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ARTCULO / ARTICLE

Office of Government: strengthening


the process of governing public organizations

Luis Guillermo Babino

1Licenciado en Economa,
Universidad de Buenos Aires.
Especializacin en Gestin y
Control de Polticas Pblicas,
Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales (FLACSO).
Presidente de la Fundacin
Desarrollo de Ciencias y
Mtodos de Gobierno
(CiGob), Argentina.
luisbabino@cigob.org.ar

RESUMEN En las ltimas dcadas, los pases de Amrica Latina adoptaron la democracia como nica forma legtima de gobierno. A pesar de ello, la ciudadana se muestra
desesperanzada en relacin con la poltica y su capacidad para transformar la realidad.
La poltica no logra hacer foco ni impactar satisfactoriamente en los problemas de la
sociedad. Cada vez se plantea con ms fuerza el desafo de mejorar la institucionalidad
democrtica. Este artculo argumenta que enfrentamos una crisis de capacidad de gobierno. Esta crisis se explica porque la poltica carece de las herramientas adecuadas para la
mejora de la gobernabilidad del sistema que conduce. El artculo propone una manera
de abordar el problema de la capacidad de gobierno en los pases de Amrica Latina, a
travs de dos componentes: 1) fortalecer los procesos de formacin especfica en gestin
de gobierno y 2) desarrollar dispositivos en torno a la Oficina del Gobernante que permitan mejorar la direccionalidad, la eficacia y pertinencia del proyecto de gobierno.
PALABRAS CLAVE Gobierno; Programas de Gobierno; Capacitacin; Gestin en
Salud; Polticas Pblicas de Salud.
ABSTRACT In recent decades, Latin American countries have adopted democracy as
the only legitimate form of government. In spite of this, citizens seem to have lost
hope in politics and its ability to transform reality. Politics does not manage to satisfactorily
focus or impact on the problems of society. The challenge of improving democratic
institutions is increasingly stronger. This article claims that we are facing a governance
crisis. This crisis is due to the fact that politics lacks the right tools to improve the
governability of the system it conducts. The article suggest a way of dealing with the
issue of governance in Latin American countries through two channels: 1) strengthening
specific training in governance and 2) developing tools for the Government Office to
improve direction, efficiency and relevance of the government project.
KEY WORDS Government; Government Programs; Training; Health Management;
Health Public Policy.

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La Oficina del Gobernante: aportes para


fortalecer los procesos de conduccin poltica
de las organizaciones pblicas

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INTRODUCCIN

El propsito del presente documento es


proponer una manera de abordar el problema de
la capacidad de gobierno en los pases de
Amrica Latina a partir del fortalecimiento de su
conduccin poltica.
En las ltimas dcadas, los pases de
Amrica Latina adoptaron la democracia como
nica forma legtima de gobierno. Sin embargo,
la ciudadana se muestra desesperanzada en relacin con la poltica y su capacidad para transformar la realidad.
La poltica no logra hacer foco ni impactar satisfactoriamente en los problemas de la gente.
Enfrentamos una crisis de capacidad de gobierno. Y
parte de esta crisis se explica porque la poltica
carece de las herramientas adecuadas para la mejora de la gobernabilidad del sistema que conduce.
La dcada del '90 se caracteriz por la
puesta en marcha de procesos de reforma acompaados de fuertes inversiones vinculadas a la
mejora de los sistemas administrativos y al apoyo
de los niveles gerenciales del aparato pblico.
Escasas o inexistentes fueron las inversiones dirigidas a mejorar los mbitos de toma de decisiones de los gobernantes.
Recurriendo a una metfora deportiva,
es como si en la Frmula 1 se hubiesen realizado
ingentes inversiones para desarrollar motores ms
veloces, cubiertas ms resistentes y diseos de
chasis ms aerodinmicos, sin mejorar paralelamente los sistemas de direccin de estos vehculos. Basta imaginar el contraste: entre motores
muy potentes pero con sistemas de alerta mal
diseados, sistemas de freno de baja calidad e
inadecuada informacin para la conduccin de
los pilotos. Esta ruptura entre alta velocidad y baja
gobernabilidad preanuncia un final previsible.
Esta situacin se evidenci en los intentos de las denominadas "reformas de segunda
generacin" con los proyectos para la instalacin
de modelos de gestin vinculados a resultados.
Diseos tecnocrticos sin preocupacin por dar
respuestas al rol de la alta direccin de gobierno.
Parte de las fallas en la instalacin de estos sistemas se debi a que la poltica no fue reconocida
como un actor que necesite y demande acciones
de fortalecimiento.

Estudios de la Fundacin para el


Desarrollo de Ciencias y Mtodos de Gobierno
(CiGob) revelan que existen fuertes debilidades
en la utilizacin de herramientas poderosas para
la toma de decisiones e inadecuados diseos de
las Oficinas de los Gobernantes.
No podemos pensar a la Oficina del
Gobernante contando con dispositivos de menor
calidad que los utilizados en la Frmula 1. La conduccin poltica demanda mtodos y herramientas tcnico-polticas adecuadas para la gobernabilidad del sistema que conduce. Algunas de estas
herramientas son: sistemas de planificacin y
monitoreo, metodologas de procesamiento de
problemas, sistemas de relevamiento de las
demandas sociales, tecnologa de informacin
aplicada a la toma de decisiones, y dispositivos de
rendicin de cuentas a la ciudadana.
Hoy se plantea el desafo de mejorar la
institucionalidad de la democracia. Para evitar
errores del pasado, debemos situar en la agenda
pblica el fortalecimiento de la alta direccin
poltica. La poltica es quien puede y debe mejorar la calidad del juego democrtico.
En la primera parte del artculo, se establece la medida del desafo que enfrenta la mayora de los pases de Amrica Latina en materia de
fortalecimiento de la conduccin del gobierno.
Seguidamente se analizan dos componentes del fortalecimiento de la capacidad de
gobierno: por un lado, la formacin de dirigentes
y, por otro, los dispositivos y herramientas para la
toma de decisiones en el mximo nivel de
gobierno, mbito que denominamos la "Oficina
del Gobernante". En cada uno, se analizan sus
principales deficiencias y se presenta una propuesta de reforma. Por ltimo, y a modo de conclusin, abordamos las condiciones necesarias
para generar un sistema de gobierno que tienda a
la calidad en la gestin.

