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Poltica de Convivncia Familiar e Comunitria: as

contradies da proteo social pblica


Izabella Regis da Silva1
Marli Palma2

Resumo: O artigo trata da poltica de convivncia familiar e comunitria


proposta no Plano Nacional de Promoo, Proteo e Defesa do Direito de
Crianas e Adolescentes Convivncia Familiar e Comunitria - PNCFC.
Partiu-se da relao famlia/Estado no compartilhamento da proteo social
considerando o destaque da famlia e a nfase na convivncia familiar e
comunitria na atual conjuntura. Realizou-se uma reflexo terica acerca da
conexo entre a emergncia dessa poltica e a retrao da proteo social
pblica. Na anlise do documento do PNCFC, constata-se que os aparatos
conceituais que o fundamentam e as diretrizes que o norteiam naturalizam o
papel da famlia na proteo social prevendo-se a famlia extensa e a rede de
apoio social como meios para alocar recursos proteo integral e garantia
do direito a convivncia familiar e comunitria.
Palavras-chave: Poltica Social. Famlia; Convivncia Familiar e Comunitria
de Crianas e Adolescentes.

Introduo
Em face da problemtica do acolhimento institucional de
crianas e adolescentes, o Conselho Nacional da Criana e do
Adolescente - CONANDA e o Conselho Nacional de Assistncia
Social - CNAS aprovaram, no ano de 2006, o Plano Nacional de
Promoo, Proteo e Defesa do Direito de Crianas e
Adolescentes Convivncia Familiar e Comunitria objetivando

1
2

Assistente Social. Mestre em Servio Social./UFSC


Doutora em Servio Social. professora da Universidade Federal de Santa
Catarina. Endereo:
Campus Universitrio Reitor Joo David Ferreira
Lima Trindade - Florianpolis - Santa Catarina - Brasil - CEP: 88040-900

Isabella R.Silva, Marli Palma

a proteo integral de crianas e adolescentes com nfase na


convivncia familiar e comunitria.
A proposta de aes para a garantia da convivncia
familiar e comunitria de crianas e adolescentes significativa
em termos de direcionamento da poltica pblica, principalmente
na poltica da infncia, que teve um histrico de
institucionalizao com a desqualificao da famlia das camadas
populares como agente de cuidados. Considera-se tambm que,
desde o ano de 1990, o Estatuto da Criana e do Adolescente
preconiza a proteo integral atravs de polticas sociais bsicas
e polticas especiais.
No entanto, aps mais de duas dcadas de aprovao do
Estatuto, a proteo social famlia parece no ter caminhado em
consonncia com a proposta da proteo integral de crianas e de
adolescentes para a garantia do direito convivncia familiar,
que permeado pelos demais direitos fundamentais.
Corroborando com essa questo, esto os traos histricos do
sistema de proteo infncia no Brasil onde os aparatos
jurdicos e conceituais da poltica pblica tem construdo
esteretipos das famlias das camadas populares nos distintos
contextos scio-histricos, tendo incidncia na convivncia
familiar e comunitria.
Nesta esteira, o levantamento nacional de abrigos3 traz
cena pblica cerca de 20 mil crianas e adolescentes que viviam
em instituies de abrigo e mais da metade desse nmero estava
na instituio de 02 a mais de 10 anos, dos quais a maioria,
58,2%, possua famlia, em desrespeito aos dois princpios que
norteiam a medida protetiva de acolhimento institucional:
excepcionalidade e provisoriedade. Em recente levantamento4,
3

No ano de 2003, o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) realizou


o levantamento nacional de abrigos dos programas que faziam parte da Rede
de Servio de Ao Continuada (Rede SAC), ou seja, os conveniados ao
governo federal.
4
O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome - MDS, por meio
da Secretaria Nacional de Assistncia Social SNAS, e em parceria com a
Fundao Oswaldo Cruz FIOCRUZ realizou no ano de 2008 a primeira

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Poltica de convivncia familiar e comunitria:

realizado no ano de 2009, o nmero oficial de 54 mil crianas e


adolescentes em acolhimento institucional e familiar.
A poltica social tem enfatizado o direito convivncia
familiar e comunitria e a responsabilidade familiar atravs de
aes de polticas pblicas como, por exemplo, sade e
assistncia social. Nesse contexto de polticas sociais marcadas
pela reestruturao do Estado a redescoberta da famlia no
mbito da proteo social pblica apresenta-se como a pedra de
toque para a proteo dos indivduos.
Este artigo pretende demonstrar que tal tendncia pode
caminhar na contramo da proteo integral de crianas e
adolescentes, pois em ltima anlise, significa depositar na
famlia,
principalmente
das
camadas
populares,
responsabilidades que ela no pode suportar.

