Industria Del A Cons Trucci On BM

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La industria de la construcci6n
Problemas y estrategias en los paises en desarrollo
PUBLICACION DEL BANCO MUNDIAL
Problemas y estrategias en los parses en desarrollo
BANCO MUNDIAL
te~os
Copyright 1984 por el Banco Internacional de Reconstrucci6n y Fomento/Banco Mundial "

1818 H. Street, N.W., Washington, D.C. 20433, U.S.A.
Todos los derechos reservados.
Ficha catalografica de la Biblioteca del Congreso (EE.UU.) numero 83-21685.
Publicado originalmente en ingles con el titulo:
The construction industry
Issues and Strategies in Developing Countries
Texto traducido del ingles por:
CARMELO SAAVEDRA ARCE
EI presente estudio fue preparado por la Dependencia de la Industria de la Construcci6n del

Departamento de Transportes del Banco Mundial. El aUlor principal es Ernesto E. Henriod '::I
colaboraron con el Vincent W. Hogg, Helmut S. Kaden, Ossi J. Rakhonen, Witold Sikorski y
Christopher R. Willoughby. John Mathai lIevo a cabo la investigaci6n de los datos estadisticos.
EDITORIAL TECNOS, S. A., 1985

O'Donnell, 27 - 28009 Madrid
ISBN: 84-309-1168-5
Deposito Legal: M-181I9-1985
Printed in Spain. Impreso en Espana por OAR, S. A. Villablino, 54. Fuenlabrada (Madrid)
INDICE
Pdg.
II
........... , ........ , . . . . . . . . . . . . . . .
19
27
34
RESUMEN .......................................
I.
INTF.ODUCCION
Pan icipacion del Banco Mundial en la construccion .................... . . .

Esquema del presente estudio ......... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.
ESTRUCTURA DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION ........... , . . . . . . .
EI sector no estructurado ........................... , ... , . . . . . . . . . . . . . . .

Construccion organizada por la comunidad ..................... , ..... ,...
Construccion por organismos 0 empresas del sector publico.. . . . . ... .. . . . . .
El sector privado ,.....................................................
El sector privado comparado con el publico ......... ,.... ...............
3.
FAcroREs ECONOMICOS QUE INFLUYEN EN LA ACTIVIDAD DE LA CONSTRUCCION ...
Cancteristicas de la demanda . . . . . . ... . .. . . . . .. . . . . . . . .. .. .. . . . .. . .. . . . .

Efeetos de la construcci6n en la economia ............................. , . .
Principales insumos de la construcci6n y precios ..........................
Tecnologias con utilizaci6n intensiva de mana de obra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.
POliTiCAS Y PROCEDIMIENTOS DEL GOBIERNO ...........................
Medidas que afectan a la demanda ......................................

Medidas que afectan a la oferta .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. ...
5.
NECESIDADES DE PERSONAL DE GESTION ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Gesti6n empresarial ................ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Capacitaci6n del personal de gesti6n .....................................
El pequeno empresario .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Inslituciones representativas .............................. .............
6.
FOF.MACION DE PERSONAL ........................................
Problemas de formaci6n de personal .... ...............................

Capacitaci6n de personal de construcci6n ....... ........................
La funcion del gobierno en la capacitacion ...............................
Capacitaci6n para la construcci6n con utilizacion intensiva de mana de obra ....
7.
FINANZAS.............................................................
COllsecuencias financieras de los riesgos .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Fuentes de financiamiento ............ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .
El iJe?~e~.o contrati~ta que utiliza la mana de obra intensivarnente ..........
A,dqUlslclOn de e~U1po ........... ,..................... ...............
F1a I1zas y garantlas ....................................................
8.
RECURSOS MATERIALES ............ , .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Materiales de construcci6n ....................... .....................

Equipo y herramientas .................................................
Empresas de propiedad estatal ..........................................
Materiales y herrarnientas para eJ sector no estructurado ... . . . . . . . . . . . . . . . .
9.
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95
Evaluaci6n de las iniciativas del Banco ... . . . . . . . . . . . . . . .. .............

Emenanzas generales ..................................................
Estrategia para el desarrollo de la industria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Medidas de politica que influyen en la industria de la construcci6n ..........
Aspectos pnicticos de la aplicacion de la estrategia ........................
97
97
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100
101
103
Grd/ico 1. Tasas de crecimiento anual correspondientes al PIB, a las industrias rnanufacturera y de la construccion en algunos paises seleccionados, 1970-79 . . . .
109
ESTRATEGIAS PARA EL DESARROLLO .......... , .......... , . . . . .
Anexo 1. Terminos de referenda generales para estudios de la industria de la construccion en los paises en desarrollo ........ . . . . . . . . . . . .
Arexo 2.
................
117
Algunos documentos y publicaciones pertinentes ............... ....
125
LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION
Cuadros del texto
1. Aportaci6n de las industrias manufaeturera y de la construcci6n al PIB en algunos

paises seleccionados, 1970-80 ........................................
20
2.
Trabajadores empleados en la industria de la construcci6n y aportaci6n de esta

industria al PIB ....................................................
28
3.
Participaci6n del Banco Mundial en el fomento de las industrias nacionales de la

eonstrucci6n .......................................................
30
4.
Valor relativo de las obras de eonstrueci6n de edificios y de las obras publicas,

1972-79 ...........................................................
40
5.
Importaneia aproximada de los insumos en la construeci6n de caminos en los paises en desarrollo ...................................................
50
6.
Gama de aptitudes necesarias para tres obras de eonstrucci6n representativas ... .
76
Problemas y estrategias en los palses en desarrollo
Resumen
La industria de la construcci6n contribuye de manera fundamental al proceso de desarrollo. Los caminos, presas, obras de riego, escuelas, viviendas,
hospitales, fabricas y otras obras de construccion constituyen los cimientos materiales en que se apoyan los esfuerzos en favor del desarrollo y del mejoramiento de los niveles de vida. Alrededor de la mitad de la formaci6n bruta
de capital fijo esta constituida normalmente por construcciones. Aproximadamente el44 por 100 del costo total aprobado para financiamiento por el Banco
Mundial y su afiliada, la I\,ociacion Internacional de Fomento (AIF), en el
trienio fiscal de 1980-82 currespondio a obras de construcci6n. Por 10 general
la industria de la construccion represent a entre el 3 por 100 y el 8 por 100 del
producto interne (PIB) de los paises en desarrollo; las economias nacionales
mas dimimicas y los paises mas pro speros tienden a concentrarse en el extremo
superior de est a gama.
El mejoramiento de la capacidad de los medios de construccion reviste singular importancia en la mayorfa de los paises en desarrollo. En primer lugar,
las grandes y costosas obras de infraestructura basica ejecutadas en epocas anteriores, en especial durante los decenios de 1960 y 1970, ahora exigen trabajos de mantenimiento y, en general, es costoso y a veces imposible volver a
traer contratistas del exterior para esas labores de conservacion. En segundo
lugar, una gran parte de los nuevos programas de inversiones se dedica a pequenas obras situadas en lugares dispersos que, por 10 comun, no se prestan
para ser ejecutadas por empresas extranjeras. En tercer lugar, es preciso mejorar la eficiencia, los plazos y la calidad de las obras de construccion y mantenimiento en numerosos paises en desarrollo. Y, en cuarto lugar, se reconoce cada vez mas que la industria de la construcci6n puede contribuir en grado sustancial ala creacion de empleos y a la formaci6n de personal de mando medio,
gerenles y empresarios.
El creciente interes que manifiestan much os paises en desarrollo en su propia industria de la construcci6n ha coincidido con la mayor preocupacion del
Banco por este sector. En 1973, despues de realizar varios estudios, el Banco
adopto por primera vez una politica explfcita de asistencia dirigida a fomentar
la industria de la construccion de los paises prestatarios. Desde entonces se han
tornado iniciativas a traves de diversos proyectos en mas de 40 paises y varias
de elias se han puesto en practica en los dos 0 tres ultimos anos.
EI presente estudio tiene como objetivo principal sugerir ciertas orientaciones y aspectos en los que debeni hacerse hincapie en las medidas que en el futuro adopte el Banco a fin de estimular el crecimiento de la industria de la construccion de los paises en desarrollo. El estudio se basa en gran parte en la experiencia adquirida por el Banco en el transcurso de los ultimos diez afios. Trata
de seiialar a la atencion del mayor numero posible de lectores los problemas
que entrana el desarrollo de la industria de la construccion, asi como las oportunidades que existen para elevar el nivel de eficiencia de este import ante sectc r de la economia.
12
EI sector de la construccion tiene dos clases principales de productos. Uno

es la edifieacion de viviendas, ofieinas, hospitales, fabricas, etc.; el otro consiste en obras publicas de infraestructura para el abastecimiento de agua pota- "
ble, el transporte, el riego, la generacion de energia electrica, etc. Por 10 comun, la construecion de edificios tiende a representar alrededor del 70 por 100
del mercado de la construccion, tanto en los paises en desarrollo como en los
desarrollados; el resto corresponde a las obras pUblicas. Los gobiernos suelen
ser los que encargan la mayoria de estas ultimas y con frecuencia ejercen control directo 0 indirecto sobre gran parte de la demanda de construccion de edificios.
Cabe hacer otra distincion importante en 10 que se refiere al tipo de unidades de produccion de la industria: en los paises en desarrollo figuran entre estas los artesanos y los pequefios contratistas del sector no estructurado que
se ocupan principalmente de la construccion y mejora de viviendas unifamiliares; las organizaciones comunitarias y de autoayuda que aplican tecnicas tradicionales y utilizan la mana de obra en esc ala intensiva, tanto en la construccion de edificios como de pequefias obras publicas; entidades estatales y contratistas privados nacionales. En general corresponde a estas dos ultimas categorias la parte principal de las obras que se llevan a cabo en el sector estructurado; ahora bien, las empresas extranjeras realizan hasta el 80 por 100 de las
obras de construccion del sector estructurado en algunos de los paises menos
adelantados.
En los paises mas pobres la actividad predominante de edificacion es la basada en el esfuerzo propio, encaminada a atender las necesidades basicas de
vivienda y servicios conexos que no podrian satisfacerse de otro modo. Las
actividades no estructuradas de construccion realizadas en gran parte por trabajadores individuales ayudados en general por los miembros de su pro pia familia, son 10 suficientemente reducidas para eludir la mayoria de las disposiciones legales que afectan a la construccion. Asimismo, debido a que no figura en la enumeracion estadistica. hay gran escasez de informacion en la que
pudieran fundamentarse planes de asistencia dirigidos a este subsector. Como
consecuencia, este tipo de actividades de construccion tiende a recibir menos
atencion por parte de los gobiernos que la dedicada a los proyectos de construcci6n del sector estructurado.
Las actividades de construccion entrafian tambien graves riesgos, mayores
de los que se corren en otras aetividades econ6micas. A diferencia del fabricanie 0 del agricultor, el empresario de construcci6n se traslada de una obra
a otra, organiza servicios logisticos que son diferentes en cada caso y debe amol-
darse al disefio unico de cada obra. Los trabajos son contratados usualmente
a traves de licitaciones. Por consiguiente, es preciso efectuar una estimaci6n
de los cost os de cada obra, formuhindose supuestos acerca de muchas variables, como las condiciones del emplazamiento de la obra y las meteorol6gicas,
la productividad de la mana de obra y del equipo, el tiempo para procesar 0
recibir los insumos, y asf sucesivamente. En el caso de las obras publicas, los
riesgos que se corren allicitar son aun mayores que los de la construcci6n de
edificios debido a que la magnitud de la obra suele ser mayor. se utiliza mas
RESUMEN
13
equipo pesado, hay mayor exposici6n a las inclemencias del tiempo y. en muchos casos, los centros de mantenimiento y reparaci6n del equipo y de sumi nistro de materiales y otros insumos se hallan alejados dellugar de las obras.
Toda vez que la mayor parte de la producci6n de la industria de la construcci6n representa inversiones de capital, la demanda tiende a fluctuar bastame mas que en el caso de la mayoria de las demas industrias. El contratista,
pm 10 tanto, tiene que afrontar el riesgo adicional de las fluctuaciones pronunciadas del volumen de su trabajo y, por ende, del numero de empleados
y d:! la cantidad de equipo que necesita. Tambien en este caso, los riesgos Henden a ser mayores y las fluctuaciones mas pronunciadas cuando se trata de obras
publicas que de edificaci6n.
EI problema fundamental para fomemar la industria de la construccion de
un pais es el de desarrollar la capacidad humana para hacer frente a esos riesgo~. En los paises en desarrollo la tarea de gestion es a menudo mucho mas
dificil debido a la escasez de recursos y a las deficiencias de otros sistemas en
los que se apoya la construccion. De todos modos, la capacidad de gestion de
obras de edificaci6n suele desarrollarse y ampliarse en forma bastante natural,
sostenida por una demanda relativamente constante. Los administradores con
formaci6n limitada pueden, por 10 general, comprender y evaluar los riesgos
que entraiia la construccion en pequeiia y mediana escala de edificios. Las obras
publicas, por el contrario, exigen administradores capaces de hacer frente a
una gama de riesgos mas amplia y compleja. La capacidad administrativa y
tecnica necesaria se desarrolla en general con mucha mas dificultad y suele escas ear.
La modalidad mas usual de participacion directa del Estado en la actividad
de construcci6n es la denominada por administracion, consistente en que
una entidad publica administra directamente determinados recursos para 10grar objetivos de construcci6n 0 mantenimiento. Las entidades que trabajan
por administracion directa desempeiian adem as varias funciones esenciales:
atienden emergencias, !levan a cabo obras que no atraen licitaciones de empresas contratistas y ejecutan trabajos rutinarios de mantenimiento. Las operaciones por administraci6n son tambien fuente importante de personal adiestrado para la industria en general. Sin embargo, como consecuencia de esa funcion uti! de capacitaci6n, pierden de manera constante el personal mas compe tente, que pasa a ocupar puestos mejor pagados en el sector privado. Por ello
las entidades publicas tienden a sufrir una escasez constante de pers.on~l debidamente capacitado, tanto de administracion como de campo. Quiza el mayor
inconveniente de las operaciones por administraci6n radique. en que rara vez
asumen la responsabilidad de dar cuenta, en terminos de la produccion alcanzada, de los recursos que les son asignados.
Los empresarios de la industria -en especial en el sector privado- se yen
sometidos con frecuencia a riesgos excesivos e innecesarios que no favorecen
el desarrollo de una capacidad de direccion solida. Los procedimientos de adquisicion de insumos y de contrataci6n de obras no son muchas veces equitativos ni garantizan la libre competencia. A menudo los contratos son unilaterales y expresan los derechos del propietario y las obligaciones del contratista,
14
LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCClON
sin que este ultimo sea debidamente indemnizado por los incumplimientos del
propietario. Los contratos de esa naturaleza, por 10 general, dan lugar a rezagos en los pagos y no compensan al contratista por las alzas en los costos ni'
por las demoras en la disponibilidad del lugar de las obras. Con frecuencia
se pueden atribuir a esos problemas las dificultades que surgen con los contratos, los sobrecostos y el incumplimiento de los plazos. A veces los documentos
contractuales pueden ser excesivamente complejos con relacion al trabajo que
ha de realizarse e inhibir la participacion de los contratistas nacionales en las
licitaciones. Asimismo, la falta de experiencia y la rigidez excesiva en la supervision de los contratos contribuyen a agravar los problemas.
Los gerentes de las empresas de construccion en general no prest an la debida atencion a la capacitacion de su personal, sobre todo en materia de gestion
empresarial, que es fundamental para permitir una mayor delegacion de funciones que estimule la expansion de la empresa. Usualmente los propietariosadministradores de empresas constructoras provienen de otras actividades 0
de las Was de prcfesionales y artesanos con talento, pero no estan a la altura
de la tarea de evaluar y hacer frente a los riesgos, en especial en los periodos
de rapido crecimiento que normalmente caracterizan a la industria de la construccion en las fases expansivas de la economfa. Asimismo, tienden a descuidar la necesidad de asociarse entre ellos para proteger los intereses de la industria.
Aun cuando a veces result a utilla formaci on de consorcios y la concertaprodecimientos no han dado buenos resultados para transmitir las tecnicas de
procedimientos no han dado buenos resultados para transmitir las tecnicas de
gestion empresarial, salvo en casos en que el asociado 0 subcontratista nacional ya contaba con alguna experiencia. A las empresas nacionales se les considera muchas veces como asociados por necesidad y se les reI ega al desempefio
de tareas puramente tecnicas y de relaciones publicas. Los subcontratistas tienden a recibir ayuda especial solo cuando son los unicos proveedores de un determinado producto 0 servicio en el mercado y, por 10 tanto, deben ser atendidos como corresponde.
En muchos paises en desarrollo la actividad de construcci6n adolece tambien de ineficiencias de caracter administrativo y distributivo. Como consecuencia de la falta de una estructura institucional reglamentaria solida, sobre
todo en 10 que se refiere a las adquisiciones del sector publico, la industria no
cuenta en general con los dispositivos precisos para satisfacer con rapidez y
eficiencia las necesidades de sus clientes. Las obras tienden a llevar mucho mas
tiempo del previsto y muchas veces no se acatan las normas de construccion ..
Al mismo tiempo, las distorsiones de los precios y el racionamiento de los materiales, de los combustibles y de otros insumos tienden a ocasionar deficiencias de distribucion que hacen que las obras en marcha resulten mas costosas
de 10 debido. La sobrevaloracion de la moneda nacional, los aranceles artificialmente bajos que se aplican a la importacion del equipo de construccion y
los salarios mfnimos legales superiores a los precios de mercado se combinan
a menudo y hacen que las tecnicas de construccion utilicen menos mano de
obra que la debida con 10 cual se propicia una mecanizacion artificial. Aunque
RESUMEN
15
cada vez ocurre menos, los funcionarios publicos se muestran a veces renuen
tes a aplicar la tecnologia apropiada: esta se ha considerado retrogada y no
conlleva la gloria ni la sensacion de poder que van asociadas con frecuencia
a la utilizacion del equipo pesado.
En la mayoria de los paises en desarrollo la insuficiente expansion de la
capacidad de construccion -en especial de la capacidad de administrar la
cOl1struccion- es un problema al que tienen que encararse el sector publico
y el privado. Los organismos publicos tienen una doble responsabilidad como
cIientes principales y como creadores del marco en el que actua la industria.
A menudo las deficiencias de la planificacion economica y los debiles procedimi<!ntos presupuestarios han tendido a intensificar las f1uctuaciones de la demanda de construccion y a obstaculizar el desarrollo de la capacidad de la industria del pais. La legislacion tributaria y laboral, que no se adapta bien a
las necesidades de la industria de la construccion, y la falta de mecanismos adecuados para canalizar el f1ujo suficietltede divisas hacia la adquisicion de piezas de repuesto, tam bien afectan en grado apreciable a la cit ada industria.
AI tratar de desarrollar la industria nacional de la construccion en los paises miembros del Banco, el metoda que se siguio en las primeras iniciativas
fue eI de tratar cad a problema por separado, a traves de intervenciones de alcance limitado y sin conexion con una serie de medidas destinadas a llevar a
la pnictica una estrategia de amplio alcance. Esas intervenciones asumieron
la forma de estudios que no dieron por resultado recomendaciones en favor
de que se adoptaran medidas concretas, ni fueron objeto de medidas complementarias ulteriores debido a la inaccion del gobierno. Asimismo, incluyeron
la prestaci6n de asistencia tecnica 0 financiera que no fue reforzada con la disponibilidad continua de trabajo para la industria ni con la aplicacion de mejores pnicticas administrativas.
Otras intervenciones mas satisfactorias han sido la subdivisi6n y cotizacion
par unidades a grupos de unidades de obras en las Iicitaciones de proyectos
de construccion de mayor envergadura, 10 que se ha traducido en mayo res oportunidades de trabajo para los contratistas nacionales, el aprovechamiento de
los recursos humanos y la introducci6n 0 mejoramiento de la tecnologia con
utilizaci6n intensiva de mano de obra en la construcci6n de obras publicas.
No obstante, estas medidas han sido tam bien limitadas en cuanto a su alcance
y duraci6n y tampoco han formado parte de una estrategia mas amplia.
De estas experiencias pueden derivarse algunas ensefianzas. Primera, los
gobiernos deben comprometerse a desarrollar la industria, a adoptar las medi
das que sean necesarias para resolver problemas y limitaciones especificas, y
a introducir reformas en la politic a seguida y en los procedimientos aplicados
a fin de mejorar el ambiente en que operan las empresas constructoras. Segunda, es preciso que los insumos de la asistencia tecnica especializada necesaria
sean mas amplios y se apliquen no s610 a las empresas constructoras, sino tambien a los administradores y supervisores de obras publicas y a los bancos que
proporcionan apoyo financiero a la industria. Tercera, es men ester desplegar
un esfuerzo considerable, durante un periodo prolongado para lograr los resultados que se persiguen, en particular en el segmento de la industria que se
16
dedica a obras publicas. Cuarta, y esta es la ensenanza mas importante, es preciso formular una estrategia de amp Ii os alcances en apoyo del sector de la construccion a fin de coordinar los esfuerzos que se llevan a cabo a traves de los,
diversos sectores que hacen uso de las actividades de construcci6n 0 contribuyen a estas.
Dicha estrategia debe abordar no solo el ambiente de politica general en
que opera la industria, sino tambien los problemas especificos a que se enfrenta el sector en cada pais. A fin de llevar a la practica la estrategia es preciso
preparar un numero reducido de planes de accion enfocados hacia la soluci6n
de los problemas mas apremiantes. De manera simultanea debeni iniciarse la
labor de introducir las reformas a largo plazo que muchas veces son necesarias
para mejorar el ambiente politico y legal en que opera la industria.
Un objetivo importante de la politica de desarrollo de cada gobierno debe
ser el de lograr que la industria nacional de la construccion sea competitiva.
Tambien debe tenerse en cuenta a dicha industria en el proceso de planificacion, el cual debe ayudar a determinar su capacidad y necesidades y a atenuar
los altibajos que sufre la demanda de construcci6n. Otros aspectos que es preciso tener presentes al considerar el marco institucional y la politica aplicable
a la industria son los siguientes:
La asignaci6n a una entidad publica de la responsabilidad de fomentar el
desarrollo de la industria de la construccion.
La introducci6n de las reformas necesarias en campos como el de la politica
monetaria y las tasas de interes; disposiciones presupuestarias que permitan concertar contratos multianuales y su financiamiento continuo; procedimientos mejorados de contrataci6n y administracion contractual que establezcan pnicticas de adquisici6n justas basadas en la libre competencia,
formulacion de condiciones equitativas en los contratos y funci6n supervisora que sirva de apoyo a los contratistas menos experimentados; disposiciones legales sobre salarios y empleo que estimulen una mayor contrataci6n de la mano de obra subempleada 0 desempleada, y procedimientos
para asignar las divisas que necesita la industria, en especial para importar
piezas de repuesto.
La formulaci6n de una politica de educaci6n que tenga en cuenta las necesidades de la industria de la construcci6n, sobre todo en 10 que respecta a
la capacitaci6n de administradores y de obreros calificados.
La conversi6n de las entidades de construccion de propiedad publica en empresas competitivas mediante la implantacion de las practicas de gestion
comercial y de rendicion de cuentas que siguen las empresas.
Las intervenciones publicas especificas que sean necesarias pueden aplicarse a la planificacion y ejecucion de obras de construcci6n y mantenimiento en
todos los sectores, 0 bien pueden constituir planes concretos de acci6n. Las
medidas que pueden adoptarse en 10 que se refiere a adquisiciones y contratacion son las siguientes:
La implantacion de procedimientos justos de licitacion publica para las obras
de construcciOn.
RESUMEN
17
EI establecimiento de condiciones equitativas de contrataci6n, entre las que

debeni figurar la indemnizaci6n por rezagos en los pagos.
La simplificaci6n de los tramites aduaneros y de importaci6n a fin de facilitar la adquisici6n de equipo, piezas de repuesto y materiales.
Ademas, debeni tratarse de crear una instituci6n representativa en el seno
de la industria.
Los problemas que es preciso abordar a traves de planes de acci6n especifico~ son en gran parte de indole humana y se relacionan en particular con la
labor de gesti6n. En las indus trias de la construcci6n mas desarrolladas 10 que
suele necesitarse mejorar es la capacidad en general de direcci6n de los empresarios y gerentes. Estos ultimos, por regIa general, son tecnicamente competeotes y poseen la aptitud necesaria para evaluar el riesgo que entraila la construcci6n, de manera que debe resultar litilla capacitaci6n en grupos de hom6logos y el adiestramiento individual y practico en tecnicas de gesti6n. En las
industrias de la construcci6n menos desarrolladas el metoda mas conveniente
es el del adiestramiento gradual a fin de aumentar la capacidad de los empresarios de esa industria para evaluar y hacer frente a niveles crecientes de riesgo.
En las entidades del sector publico, tambien pueden implantarse las practicas comerciales y el rendimiento de cuentas mediante el adiestramiento practico en el empleo. En el pasado esta labor ha estado a cargo de consultores que
han trabajado con las empresas publicas. Ahora estan ap\icandose nuevos metodos prometedores, entre ellos el adiestramiento que imparte personal experimentado proveniente de organizaciones contratantes internacionales y el otorgamiento de incentivos al instructor de acuerdo con la productividad de la entidad adiestrada.
Por 10 comlin tambien pueden abordarse otros problemas de la industria
de la construcci6n relativos a la disponibilidad del personal calificado, equipo, y a la escasez de materiales, pero si no hay una buena labor de gesti6n
ni continuidad en las oportunidades de trabajo los efectos de las medidas aplicadas seran de poca duraci6n.
En las economias en que abunde la mana de obra y escasee el capital, debera hacerse hincapie en la utilizaci6n de una tecnologia de construcci6n apropiada. Los proyectos en pequeila escala y que utilizan una tecnologia de bajo
nivel para la construcci6n -entre los que figuran, por ejemplo, caminos rurales, obras de riego y de control de inundaciones, y escuelas- deben encontrarse en condiciones de utilizar mana de obra pagando salarios que hagan que
la construcci6n con intensidad de mana de obra resulte eficaz en funci6n de
los costos y utilicen, siempre que sea posible, materiales y practicas del pals.
Los diseilos deben adaptarse a la tecnologia de construcci6n que sea apropiada para la regi6n. Tambien deb era procurarse eliminar las distorsiones de precios que afecten a la aplicaci6n de esas tecnologias, 0 atenuar el efecto de esas
distorsiones, por ejemplo induciendo a las comunidades a que aporten por 10
menos parte de los insumos (como mana de obra y materiales).
En algunos paises, la indole y la complejidad de los problemas de la industria de la construcci6n y del marco en que operan las empresas del ramo pue-
18
den justificar que se redacte un documento conciso en el que se describan en

line as generales la estrategia que convenga seguir, las reformas de las politicas
y procedimientos que deban buscarse, y las medidas concretas que deban in- ~
troducirse en apoyo de la industria. En estos casos, una declaracion en la que
se explique la estrategia a seguir constituirfa un instrumento de gestion sumamente valioso.
Por ultimo, cabe subrayar un aspecto import ante: las estrategias orientadas a desarrollar la industria nacional de la construccion exigiran la aplicacion
de medidas concertadas por parte de vados sectores y su mantenimiento durante periodos prolongados. Tambien es posible que demanden la puesta en
practica de reform as dificiles de la politica seguida. Dichas estrategias alcanzaran el objetivo deseado unicamente si el gobierno se compromete a aplicarlas y esta dispuesto a apoyar las medidas y llevar a cabo las reformas que sean
necesarias.
1
Introducci6n
EI ritmo al que un pais puede intensificar provechosamente la formacion de
tapitai tiene sus limites. De estos, los dos mas importantes (suponiendo que se
disponga de finandamiento, recursos naturales adecuados e institudones apropiadas) son la escasez de personal idoneo y la insuficiencia de los servicios puhlicos.
La escasez de personal idoneo no solo impide que la gente utilice con provecho el capital, sino que puede hacer que no 10 uti lice en absoluto. Mas de la mitad de la formacion de capital consiste en obras en construccion. Por 10 tanto,
la expansion del capital es funcion del ritmo al que pueda expandirse la industria
de la construccion. Los planes no pueden lIevarse a la practica si no se dispone
de los carpinteros, aibaiiiles, electricistas y mecanicos que han de Ilevar a cabo
los trabajos necesarios de construcd6n, ya se trate de caminos, puentes, presas,
fabricas, centraIes electricas, viviendas u otras obras.
Sir Arthur Lewis en The Theory of Economic
Growth, cita Iigeramente abreviada
(Londres: Allen & Unwin, 1955).
Estadisticas recientes muestran que el valor bruto de la construccion todaconstituye mas de la mitad de la inversion bruta en capital fijo en la mayoria de los paises en desarrollo (vease la ultima columna del Cuadro 1 en las
paginas 24 y 25). En esos paises la construccion suele representar entre el 3
por 100 y el 8 por 100 del producto interno brute (PIB). Sin embargo, hay
variaciones considerables. En algunos paises de ingresos bajos (por ejemplo,
Birmania, Nepal y Uganda), la proporcion del PIB que corresponde aI sector
estructurado de la industria de la construccion es inferior al 3 por 100; en
otros paises que han experimentado en fecha reciente un crecimiento dinamico
(como Argelia, Libia y Yugoslavia), esa proporcion excede del 8 por 100.
En general, las actividades de construccion tienden a aumentar conforme
se incrementa la base de recursos de un pais y a estabilizarse solo despues de
que se ha alcanzado un grado elevado de desarrollo enconomico. Entre los paises
que son miembros de la Organizacion de Cooperacion y Desarrollo Economicos (OCDE), la proporci6n media de la construccion en el decenio de 1970 represent6 entre el 7 por 100 y el 8 por 100 cel PIB. De manera analoga, en un
estudio reciente se mostr6 que la mana de obra empleada en el sector de la
construcci6n representaba en promedio el 7,4 por 100 del total de la fuerza
laboral de 16 paises desarrollados, en contraste con un promedio del 3,2 por
100 en 12 paises de ingresos bajos. En la misma muestra de paises la productivi dad relativa de los trabajadores empleados en el sector de la construcci6n
(medida segun la aportaci6n de la industria de la construccion al valor bruto
del PIB) promedio alrededor de US$22.500 per capita en los paises mas prosperos, reduciendose gradualmente a un promedio de unos US$2.600 per capiVil
20
Cuadro I.
Aportacion de las industrias manufactura y de 10 construccion 01 PIB en algunos pa(ses seleccionados, 1970-1980.
Valor agregado en Valor agregado en 10
PIB per capita
10 manufacturalPIB construccionlPIB
(dolores de EE.UU.J
%
%
Pais
1970
1980
1970
1980
1970
1980
61
139
184
124
243
133
376
131
398
357
283
335
201
569
8,9
12,0
7,9
10,1
9,2
8,3
10,2
10,9
13,3
6,0
9,2
5,9
3,1
16,8
4,6
5,1
4,0
4,9
1,8
4,8
7,1
3,9
3,2
5,5
4,1
0,2
4,0
4,2
253
505
1.877
294
278
76
331
244
165
668
1.114
4.566
386
531
174
868
473
297
10,5
13,4
7,8
11,4
4,0
9,5
4,3
16,3
5,B
9,3
11,9
8,1
21,2
8,5
5,6
5,4
17,9
5,5
3,8
6,7
6,3
4,2
4,0
3,7
6,5
3,9
3,7
5,2
8,8
6,9
65
68
410
257
103
145
493
75
136
104
237
125
162
1.496
709
224
443
1.593
138
310
265
672
5,8
10,4
21,0
22,6
14,2
9,3
13,4
9,0
16,1
16,7
16,0
7,3
9,5
28,0
25,6
17,8
B,B
22,5
10,0
16,4
17,7
19,6
2,5
2,1
5,5
3,6
5,3
2,0
3,9
2,2
4,2
5,6
6,1
Africa Oriental
Etiopia ...............
Kenia -........ ,. - , ...
Sudan ...............
Tanzania ... , .........
Uganda ..............
Zaire ... , ............
Zambia ..............
Africa Occidental
Camerun .............
Costa de Marfil ., .....
Gabon
Ghana . , .... , .. , .....
Liberia ..... " ... , .. , .
Mali ........... , .... ,
Nigeria ...............
Senegal ......... , ....
Sierra Leona ..........
6,5
3,9
8,5
6,2
4,3
Asia
Bangladesh .... , ......
Birmania .... , ..... ..
Corea, Rep. de .. , ....
Filipinas .............
India .......... , . , ...
Indonesia ....... , ....
Malasia ......... , ...
Nepal ................
Pakistan , .... , ...... ,
Sri Lanka ........ , ...
Tailandia , ............
Nota: No se dispone de datos.
5,4
1,6
9,1
7,8
4,8
5,8
4,8
5,5
8,9
5,8
21
INTRODUCCION
Cuadro I.
(Continuacion)
Valor agregado en Valor agregado en la
PIB per capita
la manufactura/PIB construccion/PIB
(dolares de EE. UU.)
0/0
%
POlS
1970
1980
1970
1980
1970
1980
752
197
1.489
6.647
340
1.999
371
541
741
1.919
609
4.188
9.598
843
4.844
1.263
1.352
2.534
14,0
22,0
19, I
2,1
16,2
0,2
9,2
16,9
25,7
11,2
28,1
19,4
4,2
17,0
1,0
13,9
21,5
30,2
9,3
4,7
8,9
7,4
4,2
9,9
6,3
7,3
12,4
12,1
5,5
8,4
9,5
6,8
5,4
7,7
5,2
11,0
Argentina , ...... ,
Bolivia ...............
Brasil ' .... , ..........
Colombia ........... ,
Chile ... - ... - ........
Ecuador ....... , ......
Guatemala .......... ,
Mexico ........ ......
f'eru ........... , .....
Paraguay .............
Republica Dominicana
1.217
481
617
440
1.135
416
427
802
512
420
444
2.577
1.093
2.150
1.220
2.355
1.303
1.072
1.974
1.034
1.356
1.219
30,0
14,4
26,7
17,5
25,5
19,5
32,6
13,5
26,6
21,8
21,5
8,8
6,1
5,3
5,8
5,3
5,3
7,3
22,9
23,8
16,7
18,5
23,2
27,1
16,5
14,9
5,8
4,1
5,9
5,5
5, I
3,9
1,8
5,1
3,0
2,8
4,9
6,7
2,8
6,1
6,6
........
607
1.372
14,1
15,1
5,0
6,0
Numero de palses .......
48
48
47
47
EUMpa, Oriente Medio y