1. LOS DESAFOS DE GOBERNAR

A comienzos del siglo XXI, los pases de


Amrica Latina han adoptado a la democracia
como la nica forma legtima de ejercicio del
gobierno. Sin embargo, como la democracia se
legitima en la accin, los pobres resultados que

LA OFICINA DEL GOBERNANTE

Hay pues un divorcio entre lo que la sociedad y


los ciudadanos demandan de la poltica, y lo que
la poltica y los polticos ofrecen. Este no es solo

Por otro lado, asistimos tambin en


estos ltimos aos al surgimiento de numerosas
organizaciones de la sociedad civil con el objetivo de impulsar mecanismos de control que
demandan mayor transparencia en las acciones
de la poltica tanto en el momento electoral
como en el de gestin.
En medio de estos avances, nos encontramos con una poltica a la cual no se reconoci
como un actor que necesite y demande acciones
de fortalecimiento a pesar de tratarse de uno de
los protagonistas clave para impulsar el desarrollo de la sociedad. En este escenario, tanto los sistemas implementados en la burocracia administrativa, como los mecanismos impulsados desde
las ONG pierden su potencia y, presos de sus
propios diseos tecnocrticos desvinculados de
las demandas de la conduccin poltica, se convierten en sistemas y mecanismos utilizados de
manera ritual o superficial por los gobernantes,
que en lugar de reconocerlas como valiosas
herramientas de gestin las perciben como meros
"limitadores" de su accin.
El divorcio entre la poltica y la tcnica
se profundiza: carente de direccionalidad poltica, la tcnica opera segn su propia racionalidad. El resultado: la poltica no logra hacer foco
ni impactar satisfactoriamente en los problemas
de la sociedad.
Enfrentamos as una crisis de capacidad
de gobierno. Y consideramos que parte de esta
crisis puede ser explicada por:

un divorcio causado por intereses encontrados y


carencia de voluntad. [...] Es tambin un divorcio
entre la capacidad de gobierno y la complejidad
de los problemas de gobierno. (2)

Durante la dcada del '90 se realizaron


fuertes inversiones y se avanz considerablemente en el fortalecimiento de los sistemas de administracin y de los niveles gerenciales del aparato estatal (sistemas de compras y contrataciones,
administracin financiera, sistemas de gestin de
los recursos humanos, etc.). Estas reformas, positivas en muchos aspectos, formaron parte de un
proceso que se orient nicamente a mejorar la
capacidad de respuesta "tcnica" del Estado. Sin
embargo escasas o inexistentes fueron las inversiones y esfuerzos dirigidos a mejorar los mbitos
de toma de decisiones de los gobernantes.

Una fuerte debilidad en la formacin y entrenamiento de nuestros lderes polticos, explicada principalmente en la oferta existente;
Una fuerte debilidad, o ausencia, de sistemas
y herramientas destinadas a dar soporte al
proceso de toma de decisiones que debe
afrontar la poltica en el ejercicio de gobierno.
La ausencia de mtodos y mbitos abocados al
estudio y desarrollo de estrategias de largo
plazo (a).
El desafo que proponemos enfrentar
es llevar adelante el fortalecimiento del estrato
"poltico" del Estado, incrementando la capacidad de gobierno de la poltica sobre los procesos que conduce a travs de 1) una formacin
especfica para el ejercicio de gobierno y 2) el

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muestran los gobiernos para hacer frente a las


demandas sociales crecientes, redundan en un
desprestigio y desesperanza de la ciudadana con
respecto a la poltica y su capacidad para transformar la realidad.
Algunos sealamientos de un reciente
informe del Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD), abren un claro interrogante
sobre la "buena salud" del sistema democrtico: un
44% de los latinoamericanos estara dispuesto a
aceptar un gobierno autoritario si "ste resolviera
los problemas econmicos de su pas" y un 41,9%
est de acuerdo en "pagar el precio de cierto grado
de corrupcin con tal de que las cosas funcionen".
Por otra parte, el estudio pone de manifiesto que
un 57% de los latinoamericanos prefrieren la
democracia a cualquier otro rgimen, pero un
48,1% prefiere el desarrollo a la democracia (1).
Estos datos dan cuenta de la complejidad del desafo que enfrenta la poltica en nuestra regin. Demandas de una mayor y mejor distribucin del ingreso, mejor calidad en la regulacin de la actividad privada, aumento de la calidad de los servicios de salud y educacin, etc.,
son solo algunos de los complejos problemas
que los gobernantes deben afrontar, al tiempo
que la poltica pierde legitimidad como actor protagonista del cambio y el desarrollo social.

