Significado de la jerarqua normativa en el

Sistema jurdico
Juan Manuel Tern Contreras

Se argumenta que el criterio de jerarquizacin de las normas del sistema

jurdico consiste en la regulacin de la creacin de unas normas por otras y
que el sistema jurdico trata de mantener una congruencia lgica entre las
normas que regulan la creacin de otras y estas ltimas, pero sin que tal
congruencia sea indispensable para la validez de las normas creadas
conforme a un procedimiento regulado. Finalmente se explora el sentido de
tales criterios y conceptos en el derecho mexicano.

The criterion of the hierarchy of rules in the legal system consists on the
regulation of creating rules /rom other rules and that the legal system tries to
maintain a logic congruence among the rules that reglate their creation;
however that congruence is not indispensable for validating the rules created
according to a regulated process. Finally, the sense of such criteria and
concepts ofMexican law is explored.

Sumario: I. Jerarquizacin normativa esttica y dinmica. / II. Jerarquizacin nominal automtica. /

III. Implicaciones de la jerarqua normativa. / IV. Congruencia lgica y jurdica entre normas. /
V. Leyes de mayor jerarqua en Mxico. / VI. Los tres mbitos normativos en el sistema federal. /
Conclusiones.

I Jerarquizacin normativa esttica y dinmica

El tema de la jerarqua normativa en general segn el
jurista Hans Kelsen- admite anlisis desde el punto de vista
esttico y desde el punto de vista dinmico.1 El enfoque
esttico se puede aplicar cuando el sistema normativo se
contempla como un sistema esttico, en el cual las normas
inferiores se derivan de las superiores mediante una
operacin intelectiva que infiere la norma inferior de la
superior en una relacin como la que se da entre el gnero
y la especie. En esta operacin se considera que la norma
inferior ya se encuentra implicada o contenida de manera
implcita en la norma superior. Por ejemplo, la norma moral
que manda amar

1.

Vase KELSEN, Hans, Teora general del Derecho y del Estado,

textos universitarios, UNAM, Mxico, 1988, pp. 131-133.

al prjimo da lugar a derivar una norma inferior que prohbe

injuriar al prjimo.2 Desde el punto de vista dinmico -y el
Derecho, en tanto que sistema normativo, es dinmico- la
situacin de relacin jerrquica entre las normas de un
sistema es diferente. En este caso, el vnculo entre norma
inferior y superior no se establece por derivacin
intelectiva. Como en un sistema normativo dinmico las
normas inferiores son creadas mediante la aplicacin de
las normas superiores por alguien facultado para ello -por
una "autoridad", o ms propiamente un "rgano" (que
puede o no ser autoridad)-; la jerarqua se establece por
medio de la regulacin del acto creador de la norma inferior
por la norma superior.3 Es regulacin de la creacin de una
norma por otra, que se actualiza mediante actos
especficos de aplicacin de la norma supe-

2.
3.

Op. cit.
Op. cit, p. 146.

rior, la regulacin (por la norma superior) puede referirse al

rgano (el quin) que puede crear la norma inferior,
mediante qu procedimiento o mecanismo puede crear la
norma inferior (el cmo) o al contenido posible de la norma
inferior (el qu).4 A ttulo de ejemplo, las leyes orgnicas de
los poderes judiciales normalmente se refieren a quines
pueden emitir las normas jurdicas que conocemos como
"sentencias"; y, a travs de lo que llamamos definicin de
competencias, lo hacen de manera detallada en cuanto a
materias, jurisdicciones territoriales, etc. Los cdigos o
leyes procesales normalmente se abocan a precisar el
cmo se deben crear las sentencias judiciales, a travs de
qu procedimiento se deben emitir, y as tambin, a travs
de lo que llamamos requisitos de las demandas y
contestaciones, pruebas, plazos, alegatos, apelaciones,
etc., nos indican el cmo de manera muy detallada. Los
cdigos y leyes que llamamos "civiles" y "penales" nos
precisan el qu pueden contener las sentencias que se
emitan por los rganos judiciales facultados y mediante los
procedimientos de rigor. Tenemos as, en sntesis, lo
orgnico (quin), lo adjetivo o procesal (cmo) y lo
substantivo (qu) en el nivel de la ley, o sea de normas
generales, respecto de la creacin de sentencias, o sea.de
normas individualizadas.
Claro que la relacin jerrquica entre normas del sistema
jurdico no se agota en relaciones entre normas generales
y normas individualizadas. Tambin tenemos esos
vnculos de jerarqua entre normas generales de mayor
jerarqua que regulan la creacin de normas, tambin
generales, de inferior jerarqua. Es el caso, por ejemplo, de
las normas constitucionales que regulan al rgano
legislativo (quin), el procedimiento legislativo (cmo) y
ciertos aspectos de los contenidos (qu) de las leyes y
cdigos, como puede ser la prohibicin de ciertas
penalidades.
II. Jerarquizacin nominal automtica
En lo anterior se est planteando un criterio concreto para
jerarquizar las normas del sistema jurdico, conforme a la
experiencia del funcionamiento de dicho sistema. Pero,
manera de ejercicio de clarificacin del criterio propuesto y
exclusin de otros criterios aparentes pero imprecisos, me
gustara preguntar si como al jerarquizar en el derecho nos

