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Que sin verdadera autonoma financiera toda pretensin de construir un Estado poltica
descentralizado deviene de todo punto irrealizable es una aseveracin que, de reiterada
ltimos aos, ha terminado por adquirir firmeza y el rigor de un axioma 1
SUMARIO: I. Introduccin. II. Marco constitucional de las facultades en materia
fiscal. III.Coordinacin fiscal. IV. Sistemas de financiacin. V. Situacin
actual. Propuestas de solucin. VI. Propuesta personal a ma- nera de
conclusin.
I. INTRODUCCIN
La distribucin de las facultades financieras y consiguientemente de los
recursos ha sido siempre un tema delicado, pero en la actualidad resulta an
ms trascendente si tomamos en cuenta que las entidades federativas y los
municipios requieren de una plena autonoma financiera para llevar a cabo
todas las atribuciones que originalmente tenan y las que han adquirido como
consecuencia de las polticas asistenciales que se aplicaron en nuestro pas
propias del Estado de bienestar y de la explosin demogrfica.
El anlisis de la historia del Mxico colonial, la del siglo pasado y hasta la de
nuestros das, nos permite afirmar que la materia fiscal es uno de los aspectos
en donde resulta ms evidente la tensin entre centralismo-federalismo.
La preocupacin por el rgimen de facultades fiscales surge con anterioridad a
la Constitucon de 1824 en donde se adopt la estructura federal como forma
de organizacin poltica. En efecto, un mes antes de la promulgacin de la
Constitucin, se haba expedido la Ley de Clasificacin de Rentas, en la cual se
reservaba a los estados las fuentes no atribuidas a la Federacin y se
estableca la obligacin de que dichas entidades aportaran una cantidad al
gobierno federal. Hubiese sido muy conveniente conservar este sistema.
La Constitucin de 1824, como en tantas otras materias traspol lo contenido
en la Constitucin de los Estados Unidos. Sin embargo, contrario a lo que
pudiera esperarse, despus de que las trece colonias reaccionaran en contra
de la concentracin del poder financiero en la metrpolis la Constitucin
Federal de los Estados Unidos dot a la Federacin, desde sus orgenes, de una
gran autonoma impositiva. Esa fue la respuesta a las deficiencias financieras
de los artculos de la Confederacin que casi producen la quiebra de la Unin.
En la Convencin de Filadelfia hubo dos planes: el de Virginia y el de Nueva
Jersey, se opt por este ltimo.2 El Comit de Detalle estableci en el primer
lugar de las materias competencia de la Federacin que el legislativo de los
Estados Unidos estara facultado para establecer y recaudar tributos,
impuestos y derechos especiales, reconocindole de esta forma un poder
tributario genrico.3 Abundando, Laboulaye afirma. Los impuestos que puede
establecer el Congreso, comprenden, como lo sabeis, cuanto la imaginacin
humana ha ideado en la materia... Pero si el Congreso goza de libertad en la
eleccin no puede sin embargo establecer impuestos sino para proveer a un
reglamentos en los que puedan fijar las bases y tasas de las contribuciones
que de acuerdo con el punto A, de la fraccin IV del artculo 115 constitucional
les corresponde.
Esta propuesta no prosper, pero es una aspiracin que qued latente 16 y que
constituye un punto en la agenda de reformas legislativas, en el que todos los
partidos de la oposicin estn de acuerdo, y en el cual los gobernadores del
PRI reconocen la necesidad y la conveniencia de redisear un mejor sistema
de coordinacin fiscal.