A Mea del Norte
Argelia ...............
Esipto ...............
Grecia , ....... , . , ....
Llbia ................
l\'!arruecos , .... , .....
Oman .... , ...........
Tunez .... , ..........
Turquia ......... , ....
Yugoslavia ...........
America Latina y
el Caribe
Media aritmetica
48
45
(Continua en la pagina siguiente.)
22
Cuadro 1.
(Continuacion)
Tasa de crecimiento anual
Valor agregado/producto
Pars
1960-70 (%)
Industria
Industria
de la
manufacturera construccion
Industria
de fa
Industria
PIB manufacturera construccion
47,1
19,0
33,2
29,7
22,3
43,5
48,3
4,6
8,0
5,9
6,5
1,3 11,2
6,0 10,4
5,6 6,5
3,4 4,5 (67-69)
5,0 21,4 (67)
Africa Oriental
Etiopia .
Kenia ............... .
Sudan .............. .
Tanzania ............ .
Uganda, .......... , ..
Zaire ............ , ..
Zambia .... , ........ .
Africa Occidental
Camerun .. , .... ,.....
Costa de Marfil .......
Gabon .... " ........ .
Ghana , ..... , "."..
Liberia .. ' .. , ........ .
Mali ............. " ..
Nigeria ....... , . . . . . ..
Senegal ......... ,....
Sierra Leona .. , .. , . ...
(77-78)
(80)
(75)
(74)
(70)
(72)
(74)
54,9
32,6
46,7
44,6
(76)
(79)
(70)
(70)
61,4 (76)
40,2 (72)
28,8 (78)
49,8 (77)
59,9 (66)
58,9 (76)
41,9 (76)
28,7 (75)
31,1 (76)
56,0 (68)
56,6 (68)
3,7
8,0
4,1
2,1
3,3
5,1
3, I
2,5
4,3
8,1
11,6
12,5 (66)
4,0
11,7
9,1
6,2
3,1
5,6
6,7
1,6
10,2
3,0
52,7 (64-69)
15,7 (67)
1,5
1l,7
12,9 (60-68)
1,5
6,0
-1,3
4,0
Asia
Bangladesh .......... .
Birmania .. , .. " .... ,.
Corea, Rep. de " .... .
Filipinas ............ .
India .. "., .... , .. ',.
Indonesia ........ , .. .
Malasia ... , ....... , ..
Nepal .. , ....... , .... .
Pakistan ...... , .... .
Sri Lanka ......... ',
Tailandia .. , ...... ' ..
35,0 (79)
38,7
18,5
19,6
32,1
22,6
(78)
(77)
(77)
(78)
(76)
35,7 (76)
47,1 (70)
50,8 (67)
48,2
42,6
38,8
40,4
46,5
(77)
(77)
(77)
(68)
(75)
59,2 (77)
47,2 (78)
Nota: Los anos de referencia aparecen entre parentesis.

- . No se dispone de datos.
6,6
3,7
2,6 3,4
8,6 17,6
5,1
6,7
3,6 4,7
3,9
3,3
6,5
9,9
2,5
7,2
9,4
4,8
6,3
9,4 11,4
10,6
1,2
35,0
1,9
6,5
4,3
9,5
11,0
7,7
11,5
23
INTRODUCCION
(Continuacion)
Cuadra 1.
Valor agregadolproducto
Industria
Industria
de la
manu/acturera construcci6n
PaIs
Tasa de crecimiento anual

1960-70 (0/0)
Industria
de la
Industria
PIB manu/acturera construcci6n
Eur,Jpa, Oriente Medio y

A (rica del Norte
Argelia ..... ., .......
Egipto
Grecia . " . , ,-. , - " . , .
L.bia ................
Marruecos .. ........ .
Oman ................
Ttinez ................
Turquia ........ .. , ..
,
39,6
27,8
33,1
46,0
(69)
(76)
(77)
(76)
28,0 (78)
37,8 (79)
30,3 (79)
39,9
31,0
34,3
60,0
(77)
(70)
(76)
(70)
41,9 (78)
50,3 (70)
43,6 (79)
4,3
5,3
7,5
24,4
4,4
19,5
4,5
6,0
5,9
7,8
4,8
10,2
11,0
4,2
-1,6
6,7
7,5
7,8
10,9
5,7
1,8
7,5
6,9
4,3
5,2
5,4
5,1
4,4
4,4
5,6
7,6
4,9
4,2
4,5
5,6
5,4
9,7
5,7
5,5
4,9
8,1
10,1
5,7
4,9
5,0
5,3
12,4
8,5
7,5
3,1
4,7
4,3
9,7
1,9
8,1
!l,1
5,6
7,9
8,1
6,6
America Latina y
el Caribe
Argentina .. - .. , .... '.
Bolivia ... , ..... .... .
Brasil ... , ............
(olombia .. - .. ' ......
Chile .... , ...........
I cuador '" ...........
(juatemala , ..........
Mexko ..............
Peru ........ - , .......
Paraguay .............
Republica Dominicana
Venezuela
Media aritmelica
-,
......
Numero de pal.5eS . . . . . . ,
28,9
39,7
43,4
51,0
40,0
37,9
42,5
43,1
(77)
(74)
(77)
(77)
(76)
(75)
(76)
(77)
48,5 (73)
58,4 (70)
39,3 (70)
48,4 (79)
34,5 (78)
47,4
41,1
43,0
49,4
36,5
46,8
39
32
(70)
(78)
(77)
(68)
48
45
43
(Continua en 1a pagina siguiente.)
24
Cuadro 1.
(Continuaci6n)
Tasa de crecimiento anual, 1970-80 (0/0)
Pais
PIB
Industria
manufacturera
Industria de la
construcci6n
2,5
6,9
4,0
5,2
-1,8
-0,5
0,7
2,4
11,0
1,3
2,9
-9,1
-2,1
0,4
0,8
2,1
8,3
1,2
-9,1
-3,1
-2,2
6,4
5,7
-1,2
2,0
4,9
5,2
2,6
1,7
6,2
17,3
2,9
8,0
3,2
12,4
3,6
4,1
1,9
6,2
3,9
4,6
9,5
6,4
3,6
7,6
7,8
11,8
4,2
16,6
7,1
4.9
12,8
11,6
4,3
7,4
12,9
16,7
4,0
1,9
10,6
8,2
3,2
8,5
Construccion
como
porcentaje de la
FBICF
Africa Oriental
Etiopia .... , ......... .
Kenia ... , ....... , ... .
Sudan ..... , ........ .
Tanzania ............ .
Uganda ...... , ...... .
Zaire ............... .
Zambia ............. .
62,3
37,0
28,3
34,0
57,2
17,4
56,7
(76)
(75)
(76)
(75)
(73)
Africa Occidental
Costa de MarCil ...... .
Gab6n ............. ,'
Ghana .............. .
Liberia .... , .. , ...... ,
Mali ................ .
Nigeria .......... , ... .
Senegal ... , ........ ,'
Sierra Leona ......... ,
14,4
6,1
2,8
63,1
63,3 (74)
64,2 (76)
47,1
67,3 (75)
62,8 (77)
Asia
Bangladesh ...... , ...
Birmania ......... , ..
CO.re.a, Rep. de
Flhpmas ............
India ..............
Indonesia ........ , ..
Malasia .............
Nepal .. , ........ , ...
Pakistan ..... , ......
Sri Lanka ...........
Tailandia ............
.
.
,
.
'
.
.
.
.
.
2.5
15,4
8,4
2,5
4,7
4,4
7,2
44,9
51,6 (77)
45,9 (71)
76,7 (73)
60,8
38,2
29,2
Nota: Los anos de referenda aparecen entre pan!ntesis.

- . No se dispone de datos.
FBICF. Formaci6n bruta interna de capital fijo correspondiente a 1978.
25
INTRODUCCION
Cuadro l.
(Continuacion)
Tasa de crecimiento anual, 1970-80 (%)
Pars
PIB
Industria
manuJacturera
Industria de 10
constmccion
Constmccion
como
porcentaje de 10
FBICF
Europo, Oriente Medio y

Africa del Norte
Arge1ia ...............
Egipto .... , ..........
Grecia ...............
Llbia ..... ... . .... .
Marruecos ............
Oman ................
Tlinez ................
Turquia . , ........... ,
7,0
7,2
4,6
2,5
5,6
5,5
7,5
5,6
6,1
11,4
8,7
6,0
18,6
5,8
17,4
2,9
0,7
13,2
9,4
46,7
43,4
62,1
67,4
49,9
(76)
(75)
11,8
6,1
7,3
10,4
5,6
6,5
50,3
57,7 (75)
57,7 (75)
Argentina ... , .......

Bolivia .... -..........
Brasil ................
Colombia ...... , .....
Chile ................
Ecuador ..............
Guatemala ...........
Mexico ...............
Peru , ................
Paraguay .............
Republica Dominicana ..
Venezuela ............
2,3
4,8
8,4
5,8
1,4
9,1
5,7
6,4
3,0
8,6
6,6
5,0
1,4
6,0
8,7
6,2
-0,8
11,2
6,1
7,0
3,1
7,9
6,5
5,7
4,5
5,7
9,9
0,8
-3,1
5,7
16,3
6,8
3,4
20,6
8,6
11,2
59,2 (75)
48,3 (75)
..........
4,8
6,3
6,8
(75)
(75)
America Latina y
el Caribe
~
Media aritmetica
Numero de poises .......
48
45
44
43,6
40,6 (76)
46,1 (77)
35,5
59,2
45,2
50,1
63,4
55,0
50,8
39
Fuentes: Banco Mundial, 1982; Naciones Unidas, Yearbook oJ Construction Statistics, 1982;
Naciones Unidas, Yearbook oj National Accounts Statistics, vol. 1, 1979; Naciones
Unidas, Yearbook oj Industrial Statistics, vol. I, 1979; Naciones Unidas, Statistics
Yearbook, 1979180.
26
ta en los mas pobres (vease el Cuadro 2). Las cifras corresponden al ultimo
del que se dispone de datos y se comparan en dolares de 1980.
Ahora bien, el hecho mismo de que la construccion sea importante como'
factor de desarrollo puede convertirla en un impedimento al progreso. Esto
se aplica en particular a los paises mas pequenos y pobres que no cuentan con
una industria nacional de la construccion 0 que, en el mejor de los casos, esta
es solo rudimentaria. La reducida escala de los proyectos de infraestructura
y de las obras de mantenimiento en dichos paises hace que no resulten atractivos para las em pres as contratantes internacionales. En consecuencia, la obtencion de servicios extranjeros de construccion resulta muy dificil 0 excesivamente costosa. Un problema un tanto semejante se plantea en un numero mayor de paises, los que, despues de haber desarrollado su infraestructura basica, necesitan establecer sistemas secundarios, 0 modernizar su infraestructura
original, asi como mantener las obras ya construidas. Estos ultimos paises no
cuentan con recursos internos suficientes para la construccion.
La importancia que reviste establecer 0 mejorar industrias nacionales de
la construccion en los paises en desarrollo queda ilustrada tambien por el hecho de que hasta el 75 por 100 de las obras de construccion incluidas en proyectos del Banco aprobados durante los ejercicios economicos de 1980-82 se
esperaba que se llevaran a cabo por contratistas nacionales 0 por el regimen
de administracion I.
Es evidente que el proceso de desarrollo no es sencillo: la industria de la
construccion esta relacionada con much os sectores, tanto en 10 que se refiere
a insumos como a productos, y es importante que el desarrollo de la capacidad
interna tenga lugar por medio de un enfoque coordinado e integrado, a partir
del proceso de planificacion para el desarrollo economico. Asimismo, es preciso superar la predisposicion general que existe en contra de los contratistas.
Tradicionalmente se ha hecho responsables nada mas a estos de los sobrecostos y los incumplimientos en los plazos de ejecucion de las obras, 0 de la introduccion de pnicticas irregulares en los procesos de adquisicion y de administracion de contratos. No cabe duda de que en ellos recae una parte de la responsabilidad, ahora bien, con frecuencia las causas pueden atribuirse a las estipulaciones defectuosas de los contratos y a la deficiente administracion de
estos por las autoridades empleadoras. Es preciso prestar asistencia a los contratistas nacionales, al igual que a otros tipos de empresa de los paises en desa- .
rrollo y debe reconocerse a la construccion como industria.
1 Se definen como contratistas nacionales), aquellos en que el 50 por 100 0 mas de la empresa es de propiedad nacional. Los contratistas del pais son las empresas que tienen su base de
operaciones en el pais independientemente de su propiedad. Operacion por el regimen de administraciom) es aquella en la que una entidad publica administra directamente servicios orientados
a lograr determinados objetivos de construccion 0 mantenimiento. El ejercicio economico del Banco
Mundial comprende desde eI I de julio hasta eJ 30 de junio.
INTRODUCCION
27
Participacion del Banco Mundial en la construccion

En los ejereicios eeonomicos de 1980-82 los gastos de las obras de eonstruecion representaron, en promedio, el44 por 100 de los US$11.4OO millones
anuales de los proyectos que recibieron apoyo financiero del Banco. Si se mantiene esa misma proporcion. esos gastos deben representar alrededor de
US$70.OOO millones de compromisos de prestamo en los ejercicios eeonomicos
de 1982-86. De la inversion privada y publica financiada con recursos de otras
fuentes surgini una demanda adicional mucho mayor de capacidad de construccion.
En los decenios de 1950 y 1960. la mayor parte de las inversiones financiadas por el Banco se destinaba a grandes proyectos de infraestructura con utiliza~ion intensiva de capital, como presas, centrales electricas, carreteras y puertos. La atencion se concentraba sobre todo en la ejecucion satisfactoria a bajo
costa de la obra fijada como meta y en su ulterior funcionamiento eficiente.
Debido a la limitada capacidad de construccion de los contratistas nacionales
esas obras se llevaban a cabo con freeuencia por contratistas extranjeros. Asi
sucedia incluso en paises que ahora han alcanzado un nivel de ingresos medianos 0 se han semiindustrializado, como el Brasil y la Republica de Corea.
EI Banco sigue interesandose en muy gran medida por obras de gran envergadura, como centrales hidroelectricas y puertos, pero en los ultimos afios se
ha atribuido mayor import an cia a los procesos por los cuales se obtiene la obra
fijada como meta y luego se Ie presta servicio de mantenimiento. Esos procesos [levan consigo cuestiones fundamentales de desarrollo economico que afectan en grado significativo a las oportunidades de las industrias de construccion nacionales y a las presiones que se ejercen sobre estas, por ejemplo para
estimular el espiritu de la empresa, hacer que la poblacion del pais participe
en el desarrollo institucional y para mantener la infraestructura existente. Ademas, los cambios introducidos en las modalidades de financiamiento del Banco, que ahora favoreeen a los proyectos de desarrollo rural, demograficos, de
edueaeion y urbanos, han creado oportunidades de ejecucion de obras de construecion mas pequeiias. Muchas veees estas obras mas pequefias no resultan
atraetivas para los contratistas internacionales y, por 10 tanto, su ejeeucion puede de pender de la existencia 0 de la ereacion de una industria nacional de la
.construccion.
La participacion inicial del Banco en el desarrollo de las industrias nacionales de la construccion se produjo principalmente por medio de la licitacion
.por partes 0 grupos de trabajos mayores con objeto de hacerlos aceesibles
a los pequenos contratistas nacionales en eompetencia con las grandes empresas internacionales 2. Por otra parte, algunas compras de equipo efectuadas
por contratistas nacionales se financiaron con prest amos concedidos a traves
2 La licitaci6n por partes 0 grupos, que por su concisi6n se empleani. en el futuro, consisten en subdividir una determinada serie de obras de construcci6n, como tramos de camino, en
contratos mas pequeilos y permitir asi que los contratistas que operan en menor escala presenten
licitaciones para obtener partes individuaJes 0 conjuntos de esas obras.
Trabajadores empleados en la industria de la construccion y aportadon de esta industria al PIB.
Cuadro 2.
Trabajadores empleados en la
industria de la construccion
Pais
Alemania, R. F ................
Suecia ........................
Dinamarca ....................
Noruega ......................
Belgica .......................
Francia .......................
Pafses Bajos ..................
Estados Unidos ................
Austria .......................
Canada .......................
JapOn ........................
Finlandia .....................
Reino Unido ..................
ltalia .........................
Espai\a .......................
Singapur
PNB per capita

1980 (dolares
deEE.UU.)
(A)
13.590
13.520
12.950
12.650
12.180
11.730
11.470
11.360
10.230
10.130
9.890
9.720
7.920
6.480
5.350
4.480
00
Aportacion per capita

al PIBa
Numero
(miles)
(B)
Como porcentaje
de fa poblacion
activa
(C)
Dolares
deEE.UU.
del al'lo de
referencia
(D)
Dolares
de EE.UU.
de 1980
(E)
Al'lo de referenda
para las
columnas (B)-(D)
1.964
183
209
146
289
1.833
500
6.871
278
562
4.752
149
1.679
2.021
1.087
58
7,3
6,2
8,1
7,5
7,0
8,0
9,9
6,6
9,0
5,0
8,7
6,4
6,4
9,0
8,1
5,2
33.306
37.775
17.862
25.847
32.421
23.611
13.910
15.907
23.855
23.922
19.100
21.879
12.913
11.602
14.026
12.806
33.306
41.326
22.845
25.847
32.421
23.611
17.791
17.402
23.855
23.922
20.895
21.879
14.127
12.693
15.344
12.806
1980
1979
1977
1980
1980
1980
1977
1979
1980
1980
1979
1980
1979
1979
1979
1980
(F)
t""
>
Z
0
c:
Ul
-l
::c
;;
g
t""
>
n
0
Ul
-l
::c
c:
nn
Promedio de 16 paises .......

Portugal ......................
Chile .........................
Mexico .......................
7,4
2.350
2.160
2.130
385
193
910
8,7
5,2
4,6
22.504
3.564
7.360
8.992
3.564
7.360
9.837
1980
1980
1979
Brasil ........................
ArgeIia .......................
Costa Rica ...................
Corea, Rep. de ................
Jordania ......................
Paraguay ....................
Siria .........................
Tunez ........................
Ecuador ......................
Colombia .....................
2.050
1.920
1.730
1.520
1.420
1.340
1.340
1.310
1.220
1.180
2.665
345
61
841
51
62
298
181
126
200

Nicaragua ..... ... ............
Guyana .. , ...................
Tailandia ....................
El Salvador ...................
Egipto .......................
Honduras .....................
Sudan ........................
Indonesia ....................
Pakistan ......................
India b .................... ...
Malawi ......................
Birmania .....................
6,7
10,2
7,9
5,9
13,6
5,6
13,7
9,7
4,7
3,4
3.891
7.013
5.117
6.474
3.588
4.393
2.321
3.138
6.978
3.766
7,7
720
690
670
590
580
560
470
420
300
240
230
180
37
10
313
82
449
31
87
838
1.005
2.549
47
195
4,3
6,3
1,5
5,4
4,5
3,3
2,0
1,7
4,1
1,2
2,1
1,4
4.257
8.970
5.117
6.474
3.925
4.393
2.539
3.138
6.978
4.817
1979
1977
1980
1980
1979
1980
1979
1980
1980
1977
Z
o-j
5.490
1.280
3.016
3.896
2.110
2.071
3.226
3.393
2.942
1.382
2.375
768
497
1.280
3.857
4.632
2.308
2.266
3.529
4.340
3.763
1.253
2.598
982
497
1980
1977
1978
1979
1979
1979
1977
1977
1981
1979
1977
1980
"0
I:)
c::
("')
Q
0
2.609
a Calculado primero en moneda nacional al valor del ai'lo de referencia (columna F) utilizando dfras del Banco Mundial. Convertido a d61ares
de EE. UU. del ai'lo de referenda utilizando Estadisticas jinancieras internacionales, Supplement on Exchange Rates No. I, 1981; y a d61ares de EE. UU.
de 1980 utilizando factores tornados del informe estadounidense Economic Report of the President, 1983.
b Las cifras correspondientes a los trabajadores de la India son estimadones.
Otras fuentes: Atlas del Banco Mundial, 1981, Y OIT, Yearbook of Labour Statistics (varios numeros).
I../.l
~
Cuadro 3.
Participaci6n del Banco Mundial en el jomento de las industrias nacionales de la construcci6n.
Ul
Tipo de
Participaci6n
Estudio
examen
Asistencia
tecnica
Carreteras
Alto Volta, Argelia,

Bangladesh, Birmania,
Camenln, Colombia,
Ecuador, Ghana, Haiti,
Honduras, India,
Indonesia, Jamaica,
Kenya, Liberia,
Malawi, Nepal, Niger,
Nigeria, Paraguay,
Papua Nueva Guinea,
Peru, Senegal,
Sierra Leona, Sri
Lanka, Tanzania,
ArgeIia, Bangladesh,
Camerun, Colombia,
Etiopia, Ghana,
Jamaica, Liberia, Nepal,
Paraguay, Yemen R.D.P.,
Papua Nueva Guinea
Desarrollo
industrial y
Desarrollo
jinanciamiento urbano
Burundi,
Egipto,
Liberia,
Madagascar,
(Nigeria),
Rwanda,
Sudan,
Swazilandia,
Yemen R.A.
Filipinas,
India,
Malawi,
Zambia
Abastecimienro
de agua
potable
Bangladesh,
Jordania,
Tunez,
Yemen R.A.
Educaci6n
Asistencia
tecnica
(Sri Lanka), Libia,

(indonesia) Kuwait
Obras del
sector
>-l
7"
Orras
Corea,
Pakistan
Etiopia,
(Kenya),
Iran, Rep. de
Siria,
Trinidad
y Tabago,
Yemen, R.D.P.
):
g
~
Ul
>-l
~
India
Asisteneia
finaneiera
Etiopia, Ghana,
Nepal, Pakistan
Camerun,
Corea,
Chipre,
Egipto,
Filipinas,
(Ghana),
Liberia,
Marruecos
Proyectos de
la industria
de la construed6n
Birmania, Indonesia,
Sierra Leona
Burundi
India,
Paki~lall
Proyectos de educacion: El adiestramiento en tecnicas de construcci6n ha recibido financiamiento por medio de proyectos de educaci6n del Banco.
De 1966 a 1981 hubo 96 proyectos de educaci6n en 60 paises que contenian elementos componentes de eapacitaci6n para personal de la industria
de la construcci6n, incluidos earpinteros, albaililes, obreros metalurgicos, electricistas, plomeros y supervisores de construcci6n de caminos.
Palses en los que se ha /omentado fa construccion por metodos con gran intensidad de mano de obra mediante medidas especljicas: Benin, China,
Filipinas, Honduras, Kenia, Lesotho y Malawi.
Nota: En este cuadro no figuran las medidas tomadas por medio de la licitaci6n por partes 0 grupos de obras de construcci6n ni las licitaciones
con el 7,5 por 100 de preferencia local. Los paises que aparecen entre parentesis indican colaboraci6n entre departamentos del Banco.
~
~
8
~
\.I.l
32
de instituciones financieras de desarrollo (IFD). La industria de materiales de

construccion tambien recibio ayuda del Banco para su expansion y se adiestro
a numerosos artesanos y operadores de equipo como parte de muchos proyec-'
tos de educacion y de carreteras.
EI interes del Banco por robustecer la industria nacional de la construccion
comenzo en 1970 cuando un grupo de funcionarios que visito el Pakistan para
supervisan> un proyecto de carreteras propuso un enfoque multisectorial de
la construccion. Esa visit a fue seguida en 1971 de un informe memorable sobre licitacion publica internacional en relacion con la construccion de obras
publicas en la India, en el que figuraba un analisis de la industria nacional de
la construccion. Ese informe fue seguido de un proyecto de investigacion sobre las industrias de la construccion 3.
En 1973, el Directorio Ejecutivo del Banco establecio un marco para evaluar y prestar asistencia a casos concretos de industrias nacionales de la construccion en los paises en desarrollo. EI Directorio aprobola propuesta de conceder una preferencia nominal del 7,5 por 100 en las licitaciones publicas internacionales a los contratistas de paises que tuviesen ingresos bajos per capita
y autorizo al Banco a prestar asistencia tecnica y financiera para el fomento
de industrias nacionales de la construccion que fuesen eficientes 4. A partir de
1974 las actividades del Banco en este sector se fundamentaron en dicho mandato.
Si bien han sido limitados los efectos directos producidos por la preferencia a favor de los contratistas nacionales, durante los diez ultimos alios se ha
adoptado un numero creciente y variado de iniciativas relacionadas con la asistencia tecnica y financiera prestada a la industria de la construccion. En el Cuadro 3 se enumeran las iniciativas del Banco emprendidas en varios de sus paises miembros des de 1973 en apoyo de la industria de la construccion.
EI instrumento mas importante escogido para prestar asistencia en un gran
numero de paises 10 han constituido los proyectos de carreteras, hasta el punto
de que en la actualidad es raro que no se incluya por 10 menos una breve estimacion de la capacidad de la industria nacional de la construccion al tiempo
que se evalua un proyecto viaL Dichas evaluaciones se han efectuado durante
la preparacion 0 ejecucion de proyectos de carreteras en 28 paises. En la mitad
aproximadamente de esos casos se ha prestado asistencia tecnica complementaria en forma directa a los contratistas, a las instituciones financieras de desarrollo que les conceden credito 0 a los ministerios que supervisan su trabajo.
En varios prestamos destinados a carreteras se ha estipulado la capacitacion
de contratistas y del personal del departamento de carreteras y la realizacion .
de estudios con la mira de aprovechar en mayor medida los materiales del pais
en la construccion y mantenimiento viales.
3 Vease el estudio de John C. de Wilde y colaboradores, A Framework/or the Promotion 0/