4.

Op. cit., pp. 146-158, 171-174.

orientamos en primer trmino por la denominacin

acostumbrada de ciertos instrumentos normativos, no
podramos adoptar el nombre con el que se bautice el
cuerpo normativo al que pertenece una norma, como el
criterio de jerarquizacin. Esto aparece de inmediato como
algo absurdo, la jerarqua de una constitucin no puede
variar simplemente porque se nos ocurra denominarla
"manual de organizacin poltica" de tal o cual pas en tono
peyorativo, ni un reglamento de trnsito adquiere mayor
jerarqua normativa porque se le denomine "Suprema
Ordenanza de la Muy Noble Ciudad X para la Circulacin
de los Vehculos, los Honorables Peatones y otros
Respetables Transentes". Sin embargo, hay que tener en
cuenta que el nombre acostumbrado de los cuerpos
normativos tiende a corresponder automticamente en
nuestra imagen mental, introyectada por hbito, a
determinado nivel jerrquico en la escala del sistema
normativo. Esta automaticidad habitual es uno de los
principales obstculos a la clarificacin lgica del
funcionamiento del criterio propuesto el de la regulacin de
la creacin de unas normas (las superiores) por otras (las
inferiores)- o sea, el criterio que nos permite ubicar la
jerarqua de cualquier norma del sistema respecto de
cualquier otra norma del sistema acudiendo a la pregunta
sobre cul de ellas regula la creacin de la otra y, cuando
no hay tal relacin, tambin nos permite concluir que no
hay relacin de jerarqua entre dichas normas, o sea que
ambas se encuentran en el mismo nivel, la una respecto de
la otra y viceversa.
III. Implicaciones de la jerarqua normativa
Cmo puede intuirse, el asunto se comienza a complicar.
Por qu? Porque con el criterio ms preciso, que
denominar de "regulacin de la creacin", ubicamos
necesariamente en cierto nivel jerrquico, cuerpos
normativos que estamos acostumbrados a ubicar en un
nivel jerrquico diferente, atendiendo a la automaticidad
habitual que su denominacin nos sugiere. Por ejemplo,
las leyes que regulan el proceso electoral, en la medida en
que se refieren a la integracin de los rganos que crean
las leyes, puede considerarse que forman parte de las
normas que regulan la creacin de stas; en esa medida
participan de una jerarqua superior a las leyes y, por lo
tanto, se encuentran en un nivel similar al de las normas
constitucionales que regulan el procedimiento legislativo.
Algo similar puede decirse de los reglamentos de debate
parlamentario que regu-