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desarrollo de herramientas y dispositivos de


soporte para la alta direccin poltica.
Con este objetivo, el presente documento avanza en una propuesta que intenta
aportar elementos concretos para la implementacin de la formacin y el entrenamiento de
nuestros dirigentes y el desarrollo e instalacin
de sistemas y herramientas poderosas y adecuadas a los procesos complejos que tienen lugar
en la Oficina del Gobernante de nuestros
gobiernos. Una oficina de gobierno poderosa
da sustento al proceso de direccin de la organizacin y brinda soporte para gobernar situaciones sociales conflictivas y de mucha tensin
como las actuales.
El propsito ltimo de encarar el fortalecimiento de la alta direccin poltica es afinar la
lente con la cual la poltica enfoca su gestin y
permitirle gobernar el proceso de produccin de
polticas pblicas, en funcin de las prioridades
definidas en el proyecto de gobierno legitimado
por la sociedad.

El profesor Carlos Matus (b), formul


una explicacin a este problema, a partir de las
siguientes preguntas:
Primera: Por qu las ciencias sociales tradicionales aportan tan poco a la poltica y al proceso
de gobierno? No es comn el cientfico social
que reniega de su teora cuando alcanza posiciones de gobierno? Con la teora econmica se
puede hacer poltica econmica, con la medicina poltica de salud y con la arquitectura poltica
de desarrollo urbano?
Segunda: Por qu la accin prctica en la poltica y el gobierno combinan el arte y el juicio
intuitivo en una proporcin casi excluyente del
juicio analtico apoyado en las ciencias? Por
qu la prctica poltica se hace sin teora? Por
qu los intelectuales son inoperantes en funciones de gobierno?
Tercera: El estilo tradicional de las ciencias
sociales, permite una relacin directa de aplicacin de la teora a la prctica sin acudir al complemento hiperdominante del sentido comn, el
buen juicio y la intuicin? Por qu hay un divor-

2. LA FORMACIN DE DIRIGENTES DE
GOBIERNO

Un aspecto que refuerza la debilidad de


la poltica para impactar positivamente en los
problemas de la sociedad es que el ejercicio de
gobernar, en tanto prctica social, carece de
mtodos y ciencias que le den soporte. Como se
mencion ms arriba, la poltica se propone
enfrentar problemas muy complejos con herramientas para la toma de decisiones que prcticamente no han evolucionado desde la creacin de
los Estados-nacin.
Durante mucho tiempo, existi la creencia de que las fallas en la capacidad de gobierno estaban dadas por la falta de formacin profesional de los dirigentes (formacin entendida
como educacin universitaria). Sin embargo, hoy
la mayora de los dirigentes cuentan con formacin de grado e incluso de posgrado, y la calidad
de la respuesta a los problemas es igualmente
baja. De lo anterior concluimos que la formacin
universitaria es importante para formar buenos
profesionales pero insuficiente para formar buenos gobernantes.

cio entre la Universidad y los gobiernos? (2)

Estas deficiencias tienen su origen en el


divorcio entre la poltica y las ciencias, es decir,
entre la prctica y la teora. Es por ello que es
necesario fundamentar la poltica prctica en una
nueva disciplina horizontal que Carlos Matus dio
en llamar: Ciencias y Tcnicas de Gobierno.
Por qu una disciplina horizontal?
Porque las ciencias estn aisladas de la prctica
poltica. Y consideramos que cada departamento
de las ciencias es una especialidad vertical que
puede afrontar directamente su relacin con la
prctica social. Esto es un contrasentido, porque la
prctica pblica cruza horizontalmente todas las
especialidades, y genera sus propios problemas.
Por ejemplo, el economista que formula polticas
econmicas y el mdico que hace polticas de
salud en el mbito pblico, con su formacin en
facultades universitarias verticales, nos parecen
estar en su campo de competencia, a pesar de la
frecuencia de sus fracasos en la gestin pblica.
Pero no es as. Solo tienen competencia para realizar una prctica profesional intradepartamental.
No tienen la formacin necesaria para ejercer la
prctica social horizontal.

LA OFICINA DEL GOBERNANTE

terico y buena experiencia prctica estimulando


el ascenso del nivel y calidad de la accin poltica prctica.
Entonces, qu rasgos caracterizan al
perfil tcnico-poltico?
El tcnico-poltico no da por supuestos los
objetivos y, por el contrario, su mbito de trabajo lo mueve a hacer dialogar la poltica y la
tcnica para discutir tanto la direccionalidad
(objetivos) como las directivas (operaciones y
medios). Su mbito de accin es toda la sociedad. Este enlace entre el poltico y el tcnico
es necesario para que ambas lgicas, la tcnica y la poltica, puedan interactuar positivamente en la accin cotidiana de gobierno.
Es un cientista social volcado hacia la accin,
sin complejos para explorar directamente el
futuro, que debe estar preparado para enfrentar la planificacin poltica, entendida como
un clculo situacional al interior de procesos
creativos e inciertos. La mdula terica del
tcnico-poltico est centrada en el clculo
que precede y preside la accin prctica.
Desde este punto de vista, el tcnico-poltico
no adhiere a "soluciones nicas", sino que es
capaz de explorar posibilidades y alternativas,
poniendo en juego valores, intereses y recursos de poder, en un juego en el cual los actores tienen capacidad de torcer el curso de los
acontecimientos en funcin de un proyecto
poltico-ideolgico.
El tcnico-poltico es consciente de que su
prctica de produccin social existe en un
mundo de mltiples recursos escasos, mltiples criterios de eficacia, muchas racionalidades y diversas autorreferencias explicativas.
Solo as puede superar el reduccionismo a
cualquier criterio nico y montono de eficacia o productividad.
Esta nueva capa poltico-tcnica es
requerida dramticamente en las estructuras
gubernamentales, en los partidos polticos y en
las fuerzas sociales de nuestros pases para fortalecer un sistema democrtico basado en la participacin ciudadana.
Intervenir en esta realidad implica instalar, en el mbito latinoamericano, una oferta formativa dirigida a los lderes polticos, especialmente