Construction Industries in the Developing Countries, Documento de Trabajo N. 0 168 del Personal del Banco Mundial (Washington, D. C.: Banco Mundial, 1972).
4 Con respecto al ejercicio de 1984 el limite maximo de la preferencia es de $4 IO en d61ares
de 1982.
INTRODUCCION
33
La asistencia financiera prestada por el Banco a la industria de la construccion ha adoptado numerosas modalidades: represtamos por conducto de una
institucion financiera de desarrollo para compras de equipo (como en Etiopia,
Ghana y el Pakistan); asignaciones a los gobiernos a fin de que adquieran determinado equipo para arrendarlo a contratistas pequefios del pais (como en
Bangladesh, la India y Nepal); suministros de equipo y prestacion de asistencia tecnica a companias constructoras de propiedad estatal (como en Argelia,
Birmania y la Republica Democratica Popular del Yemen), y financiamiento
de importantes proyectos piloto de construccion y mantenimiento con utilizacion intensiva de mano de obra (como en Benin, Honduras, Kenya, Lesotho,
Malawi y Republica Dominicana). En Sri Lanka el Banco financio un proyecto para adiestrar personal del pais en tecnicas de construccion. En 1983 se aprobo un proyecto semejante para ejecutarlo en Indonesia.
Los fondos del Banco se han venido canaIizando desde hace tiempo por
las instituciones financieras de desarrollo hacia los product ores de materiaIes
de construccion, empresas manufactureras y, en ocasiones, a entidades contratantes. Ese financiamiento ha revestido importancia especial en la Republica de Corea yen Filipinas. En el Africa Oriental y en las regiones de Europa,
Oriente Medio y Africa del Norte se han llevado a cabo estudios especiales en
forma conjunta por el Banco Mundial y la Organizacion de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI) con el fin de determinar las posibilidades de desarrollo de la industria de la construccion en ocho paises. Un proyecto emprendido en Rwanda estuvo orientado especificamente hacia la industria de la construccion, aun cuando mas tarde el Gobierno decidio no llevarlo
ade!ante.
Por el contrario, el Gobierno de Burundi ha asignado alta priori dad al desarrollo de la incipiente industria de la construccion. En la actualidad se esta
ejecutando un proyecto especial cuya mira es corregir deficiencias fundamentales para facilitar el desarrollo del sector de la construccion de edificios como
primer paso para el establecimiento de una industria de mas altos vueIos. Los
componentes de este proyecto incluyen el aprovechamiento y mejora de materiales de construccion del pais (mediante la instalacion 0 mejoramiento, por
ejernplo, de hornos de cal, fabricacion de ladrillos y repoblacion forestal); la
prestacion de asistencia tecnica a departamentos gubernamentales para mejo.rar las disposiciones que regulan la construccion de edificios, los metodos de
contratacion y supervision y la dotacion de personal; la prestacion de asistencia tecnica y financiera a contratistas y la capacitacion de artesanos.
Un hecho importante registrado en los ultimos afios ha sido el financiamiento de compafiias de arrendamiento por parte de la Corporacion Financiera Internacional (CFI). La mayoria de esas compafiias ha venido destinando
una parte de sus recursos a la adquisicion de equipo para empresas de construccion. Estas representan una parte considerable de las operaciones que realizan las companias de arrendamiento establecidas con apoyo de la CFI en Colombia, la Republica de Corea, Filipinas, Sri Lanka, Tailandia y Uruguay. En
Turquia la CFI esta ayudando a establecer un fonda de garantia a fin de prestar fianza a los contratistas nacionales por sus trabajos para exportacion.
34
Un gran mimero de proyectos de educacion que han recibido apoyo financiero del Banco ha incluido componentes para la capacitacion de artesanos y
de tecnicos de construccion de nivel intermedio. Aun cuando a ultimas fechasse ha conferido mas importancia ala enseiianza primaria, de todos modos sigue habiendo algunos proyectos que tratan, en parte, de adiestrar personal para la industria de la construcci6n. Por ejemplo, en Sri Lanka e Indonesia hay
proyectos especiales de dicha industria enfocados basicamente hacia la capacitacion de personal y que se llevan a cabo en estrecha cooperaci6n entre los Departamentos de Educaci6n y Carreteras. Otra iniciativa importante ha sido la
creacion de unidades de capacitacion relacionada con la produccion que, aunque tienen por finalidad principal ad1estrar al personal de mantenimiento de
los ministerios, tambien han contribuido a formar operadores de equipo y mecanicos para la industria de la construe cion en generaL Por ejemplo, esas un idades estan funcionando en la actualidad en el Brasil, Kenya, Nigeria, la Republica Dominicana y Zaire.
En los prest amos relacionados con el desarrollo urbano se ha incorporado
la prestacion de asistencia al sector no estructurado de la construccion y se incluye en ella el adiestramiento de artesanos y de pequeiios empresarios del pais
(como en Botswana, Mali, Tailandia y Zambia) yel financiamiento de proyectos que proporcionan terrenos con los debidos levantamientos topograficos y
adecuadamente documentados, dotados de servicios basicos, a los que levantan edificios con su esfuerzo propio. Este metoda se ha aplicado en numerosos
proyectos de urbanizacion en todas las regiones. Por ejemplo, los componentes de lotes y servicios de los proyectos de urbanizacion se han utilizado en
las ciudades de El Salvador y Mexico, y en Madras, Manila y Nairobi. Otras
medidas incluyen la realizaci6n de estudios especiales de la industria de la construccion en Filipinas y Kenya, la utilizaci6n de componentes de formacion profesional para desarrollar aptitudes en los que trabajan en la construcci6n de
edificios en Indonesia, Jordania, Filipinas y otros paises, el aprovechamiento
de materiales de construccion de origen nacional en Guatemala y Tanzania,
y el arriendo de equipo de construccion de edificios a pequenos constructores
en Filipinas para el proyecto de urbanizacion de Manila.
Esquema del presente estudio

En el presente estudio se indican las estrategias a seguir en la aplicacion
de las medidas que adopten en el futuro los paises en desarrollo. La meta que.
se trata de alcanzar es la de mejorar y promover la expansion de la industria
de la construccion en esos paises. Se dedica atencion particular a los paises mas
pobres, no solo en razon de que en ellos la industria se enfrenta a los mayo res
obstaculos, sino tambien porque dichos paises est an percatandose cada vez mas
de 10 mucho que contribuyen al desarrollo la construcci6n de edificios y obras
pubJicas, la creacion de empleos y la capacitacion de personal. En los capitulos dedicados a la gestion empresarial y la formacion de personal se pone de
relieve la funcion fundamental que desempena el personal capacitado. Asimis-
INTRODUCCION
35
mo se realza la experiencia adquirida a traves de la construccion de obras publicas con utilizacion intensiva de mano de obra en paises con escasa tradicion
'en la aplicacion de esas tecnicas.
Ahora bien, la falta de informacion sistematizada dificulta en grado sumo
la exposicion ordenada de los problemas del sector no estructurado de la construccion, que representa una gran proporcion de la edificacion de viviendas
en los paises mas pobres. De todos modos, se reconocen las caracterfsticas principales de dicho sector y se examina y expone en forma breve la experiencia
de los organismos de ayuda que han tratado de contribuir a su desarrollo.
Bn el texto se sigue una norma analitica, considerandose en primer lugar
la emuctura de la industria de la construccion (Capitulo 2) y sus antecedentes
economicos (Capitulo 3); luego se examina la funcion que desempefia el gobiemo como factor clave en la generacion de demanda y regulacion de la oferta (Capitulo 4). En los Capitulos 5 a 8 se examinan los factores de produccion
(ge~tion, personal, recursos financieros y materiales). Por ultimo, en el Capitulo 9, se present a una evaluacion general de las iniciativas adoptadas por el
Banco hast a la fecha y se analiza el posible apoyo futuro a las industrias nacionales de la construccion.
2
Estructura de fa industria de fa construcci6n
La estructura y organizacion de la industria de la construccion varian en
grado considerable de un pais a otro. Las diferencias que se observan dentro
de la industria estan determinadas por la importancia relativa de unos cuantos
factores condicionadores especificos y caracteristicas especiales de la industria,
asi como por el grado de desarrollo de la economia del pais.
La estructura de la industria est a configurada por los tres facto res principall.!s siguientes:
La indole del trabajo que ha de realizarse, el cual, a su vez, es funcion de
los factores de escala, dispersion geografica, funcion y especializacion (por
ejemplo, construccion de edificios 0 de obras public as) 5.
La eleccion de tecnologia, que depende del nivel de desarrollo tecnologico
alcanzado por la industria, de la abundancia 0 escasez relativas de mano
de obra y de capital (y de los precios de estos), de las condiciones c1imatologic as y fisicas, de la politica que siga el gobierno y del nivel general de
desarrollo de la economia.
El ambiente social y economico, el cual se halla condicionado por la estructura general y la situacion de la economia, la organizacion politica y las
tradiciones que influyan en la forma en que se lleven a cabo las operaciones.
Las modalidades que adopte la organizacion de las unidades de produccion dentro de la industria nacional son consecuencia de los factores estructurales indicados arriba. Por 10 general, esas unidades de produccion pertenecen
a cuatro grupos principales: a) artesanos y contratistas del sector no estructurado; b) organizaciones de la comunidad 0 que trabajan por el metodo de autoayuda; c) entidades 0 empresas de propiedad estatal, y d) compaiiias privadas.
Los tres ultimos grupos constituyen la industria nacional de la construccion
propiamente dicha (010 que se denomina el sector estructurado), el cual compite con un quinto grupo, 0 10 complementa, formado por entidades contra. tantes extranjeras.
En algunos paises es muy amplia la participacion de los contratistas extranjeros en el sector estructurado de la construccion. Por ejemplo, las compaiiias
. extranjeras llevaron a cabo alrededor del 95 por 100 de las obras de construccion que se dieron a contrata en Benin en 1976 y el 70 por 100 aproximadamente en Nigeria y Burundi en 1979. En Trinidad y Tabago (1978), dichas compaflias ejecutaron cerca del 50 por 100 de los trabajos, en tanto que en Siria
(1976), la participacion exterior represento el40 por 100 del volumen de cons\ La construcci6n de edificios suele incluir viviendas, estructuras de fAbricas, locales para ofi
cinas, escuelas, hospitaies, cuarteles y edificios agricoias. Las obras publicas cornprenden carreteras, instaiaciones para abastecirniento de agua potable, generacion de energia electrica y servicio
de ' iego, aeropuertos, ferrocarriles, puertos y otras obras sernejantes.
38
truccion registrado. A medida que se desarrollan los paises, a los contratistas

internacionales les resulta cada vez mas difkil competir con las empresas na-.
cionales, ya que se van estableciendo con mas firmeza, primero en la construccion de edificios y, en etapas ulteriores, en obras cada vez mas complejas como la construccion de caminos, pistas de aterrizaje, canales, presas pequeftas,
y otras por el estilo. En los paises en desarrollo mas adelantados, los contratistas extranjeros proporcionan en la actualidad solo servicios muy especializados, 0 trabajan I.'!n planes que superan la capacidad tecnologica de las compaftias nacionales.
Un estudio de informacion estadistica correspondiente a 19 paises indica
que la relacion entre la construccion de edificios y la de obras publicas es de
cerca de 70 y 30, respectivamente (vease el Cuadro 4). En algunos de los paises
menos adelantados, en los que el sector no estructurado desempefta un pape1
importante en la construccion de viviendas, las actividades de construccion de
edificios es posible que representen una proporcion todavia mayor de la produccion total de la construccion. Desafortunadamente, las estadisticas oficiales no incluyen las obras ejecutadas por el sector no estructurado, ni tampoco
indican las diferencias existentes entre los paises que se encuentran en distintas
etapas de desarrollo. Por ejemplo, con respecto al periodo de 1972-79, la relacion entre la construccion de edificios y la de obras publicas fue semejante en
Tailandia y en los Estados Unidos (alrededor de 73:27).
Sin embargo, la fluctuacion interanual entre los dos tipos de construccion
fue considerablemente mas acentuada en los paises en desarrollo. En Tailandia la construccion de edificios oscilo entre el 62 por 100 y el 85 por 100, frente
al 68 por 100 y el 75 por 100 en los Estados Unidos. Tales fluctuaciones parecen indicar la ventaja que representa para los contratistas de los paises en desarrollo el diversificar sus actividades ejecutando a la vez obras publicas y de
construccion de edificios.
El sector no estructurado
En la actividad mas basica de construccion el hombre levanta un albergue
para su familia 0, en colaboracion con sus vecinos, realiza trabajos para satisfacer necesidades comunes (por ejemplo, obras de protecci6n contra inunda-ciones 0 escaleras de acceso a los tugurios construidos en terrenos inclinados).
Artesanos y constructores individuales, que muchas veces son ambulantes, pueden ayudar a esos esfuerzos locales mediante la aportacion de sus conocimien-'
tos especializados. Muchas de esas actividades dependen en gran medida de
gente que trabaja por cuenta pro pia y de la mana de obra de los miembros
de la familia y su escala es 10 bast ante reducida para que dar al margen de la
mayor parte de las disposiciones reglamentarias y de la enumeracion
estadfstica 6.
6 Por ejemplo, en la definicion que da las Naciones Unidas de la industria de la construccion
para fines estadisticos se excluye el sector no estructurado.
ESTRUCTURA DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION
39
No obstante, en los paises mas pobres predominan las actividades de construcci6n no estructuradas y estas atienden necesidades basicas de la sociedad
-que, de otro modo, quedarian sin satisfacer. Son, asimismo, actividades en
las que se hace uso intensivo de mana de obra y constituyen un semillero de
personal adiestrado y de posibles empresarios para el sector estructurado. Debido a estos factores, la asistencia relativamente modesta que se preste a este
sector puede producir resultados importantes. Esa asistencia puede asumir la
forma de asesoramiento tecnico y capacitaci6n en aptitudes basicas, acceso a
lotes y servicios para la construcci6n de viviendas basicas (incluidos los derecho, legales de propiedad de los terrenos) yel fomento del establecimiento de
me, anismos para el suministro de materiales a precios competitivos.
Construcci6n organizada por /a comunidad

En muchas partes del mundo las obras de construcci6n y el mantenimiento
de Ja estructura se han Ilevado a cabo tradicionalmente mediante el esfuerzo
organizado de la comunidad. En la India y en China la tradici6n ha proseguido sin interrupci6n durante muchos siglos. En otras partes, asi en paises en
desarrollo como desarrollados, se han ido abandonando los vigorosos sistema, comuna1es del pasado. Asi sucedi6 con la minka, minga 0 mingaco de la
costa occidental de Sudamerica (principalmente en el Ecuador, el Peru y Bolivia I. Este sistema de organizaci6n comunitaria para trabajos de construcci6n,
qUl se remonta a la epoca de los incas, permaneci6 casi inactivo durante la
epoca colonial y el periodo despues de la independencia. En la actualidad esta
revltaHzandose como parte de la campana general de desarrollo de esas regiones.
En otros paises, en la epoca colonial se utiliz6 la conmutaci6n de impuestos a cambio del trabajo manual a fin de estimular la construcci6n de obras
publieas, como eaminos. Un ejemplo notable fue el del luwalo de Uganda
que, junto con la tradici6n de las tribus de construir eaminos, expJieaba en
gran parte la fama que tenia ese pais hasta el decenio de 1960 de poseer una
de las mejores redes de caminos de Africa al sur del Sahara. Los sistemas fundamentados en el trabajo a cambio de exenci6n de impuestos produjeron resuh ados importantes, no s610 en las antiguas colonias, sino tambien en los paises
.ma~ adelantados durante sus etapas iniciales de desarrollo. De todos modos,
esas formas de organizaci6n se consideran regresivas hoy en dia y, por 10 tanto, han caido en desuso.
En los paises en desarrollo que no tienen una tradici6n tan anosa de construcci6n organizada por la comunidad, se estan desplegando esfuerzos (en algunos casos con asistencia del Banco) dirigidos a establecer el sistema de manera gradual. El trabajo comunitario brinda otro ejemplo en el que el uso moderado de la asistencia financiera y tecnica, semejante al que se aplica en el
sector no estructurado, puede lograr buenos resultados. Una buena muestra
de dlo la ofrece Malawi, pais en el que se ejecutan pequei'ios proyectos como
pozos, escuelas, clinicas y viviendas para maestros y personal de los servicios
de ..alud publica por el metodo de autoayuda, canalizandose la asistencia del
euadro 4.
.c::-
Valor relativo de las obras de construcci6n de edificios y de obras pliblicas. 1972-79.

PNB per capita
1979
(dolares EE. UU.)
Pals
Estados Unidos
Japan .................
Fin1andia ..............
Singapur ...............
Hong Kong .............
Chipre ........... " ....
Yugoslavia ............
Fiji ....................
Ma1asia ....... ,' .......
Tunez . , ............. , , .
Mauricio ... ,., .........
Peru ..................
Filipinas ...... , ........
Tailandia ...............
Zambia ............... '
Ghana ............ , ...
Sri Lanka ..............
Malawi ..............
Etiopia .. , .. ., .........
10.610
8.730
8.520
3.770
3.640
3.170
2.370
1.650
1.450
1.160
1.080
860
640
600
540
400
230
220
120
1972
E OP
76
63
76
83
76
78
76
67
80
72
69
67
60
62
61
68
86
57
59
24
37
24
17
24
21
24
33
20
28
31
33
40
38
39
32
14
43
41
1973
EOP
76
66
76
86
73
80
79
70
79
71
69
73
56
66
54
76
89
71
73
24
34
24
14
27
20
21
30
21
29
31
27
44
34
46
24
1974
E OP
1975
E OP
1976
E OP
1977
E OP
E75P
73
63
78
84
71
81
78
71
76
70
73
65
53
77
42
88
68
62
77
80
68
56
78
71
71
70
63
76
78
65
75
78
50
74
60
78
80
62
82
75
74
59
79
79
64
85
71
II
72
29
27
75
78
27
37
22
16
29
19
22
29
24
30
27
35
47
23
58
12
28
25
22
72
73
59
32
80
44
75
69
74
78
32
38
23
20
32
44
22
29
29
28
27
41
68
20
56
25
31
26
22
72
79
61
71
29
61
73
77
65
30
37
24
22
35
25
22
50
28
21
39
29
71
39
27
23
35
73
78
64
67
27
67
71
47
26
40
22
20
38
18
25
27
22
36
33
73
33
29
53
1978
74
72
65
82
26
41
21
21
36
15
29
26
28
35
18
Media
aritmetica
OP E OP
74
61
79
81
26
39
21
19
83
17
28
--1212-
72
73
62
77
81
68
78
76
66
77
72
73
60
85
27
40
15
73
64
50
74
43
73
66
43
34
57
73
27
75
63
71
26
38
23
19
32
22
24
34
23
28
27
36
50
26
57
27
25
37
29
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Nota: E.
Construccian de edificios como porcentaje del total de construcci6n.

OP. Construccian de obras publicas como porcentaje del total de construcciones.
No se dispone de datos.
Fuente: Naciones Unidas, Yearbook of Construction Statistics, 1982; y Banco Mundial, Atlas, 1981.
41
gobierno central por conducto de comites locales de desarrollo. Desde 1968

se ha mantenido en operacion un plan de autoayuda para suministrar agua po'table por tuberia. Para marzo de 1982 se habian tendido 3.000 kilo metros de
tuberfas y se habian instalado 4.160 fuentes en los pueblos que abastecian de
agua a unos 640.000 habitantes.
Construcci6n por organismos
empresas del sector publico
Las entidades de construccion de propiedad estatal se crean con diversos

fines. En los paises en que abundan los contratistas capaces de competir en
el mercado, el sector publico suele hacerse cargo de la construccion, reparacion, mantenimiento y trabajos de emergencia que en general no interesan a
los contratistas privados. En los paises en que hay problemas 0 riesgos de movilizacion poco comunes que obstaculizan la presencia de contratistas internacionales 0 hacen que sus servicios resulten demasiado costosos, las empresas
de propiedad estatal pueden llenar ese vacio, En otros casos mas los gobiernos
pueden tratar de poner en marcha una industria nacional de la construccion
mediante la creacioll de una entidad publica que puede constituir el semillero
de personal capacitado en tecnicas de construccion, 0 bien por medio de la prestacion de apoyo a compailias nacionales incipientes.
En todo el mundo las dependencias de la administracion publica se valen
de 50 propio personal para llevar a cabo las obras de construccion y mantenimiento que exigen sus operaciones. Este procedimiento se suele denominar obras
por administracion. En los paises en desarrollo, en particular, esta modalidad
de organizacion desempeila tambien la funcion fundamental de adiestrar personal para la industria de la construccion en general y con frecuencia es la fuente
de donde proceden futuros propietarios y gerentes de empresas de la construccion, asf como de ingenieros, top6grafos, capataces y trabajadores calificados.
Pero el personal mas emprendedor tiende a renunciar al em pI eo en el gobierno
cuando estima que ya ha logrado un nivel de experiencia que Ie permite compelir en el mercado libre. Es posible que esa salida de personal no sea del agrado del ministerio de que se trate, pero en realidad es consecuencia logica de
la escala de sueldos mas bajos y de las limitaciones a la carrera profesional
. que existen en los cargos publicos.
Al suministrar de manera continua personal a la industria de la construccion, las obras por administracion pueden ser el origen de practicas acertadas
0 desacertadas. Algunos Mbitos de trabajo pueden llegar a enraizarse en el
pais y afectar a toda la industria nacional de la construccion. Cuando los trabajadores, en el transcurso de los ailos, pasan del sector publico al privado,
!levan con ellos un cumulo de habitos tecnicos y administrativos adquiridos
en las obras lIevadas a cabo por administracion. Esto pone de relieve la necesidad de introducir y mantener niveles elevados de capacitacion en las operaciones por administraci6n.
El exodo del personal mas id6neo hacia posibilidades mejores de empleo
ha dado lugar a que se produzca escasez de gerentes competentes y de trabaja-
42
dores calificados en muchas operaciones por administracion. A veces tambien

se ejercen presiones politicas en los gerentes para que proporcionen empleo,
sin tener en cuenta sus necesidades reales, 0 bien para que Heven a cabo obrasque sean visibles con fines politicos, pero que a menudo no son esenciales; la
mala administracion y la escasez cronica de fondos tam bien pueden dar por
result ado el aprovechamiento ineficiente de los recursos.
Normalmente debe recurrirse a las obras por administracion solo en aquelIos casos en que la indole de las obras 0 los riesgos inherentes a elias, hacen
que resulte improbable que atraigan licitaciones publicas de contratistas; ese
regimen tambien se puede utilizar para obras de mantenimiento de cankter
rutinario, as! como para conservar en el ministerio una cap acid ad basica de
adiestramiento de personal para trabajos de construccion y responder a casos
de emergencia. En su funcion de capacitacion, las obras por administracion
pueden ser un medio util para introducir el cambio tecnologico. Por ejemplo,
en Honduras, Kenya y otros paises, los metodos de construccion con utilizacion intensiva de mano de obra se difundieron por medio de proyectos piloto
ejecutados por administracion.
Ahora bien, dado que las operaciones por administracion no son competitivas no se debe permitir que alcancen un nivel superior al que sea compatible
con el volumen normal de esas obras 0 con la indole de las emergencias que
se preve puedan surgir en el pais. En ocasiones en que las entidades publicas
deban terminar por sf mismas obras que dejo sin acabar un contratista que
no cumpJio su contrato, el gobierno debera resistirse a ampliar con caracter
permanente las obras por administracion.
Si se considera que una determinada entidad estatal de construcci6n es esen-
cial para llevar a cabo obras de mas amplia envergadura, dicha entidad debeni
ser autonoma en la medida de 10 posible, y tam bien se Ie debera permitir que
compita con contratistas privados y otras empresas publicas, y disolverla cuando
deje de ser competitiva. En la Republica Democratica Popular del Yemen, una
entidad especial autonoma de construccion, con apoyo de personal directivo
externo contratado, participo satisfactoriamente en una Iicitacion publica internacional y se Ie adjudico un contrato para la construccion de una carretera
como parte de un proyecto de carreteras para el pais al que aporta financiamiento el Banco. Las obras se estan realizando de manera satisfactoria y dicha
entidad autonoma sigue recibiendo el apoyo de la misma empresa de personal'
directivo externo contratada para la ejecucion del proyecto.
Las empresas paraestatales no estan exentas de los problemas que suelen
afectar a las entidades publicas. Por ejemplo, pueden producir distorsiones con- .
siderables en los precios al tener acceso a financiamiento artificialmente bajo,
o al no tener en cuenta la depreciacion del equipo 0 los servicios y funciones
administrativas que desempenan en su nombre las entidades publicas. Las empresas paraestatales solo pueden prestar un servicio eficiente a la economia cuanrio no se produzcan esas distorsiones.
43
El sector privado
EI sector privado de la industria abarca una amplia gama de empresas y grados de responsabilidad contractual. La forma mas sencilla de actividad empresarial es, en realidad, la consistente en una relaci6n con los que trabajan
en el sector no estructurado, entre los que figuran artesanos, constructores,
camioneros y contratistas de mano de obra en pequena escala que trabajan por
subcontrato para empresas de construcci6n establecidas 0 para empresas publkas. Las respons<lbilidades contractuales y los riesgos asumidos por esas personas se limit an a los productos 0 servicios que suministran, sin que tengan
obligaciones relativa~ a plazos, costos 0 calidad en 10 que se refiere al producto I'ina!. Desde el punto de vista financiero funcionan al amparo del contratista principal.
Al nivel siguiente las empresas privadas adquieren nuevas responsabilidade~, en particular cuando se trata de un producto terminado, a traves de un
subcontrato 0 contrato pequeno. Este grupo esta integrado por pequenos constructores urbanos y subcontratistas especializados (por ejemplo, plomeros y
electricistas). El grupo tambien incluye pequenos contratistas que realizan obras
pu blicas mediante subcontratos concertados con entidades mayores yaquellos
contratistas cuya expansi6n se fomenta como cuesti6n de politic a nacional.
En los paises en que algunos profesionales se convierten en empresarios de
cOilstrucci6n, 0 en los que hay mucha gente con aptitudes empresariales, las
errpresas privadas ingresan normalmente en la industria de la construcci6n asumiendo la plena responsabilidad de los contratos. EI contratista obtiene trabajo mediante licitaci6n publica y acepta todos los riesgos que entrafia la presenta,. i6n de una oferta y celebra un contrato en el que se responsabiliza por entero en 10 que se refiere a precio, plazos, volumen y calidad del trabajo.
Las aportaciones fundamentales que se espera haga el sector privado a la
ecvnomia se derivan de su grado de competitividad, de su eficiencia y su capacidad para expandirse y contraerse en consonancia con las amplias f1uctuaciones que experimenta la demanda de construcci6n. Por supuesto, todos estos
facto res significan riesgo, y precisamente de la c~pacidad de hacer frente a los
riesgos asociados con la industria de la construcci6n (financieros, de mano de
obra, suministros, condiciones meteorol6gicas, y otros) dependen el vigor y
la prosperidad de la industria (mas adelante se volveni sobre este tema).
EI sector privado comparado con el publico

Las entidades publicas de construcci6n y mantenimiento sue len encontrar
much as mas limitaciones.para operar con eficiencia que los contratistas privados. Por ejemplo, el establecimiento de niveles de sueldos excesivamente bajos
y alejados de la realidad puede que no estimulen al personal; las Iimitaciones
impuestas a la promoci6n en la carrera en la administraci6n publica pueden
inducir a una actitud carente de aspiraciones, a la falta de dedicaci6n de los
ftmcionarios de alto nivel y a la re~uncia a aceptar riesgos. En forma amiloga,
44
las restricciones a la libertad de contratar y despedir al personal y el aprovechamiento del empleo publico como instrumento social 0 poiftico puede hacer
que los administradores se sientan f rustrados, y los tramites burocnhicos en-,gorrosos pueden afectar a las adquisiciones. Como contrapartida de todas estas limitaciones, las empresas estatales suelen estar protegidas contra el riesgo
de quiebra. Muchos gobiernos prefieren cubrir las perdidas financieras a \iquidar empresas publicas ineficientes. En esos casos, dichas empresas se convierten en una sangria permanente para el presupuesto nacional.
Desafortunadamente, las '.leficiencias son comunes en la administracion
de las empresas estatales. Por ejemplo, en un pais del Oriente Medio la proporcion media de personal profesional, administrativo, tecnico y auxiliar asciende al 39 por 100 del numero total de empleados en mas de 20 entidades
paraestatales de construccion. Es claro que esa es una proporcion excesiva si
se la com para con los porcentajes del 15 por 100 al 20 por 100 en el caso de
las empresas privadas y de algunas entidades publicas eficientes que operan
en el mismo pais. En un pais africano, el departamento de mantenimiento de
la entidad a cargo de las carreteras logra una tasa de utilizacion que no pasa
del 20 por 100 del equipo pesado, en tanto que al propio tiempo el numero
de trabajadores empleados supera en mas de 3.000 a los necesarios. EI departamento de caminos de un pais latinoamericano, para asegurarse contra las
demoras burocraticas y los problemas de importacion, efectuo una compra en
gran escala de piezas de rC 3>uesto; como resultado, pocos afios despues de la
compra mantiene una inversion de unos US$500.000 en piezas que no se utilizan y han quedado anticuadas.
Resulta dificil efectuar un anal isis riguroso de la eficacia general en funcion de los costos de las operaciones por administracion y por contrato. Normalmente en las operaciones por administracion se registra solo la utilizacion
de recursos yes raro que se establezca una relacion entre los cost os verdaderos
y la produccion real. Por ejemplo, en esas operaciones se omiten algunos costos importantes al no dar cuenta de los gastos generales y de la remuneracion
total y de todas las prestaciones al personal; asimismo tambien se utilizan tasas de depreciacion del equipo poco ajustadas a la realidad y se omiten los gastos financieros y de seguros. En los pocos casos en que administradores publicos que tratan de minimizar los costos han llevado registros completos de costos y produccion, pueden apreciarse las considerables ventajas que en 10 que
se refiere a los costos supone la contratacion meliiante licitacion pUblica. Un
ejemplo de esto ocurrio en el Estado de Parana, Brasil, donde al comparar
los costos de mantenimiento de carreteras por administracion con los de contrato pudo comprobarse que el primer metodo resultaba alrededor del 60 por
100 mas caro.
Sin embargo, las empresas de propiedad estatal desempefian varias funciones esenciales en las actividades de construccion. Por 10 tanto el objetivo mas
irnportante de la politica que debe seguirse para este sector debe ser el de elevar los niveles de eficiencia. En esas empresas es probable que ese objetivo se
pueda alcanzar exigiendo de elIas que adopten una forma comercial de organizacion y que compitan con las compafiias privadas al presentar licitaciones pa-
ESTRUCTURA DE LA rNDUSTRrA DE LA CONSTRuccrON
45
ra obtener contratos y, cuando esto no sea posible, que simulen por 10 menos
las condiciones del mercado. Los gobiernos no deben establecer diferencias de
.trato en la reglamentaci6n para facilitar que a las entidades estatales se les adjudiquen contratos de construcci6n, en lugar de eso deben propiciar que las
empresas privadas y las estatales compitan en condiciones de igualdad. El gobierno etiope, por ejemplo, esta tratando de elevar el nivel de eficiencia de las
actividades de construcci6n de em pres as estatales y a tal fin ba establecido entidades paraestatales aut6nomas sobre la base de las brigadas ya existentes que
trabajan en regimen de administraci6n. Se espera que estas nuevas entidades
op(~ren como si fuesen empresas privadas y que, con el tiempo, participen en
licitaciones publicas internacionales para ejecutar obras en Etiopia y en otros
paises.
La calidad de la gerencia es un factor importante que puede determinar el
exito de las empresas de construcci6n de propiedad estatal. Un buen ejemplo
de ello 10 ofrece la Corporaci6n de Desarrollo de Proyectos Especiales de Samoa Occidental, la que basta 1976 babia operado en forma ineficiente, pero
ese afio contrat6 a un nuevo gerente con una s6lida formaci6n obtenida en el
sector privado. Al establecer este gerente principios comerciales con sentido
practico para las operaciones de la entidad, se obtuvieron mejoras consider ables que permitieron a la Corporaci6n cumplir las estipulaciones del contrato
de obras publicas para el proyecto de carreteras en el pais con el apoyo financiero del Banco en los plazos previstos, sin rebasar las estimaciones de cost os
y manteniendo un alto nivel de calidad.
3
Factores econ6micos que inJluyen
en la actividad de construcci6n
La actividad de construccion se caracteriza por dos aspectos importantes.
En primer lugar, la demanda experimenta considerables fluctuaciones que puedell tener repercusiones graves en la utilizacion de recursos. En segundo termino, la construccion no depende de una sola tecnica de produccion sino que,
en general, dispone de una amplia gama de combinaciones de facto res (en partic~!lar de capital y trabajo) que pueden adaptarse para convenir a cada producto terminado. Las medidas economicas pueden influir en ambos aspectos:
en el primero de ellos mediante la planificacion y control de la demanda y en
el segundo a traves de politicas de precios que estimulen la utilizacion de combinaciones de factores mas econ6micos.
Caracterfsticas de fa demanda
EI producto de la industria de la construccion fluctua en grado mucho mas

considerable que el de la industria manufacturera y que el del conjunto de la
economia, como se muestra con respecto a varios paises en los graficos que
ararecen en las paginas 109-116. Esta tendencia es inherente a la estructura de
la demanda de las industrias de bienes de capital, en las que variaciones relativamente reducidas de la demanda de los consumidores hacen que la capacidad
de produccion se expanda 0 contraiga en una proporcion considerablemente
mayor. No solo fluctuan los recursos y la demanda del sector privado al variar
lo~ ingresos por concepto de exportacion, sino que inversiones importantes del
se,;tor publico tam bien tienden a concentrarse durante periodos de nipida expansion economica, acentuandose de este modo las variaciones coyunturales.
Las fluctuaciones de la actividad de construccion, comparadas con las de otros
sectores, tienden a ser mayores en los paises en desarrollo que en los desarroHados. Si las politicas nacionales lograran estabilizar la economia, tambien estabilizarian la demanda que se ejerce en la industria de la construccion. Ahora
bien, en terminos estrictamente sectoriales, la soludon tendra que buscarse mediante la aplicacion de aquellas medidas que nivelen de manera direct a la demanda que se ejerce en la industria de la construcci6n. Esas medidas se examinan en el Capitulo 4.
El sector publico desempeiia una fundon predominante en la creacion de
demanda de construccion, sobre todo en los paises en desarrollo, en los que
puede representar el 80 por 1000 mas de la demanda relativamente modesta
que se ejerce en el sector estructurado de la construccion. Por ejemplo, en una
encuesta efectuada ace rca de Ia industria de la construccion de Liberia se estirno que el volumen total de construccion en el sector estructurado era de poco
nenos que US$20 millones en 1978, de los cuales correspondian al sector pri-
48
vado menos de US$4 millones. Las proporciones son semejantes en Birmania,