lan el procedimiento para la discusin y aprobacin de las

leyes en las cmaras de diputados y de senadores. Que
una ley o cdigo, o un reglamento, as designados, puedan
tener una jerarqua normativa similar a la de normas
constitucionales es algo que choca contra nuestros hbitos
automticos de ubicacin jerrquica de los cuerpos
normativos y de las normas jurdicas en funcin de su
denominacin.
IV. Congruencia lgica y jurdica entre normas
Si podemos tener ms o menos claro el criterio de jerarqua
de regulacin de la creacin y, poco a poco, podemos
acostumbrarnos a abandonar el hbito automtico de
jerarquizar las normas jurdicas en funcin del nombre del
cuerpo normativo del que forman parte, surge despus otro
problema en relacin con la cuestin de jerarqua en el
sistema jurdico. La regulacin de la creacin de las
normas inferiores por las normas superiores, implica en el
sentido lgico-jurdico, que no puede darse ninguna
incongruencia entre las normas de jerarqua inferior y las
de jerarqua superior. De otra manera, dnde quedara
esa regulacin de la creacin?5 Adems, eso es lo que
corrobora la experiencia en el funcionamiento del sistema
jurdico. Es decir, por ms que varen las opiniones de
expertos y legos acerca de la congruencia entre ciertas
normas del sistema y las normas superiores que regulan la
creacin de las primeras, el hecho es que mientras sea
vlida una norma inferior determinada, su validez implica,
como a fortiori lgico-normativo, que la norma inferior
vlida es congruente con la superior o superiores que
regulan su creacin. En el sentido lgico-normativo, una
ley slo es inconstitucional, o sea incongruente con la
Constitucin que regula su creacin, si as lo ha
establecido un rgano revisor de la constitucionalidad de
las leyes facultado para ello; de otra manera, todas las
opiniones del mundo, por elevada que sea la estatura de
los juristas que las emiten, sobre la inconstitucionalidad de
una ley, son solamente opiniones que no invalidan la ley ni,
por lo mismo, determinan que es normativamente
incongruente con la Constitucin que regula su creacin.
Esa situacin lgico-normativa subsiste a pesar de lo
absurdas que sern las resoluciones, o la falta de ellas,
que mantienen la validez de ciertas normas como
congruentes ipso jure con las normas supe-

5.

Op. cit., pp. 1X2-192.

riores que regulan su creacin. Es evidente que desde un

punto de vista de poltica jurdica, ya no lgico-normativo,
resulta muy insatisfactorio un sistema que admite la
abundancia de absurdos de congruencia entre normas
superiores e inferiores. Por ello surgen en el derecho un
sinnmero de mecanismos cuyo propsito es reducir al
mnimo los absurdos, o garantizar el mximo de
congruencia lgica entre las normas de grado inferior y las
de grado superior que regulan su creacin. Este es el
propsito de los sistemas de revisin jerrquica y anulacin
en el derecho administrativo,6 de apelacin en el derecho
procesal7 y de amparo en el derecho constitucional. Los
mecanismos abocados a maximizar la congruencia lgica
de la fatal congruencia lgico-normativa varan en sus
caractersticas, segn la materia y el nivel normativo de
que se trate. Adems, esos mecanismos no se reducen a
los procedimientos obviamente destinados a verificar
directamente esa congruencia lgica de carcter
sustantivo como los indicados, sino que incluyen
mecanismos indirectos como los que exigen cierta
competencia tcnico-legal en los jueces y los que
garantizan la autonoma e independencia en las decisiones
de stos. La divisin de poderes del Estado, para
equilibrarlos polticamente, de manera indirecta cuando se
refiere al Poder Judicial, tiene como un fin importante esa
congruencia lgica. Se busca en la judicatura el mnimo de
contaminacin poltica y el mximo de imparcialidad y
competencia jurdica para apoyar el propsito de
congruencia lgica entre normas de inferior jerarqua y
normas de mayor jerarqua.
Pero no siempre existen esos mecanismos destinados a
garantizar la congruencia lgica al mximo, por lo menos
en trminos de las opiniones predominantes. Hay muchas
situaciones en las cuales pueden darse incongruencias
lgicas flagrantes entre norma superior e inferior, sin que
exista ningn mecanismo de salvaguarda que permita
revisar la incongruencia lgica; opera la fatal lgica-jurdica
del absurdo lgico. En otras ocasiones, existe el
mecanismo que directamente pretende garantizar la
congruencia lgica, pero en la prctica nadie tiene un
inters real en impugnar la incongruencia lgica por
razones de conveniencia, costo, incertidumbre, etc. Este
es el caso, por ejemplo, de las disposiciones generales que
dictan las autoridades administrativas sin facultad
constitucional legtima para

6.
7.