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Sabemos que un problema de salud no


es un problema de medicina, sino al mismo tiempo, es poltico, econmico, organizativo, ecolgico, etc. Sin embargo, seala Matus, "actuamos
como si el sentido comn pudiese procesar esas
interacciones transdepartamentales" (4).
La prctica social nos presenta en todo
momento problemas sociales que no son de fcil
solucin y por ende no pueden resolverse por
intuicin en la prctica misma. Su resolucin
exige, entre otras cuestiones, explicar la realidad,
identificar y ponderar problemas y causas crticas, calcular sobre el futuro incierto, formular y
evaluar apuestas sobre productos y resultados de
nuestras acciones, resolver conflictos cognitivos,
hacer anlisis estratgico para construir viabilidad, estudiar a los otros actores que participan en
el juego social, monitorear la evolucin y cambio
de la realidad intervenida y disear o modernizar
organizaciones.
Segn estas definiciones, vemos que la
prctica profesional vertical compartimentaliza
nuestra vida cotidiana. La prctica social horizontal requiere enfrentar problemas desde una visin
transdisciplinaria. Se trata de superar el esquema
de lo interdisciplinario desde el cual varias disciplinas confrontan entre s desde marcos conceptuales diferentes. Se busca construir una nueva
teora de la accin que permita dialogar bajo un
mismo marco conceptual, a la que Matus denomin la Teora del Juego Social.
Por otra parte, el relevamiento realizado por la Fundacin CiGob sobre la oferta de formacin existente en el mbito latinoamericano
para dirigentes de la Alta Direccin de gobierno,
indica dos falencias: en primer lugar, si bien existen instituciones y programas dirigidos a fortalecer la gestin de gobierno, la oferta no est
estructurada en torno a un marco conceptual
comn sino que responde a una sumatoria de
cursos que se ocupan de temticas especficas; y,
adems, la formacin est orientada hacia la formacin terica, con escasa vinculacin con la
prctica profesional (c).
El nivel poltico-tcnico o "tcnico-poltico" (d) es un estrato muy poco desarrollado en
nuestros pases. Es por ello que destacamos la
idea de crear capacidad de gobierno mediante
una formacin adecuada de los lderes polticos,
creando equipos poltico-tcnicos de alto nivel

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diseada para el ejercicio del rol de gobernar, buscando fortalecer las capacidades del estrato poltico-tcnico de las dirigencias de nuestros pases.
En la Fundacin CiGob desarrollamos
un trabajo de identificacin de las capacidades
a formar para fortalecer el estrato tcnico-poltico. En el marco de ese desarrollo, definimos
al actor tcnico-poltico como aquel capaz de
superar la frecuente fractura entre la tcnica y
la poltica en la prctica de gobierno, permitindole combinar en la gestin cotidiana la eficiencia tcnica y la evaluacin de los tiempos y
viabilidad poltica de las acciones. El propsito
clave del tcnico-poltico es tomar decisiones,
asesorar o incidir en los procesos claves de produccin de polticas pblicas. Para la formacin de este actor, identificamos un conjunto
de competencias crticas o claves que pueden
visualizarse en la Figura 1.

Entendemos que estas capacidades le


permiten al gobernante enfrentar en una mejor
condicin la complejidad de los problemas de
gobierno. No fueron diseadas a partir de una
lgica secuencial, sino que entendemos que estas
capacidades estn actuando en el proceso de
diseo, implementacin y evaluacin de las polticas de gobierno.
A los efectos de formar estas capacidades, se ha desarrollado una propuesta formativa
que contiene los siguientes mdulos:
Los desafos de gobernar: cmo analizar estratgicamente la realidad para tomar decisiones
en la resolucin de problemas de gobierno.
Plataforma Electoral: cmo planificar y dirigir
una campaa electoral moderna como instancia preparatoria para liderar un gobierno sobre
bases participativas.

Figura 1. CAPACIDADES CLAVE DEL TCNICO-POLTICO

Fuente: Fundacin Desarrollo de Ciencias y Mtodos de Gobierno, 2007.

LA OFICINA DEL GOBERNANTE

Encarar un programa formativo como el


que se propone presenta desafos importantes. En
primer lugar, se plantea la necesidad de disear
los contenidos formativos desde un marco conceptual comn basado en las ciencias y mtodos
de gobierno. Este requisito, a su vez, plantea la
complejidad de formar una masa crtica de
docentes que, conociendo las temticas especficas a formar en los participantes del programa,
estn al mismo tiempo imbuidos de los conceptos y del marco de abordaje de problemas transversales de la accin de gobierno.
Otro desafo que plantea la formacin
es el diseo de las actividades formativas, de tal
forma que los participantes puedan acceder al
replanteo y revisin de sus modelos de abordaje
de la realidad a travs de experiencias prcticas.
El enfoque desde las capacidades contribuye a
esta condicin.
En la experiencia del programa, los participantes valoran positivamente la inclusin de
actividades donde se puedan poner en juego las
capacidades y habilidades para la toma de decisiones, as como la pertinencia de los objetivos
abordados en el programa.