Nepal, Papua Nueva Guinea yen varios paises de Africa. Encuestas realizadas
en Egipto y en Indonesia en 1979 indican que la proporcion correspondiente'
al sector publico del total de la demand a era del 65 por 100 (US$2.3OO millones) y del 75 por 100 (US$4.ooo millones), respectivamente.
La proporcion de la demanda total que corresponde al Estado es tambien
elevada en los paises en que abunda el capital, como Kuwait, Libia y Arabia
Saudita, los cuales continuan desarrollando su infraestructura basica. La importancia del sector publico como originador de demanda no se limita, sin embargo, a los paises en desarrollo nada mas, aunque la proporci6n tiende a disminuir a niveles mas altos de desarrollo. En los Estados Unidos, por ejemplo,
la demanda generada por las entidades publicas en 1982 fue de alrededor del
50 por 100 de la demanda total. Esa estimaci6n, de todos modos, excIuye la
construcci6n de viviendas unifamiliares.
La funcion doble que incumbe al gobierno -como formulador de la politica a nivel macroecon6mico y como originador de demanda y ejecutor de obras
a nivel microeconomico- subraya la importancia que tiene para el sector. Por
medio del escalonamiento de sus inversiones, el gobierno puede influir en las
fluctuaciones de la demanda de construcci6n. Del mismo modo, la politica econ6mica general del gobierno y las disposiciones reglamentarias especificas relacionadas con la industria de la construcci6n pueden ejercer una influencia
profunda en las decisiones de inversion del sector privado de la construccion.
E/ectos de fa construcci6n en fa economfa
Las fluctuaciones que experimenta la demand a de construcci6n afectan a

la economfa en formas numerosas, ya que afectan a la demanda de trabajo
y de materiales yal desfase que se produce en el tiempo que lleva suministrar
la producci6n de la industria. La integracion regresiva, en particular, puede
provo car efectos extensos debido a que una gran parte de las materias primas,
semielaboradas y elaboradas pueden ser suministradas por industrias nacionales de nivel tecnico relativamente bajo y que utilicen la mana de obra en escala
intensiva y tambien por industrias basic as como la de cemento y la siderurgica. Los eslabonamientos descendentes de la industria de la construccion afecta .
a casi todos los demas sectores de la economfa. En realidad, se ha cIasificado
a la industria de la construcci6n entre los cuatro primeros de veinte sectores
economicos en 10 que se refiere a los eslabonamientos intersectoriales 7.
Estos eslabonamientos, combinados con una elevada relacion valor agregado/producto, indican que la construccion proporciona un estimulo considerable al crecimiento de toda la economfa (vease el Cuadro 1). Su importancia
7 R. Riedel y S. Schultz, Bauwirtschaft und Baustoffindustrie in Entwicklungslaendern [Industria de la construcci6n y de materiales de construcci6n en los paises en desarrollo] (Munich:
Welt forum Verlag, 1978).
FACTORES ECONOMICOS QUE INFLUYEN EN LA CONSTRUCCION
49
como agente que propicia el desarrollo se ve acrecentada por el hecho de que

brinda empleo remunerado a un gran numero de trabajadores. Gran parte de
"la demand a de mana de obra se satisface a menudo mediante la contratacion
de trabajadores no calificados procedentes de zonas rurales, a los que mas tarde se les puede capacitar para que desempeiien empleos de mas categoria. Con
frecuencia la construccion es la (mica opcion importante a la que pueden recurrir los trabajadores agricolas, en especial debido a que puede adaptarse a las
necesidades de mana de obra de las epocas de cosecha en grado mayor que
la industria manufacturera.
Principaies insumos de fa construcci6n y precios

Los principales insumos de la construccion son la gerencia, el personal, el equipo, los materiales y el capital. La importancia relativa de
esos insumos varia de una obra a otra en la construccion de obras publicas y de edificios y tambien depende de la tecnologia que se elija. En
el Cuadro 5 se ilustran las diferencias que normalmente existen en la
participacion de los insumos derivadas de la adopcion de dos metodos
distintos de construccion: uno de ellos con utilizacion intensiva de mano de obra y el otro con utilizacion intensiva de equipo. Asimismo hay
diferencias considerables en los gastos generales. Sin embargo, las mayo res exigencias que supone la administracion de personal en las construcciones con utilizacion intensiva de mano de obra se yen compensadas hasta un cierto punto por el mayor servicio que precisan los bienes
de capital en la construccion con utilizacion intensiva de equipo. Ademas, las obras publicas con utilizacion intensiva de mano de obra exigen un forma de organizacion y supervision muy distintas de las que
se precisan cuando se utiliza equipo moderno. Naturalmente, los costo') reales de los proyectos varian mas en su composicion de 10 que indican las cifras que aparecen en este cuadro.
En la eleccion de tecnologia influyen los precios vigentes de la mano
de obra y del equipo, sobre todo cuando no son reflejo de los verdaderos costos economicos. Por ejemplo, los precios del equipo importado
. pueden fijarse por debajo de su costo economico como resultado de que
el tipo de cambio esta subvalorado 0 de que los aranceles sean excesivamente bajos. En contraste, los costos de la mano de obra pueden man. tenerse bastante altos si se legisla un salafio minimo 0 si el mercado laboral esta organizado por los sindicatos. Por ejemplo, el salario minimo legal en las obras publicas de la region central del Ecuador era el
equivalente de US$6,20 diarios a mediados de 1981; sin embargo, la tarifa que predominaba en el mercado era de US$1,70, que era e1 salario
que pagaban los fabricantes provinciales.
En la India, por otra parte, estudios patrocinados por el Banco indicaron que eran muy parecidos los salarios ofrecidos en la industria
de la construccion y los vigentes en el mercado, 10 que se debia a la fal-
50
ta de disposiciones reglamentarias sobre el salario minimo (salvo en una

zona de emergencia), a la libertad de negociaci6n y a la remuneraci6n
basada en la productividad. Esa libertad del mercado laboral ha sidoun factor que ha influido bastante en la elecci6n de tecnologia para la
construcci6n, y en una economia en la que abunda la mano de obra,
como sucede en la India, dio lugar de manera natural a la aplicaci6n
de metodos con utilizaci6n intensiva de mano de obra y a que se establecieran contratistas locales que hacian uso intensivo de esa mano de
obra. Si a los emprearios se les deja en libertad de escoger se inc1inaran
de manera natural a adoptar el metodo que sea mas eficaz en funci6n
de los costos.
Cuadro 5.
Importancia aproximada de los insumos en la construcci6n de eaminos en los parses

en desarrollo.
Metodo de construcci6n
(como porcentaje del costo total
lnsumos
Mano de obra ....................... .
Equipo .. . ...... , ....... ', ................ .
Materiales ........ , ...... " ....... , ......... .
Gastos generales y utilidades ,.".. . .... .
Con utilizaci6n
intensiva de
mano de obm
Con ufilizaci6n
intensiva de
equipo
55-70
10-20
10-20
10-20
20-30
40-60
10-20
5-15
Fuente: Banco Mundial.
Tecnologlas con utilizaci6n intensiva de mana de obra

La tecnologia que utiliza mana de obra en esc ala intensiva desempeii6 una
fund6n importante en las etapas iniciales del desarrollo de la infraestructura
en los paises mas adelantados. Los ferrocarriles, carreteras y canales que se .
co.nstruyeron durante la Revoluci6n Industrial ofrecen un buen ejemplo de ello.
Hoy en dfa siguen existiendo en muchos paises del mundo en desarrollo oportunidades para construir infraestructura utilizando una tecnologfa manual semejante, pero apropiada a nuestro tiempo. En realidad, esos metodos de construcci6n, que no exigen una gran inversi6n de capital, pueden constituir un
medio para establecer un subsector de construcci6n de obras publicas en los
paises con una industria incipiente de la construcci6n.
La preocupaci6n acerca de la utilizaci6n excesiva de maquinaria en las obras
publicas en paises con economfas en las que escasea el capital y abunda la mano de obra indujo al Banco a emprender en febrero de 1971 un proyecto de
investigaci6n y demostraci6n. Por medio del proyecto se trataba de encontrar
FACTO RES ECONOMICOS QUE INFLUYEN EN LA CONSTRUCCION
51
la manera de sustituir al capital con mano de obra en la construcci6n de caminos, canales de riego y obras pUblicas. Con ese fin, el Banco organizo y administro un fonda fiduciario que fue suscrito por el Banco y nueve paises
industrializados 8. Los resultados de la investigacion de los trabajos de aplicacion llevados a cabo en Honduras, Indonesia, Kenya y otros paises mostraron que los metodos de utilizacion intensiva de mana de obra eran factibles
desde el punto de vista tecnico y economico para una amplia gama de actividades de construccion y que el producto obtenido era de una cali dad comparable
a la conseguida con metodos que utilizaran equipo en escala intensiva.
')i bien la construccion tradicional de obras publicas con utilizacion intensiva de mano de obra ha sido ineficiente con frecuencia, la introducci6n de
mejoras de tipo administrativo y tecnico puede dar lugar a incrementos considerables en la productividad de la mana de obra hasta el punto en que los metodos en que se utiliza esta en grado intensivo pueden competir plenamente
con la tecnologia que utilice equipo en escala intensiva en el caso de muchos
tipos de obras en zonas en las que haya abundancia de trabajadores. Por ejemplo, en la region sudoccidental de Honduras, en el periodo de 1976-80 se construyeron unos 130 km de nuevos caminos rurales de acceso en los que se hizo
uso intensivo de la mana de obra. El costo, por termino medio, fue de
USSI0.000 por kil6metro, promedio considerablemente mas bajo que la estimaci6n correspondiente a la construcci6n de caminos semejantes en terreno
parecido mediante el metodo de utilizacion intensiva de equipo.
La experiencia ha demostrado que pueden llevarse a cabo obras de constru-.:ci6n con utilizacion intensiva de mana de obra si se intenta en serio y se
dispone en abundancia de trabajadores bien dirigidos a los que se paga salario~ competitivos. A mediados del decenio de 1970 se comprob6 que esos salario~ llegaban a un limite de US$2 diarios en la mayoria de las obras en que
se hacia uso intensivo de la mana de obra. Ese limite puede que aumentara
a un nivel entre US$3 y US$4 diarios, segun la productividad de los trabajadores y de la clase de obra que se tratara. No obstante ese aumento, los salarios
no son significativamente mayores, en terminos reales, que los pagados a mediados del decenio de 1970. Es posible, incluso, que el capital sea relativamente mas escaso ahora y, toda vez que el desempleo rural no ha disminuido en
general, la mana de obra continua siendo abundante, 10 cual hace que la op. ci6n de aplicar metod os de utilizaci6n intensiva de mano de obra resulte mas
atractiva desde el punto de vista econ6mico.
Convendria examinar con detenimiento la posibilidad de aplicar tecnicas
. de utilizacion intensiva de mana de obra en muchos tipos de trabajos que se
realizan en unos 50 paises en los que los salarios rurales son de un os US$4 diarios 0 menos. Por supuesto, tam bien sera preciso pres tar atencion a los predos relativos existentes entre el trabajo y el capital y a otras distorsiones que
afcctan a la intensidad de los factores de producci6n y ala eleccion de tecnologia. Tal vez sea menester corregir dichas distorsiones antes de considerar la
8 Alemania, Canada, Dinamarca, estados Unidos, Finlandia, Japon, Noruega, Reino Unido
y :-,uecia. La India e Indonesia tam bien colaboraron en el estudio.
52
construcci6n con metodCls de utilizaci6n intensiva de mano de obra. En una

nueva publicaci6n del Banco 9 se presentan normas generales para la planificaci6n y direcci6n de obras de construcci6n con utilizaci6n intensiva de mano.
de obra.
Excepci6n hecha de los casos de la India antes mencionados, las obras con
uso intensivo de mano de obra que se llevaron a cabo como parte del proyecto
de investigaci6n y demostraci6n del Banco se efectuaron por el regimen de administraci6n. En esas operaciones, es posible a menu do pagar el trabajo segtin
su valor econ6mico, en tanto que la industria privada est a obligada a cumplir
la legislaci6n sobre el salario minimo y los convenios colectivos de trabajo, todo 10 cual eleva en grado considerable el costo de contratar mano de obra no
calificada. En Kenya, por ejemplo, los contratistas de las obras de construccion tuvieron que pagar salarios aproximadamente el40 por 100 mas elevados
que los del programa de construcci6n de caminos, en los que se hacia uso intensivo de la mano de obra, administrado por el gobierno. En la mayoria de
los paises las tecnologias apropiadas que utilizan mano de obra en escala intensiva no han despertado el interes de los contratistas del sector privado debido a que les han desanimado dis torsi ones de precios como las mencionadas,
la inquietud de depender en grado excesivo de la fuerza laboral, el temor de
posibles disturbios que origin en un nivel mas alto de salarios, 0 la falta de fondos suficientes para atender las necesidades de liquidez de este tipo de obras.
Los intentos de reformar la legislacion laboral suelen ser dificiles y Bevan
mucho tiempo. En muchos paises, surge como consecuencia la necesidad de
formular iniciativas a nivel de la comunidad, regional y ministerial para establecer metodos imaginativos que permitan al sector de la construcci6n llegar
a un mejor equilibrio en el empleo de los factores. Cabe citar como ejemplos
de esas iniciativas los planes de construccion comunitarios e individuales por
el metodo de autoayuda, los programas' de obras de la comunidad que combinan el pago de algtin salario con algun recurso a los principios de autoayuda
para reducir el precio medio efectivo de la mano de obra, y otros programas
de demostracion acerca de la aplicaci6n en la construccion de tecnicas eficientes de utilizaci6n intensiva de mano de obra.
9 Banco Mundial, Labor-based Construction Programs: A practical Guide for Planning and
Management (Nueva Delhi: Oxford University Press, 1983).
.
4
Polfticas y procedimientos del gobierno
La influencia del gobierno se deja sentir con gran fuerza tanto en la oferta
como en la demanda de construcci6n. Esto se aplica en particular a las obras
publicas, donde el gobierno suele establecer las norm as de comercializaci6n
y las relaciones contractuales. La construcci6n de edificios esta menos sujeta
a la influencia gubernamental ya que una parte considerable de esa demanda
proviene del sector privado. Si est a sujeta, sin embargo, a otras medidas del
gobierno que afectan a toda la gama de la industria. Entre esas medidas figuran las disposiciones y la legislaci6n que afectan a las licencias y permisos, la
reglamentaci6n sanitaria y de edificaci6n, los salarios minimos, los impuestos
que se aplican a las sociedades, las normas sobre importaci6n de materiales
y plezas de repuesto, y las condiciones y disponibiIidad de financiamiento para la construcci6n.
Medidas que ajectan a fa demanda
PLANIFICACION Y EJECUCION DE PROGRAMAS DE OBRAS PUBLlCAS. Las medidas que toma el gobierno afectan de manera mas direct a a la industria de
la construcci6n a nivel macroecon6mico. La planificacion y ejecucion deficientes
de los proyectos del sector publico con frecuencia intensifican las acentuadas
flu,,:tuaciones de la demanda de construccion. La deficiente planificacion yejecud6n tambien pueden dar lugar a la perdida de personal clave (como ingenieros y trabajadores calificados), que es diffcil y costoso de reemplazar, y a la
utilizacion ineficiente del equipo de construcci6n, 10 que pueda hacer que este
permanezca ocioso. En ocasiones las perdidas para la industria de la construccion pueden ser permanentes si, por ejemplo, emigra el personal capacitado,
o si el equipo inactivo se queda anticuado 0 su reacondicionamiento resulta
demasiado costoso, 0 bien las empresas no pueden cumplir sus obligaciones
financieras y, por 10 tanto, se yen forzadas a liquidar. Es probable que estos
riesgos desalienten la inversion en la industria y, en las etapas iniciales de su
desarrollo, desanimen la participacion en ella de personal directivo de gran competencia profesionaI.
La indole estacional y ciclica de la demanda, asi como'la inestabilidad ocasionada por los cambios de gobierno y, en consecuencia, de la politica de desarrollo, pueden provocar inestabilidad de la demanda, 10 cual impone un costa
a la economia, parte del cual se puede reducir si se hace un esfuerzo deliberado. EI estabilizar la demand a no es facil ni barato. Sin embargo, se han aplicado 0 considerado diversas medidas con la mira de alcanzar ese objetivo. Una
de elias consiste en regular la demanda proveniente del gobierno mediante una
mejor planificacion de sus programas de obras publicas, 0 escalonandolos en
el ciempo para contrarrestar el ciclo, 0 bien programando la ejecuci6n de los
54
proyectos despues de tener en cuenta la demanda agregada de construccion de

todos los ministerios as! como la capacidad de construccion de la industria.
A fin de moderar las cotas maximas de la demanda de construccion, tam-,
bien puede ser uti! examinar la coordinaci6n y etapas de construcci6n de los
pocos proyectos grandes y voluminosos. Estos, en general, inmovilizan una
parte considerable de los fondos de que se dipone para construccion y, debido
a su magnitud 0 indole especializada, tienen que ejecutarse con frecuencia utilizando contratistas del exterior. En algunos casos los proyectos grandes han
absorbido los recursos de capital de que se disponfa para invertirlos en la infraestructura nacional hasta el punto en que quedaron muy pocos recursos,
o ninguno, para que la industria del pais llevara a cabo obras mas pequefias.
La moderacion de las cotas maximas de la demand a de construccion, que
fundamentalmente es una labor de planificacion a largo plazo, debe vincularse con la prevision a cor to plazo de los fond os de que dispondra el gobierno.
La mira debe ser tratar de evitar la concentracion excesiva de licitaciones y la
actividad de formulacion de contratos despues de que se apruebe el presupuesto nacional, y que mas adelante en el ejercicio economico haya un periodo de.
inactividad y de rezago de los pagos.
De todos modos, aunque se atentien, seguinin existiendo los niveles maximos y minimos de demanda. Pero como sustentacion de ellos siempre debe
haber una actividad basica, consistente en el mantenimiento, reconstruccion
y obras periodic as de construccion. El conocimiento a fondo de la cap acid ad
de la industria nacional de la construccion contribuira a determinar su posibilidad de satisfacer esa carga basica, la necesidad de prestar ayuda al desarrollo de la industria nacional y la posible necesidad de recurrir a los servicios
del exterior para satisfacer los niveles maximos de demanda.
OTRAS MEDIDAS. La aplicacion de medidas bien fundamentadas acerca de
los tipos de interes y la tributacion (entre ellas disposiciones relativas a la inversion y asignaciones para depreciacion) pod ria distribuir en el tiempo la demanda de construcci6n, pero esas medidas rara vez se aplican. La construccion tiende a emprenderse cuando se dispone de recursos financieros (por ejemplo, en period os de buenos ingresos de exportacion), 10 cual contribuye a las
presiones inflacionarias ocasionadas por las limitaciones de que adolece la capacidad de construccion y por la escasez de materiales. Una industria nacional
incipiente de la construccion es particularmente vulnerable a esas presiones.
Una posible medida que los gobiernos pueden considerar con objeto de estimular la construccion es la formacion de una poJitica crediticia anticiclica
que crearia un fondo de reserva en periodos de gran demanda cuyos recursos
se liberarian para inversion en las fases descendentes de los cicIos economicos.
Ahora bien, tales medidas crediticias son dificiles de establecer por razones de
indole politica. Ademas, aunque tal vez sea posible restringir el credito en determinados periodos, la reactivacion de la demand a durante la fase descendente
de un cicIo dependera no solo de la mayor facilidad para obtener credito, sino
tambien de toda una serie de otros factores, entre ellos las politicas fiscal y
monetaria generales.
POI ITlCAS Y PROCED!\1IFNTOS DFI GOBIFRNO
55
Medidas que afectan a la oferta

INCENTIVOS DE PRECIOS. Algunos paises han fomentado la expansion de
sus contratistas nacionales protegiendo!os contra riesgos que puedan incapacitarlos y garantizandoles utilidades para su reinversion. EI Brasil ha seguido
esta pauta para desarrollar su industria nacional de la construccion y tambien
la aplica en Kenya el Ministerio de Transporte y Comunicaciones a fin de crear
una industria nacional de construccion de caminos. En esos casos se negocian
contratos con precios unitarios generosos y program as flexibles, y personal supervisor del gobierno brinda tambien asesoramiento y orientacion en la tee nolog:a de construccion, procedimientos contractu ales y administracion financiera para fomentar el aprendizaje y la capitalizacion en las industriaas incipie:ltes del pais. Se conviene en general que esos incentivos deben limitarse al
periodo formativo de la industria, ya que si se mantienen durante largo tiempo pueden propiciar ineficiencias y dificultades economicas. Ademas, pudiera
resultar arduo eliminar mas tarde esas ventajas cuando ya no sean necesarias.
Cuando se trata de la Iicitacion publica internacional en las obras publicas
con financiamiento del Banco, se puede otorgar preferencia a los contratistas
del pais en la evaluacion de ofertas en paises cuyo ingreso per capita sea inferior a US$41O (en dolares de 1982). Sin embargo, solo en unos pocos casos
ha sido la preferencia del 7,5 por 100 un factor decisivo en la adjudicacion
de contratos. Esto se debe, en parte, a la graduacion de los posibles usuario, aillegar el pais a un limite de US$41O (en dolares de 1982) en el ingreso
per capita en un momento en que la industria nacional de la construccion estuviera llegando a un nivel de desarrollo en el que hubiera podido competir con
eXlIo con las empresas extranjeras con la ayuda de la preferencia del 7,5
pOl'
100.
TRIBUT ACION. Es poco 10 que se sabe acerca de los incentivos fiscales que
se ..:onceden para estimular la industria de la construcci6n en los diversos paises. Antes de que se puedan formular recomendaciones concretas es preciso
efectuar nuevos estudios por paises individuales. EI regimen tributario vigente
en un pais puede influir en grado importante en el desarrollo de la industria.
A una industria incipiente de la construccion Ie pueden servir de ayuda los in. centivos fiscales, como la exoneracion temporal de impuestos, las desgravacione~ por inversion 0 reinversion, la depreciacion acelerada del equipo y las exenciones del pago de derechos aduaneros. Ahora bien, esos incentivos deben ser
. de indole temporal y abarcar unicamente el periodo formativo de la industria.
En general, los incentivos pueden fomentar el crecimiento de la industria
y lambien promover la exportacion de sus servicios. Por ejemplo, la Republica de Corea concedio una tasa acelerada de depreciacion (bonificacion del 20
por 100) para el equipo de construccion. Al propio tiempo, y con el fin de incrementar los ingresos de divisas, se eximi6 a las empresas nacionales de construccion (asi como a otros export adores) del impuesto sobre las empresas y se
les otorgo una bonificacion fiscal del 50 por 100 a deducir de los impuestos
sobre la renta y sobre las utilidades de las sociedades por la totalidad de las
56
divisas obtenidas. Esto contribuy6 a desarrollar la industria nacional de la construcci6n y condujo a que tuviera exito en la exportaci6n de sus servicios.
Al imponer gravamenes a la industria de la construcci6n es importante te:
ner presentes las caracteristicas especiales del mercado, como las fluctuaciones
de la demanda de construcci6n, por ejemplo al formular disposiciones especiales para la industria acerca de los efectos del traspaso del remanente de las
utilidades 0 perdidas con respecto a ejercicios posteriores. Tal vez sea posible
realizar un estudio de las fluctuaciones de la demanda en cada pais, 10 cual
pod ria revelar la existencia de pautas ciclicas de la actividad de construcci6n.
Con fundamento en esas pautas se podria determinar eJ efecto del periodo
del traspaso del remanente (para fijar los impuestos sobre las utilidades 0 las
bonificaciones tributarias por las perdidas) y elaborar una f6rmula especial de
reajuste de los impuestos. En la actualidad algunos paises gravan las actividades de construcci6n de acuerdo con el valor bruto de las obras terminadas. en
tanto que otros 10 hacen segun el volumen de negocios anual. Esos gravamenes, sin embargo. no tienen en cuenta la rentabilidad real ni tampoco la variabilidad de la demanda de construcci6n. De todos modos, los gravamenes son
necesarios cuando la industria no lleva una buena contabilidad, ya sea en forma deliberada 0 por falta de medios para ello.
En much os paises los derechos de importaci6n pueden constituir una carga
onerosa para los contratistas nacionales. Si a estos se suman ademas los pagos
iniciales, los gastos de transporte, los seguros y las comisiones de las agencias,
el desembolso inicial de efectivo puede llegar hasta el 60 por 100 del valor libre
a bordo del equipo adquirido con credito comercial. Si los derechos de importaci6n se cobraran en mensualidades se podria reducir en medida considerable
la carga financiera que representan.
Ademas, en las obras con financiamiento internacionallos contratistas del
pais se encuentran a menudo en desventaja debido a que tienen que presentar
licitaciones basadas en equipo por el que han tenido que pagar derechos integros de importaci6n, mientras que las empresas extranjeras no los pagan. Una
soluci6n a este problema consistiria en exigir que los contratistas extranjeros
pagaran derechos de importaci6n sobre eJ monto en que el equipo se deprecie
durante el periodo de vigencia del contrato. La totalidad del derecho de importaci6n podria recaudarse en el momenta de efectuarse est a y mas tarde, al
exportarse el equipo, se devolveria la diferencia, calculada sobre el valor resi- .
dual al terminar el contrato. Otra soluci6n seria que los contratistas extranjeros depositaran una fianza por el valor total del derecho de importaci6n, la
cual se rescataria despues de que se pagara el derecho sobre el valor utilizado
en el contrato y al reexportarse el equipo.
PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACION. En principio los servicios de construcci6n deben contratarse con la mira de lograr economfa y eficiencia. En los
paises en que esta desarrollandose la industria nacional de la construcci6n, es
preciso armonizar este objetivo a largo plazo con la meta, a plazo mas corto,
de proporcionar una ventaja financiera al empleador, teniendo en cuenta La
capacidad de los empresarios del pais para hacer frente a los riesgos que se
POLlTICAS Y PROCEDIMIENTOS DEL GOBIERNO
57
planteen. Expuesto de manera mas general, las pnicticas de contrataci6n deben ser equitativas y dar por resultado contratos que protejan en medida ade'cuada los derechos de ambas partes y estipulen las obligaciones que han de
cumplir.
Los procedimientos equitativos de licitaci6n son un medio de establecer buenas practicas de adquisici6n. El metoda preferido es el de adjudicar los contratos a la oferta evaluada mas baja que se haya recibido de licit antes precalificados. En el caso de las ofertas de mayor monto, la precalificaci6n es un tramite complicado, que se establece teniendo presentes las caracteristicas especificas de cada proyecto. Cuando se trata de ofertas mas pequenas, que el gobierno an uncia a intervalos frecuentes y que normalmente atraen a licitantes
del pais, es preferible mantener un registro clasificado y actualizado de contratistas, en el que se fijen categorias de empresas segun la magnitud del contrat 0 que pueden emprender. Ese sistema de precalificacion permanente debe
estar vinculado. a una corriente continua de informacion relativa a los compromisos que esten cumpliendo los licitantes en esa coyuntura, debe fundamentarse en informacion que pueda verificarse sin dificultad y el sistema de
actualizacion debe ser sencillo y facil de aplicar con recursos escasos.
Toda vez que las listas de equipo, los antecedentes profesionales del persona) y los estados financieros pueden modificarse a fin de exagerar el patrimonio de una compania, 0 debido a que los datos que se facilitan quedari anticuados en poco tiempo, es preferible que la clasificacion de los contratistas
se fundamente en documentos de obligacion valida y exigible legalmente, que
se preparen con regularidad y esten sujetos a verificaci6n por las autoridades
tributarias; aqui se incluye informacion acerca del patrimonio de los propietarios, la cifra de negocios anual y las utilidades. La competencia tecnica de los
contratistas se puede evaluar basandose en la presentacion de certificados de
terminaci6n de proyectos y en inspecciones periodicas que efectue personal idoneo de las oficinas del registro.
Los gobiernos utilizan diversos metodos para fomentar las empresas de la
construccion por medio del proceso de contratacion. A veces se exige a los licitantes extranjeros que adquieran participacion en una empresa del pais en un
determinado porcentaje minimo. En much as ocasiones a las empresas paraestat ales de la construccion tam bien se les concede acceso directo a contratos a
. precios no competitivos. Habida cuenta de que los contratos negociados suelen originar el pago de una prima por la entidad contratante conviene utilizarlos con gran cautela. En algunos paises la legislacion los prohibe explicitamente.
EI sistema de licitacion por partes 0 grupos de proyectos adecuados ha
dado algunos resultados alentadores. Aunque la preparacion, supervision yadministracion de un gran numero de contratos puede ser una labor engorrosa,
el sistema brinda una oportunidad excelente de contribuir al desarrollo de los
contratistas nacionales. Un buen ejemplo 10 ofrece el Brasil, pais en el que se
han ejecutado tres proyectos de carreteras con asistencia del Banco utilizando
esre sistema. En el primer proyecto, que se concluyo en 1975, se precalificaron
106 companias y empresas conjuntas brasileiias y dps empresas extranjeras;
92 empresas presentaron propuestas correspondientes a los diversos lotes y com-
58
binaciones de lotes. En total se adjudicaron 52 contratos por un valor inferior