Vgr. Ley Federal de Procedimiento Administrativo, artculos 83-96 y

Cdigo Fiscal de la Federacin art culos 197-250.
Vgr. Cdigo Federal de Procedimientos Civiles, sirls. 23I-25X y
Cdigo Federal de Procedimientos Penales, artculos 363-391.

ello, puesto que la facultad reglamentaria la reserva la

Constitucin al titular del Ejecutivo. Si, como con
frecuencia ocurre, por ejemplo, en la materia tributaria
federal, esas disposiciones en realidad son ms ventajosas
que la ley para los particulares destinatarios de ambas
normas, stos no tienen ningn inters en impugnar de
inconstitucionales las disposiciones generales emitidas por
autoridades
administrativas
constitucionalmente
incompetentes para ello.8
En ciertos casos resulta muy complejo en lo poltico y en lo
operativo establecer mecanismos de garanta de
congruencia lgica. Pinsese por ejemplo en las
dificultades para comprobar la congruencia constitucional
del procedimiento legislativo en la expedicin de una ley
determinada, para garantizar la regularidad del
procedimiento conforme al artculo 72 constitucional, la Ley
Orgnica del Congreso, el Reglamento para el Gobierno
Interior del Congreso, y aun las normas del Cdigo Civil
para el Distrito Federal en Materia Comn y para toda la
Repblica en Materia Federal9 que regulan la publicacin
de las leyes federales. Son igualmente las cuestiones
polticas las que con frecuencia han evadido los tribunales
-con razones atendibles sin duda-para sustraerse a la
revisin de la congruencia lgica entre normas superiores
e inferiores en materia electoral.
Algunas de las situaciones que antes quedaban en el
vaco, en cuanto a la posibilidad de revisin de congruencia
lgica, ahora son materia de los procedimientos de
controversia
constitucional
o
de
accin
de
constitucionalidad que prev el artculo 105 constitucional,
los cuales en el contexto de nuestro anlisis constituyen
otros mecanismos de garanta de congruencia lgica entre
las normas de la Constitucin y las normas en las que
procede disparar ese procedimiento. Estos procedimientos
tienen sus limitaciones, sin embargo, ya que slo ciertos
rganos ah sealados tienen la facultad de promover ese
mecanismo revisor de congruencia lgica,10 no est
disponible para cualquier agraviado como ocurre con el
juicio de amparo.

8.

9.
10.

Es el caso de la clebre "Resolucin Miscelnea Fiscal" que emite la

Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, con fundamento en el
inciso g) de la fraccin I del artculo 33 del Cdigo Fiscal de la
Federacin, que faculta a las "autoridades fiscales" para "publicar
anualmente las resoluciones dictadas por las autoridades fiscales
que establezcan disposiciones de carcter general, agrupndolas de
manera que faciliten su conocimiento por parte de los
contribuyentes;...".
Artculos 3 o y 4o.
Como puede consultarse en la disposicin constitucional indicada,
Slo determinadas autoridades y funcionarios gubernamentales, as
como los partidos polticos registrados estn legitimados para
incoar dichos procedimientos.

El amparo, como mecanismo de garanta de congruencia

es muy til sin lugar a dudas, pero bastante limitado en sus
alcances porque la resolucin de incongruencia, la
sentencia de amparo en el caso de leyes, slo opera para
el promovente y no opera de manera universal, o crga
omnes como ocurre en los pases de tradicin jurdica
anglosajona, en los que el precedente jurisdiccional tiene,
al nivel de la Suprema Corte de Justicia, un efecto erga
omnes. En Mxico, an la jurisprudencia que se establece
por cinco ejecutorias no interrumpidas, al nivel del Pleno de
la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, es insuficiente
para impedir que las autoridades administrativas y las
legislaturas
sigan
aplicando
leyes
declaradas
inconstitucionales por ese Pleno.11
La pretensin de congruencia lgica entre normas
superiores e inferiores pone una gran presin a favor de la
independencia del Poder Judicial frente a los otros dos
poderes. Esto es deseable para asegurar esa congruencia,
pero histrica y polticamente es muy difcil. La historia de
pases con un Poder Judicial agresivo muestra cmo
cuando la independencia del Poder Judicial lo ha llevado a
confrontaciones con los otros poderes, sobre todo con el
Ejecutivo, la independencia del Poder Judicial se ha puesto
en serio riesgo. Esta cuestin en Mxico sigue siendo
materia candente. Las reformas constitucionales de fines
de 1994 parecen ir en la direccin de lograr un Poder
Judicial Federal imparcial y autnomo y altamente
competente, pero an estn pendientes los frutos
esperados de las reformas y su aplicacin prctica. No ha
ayudado al propsito el involucramiento de la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin en cuestiones netamente
polticas como el incidente de Aguas Blancas en el estado
de Guerrero, ni tampoco el desaseo en la publicidad de las
recientes resoluciones de dicho alto tribunal en la cuestin
del anatocismo. El desenlace de ello an est en el aire y
no se ve cmo pueda desembocar en una secuela
institucional y normativa congruente en el sentido lgico y
de razonabilidad poltica.
Por otra parte, sin esfuerzos efectivos por garantizar la
congruencia lgica de que hablamos, que implican de
manera indispensable un Poder Judicial competente,
imparcial e independiente, la idea de la jerarqua jurdica se
reduce a mera demagogia ideolgica.