3. LA OFICINA DEL GOBERNANTE COMO


MBITO DE TOMA DE DECISIONES

El fortalecimiento de los dispositivos y


herramientas para la toma de decisiones de la
conduccin poltica de las organizaciones exige
pensar un mbito diferenciado para fortalecer la
capacidad de la poltica de gobernar el proceso
de produccin de polticas pblicas; a ese espacio lo llamaremos "Oficina del Gobernante".

3.1. DEFINICIN

Entendemos a la Oficina del


Gobernante como el mbito en el cual la mxima
autoridad de una organizacin pblica desarrolla
el proceso de toma de decisiones de gobierno. Es
el mbito de soporte a la toma de decisiones de
la Poltica, que cumple el rol primordial de otorgar direccionalidad estratgica al proceso de
gobierno (e).
El concepto de Oficina del Gobernante
nos permite caracterizar procesos que son comunes a actores como el presidente de la Nacin, un
gobernador, un ministro, o un intendente, en tanto
todos estos actores llevan adelante el gobierno de
organizaciones complejas.
Los procesos de toma de decisiones que
ocurren al interior de este mbito abarcan desde
la ntima reflexin del lder sobre el rumbo estratgico de su gestin en relacin al proyecto poltico que lo inspira; la evaluacin y clculo permanente que el dirigente realiza entre las decisiones que adopta y su impacto en el capital poltico del que dispone; la evaluacin sobre los riesgos que enfrenta en la supervivencia en el poder
y las conversaciones que tienen lugar en la reunin de gabinete con su equipo de gestin para
definir las acciones concretas.
Segn esta definicin, la Oficina del
Gobernante no tiene lmites precisos desde el
punto de vista fsico (como por ejemplo, los definidos por el despacho del titular de la organizacin), sino que resume conceptualmente a todos
los mbitos formales e informales en los cuales el
lder de una organizacin procesa las decisiones
de gobierno. Desde el punto de vista espacial su

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Presupuesto por Resultados: cmo formular el


Presupuesto en forma articulada con el plan
de accin de la organizacin.
Diseo de Organizaciones: cmo funciona el
aparato pblico.
Explotacin de Informacin: cmo apropiarse
y utilizar informacin en la toma de decisiones de la organizacin pblica.
Auditora de Gestin: cmo orientar el sistema
de control hacia los resultados de la gestin
institucional.
Monitoreo de Problemas de la Sociedad:
cmo utilizar las herramientas de indagacin a
usuarios para mejorar la calidad de la gestin
pblica.
Rendicin de Cuentas: cmo involucrar a la
sociedad civil en las polticas y programas de
gobierno.
Ambiente Laboral: cmo adaptar la cultura
organizacional para gerenciar el cambio.
Comunicacin: cmo realizar presentaciones
efectivas para programas de gestin.
Oficina del Gobernante: cmo aplicar filtros
de calidad a la agenda del gobernante.

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definicin es imprecisa, situacional, referida a las


caractersticas de quien ejerce el gobierno. Lo
importante no son las precisiones fsicas ni formales sino la calidad de los procesos que deben
darse para que la decisin sea eficaz en trminos
de los resultados deseados.

3.2. LAS DEFICIENCIAS QUE ENCONTRAMOS EN


LA OFICINA

El mbito de conduccin de la poltica


no ha recibido en las ltimas dcadas suficiente
atencin ni inversiones para el fortalecimiento de
sus procesos. A los efectos de disear las herramientas adecuadas que van a operar en este
mbito, es preciso ante todo comprender cmo
es su funcionamiento.
Carlos Matus describi su funcionamiento de manera acertada:

trascendencia. En cambio, los pequeos problemas se agrandan amplificados por las seales de
alarma, la proclividad al inmediatismo y la superficialidad de los medios de comunicacin. (6)

Como seala Matus, el dirigente se


encuentra expuesto a mltiples actores, con
demandas diferentes. Debe conducir sus equipos
de gestin para llevar adelante su proyecto de
gobierno con herramientas tcnicas complejas;
debe rendir cuentas a la sociedad sobre su gestin y dar respuesta a sus demandas; debe enfrentar la presin de grupos de inters que quieren
presionar sobre el proyecto (Figura 2).
Las principales deficiencias identificadas en el funcionamiento de la Oficina del
Gobernante son:
En relacin con los grupos que ejercen presin sobre el gobernante:
La agenda del gobernante est cargada de "proble-

El lder est en una jaula, aislado, prisionero de

mas de menor valor".

la corte complaciente que controla los accesos a

Las urgencias dominan a las importancias.

su importante persona. [] Tiene slo un control

El "afuera" impone temas, reuniones, eventos, etc.

parcial de su tiempo y de su atencin. Su vida le

La agenda se vuelve "reactiva" ante demandas y

pertenece a medias. Y si la organizacin del lder

presiones de los actores externos.

es deficiente, ese control de su tiempo y su privacidad es muy dbil. Es un hombre acosado por
las presiones y las urgencias. Tiene las mismas

En relacin con el procesamiento de demandas sociales:

24 horas que el ciudadano comn, aunque acumula sobre s los problemas ms diversos,
pequeos, grandes, rutinarios, nuevos y sorprendentes que afectan el colectivo social. Comparte
los problemas de muchos hombres y esos hombres adquieren derechos sobre su tiempo y su
vida privada. Acepta y ofrece compromisos cumplibles e incumplibles. Con esa sobrecarga de
atencin sobre su vida diaria, slo capta algunos