en el II por 100 a las estimaciones de evaluacion. Tambien fue grande el mimero de los que presentaron licitaciones por partes 0 grupOS)) de los segun-dos y terceros proyectos (concluidos en 1978), los que se subdividieron en 45
y 2410tes de contratos y dieron por resultado adjudicaciones que fueron el 26
por 100 y el 9,5 por 100, respectivamente, inferiores a las estimaciones hechas
por los ingenieros. Los tres proyectos se concluyeron de manera satisfactoria,
habiendose presentado tan solo pequenos problemas contractuales. Por 10 tanto,
el sistema de licitacion por partes 0 grupos permitio que las empresas del pais
presentaran licitaciones para grandes proyectos y las situo en condiciones de
competir en el plano internacional.
TIPOS DE CONTRATO Y RIESGO DE CONSTRUCCION. EI tipo de contrato que
se suscribe tiene una influencia import ante en el riesgo que se asume en la construccion. En el contrato del tipo de costo mas honorarios, al contratista se Ie
reembolsan todos los costos en que incurra y ademas se Ie pagan honorarios;
el propietario asume practicamente todo el riesgo. En un contrato a suma alzada al contratista se Ie paga la sum a total de las obras y se espera que asuma
la mayoria de los riesgos. Ademas, hay modalidades de contrato en la que los
riesgos se distribuyen mas equitativamente entre las partes. Por ejemplo, en
el contrato de precio unitario pueden ajustarse las cantidades de trabajo a realizar y es flexible el monto del contrato, en tanto que en el contrato de precio
indicativo se reembolsan a los contratistas los gastos reales, pero se introduce
una cierta medida de riesgo e incentivo vinculando los honorarios a los resultados, los cuales se determinan de acuerdo con normas establecidas de antemano.
A los contratistas primerizos se les puede enseiiar a que asuman riesgos mayores y hagan frente a ell os mediante la introduccion gradual de varios tipos
de contratos. La primera etapa podria consistir en un tipo de contrato de riesgo minimo, por ejemplo el de costo mas honorarios, seguido de un contrato
de precio unitario limitado a un solo rubro (por ejemplo, el suministro de grava 0 la colocacion de ladrillos). En etapas ulteriores podrian utilizarse contratos de precio unitario aplicables a todos los trabajos, primero negociandolos
y luego obteniendolos mediante licitacion publica. Este metoda se ha aplicado
en paises de Africa al sur del Sahara, en general con buenos resultados. Debe.
subrayarse, sin embargo, que los contratos de costo mas honorarios y los contratos negociados no propician la eficacia en funcion de los costos y, por consiguiente, solo deben utilizarse cuando esten justificados en razon de que se .
afronta un riesgo excesivo 0 para brindar a los contratistas la oportunidad de
aprender.
CONDICIONES Y ADMINISTRACION DE LOS CONTRATOS. Con mucha frecuencia los contratos <<unilaterales formulados por las autoridades administrativas tienen su origen en la creencia erronea de que, para obtener buena cali dad
a precio minimo, las autoridades tienen que controlar la administracion del
contrato. De ese modo se hace recaer toda la responsabilidad del riesgo en el
POLlTICAS Y PROCEDlM1ENTOS DEL GOBIERNO
59
contratista, al cual tal vez se Ie exija que haga frente a todas las eventualidades, incluidas algunas (por ejemplo, disturbios) que no puede controlar en absoluto. Si el contrato no parece ser equitativo para los contratistas, estos percibiran riesgos adicionales en el contrato y elevaran sus honorarios en consecuencia. Por el contrario, si no se percatan de esos riesgos puede haber dificultades mas tarde. En ambos casos el que verdaderamente pierde es el publico,
ya sea teniendo que pagar una prima 0 viendose obligado a sufrir las consecuencias de las dificultades contractuales y del incumplimiento de los contratos
Entre las faIlas mas graves que presentan los contratos de construcci6n unilatffales cabe senalar la falta de indemnizacion por rezagos en los pagos, ya
que esos rezagos provocan nuevos costos financieros y estos terminan por recaer en el cliente. La solucion a este problema generalizado consiste en incluir
en los contratos cIausulas cuyo cumplimiento se pueda exigir juridicamente,
como la que figura en el Reglamento Unico de Licitaciones y Contratos de Obras
Publicas del Peru 10. Este estipula el devengo de intereses (a un tipo que fija
de vez en cuando el Banco Central) por los rezagos que ocurran a partir de
la fecha especificada de pago. A un administrador publico Ie resulta sumamente
dificil pagar intereses que no hayan sido presupuestados y, por 10 tanto, esa
disposicion hizo que los pagos por contratos se efectuaran a su debido tiempo.
Hay que insistir en la importancia de lograr que esa salvaguardia se matitenga
y se difunda.
Otra dificultad radica en efectuar los reajustes necesarios para tener en cuenta las alzas de los costos. Si en las estipulaciones del contrato no se preven debidamente esos reajustes es probable que los contratistas carguen honorarios
excesivos por sus servicios. A fin de evitar ese problema es mejor permitir que
los aumentos reales de los cost os se caIculen mediante valoraciones periodicas.
Ahora bien, ese sistema es engorroso de aplicar y exige un gran trabajo del
contratista y del cHente.
EI metodo que se utiliza con mas frecuencia es la aplicacion de formulas
de reajuste. Estas se preparan para grupos de precios unitarios que contengan
elementos de costos semejantes (por ejemplo, en un contrato de construcci6n
de carreteras, las partidas rc!lativas al afirmado podrian incluir mano de obra,
equipo, combustible, asfalto, arena y grava y gastos generales) que pueden re. lacionarse con los divers os indices de precios. Cuando varian los niveles de precios de los elementos de costos represent ados en la formula en comparaci6n
con los valores iniciales del Indice (usualmente fijados en la fecha de la Iicita cion), se reajustan los precios unitarios. Es preciso estable<.:er con todo cuidado las formulas correspondientes a cada proyecto basandose en un analisis concienzudo de todos los factores pertinentes y conviene incluir, cuando este justificado, un elemento que no sea reajustable. Por ejemplo, en un contrato celebrado en Sudamerica se utilizaron formulas de reajuste de precios que contenian un elemento de mano de obra indebidamente elevado y mal definido. Co-
lO
Decreto Supremo 034.80.VC., 21 de noviembre de 1980.
60
mo consecuencia de las grandes alzas de salarios, el cliente ha tenido que recurrir a Ia corte de justicia para que se dicte sentencia acerca de una reclamacion
del contratista de mas de US$4 millones por rejauste de precios en un contrato'
ados anos de una cuantia de US$lQ millones. Es evidente que el problema
surgio de Ia aplicacion estricta de la Ietra del contrato.
No cabe duda de que Ia inclusion de estipulaciones justas y equitativas en
los contratos puede beneficiar a la industria de la construccion y mejorar Ia
calidad, el cumplimiento de los plazos y el costo de produccion. Hay numerosos ejemplos de condiciones de contratos que se han preparado en estrecha colaboracion entre los contratistas, los empleadores y los consultores y que dan
Iugar a Ia mejor fijacion de precios y a Ia elaboracion general mente armoniosa
del contrato. Por ejemplo, el formulario de contratos (Condiciones de los contratos) preparado conjuntamente por Ia Federacion internacional de ingenieros consultores (conocida generalmente como Federation internationale des
ingenieurs-conseils [FIDIC]) se utiliza con frecuencia en obras financiadas por
el Banco y otros organismos internacionales.
Otros problemas asociados comunmente con la administracion de los contratos son la planificacion deficiente a corto plazo por parte de Ia autoridad
contratante, que a menudo se traduce en asignaciones presupuestarias deficientes, retrasos en la adquisicion de terrenos, documentos de licitacion incompletos, estimaciones inadecuadas de cost os y la falta de comprension de que es
necesario planificar con tiempo anticipado.
DOCUMENTOS RELA TIVOS A LOS CONTRA TOS PARA LA INDUSTRIA INCIPIEN-
Los documentos relativos a los contratos se basan a menu do en las practicas que se siguen en los paises industrializados, pero pueden resultar incomprensibles 0 inaplicables en un pais en desarrollo, en particular si la.industria
de Ia construccion de ese pais se halla en sus comienzos. Se plantean problemas de redaccion, en que el texto del contrato resulta arcaico 0 excesivamente
complejo en el pais de origen, de diseno, cuando los metodos y materiales prescritos para un proyecto no tienen en cuenta las alternativas a que se puede recurdr en el pais en cuestion, y problemas de procedimiento, cuando las especificaciones se basan en resultados que se juzgan de acuerdo con una norma 0
conjunto de practicas establecidas en un pais industrializado.
Lo que se precisa, por consiguiente, son documentos redactados en lenguaje
sencillo y que sean compatibles con la experiencia del usuario final. Los disenos necesitan incorporar a las obras las pnicticas y materiales del pais, y los
pIanos, especificaciones y estimaciones cuantitativas tambien deben ser claros, .
que se expliquen por si mismos y estar relacionados tanto con los metodos y
procedimientos como con los resultados.
En varios paises de Ia region del Caribe se han utilizado satisfactoriamente
documentos simplificados relativos a los contratos para la construccion de viviendas por contratistas pequenos del pais destinadas a famiHas de ingresos
bajos. Los documentos se desglosaron por operaciones, 10 cual facilitola subcontratacion 0 bien Ia administracion directa de cada operacion como elemento independiente, con sus propios pIanos, estimaciones cuantitativas yespeciTE.
POLITICAS Y PROCEDI:-'1IENTOS DEL GOBIERNO
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ficaciones. La estimacion cuantitativa tambien se desgloso: en esta se determinaron la mana de obra, los materiales y el equipo necesarios, as! como la duracion del trabajo de cada obra. En las especificaciones figuraban las normas
generales que habrian de seguirse durante la construccion. Las diversas operaciones se integraron a un programa de trabajo propuesto en el que se identificaron las operaciones crfticas y el cual permitio al contratista coordinar y vigilar su mana de obra, materiales, equipo y flujo de fondos y sirvio tambien
como estructura general para supervisar el contrato. Esto constituye un ejemplo excelente de prestacion de asistencia tecnica completa orientada hacia la
ejecucion de un proyecto de construccion y, al propio tiempo, el desarrollo
de la capacidad de construccion del pais.
SUPERVISION DE LA CONSTRUCCION. La calidad de la supervision reviste
gran importancia para las pequefias empresas en particular, las que no pueden
cosrearse los medios de proporcionar un alto grado de control de calidad y,
por 10 tanto, deben depender de la supervision del cliente. Si el trabajo 0 los
materiales son defectuosos y no se corrigen en una etapa inicial, mas tarde pueden exigir una labor amplia de reconstruceion que obligani al contratista a efectuar gastos adicionales no recuperables. Ese problema ha surgido sobre todo
en paises del Africa al sur del Sahara, en aquellos casos en que la supervision
del cliente ha sido escasa 0 deficiente, 0 cuando este no ha podido colaborar
con un contratista inexperto. En lugares en los que la industria de la construccion se halla en una etapa inicial de desarrollo, es posible que los supervisores
tengan que prestar, de hecho, un grado considerable de asistencia tecnica.
En un sentido mas amplio, la ejecucion sin contratiempos de los contratos
de construccion exige el nombramiento de un ingeniero residente de confianza
(que podria ser el supervisor jefe del cliente en la obra) con plenas facultades
para resolver en la misma obra los problemas de construccion que surjan. Con
frecuencia no se procede asi y se producen retrasos como resultado de consultas que hay que hacer con la ofieina central, 10 cual origina mayores costos,
reclamaciones y controversias entre el contratista y el cliente. Hay una relacion estrecha entre la magnitud del proyecto y la experiencia y formacion profeslonal que debe tener el ingeniero residente para que se Ie de derta libertad
en la adopcion de decisiones. Cuanto mayores sean la complejidad y magnitud
. de las obras mas elevado debera ser el grado de las calificaciones y experiencia
que posea el ingeniero residente para desempefiar las funciones que se exigen
de eI.
Cuando en las entidades publicas escasea el personal. 0 se precisa po seer
experiencia especial para proyectos de gran magnitud, se suele emplear a supervisores para que supervisen. Por regia general esta es una solucion satisfactoria y debe aplicarse hasta que el gobierno desarrolle su propia capacidad.
Ahora bien, pueden surgir problemas en cas os en que el cliente se injiere en
los trabajos cotidianos, 0 el consultor es incompetente 0 no se atiene a un codigo estricto de etica profesional. Es impresdndible, por 10 tanto, seleccionar
con todo cuidado los consultores que vayan a ejercer fundones de supervision.
Solo debera recurrirse a los servicios de empresas de experiencia reconocida
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que se hallen en condiciones de prestar todos los servicios necesarios. Entre

los criterios de selecci6n que se apliquen debeni figurar, cuando sea del caso,
la capacidad demostrada de prestar asistencia tecnica a empresas de la cons-trucci6n que tengan poca experiencia.
PRAcTICAS JRREGULARES EN LA ADMJNISTRACI6N DE CONTRA TOS. Estas
pnicticas irregulares existen en todas las actividades de construcci6n, ya sea
en los paises en desarrollo 0 en los desarrollados. En realidad, en algunos casos ambas partes contratantes reconocen las comisiones externas como un gasto regular del negocio. Con mucha frecuencia se puede encontrar que las irregularidades en la administraci6n de contratos tienen su origen en disposiciones oficiales que son complejas, contradictorias 0 incompatibles yen los malos sueldos que se pagan al personal. Las primeras crean un ambiente en el
que pueden surgir las pnicticas irregulares, los segundos las estimulan. Una
estructura que ofrezca una carrera bien remunerada al personal de plantilla
de cada ministerio puede contribur a atenuar este problema a largo plazo. Otra
soluci6n eficaz, en especial a corto plazo, es la aplicaci6n del sistema de licitaciones publicas y abiertas para las adquisiciones.
Las adquisiciones mediante licitaci6n publica, sobre todo cuando en esta
pueden participar licitantes extranjeros, evitan tambien la colusi6n entre los
contratistas. Si no hay competencia externa resulta dificil detectar y corregir
las actividades de los Ilamados clubes de precios 0 carteles.
En 1979 la Direcci6n Nacional de Vialidad de la Argentina adopt6 un metodo innovador y decidi6 dar a contrata la mayor parte del trabajo de mantenimiento rutinario de las carreteras principa1es. El 30 por 100 del trabajo se
reserv6 para que la Direccion 10 lIevara a cabo y supervisara por el regimen
de administraci6n, como si se tratara de una unidad de contratacion en cada
distrito de mantenimiento. Esta caracteristica se introdujo como patron de medida para determinar el grado de competitividad de las ofertas de los contratistas, y tambien tenia el prop6sito de reducir las probabilidades de que las ofi-
cinas de distrito canalizaran los recursos de mantenimiento hacia actividades
no relacionadas con la red vial sino hacia otras motivadas, por ejemplo, por
presiones politicas. Aunque el sistema original se modifico mas tarde debido
a las dificultades con que se tropez6 al aplicar un formulario de contrato inadecuado, son dignas de imitarse las caracteristicas que introdujo el citado sis- .
tema y, sobre todo, los incentivos para suscitar la competici6n entre los contratistas y los grupos del gobierno que trabajaban por administraci6n.
RESPONSABJLJDADES QUE RECAEN EN EL GOBIERNO. A diferencia de la agricultura, la mineria y la industria manufacturera, que usualmente cuentan con
un organismo publico que se ocupa de su desarrollo 0 de sus intereses, la industria nacional de la construcci6n carece con frecuencia de ese representante
en la administraci6n pUblica. Dicha industria no puede desarrollarse a menos
que el gobierno se comprometa a ayudarla y Ie preste apoyo a largo plazo, sin
esto, toda mejora que se logre sera de indole local y temporal. Algunos gobiernos estan comenzando a percatarse de esas necesidades. Sri Lanka e Indone-
POUTICAS Y PROCEDIMIENTOS DEL (iOBIERNO
63
sia, como se ha seiialado antes, ofrecen dos buenos ejemplos de palses que se
esfuerzan por desarrollar sus respectivas indus trias de la construcci6n. En ambos cas os el Banco Mundial prest6 su apoyo financiero s610 despues de que
los gobiernos indicaron su decisi6n de ayudar a dicha industria.
Tal vez el mejor ejemplo de actuaci6n estatal positiva sea el de la Republica de Corea, cuya industria de la construcci6n se ha desarrollado en alto grado .
yes una de las principales industrias exportadoras del mundo. En las eta pas
iniciales contribuyeron a esa evolucion ciertos factores, que fueron exclusivamente caracteristicos del periodo de la postguerra en Corea. Entre esos factores figur6 la ingente tarea de reconstrucci6n que, con el apoyo de la asistencia
financiera externa, creo una demanda intern a considerable. Tambien contribu~o a esa situaci6n la disponibilidad de grandes cantidades de equipo de construeci6n excedente despues de la guerra, asi como la presencia de una fuerza .
laboral muy disciplinada y motivada.
Sin embargo, el apoyo directo del gobierno fue el factor decisivo para el
desarrollo de la industria. Esa ayuda se canalizo a traves del Ministerio de Construccion (MDC), el que tiene a su cargo la ejecucion de los programas de obras
publicas, en particular en 10 que se refiere a proyectos de transporte y de fines
multiples. El Ministerio tiene una oficina especial encargada de desarrollar la
industria de la construccion, la cual prepara disposiciones reglamentarias que
afe-:tan a la industria relacionadas, por ejemplo, con la tributacion y los incentivos a la exportaci6n y (con resultados menos satisfactorios) con los salario~ y las utilidades' derivadas de los contratos con entidades publicas y tambien actua como enlace con la asociacion muy vigorosa que representa a la indmtria de la construcci6n. El Ministerio tiene a su cargo la planificacion de
la mayor parte de los gastos publicos de construccion a nivel nacional y ofrece
la continuidad de trabajo gracias a la cual puede crecer la industria. A ultimas
fechas el Ministerio de Construcci6n ha emprendido varios proyectos importantes de construcci6n a fin de contrarrestar el descenso de actividad en el mercado internacional y hacer que se continue utilizando la capacidad de construcci6n coreana.
Con la mira de fomentar las empresas pequeiias, el MDC comenz6 a estratificar la competencia. En el decenio de 1960, por ejemplo, las obras grandes
de construcci6n de carreteras se subdividieron en porciones. A las grandes com_paflias no se les permiti6 presentar ofertas para estos proyectos especial mente
subdivididos, 10 que se tradujo en una intensa competencia entre las empresas pequeiias y en que estas participaran en la licitacion. Aunque no se obtu. vieron economias de escala sf se lograron economfas a mas largo plazo como
resultado de la mayor competitividad de la industria. El gobierno tam bien ayudo
a los contratistas arrendandoles su propio equipo 0 faciIitandoles lineas de credito especiales para la compra de equipo. Parte del credito concedido pro vi no
de saldos de comercio bilateral.
Si un gobierno va a establecer una oficina encargada del desarrollo de fa
industria de la construccion, debe iniciar el proceso haciendo ver la importancia de la construcci6n como factor de desarrollo. Las aportaciones que hace
eSl:i industria al PIB, ala formacion de capital y a la elevaci6n del nivel de em-
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pleo son otros tantos argument os de fuerza en favor de que se establezca esa
dependencia publica. Esta puede estar adscrita al ministerio que haga mayor
uso de la construceion (por ejemplo, el Ministerio de Obras Publicas en Colombia, Indonesia y Kenya). En el Peru la ofieina estuvo adscrita hasta hace
poco tiempo al Ministerio de Vivienda y Construccion; en Etiopia esa funcion
recae en el Ministerio de Construcei6n. En los paises en los que la ejecucion
de las obras publicas se halla distribuida entre varios organismos publicos, un
buen punto de partida para la ofieina de construcci6n podria ser el Ministerio
de Planificacion. Sin embargo, ala larga, necesitani estar asociada con el Ministerio que mayor uso haga de la industria.
SECTOR NO ESTRUCTURADO Y CONSTRUCCION ORGANIZADA POR LA COMUNIDAD. Desafortunadamente los gobiernos prest an menos atenci6n a estas ac-
tividades pese a que, con una ayuda financiera relativamente de menor cuantia y prestacion firme de asistencia tecniea, se puede ejercer un grado considerable y positivo de influencia en los sectores de vivienda, educaci6n, salud publica, saneamiento, riego, transporte y otros. Por ejemplo, en zonas remotas
del Africa al sur del Sahara la forma mas econ6mica de construir pequenas
escuelas y servicios sanitarios es mediante el empleo de constructores locales
que trabajan por el sistema de autoayuda, 0 bien movilizando a la poblacion
local.
Hay muchos otro ejemplos que ilustran como las medidas del gobierno en
apoyo de la colectividad y el esfuerzo propio individual han dado origen a la
elaboracion de programas que han dado resultados satisfactorios. En el Peru,
Cooperaeion Popular ha prestado asistencia tecnica y financiera a r.omunidades situadas en lugares remotos para la construccion de caminos de acceso,
obras de riego, aulas escolares y otras obras. En el Paraguay, el Banco ayudo
a financiar planes para abastecer de agua y proporcionar servicios de saneamiento a localidades rurales que organizaron sus propios trabajadores para complementar los fondos, materiales y servicios especiales de construcci6n facilitados por el Servicio Nacional de Saneamiento del Medio Ambiente.
En Botswana y Zambia, los presuntos propietarios de viviendas baratas edificadas en proyectos de desarrollo urbano con financiamiento del Banco recibieron parcelas y materiales comprados en grancantidad y almacenados por
los organism os publicos encargados de los proyectos. Se prest6 asistencia tec- .
nica a los propietarios 0 constructores individuales que lIevaron a cabo la construcei6n. A medida que los constructores del sector no estructurado progresa
ban de casa en casa, mejoraban sus tecnicas y la calidad de las viviendas que.
edifieaban. Con el tiempo, algunos.de los que construyeron su pro pia vivienda
y de los artesanos se establecieron por su cuenta como constructores del sector
estructurado y comenzaron a trabajar en el mercado libre.
La experieneia ha demostrado que las organizaciones no gubernamentales
(ONG) -entre las que figuran entidades beneficas, religiosas, internacionales
y locales- pueden ser un canal excelente para llegar a las comunidades locales, elaborar pequenos proyectos y mejorar la capacidad de construcei6n del
pais. En Lesotho, una ONG religiosa organiz61a poblaci6n de localidades ais-
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ladas para que recogieran materiales locales y aportaran su propio trabajo a

fin de construir escuelas en sus respectivos poblados, las que se edificaron con
yn costo considerablemente menor del que se habria obtenido por el regimen
de administracion 0 la utilizacion de contratistas establecidos provenientes de
otras zonas. En este caso la prestacion de asistencia tecnica fu\! una aportacion
importante de la citada organizacion religiosa, 10 mismo que mcede en otros
lugares. Algunas ONG trabajan exclusivamente en el campo de la construccion, por ejemplo, los Compagnons Batisseurs ayudan a los constructores del
sector no estructurado y a los pequeiios contratistas del Africa de habla francesl.1.
Las ONG sue len operar a nivel de la poblacion pobre rural, tratan de que
las personas a las que se pretende beneficiar participen en el diseiio y ejecucion
de ws proyectos y en general tambien son flexibles para adaptar sus actividades a las necesidades y condiciones locales. Ademas, las ONG contribuyen a
menudo a superar problemas de rigidez burocratica, por ejemplo, en los tramites de adquisicion y adjudicacion de obras de construccion a contratistas
analfabetos que no pueden participar en el proceso oficial de licitacion. La colaboracion entre los organismos publicos y las ONG puede ayudar mucho al
sector no estructurado y a las organizaciones de la comunidad. Un gran numero de ONG participa activamente en los paises en desarrollo: tan solo en Bangladesh hay inscritas unas Ito entidades voluntarias extranjeras. Por el hecho
de wordinar las actividades de las ONG con la mira de alcanzar los objetivos
nadonales, los gobiernos pueden contribuir a desarrollar la capacidad de constru..:cion del sector no estructurado y de las comunidades organizadas.
Entre las medidas que los gobiernos pueden considerar para prestar apoyo
a las actividades de autoayuda figuran las siguientes: la realizacion de estudios
de las necesidades de capacitacion, de la disponibilidad de materiales y de la
adecuacion de las especificaciones de construccion del sector no estructurado;
la organizaci6n de la asistencia tecnica para ofrecer orientaci6n profesional en
el empleo; la capacitaci6n de paraprofesionales para proporcionar ese servicio; la iniciaci6n de proyectos piloto para fomentar, por ejemplo, la utilizacion y mejora de materiales tradicionales de construcci6n; la entrega de parcelas, con titulo de propiedad legaJizado para la construccion de viviendas, dotadas de los servicios basicos, y la liberalizaci6n del suministro de materiales
y de crectilo a los constructores que edifiquen la vivienda por el metodo de autoayuda y a los de la comunidad.
5
Necesidades de personal de gestion
Los diagnosticos de los problemas que afectan a las empresas de construccion -y con frecuencia al conjunto de la industria de la construccion de un
pai~- adoptan a menudo la forma de enumeraciones enciclopedicas de las dolencias que las aquejan. Por regia general no aciertan a sefialar que much as
de esas dolencias son tan solo sintomas del problema fundamental de que la
gestion empresarial es deficiente. Es preciso superar las deficiencias en la gestion de la empresa al mismo tiempo que se abordan las demas deficiencias,
si Se quiere que de buenos resultados el conjunto de las medidas de ayuda. La
importancia que reviste una buena gestion empresarial se pone de relieve en
los paises en desarrollo por el hecho de que la industria tiene que operar con
recursos limitados e inseguros y hacer frente a una gam a de riesgos mucho mas
amplios y severos.
Gesti6n empresarial
Son pocos los propietarios de empresas de construccion que se dan cuenta
de la necesidad de prepararse a si mismos con objeto de adquirir las aptitudes
necesarias para dirigir una empresa (a diferencia de la administracion de una
obra 0 de los conocimientos que se precisan para realizar trabajos de tipo tecnieo y de oficina). En las empresas mayores es importante contratar al personal con aptitudes y adiestrado que permitira a los propietarios y gerentes de
esas empresas delegar en otros las funciones tecnicas y de gestion de nivel inferior a fin de concentrarse en la direcci6n general de la empresa.
Las deficiencias de la gestion empresarial surgen como consecuencia de la
genesis y del cicio vital de las empresas de construccion del sector privado. Esas
emprcsas las suelen poner en marcha uno 0 dos profesionales, tecnicos 0 comerciantes ambiciosos que desean establecerse por su cuenta. Es posible que
esas personas sepan como dirigir bien una entidad pequefia, en realidad, pue. de que prosperen en la fase inicial de desarrollo de la empresa, cuando las necesidades de direccion est an dentro de su capacidad. Pero cuando la empresa
crcce y las exigencias de la gesti6n rebasan la capacidad de sus propietarios,
. pueden originarse dificultades 0 incluso extinguirse la empresa. Los problemas son semejantes en las empresas estatales: la competencia tecnica y la dedicaci6n al trabajo es posible que se recompensen con ascensos, los cuales pueden Ilevar en ultima instancia a la persona mas alIa de los !fmites de su competencia como administrador. En el sector publico ese problema se ve agravado
por los factores que limitan la gestion empresarial y la falta de incentivos apropiados.
Al ascender al personal poseedor de gran competencia tecnica a elevados
cargos de direcci6n se sufre una perdida doble. Se desplaza al personal tecnico
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competente de los puestos en que saben desempefiarse mejor y, al propio tiempo, la industria adquiere gerentes que no estan bien preparados para desempefiar una funci6n de direcci6n. En ambos casos el costo para la industria es con'
siderable, toda vez que es preciso adiestrar nuevo personal tecnico, se pier de
experiencia tecnica y aumentan los riesgos. Es esencial recompensar con incentivos apropiados la competencia tecnica. ahora bien, el ascenso a un nivel
superior de direcci6n de la empresa debe estar supeditado a que se pose a la
aptitud necesaria.
La gesti6n de la industria de la construcci6n exige una cierta flexibilidad
para adaptarse a circunstancias en rapida evoluci6n, en particular a los cambios en las caracteristicas de la demanda y a la serie de expansiones y contracciones que son tipicas de la industria. Cuando el propietario 0 administrador
de una pequefia empresa se compromete en un contrato, necesita comprender
y evaluar los riesgos asi como la obligaciones (tanto administrativas como tecnicas) que se derivan de dicho compromiso. Para que el crecimiento de una
empresa sea satisfactorio debe ser gradual, en especial en los paises en que no
haya una antigua tradici6n empresarial.
Una buena ilustraci6n de esto la ofrece el desarrollo de pequefios contratistas de obras ptiblicas en Kenya. El Ministerio de Transportes y Comunicaciones ampli6 met6dicamente el ambito de las actividades de construcci6n y riesgos de gesti6n, al propio tiempo que no permitia que estos rebasaran lacapacidad de los empresarios incipientes. Pese a la escasez de personal conocedor
delas tecnicas modern as de gestion empresarial, las empresas contratistas se
han desarrollado empezando con tareas sencillas, como el acarreo de materiales de construcci6n. Muchas de esas empresas han pas ado ahara a realizar operaciones simples de construcci6n (como recubrimiento con grava de una carretera) en condiciones contractuales generosas. En el futuro se espera introducir
un cierto elemento de riesgo y competici6n en la adjudicaci6n y administraci6n de los contratos.
En muchos paises en desarrollo los gerentes de las empresas comprometen
a estas al presentar licitaciones basadas en estimaciones de los clientes, sin analizar cuidadosamente cada trabajo ni los riesgos que entrafie. Este defecto es
comlln a numerosas empresas privadas que carecen de una gerencia estructurada. No es raro que los gerentes traten de sacar adelante la carga de trabajo
tecnico y de oficina (como dirigir las operaciones en la obra, efectuar los co- _
bros, ocuparse de la correspondencia relativa a los contratos, y otras tareas),
asi como de ejercer la direcci6n general de la empresa. En una situaci6n debidamente estructurada, un gerente general coordinaria los trabajos preparato-
rios present ados por el encargado de hacer las estimaciones, el supervisor de
la obra, el contador, y los empleados a cargo de las secciones de personal, equipo
y suministros y llegaria a una decision acerca de la oferta que debe ria presentar en una licitacion despues de cotejar y analizar toda la informacion recibida.
El gerente que no pueda permitirse delegar esas funciones tendra que reconocer las limitaciones de su empresa y aceptar solo uno 0 dos proyectos de los
que se pueda ocupar debidamente.
La falta de delegaci6n de funciones, 0 la insuficiencia de esa delegaci6n,
NECESIDADES DE PERSONAL DE GESTION
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tambien aqueja a las empresas de propiedad estatal, pero en esos casos se origina mas bien como consecuencia de la intromision politica y de la falta de
rlisciplina Msica en la gestion de la empresa. Antes se cito un ejemplo de entidades paraestatales en el Oriente Medio que adolecen de personal excesivo, mala
planificacion, bajo nivel de productividad y control deficiente de la calidad.
Sin embargo, en un marco generalmente sombrfo, hubo por 10 menos una de
esas paraestatales que encontro la manera de prosperar; establecio incentivos
para sus gerentes y personal por medio de un plan de participacion en las utilidades y de otorgamiento de primas a la productividad y ofrecio remuneraciones que competfan con las del sector privado para los empleados que cumplieran sus funciones a un nivel superior a la norma. Al gerente de esa entidad
se Ie habia concedido la Iibertad necesaria para contratar y despedir personal.
Es un ejemplo excepcional que merece la pena seguir.
Capacitacion de personal de gestion