2. Segunda propuesta del PAN
El 29 de noviembre de 1994 el Partido Accin Nacional present nuevamente
una propuesta para modificar el sistema de participaciones fiscales. En esta
ocasin la iniciativa era menos ambiciosa y tena como objeto solamente
reformar diversos preceptos de la Ley de Coordinacin Fiscal. Los principales
aspectos de esta iniciativa son:
a) Incrementar de forma gradual el Fondo General de Participacin del 18.51
por ciento que tiene actualmente, al 40 por ciento de la recaudacin
participable para estados y municipios.
b) Cambios en la frmula de distribucin de participaciones. En la actualidad el
54.83 por ciento de los recursos del Fondo se reparten con base en el criterio
de poblacin; se propone que este porcentaje disminuya gradualmente hasta
llegar al 20 por ciento en 1998. Por otra parte debe premiarse el criterio de
actividad econmica por ser ste un mejor indicativo de la capacidad
econmica. Los recursos adicionales para las entidades con desequilibrios
econmicos deben provenir en su mayora de la hacienda federal y no de otras
entidades federativas.
c) Aumento en la reserva de contingencia del 25 por ciento al uno por ciento
de la recaudacin federal participable, as como un procedimiento ms
expedito que logre que los recursos se entreguen con oportunidad.
d) Ampliacin de las facultades para que los estados administren ciertos
impuestos como el del valor agregado y el especial sobre produccin y para
que fiscalicen el impuesto sobre la renta, el impuesto al activo y el impuesto
sobre automviles nuevos.
VI. PROPUESTA PERSONAL A MANERA DE CONCLUSIN
Histricamente los intentos por establecer un autntico sistema fiscal basado
en principios federales han sido intiles. El Poder Judicial Federal ha
contribuido al proceso de federalizacin formal de la potestad fiscal y
centralizacin real de la misma.
El sistema de coordinacin fiscal no fue cuestionado, en tanto no existieron
Federacin.
f) La descentralizacin administrativa debe llevar siempre
descentralizacin de los recursos que ha ella se refieren.
consigo la
g) La propuesta del PAN de que los municipios puedan determinar las bases y
tasas de los impuestos que a ellos les corresponden resulta muy interesante y
debe buscarse la forma de implementarse sin que se alteren nuestras
instituciones jurdicas. Una posible solucin sera la necesaria ratificacin por
parte de los municipios de la leyes que emitieran los congresos estatales en
materia de impuestos locales.
h) La informacin que posea el organismo autnomo debe estar a disposicin
no slo de las entidades federativas y municipios, sino tambin de los
ciudadanos que exigimos mayor transparencia y democracia en el manejo de
los recursos pblicos.18
Mara de la Luz MIJANGOS BORJA
Notas:
1 Medina Guerrero, Manuel, La incidencia del sistema de financiacin en el
ejercicio de las competencias de las comunidades autnomas, Madrid, Centro
de
Estudios
Constitucionales,
1992,
p.
27.
2 Para un estudio de las facultades financieras en la Constitucin de los
Estados Unidos ver Fergusson, E. J., The Power of the purse: a History of
American Public Finance, 1776-1790, The University of North Carolina Press,
1961. Tambin puede consultarse Medina Guerrero, Manuel, La incidencia del
sistema de financiacin en el ejercicio de las competencias de las
comunidades autnomas, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1992,
pp.
37-136.
3 Eduardo Laboulaye seala que en la seccin VIII de la Constitucin se
establece que "El Congreso tendr la atribucin de establecer y de recaudar
los impuestos y derechos o sisas, a efecto de pagar las dedudas y proveer a
la defensa comn y al bienestar general de los Estados Unidos...". Laboulaye,
Eduardo, Historia de los Estados Unidos, trad. y aum. por Manuel Dubln,
Mxico, Imprenta del Gobierno en Palacio, 1870, t. II, p. 275.
4 Laboulaye,
Eduardo,
Historia
de
los
Estados
Unidos,
p.277.
5 Una sntesis de la historia fiscal de Mxico en el siglo pasado puede verse en
Gil Valdivia, Gerardo, Aspectos jurdicos del financiamiento pblico, Mxico,
Porra, 1989, pp. 121-138. Jos ngel Nuo Seplveda en su artculo
"Reflexiones sobre el artculo 124 constitucional y su repercusin en el sistema
impositivo mexicano", Revista Indetec, nm. 87, marzo-abril de 1994, pp. 4252, tambin efecta una retrospectiva constitucional de la potestad tributaria
en
Mxico.
6 Vallarta,
Ignacio
L.,
Votos,
1894,
t.
II,
p.
27.