Se toman decisiones sin suficiente informacin


sobre el problema a enfrentar.
No existe procesamiento tcnico poltico sobre el
impacto de las decisiones.
Dbiles o inexistentes mecanismos de rendicin
de cuentas a la sociedad.
Dbiles mecanismos de monitoreo de los problemas de la sociedad.

problemas, quiz los menos importantes, si ellos


explotan ruidosamente y golpean por penetrar el
cerco que protege el uso de su tiempo. Las sea-

En relacin con la conduccin de los equipos


de gestin:

les de alarma del sistema poltico son inversamente proporcionales a la importancia de los

Reuniones de gabinete sin reglas claras. Rara vez son

problemas. Los problemas menores son ruidosos

reconocidas como un mtodo eficiente en el pro-

y molestan persistentemente, llaman de inmedia-

ceso de comunicacin con los equipos de gestin.

to la atencin del gobernante y de la prensa. En

Debilidad en la implementacin de reglas de ren-

cambio, los grandes problemas ceban en silen-

dicin de cuentas por compromisos de gestin

cio su bomba de tiempo. Lo que va silenciosamente mal, pasa desapercibido a pesar de su

asumidos.
Debilidad en la comunicacin del plan de gobierno.

LA OFICINA DEL GOBERNANTE

Fuente: Fundacin Desarrollo de Ciencias y Mtodos de Gobierno, 2007.

En relacin con los procesos de toma de decisiones:


No existe un mbito tcnico poltico de procesamiento de problemas.
El gobernante vive una sobrecarga de responsabilidad que atenta contra la calidad de la decisin.
No hay tiempo de agenda reservado para el tratamiento de temas "estratgicos".

2. Hay una ausencia de reglas en dos procesos


clave: a) no existen reglas dentro de la Oficina
del Gobernante para decidir qu problemas tienen suficiente valor como para ser enfrentados
en ese mbito y cules deben ser derivados a
niveles inferiores de decisin; y b) existe una
percepcin en los dirigentes de que las reuniones de gabinete no resultan tiles como instancias de comunicacin para la gestin.

No hay tiempo para formarse, se vive en la urgencia constante.


3.3. PROPUESTA PARA EL FORTALECIMIENTO DE

Para sintetizar, las deficiencias encontradas son:


1. No existen mtodos y dispositivos de procesamiento tcnico-poltico de problemas: hay una
ausencia de un mbito sistemtico y profesional
de procesamiento tcnico-poltico de problemas. No existe un sistema integrado de asesora
formal al Gobernante que trabaje a partir de un
mtodo de procesamiento que valore tcnicopolticamente los problemas de gobierno.

LA OFICINA DEL GOBERNANTE

Para superar estas deficiencias, consideramos que es necesario introducir dos lneas de
cambio en la Oficina del Gobernante:
1. Instalar un mbito de procesamiento tcnicopoltico en la Oficina del Gobernante, a travs
del funcionamiento de una Unidad Tcnico

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Figura 2. LAS DEMANDAS DE LA OFICINA DEL GOBERNANTE

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Poltica (UTP) que procese los problemas que


debe enfrentar el gobernante.
2. Instalar sistemas de soporte para la Alta
Direccin.
En cuanto a la Unidad Tcnico Poltica,
su funcin es:
Asistir al lder de la organizacin para establecer la agenda de gobierno.
Realizar el "filtro de calidad" de la oficina,
procesando los problemas a enfrentar y evaluando las estrategias y escenarios de accin.
Disear la evaluacin de la gestin y el esquema de peticin y rendicin de cuentas de los
resultados de la organizacin.
Asegurar el buen funcionamiento de los sistemas de "soporte" de la Alta Direccin.
Los sistemas de soporte a la Alta
Direccin que se propone instalar en la Oficina
del Gobernante son:
Plan Estratgico: El sistema de planificacin en la
Oficina del Gobernante permite establecer los
resultados estratgicos de la gestin y las operaciones para alcanzarlos. Contar con estas definiciones permite instalar la regla de la rendicin de
cuentas, tanto al interior de la organizacin entre
el gobernante y sus equipos, como entre la organizacin y la sociedad civil.
Monitoreo de problemas de la sociedad: Su propsito es proveer al gobernante informacin
sobre las expectativas de la sociedad acerca de
los problemas que debe enfrentar en su gestin.
Las herramientas de indagacin social (como
encuestas y otras herramientas) que se utilizan de
forma corriente durante el momento electoral,
podran proveer informacin valiosa para los
gobernantes al momento de configurar su proyecto de gobierno y tambin la toma de decisiones cotidiana. La utilizacin de herramientas
como encuestas, mapeo de actores sociales, sistemas de monitoreo, etc., evitara tomar decisiones
a ciegas y prever el impacto de las decisiones
sobre el capital poltico del dirigente.
Agenda Estratgica y Gabinete: El sistema de
Agenda Estratgica y Gabinete permite establecer

filtros y reglas para que el dirigente organice su


tiempo de trabajo, a fin de asegurar que las
urgencias no controlen su agenda en detrimento
de las importancias. Las reglas de gabinete permiten establecer las reuniones del dirigente con su
equipo de gestin como un mbito para la toma
de decisiones y el establecimiento de compromisos de gestin.
Tablero de comando: La existencia de un sistema
de planificacin permite a su vez instalar en la
Oficina del Gobernante un sistema de indicadores clave para el monitoreo de la gestin y el
grado de cumplimiento de los compromisos asumidos en el marco estratgico de la gestin.