1 A relao famlia/Estado na proteo social


1.1
Famlia, Mercado e Estado no compartilhamento da
proteo social
Com base nos estudos de Esping-Andersen (2000) e Di
Giovanni (1998) identifica-se referncias scio-histricas e
conceituais acerca da relao famlia e Estado que demonstram
que nos distintos momentos scio-histricos as sociedades
desenvolveram padres de proteo que apresentam diversidade,
tanto no tempo como no espao, quanto ao grau de
compartilhamento entre o Estado, o mercado e a famlia para a
cobertura dos riscos sociais.
Para Di Giovanni (1998) os sistemas de proteo social
so as diversas formas que as sociedades organizam para
etapa do Levantamento Nacional de Crianas e Adolescentes em Servios de
Acolhimento Institucional e Familiar. Este levantamento pretende identificar
a rede de servios de acolhimento institucional e programas de famlias
acolhedoras existentes no Pas.
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proteger seus membros quer seja de maneira a incluir todos ou


apenas parte deles, formalizando ou no as iniciativas. Prossegue
o autor dizendo que as formas e modos de alocao de recursos
variam conforme os grupos sociais e critrios histricos e
culturais, mas seguem basicamente trs modalidades: a tradio
que envolve as prticas baseadas na caridade, solidariedade e
fraternidade, essas prticas so exercidas pela famlia,
comunidade e instituies religiosas; a troca refere-se s relaes
econmicas e a aquisio de bens e servios no mercado; a
autoridade corresponde modalidade de proteo poltica
exercida pelo Estado atravs dos sistemas de proteo social
pblicos.
Di Giovanni (1998, p.12-13) apresenta uma definio
clara e abrangente de proteo social incorporando a famlia no
debate. O autor identifica a proteo social como o conjunto dos
meios de alocao de recursos proviso e aos cuidados dos
indivduos atravs da interao pblico e privado. O meio
pblico corresponde ao Estado na funo de organizador, gestor
e normatizador de polticas pblicas de regulao social para o
conjunto da sociedade e de polticas de carter social para grupos
sociais especficos. Os meios privados so identificados como
mercantil e no-mercantil. A modalidade no-mercantil
corresponde aos vnculos tradicionais.
pertinente registrar que Di Giovanni (1998) ao
classificar as modalidades de alocao de recursos para a
proviso social no traa uma linha evolutiva da proteo social.
Registra o autor que ao longo do tempo no houve o
desaparecimento das formas de alocao e a convivncia dos
critrios tem sido a regularidade. Entretanto, existe um relativo
desequilbrio no compartilhamento das funes no conjunto da
proteo identificando-se a predominncia de certa modalidade
em determinados perodos histricos.
Certamente, no caso da modalidade da autoridade, que
corresponde alocao poltica exercida pelo Estado, as funes
so imediatamente aparentes atravs dos sistemas de proteo
pblica. Na contemporaneidade, reconhece-se que a proteo
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exercida pelo Estado se d por meio de polticas pblicas com o


intuito de definir e executar medidas de carter prescritivo,
normativo e operativo, exercendo um poder de eleger e
descriminar escolhas, objetos e grupos de destino (Di Giovanni,
1998, p.13)
Face a essa modalidade esto as funes exercidas pela
famlia, seja de cuidados ou de proviso, que embora
desempenhadas historicamente, incorporando o conjunto de
prticas econmicas da relao com o mercado, no so
imediatamente aparentes para o conjunto da sociedade, porm a
famlia5 reconhecida socialmente como meio natural de
subsistncia e proteo dos seus membros.
Esping-Andersen (2000) ao investigar o Welfare State
identifica que esse modelo de Estado apresentou o padro mais
amplo de proteo social estatal estabelecido nas sociedades
capitalistas. A proteo social no Welfare State foi baseada na
noo de direito social e universal buscando o status de cidadania
com a autonomia dos indivduos na sociedade.
Para analisar os nveis de proteo social ofertados pelo
Welfare State, autores como R. Titmuss, Ugo Ascoli, EspingAndersen, sob formas e critrios distintos, estabeleceram
modelos de classificao. Os especialistas reconhecem uma
variedade de arranjos do Welfare State conforme o movimento
histrico e poltico dos atores sociais de cada sociedade e em
ultima anlise, porm o que parece fundamental para Di
Giovanni (1998), que os sistemas de proteo social
constituram-se elementos estruturantes da vida social moderna.
Atualmente, o estudo que pretende uma aproximao
comparativa dos distintos estados de bem estar deve considerar o
trabalho de Esping-Andersen (1990) que apresenta sua primeira
5

Saraceno (1998; trad. por Mioto, 2002 apud Mioto, 2004): considera que
estamos diante de uma famlia quando encontramos um espao constitudo de
pessoas que se empenham umas com as outras de modo contnuo, estvel e
no casual. Eis porque, em muitas culturas, se est na presena de uma
famlia quando subsiste um empenho real entre as diversas geraes.
Sobretudo quando esse empenho orientado defesa das geraes futuras.
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formulao tipolgica na Teoria dos Trs Mundos do Estado de


Bem-Estar. A tipologia foi construda com base nos regimes de
bem-estar expresso que define a forma conjunta e
interdependente pela qual se produz e redistribui o bem-estar em
aes pblicas e privadas.
Os regimes de bem-estar foram classificados em trs
padres: liberal, social-democrata e conservador e o critrio
utilizado por Esping-Andersen (2000) para a classificao foi o
grau de desmercantilizao, ou seja, a medida, maior ou menor,
com que o trabalhador assegura os seus riscos fora do mercado.
Analisando a tipologia Campos e Mioto, (2003)
consideraram que Esping-Andersen, embora reconhecesse a
famlia como instncia de produo de bem-estar social, em sua
anlise central, abandonou-a dolorosamente. Concluem que o
autor acabou privilegiando a definio das posies de Estado e
mercado (...) apresentando um desvio na questo do tratamento
de gnero no interior da famlia, ou seja, acerca do trabalho
domstico no remunerado desenvolvido, principalmente pela
mulher, para a reproduo das condies de vida.
Duas categorias so reconhecidas como chaves na Teoria
dos Trs Mundos do Estado de Bem-Estar: a desmercadorizao
e a desfamilizao. A primeira pode, assim, ser explicada:
A desmercadorizao ocorre quando a prestao de um
servio vista como uma questo de direito ou quando
uma pessoa pode manter-se sem depender do mercado.
Assim o Estado torna-se o agente primordial da proteo
social e ao assumir esse papel possibilita a autonomia dos
indivduos e tambm se torna fora ativa no ordenamento
das relaes sociais. (Mioto, 2008, p.134)

A categoria desfamilizao , igualmente, descrita por


Mioto (2008, p.135):
A desfamilizao refere-se ao grau de abrandamento da
responsabilidade familiar em relao proviso do bem
estar, seja atravs do Estado ou do mercado. Portanto, o
processo de desfamilizao pressupe a diminuio dos

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encargos familiares e independncia da famlia


especialmente em relao ao parentesco, atravs de
polticas familiares/sociais.