Una manera muy eficiente de introducir el concepto de direccion general
en una empresa de construccion consiste en enseiiar a altos empleados en grupo~ de sus iguales y de prepararlos, en particular, para que adiestren a su propio personal en las aptitudes que se precisan para la delegacion de. responsabiIidades. En los paises industrializados se han elaborado tecnicas de capacitacion y estas se van difundiendo de manera paulatina a los paises en desarrollo,
a menudo por conducto de filiales bien establecidas de escuelas internacionales de administracion de empresas. En Colombia el Banco espera financiar un
programa de capacitaci6n para gerentes generales y propietarios de empresas
de la industria de la construccion utilizando una combinaci6n de una escuela
privada colombiana de administracion de empresas y de instructores extranjerm. El programa se concentrara en las funciones principales de la gesti6n empr"sarial y en la introducci6n de sistemas eficaces de deJegaci6n de responsabiJidades. A fin de relacionar la teoria con la practica, la capacitaci6n tendra
como complemento el estudio de casos practicos tornados de la experiencia habida en el pais. Hasta ahora la industria de la construccion no ha aprovechado
los servicios de las excelentes escuelas colombianas de administraci6n de em. presas, a las que recurren ampliamente otras industrias del pais.
Tambien se ha probado el establecimiento de empresas conjuntas y otras
modalidades de asociacion con contratistas extranjeros como medio de desa. rrollar las industrias de construccion nacionales. Este metodo puede dar POf
resultado la formacion de un buen conjunto de empleados subaIternos para
la empresa del pais, pero en general es incompleta la transmision de conocimientos especializados en materia de gestion empresarial. Cuando se establecen asociaciones, el contratista extranjero consider a con frecuencia a la empresa del pais como socio de necesidad. EI contratista extranjero asume las obligaciones y riesgos financieros y, a fin de proteger su inversion, se hace cargo
de la direccion de alto nivel de la empresa. El socio del pais se ve entonces relegado al desempeiio de la funcion de relaciones publicas y de algunas otras acti-
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vidades tecnicas. Claro esta que hay excepciones, por ejemplo, cuando la empresa asociada del pais tiene antecedentes de gesti6n empresarial bien cimentados. En ese caso la empresa conjunta puede convertirse en una verdadera aso-"
ciaci6n. En esencia, el contratista del pais tiene que contar en primer lugar con
el personal directivo y los demas recursos necesarios antes de que pueda establecer una relaci6n que valga la pena y verdaderamente beneficiosa con un asociado del exterior.
De manera a.Hiloga, los contratistas consideran la subcontrataci6n como
un medio satisfactorio de economizar en la contrataci6n de servicios 0 la adquisici6n de productos semielaborados. La relaci6n que se establece entre el
contratista principal y el subcontratista es de indole estrictamente comercial,
cuando el subcontratista no cumple bien, se Ie reemplaza. EI unico caso en que
el contratista principal prestara asistencia tecnica y financiera al subcontratista es cuando este ultimo sea el unico proveedor de un determinado producto
o servicio en el mercado y, por consiguiente, necesite ser protegido.
La formaci6n de gerentes de empresa en la industria de la construcci6n coreana merece mencionarse de manera especial. Un gran numero de ingenieros
civiles (de 700 a 1.000 por ano en el decenio de 1960) graduados anualmente
de las universidades coreanas tuvo amplias oportunidades de trabajar en la industria de la construcci6n durante el perfodo de reconstrucci6n de la postguerra. Esta situaci6n permiti6 seleccionar y adiestrar personal en circunstancias
competitivas que beneficiaron a la industria y a la economia del pais. Toda
vez que el mercado era relativamente grande se adapt6 con facilidad a las ineficiencias de caracter local.
Ahora bien, para que este proceso pueda repetirse en otros paises es menester que se cumplan dos condiciones: que haya un gran numero de posibles
gerentes de empresa y que se brinden abundantes oportunidades de trabajo.
Esas dos condiciones no se suelen dar en otros paises en desarrollo en los que
la formaci6n de gerentes de empresa en especial constituye un problema de envergadura. Una medida a largo plazo que puede ponerse en practica es la de
impartir cursos de administraci6n de empresas como parte del plan de estudios de las profesiones que es probable aporten personal de gesti6n a la industria de la construcci6n, como ingenieros y arquitectos. Esto redundaria en beneficio de la industria de La construcci6n, de la administraci6n publica y de
otras industrias.
EI pequeno empresario
Todos los principios basicos de la gesti6n empresarial en general se aplican
tam bien a las empresas pequenas, las que usualmente son administradas por
una sola persona, la cual da a contrato 0 subcontrato la ejecuci6n de pequefios
trabajos en los que, a menudo, s610 se utiliza mane de obra. Sin embargo,
el ambito de sus funciones (administrativas y tecnicas) es considerablemente
reducido. Las medidas que se adopten en apoyo de est os empresarios no tienen que incluir el adiestramiento en tecnicas sofisticadas de administraci6n de
NECESIDADES DE PERSONAL DE GESTION
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empresas. Mas bien conviene impartir a esos empresarios capacitacion practica y general en el mismo lugar de trabajo para que adquieran aptitudes tecni'cas y administrativas a un nivel equip arable al de intendente de una empresa
mayor.
Un ejemplo de ese tipo de asistencia puede encontrarse en el caso de Swazilandia. En 1975 el gobierno establecio la Compaiiia de Fomento de Empresas
en Pequena Escala (SEDCO), la cual recibio fondos de varias instituciones de
aYlida bilateral para que ayudara a los contratistas de obras mediante su inscripcion en un registro, y les proporcionara orientacion general, ayuda financiera y adiestramiento en el propio empleo. Para 1978 se habfan inscrito en
la SEDCO 21 contratistas y otros 29 habian solicitado su registro. El volumen
medio anual de operaciones de ocho contratistas que recibian asistencia de la
SEDCO habia lIegado a $150.000 por empresa.
En Botswana se creo en 1973 la Unidad de Fomento de Empresas de Botswana (BEDU), tambh~n con asistencia bilateral. Esta presta asistencia tecnica
y financiera a los pequenos contratistas de obras y a fabricantes de ladrillos,
bloques de cemento, obras de carpinteria y muebles de acero. Imparte capacitadon en el empleo y en talleres en los que los pequenos empresarios pueden
empezar a trabajar; asimismo proporciona ayuda para la compra de materiales, herramientas y equipo pequeno y en 10 que se refiere a la comercializacion
de productos.
Dkhos programas revisten gran importancia habida cuenta de la falta de
tradicion empresarial de que adolecen esos paises. Los resultados iniciales han
sido alent adores merced, en gran parte, al respaldo que han dado los gobierno~ respectivos. Sin embargo, el desarrollo ulterior de las pequenas empresas
sera por necesidad un proceso lento. En Swazilandia y Botswana tambien se
ha tratado de expandir las actividades de ayuda al campo de la construccion
de obras publicas, pero los resultados obtenidos han sido modestos, debido
sobre todo a la fa1ta de continuidad de la demanda.
lnstituciones representativas
Cuando las deficiencias de la gestion empresarial son generalizadas en el
. sector privado de la construccion, estas tam bien aparecen como deficiencias
institucionales de la industria. Habida cuenta de que los administradores estan
excesivamente absorbidos en el desempeno de sus funciones tecnicas diarias
. no se percatan de la importancia de constituir una vigorosa asociaci6n empresarial que hable con autoridad acerca de los asuntos relacionados con el ambiente comercial de Ia industria, que pueda establecer contacto efectivo con
sus clientes proveedores y con los sindicatos, y que pueda prestar servicios (como los de informacion estadistica y capacitacion de personal) que se organizan mejor a traves de una institucion colectiva.
La Camara Peruana de la Construcci6n (CAPECO) ofrece un buen ejemplo de asociaci6n gremial afamada y que goza de respeto. Ha contribuido a
e1iminar la tendencia a aplicar contratos unilaterales para la construccion de
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obras publicas, labor que realizo colaborando en la preparacion de condiciones generales entre las que figura el devengo de intereses por los pagos en mora de los contratos. Los funcionarios de la Camara tambil!n participan activa-"
mente en reuniones nacionales en las que se trata del desarrollo economico y
de otros asuntos que afectan al mercado de la industria. Es fuente reconocida
de informacion sobre precios, entre otras cosas, y colabora con el gobierno
y los sindicatos en la administracion de una institucion de formaci6n profesional establecida para la industria de la construccion. EI exito de la CAPECO
obedece a la calidad de las aportaciones hechas por los gerentes de diversas
empresas y a su actitud de colaboraci6n con el gobierno, mas bien que de en
frentamiento a este, al abordar los problemas que afectan al pais y a la industria de la construcci6n. EI hecho de que haya buenos administradores en esa
industria del Peru se debe en gran medida a que, desde el punto de vista profesional y social, la construcci6n se considera de un nivel profesional tan e1evado como la consuItoria, la arquitectura y otras carreras.
6
Formaci6n de personal
La escasez de ingenieros, topografos, evaluadores, capataces, operadores
de equipo y otros trabajadores especiaJizados mengua la capacidad de I1evar
a cabo un gran volumen de trabajo con un nivel de calidad aceptable. EI Banco y los gobiernos tienen amplias oportunidades de ayudar a la industria de
la construccion a superar las deficiencias generalizadas.
Problemas de jormaci6n de personal

La escasez de personal tecnico del pais es especial mente aguda en los paises
mas pobres, sobre todo en la region del Africa al sur del Sahara. Tal vez tenga
que transcurrir mas de una generacion para subsanar los defectos del sistema
educacional que son consecuencia de barreras culturales. Lesotho ofrece un
caso pertinente. A la Unidad de Construccion Mediante Mano de Obra se Ie
asigno prioridad a nivel nacional para que sirviera de instrumento de desarrollo y fuente de empleo remunerado. Para fines de 1981, despues de cuatro aiios
de funcionamiento, todavia carecia de personal directivo de plant ilia del pais
y, de 26 puestos de empleados tecnieos (supervisores de obras), solo se habian
ocupado ocho.
Incluso los paises que contaban con trabajadores de la construccion capacitados se vieron amenazados con la emigracion de los trabajadores cali ficados a mercados que ofrecfan una mejor remuneracion. Este fenomeno se intensifieo en el decenio de 1970, cuando el auge de los precios del petr61eo cre6
enormes superavit en los paises petroleros. En numerosos paises de Asia y de
la region del nordeste de Afriea los trabajadores calificados emigraron a Arabia Saudita, Kuwait y otros paises productores de petroleo. En Sudamerica,
los trabajadores calificados de la construccion de Colombia se fueron a Venezuela, pais productor en abundancia de petr6leo, en busca de salarios mejores. Si bien esos movimientos migratorios aportaron con frecuencia beneficios
. considerables para la economia de los paises exportadores de mana de obra,
a veces hicieron que las industrias de la construccion de sus respectivos paises
sufrieran grandes perjuicios. A la larga, sin embargo, es posible que esos pai. ses se beneficien a medida que la demanda del exterior vaya debilitandose y
los emigrantes vuelvan a sus paises con aptitudes nuevas 0 mejoradas.
La movilidad del personal que trabaja en la construcci6n influye en la industria de cad a pais: el personal adiestrado por las entidades publicas es contratado en forma continuada por el sector privado. La mano de obra rural gravita con caracter estacional hacia los centros urbanos en los que se despJiegan
actividades de inversion en busca de empleos no especializados fuera de temporada en la industria de la construccion. En Tailandia, por ejemplo, los agricultores tratan de complementar los ingresos que obtienen durante la tempo-
74
rada agricola principal empleandose en centros urbanos despues de la recoleccion y a veces viajan grandes distancias para conseguirlo. Esas dos formas de
movilidad interna producen una rotacioo relativamente alta de personal, esca-"
seces estacionales y la necesidad de adiestrar, 0 de volver a adiestrar, al personal de manera continua.
La disponibilidad estacional de personal de construccion afecta a las obras
que se realizan en las zonas rurales que utilizan mana de obra en escala intensiva, ya que esto exige el readiestramiento estacional del personal y ademas
hace fluctuar la oferta del principal recurso en la construccion. En Honduras,
por ejemplo, la disponibilidad de trabajadores rurales para un proyecto de construccion de caminos se redujo casi en el 50 por J00 durante las epocas de siembra y de cosecha, y entre el 30 por 100 y el 40 por 100 durante la preparacion
de las tierras, la escarda y otras actividades agrfcolas. Sin embargo, dado que
la inversion en bienes de capital es relativamente de poca importancia en las
empresas de construcci6n que utilizan intensivamente mana de obra, el efecto
que produce la variabilidad de la oferta laboral en la rentabilidad del capital
industrial es igualmente de p~Ji importancia.
A II}uchas familias rurales e1 empleo estacional en la construccion les ayuda a estabilizar y acrecentar sus ingresos. ftta complementariedad entre la construccion rural y la agricultura indica la necesidad de tener presentes las demandas
de trabajadores durante las estaciones agricolas al planificar la const"ruccion
de obras que utilizan la mana de obra en esc ala intensiva. Puede suceder, de
todos modos, que incluso esa prevision no sea suficiente. Por ejemplo, en algunas zonas tropicales la demanda de rna no de obra para la construcci6n pue"
de coincidir con la demanda de trabajadores agricolas, todo ella durante las
estaciones secas relativamentes breves.
Los niveles generales de instrucci6n de un pais pueden ser un factor importante para determinar que aptitudes han de desarrollarse en primer Jugar. En
Haiti, por ejemplo, donde la tasa de alfabetizacion de los adultos es tan solo
del 23 por 100, es evidente que la deficiencia principal estriba en la ensenanza
basica. Muchos capataces no saben leer ni escribir y no cabe esperar, por 10
tanto, que se hagan cargo de obras de construccion que exijan interpretar documentos sencillos de ingenieria. Asi, pues, el plan de capacitacion para prep arar trabajadores calificados de la construcci6n en Haiti debeni diferir del que
se aplique en Sri Lanka, donde la tasa de alfabetizaci6n de los adultos es del.
78 por 100. EI Banco esta prestando apoyo en la actualidad a la ejecucion de
un proyecto en la industria de la construccion del pais que tiene por mira adiestrar a unos 30.000 trabajadores de Sri Lanka en el plazo de tres anos.
La escasez de obras de construccion como medio para adiestrar personal
es un factor que limita la preparacion de personal del pais durante las epocas
de poca actividad. En dos casos recientes, relacionados con paises de las regiones del Caribe y del Asia Oriental, fue preciso aplazar propuestas presentadas
por consultores para el adiestramiento en el empleo de personal de construccion debido a la falta deobras de construcci6n adecuadas.
En el Cuadro 6 se presenta la gama de aptitudes que se necesitan para tres
obras de construccion representativas. Se da por supuesto que un mampostero
FORMACION DE PERSONAL
75
empleado en la construcci6n de un camino de grava construye estructuras sencilJas, muros de contenci6n, alcantariJIas y puentes pequenos. Las exigencias
"tecnicas del empleo son moderadas. En el otro extremo de la escala, un mampostero que trabaja en la construcci6n de una central electrica grande y compleja tiene que leer pianos de ingenieria detallados y terminar los trabajos ateniendose a tolerancias muy precisas. Tambien se espera que los maestros de
obras e ingenieros lleven a cabo tareas progresivamente mas dificiles a medida que aumente la complejidad de la obra.
EI nivel de pericia que se requiere para la construcci6n depende tambien
del grado de desarrollo del pais y de la complejidad de las obras que se espera
lle\ e a cabo la industria nacional de la construccion. Esta, inicialmente, se concentra en la construcci6n de caminos de grava y de pequenos edificios, de manera que la pericia necesaria se limita a la ejecucion de tareas sencillas, para
las que a menudo no hace falta saber leer y escribir. En esa etapa se suele traer
del extranjero el personal con las aptitudes de nivel mas elevado que se necesitan para los trabajos mas dificiles, ya que la frecuencia y el volumen de estos
no justifican la creacion de servicios especiales de adiestramiento. En algunos
paises la legislacion sobre inmigracion prohibe casi por completo la entrada
de trabajadores extranjeros. Esa legislacion puede ser contraproducente, sobre todo cuando las personas que poseen aptitudes de nivel superior 0 especiales van a adiestrar a personal del pais.
Capacitacion del personal de construccion

Los departamentos de obras publicas, en especial sus dependencias de mantenimiento y talleres, constituyen la fuente tradicional a la que se recurre para
oblener personal capacitado. Algunos organismos de carreteras han establecido Unidades de Capacitacion y Produccion (UCP) para la construcci6n de caminos y reparacion y mantenimiento de equipo. Las UCP son entidades semiaut6nomas que operan por administracion y realizan obras al propio tiempo que adiestran al personal. Han dado buenos resultados en Zaire (donde se
crearon con fondos proporcionados por la Agencia para eJ Desarrollo Internadonal [AID] de los Estados Unidos), y en el Brasil y la Republica Domini. calla (donde participan en cuatro proyectos actuales del Banco). Tambh~n en
este caso la clave de su exito es la labor de capacitacion en eJ empleo que imparten.
Los grandes contratistas, y algunas de sus asociaciones, tambien adiestran
a personal calificado. Un ejemplo de ello es el Instituto de Capacitacion de
la Industria de la Construcci6n (ICIC) administrado por la Camara de la Construccion de Mexico. EI ICIC es una entidad independiente financiada por la
industria de la construccion que se creo con objeto de que los contratistas dispusieran de una institucion para la capacitacion del personal de construccion
en cumplimiento de la legislacion mexicana. La ley exige que los empleadores
proporcionen un nivel minimo de capacitacion. EI ICIC supera esos requisitos
mi limos. EI Instituto, y la legislacion mexicana sobre el empleo que inspiro
76
Cuadro 6.
Gama de aptitudes neeesarias para tres obras de eonstrueci6n representativas

Tipo de obra de eonstruecion
Nivel de
personal
Trabajadores
calificados
Personal
I!':cnico
Personal de
direccion
Construcci6n de
eaminos de grava
eon utilizacion
intensiva
de mana de obra
Aibaiiiles;
operadores de
equipo 0
mecanicos.
Cons/ruecion
de edifidos
Albaiiiles;
carpinteros;
electricistas;
plomeros;
carpinteros de
taller.
Plan de cen/rales
hidroe/earicas
Albaniles;
electricistas;
plomeros;
soldadores;
mecanicos ajustadores;
montadores de estructUfas de acero;
operadores de equipo;
taladradores;
dinamiteros;
mecanicos de equipo;
electricislas.
Maestros de obras;
Maestros de obras; Maestros de obras
encargados de la
encargados de la especialistas;
nomina;
nomina
maestros de obras generales;
ingenieros (trabajan contadores de
encargados de la nomina;
tambien como topo- cost os
contadores;
grafos y adminis(tasadores 0 medi- contadores de costos;
tradores).
dores de canevaluadores;
tidades de obra);topografos;
ingeniero de
ingenieros estructurales;
construccion.
ingenieros electricistas;
ingenieros mecanicos;
ingenieros de construcci6n;
ge610gos;
delineantes;
tecnicos de laboratorio;
inspeclores;
superinlendenles de equipo;
superinlendentes de
servicios;
superintendentes de
campamento.
Director del proyecto;
Ingenieros
lngeniero 0
gerenle de administracion;
(desempeiian tambien arquitecto
gerente general.
(generalmente
la funcion tecnica).
desempeiia
tambit!n
la funcion
tecnica).
77
su establecimiento, ofrecen un ejemplo excelente de experiencia que puede ser

imitado en otros paises. La Asociacion de la Industria de la Construccion de
-Corea administra un programa similar. Su instituto especial de capacitacion
opera servicios a nivel nacional y regional que respaldan y complementan los
program as de capacitacion de los diversos contratistas.
Un punto de partida muy uti! en el adiestramiento de personal para la construccion de obras publicas 10 ofrece con frecuencia una unidad de ingenieros
del ejercito, donde a los soldados se les da primero una instruccion basica y
despues se les ensenan ciertas tecnicas. Entre las opciones de adiestramiento
ulterior pueden figurar el manejo de equipo y el aprendizaje de otros oficios
relacionados con la construccion. A los suboficiales se les adiestra para que
lleguen a ser maestros de obras y tecnicos y los oficiales se convierten en ingenieros, topografos y administradores. La capacitacion que se imparte en el cuerpo de ingenieros es de orden practico y comprende, por ejemplo, la construccion de caminos en terrenos dificiles. La Republica de Corea, una vez mas,
ofr0ce el ejemplo de un pai~ en el que el adiestramiento militar de los soldados
ha contribuido a crear una fuerza de trabajo que sabe leer y escribir yes discipljnada y competente. En realidad, fue uno de los factores importantes que
contribuyeron a los resultados satisfactorios obtenidos por ese pais en la exportacion de sus servicios de construcci6n.
En la construcci6n de edificios, la capacitacion de los artesanos suele iniciarse con un periodo de aprendizaje. EI aprendizaje institucionalizado de oficio:;, que ha funcionado muy bien en los paises desarrollados, esta adoptandose ahora con caracter mas general en los paises en desarrollo. Sri Lanka, por
ejernplo, esta tratando, con asistencia del Banco, de reforzar la Junta Nacional de Aprendizaje.
En un buen sistema de aprendizaje es esencial que el proceso de aprender
sea gradual a traves de una practica constante. Ademas, el aprendizaje debe
ser complement ado normalmente por el adiestramiento te6rico en aquellas aptitudes que se consideran necesarias para leer e interpretar los documentos modemos de la construccion, y por la adquisicion de aptitudes basicas en materia
de administracion para los posibles maestros de obras. Los estudios de aprendizaje deben mantener un nivel elevado a fin de evitar que se conviertan en
fuente de trabajadores semicalificados de bajo costo. Es preferible que sean
-administrados y financiados de manera directa por la industria con la colaboracion del estado y de los sindicatos. Se puede exigir a los empleadores que
contribuyan al fondo de capacitacion mediante el pago de un porcentaje de
-la nomina 0 de las facturas.
Los maestros de obras provienen de las filas de los trabajadores y ascienden al demostrar que poseen cualidades de direccion en el trabajo y pueden
complementar sus conocimientos practicos como administradores de primera
linea recibiendo adiestramiento tecnico y en administracion de contratos despues de satisfacer los requisitos de la primera parte del adiestramiento. Otro
personal tecnico (como topografos, delineantes, evaluadores, contadores e ingenieros) sigue un camino inverso: estos profesionales ingresan en la industria
de la construcci6n despues de haber efectuado sus estudios en escuelas tecni-
78
cas 0 universidades y adquieren la experiencia necesaria sobre el terreno. En

ambos casos el elemento esencial es eI adiestramiento pnictico en el empleo
(como de hecho ocurre en toda la formacian profesional que tiene lugar enla industria). Esa es la razan principal de que la capacitacian se imparta normalmente con tan buenos resultados en eI ejercito, en los departamentos de
obras publicas y en las entidades de los grandes contratistas.
La funcion def gobierno en fa capacitacion

En primer lugar se suelen atender las necesidades de capacitacion de las entidades gubernamentales, de la industria manufacturera y del sector de servidos y, por 10 general, la industria de la construccian carece de servicios espedalizados de capacitacian. Se espera que esa industria se ocupe de sus propias
necesidades de capacitacion y, de hecho, eso es 10 que ocurre en los paises desarro Had os.
Sin embargo, en los paises en que la industria se halla en etapa incipiente
suele carecerse de la organizacion que es indispensable para establecer, finandar y operar un sistema de capacitacion. Es preciso, por consiguiente, contar
con el apoyo estatal para establecer ese sistema. Con el tiempo, a medida que
adquiere madurez la industria de la construccion, el gobierno debe poner en
manos de la propia industria la funcion de capacitacian. Segun sean los niveles de educaci6n y desarrollo de la industria, variaran las aportaciones iniciales del gobierno, que de una participaci6n total en la organizacion, finandamiento y administracion de una institucion de capacitacion pasani a la prestaci6n de aliento y ayuda a la industria para que forme su propio sistema de capacitacion, por ejemplo, con asistencia tecnica y financiera limitada. EI programa de capacitacion que se sigue en Sri Lanka es ejemplo del primer tipo
de accion, y el de Colombia del segundo.
Capacitacion para fa construcci6n

con utilizaci6n intensiva de mano de obra
La principal limitacion con que se tropieza en la difusi6n de la tecnologiaapropiada de construcci6n es la falta de personal tecnico que este dispuesto
a aplicar la tecnologia que utiliza intensivamente la mana de obra y a trabajar
en zonas remotas del medio rural. Esto se aplica en especial a los ingenieros
profesionales, quienes a menudo escasean en aquellos paises donde la ejecucion de trabajos con utilizaci6n intensiva de mana de obra es viable economicamente y conveniente desde el punto de vista social. Dado que los ingenieros
dedican una parte importante de su vida capacitandose en tecnologia moderna, se muestran reacios a aplicar en la construccion los metodos men os avanzados que utilizan intensivamente la mana de obra. Es claro que hay excepciones. En Mexico, por ejemplo, se ha apoyado al nivel maximo del gobierno la
construcci6n por metod os de utilizacion intensiva de mana de obra, dandole
79
de ese modo categoria como actividad profesional y atrayendo a un grupo selecto de ingenieros muy j6venes.
En los paises en que escasean los ingenieros no debe hacerse tanto hincapie
en convencer a estos de que adopten metodos de construcci6n con utilizaci6n
intensiva de mano de obra. En lugar de eso debe procurarse ascender a maestros de obras y top6grafos a cargos de direcci6n en unidades de construcci6n
formadas por trabajadores (equivalentes en categoria, pongamos por caso, a
los ~argos que desempenan ingenieros auxiliares); esto ofreceria la posibilidad
de ;,eguir una carrera y atraeria mas gente a ese tipo de trabajo.
En Honduras, por ejemplo, los datos que se tienen demuestran que los inteOl os iniciales de dotar de ingenieros con experiencia a la unidad de construcci6n de caminos con utilizaci6n intensiva de mano de obra dieron escasos resultados. En eta pas ulteriores se contrat6 con mas ex ito a tecnicos yestudiantes Je ingenieria a los que se atrajo para que desempenaran funciones que conlle\aban la categoria de ingeniero. Como resultado, se constituy6 un pequeno
grupo de oficiales sobre el terreno, entusiastas y dedicados a su labor, en el
que tam bien figuraban mujeres. En el programa de caminos rurales de acceso
de Kenya, muchos de los cargos de supervisi6n los desempenan voluntarios
internacionales que no tienen estudios oficiales de ingenieria. En lugares remoros del Peru las obras de construcci6n con utilizaci6n intensiva de mano
de obra las supervisan a menu do personas semiprofesionales que han adquirido iDS pocos conocimientos de ingenieria que se precisan para desempenar esa
actividad a traves de su trabajo como topografos 0 maestros de obras.
El adiestramiento que necesitan quienes estan a cargo de obras de constru,.'cion con utilizaci6n intensiva de mano de obra es de indole practica en su
mavor parte e incluye, por ejemplo, rudimentos de topografia en que se utilizan instrumentos topograficos sencillos; reconocimiento de Fuentes apropiadas de grava; tecnicas de colado y compactaci6n; utilizacion de herramientas
manuales, y elementos de contabilidad, elaboracion de nominas, procedimientos
de ..:ompra, control de costos y presentaci6n de informes. El adiestramiento
en d empleo debe impartirse a lideres naturales cuidadosamente seleccionados
que tengan por 10 menDs estudios secundarios.
POljncA SALARIAL Y PRODUCTIVIDAD. La aplicaci6n de un sistema de re.compensas para estimular a la gente a que aprenda y mejore su trabajo u oficio es un factor importante en el desarrollo de una fuerza laboral competente.
Una remuneraci6n insuficiente aunada a una labor de supervisi6n indiferente,
puede dar lugar a apatia, bajo nivel de productivida~ y desarrollo lento de aptitudes.
La productividad de un trabajador sera elevada si este, a cambio de cumpUr una tarea convenida de antemano, recibe una remuneraci6n que se reconoce es superior al salario medio. En la Republica Dominicana, por ejemplo,
la introducci6n del sistema de trabajo a destajo en un programa de construcci6n de caminos rurales contribuy6 a resolver los problemas de contrataci6n
y productividad. Antes de que se estableciera ese sistema a los trabajadores
se les pagaba el salario minimo legal independientemente de 10 que produje-
80
ran, y cuando se les empezo a pagar segun el trabajo ejecutado ganaban mas
que el minimo estipulado y el programa se beneficia de la mayor productividad.
A menudo, sin embargo, no es practico estimular a los trabajadores mediante la labor a destajo. En algunos paises los sindicatos se oponen al principio de competicion que ese sistema lIeva consigo y su intervencion, por ejemplo, para fijar Iimites de produccion a niveles de productividad bajos, puede
neutralizar las ventajas del sistema. En otros lugares los empleadores han hecho mal uso del sistema y su aplicacion ha llegado a ser embarazosa desde el
punto de vista politico. En algunos casos es posible que no se disponga de personal supervisor con experiencia para asumir la carga adicional de medir los
trabajos ejecutados.
En general, el trabajo de construccion que se remunera por unidad de tiempo
es menos productivo. Cuando a todos los trabajadores se les remunera por igual,
cualquiera que sea su competencia individual, es de esperar que el nivel de produccion sea bajo. Si los trabajadores no tienen el incentivo basado en la productividad individualles preocupani mas que termine el contrato de construccion, ver las oportunidades de mantener el empleo, 0 encararse a la experiencia penosa de encontrar una nueva obra de construccion, aun cuando el trabajo en general sea abundante. Habida cuenta de las condiciones especiales de
empleo que predominan en la construccion, esa preocupacion puede afectar
a la productividad y al mejoramiento del personal. Ese estado de animo se puede
superar, por ejemplo, mediante la coordinacion cuidadosa de las transferencias de personal cuando se inician nuevas obras al propio tiempo que se pone
en pnictica un programa activo de comunicacion, 0 bien mediante la concesion de primas de produeeion a equipos de trabajadores. Estos ineentivos son
aeeptables en general y estimulan a los trabajadores a traves de la competencia
que se estableee con sus iguales. Ahara bien, si las primas se utilizan durante
perfodos prolongados, en situaciones en que no hay competicion entre los equipOS de trabajadores, tambien pueden dejar de ejercer efecto.
La eapacitacion y la politica salarial no son los unieos faetores que afeetan
ala formaci6n de personal. Tambien dejan sentir su efeeto el ambiente de trabajo, la seguridad industrial, el nivel de nutrici6n de los trabajadores, la ealidad de la direeeion, los sindicatos y otros elementos. Ahora bien, no es posible
examinar esos faetores independientemente de las cuestiones de gestion empresarial y es menDs probable que influyan en ellos las medidas que adopten
los gobiernos y el Banco que la capacitacion y la politiea salaria!.
7
Finanzas
A diferencia de la industria manufacturera y de las empresas de servicios
publicos, la industria de la construccion no opera en un lugar fijo, ni precisa
de un edificio grande desde el cual funcionar. Al igual que un trabajador ambulante, se traslada de una obra a otra donde haya trabajo. Por regia general
los contratistas tienen un edificio de oficinas modestas y un lote para el equipo
ubicado en terrenos industriales baratos. Su principal activo tangible es el equipo, que se traslada de una obra a otra, se trata sin ningun cuidado y tiene una
vida economica util de cinco a siete anos. Este activo no ofrece una base amplia como garantia para obtener credito y esta limitacion, cuando se auna a
otros problemas, como la gestion deficiente, la concertacion de contratos unilaterales, el rezago en los pagos y los riesgos que entrana la construcci6n,
contribuye con ellos a que a la industria Ie resulte dificil encontrar financiamiento.
Consecuencias jinancieras de los riesgos