7 A este respecto ver Tena Ramrez, Felipe, Derecho constitucional mexicano,
17a. ed., Mxico, Porra, 1980, pp. 325 y ss. Aunque ste es el criterio que
prevaleci y que citaremos posteriormente cabe destacar que tambin hubo
una tesis que consider que las facultades indicadas en la fraccin XXIX del
artculo 73 son las nicas en las que el Congreso General puede determinar
contribuciones para cubrir su presupuesto. Ver resolucin de amparo 4856/55,
Informe
de
la
Suprema
Corte,
Segunda
Sala,
1956,
p.
48.
8 Instancia: pleno; fuente: Semanario Judicial de la Federacin; poca: 5a; t.
XXXVI; p. 1069; precedentes: t. XXXVI, p. 1067. Controversia: 2/32; Federacin
y Estado de Oaxaca, 15 de octubre de 1932; mayora de 14 votos. Ver tambin
la tesis jurisprudencial nmero 11 publicada en el Apndice al Semanario
Judicial
de
la
Federacin,
1a.
parte,
Pleno,
1965,
p.
42.
9 Un estudio sobre este aspecto se encuentra en: Nuo Seplveda, Jos ngel,
"Reflexiones sobre el artculo 124 constitucional y su repercusin en el sistema
impositivo
mexicano",
art.
cit.
10 Instancia: pleno, fuente: Semanario Judicial de la Federacin; poca: 5a; t.
XXXVI; p.: 1070; precedentes: Amparo de revisin 6805/56. "Inmobiliaria
Cervantes Saavedra", 18 de noviembre de 1959, unanimidad de 16 votos.
11 Un mgnifico estudio sobre el federalismo fiscal en Mxico, su origen,
evolucin y el anlisis de la Ley de Coordinacin Fiscal vigente en nuestros
das, puede verse en: Chapoy Bonifaz, Dolores, Finanzas nacionales y finanzas
estatales. Mecanismos de conciliacin, Mxico, UNAM, Instituto de
Investigaciones
Jurdicas,
1992.
12 Esta ley fue publicada el 27 de diciembre de 1978 y entr en vigor a partir
del 1 de enero de 1980, excepto el captulo IV que se refiere a los organismos
en materia de coordinacin cuya vigencia fue a partir del 1 de enero de 1979.
Esta
norma
ha
sido
reformado
en
varias
ocasiones.
13 Para una explicacin detallada de la Coordinacin Fiscal ver INDETEC,
Finanzas
pblicas
locales,
Mxico,
1990.
14 Mathews, Russell L., "Sistemas comparados de federalismo fiscal: Australia,
Canad y Estados Unidos", en Ruiz Huerta, Jess y Muoz del Bustillo, Rafael
(eds.), Estado federal-estado regional: La financiacin de las comunidades
autnomas,
Salamanca,
1986.
15 Fernndez Gmez, Natividad, La financiacin de las comunidades
autnomas: Una propuesta de corresponsabilidad fiscal, Madrid, Instituto de
Estudios
Econmicos,
1993,
pp.
42
y
43.
16 En el documento denominado Veinte compromisos por la democracia que
durante la pasada campaa electoral suscribieron la mayora de los candidatos
presidenciales plasmaba en sus compromisos 11, 12, y 13 la necesidad de
elaborar una nueva legislacin que duplicara los ingresos tributarios para las
entidades federativas y los triplicara para los municipios, la reasignacin del
gasto social y su gestin directa por parte de los municipios y la
descentralizacin de funciones administrativas y servicios pblicos.
17 El estado de Baja California no estaba de acuerdo, respecto a un periodo de
tiempo concreto, con los datos sobre recaudacin que en su territorio
manejaba la Federacin, lo cual iba en detrimento de la cantidad que se le
haba otorgado como participacin y por ende en sus finanzas. La controversia
no pudo dirimirse de una forma en la cual quedaran satisfechas las partes
porque al final se recurri a un dictmen externo que no le fue favorable al
Estado, pero en el cual se tomaron en cuenta primordialmente los datos que
tena
la
SHyCP.
18 Existe un recurso de inconformidad que se presenta ante la SHyCP cuando
existan contribuyentes que se sientan afectados por el incumplimiento de las