A desfamilizao atravs do Estado identificada pelos


servios globais, subvenes s famlias com filhos, servios
pblicos de ateno infncia e assistncia ao idoso. Regimes
com polticas residuais podem apresentar essas caractersticas, no
entanto, esses servios no podem ser considerados como tendo
um carter de desfamilizao, pois no possuem uma cobertura
universal e so ofertados aos grupos focalizados. Uma maior
oferta de servios pblicos para as famlias tambm leva
desmercadorizao, diminuindo as mediaes no mercado. A
transferncia de renda para as famlias como subveno
importante, mas os baixos recursos no contribuem para uma
efetiva desfamilizao. O mercado, por sua vez, falho, como
meio de desfamilizao, pois seu alto custo superior
capacidade da famlia para comprar servios.
importante ressaltar que a tipologia de regimes de
bem-estar explicita uma compreenso da dinmica dos sistemas
de proteo pblicos, tendo em vista que a proteo social das
sociedades capitalistas se organizou sob os eixos famlia e
trabalho. De modo geral, os sistemas de proteo pblicos se
desenvolveram sob a tica bismarckiana ou beveridgiana e
apresentam arranjos diferenciados nos estados nacionais em
decorrncia das estruturas polticas, econmicas e socioculturais
de cada sociedade. Em linhas gerais, o modelo bismarckiano
caracterizado pela contribuio individual como critrio para o
recebimento de benefcios da relao com o trabalho; o
beveridgiano, por outro lado, se caracteriza por estabelecer a
universalidade de proteo social para todos os cidados.
Para Esping-Andersen (2000), o modelo de Estado de
bem-estar centrado no homem chefe da famlia segue sendo o
eixo da poltica social pblica, porm, a famlia sofreu mudanas.
Dessa forma, quando um nmero expressivo de famlias muda o
comportamento devido a separaes do casal, a mulheres no
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mercado de trabalho; ou muda sua estrutura em relao ao


nmero de filhos e outros arranjos familiares; ou sofre com as
crises econmicas, novos riscos so colocados para a famlia e
essas mudanas assinalam deficincias para o modelo de
proteo social institudo sob um padro de famlia nuclear
baseada no provedor masculino.
Tal situao traz tenses na relao famlia e Estado, pois
a relao da famlia com o Estado e o mercado tem se
materializado na contradio dos modelos de proteo social
estatal cuja predominncia a forma de seguro social. O modelo
de seguros sociais, fundamentado no trabalhador chefe de
famlia, comum maior parte dos estados de bem- estar, baseiase na existncia de uma solidariedade familiar que implica trocas
intergeracionais e de gnero, constantes e fundamentais para a
sobrevivncia de todos. Sobretudo, a cobertura social
direcionada aos riscos da fora de trabalho ficando ao encargo da
famlia a cobertura dos riscos do curso da vida, que so mais
acentuados na velhice e infncia. (Campos e Mioto, 2003, p. 168)
Conforme Esping-Andersen (2000), os riscos tornam-se
motivos de proteo social quando afetam a sociedade ou a
sociedade reconhece que determinados riscos precisam de
ateno. Os riscos podem decorrer da trajetria de vida velhice,
infncia, famlias jovens; em decorrncia da classe social
atingindo certos grupos como mulheres solteiras com filhos e os
riscos intergeracionais que d maior probabilidade das novas
geraes continuarem sendo atendidas pela assistncia pblica.
No Brasil, a desvinculao familiar consiste em um risco
social reconhecido publicamente pela sociedade e poder pblico
que elegeu a convivncia familiar e comunitria como questo de
poltica pblica.
1.2

Proteo social e famlia na reforma estrutural

Nas sociedades contemporneas, o Estado demonstrou


um compromisso poltico com o projeto neoliberal ao retrair suas

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Poltica de convivncia familiar e comunitria:

aes e individualizar os riscos fomentando as solues do


mercado. A reforma do Estado, com a lgica de liberar a
acumulao do capital e de reduzir a cobertura social estatal,
privilegiou o mercado criando um nicho para o setor empresarial
nas reas da previdncia social, sade e educao superior.
No Brasil, nos anos de 1990, as polticas sociais se
direcionaram aos mais pobres com a implementao de
programas de transferncia de renda direta as famlias. O debate
internacional sobre programas de transferncia de renda emerge
numa conjuntura scio-econmica marcada pelas transformaes
no mercado de trabalho que tem como conseqncia um grande
contingente de desempregados, com longo tempo de durao, e
precria insero no mercado atingindo homens, mulheres e
jovens. (Silva, 2002)
Para Silva (2002) os programas de transferncia de renda
se inserem no bojo do projeto neoliberal que amplia a discusso
sobre polticas de renda mnima diante da restrio de polticas
sociais de carter universal. Os programas de transferncia de
renda se expandem no Brasil com a ampliao de programas do
governo federal, a partir de 2001.
Atualmente, so dois os grandes programas dessa
natureza: o Benefcio de Prestao Continuada e o Programa
Bolsa Famlia com condicionalidades para famlias em situao
de pobreza e extrema pobreza. Os atuais programas de
transferncia de renda, apesar das controvrsias pelo carter
compensatrio e seletivo na ausncia de polticas estruturais
efetivas, do ponto de vista da proteo social so modalidades de
assistncia pblica como direito social. Esses programas so
mecanismos da proteo social estatal para assegurar o mnimo
de satisfao das necessidades bsicas, porm, seu carter deve
ser de complementaridade e no de substituio dos demais
servios e polticas sociais.
A regresso da proteo social estatal redirecionou os
sistemas de proteo publicos buscarem formas de
compartilhamento da cobertura dos riscos sociais para o
atendimento das necessidades bsicas de sobrevivncia da
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populao. O debate internacional dos atuais sistemas pblicos se


assenta em propostas que visam o estabelecimento de formas de
reciprocidade entre os cidados. Identificam-se as propostas do
pluralismo de bem estar na Gr- Bretanha, o Welfare Mix na
Alemanha e Holanda, temtica abordada por Pereira (2004) e o
modelo de economia solidria na Frana, analisado por Martin
(1995, p.53). Esses modelos so solues sugeridas para a crise
da proteo social nos moldes do Welfare State, reconhecendo a
importncia do setor informal, ou seja, o estmulo comunitrio e
familiar para a proteo social.
O compartilhamento das responsabilidades pela proteo
social entre Estado e famlia algo que est na agenda poltica,
no s dos pases que tiveram um Estado de bem- estar social e
enfrentam a crise desse modelo, como aponta Martin (1995), mas
tambm dos pases perifricos da economia global, como o
Brasil, que no teve um modelo de proteo social nos moldes do
Welfare State; porm, o processo de reforma do Estado teve
repercusses nas polticas sociais, entre elas aquelas de ateno
famlia. A focalizao e a seletividade passaram a orientar, por
exemplo, as polticas de transferncia de renda e a famlia
aparece com centralidade na poltica social pblica.
Conforme comenta Carvalho (2002, p. 270)
Os servios coletivos implementados pelas polticas
sociais esto combinando diversas modalidades de
atendimento ancorados na famlia e na comunidade. Falase hoje menos em internao hospitalar e mais em
internao domiciliar, mdico da famlia, cuidador
domiciliar, agentes comunitrios de sade; e em
programa de sade da famlia, centros de acolhimento,
reabilitao, convivncia, etc

Estudiosos (Campos e Mioto 2003; Bermdez, 2001;


Esping-Andersen, 2000; Martin, 1995; Parella, 2001) esto
denunciando as cargas assistenciais assumidas pela famlia.

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Poltica de convivncia familiar e comunitria:

Para Esping-Andersen (2000) o Estado de bem-estar que


designa um mximo de obrigaes assistenciais famlia
denominado como familista. A categoria familiarismo (EspingAndersen, 2000) ou familiarizao (Parella, 2001) corresponde
ao processo de designao de cargas assistenciais por parte do
Estado para as famlias atravs de uma poltica como
instrumento. Reconhece-se a centralidade da famlia na proteo
e de forma natural esta deve ter uma rede de solidariedade e
parentesco a qual recorrer para dar suporte s suas demandas.
Conforme anlise de Campos e Mioto (2003) a poltica
social brasileira, historicamente, apresentou uma tendncia
privatista e familista na proteo social que tende a se acentuar
com o direcionamento das polticas sociais em tempos
neoliberais. Observa-se que, embora a Constituio Federal de
1988 tenha proposto tendncias mais universais para as polticas
sociais, incorporando a noo de cidadania na proteo social
brasileira, o fomento do mercado para a prestao de servios
privados como, por exemplo, sade, educao e previdncia
social, assim como a proposta de um Estado mnimo na
interveno social, repercute na forma e na execuo das
polticas sociais.
Na atual conjuntura, a redescoberta do parentesco e o seu
papel de apoio so fortalecidos em virtude do descompasso de
um modelo de proteo social que baseado no provedor chefe
da famlia e na estabilidade conjugal. O que se v atualmente
uma exaltao s solidariedades naturais, solidariedades essas
que se manifestam atravs de redes de apoio social e, assim, a
falta de vinculao parental e o isolamento da comunidade
implicam em risco de dependncia dos ausentes e ineficientes
servios e programas da proteo social pblica.
2. A proteo social proposta no Plano Nacional de
Promoo, Proteo e Defesa do direito de crianas e
adolescentes convivncia familiar e comunitria

