma
Ementa
Decreto 20.451/31
Estabelece regime de monoplio cambial
Decreto 23.258/33
Institui obrigatoriedade de cobertura cambial
Decreto 23.501/33
Institui o curso forado da moeda nacional
Fonte: elaborao prpria

4. As Medidas Cambiais e o Processo de Substituio de Importaes


13

At a dcada de 1930, embora se registrem tarifas alfandegrias das quais no se pode


descartar efeito protecionista (Versiani, 1977, p.123, 132), de forma geral o Governo Federal teve
pouca relevncia na definio de polticas de maior envergadura voltadas industrializao do pas
(Baer, 1988), capazes de mudar a estrutura produtiva domstica, cujo dinamismo se apoiava no
setor agrrio-exportador. A transformao na base poltica aps o movimento revolucionrio de
1930 constitui varivel-chave para explicar a reorientao da poltica econmica (Dallaqua, 1985,
Fonseca, 1989, Leopoldi, 2000). No se pode, portanto, descontextualizar a edio dos decretos
reguladores do mercado cambial da escassez de divisas como tambm do objetivo de poltica
econmica do governo Vargas, ao qual se subordina. O padro cambial mais desregulamentado
anterior, mantido com suficiente lastro em moeda conversvel ou ouro para garantir a moeda local e
que permitia pouco controle cambial, de fato no mais se sustenta com a iliquidez internacional.
Como observa Fritsch (1992), no apenas o sistema poltico que se desintegra com a
Revoluo de 1930. Termina tambm o modo caracteristicamente liberal de gesto dos fluxos
comerciais e financeiros entre a economia brasileira e a economia mundial. O gigantesco
desequilbrio externo que se prolonga pelo incio dos anos 1930 fora a imposio de restries
cambiais e controles de importaes, resultando em duradoura ruptura da forma tradicional de
insero do Brasil na economia mundial. Nessas circunstncias de dollar shortage, o PSI daria
continuidade busca da auto-suficincia, regulando-se o mercado cambial de forma restritiva,
poupadora de recursos externos e sob a noo de controles cambiais, que s seria transformado e
liberalizado de forma muito gradual no final do sculo.
Assim, a nova institucionalidade cambial, estabelecendo e, ao mesmo tempo, restringindo as
escolhas e os comportamentos possveis dos indivduos (Strachman, 2002), imprimiu estabilidade
economia domstica, abarcando as transformaes ocorridas nos mercados e sinalizando novas
orientaes. Constituiu-se, sobretudo, num mecanismo mitigador de incerteza, impondo
coordenao ao sistema econmico (North, 1991). De fato, como Silber (1978) ressalta, a poltica
cambial est dentre as aes do governo que explicam o comportamento da economia brasileira e,
particularmente, da industrializao na dcada de 1930, ao lado daquelas relacionadas com a
conhecida poltica de defesa do caf.
O decreto 23.258/33 atribuiu, formalmente, papel s exportaes agrcolas para a
acumulao industrial, no sentido de prover divisas para compra de bens de capital e/ou bens de
consumo (Dallaqua, 1985). um estgio de construo das bases internas na economia para
superar a diviso internacional clssica do trabalho que impunha aos pases primrio-exportadores a
exportao de produtos agrcolas para proporcionar capacidade de importao de bens
industrializados dos pases avanados. No caso, um estgio avanado, pois a natureza da relao
entre exportao e importao muda de mera geradora de divisas mantenedora de uma relao
esttica internacional para se tornar engrenagem de superao do atraso econmico, quando a
capacidade de importar fator limitante da acumulao industrial.
uma demanda adicional ao setor agrrio-exportador, complexa, que passa pela interveno
ativa do Estado, pelo decreto 23.258, no domnio das relaes econmicas setoriais, para satisfazer
novos requerimentos e minimizar as restries expanso do capital industrial. essa a soluo
tpica dos anos 1930 apontada por Pelaez (1968). Com base na centralizao no Banco do Brasil
de todas transaes com o exterior, nos termos de decreto 20.451, os exportadores vendiam-lhe
oficialmente as cambiais, repassadas de acordo com o estabelecido pelo decreto 23.258. Somente
ento se concediam licenas de importao, distribuindo as divisas conforme as necessidades da
economia (p.33).
De fato, a crescente industrializao brasileira requeria uma expanso de importaes de
matrias-primas como carvo e petrleo, tanto quanto de bens intermedirios e de capital que, por
razes de tecnologia, pequena extenso de mercados, ou capacidade financeira, no podiam ser
produzidos internamente. O fato que, no contexto de mudanas na estrutura produtiva do Pas nos
anos 1930, a capacidade de importar foi mantida no por exportaes crescentes (grfico 1), mas
14