4. A MODO DE CONCLUSIN, LA
RENDICIN DE CUENTAS COMO
SISTEMA CLAVE

Un sistema se define como un conjunto de reglas o principios sobre una materia


racionalmente enlazados entre s. Podemos
entender al conjunto de los procesos decisorios
que tienen lugar en la Oficina del Gobernante
como el sistema que define la calidad de funcionamiento de este mbito.
La teora de sistemas postula que el
nivel de calidad de funcionamiento del conjunto estar dado por aquel en el que opera el componente ms dbil. Ya que al estar interrelacionados y condicionarse entre s, un componente
que opera dbilmente traccionar al resto a funcionar con menor calidad. Esto implica que, si
en la Oficina del Gobernante uno de los procesos de decisin opera con baja calidad, impactar sobre la calidad de la toma de decisiones de
la Oficina como un todo.
Carlos Matus en su libro Los tres cinturones de gobierno (7) seala que las reglas bsicas del juego macroorganizativo conforman, en
el plano de las acumulaciones o capacidades de
produccin de cada institucin, un tringulo de
hierro compuesto por tres sistemas claves:
a) formacin de la agenda del dirigente, que asigna el uso del tiempo y fija el foco de atencin
de quien dirige;

LA OFICINA DEL GOBERNANTE

El tringulo de hierro seala una cuestin muy importante: el dirigente conduce segn
sean los problemas que entran en su foco de
atencin, y acta con la calidad que le exige la
evaluacin por desempeo. El sistema de agenda
orienta o desorienta y concentra o dispersa la
accin diaria. La evaluacin por desempeo crea
responsabilidad o irresponsabilidad, con lo cual
valora o deprecia la calidad, la eficiencia, la eficacia y la innovacin. La gerencia diaria no
puede estar fuera del espacio bajo o alto de atencin y responsabilidad que le exigen los otros
dos sistemas (Figura 3).

Estos tres sistemas determinan y dominan


la calidad de la gestin de la maquinaria organizativa. Si no hay evaluacin por desempeo, no
importa la calidad de los sistemas, solo importa su
coherencia. Cuando el juego es de baja responsabilidad es exigente con la coherencia y negligente con la calidad. Cuando no hay evaluacin por
desempeo produce coherencia mediocre,
mediante un movimiento de nivelacin hacia
abajo, hasta lograr la compatibilidad que exige el
sistema de ms baja calidad del tringulo de hierro.
Por el contrario, genera coherencia de
alta calidad cuando hay evaluacin sistemtica
por desempeo y, en ese caso, nivela hacia arriba, hasta igualar la calidad del sistema ms
potente. El sistema de peticin y prestacin de
cuentas determina y domina el tringulo de hierro. Es el sistema rector del tringulo. Es el punto
de referencia para la verificacin de la coherencia en relacin con cualquier innovacin en los
sistemas de Alta Direccin.

Figura 3. EL TRINGULO DE CALIDAD DE LA GESTIN

Fuente: Fundacin Desarrollo de Ciencias y Mtodos de Gobierno, 2007.

SALUD COLECTIVA, Buenos Aires, 4(1):77-90, Enero - Abril, 2008

b) peticin y prestacin de cuentas por desempeo,


que evala, valora, premia y castiga los resultados de la gestin y el esfuerzo por alcanzarlos;
c) gerencia por operaciones, que determina el
estilo creativo o rutinario de la gestin diaria
de la organizacin, en sus extremos de innovacin o decadencia.

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SALUD COLECTIVA, Buenos Aires, 4(1):77-90, Enero - Abril, 2008

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LUIS GUILLERMO BABINO

Figura 4. LA CALIDAD DE GESTIN

Fuente: Fundacin Desarrollo de Ciencias y Mtodos de Gobierno, 2007.

La primera instancia de coherencia la


ejerce hacia adentro, en relacin a los otros dos
vrtices del tringulo: el sistema de agenda y el
sistema de gerencia. La calidad y exigencias de
ambos no pueden exceder los lmites operacionales del sistema de cobranza de cuentas por
desempeo. Una agenda donde solo entran las
urgencias y nunca las importancias, es perfectamente compatible con la ausencia de evaluacin
por desempeo. Lo mismo ocurre con un sistema
de gerencia rutinario, sin creatividad ni esfuerzo
por alcanzar resultados. El sistema de cobranza
de cuentas por desempeo crea o impide, en
caso de no existir, la demanda por prcticas de
trabajo innovadoras y de calidad. Por consiguiente, la calidad de la evaluacin por desempeo
determina la calidad del tringulo de hierro.
La conclusin obvia de esta propuesta
terica es la siguiente: hay una relacin muy fuerte entre las reglas de responsabilidad, los sistemas de peticin y rendicin de cuentas y la calidad de gestin (Figura 4).
Esta regla se aplica tanto al interior de la
Oficina del Gobernante y de la organizacin
estatal como entre stas y su entorno. As como
en la organizacin pblica la rendicin de cuentas hacia la mxima conduccin del gobierno
tracciona al resto de los sistemas hacia mayores
niveles de calidad, la demanda de rendicin de
cuentas por parte de la sociedad civil eleva la
calidad de los resultados de las polticas pblicas.
Este ltimo aspecto es central para
situar esta propuesta de fortalecimiento de la
Oficina del Gobernante, en el marco del debate
sobre la demanda de mayor calidad institucional de nuestros gobiernos. En este sentido, el