11.

Vase Ley de Amparo, articulo 192.

V. Leyes de mayor jerarqua en Mxico

En esta materia de la jerarqua normativa, vale la pena
considerar una disposicin constitucional que toca
directamente la cuestin. Me refiero al artculo 133, que
establece la supremaca de la Constitucin y de las leyes
emanadas de ella que expida el Congreso de la Unin.
Esta frmula no tiene problema por lo que hace a la Carta
Magna; nadie desconoce su carcter de normatividad
suprema del sistema jurdico mexicano. El problema surge
con la expresin relativa a las leyes emanadas de la
Constitucin que expida el Congreso de la Unin.
Algunos piensan que se trata de cualquier ley que emita el
Congreso,12 lo cual a otros les parece absurdo, puesto que
dara al traste con el sistema federal.13 Si cualquier ley del
Congreso puede invadir impunemente la esfera legislativa
local, deja de tener sentido el sistema de facultades
expresas y limitadas a la autoridad federal y el
consecuente sistema de mbitos materiales de
competencia diferentes entre autoridades federales y
locales. Pero en esta ltima opinin, avalada por el artculo
103 constitucional, que en sus dos ltimas fracciones
admite conflictos entre normas federales y locales, que
arbitraran los tribunales federales, cules son esas leyes
emanadas de la Constitucin, que ameritan una jerarqua
superior a las leyes locales? Si no son las leyes federales a
secas, entonces cules son?
Para apuntar soluciones a esa cuestin esencial de la
jerarquizacin normativa en el derecho mexicano es
preciso analizar cul es la estructura de la distribucin de
mbitos materiales normativos en el sistema federal.
VI. Los tres mbitos normativos en el sistema federal
Hay una idea errnea ampliamente difundida, an entre
abogados expertos, de que en el sistema federal slo
existen dos mbitos normativos -el federal y el local o
estatal- y, peor an, de que la diferencia entre ambos es de
carcter territorial. Esta ltima confusin se puede detectar
claramente, incluso, en el primero de los artculos de los c

digos Civil y Penal para el Distrito Federal en Materia del

Orden Comn y para toda la Repblica en Materia Federal
y, como ya se ve, la confusin referida se hace presente
desde la denominacin misma de dichos cdigos.
El error de tal consideracin reside en que se olvidan dos
cuestiones clave: la primera es que para precisar los
mbitos federal y local, es indispensable un tercer mbito
normativo de mayor nivel que determine los linderos de
cada uno de los dos primeros mbitos mencionados (el
federal y el local); la segunda cuestin es que! la definicin
de tales mbitos es ante todo de carcter material y no
territorial. Muchas normas de origen local o estatal se
aplican ms all del mbito territorial de cada Estado,
incluso ms all del mbito territorial de la repblica,14 al
igual que ocurre con normas de carcter federal.15 El tercer
mbito olvidado, pero lgicamente indispensable, a que me
refiero es el de. la Constitucin, por ejemplo, en
los_artculos 73 ( y 124 que dan la pauta bsica para la
distribiicin de mbitos materiales de normacin entre las
autoridades federales y las locales: facultades expresas las
de las primeras y todas las dems atribuidas a las
segundas. Tambin se detecta ese tercer mbito en el
artculo 103 constitucional, en sus fracciones I y III. que
faculta a los tribunales federales para resolver los
conflictos de invasin de soberanas entre autoridades
federales y locales; conflictos que slo se pueden resolver
a la luz del tercer mbito normativo que deslinda las
materias propias de lo federal y de lo local.
Lo que propongo entonces, respecto de las leyes
emanadas de la Constitucin, que son jerrquicamente
superiores a las leyes locales y, sin duda, a las federales,
son las leyes relativas a ese tercer mbito que podemos
identificar como nacional o general. Dara distinguirlo tanto
del mbito federal como del mbito local.
Sonr leyes pertenecientes a ese tercer mbito normativo
laXey de Amparo y las partes de la Ley Federal del Trabajo
que norman a detalle las garantas sociales del trabajo.
Esta ltima ley incluye, desde luego, normas de carcter
local y federal.
Una caracterstica clara del sistema federal es que las
leyes locales y federales no pueden guardar relacin
jerrquica entre s sino que se trata de mbitos normativos
diferentes, en los que ni las leyes federales pueden
pretender regular la creacin de las leyes locales, ni a la
inversa. Entonces, cuando