Las empresas de construccion deben hacer frente a una serie de riesgos que
intimidan. Encabeza la lista de fluctuaci6n de la demanda. Este es un riesgo
en el que la industria ejerce muy poco control y que la afecta con mas intensidad que a otros sectores d~' la economia. Una manera de abordar este problema consiste en acumular excedentes e invertirlos en forma juiciosa durante periodos de abundancia. Otra estriba en diversificar las actividades de la empresa.
Hay tres tipos de riesgo que la industria puede evaluar y encarar. Son IQs
siguientes:
Riesgos inherentes. Estos tiene su origcn en los supuestos que se formulan
en el momento de hacer la licitacion, y cabe citar entre ellos la organizacion del trabajo, la productividad de la mano de obra y el equipo, las adquisiciones y envio de materiales, y las condiciones meteorologicas. La ca. pacidad de hacer frente a estos Tiesgos dependera de la experiencia del administrador y del evaluador de costos, de la adecuaci6n del control de costos, de la informacion ya generada por ese control y de la cali dad de la informacion de que se disponga en la obra y de otras condiciones locales.
Riesgos asegurables. Se incluyen en esta categoria los danos a la propiedad,
la salud y la vida de los empleados, la responsabilidad civil ante terceros
y determinados riesgos comerciales. Estos riesgos pueden cubrirse, en su
mayoria, mediante polizas contra todo riesgo para contratistas.
Riesgos transferibles. Estos riesgos se transfieren a otros mediante convenio
contractual. Por ejempio, algunos riesgos de produccion e indirectos pueden transferirse a los subcontratistas, proveedores y transportista~.
82
Hay otros riesgos que no cabe esperar los asuma la industria, toda vez que
son ajenos al control del empresario de construccion. Entre ellos se incluyen
los retrasos en la disponibilidad del terreno de la obra y en los pagos derivadosde las estipulaciones del contrato, la inflacion y los disturbios civiles que no
se consider en causas de fuerza mayor. Su importancia financiera solo se puede
conjeturar y, en la formulaci6n de un contrato equitativo, deben ser asumidos
por el propietario.
NECESIDADES DE FINANCIAMIENTO. La necesidad de fondos estani determinada por la especiaJizacion del contratista y la tecnologia que este aplique.
Construccion de edificios. Este tipo de construccion utiliza mana de obra

y materiales en escala intensiva, los costos por concepto de utilizacion de
equipo rara vez exceden delIS por 100. Su necesidad principal es de capital
de trabajo a corto plazo. Las hipotecas a largo plazo 0 la retrocesion en
arriendo son esenciales solo cuando la construccion de edificios est a vinculada a una urbanizacion especulativa.
Construccion de obras publicas con uti/izacion intensiva de mano de obra.
Se precisa capital de trabajo a corto plazo para pagar los sueldos y salarios, que representan mas del 50 por 100 del total de los costos. Cuando
a los salarios se agregan las compras de material y de herramientas, los gastos
de utilizacion del equipo y los gastos generales, es posible que estas erogaciones Ileguen al 80 por 100 0 al 90 por 100 del costo global.
Construccion de obras publicas con gran intensidad de equipo. Los sueldos,
salarios, compras de material, gastos de utilizacion del equipo y gastos generales comprenden de todos modos entre el 40 por 100 y el 60 por 100
de los cost os y exigen capital de trabajo a corto plazo. Ahora bien, los gastos de capital por concepto de equipo pasan a ser una partida importante
(pueden representar hasta el60 por 100 del total de los costos) y demandan
financiamiento especial a plazo mediano.
En las etapas iniciales de movilizaci6n, son diferentes las caracteristicas del
flujo de fondos de cad a grupo. En tanto que los primeros gastos de la construccion de edificios y de obras publicas en la que se utiliza mano de obra en
escala intensiva son modestos, no 10 son los de la construccion de obras publicas con utilizaci6n intensiva de equipo. Estas ultimas demandan disponer de
un monto considerable de efectivo, en gran parte para la adquisicion de equipo. Si hay que importar equipo nuevo, por ejemplo, con frecuencia se exige
a los contratistas del pais que paguen entre el 50 por 100 y el 60 por 100 de .
su valor franco a bordo antes de que puedan tomar posesion de el. Asimismo
se les exige que efectuen un pago inicial y que paguen derechos de aduana y
olros gastos relacionados con el transporte y el proceso de importacion.
Una vez hechos los pagos iniciales. el flujo de fondos de un proyecto de
construccion sin contratiempo sigue en general una tendencia uniforme, a 10
largo de 10 que se conoce como una curva en forma de S, quebrada por fuertes
salidas de fondos (cuando hay que pagar la nomina y las facturas de los proveedores) e igualmente por grandes entradas de fondos provenientes de los co-
FINANZAS
83
bros. Aqui radica justamente uno de los grandes riesgos de la construcci6n:

si no se dispone con prontitud de fondos de enlace, un desfase en los cobros
puede producir resultados desastrosos.
La movilizaci6n con fines de exportaci6n de servicios de construcci6n hace
recaer una carga financiera especial mente onerosa en los contratistas que tratan de diversificar sus mercados. El cobro de las facturas en los contratos de
exportaci6n tambit~n puede presentar problemas. Las naciones industrializada~ han protegido durante bastante tiempo a sus exportadores con alguna modalidad de seguro de credito. En los paises en desarrollo ese ejemplo 10 ha segUldo el Gobierno de la Republica de Corea, que garantiza los pagos a los contratistas exportadores que reunan los requisitos estipulados al efecto (hasta el
720 por 100 de su capital) y finanza hasta el 75 por 100 de los costos en divisas.
Fuentes de jinanciamiento
EL CLIENTE. Los cIientes en general, y los gobiernos en particular, pueden
ejercer una influencia directa en las finanzas de los contratistas en dos aspectos: el de los pagos anticipados yel de los procedimientos normales de pago.
El pago anticipado debe estar en consonancia con el tipo de construcci6n y
la tecnologia que se utilice. Ese pago puede representar la cifra relativamente
baja de alrededor del 5 por 100 en el caso de la construcci6n de edificios 0
de obras publicas con utilizacion intensiva de mana de obra, y podria llegar
hasta el 20 por 100 cuando se trata de obras publicas en que se utilice equipo
en escala intensiva. En este ultimo caso el contratista tiene que adquirir y movilizar su propio parque de equipo y establecer oficinas sobre el terreno, campamentos, instalaciones de reparaci6n y mantenimiento, etc. En tales casos con
frecuencia tambien tiene que efectuar pagos cuantiosos al principio.
E1 pago anticipado que sea superior al 20 por 100 del costo de las obras
pllblicas debe ser examinado con todo cuidado, ya que existe el peligro de que
el exceso de efectivo al comienzo de una obra de construcci6n induzca a la adopci5n de decisiones financieras deficientes y restrinja, tal vez, el flujo de fondos
ell etapas ulteriores del contrato. Los pagos anticipados deb en fijarse de mancra que sastisfagan las necesidades legitimas iniciales de efectivo del contra tbta. Esto debe hacerse de modo que permita al contratista movilizar sus recursos sin tardanza y evitar fuertes gastos financieros y precios desequilibrados (comisiones iniciales).
Un sistema en el que se disponga 10 preciso para el pago sin demora de
las facturas de los contratistas es la mejor forma de ayuda financiera que puede recibir la industria de la construcci6n. Los pagos rezagados son una forma
forzosa y costosa de credito de los proveedores que solo produce dificultades
al cliente. quien tal vez tenga que hacer frente a problemas contractuales 0 pagar gastos mas altos. Los pagos a tiempo son raros en el mundo (Mexico y
el Peru han ofrecido buenos ejemplos), en esos casos es mas facil para la ind Jstria obtener financiamiento.
84
LoS BANCOS COMERCIALES. En muchos paises en desarrollo puede decirse

que las puertas de los bancos come rei ales estan cerradas con frecuencia a la
industria de la construcci6n, salvo cuando las solicitudes de prestamo que pre-sentan estan respaldadas por una garantia prendaria. Aun con ese respaldo,
los prestamos otorgados son muchas veces por una fracci6n muy pequena del
valor de la garantfa; por 10 tanto, los contratistas se yen obligados a menudo
a obtener cn~dito de fuentes no bancarias y a pagar prim as considerables por
encima de los tipos de interes de los bancos comerciales.
Colombia ofrece un ejemplo de ello. Con anterioridad a 1980, los pagos
mensuales del gobierno a los contratistas tenian un rezago hasta de ocho meses, los bancos descontaban un maximo del 60 por 100 del valor de los certificados de pago y los contratistas acudian al mercado no bancario de dinero para obtener fondos a tipos de interes que eran hasta el doble del que aplicaban
los bancos comerciales. La situaci6n mejor6 en grado considerable cuando el
Ministerio de Obras Publicas y Transporte (MOPT) mejor6 los procedimientos de pago al reducir a menos de un mes el intervalo que transcurria entre
la certificaci6n y el pago. No obstante, had falta mas asistencia financiera.
El MOPT ha encargado que se haga un estudio de un sistema de apoyo financiero a la industria. Ese estudio complementa el program a de capacitaci6n en
gesti6n empresarial de los propietarios y gerentes de las empresas de construcci6n.
El reducir la incertidumbre del flujo de fondos en la industria es indudable
que mejorara el acceso que est a tiene al financiamiento normal de los bancos
comerciales. Igualmente importantes, segun la percepci6n que tienen los banqueros del riesgo (y, por ende, para su disposici6n a prestar ayuda), son \;t~
condiciones generales del contrato, la administraci6n de los proyectos y la calidad de la gesti6n empresarial. Tambien pueden obtenerse ventajas a largo
plazo para la industria y el gobierno encauzando la ayuda externa destinada
a desarrollar la industria de la construcci6n a traves de los bancos comerciales,
10 cual puede fomentar la creaci6n de vinculos permanentes entre los bancos
comerciales y los contratistas.
INSTlTUCIONES FINANCIERAS DE DESARROLLO (lFD). Estos intermediarios
financieros ofrecen otra posibilidad de encauzar la asistencia externa a la industria de la construcci6n. En varios proyectos especiales se han incluido dis-
posiciones especiales para represtar los fondos a los contratistas a traves de
las IFD de los paises respectivos. Entre elI os han figurado creditos para carre- .
teras en Etiopia, Ghana, Nepal y Pakistan. Proyectos recientes de las IFD re-
lativos a desarrollo industrial han incluido tam bien a las industrias nacionales
de la construcci6n como posibles prestatarios. Esta tendencia debe estimularse.
Sin embargo, muchas IFD no cuentan con personal experimentado en la
evaluaci6n de empresas de la construcci6n como posibles prestatarios, deficiencia que tambien se ha registrado en los paises en desarrollo mas adelantados. Los prestamos que se conceden a las IFD para su represtamo a la industria de la construcci6n deben ir acompanados de la prestaci6n de asistencia tecnica con objeto de establecer el sistema y preparar el personal necesario para
FINANZAS
85
evaluar la solvencia crediticia de los contratistas. Las caracteristicas de la industria de la construccion exigen llevar a cabo una evaluacion especial de su
l::omponente de gestion empresarial y de su organizacion, junto con el amilisis
financiero acostumbrado. No hay reglas fijas establecidas para efectuar esa
evaluacion, la que depende en gran parte del criterio que apJique un evaluador
experimentado. En tanto no se cuente con esa experiencia, el personal de la
IFD debeni seguir obteniendo asistencia tecnica externa. Por ejemplo, un prestamo del Banco Mundial al Banco de Desarrollo Industrial del Pakistan para
su represtamo a los contratistas fue vinculado en forma apropiada a la prestacion de asistencia tecnica (financiada por separado por el Programa de las Naciolles Unidas para el Desarrollo) para la evaluaci6n de los diversos prestamos.
Rara vez suele darse la situaci6n ideal, en la que los contratistas satisfacen
todos los requisitos de indole financiera y en 10 que se refiere a la gesti6n empresarial. A fin de lograr resultados satifactorios a largo plazo, los prestamos
que se otorgan a contratistas con menos experiencia deben ir asociados con
frel'uencia a la prestacion de asistencia tecnica con objeto de ayudarles a superar sus deficiencias de gestion empresarial y tecnicas. Los departamentos gubernamentales que empleen a estos contratistas tam bien deberan apoyarles durante el perfodo formativo, 10 cual se puede lograr ofreciendo super vis ores tecnicos experimentados que puedan guiar a los contratistas ensefiandoles a sortear las dificultades que present a la administracion de contratos. La supervision de la construccion de carreteras vinculada al prestamo del Banco de Desarrollo Industrial del Pakistan carecio de esa caracteristica complementaria y
est.) puede poner en peligro sus efectos beneficiosos a largo plazo.
INSTITUCIONES ESPECIALES. Algunos paises han establecido bancos dedicados especialmente a financiar obras de construcci6n y a la industria de la
construcciOn. Por ejemplo, el Banco Nacional de Obras y Servicios Publicos
(BANOBRAS) de Mexico financia una amplia gama de actividades, de las
que: la construccion de obras ptiblicas y de viviendas de bajo costa son, posiblcmente, las mas importantes. EI Banco es de propiedad estatal, pero goza
de un alto grado de independencia.
Desde su creacion en 1933, BANOBRAS ha tenido la facultad de emitir
bonos hipotecarios y de obtener credito de fuentes internacionales, y es indu~ dable que ha ayudado a la industria de la construccion mexicama a convertirse
en una de las mas adelantadas del mundo. Un aspecto esencial del apoyo que
BANOBRAS presta a la industria ha sido la concesi6n de prestamos a corto
.' plazo a los contratistas de obras publicas; los fondos se anticipan con la garantia de la cesi6n de las cuentas por cobrar que tengan los contratistas contra
el organismo publico que patrocine el proyecto. De est a manera se libra al contratista de la incertidumbre del cobra y de los tramites que tiene que hacer al
respecto. Como parte de sus actividades fiduciarias, BANOBRAS tambien administra un fondo especial que puede proporci~nar hasta el 25 por 100 del valor total de un proyecto; estos recursos se utilizan para financiar los costos de
puesta en marcha de la construccion que emprenden los contratistas de obras
pt:blicas.
86
En contraste, una instituci6n creada en un pais africano con la mira de desarrollar la industria nacional de la construccion mediante la concesion de prestamos a contratistas del pais no ha dado resultados positivos hasta la fecha."
La falta de vocacion empresarial y de capacidad de gestion entre la poblacion
del pais explican, en parte, el que se haya malogrado el intento. Ademas, la
instituci6n se cre6 con recursos insuficientes para hacerse cargo del desempeno de todas las funciones que lleva en sf el desarrollo de la industria, sin con tar
la funcion bane aria. En este caso hubiese side preferible utilizar los bancos
comerciales 0 de fomento ya existentes en lugar de poner en march a un nuevo
organismo financiero. Esta preferencia debe mantenerse siempre que no se disponga del volumen de trabajo que permitio operar al banco mexicano citado.
Claro esta que a los canales bancarios ya instituidos se les puede prestar la asistencia tecnica necesaria para ayudarles a evaluar en la medida correcta a las
empresas de construcci6n.
Ef pequeno contratista que utiliza

fa mano de obm intensivamente
En la construcci6n de edificios y en la de obras piiblicas en que se utiliza

mano de obra con intensidad las necesidades de liquidez son inmediatas y apremiantes. Cada semana deben pagarse las nominas sin demora. A diferencia
de los materiales y el equipo, con respecto a los cuales puede disponerse de
credito del proveedor, la nomina tiene que pagarse con efectivo disponible inmediatamente, 0 por medio de financiamiento a corto plazo. Sin embargo, dado
que las instituciones financieras rara vez son accesibles a los pequenos empresarios, es necesario que el cliente efectue pagos frecuentes y peri6dicos para
que puedan trabajar los pequenos contratistas que utilizan la mana de obra
con gran intensidad.
Los problemas de flujo de fondo de la administraci6n piiblica tambien han
afectado desfavorablemente a las obras de construcci6n con utilizaci6n intensiva de mana de obra que se ejecutan por el regimen de administracion. Por
ejemplo, en un pais de la region del Caribe se retrasaba con frecuencia varias
semanas la lIegada de los fondos para pagar la nomina, 10 cual produjo desconfianza entre los trabajadores y creo dificultades para contratar mana de ~
obra y conservarla.
Cuando se emplean pequenos contratistas que utilizan mana de obra en
escala intensiva, 0 cuando se ejecuta ese tipo de trabajo por administracion,
los c1ientes deben establecer un mecanisme que asegure el pago de las n6minas
sin contratiempos y de manera oportuna. EI sistema que se prefiere usualmente es el de un fondo rotatorio administrado por el departamento que tenga a
su cargo directamente la supervision. Con cargo a ese fondo se pueden hacer
pagos frecuentes basados en un sistema de anticipos basados en estimaciones
de la producci6n, 0 en eI numero de trabajadores que haya en la obra, y mas
tarde se pueden reajustar los pagos de acuerdo con las mediciones del trabajo
realizado. En la construccion de edificios, los clientes pi den ayuda a los pe-
FINANZAS
87
queiios empresarios adquiriendo los materiales, almacemindolos y entregandolos a medida que sean necesarios para la construcci6n. Esos materiales se
pueden descontar luego de los estados de cuentas que presente el contratista,
a medida que se vayan incorporando a las obras permanentes. Dicho sistema
funciona con resultados satisfactorios en Bangladesh, junto con el arriendo
del equipo necesario, cargo que tambien se deduce de las facturas del contratista.
Los anticipos iniciales contra los contratos son tambien esenciales para adqUil ir herramientas, materiales de andamiaje y algunas partes del equipo, moviIi,' ar y establecer campamentos y para financiar algunos gastos de mana de
obra mientras se establece el sistema para efectuar pagos con caracter regular.
Es posible que los pequeiios contratistas no tengan acceso a compaiiias de fianzas para obtener esos anticipos, ni a garantes que respalden su cumplimiento
de los contratos. Los clientes, por supuesto, es posible que tengan que hacer
frente a riesgos adicionales derivados de la falta de recursos financieros 0 de
ex peri en cia por parte de los pequeiios empresarios. No obstante, el riesgo de
posibles perdidas puede reducirse si se mantienen en la obra supervisores competentes que puedan vigilar de cerca la ejecuci6n de los trabajos y pres tar asisten-.:ia tecnica (inclusive asesoramiento financiero) cuando sea necesario.
Adquisici6n de equipo
La adquisici6n de equipo es la tarea financiera mas importante de los contratistas de obras publicas. En los mercados bien desarrollados, la forma usual
de financiamiento es por medio de acuerdos concert ados por el proveedor, que
nO l malmente es un intermediario que esta en contacto con un banco comercia!. De esto se infiere que, en los mercados en que los bancos comerciales tienell dificultades para prestar directamente a la industria, dichas dificultades
limitaran la disponibilidad de crMito del proveedor, a menos que este garantice la transacci6n.
En algunos paises se ha prestado asistencia a los contratistas para que se
establezcan en el negocio mediante el otorgamiento de contratos generosos de
construcci6n y mantenimiento que les permiten la acumulaci6n de un exceden~ te en el cual se basan la capitalizaci6n y la expansion. Los contratistas tambien
han recibido la asistencia del gobierno al faciIitarse equipo usado segun su valor contable. Algunos contratistas tambien pueden comprar su primer equipo
de segunda mano a contratistas mayores. En los paises donde la mana de obra
es barata y se dispone de buenos mecanicos, las pequeiias empresas pueden
adquirir equipo de construcci6n siguiendo esos metodos.
Tambien se vienen utilizando otros metodos para ayudar a los contratistas
a iniciar sus operaciones de grandes obras de construcci6n en los paises en que
eseasea el capital. Esos metodos incluyen la concesi6n de prestamos directos
a 1raves de los bancos comerciales y de las instituciones financieras de desarroll( y la creaci6n de compaiiias que ofrecen equipo en arrendamiento y 10 contratan. EI arrendamiento financiero es un metodo uti! para la adquisicion de
88
equipo, en especial en el caso de los contratistas de obras piiblicas. En esos

casos no se suelen exigir grandes pagos iniciales, los pagos mensuales se pueden deducir de los impuestos como gastos de explotacion, y el contrato de arren=
damiento contiene una opcion para la compra del equipo a la terminacion del
periodo de arrendamiento (usual mente de tres a cuatro afios). EI arrendador
retiene la propiedad del equipo y puede recuperar!o con facilidad en caso de
que el contratista tropiece con dificultades financieras. La Corporacion Financiera Internacional (CFI) se ha interesado por las compaftias de arrendamiento y ha participado en el capital social de varias de elIas. AI finalizar 1981,
el equipo de construccion representaba, por termino medio, eI 13 por 100 de
las operaciones de arrendamiento financiero fomentadas por la CFI y, en dos
paises, el Uruguay y Sri Lanka, habia excedido del 20 por 100. Esta es una
actividad que ofrece amplias posibilidades de crecimiento, sobre todo en 10 que
se refiere a la prestacion de ayuda a los pequeftos contratistas.
Cuando se trata de equipo que el contratista necesita utilizar solo durante
breves periodos se suele aplicar el arrendamiento directo. EI arriendo comercial de equipo pesado para la construccion de obras publicas puede resultar
muy costoso, ya que los period os de ociosidad de un inventario de equipo que
cuesta muy caro quedanin reflejados en tarifas elevadas de arrendamiento y
la falta de in teres del usuario por el cuidado 0 mantenimiento del equipo puede dar por resultado su f<lpido deterioro. El arrendamiento financiero, por el
contrario, suele incluir una opcion de compra que induce al contratista a tener
cuidado del equipo.
Un metoda de arrendamiento comercial del equipo que se utiliza con frecuencia suele adoptar la forma de subcontrato: el proveedor arrienda el equipo junto con el operador del mismo y proporciona combustible, lubricantes
y servicio de reparacion. Este sistema se utiliza en paises tan diversos como
Kenya y el Peru, en los que las pequeflas empresas del pais arriendan equipo
a contratistas mayores. Los gran des contratistas extranjeros utilizan este metodo de arrendamiento para iniciar las operaciones en grandes obras y con frecuencia para lIevar a cabo la totalidad del contrato, en especial cuando se afronta
un gran riesgo. Ese sistema ayuda a las pequeflas empresas a adquirir el equipo cuando tienen la perspectiva de que se utilice de manera continua durante
el perfodo de vigencia del contrato. Asimismo, dichas empresas se benefician
de la introduccion de pnicticas de aprovechamiento del equipo aplicadas por los principales contratistas mayores.
El sistema basado en el arriendo directo que hace una compania de arriendo de equipo a un pequeno contratista no es un medio para la formacion de
capital, sus unicas ventajas radican en que se trata de un gasto que se puede
deducir de los impuestos y que solo impone al contratista una obJigacion'a corto
plazo. Este sistema difiere del arrendamiento financiero 0 del arriendo con opcion de compra, en eI que las cuotas mensuales se destinan a la compra del
equipo.
Una posibilidad mas de que los pequenos contratistas tengan acceso a la
utilizacion de equipo consiste en que el organismo publico correspondiente 10
facilite en arriendo. Este sistema no funciona bien en aqueUos casos en que
FINANZAS
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el contratista no puede ejercer un control completo de los operadores del equipo ni de las reparaciones de este. En el sistema aplicado en el Estado de Bihar,
India, se ha superado esa dificultad. Los contratistas pagan directamente a los
operadores, tambien pagan todos los gastos de operacion, IIevan a cabo las
reparaciones de poca importancia, y en ocasiones hasta las de envergadura,
por medio de empresas privadas (si el gobierno no las hace), y deduce eI costa
de las reparaciones del monto del arrendamiento que adeuda al gobierno. Este
ejemplo merece la pensa seguirse en otras partes, en especial en los casos en
que haya grandes parques de equipo de propiedad estatal que permanece ocioso en tanto que, al propio tiempo, los contratistas carecen del capital necesario ~}ara adquirirlo.
Fianzas y garantias
Las fianzas y garantias la suscriben normalmente los bancos, las casas de
financiamiento y las compafiias de seguros, aunque tambi(m pueden estableeerse por medio de un deposito en efeetivo que haee eI eontratista, 0 bien a
traves de dedueciones que se efeetuan de sus certificados de pago peri6dicos.
Las fianzas y garantias sirven para asegurar al cliente que el eontratista cumplira sus obligaciones. Por ejemplo, las fianzas de licitaci6n garantizan que
el evntratista mantendni el precio 0 de 10 eontrario perdera la fianza por incumplimiento de 10 convenido. Lo mismo se aplica al easo de las fianzas de
cumplimiento de los contratos y a las garantias de mantenimiento. Las fianzas
y garantias eomprometen ademas los mismos bienes prendarios que utiliza el
contratista para obtener financiamiento y, por 10 tanto, plantean un problema
panicularmente dificil para el pequeno contratista.
De todos modos, las garantias constituyen una forma de seguro para eI propietario y son esenciales en los contratos de construccion. En casos especiaies,
sobre todo cuando se trata de contratos pequenos vineulados al desarrollo de
una industria incipiente de la eonstrueci6n, el organismo contratante, en lugar
de cxigir una caucion de eumplimiento, debeni considerar la eonveniencia de
retener una parte de los pagos parciales, con un escalonamiento bien estructurado a fin de no obstaculizar la satisfaccion de las necesidades iniciales de efec-tivo. De esa forma, el riesgo inidal se repartiria entre el cliente yel contratista
y cualesquiera costos netos derivados del incumplimiento de los contratistas
tendrian que anularse como parte del costa que entrafia eI desarrollo de una
industria nacional.
En un ambiente mas complejo tal vez sea posible establecer una camara
central de compensacion para las ({transacciones relacionadas con la construccion, vinculada ala banca comercial. Esto puede llevarse a la pnictica en forma que redistribuya el riesgo y las obligaciones finanderas, posiblemente por
medio de la ereaci6n de una funcion fiduciaria en la gesti6n de contratos de
construccion publica y privada. Esa funcion puede ser semejante a la que desempefia BANOBRAS en Mexico. La CFI esta I1evando a cabo una labor inno' adora en ese campo al ayudar a establecer un servicio de garantia para pres-
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tar fianza a los contratistas turcos que trabajan en el exterior. Con esa finalidad est a creandose un consorcio de bancos comerciales turcos y la CFI participara en ese consorcio. El cit ado servicio de garantia proporcionara fianzas de
licitaci6n, garantias de pagos anticipados y fianzas de cumplimiento, y tambien ofrecera garantfas con respecto a los giros en descubierto a favor de contratistas exportadores precalificados.
8
Recursos materiales
Los principales recursos materiales que se utiJizan en la eonstrucci6n, es
decir, materiales y maquinaria, se adquieren en gran parte fuera de la industria. Las dificultades para obtenerlos pueden deberse, par ejemplo, a la escasez de divisas, a problemas de transporte e importaci6n y a la protecci6n de
fabrieantes nacionales ineficientes, y todo esto puede afectar gravemente a la
eficiencia 0 incluso a la viabilidad continuada de una industria nacional de la
comtrucci6n. Ademas, la falta de espacio donde trabajar -por ejemplo, si
el cliente no adquiere el terreno para la obra a tiempo para que el contratista
comience a trabajar- puede ocasionar retrasos y es posible que los gastos que
esto acarree no siempre puedan ser reeuperados por el contratista.
Materiales de construcci6n
Es fundamental disponer a su debido tiempo de los materiales de construcci6n, en la cantidad y calidad necesarios. Las escaseees de materiales manufacturados pueden ser muy graves cuando afectan al trabajo estruetural basico. Si bien las obras de construeei6n se pueden lIevar adelante normalmente
utilizando sucedaneos en lugar de los materiales de acabado, la falta de combusTible, arena y grava, madera de construcci6n, cemento, acero y asfalto puede
proJucir un efecto paralizador inmediato. Es menester estudiar con todo detenimiento las soluciones a largo plazo de esas escaseces teniendo en cuenta la
magnitud del mercado, la disponibilidad de materias primas, la demanda de
energia para las operaciones de elaboraci6n, el costo y las repercusiones econ6micas de la manufactura en el pais, la disponibilidad de divisas para adqui
rir articulos importados y la sustituci6n por materiales de origen nacional mediante I.a introducci6n de cambios en la tecnologia.
La fabricaci6n interna de cemento, 0 su sustituci6n, reviste importancia
especial en los paises sin lit(')ral. Rwanda y Burundi importan cemento a traves
.de Bombasa y Dar-es-Salaam, 10 cual demanda, adem as del transporte por mar,
eI acarreo a 10 largo de unos 1.600 km, 10 cual incrementa los costas en medida considerable y provoea incertidumbres en cuanto al suministro si se produ'cen cambios en la situaci6n politica regional. En el pasado esos suministros
se vieron interrumpidos de manera peri6dica, 10 eual ocasion6 demoras en la
construcci6n y costos superiores a los previstos. Con la mira de resolver este
problema, Rwanda tiene planes para encargar la construcei6n de una pequefia
fabrica de cemento, en tanto que en Burundi se estan realizando estudios, como parte de un proyecto al que aporta fondos el Banco, de la industria de la
cor,strucci6n para aumentar el consumo de cal y de ladrillos como medio de
reducir la demanda de cementa en la construcci6n de edificios.
Las empresas estatales 0 privadas que monopolizan la fabricaci6n, impor-
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taci6n 0 comercializaci6n de materiales h<isicos, tam bien pueden afectar a la