concepto del "tringulo de calidad" de gobierno


y la importancia de la "rendicin de cuentas"
como eje rector que tracciona al conjunto del sistema hacia mayores niveles de calidad, puede
aplicarse para pensar los caminos a recorrer en
un proceso de mejora de la calidad institucional.
Alcanzar acuerdos conjuntos que permitan el establecimiento de reglas de responsabilidad y sistemas de peticin y rendicin de cuentas representa un desafo clave en la relacin de
coordinacin y control existente entre el poder
legislativo y el ejecutivo, que permitira traccionar hacia una mayor calidad del sistema republicano en su conjunto.
El mismo desafo se presenta en relacin a la participacin de la sociedad civil en el
proceso de gobierno. Pasar de una democracia
"representativa", donde la participacin ciudadana se limita al acto electoral, a una democracia
"participativa" donde las demandas de la sociedad cuentan con canales estables de expresin y
peticin de cuentas a sus gobernantes, permitira
elevar en igual sentido la calidad del proceso de
produccin de polticas pblicas.
Avanzar en estos otros planos del fortalecimiento de la poltica, aunque exceden el
alcance del presente documento, es clave a la
hora de pensar las estrategias a implementar
para alcanzar una mayor calidad de nuestros
gobiernos. El fin ltimo es encontrar los caminos y herramientas que nos permitan fortalecer
la poltica, y la democracia, en su capacidad de
dar respuesta a los complejos y urgentes problemas que enfrentan las personas que viven en
nuestra regin.

LA OFICINA DEL GOBERNANTE

Documento elaborado con la colaboracin de


Juan Ignacio Babino y Luciana Carpinacci. El
autor agradece los valiosos comentarios realizados al borrador por Marcos Jasin y Gabriel
Martnez.

NOTAS FINALES
a. No es el propsito de este documento avanzar
en el desarrollo de las tcnicas y metodologas de
prospectiva que existen para el desarrollo de planificacin de largo plazo. Sin embargo, s queremos destacar que constituye un componente fundamental para fortalecer la capacidad de gobierno. Para un desarrollo sobre esta temtica ver
Strategia Consultores (3). En este sentido, la creacin de un "Centro de Gran Estrategia" con capacidad para generar "inteligencia" y consensos
puede responder a interrogaciones como: qu
sociedad queremos?, qu lugar deseamos ocupar en el mundo?, qu tipo de sociedad heredarn nuestras futuras generaciones?
b. El profesor Carlos Matus (Chile 1930Venezuela 1998) fue uno de los ms reconocidos
expertos en tcnicas y mtodos de gobierno.
Economista graduado en la Universidad de Chile,
Master de la Universidad de Harvard y diplomado en la Harvard Law School. Fue ministro de
Economa y presidente del Banco Central de
Chile durante la presidencia de Salvador Allende,
asesor de Naciones Unidas, presidente de la
Fundacin Altadir y autor de importantes publicaciones. Asesor en mtodos de gobierno y en el
desarrollo de escuelas de gobierno en diversos
pases de Latinoamrica.
c. En el marco de las tareas de diseo, la
Fundacin CiGob realiz un relevamiento de la
oferta de formacin existente en el mbito de las

instituciones acadmicas (universitarias y otras


organizaciones de la sociedad civil) para dirigentes de gobierno, focalizada originalmente en la
Repblica Argentina, pero que se est extendiendo a la regin.
d. En adelante los trminos poltico-tcnico o tcnico-poltico se utilizan como sinnimos, aplicndose como calificativo tanto para el gnero
femenino como masculino.
e. Desde una visin sistmica de la gestin de
gobierno, para lograr una gestin de calidad, un
gobierno debe garantizar el funcionamiento integrado de cuatro funciones bsicas: 1) la direccionalidad estratgica, que a travs de la definicin
de una matriz de resultados estratgicos brinda la
orientacin del Plan de Gobierno; 2) la operacionalizacin y los sistemas de administracin de
recursos reales y financieros, que proveen las
reglas y procedimientos para la administracin
de los recursos; 3) las reglas para la organizacin
y gestin del aparato pblico, que provee los
principios bsicos de diseo organizativo y
acuerdos de gestin para alcanzar los resultados
del Plan de Gobierno; 4) el sistema de control y
monitoreo de la gestin, que provee a la conduccin reportes sobre el cumplimiento del Plan de
Gobierno. Estas cuatro funciones crticas permiten orientar la gestin de las organizaciones
pblicas hacia una gestin comprometida con los
resultados propuestos en el Plan de Gobierno.
Ver Babino L. "La planificacin como funcin de
la gestin de gobierno" (5).

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

2. Matus C. Teora del Juego Social. Caracas: Fondo


Editorial Altadir; 2000.

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GE_CODEM.pdf

SALUD COLECTIVA, Buenos Aires, 4(1):77-90, Enero - Abril, 2008

AGRADECIMIENTOS

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SALUD COLECTIVA, Buenos Aires, 4(1):77-90, Enero - Abril, 2008

90

LUIS GUILLERMO BABINO

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FORMA DE CITAR
Babino LG. La Oficina del Gobernante: aportes para fortalecer los procesos de conduccin poltica de las organizaciones
pblicas. Salud Colectiva. 2008;4(1):77-90.

Recibido el 15 de enero de 2008


Versin final presentada el 20 de febrero de 2008
Aprobado el 5 de marzo de 2008