12.
13.

Vgr. GARCA MAYNEZ, Eduardo, Introduccin al estudio del Derecho,

Ed. Porra, S.A., Mxico, 1995, pp. 86-88.
Vgr. VILLORO TORANZO, Luis, Introduccin al estudio del Derecho,
Ed. Porra, S.A., Mxico, 1994, p. 310.

14.
15.

Vgr. Las relativas al estado civil de las personas.

Vgr. Cdigo Penal Federal, artculo.4.

una ley aparentemente federal, por haber sido expedida

por el Congreso de la Unin, impone vlidamente
requisitos sobre el qu, el cmo y el quin respecto de la
creacin de normas locales, ello slo puede ocurrir
legtimamente cuando estamos en el tercer mbito material
de carcter nacional o general. Hay diversas leyes que
pretenden tener este carcter al declararse leyes
generales, reglamentarias de preceptos constitucionales u
orgnicas. Pero en cada caso es preciso verificar la
situacin y determinar si, en efecto, la materia regulada es
de carcter nacional y est facultado el Congreso para
legislar en esa materia con tal carcter.16
Se observa que en los casos en que legtimamente un
rgano normalmente federal acta como rgano general o
nacional, vgr. el Congreso de la Unin al expedir la Ley de
Amparo, o la Suprema Corte de justicia de la Nacin al
resolver la constitucionalidad de una ley federal o estatal,
estamos en presencia de un rgano aparentemente nico
(federal) en el sentido normativo, pero que en realidad se
desdobla orgnicamente en dos: uno federal (normal) y
uno nacional o general (excepcional). Es similar al
desdoblamiento del Congreso de la Unin en legislatura
federal (normal) y legislatura local del Distrito Federal
(excepcional); carcter este ltimo que todava tiene el
Congreso de la Unin en las pocas materias an
reservadas que no se han atribuido a la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal.

16.

Vgr. La Ley Federal de Derecho de Autor que pretende ser

reglamentaria del artculo 28 constitucional (artculo I o), no obstante
que la materia autoral no est conferida al rgano legislativo federal.

Conclusiones
1. Aunque habitualmente la denominacin de los cuerpos
e instrumentos normativos nos orienta sobre su jerarqua
relativa, el criterio de jerarquizacin en el sistema jurdico
es la regulacin de la creacin de una norma por otra.
2. El criterio de jerarquizacin entre normas jurdicas
implica que las leyes electorales y los reglamentos de
debates parlamentarios tienen rango constitucional porque
participan en la regulacin de la creacin de normas
legislativas.
3. La congruencia lgico-normativa fatalmente necesaria
entre norma superior e inferior no implica congruencia
lgica entre ellas, pero hay diversos mecanismos del
sistema jurdico cuyo objetivo es maximizar esa
congruencia lgica.
4. En Mxico, despus de la Constitucin, las leyes de
mayor jerarqua son las que corresponden a un tercer
mbito material, que podemos llamar nacional o general, y
que existe adems de los mbitos normativos local y
federal en el sistema federal.
5. La existencia del mbito material de carcter nacional o
general en el sistema jurdico federal implica con
frecuencia el desdoblamiento eventual de rganos
legislativos y jurisdiccionales federales en rganos de
carcter nacional o general.