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Tendo sido eleito como direito fundamental prioritrio


entre os demais, pelo governo federal, a convivncia familiar e
comunitria constri sua essencialidade mediante o concurso de
vrios elementos scio-histricos, tais como : a Caravana
Nacional de Direitos Humanos da Cmara dos Deputados; o
Colquio Tcnico sobre a Rede Nacional de Abrigos que incluiu
a constituio do Comit Nacional para o Reordenamento dos
Abrigos; o Levantamento Nacional de Abrigos realizado pelo
IPEA; a influncia da sociedade civil na criao de uma
Comisso Intersetorial encarregada de apresentar subsdios para
a elaborao do PNCFC e na formao do Grupo Nacional de
Trabalho Pr-Convivncia Familiar e Comunitria. Esses
elementos, ao influenciar o governo, compuseram o contexto de
influncia6 da poltica pblica explicitada no Plano Nacional de
Promoo, Proteo e Defesa do Direito de Crianas e
Adolescentes Convivncia Familiar e Comunitria - PNCFC.
Para a implementao de uma poltica de convivncia
familiar e comunitria o Plano foi organizado em trs reas
temticas que compem esse direito. So elas: a) a famlia de
origem e a comunidade sinalizando a importncia dos vnculos e
das polticas de apoio famlia; b) a interveno institucional nas
situaes de ameaa ou rompimento dos vnculos familiares, o
reordenamento dos programas de acolhimento institucional e a
implementao dos programas de famlias acolhedoras; c)
adoo.
O
documento
afirma
os
compromissos
e
responsabilidades da famlia, da sociedade e do Estado para a
proteo integral de crianas e adolescente enfatizando a
convivncia familiar e comunitria. No mbito deste artigo, o
6

A anlise do contexto em que emerge e evolui a discusso da convivncia


familiar e comunitria de crianas e adolescentes em medida protetiva de
acolhimento institucional e seu registro histrico fazem parte da pesquisa de
SILVA, Izabella Rgis da. Caminhos e (des) caminhos do Plano nacional de
convivncia familiar e comunitria: a nfase na famlia para a proteo
integral de crianas e adolescentes. 2010. 149 p. Dissertao (Mestrado em
Servio Social) - Universidade Federal de Santa Catarina, Florianpolis.

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Poltica de convivncia familiar e comunitria:

PNCFC ser enfocado do ponto de vista de seu marco conceitual


e das diretrizes propostas para a poltica de convivncia familiar
e comunitria por considerar-se que, nesses dois aspectos, so
estabelecidas as idias mestras e intenes da poltica,
justificando sua importncia analtica.

2.1 O marco conceitual: a nfase na responsabilidade


familiar
O marco conceitual a fundamentao terica que
sustenta a proposta do documento e orienta as aes sob uma
diretriz nacional. Os conceitos do PNCFC comportam-se como
operacionais poltica de proteo especial, uma das linhas de
ao da poltica de atendimento criana e ao adolescente,
preconizada pelo Estatuto da Criana e do Adolescente em seu
artigo 87. O ECA reconhecido como a legislao de base para a
construo dos conceitos.
Desta forma, o PNCFC define conceitualmente
elementos que no so novos para a poltica de atendimento, mas
o que parece ser novo so as condies histricas em que so
empregados, as funes e arranjos que lhes do este ou aquele
sentido e, a legitimidade que assumem esses elementos com o
estabelecimento de um plano nacional, inclusive, afirmando-se
os compromissos e responsabilidades da famlia, da sociedade e
do Estado para a garantia da convivncia familiar e comunitria.
O PNCFC se fundamenta na responsabilidade familiar
em consonncia com o artigo 226 da Constituio Federal de
1988, que se refere famlia como a base da sociedade
competindo a esta, juntamente com o Estado e a sociedade em
geral, assegurar criana e ao adolescente o exerccio de seus
direitos fundamentais, conforme o artigo 227 que regulamenta o
ECA. A definio de famlia contida no PNFC parte do que a
legislao estabelece em termos de filiao legal sendo a
famlia a comunidade formada por qualquer um dos pais e seus

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descendentes. Essa definio implica em responsabilidades legais


dos pais para com os filhos sendo legtimo ao Estado, amparado
pela legislao, o poder de responsabilizao pela funo
paterna.
O documento se ancora na legislao dando destaque
responsabilidade familiar, o que parece indicar uma leitura acrtica da realidade social retratando a contradio da relao
famlia e polticas pblicas, considerando que o prprio estudo
do IPEA, que serviu de base para a construo do PNCFC,
registra que as crianas e adolescentes em acolhimento
institucional so provenientes de famlias muito pobres.
No obstante, em pesquisa realizada entre os anos 2007 e
2008 com famlias de crianas e adolescentes abrigados em So
Paulo, identificou-se a relao entre condies estruturais e
medida de acolhimento institucional. Segundo Fvero et al
(2009) embora a famlia ocupe uma posio destacada no plano
scio-jurdico, nas polticas pblicas e na vida das pessoas no
significa que possa corresponder expectativa de se constituir
como lugar de proteo e afeto em relao a crianas e
adolescentes.
Ainda assim, o PNCFC reconhece que a definio legal
restrita, tendo em vista a complexidade e riqueza de vnculos
familiares e comunitrios que podem ser mobilizados nas
diversas frentes de defesa dos direitos de crianas e
adolescentes. Registra o documento que torna-se necessrio
uma definio mais ampla de famlia, com base scioantropolgica. (PNCFC, 2006, p. 27)
Para alm da relao da filiao, o PNCFC incorpora
outras relaes de parentesco, seja de aspecto simblico,
relacional ou afetivo, e identifica no mbito da prpria instituio
familiar para a garantia da proteo integral, a famlia extensa
e a rede social de apoio.
A famlia extensa aparece como recurso em potencial
para a poltica de convivncia familiar e comunitria,
considerando que suas funes tambm implicam em obrigaes
mtuas de carter simblico e relacional. E, dentre os sujeitos da
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Poltica de convivncia familiar e comunitria:

famlia extensa, o PNCFC menciona os irmos, meio-irmos,


avs, tios e primos de diversos graus.
Porm, (...) o cotidiano das famlias constitudo por
outros tipos de vnculos que pressupem obrigaes mtuas, no
de carter legal mas de carter simblico e afetivo. So relaes
de apadrinhamento, amizade, vizinhana e outras correlatas.
(PNCFC, 2006: 27) Essas relaes so denominadas de rede
social de apoio e constituem as formas de solidariedades
tradicionais desempenhadas pela famlia para a proteo social
dos seus membros.
Para o PNCFC, a famlia de origem, a famlia extensa e a
rede social de apoio so fontes de recursos a serem acionados
para a proteo integral de crianas e adolescentes. A famlia
definida como rede de vnculos que envolvem laos de
consanginidade, aliana e de afinidade, definio esta que
emerge da realidade histrico-social e incorporada como
legtima pelo plano nacional de convivncia familiar e
comunitria para a proteo social. O Plano amplia a definio
de famlia para a poltica pblica ao incorporar dois institutos que
se tornam legtimos para a operacionalizao das aes proposta:
a famlia extensa e a rede social de apoio7.
Desse modo, a famlia aparece como pilar para promoo
do bem-estar, um local de obrigaes recprocas entre os
membros e com capacidade de se reorganizar. Contudo, num pas
que, conforme Pereira (2004, p.153), continua entre os dez piores
em relao distribuio de renda do mundo, com os 10 % mais
pobres da populao detendo 0,5% do Produto Interno Bruto,
enquanto os 10% mais ricos tm 46,7 % da riqueza nacional,
contraditrio pensar que as famlias da camada popular sem a
cobertura do Estado, na prestao de servios, possa garantir de
7

Uma das primeiras medidas para a implementao da poltica de convivncia


familiar e comunitria foi em relao legislao. A nova lei da adoo, lei n
12.010/2009, que modifica o Estatuto da Criana e do Adolescente, legisla
sobre inmeros aspectos com vista convivncia familiar e comunitria e
dentre eles a instituio da famlia extensa ou ampliada.
Sociedade em Debate, Pelotas, 18(1): 9-30, jan.-jun./2012

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Isabella R.Silva, Marli Palma

forma satisfatria s necessidades materiais e de cuidados dos


seus membros. Conforme Fvero (2009, p. 16-17):
Como se sabe, as mudanas que afetam a vida das
famlias esto em forte vinculao com aquelas que
ocorrem na esfera pblica. As condies sociais, advindas
da insero das famlias como classe social, marcam suas
historias e trajetrias.

importante destacar que o padro de convivncia


familiar, alm das relaes de vnculos, est intimamente
relacionado estrutura do grupo familiar, s interferncias
externas do contexto social e s condies materiais. Dessa
forma, o ciclo de vida da famlia, como pais muitos jovens ou
idosos responsveis por crianas, membros que sofrem de
pertubaes psicolgicas, dependncia qumica, pessoas com
doena crnica, so situaes que podem acarretar maior
fragilidade famlia para o cuidado de crianas e adolescentes.
Como tambm, a estrutura, como no caso das famlias
monoparentais e chefiadas por mulheres, associada ineficiente
cobertura de servios de apoio e s crises econmicas que afetam
as condies objetivas de vida.
Evidencia-se no conjunto das orientaes polticas do
documento para a implantao de uma poltica de convivncia
familiar e comunitria uma correlao de foras e disputas de
interesses que pode acarretar ambigidades e contradies na
operacionalizao dos servios. Dessa forma, ora se reconhece
que as polticas sociais so fundamentais para apoiar a famlia e
ora se aposta na capacidade imanente da famlia para a proteo
integral de crianas e adolescentes.
O conceito de convivncia comunitria d nfase
solidariedade social e o papel da comunidade e/ou sociedade para
a proteo integral, inclusive, o documento do Plano faz
referncia a pesquisa realizada pelo IPEA sobre acolhimento
institucional em que um dos achados evidenciava que as famlias

170

Sociedade em Debate, Pelotas, 18(1): 9-30, jan.-jun./2012

Poltica de convivncia familiar e comunitria:

de crianas e adolescentes em instituies de abrigo, geralmente,


no tm famlia extensa ou redes sociais de apoio.
O papel do Estado corresponde ao atendimento das
situaes de riscos vividas por crianas e adolescentes,
merecendo ateno e interveno da sociedade e do Estado os
casos de negligncia, abandono e violncia domstica. A poltica
de atendimento aparece de forma subsidiria atuando nos
desvios principalmente na camada popular com destaque ao
atendimento da proteo especial constante no Estatuto da
Criana e do Adolescente.
Silva e Souza (2010), em ensaio acerca da relao
famlia e Estado, lanam um olhar crtico sob a forma e contexto
em que, na atualidade, a famlia ganha destaque na poltica de
atendimento criana e ao adolescente. As autoras em uma
primeira aproximao analtica do PNCFC e sua conexo com a
conjuntura contempornea, destacam que os aparatos legais e
conceituais da poltica pblica tm construdo a famlia no
contexto social, principalmente as famlias das camadas
populares, tendo incidncia na convivncia familiar de crianas e
adolescentes. A partir do marco legal e conceitual do PNCFC
identificam a maximizao da capacidade da famlia para a
proteo integral.