por mudanas institucionais do mercado de cmbio, ao canalizar as receitas decrescentes de


exportaes do pas. A tabela 3 mostra que o valor nominal de ambas, exportaes e importaes,
declinou fortemente de 1928-9 para 1930-2, s se recuperando parcialmente entre 1940-5 as
exportaes ganham fora durante a segunda guerra, enquanto as importaes mantm-se
reprimidas.
Tabela 3. Balano de pagamentos e composio das importaes (1928-45)
1928-9
1930-2
1933-9
1940-5
Exportaes (USD milhes)
467
248
292
453
Importaes (USD milhes)
378
144
214
242
Composio das Importaes (%)
100*
100
100
100
Bens de consumo
21.3
17.1
17.6
12.6
Matrias-primas
52.8
55.9
52.1
52.5
Bens intermedirios e de capital**
25.9
27.0
30.3
34.9
Fonte: Dallaqua (1985, p.67). *: refere-se ao perodo 1924-9; **: inclui combustveis e lubrificantes.

A observao dos textos normativos expostos demonstra que o processo de industrializao


que se realizou antes da II Guerra Mundial esteve atrelado a polticas governamentais, que
acabaram estimulando as atividades industriais. As mudanas estruturais na economia brasileira ao
longo da dcada de 1930, so identificadas, de uma forma mais ampla ou restrita, por praticamente
todos estudos sobre o perodo - vide, por exemplo, o estudo recente de Marson (2008). H,
entretanto, que se identificar aspectos especficos daquela poltica econmica, voltada construo
de uma aparente autonomia econmica, que decorre tanto do papel condutor assumido pelo Estado,
atrelado a um projeto de desenvolvimento nacional, quanto da irrelevncia dos fluxos de
investimentos estrangeiros diretos. A prpria descontinuidade do projeto de defesa de caf, na
segunda metade da dcada de 1930, aponta para a consolidao de novos rumos de poltica
econmica.
Assim, a edio do decreto 23.258 pode ter alcanado seu objetivo de curtssimo prazo,
provavelmente com efeitos tempestivos sobre a situao adversa no mercado de cmbio poca,
que no permitia a canalizao das divisas nos termos das prioridades estabelecidas pelo governo,
as quais expressamente incluam as importaes essenciais. Tal hiptese bastante plausvel. Caso
se considere que, no longo prazo, no haja dvidas quanto eficcia da norma legal, posto que
contribuiu decisivamente para estruturar o funcionamento do mercado de cmbio at que a
flexibilizao da norma em 2006, no h por que duvidar de sua eficcia no curto prazo. Um
mercado menor, com bancos operando em poucas praas no Rio de Janeiro e So Paulo, era de mais
fcil assimilao e controle das normas.
Como Furtado identificava, (2007, p.210), a procura por bens de capital cresceu exatamente
numa etapa em que as possibilidades de importao eram as mais precrias possveis. Os dados do
crescimento da produo industrial apontam que o perodo caracterizou-se pela ampliao da
capacidade industrial instalada no pas, a despeito do estrangulamento externo e das dificuldades de
acesso a cambiais. Com isso, a participao das importaes na oferta total caiu de 45% em 1928
para 20% em 1939 (Suzigan, 1994), denotando o efetivo PSI. Dentre os dados disponveis, Suzigan
(1994) mostra uma evoluo da mecanizao da indstria, ainda que as inverses tenham sido
reduzidas no incio da dcada at seu ponto mais crtico em 1932. Na tabela, pode-se constatar a
evoluo, em valores. Entre 1929 e 32, houve uma reduo no volume exportado (ao Brasil). A
partir de 1933, tal tendncia inverte-se, voltando a crescer as exportaes, o que corrobora a
hiptese de uma associao com a disponibilidade de cambiais no mercado domstico, com os
bancos intermediadores de moeda estrangeira observando o decreto 23.258/33.
A tabela mostra a evoluo efetiva das exportaes de mquinas dos principais pases
produtores poca (Reino Unido, EUA, Alemanha e Frana), para a indstria metal-mecnica
brasileira, para os anos de 1928 a 39. Em especial, o saldo nas importaes entre 1932 e 1933
15