2.2 As diretrizes: a predominncia da poltica de assistncia


social
As diretrizes do PNCFC estabelecem parmetros
poltica de convivncia familiar e comunitria pois orientam a
execuo das aes e dos servios.
Em termos gerais, as diretrizes do PNCFC propem
parametrizao do atendimento famlia com violao de
direitos de crianas e adolescente, em nvel nacional, conforme a
legislao vigente, instituindo princpios para o reordenamento
institucional e superao do esteretipo de incapacidade das

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Isabella R.Silva, Marli Palma

famlias das camadas populares. As aes e servios devem


promover o fortalecimento do protagonismo da famlia, de
crianas e adolescentes, bem como, a promoo da reintegrao
familiar de crianas e adolescentes que esto em medida de
acolhimento, mediante o retorno famlia de origem, colocao
na famlia extensa ou na busca ativa de famlias adotantes.
A Centralidade da famlia nas polticas pblicas e a
Primazia da responsabilidade do Estado no fomento de polticas
pblicas integradas de apoio famlia so as diretrizes que
implicam na responsabilidade do Estado para a proteo integral
de crianas e adolescentes.
Entretanto, desenha-se tanto possibilidades, quanto
ambigidades e contradies no que diz respeito ao papel do
Estado para a proteo integral, pois torna-se fundamental
desenvolver um olhar crtico sobre o contexto e a forma em que
se expressa a centralidade da famlia na proposta do PNCFC,
para que o direito de crianas e adolescentes convivncia
familiar e comunitria no seja ameaado pelas histricas formas
de institucionalizao vigentes em polticas anteriores.

Para Teixeira (2002, p.18):


A proposta de atendimento integral e proteo especial
aos direitos da criana e do adolescente, constante no
ECA, profundamente afetada pela crise de poder
pblico, que se expressa dada a opo dos ltimos
governos por uma poltica neoliberal na deciso de no
financiar (ou de financiar apenas subsidiariamente)
programas e servios sociais.

Neste sentido a vinculao estreita do PNCFC com o


Sistema nico de Assistncia Social - SUAS, numa conjuntura
social marcada pela ausncia, ineficincia e insuficincia de
polticas sociais, apresenta impasses para o atendimento familiar
que pode reforar as cargas assistenciais da famlia para a
proteo integral. Embora o SUAS tenha afirmado sua
institucionalidade para a concretizao da assistncia social
172

Sociedade em Debate, Pelotas, 18(1): 9-30, jan.-jun./2012

Poltica de convivncia familiar e comunitria:

como poltica pblica de proteo social, os desafios desse


processo se encontram na superao da cultura assistencialista e
de especialistas, principalmente no atendimento criana e ao
adolescente, que permeiam as aes desta poltica pblica.
Em que pese a centralidade da famlia proposta pelo
SUAS com a matricialidade sociofamiliar, em termos de
concepo da poltica pblica, pode ser reconhecida como uma
estratgia para a reorganizao dos servios socioassistenciais
que historicamente foram determinados pelos segmentos como:
crianas e adolescentes, idosos, pessoas com deficincias. Porm,
tm-se suscitado debates importantes acerca da matricialidade
scio familiar para a interveno dos profissionais no campo
socioassistencial. (Silveira, 2007)
Silveira (2007, p.71-72) traz alguns elementos
importantes para se pensar a matricialidade sociofamiliar:
Sem dvida comparecem alguns riscos concretizados na
gesto e no atendimento: ocultamento das contradies
da sociedade de classe, sem o devido reconhecimento dos
determinantes scio-histricos e das expresses de
desigualdades nas demandas para a assistncia social;
deslocamente do eixo enfrentamento da pobreza para a
proteo social bsica, tendo em vista sua importncia no
fortalecimento da articulao das polticas de seguridade
social; prevalncia do metodologismo e adoo a-crtica
de referncias conceituais para o atendimento; existncia
de prticas que centralizem as demandas nas famlias
com trabalho psicossocial de alterao do carter na
perspectiva da autodeterminao.

importante mencionar, com base em Sposati (1994),


que o Estatuto da Criana e do Adolescente, em especfico,
distingue a poltica de assistncia social das demais polticas
sociais bsicas, conferindo a mesma um carter subsidirio e no
complementar, a ponto de haver uma convergncia operacional

Sociedade em Debate, Pelotas, 18(1): 9-30, jan.-jun./2012

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Isabella R.Silva, Marli Palma

entre as duas polticas, consubstanciada no atual contexto pelo


SUAS.
Sposati (1994) tecia consideraes no cenrio de
implantao do Estatuto e da Poltica de Assistncia Social, nos
anos de 1990, tendo como ponto central o convvio entre Lei
Orgnica de Assistncia Social - LOAS e o ECA. Apresentava
trs delimitaes do processo de municipalizao da poltica de
atendimento da criana e do adolescente: a municipalizao em
si na condio de nova forma de partilhar a gesto pblica; a
interface do atendimento criana e ao adolescente com a
poltica de assistncia social; e o modelo contido no Estatuto que
confere papel fundamental ao municpio para criar as condies
necessrias formulao, execuo e defesa de polticas pblicas
para o atendimento integral.
No obstante, a poltica de assistncia social, poltica de
proteo social para assegurar um mnimo de proviso para a
superao das vulnerabilidades sociais dos indivduos, acaba por
atender aqueles que no tiveram garantido os direitos
fundamentais previstos a qualquer pessoa. Essa poltica o canal
prioritrio de atendimento daquelas populaes que,
historicamente, so reconhecidas como vulnerveis socialmente e
pela no vinculao ou fragilidade nas relaes de trabalho:
como os idosos, as pessoas com deficincia, mulheres e crianas
advindos das camadas populares. Assim, as aes assistenciais
para o referido pblico tm dado nfase manuteno, reforo e
restabelecimento da convivncia familiar e comunitria.
O Estado na sua relao com a famlia, apresenta
determinadas tendncias para proteo social conforme
concepes, formas de propor e executar polticas. Cabe
salientar, que em um contexto de regresso no campo da
proteo social marcado pela passividade das polticas
estruturantes, verifica-se que a poltica de assistncia social tem
aumentado a sua importncia.
Circunscrita neste contexto, temos claras indicaes de
que a poltica de convivncia familiar e comunitria apresenta-se
como uma poltica focalizada para o reordenamento da medida
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Sociedade em Debate, Pelotas, 18(1): 9-30, jan.-jun./2012