parece se inserir nessa interpretao proposta. O perodo caracterizado, portanto, pela introduo e
aperfeioamento contnuo do parque industrial brasileiro, responsvel por transformaes na
estrutura produtiva.
Tabela 4. Inverses na indstria metal-mecnica (1928-39)
Ano
Valores (mil-ris)
1928
181.367
1929
191.679
1930
190.191
1931
55.461
1932
30.989
1933
109.437
1934
144.777
1935
199.957
1936
298.125
1937
306.673
1938
482.119
1939
344.269
1930-34
530.855
1935-39
1.631.143
Fonte: Suzigan 1994.

ndice (1929=100)
95
100
99
29
16
57
76
104
156
160
252
180

Abreu (1987) tambm ressalta que, durante os anos 1930, a produo industrial continuou a
crescer, alcanando, no fim da dcada, nveis mais de 60% acima dos de 1929. O perodo 1932-9
correspondeu, assim, a um boom industrial, fato possvel graas proteo proporcionada pelas
persistentes dificuldades no comrcio externo e, certamente, resultado da manuteno do fluxo de
importaes, ainda que em nvel menor, dado o novo arcabouo institucional. Os dados parecem
confirmar essa anlise:
Tabela 5. Produo Industrial e Comrcio Exterior (1929-39)
Ano
1929
1930
1931
1932
1933
1934
1935
1936
1937
1938
1939

Prod industrial (1939=100)


65
63
64
61
67
70
83
82
89
100
105

M (USD milhes)
378
225,5
116,5
92,8
148,2
184,8
196,5
196,4
279,2
246,5
261

X (USD milhes)
407
319,4
244,0
179,4
216,8
292,8
269,5
320,6
346,8
294,3
218,0

Fonte: Baer (1988), para produo industrial; IBGE (1986), dados FOB.

Certamente, o surto de industrializao que Skidmore (1982) classifica inicialmente como


espontneo foi auxiliado, num segundo momento, por uma poltica ento consciente de
interveno estatal, medida que o repdio do Estado Novo ao liberalismo poltico associa-se a sua
determinao de tambm se afastar do liberalismo econmico. Isso imprime sentido de
direcionismo econmico s medidas cambiais em tela. Os empresrios particulares eram, assim,
estimulados a prosseguir com os seus prprios esforos, enquanto o Governo Federal ampliava a
sua autoridade para dirigir a economia por dois modos principais: a manipulao de incentivos,
por impostos, controles de cmbio, cotas de importao, controles de crdito e exigncias salariais;
e a interveno direta, atravs de investimentos pblicos, em setores como ferrovias, navegao,
servios pblicos e indstrias bsicas, como o petrleo e o ao (Bastos, 2007).
16