Poltica de convivncia familiar e comunitria:

protetiva de acolhimento institucional de crianas e adolescente e


sua execuo, delimitada no mbito da Poltica de Assistncia
Social, no implica em aes que alterem concretamente as
condies estruturais das famlias.
Consideraes finais
O Estado que no modelo do Welfare State apresentou o
padro mais amplo de proteo social estabelecido nas
sociedades capitalistas, sob a tica dos direitos sociais, no final
do sculo XX afetado pela restruturao produtiva e o iderio
neoliberal promove as solues de mercado. Esse movimento
global atinge no s os pases capitalistas desenvolvidos mas,
tambm, os pases perifricos da economia e observa-se que o
cenrio social conduziu aos altos grau de familismo
impulsionados pelas agendas polticas.
A proposta de maior compartilhamento da proteo
pblica com as demais instncias de proteo implicou na
exaltao das solidariedades familiares e os Estados passaram a
promover a familiarizao utilizando a poltica pblica como
instrumento para designar famlia maior responsabilidade pela
proviso dos seus membros, o que repercute nos modos de viver
e de se exercer a proteo social.
Embora o Brasil no tenha experimentado um modelo de
Welfare State, a carta constitucional de 1988 props tendncias
mais universais s polticas sociais anunciando a cidadania
social. No entanto, a emergncia dos direitos de cidadania no foi
acompanhada por polticas pblicas efetivas e os direitos sociais
to em voga a partir dos anos de 1990, assim como a prerrogativa
da proteo integral de crianas e adolescentes, depararam-se
com um contexto de Estado mnimo na interveno social.
A sociedade brasileira, que apresenta uma tendncia
histrica do familismo marcado pela valorizao da famlia, de
um lado encontrou uma conjuntura desfavorvel ao exerccio da
proteo social, principalmente nas camadas populares, e por

Sociedade em Debate, Pelotas, 18(1): 9-30, jan.-jun./2012

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Isabella R.Silva, Marli Palma

outro, contraditoriamente, promoveu-se o grupo familiar como


locus privilegiado de convvio e proteo.
Aps mais de uma dcada de promulgao do Estatuto, o
contexto social demonstrou uma realidade contrria proteo
integral, traduzida nos altos nmeros de crianas e adolescentes
em acolhimento institucional. No obstante, a deficincia da
proteo social, principalmente no que se refere ao atendimento
nas institues de acolhimento, foi direcionada problemtica da
negao do direito ao convvio em famlia.
A articulao dos nveis macro e micro na anlise do
PNCFC, revela que a discusso que emerge para a resoluo da
problemtica do acolhimento institucional parece no avanar
substancialmente para a proteo integral com a proposta de
apoio famlia de origem e promessa de interssetorialidade da
poltica. Observa-se que os objetivos do Plano do nfase ao
reordenamento institucional no mbito da proteo especial e a
proposta tem se configurado como uma poltica focalizada.
Corrobora com essa questo a reduo da
interssetorialidade a duas polticas quando o Estado, ao
estabelecer os parmetros da proteo social para a convivncia
familiar e comunitria, articula o PNCFC ao Sistema nico de
Assistncia Social.
A vinculao estreita do PNCFC com o SUAS faz com
que a assistncia social colonize as aes e, neste aspecto, a
centralidade da famlia na condio de diretriz da poltica de
atendimento pode apresentar ambiguidades na execuo dos
servios, considerando que as demais diretrizes do Plano, que em
sua maioria comportam-se como princpios para o
reordenamento institucional, podem impulsionar o reforo das
cargas familiares para a proteo integral com vistas
convivncia familiar e comunitria.
Diante do exposto, avalia-se que as reflexes tericas
apresentadas nesse estudo contribuem para as diversas reas e
atores sociais envolvidos na temtica da proteo integral de
crianas e adolescentes. Particularmente para a ampliao dos
olhares acerca da convivncia familiar e comunitria de forma a
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Sociedade em Debate, Pelotas, 18(1): 9-30, jan.-jun./2012

Poltica de convivncia familiar e comunitria:

coletivizar as demandas sociais com vistas a formao de uma


rede de garantias para a efetivao dos direitos sociais.

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Recebido em 09/08/2011
e aceito em 25/09/2011

Title: Family and community life policy: the contradictions of Public Social
Protection
Abstract: This paper discusses the family and community life policy proposed
in the National Promotion Plan, Protection and Defense of the Right of
Children and Adolescents to Family and Community Life PNCFC. The
relationship family/State was observed as regards the sharing of social
protection considering the importance of family and the emphasis in family and
community life in the current conjuncture. A theoretical reflection was made
about the connection between the emergence of this policy and the retraction of
public social protection. In the analysis of the PNCFC document, it is possible
to observe that the conceptual apparatuses that ground it and the guidelines
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that govern it naturalize the role of family in social protection predicting the
extended family and the social support network as means to allocate resources
to full protection and guarantee the right to family and community life.
Key words: Social Policy, Family, Family and Community life of children and
adolescents.

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