Naturalmente, o PSI impulsiona a formao de uma estrutura produtiva mais complexa nas
dcadas seguintes, sob a lgica da perspectiva analtica institucional de path dependence.
Sobretudo, com base na estrutura produtiva agrrio-exportadora que se constri a industrializao,
a qual assumiu a funo de provedor de poupana para financiar investimentos industriais, dado o
excedente do setor cafeeiro que no suportava mais inverses e que passa a se diversificar em
outros ramos da economia, alm da funo de fornecedor de divisas atravs das exportaes
(Dallaqua, 1985). A anlise da nova legislao cambial varguista insere-se nesse quadro terico, e
vem ressaltar as medidas de governo, implantadas para o gerenciamento do mercado cambial, com
reflexos econmicos at perodo mais recente. Vale dizer, so os mecanismos de transformao que
formaram o estgio econmico seguinte, engendrando as transformaes no plano econmico entre
um perodo e o prximo, num nexo de causalidade no sentido vebleniano.
A pergunta implcita se o desenvolvimento econmico nacional, que sempre teve no
estrangulamento externo uma importante barreira a ser administrada, poderia ter assumido o mesmo
caminho sem a instrumentalizao do decreto 23.258. Ou seja, se o resultado (de desenvolvimento)
teria sido o mesmo, dado que a varivel cmbio sempre foi fator relevante em termos de poltica
econmica para um pas perifrico, operando em sistema de moedas descentralizadas. Uma resposta
passa pela observao da condio fundamental para implementar a industrializao substitutiva
que passou certamente pelo enfrentamento das limitaes externas. Em primeiro lugar, para que no
se produzisse na pauta de importaes uma rigidez que no deixasse margem para a entrada de
novos produtos e, especialmente, de bens de capital necessrios expanso da capacidade produtiva
(Mello, 1982, p.93). Outro obstculo dizia respeito ao comportamento da capacidade para importar.
As altas taxas de formao de capital e a composio de investimentos necessria a uma rpida
diversificao e integrao do aparelho produtivo exigiam que as limitaes do setor externo
fossem no mximo relativas, i.e., que houvesse uma certa expanso das importaes, embora a uma
taxa inferior do crescimento do produto.
Isso exigia gerenciamento sobre as transaes externas. A problemtica da industrializao
certamente passou pelo equacionamento da gerao de divisas necessrias a sustentar o fluxo de
importaes subjacentes. A questo se apia na anlise do setor externo, no desafio do
estrangulamento externo a que o Pas respondeu com um ajuste baseado no crescimento industrial
interno. Assim, nos perodos em que houve srias dificuldades para importar, a taxa de acumulao
real industrial no podia crescer, ainda que a taxa de lucro efetiva tenha aumentado, estimulada,
inclusive, pela elevao de grau de proteo (Mello, 1982, p.108). Nas circunstncias das primeiras
etapas do PSI, em que havia o predomnio de necessidade de grandes inverses de capital, do risco
e incerteza inerente aos negcios e de tecnologia praticamente no disponvel, o Estado certamente
foi fator decisivo para a realizao do processo, ao facilit-lo ao mximo. Ou seja, garantindo o
mercado interno protegido contra importaes concorrentes, investindo em infra-estrutura e
impedindo o fortalecimento do poder de barganha dos trabalhadores, que poderia surgir com um
sindicalismo independente (Mello, 1982, p.114). Mas, alm disso e no menos importante,
garantindo tambm a canalizao de moeda conversvel para a indstria dar curso s necessidades
de importaes subjacentes ao processo de industrializao.
Houve, de fato, uma priorizao do setor industrial no padro de acumulao, que ao mesmo
tempo impunha limites objetivos ao econmica do Estado, ao impedi-lo de manter em dia suas
obrigaes externas, por canalizar as cambiais para o setor industrial em expanso. No se pode
visualizar os textos legais sem atentar para esse fato correlacionado. Assim, o Estado no podia
dispor de uma parcela considervel da capacidade para importar, ao ocup-la com a operao e
expanso da indstria leve, numa situao em que eram reduzidas as possibilidades de
financiamento externo (Mello, 1982).
Importante tambm observar a caracterstica da dcada de 1930, de ausncia de
multinacionais que poderiam ter investido no Brasil, superando questes de mobilizao de capitais
e de suficincia de capacidade de importao. De 1930 a 1946 no foi particularmente favorvel
17

exportao de capital. Durante os anos de crise nas economias centrais (cujos efeitos foram mais
prolongados do que no Brasil), o capital oligopolista passou por severas restries financeiras
decorrentes de fortes quedas de vendas e quebra de margem de lucro. No ps-depresso,
investimentos internos absorveram a maior parte do excedente de capital monetrio nas economias
centrais, e logo depois estourava a Guerra.
Assim, o perodo caracteriza-se pela disseminao de padres de crescimento mais voltados
aos mercados domsticos e, em vrios casos, sob regime de fora, com os Estados nacionais
assumindo posio de destaque nas decises e rumos econmicos dos pases, inclusive com o nus
de gerenciamento dos atrasados financeiros externos. atravs das medidas institucionais descritas
na seo 3 que o poder pblico, visando a defender a economia domstica diante da magnitude da
crise externa dos anos 1930, estabeleceu condies para a ampliao do setor industrial voltado ao
mercado interno (Fonseca, 2003b, p.138). Os resultados so parte da histria.
5. Comentrios Finais
O presente artigo partiu da percepo de que ainda havia espao, com relao
historiografia econmica tradicional, para explorar, aspectos relevantes das ligaes entre as
inovaes institucionais que passaram a regular o mercado cambial e as relaes financeiras
externas brasileiras nos anos 1930 e o modelo de desenvolvimento que ento se inaugurou. Buscouse, assim, contribuir identificando os mecanismos iniciais adotados pelo governo varguista durante
a gnese do PSI, atravs da edio de importantes medidas de controle sobre o mercado cambial no
incio dos anos 1930. A recorrncia a novas fontes primrias para embasar novos estudos
contribuem para alargar a pesquisa de histria econmica do perodo em tela, explorando os
acontecimentos relevantes que foram anteriores introduo da sistematizao das contas nacionais
no ps-II Guerra, portanto carente de dados oficiais mais amplos e confiveis.
Apesar de se aceitar que ocorreram transformaes institucionais em suporte ao PSI, a
literatura de histria econmica brasileira para o perodo varguista, at anos recentes, pouco se
debruara sobre os instrumentos e medidas institucionais utilizados que marcam a histria
econmica, e cambial em particular. Entretanto, grande parte da histria econmica dos anos 1930
evidencia reiteradas tentativas de ajustar o balano de pagamentos e, portanto, da prpria economia
domstica s novas condies externas. O equilbrio econmico anterior, rompido pela crise
cambial, levou implementao de uma srie de medidas transformadoras. Ou seja, polticas de
regulao do mercado cambial, configurando o novo ordenamento legal das transaes externas na
economia brasileira, como se procurou mostrar. O Brasil passou, assim, da crise de 29 para o
crescimento induzido pelo Estado, certamente contando com as novas diretrizes norteadoras das
transaes cambiais.
Como se enfatizou, as medidas tiveram alcance imediato no reordenamento dos fluxos
externos, trazendo baila a relao indissocivel entre o estrangulamento externo e o PSI.
Ressaltamos mecanismos institucionais que passaram a comandar a forma de interao entre o setor
agrrio-exportador e o setor industrial substituidor de importaes, em especial o Decreto 23.258.
Este normativo, particularmente, contribuiu para a superao conjuntural, ou, em outras palavras,
para o equacionamento pragmtico institucional voltado ao gerenciamento dos desequilbrios nas
contas externas do balano de pagamentos do pas. Ao garantir a fonte de moeda conversvel ao
pas e sujeitar, em ltima instncia, o setor exportador aos anseios desenvolvimentistas de
industrializao, constituiu-se no mecanismo viabilizador efetivo da etapa histrica de
desenvolvimento econmico baseado na substituio de importaes. No se pode, portanto,
desconsiderar essa relao entre a situao do setor externo, o volume de divisas disponvel e a
capacidade de sustentao das importaes. O Decreto 23.258, ao garantir recursos externos
necessrios para executar o PSI, constitui, em ltima anlise, o elo institucional de ligao entre o
setor exportador e o industrial. A envergadura de seu impacto e o fato de associar-se, em uma
mesma conjuntura, a outras medidas governamentais com propsitos semelhantes, trazem consigo a
possibilidade de ser interpretado no apenas como uma medida de estabilizao decorrente da
18

administrao do balano de pagamentos sob a imposio da crise, mas tambm como uma medida
que contribuiu para o processo emergente de industrializao. Neste sentido, a intencionalidade
quanto a esse propsito no pode ser a limine descartada.
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