construcci6n. Por ejemplo, si solo hay un tren de laminado en el pais que suministre varillas de refuerzo, un aumento repentino de la demanda ocasiona:
do por la construcci6n de una gran estructura puede alterar por completo el
volumen de reservas y los programas de laminaci6nde productos de determinados tamafios. Los monopolios suelen tener asegurados mercados protegidos
y la falta de competencia da lugar invariablemente a una actitud de indiferencia. Esos dos facto res pueden dar por resultado costos altos y, con frecuencia,
cali dad deficiente. Este problema no tiene una solucion facil, ya que la supresion de todas las barreras a la importacion podria dar lugar a la entrada de
productos anormalmente abaratados y, en potencia, a la desaparicion de las
industrias estrategicas del pais. Una buena solucion intermedia consistida en
permitir las importaciones a precios apegados a la realidad a fin de estimular
la eficiencia en la produccion nacional y de contrarrestar la escasez dclica de
materiales esenciales.
La construccion de edificios sostiene a menudo un mercado considerable
en el cual pueden desarrollarse industrias accesorias, las que normalmente exigen poco capital, pero ofrecen grandes posibiJidades de generacion de empleo.
A la fabricacion de materiales de construccion como baldosas, paneles de fibra de madera, tuberias, pintura, puertas y ventanas se Ie concede normalmente,
por 10 tanto, prioridad en los paises en desarrollo. Ahora bien, en 'ocasiones
prioridad se confunde con proteccionismo, 10 cual crea problemas para
la industria de la construcciOn. En Trinidad y Tabago, por ejemplo, la proteccion concedida a los fabricantes nacionales de unos 40 tipos de materiales de
construcci6n fue causa de que se elevaran los precios y escasearan los suministros. A fin de solucionar este problema, el gobierno creo en 1977 la Comision
de Trabajo sobre Materiales de Construccion, la eual recomend6 que se eliminaran las restricciones a la importaci6n, se permitiera la importaci6n exenta del
pago de derechos de determinados materiales y se impusieran controles de precios
a los materiales cuya escasez habia provocado el alza excesiva de los precios.
A menudo la importaci6n de materiales se ve obstaculizada por engorrosos
tramites burocraticos que con frecuencia dan lugar a actividades de contrabando, a corrupcion y a que se restrinja eI movimiento de materiales. Aunque
la solucion a este problema espedfico rebasa el ambito del presente estudio,
conviene subrayar su importancia para la construccion en 10 que se refiere at
suministro de materiales y de piezas de repuesto.
La construccion de edificios, en especial de viviendas de bajo costo y de
instalaciones en pequena escala para servicio de la cOI1).unidad en zonas aisla-'
das, a menudo ofrece la oportunidad de utilizar materiales tradicionales de construccion (como adobe 0 banco}) y balago). Esos materiales pueden brindar
una economia considerable con respecto ala tecnologia importada y, si se mejoran, pueden prolongar la duracion de los edificios y mejorar su habitabilidad. A fin de disipar cualquier escepticismo 0 prejuicio en contra de la utilizacion de los materiales mejorados, y para propagar su emp\eo por parte de ingenieros y arquitectos adiestrados en el extranjero, puede ser necesario demostrar su uso en proyectos piloto.
RECURSOS MA TERIALES
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La utilizacion de materiales obtenidos de la naturaleza, para su elaboracion directa e incorporacion a la construccion, tambien puede plantear problemas, ya que esos materiales constituyen a menudo la parte principal de la construccion y solo con dificultad pueden ser sustituidos por otros. Entre ell os figuran los aridos con que se fabrica el concreto, el agua, la grava, la madera
de construccion y la arcilla para hacer ladrillos y utilizarlos como nueleo de
pres as de tierra. La falta de grava en las Ilanuras aluviales de las regiones tropicales asociadas con los grandes rios, como el Amazonas, es ejemplo de ese
pro f) lema.
En los lugares en que escasea el agua, la solucion recomendada ha sido la
de adoptar metod os de construccion en seco, utilizando madera, metal 0
asfalto. En aquellos casos en que es dificil obtener bloques grandes y duraderos de piedra, se utili zan bloques de hormigon armado entrecruzados para construir rompeolas. En las zonas deserticas, en las que no abunda la tierra arcillosa, los ladrillos se hacen con arena y cal viva. En las regiones montanosas, los
nucleos tradicionales de arcilla en las presas de tierra y piedra han sido reemplazados por una amplia gama de diafragmas ingeniosos en los que se utiliza
acero, hormigon y asfalto.
En el suministro de materiales se presentan oportunidades de sustituirlos
por otros. Por 10 tanto, si se modi fica la tecnologia basica indicada en el diseno cs posible amp liar la seleccion de materiales que pueden utilizarse con frecuencia y lograrse una calidad y duracion parecidas a un costo inferior 0 mayores economias de divisas. Para encontrar productos sucedancos es preciso
dar a conocer las opciones de sustituci6n. Esto se puede hacer si se Ilevan a
cabo amplias investigaciones sobre el terreno, las que podrian ineluir ellevantamiento de mapas geologicos y edafologicos, ensayos y experimentaci6n con
minerales. Por ejemplo, el Laboratorio de Transporte y de Investigacion de
Caminos del Reino Unido ha llevado a cabo y publicado estudios minuciosos
de los materiales para la construcci6n de caminos en lugares tan diversos como la region del Caribe, Etiopia, Nigeria y Malasia.
La explotacion de canteras y el suministro de materias primas brindan con
frecuencia un buen punto de partida para que los empresarios del pais participen en la industria de la construcci6n. En Ghana, los propietarios nacionales
de las canteras recibieron asistencia financiera y tecnica del gobierno como parte
.de dos proyectos de carreteras financiados por el Banco; en Kenya los empresarios del pais han recibido asistencia del gobierno para convertirse, por primera vez, en proveedores de grava para el mantenimiento de caminos. En esas
-actividades al igual que en otros aspectos que afectan a la industria de la construccion, es esencial contar con un ambiente favorable que las apoye: la fabricaci6n de materiales y el equipo de elaboraci6n son costosos, los periodos de
depreciaci6n son largos en medida correspondiente y, para justificar el establecimiento de una industria, es preciso con tar con un mercado adecuado y
esta bilidad.
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Equipo y herramientas
EI equipo y las herramientas plantean problemas que son semejantes a los
que se present an en la fabricacion de materiales de construcci6n. Esos problemas giran en torno a la libertad de acci6n que tiene la empresa de construcci6n
yal movimiento de las piezas de repuesto a traves de las aduanas. La disponibilidad de credito es la otra cuesti6n importante, que ya se ha examinado en
el capitulo anterior.
La estandarizaci6n del equipo es conveniente, en terminos generales. Ahora bien, en la pnictica esto es dificil de lograr debido a las fluctuaciones relativas de los precios, que hacen que resulte arduo armonizar las ventajas de estandarizacion con las posibles economias en el precio. En la eleccion de equipo no estandarizado tam bien pueden influir las condiciones financieras atractivas que ofrezca una determinada marca. Estos problemas se presentan con
mayor frecuencia en el sector publico, pero tambien pueden encontrarse en la
industria contratista, en particular entre las empresas pequefias con recursos
Iimitados de capital.
Este problema no tiene una soluci6n facil: los responsables de la adquisici6n del equipo deb en sopesar con todo cuidado las ventajas de precio con la
capacidad que tenga el equipo ofrecido para ejecutar la tarea de que se trate,
la facilidad de su reparaci6n, la disponibilidad de piezas de repuesto y de servicio, su compatibilidad con el equipo que ya se tiene en el parque, los gastos
de operacion y mantenimiento y otros aspectos pertinentes. El argumento de
mas peso para adoptar decisiones relacionadas con la adquisici6n de equipo,
en particular en 10 que se refiere a fa estandarizaci6n, deben aportarlo los da-
tos registrados cuidadosamente de la experiencia habida con diversas marcas.

Otro problema es el de las adquisiciones basadas en consideraciones de indole politica 0 proteccionista. Con gran frecuencia se obliga a los contratistas
a comprar equipo, vehiculos y herramientas de producci6n nacional, aun cuando
no sean especificamente adecuados para eI trabajo que han de realizar. El equipo
de construcci6n debe ser resistente y fiable en su funcionamiento y debe contarse con un suministro asegurado de piezas de repuesto para lograr continuidad en las operaciones y eficiencia en funci6n de los costos.
Los retrasos en la obtenci6n de piezas de repuesto pueden hacer que eI equipo
permanezca ocioso en ocasiones, problema este que se registra en todos los sec-.
tores de la industria. Basicamente el problema estriba en que las piezas no IIegan con regularidad, 10 cual puede atribuirse normal mente a los tramites aduaneros. En un pais de Sudamerica esas practicas burocraticas han dado lugara que prospere el contrabando.
Habida cuenta de que los costos del equipo de construcci6n son elevados
y de que los fondos a que tiene acceso la industria para hacer compras son
dificiles de obtener, es de suma importancia mantener el equipo en funcionamiento. Es fundamental, por 10 tanto, contar con mecanicos competentes y
experiment ados y, al propio tiempo, tener una fuente segura de suministro de
piezas de repuesto. Muchos paises, debido a la demand a relativamente pequefia de dichas piezas, no pueden permitirse mantener existencias completas que
RECURSOS MATERIALES
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se adapten a todos los modelos y tipos de equipos de construccion. Este problema se ve agravado con frecuencia por falta de estandarizacion. No obstante, casi todos los fabricantes de equipo de construccion bien conocido con el
mundo disponen de grandes almacenes de piezas de repuesto en lug ares como
Miami, Londres, Paris y Singapur, que solo distan un as pocas horas de vuelo
de los paises de America Latina, Africa y Asia. La simplicacion de los tnimites
aduaneros permitiria a los propietarios de equipo obtener de esos almacenes
las piezas necesarias, con 10 que se evitarian la necesidad de mantener costosos
inwntarios en su pais y reducirian la perdida de tiempo productivo de los bienes de equipo.
Empresas de propiedad estatal

Cuando el gobierno tiene una 0 mas empresas de construccion propias tiende
a darles preferencia en la adquisicion de materiales, piezas de repuesto y otros
recursos de los que haya escasez. Un ejemplo notable de esa preferencia, registrado en un pais del Africa occidental, creo graves dificultades para el sector
privado. Etiopia, por otra parte, ofrece un ejemplo mejor: el gobierno establece un orden de prioridades para la distribucion de los recursos de acuerdo
con la importancia del proyecto, sin tener en cuenta si la empresa es de propiedad publica 0 privada.
Materiales y herramientas para el sector no estructurado

Los contratistas que construyen mediante ayuda de la comunidad y los individuales que aplican el metodo de autoayuda suelen operar con un capital
muy limitado. Debido al monto moderado de sus ahorros compran herramientas
y materiales en pequeftas cantidades, con 10 cual pierden las ventajas que brinda la compra de un gran volumen. En realidad, esos constructores pagan con frecuencia un fuerte recargo a los minoristas que operan cerca de zonas en las que se
despliega una intensa actividad de construccion del sector no estructurado.
Toda vez que hay gran des posibilidades de prestar asistencia a ese sector,
.conviene dedicar atencion especial a los medios de reducir el elevado costo de
comprar herramientas y materiales, 10 cual se puede lograr fomentando el establecimiento de mecanismos de abastecimiento que hagan accesibles los pro.ductos a precios competitivos. Se han hecho ensayos con dispositivos de regulacion y centros de distribucion subvencionados, pero los resultados nunc a han
sido satisfactorios. Una medida preferible es la de estimular la formacion de
grupos de autoayuda a fin de que constituyan cooperativas de barrio 0 trabajen en estrecho contacto con organizaciones no gubernamentales. De ese modo puede organizarse la compra y almacenamiento en gran cantidad de materiales y herramientas y establ~cerse asi un punto central en e) que pueda converger la asistencia financiera. Este mecanismo funciona bien en algunos de
los poblados marginales de America Latina.
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Estrategias para el desarrollo
La industria nacional de la construcci6n de los paises miembros en desarrollo tiene importancia para el Banco por 10 menos por dos razones. En primer lugar, ofrece un medio para la construcci6n 0 mantenimiento de la mayoria de los proyectos financiados por el Banco en casi todos los sectores econ6mieos. En segundo termino, es un sector clave para el crecimiento que puede,
por sf solo, contribuir en gran medida al desarrollo econ6mico del pais. Con
frecuencia, los trabajos que se realizan como parte de proyectos financiados
por el Banco, represent an una proporci6n import ante del total de las obras
publicas que se encuentran en vias de ejecuci6n en el pais y, por consiguiente,
pueden producir un efecto import ante en este sector. Con el transcurso del tiempo, el Banco ha venido participando en grado creciente en el desarrollo de la
industria nacional de la construcci6n de sus pafses miembros prestatarios, pero es preciso hacer todavia mas a fin de aprovechar al maximo sus posibilidades.
Evaluaci6n de las iniciativas del Banco

Durante los diez ultimos an os el Banco Mundial se ha interesado activamente por el desarrollo de la industria nacional de la construcci6n. La aportaci6n mas tangible que ha hecho el Banco hasta la fecha ha sido su insistencia
en que se sigan procedimientos equitativos de contrataci6n en las adquisieiones que se hacen con recursos de sus prestamos y su disposici6n a permitir la
subdivisi6n y cotizaci6n por unidades, 0 grupos de unidades, de obras en las
Iicitaciones. Esto ultimo ha permitido a las empresas pequenas del pais participar en licitaciones publicas internacionales de grandes proyectos. Aun cuando
la wbdivisi6n de proyectos hace recaer una carga adicional en las tareas de
administracion y supervision, cada vez se ha recurrido mas a ese sistema de
licitacion por partes 0 grupos en los proyectos de riego y de construcci6n de
caminos.
EI susodicho sistema de licitaci6n por partes 0 grupos ha dado por resultado facilitar una nueva fuente de obras de construcci6n merced a las cuales han
prosperado muchas empresas nacionales. Los problemas asociados con las par-tes construidas por las empresas del pais han est ado relacionados en gran parte con la magnitud de las obras, la insuficiencia de capital y las deficiencias
de la gesti6n empresarial y de los conocimientos tecnicos de la empresa 0 de
la supervision del cliente. Si se tiene en cuenta que el mencionado sistema se
aplica con eI fin de desarroJIar la capacidad de la industria nacional de la construcci6n, al propio tiempo que se logra eficiencia en funci6n de los costos, la
subdivision de los proyectos debe ir precedida de un analisis cuidadoso de la
capacidad de las empresas del pais. Las deficiencias de gesti6n empresarial y
de cankter tecnico deben corregirse mediante asistencia tecnica, en tanto que
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otras escaseces, como la de equipo, se pueden compensar proporciomindolo,

por ejemplo, en calidad de arriendo de un parque de equipo del gobierno. De
manera amiloga, e\ proyecto tambien pod ria incluir asistencia tecnica para adiestrar al personal de supervisi6n del cliente, 0 reforzarlo, cuando este ultimo decida encargarse de esa tarea directamente pero carezca de los conocimientos
especializados necesarios.
Otro aspecto de la asistencia del Banco puede apreciarse claramente en los
proyectos de construcci6n con utilizaci6n de mana de obra en escala intensiva.
Sin embargo, es mucho 10 que queda por hacer todavia para extender la aplicacion de tecnicas con utilizaci6n intensiva de mana de obra a una gama mas
amplia de proyectos y de sectores econ6micos. Es menester convencer a los
funcionarios publicos de que estos metodos no son retrogrados. Si se desea
aplicar esos metodos de manera eficiente sera necesario desplegar un esfuerzo
import ante en 10 que se refiere a organizaci6n. Asimismo, debera procurarse
permitir que el sector privado apJique tecnicas con utilizaci6n intensiva de mano de obra, para 10 cual sera preciso corregir las distorsiones existentes en los
precios de los facto res de produccion. En ciertas regiones hay que disipar los
temores de que vayan a surgir problemas derivados de la dependencia de la
mano de obra.
EI Banco tambien ha influido beneficiosamente al contribuir a mejorar los
recursos humanos de la industria. Los numerosos proyectos de educaci6n del
Banco han incluido la formaci6n profesional de artesanos y de tecnicos de construcci6n, sus proyectos de urbanizaci6n han ayudado a adiestrar personal en
el sector no estructurado y a pequefios empresarios de construcci6n, y los proyectos de carreteras han incluido elementos componentes para adiestrar operadores de equipo y mecanicos. Con todo, las mejoras logradas en los procedimientos de adquisici6n, el desarrollo de la tecnologia que utiliza la mana de
obra en escala intensiva, y la capacitacion de los recursos humanos han mejorado s610 ciertas facetas independientes de la industria de la construcci6n. Lo
que se precisa es una estrategia que ofrezca un campo mas amplio para el de-sarrollo organico de la industria.
Ensenanzas generales
La necesidad de una estrategia integrada para desarrollar la industria de
la construccion la ilustran numerosos esfuerzos, bien intencionados pero dispersos, que no han dado los resultados previstos. Por ejemplo, algunos estu-.
dios de la industria nacional de la construccion no se han traducido en Ia adopci6n de medidas wmplementarias, debido en parte a que el gobierno no se ha
dedicado en el grado suficiente al desarrollo de la industria.
En otros casos los estudios no fueron eoncluyentes porque se emprendieron sin haberse estableeido con claridad los terminos de referencia. Esto dio
por resultado la omisi6n de faetores importantes (en especial el de la gesti6n
empresarial de eanicter general y el de la formaci6n de personal), 0 la enumeracion de listas exhaustivas de problemas sin la formulaci6n de planes de ae-
ESTRATEGIAS PARA EL DESARROLLO
99
cion para resolverlos debidamente orientados. En los estudios realizados de

la industria de la construccion de Colombia (1979) y de Indonesia (1981) se
pasaron por alto aspectos fundamentales de la gestion empresarial y no se elaboraron planes concretos de accion.
Se ha tratado de apoyar a los contratistas constructores de caminos suministnindoles fondos para adquirir equipo de construccion, pero al no disponerse de asistencia tecnica que mejorara su pericia en cuestiones tecnologicas
y de ge~tion empresarial, los resultados no han llegado al nivel que se esperaba. Eso fue 10 que sucedio en Etiopfa, donde los anticipos concedidos a los
conratistas en tres proyectos consecutivos de carreteras no fueron respaldados con la prestacion de asistencia tecnica, sobre todo en materia de gestion
emrresarial. En el Pakistan se encontraron problemas semejantes y, ademas,
hubo deficiencias en la supervision de la construcci6n y en la administracion
de los contratos por parte de las entidades oficiales correspondientes.
Con frecuencia, la asistencia tecnica 0 financiera destinada a la industria
no ~e ve reforzada mediante la continuidad de oportunidades de trabajo para
los contratistas ni la introduccion de mejoras necesarias en los procedimientos
administrativos (por ejemplo, para efectuar el pago a su debido tiempo de los
certificados de las obras parciales realizadas). En Trinidad y Tabago, despues
de algunos intentos encaminados a desarrollar la industria privada de la construcci6n en el segundo quinquenio del decenio de 1970, el gobierno establecio
en 1980 una gran entidad paraestatal para que compitiera con los contratistas
prh ados en la construcci6n de caminos. A esa entidad se Ie ha prestado intenso apoyo en materia de capital y asistencia tecnica, 10 cual puede impedir el
desarrollo de la industria privada contratante del pais. Aun cuando dicha entidad se ha establecido con caracter autonomo y competitiva con el sector privado -y asi es como conviene hacerlo-, su gran magnitud podria afectar gravemente a las oportunidades de trabajo que tiene la industria privada. En otros
paises se han registrado casos de mejoras que no duraron mucho tiempo despues de su introducci6n debido a que no fueron respaldadas con las reformas
nec<.!sarias de politica. En esos casos esta comprendido, en particular, el pago
a Sll debido tiempo de los certificados de las obras parciales realizadas.
Una ensefianza importante que se ha obtenido en la construccion es que,
para desarrollar y robustecer la industria, se precisa contar con asistencia tecnica especializada en medida muy amplia. Esa asistencia se necesita, sobre todo, en el campo de la gestion empresarial. Las industrias de la construccion
incipientes necesitan ser objeto de atenci6n durante largo tiempo -posiblemente
'diez afios 0 mas-, respaldandolas mediante una supervision adecuada y la formulaci6n de condiciones en los contratos que, de manera paulatina, mejoren
su percepcion del riesgo y su capacidad para encararse a el. En etapas ulteriores de desarrollo, es posible que la industria precise po seer conocimientos especializados de gesti6n empresarial en general. En todos los niveles es menester prestar asistencia tecnica a los que administran y supervisan contratos en
los organismos publicos y, posiblemente, tambien a los que corresponde apoyar a la industria mediante la concesi6n de prestamos 0 el suministro de equipo (por ejemplo, las IFD).
100
Hay amplias oportunidades de intensificar el aprovechamiento de recursos

en los que abunda el pais. Ahora bien, ese aprovechamiento debe facilitarse
mediante la introduccion de reformas en la politica seguida y en los procedi:
mientos que se desprenden de una definicion clara de prioridades dentro de
la industria de la construccion. Por ejemplo, la utilizacion mas amplia de la
mana de obra se puede facilitar mediante la correccion de distorsiones de los
precios. Asimismo, las normas de aprovechamiento se pueden adaptar ala utilizacion de los materiales que abunden en el pais.
Estrategia para ef desarrollo de fa industria

Es evidente la necesidad de contar con una estrategia integrada para apoyar a aquellos paises que demuestren dedicacion al desarrollo de la industria
de la construcci6n y soliciten asistencia a ese proposito. La experiencia ha demostrado que a fin de mejorar las condiciones en que opera la industria, se
precisa desplegar un esfuerzo intenso y sostenido durante un periodo prolongada tanto en 10 que se refiere a la prestacion de asistencia directa (por ejemplo, a traves de prestamos del Banco para proyectos de infraestructura, vivienda
y educacion), como al apoyo indirecto (mediante la introduccion de reformas
ala politica seguida y a los procedimientos).
Al formular dicha estrategia debera destacarse en especialla importancia
de las obras publicas: es aqui donde se observan las mayores deficiencias en
el suministro y donde surgen casi todas las dificultades, debido a los recurs os
de capital relativamente mayores que se precis an y a los riesgos que conllevan
esas obras. Por otra parte, muchos de los problemas de la industria son comunes tanto a las obras publicas como a la construccion de edificios. Los paises
comparativamente mas pobres deben comenzar a menudo con el desarrollo de
una capacidad basica de construccion, en tanto que en los paises en desarrollo
mas adelantados las empresas deben diversificar con frecuencia sus actividades encauzandolas tanto hacia las obras publicas como la construccion de edificios con objeto de protegerse contra las fluctuaciones de la demanda de los
diversos sectores.
En algunos paises la complejidad de los problemas y las limitaciones a que
se encara la industria de la construccion pueden justificar que se prepare undocumento conciso en el que se exponga en lineas generales la estrategia, las
reformas que se busca introducir en las politicas y procedimientos y como se
van a poner en practica. Ese documento constituiria un instrumento valioso
de gestion que podria utilizarse para establecer los objetivos de la industria de
la construccion en proyeccos emprendidos en varios sectores. Entre las medidas que adoptaria el gobierno podrian figurar la introduccion de las reformas
en materia de poiftica y procedimientos, la concesion de obras adecuadas para
la organizacion contratante incipiente y la adopcion de iniciativas apropiadas
con fines de capacitacion. EI documento en que se formulara la estrategia necesitaria fundamentarse normal mente en un amplio conocimiento de la industria. En algunos paises ya se ha acumulado por ahora suficiente informacion
101
basica, de modo que no sera necesario emprender un nuevo estudio, en otros

paises tal vez sera preciso llevar a cabao un estudio especial. En el Anexo I
se present a un modelo de terminos de referencia que puede adaptarse a distintos paises.
La estrategia debeni. formularse dentro del amplio marco de las disposiciones que regulen la industria y vincularse a unos pocos planes de acci6n bien
orient ados que se ocupen de problemas prioritarios. Asimismo debera indicar
aspectos especificos, relacionados con las disposiciones que regulen la industria, que podrian abordarse mientras se lIeva a cabo el trabajo de los proyectos
normales. En los parrafos siguientes se examinan estas cuestiones.
Medidas de po/ftka que injfuyen
en fa industria de fa construcci6n
EI desarrollo de una industria de la construcci6n competitiva debe ser uno

de los objetivos importantes de la politica del gobierno. Como primera medida, los gobiernos deben asignar a una determinada entidad la responsabilidad
de fomentar la industria de la construcci6n. Entre las tareas importantes de
esa entidad figurarian la de lograr que en el proceso mas amplio de la planificaci6n del desarrollo se tuviese mas plenamente en cuenta a la industria (en
especial al planificar y escalonar las inversiones en obras publicas a fin de amortiguar las fluctuaciones de la demanda de construcci6n), y la de identificar los
problemas y limitaciones de la industria y formular una estrategia para resolverlos. En general, el ministerio que baga mayor uso de la industria (usualmente e1 de obras publicas) deberia asumir la iniciativa. En correspondencia,
deberia alentarse a los contratistas a establecer una asociaci6n representativa
que pueda actuar como intermediario para sostener un dialogo con el gobierno y como agente para que la industria actue de comun acuerdo.
Debera atribuirse un grado considerable de importancia a la introducci6n
de reformas en materia de politica que sean necesarias para facilitar el desarrollo de una industria nacional eficiente de la construcci6n en los paises en
desarrollo. Es preciso prestar atenci6n a los efectos que la politica monetaria
y de tipos de interes ejerce en el mercado de la construcci6n en general y en
. el de la vivienda en particular; a las disposiciones presupuestarias que establecen contratos de varios alios y permiten que baya un flujo de fondos continuo
para elIos; ala politica y legislaci6n que puedan mejorar las practicas generales de contrataci6n del gobierno y los procedimientos desupervisi6n de los contratos; a las politicas sobre salarios y empleo que estimulen la utilizaci6n mas
amplia de los trabajadores subempleados 0 desempleados, y a los procedimientos para asignar y distribuir las divisas que necesita la industria de la construcci6n, en especial para la adquisici6n de piezas de repuesto. Es menester determillar las medidas que ban de adoptarse en varias de estas categorfas y planificaIse su aplicaci6n, como parte de la estrategia para desarrollar la industria
nadonal de la construcci6n.
Tambien es necesario continuar las labores de reformar, actualizar y per-
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feccionar las disposiciones y los procedimientos sobre precalificacion, licitacion, contratacion, pagos, normas de construccion, adquisicion de terrenos y.
derechos de propiedad de la tierra, tnimites pertinentes de aduanas, y otr08
aspectos mas. En esencia, es preciso aplicar un enfoque de equidad y libre competencia en los procedimientos relativos a las adquisiciones y en la administracion de contratos. Tambien es menester simplificar las disposiciones reglamentarias a fin de lograr que en el proceso de construccion fluyan de manera ininterrumpida los insumos y los pagos.
A nivel macroeconomico convendra esforzarse por reducir 0 eliminar las
distorsiones que existan en los precios de los factores y los obstaculos que dificulten la oferta de los factores de produccion. Entre esas distorsiones cabe sefialar el control monopolistico del suministro de los principales materiales y
la asignacion insuficiente 0 demorada de divisas para la compra de piezas de
repuesto. Ademas, es preciso pres tar atencion a los precios y a los con troles
que afecten a la utilizacion relativa de los recursos del pais (por ejemplo, mano de obra) frente a recursos importados (como equipo, por ejemplo) y que
a menudo hacen que se dependa de estos tiltimos en mayor medida de 10 que
conviene desde el punto de vista economico. Otras cuestiones que necesitan
examinarse son el tipo de cambio, los regimenes de aranceles de importacion
de equipo (sobre todo cuando los contratistas extranjeros estan exentos del pago
de los derechos de importacion, en tanto que las empresas del pais tienen que
pagarlos), y las disposiciones que regulan la contratacion y el despido de los
trabajadores, los salarios y las aportaciones a la seguridad social.
Deben examinarse las leyes sobre el salado y los convenios con los sindicatos que sittian el costo de contratar mana de obra no calificada para la construcdon muy por encima del de otros sectores -en especial el agricola en las
zonas rurales- a fin de reducir 0 eliminar tales distinciones. Si bien es posible
que esas leyes y convenios protejan a algunos segmentos de trabajadores, tal
vez 10 hagan a expensas de otros que as! yen reducidas las oportunidades de
participar en el empleo. Toda vez que la introduccion de reformas en la legi5lacion laboral es un proceso dificil y lento, en muchos paises sera necesario
adoptar iniciativas a niveles local, regional y ministerial con objeto de elaborar medios de lograr una mayor participacion de los trabajadores en la formulacion de proyectos de infraestructura que beneficien a esas localidades y regiones. Esta finalidad se puede alcanzar, por ejemplo, estimulando a las co- .
munidades a que aporten mano de obra voluntaria 0 materiales para la ejecuci6n de proyectos que redunden en su propio beneficio 0 en el de la region.
Los gobiernos tambien deben tratar de comprender mejor las posibilidades
que ofrece el sector no estructurado de la construccion y las necesidades de
este. Si se tiene presente que los trabajos de construccion del sector no estructurado se realizan haciendo uso intensivo de la mano de obra y mediante el
sistema de autoayuda, la canalizacion hacia esos trabajos de recursos financieros relativamente pequefios aunada a la prestacion vigorosa de asistencia tecnica puede producir efectos beneficiosos apreciables.
Para fomentar el crecimiento de la industria de la construcdon, la mayorfa
de los paises en desarrollo mas pobres tendra que llevar a la practica una poli-
103
tica dinamica y emprendedora que se concentre en los contratistas bisofios y

que abarque toda una serie de medidas positivas de asistencia y se mantengan
'durante un periodo relativamente largo. En los proyectos de construccion de
propiedad publica, la mira debe consistir en implantar los principios de administracion comercial, en particular el del rendimiento de cuentas, como medio
de reducir la ineficiencia y de situarse en condiciones de competitividad.
Tanto el gobierno como la industria de la construccion deberan tratar de
me)Orar y amp liar la capacitacion del personal directivo y tecnico. En los prograrnas de ensefianza tecnica y profesional debenin tenerse presentes las necesidades de la industria de la construccion. En muchos paises se precisan servicios especiales para el adiestramiento de personal de la industria de la construccion. Cuando la industria se halla en su etapa inicial, el gobierno tiene que
tomar la iniciativa usualmente en 10 que se refiere a organizar, financiar y dirigir esos servicios de adiestramiento, pero tam bien debe hacerse que los directivos de las empresas de construccion intervengan desde el principio en el proceso de planificacion y desarrollo de esos servicios y sufraguen una proporcion
credente de los costos de los mismos.
Aspectos practicos de la aplicacion de la estrategia

Los aspectos indicados en la seccion precedente se refieren a algunos de
los elementos de politica que podrfan formar parte de una estrategia general
pal a eJ desarrollo de la industria. La aplicacion de la estrategia debe seguir
un enfoque doble: primero, la puesta en pnictica de planes de accion prioritario'> para hacer frente a los problemas y limitaciones mas apremiantes de la
industria y, segundo, la introduccion de medidas de politica y de procedimientos a traves de la planificacion y ejecucion de trabajos de construccion y mantenimiento que contribuyan a mejorar las condiciones en que opere la industria nacional de Ia construcci6n. Entre las actividades mas importantes a las
que puede contribuir de manera regular todos los sectores que utilizan los servieloS de construccion cabe sefialar las siguientes:
EI establecimiento de procedimientos equitativos en las licitaciones publicas

para obras de construccion.
La estipulacion de condiciones justas en los contratos, basadas en la determinacion imparcial de los derechos y obligaciones de las dos partes contratantes. En los contratos deberan figurar chiusulas especiales de indemnizacion al contratista por cualquier retraso que se produzca en la ejecucion
del proyecto y haya sido causado por el cliente; el devengo de intereses por
los rezagos en el pago de los contratos, y el establecimiento de un mecanismo adecuado para el reajuste de los precios basado en el aumento de los
costos (incluida la preparacion y actualizacion periodic a de indices adecuados).
La simplificacion de los tramites aduaneros y de importacion a fin de facilitar la compra de piezas de repuesto y materiales.
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Los planes especificos de accion debenin adaptarse a las circunstancias particulares del pais de que se trate. En los paises en desarrollo mas adelantados,
el principal problema de la industria nacional de la construccion es la escasezo
de personal experto en la gestion empresarial, 10 cual se manifiesta en los problemas internos de administracion, bajo nivel crediticio y deficiente representaci6n publica de la industria. Los gerentes de empresa suelen conocer bien
los aspectos tecnicos de la construcci6n y saben como evaluar el riesgo en medida adecuada. El proble!TIa estriba, sin embargo, en que las empresas han crecido por encima de la capacidad de sus gerentes para dirigirlas por sf solos,
sin que estos hayan adquirido aptitudes para delegar funciones. Una solucion
del problema es impartir adiestramiento a gerentes y empresarios constituidos
en grupos del mismo nivel, utilizandose a ese prop6sito, siempre que sea posible, las escuelas de administraci6n de empresas del pais. Ahora bien, la esca.sez de personal preparado puede ser mas generalizada de 10 que se ha indicado
y abarcar tambien a los operadores de equipo y a los comerciantes, en cuyo
caso se recomienda poner en practica un programa de capacitaci6n de mayor
a1cance que aproveche 0 adapte las instalaciones y servicios ya existentes.
En los paises mas pobres, el tipo de problema y el enfoque que ha de aplicarse para resolverlo son distintos en cuanto a su ambito, pero no en 10 que
se refiere a su esencia. En algunos de esos paises no hay contratistas nacionales, de modo que se necesita ayuda para formarlos y pequeiias empresas a fin
de explotar las canter as y transportar los materiales. En otros paises hay una
demanda considerable de construccion y de mantenimiento de obras publicas
y su industria de la construccion se halla en una etapa inicial de desarrollo.
En esos casos los problemas son, en gran parte, de recursos humanos y se relacionan con la gestion empresarial, pero los esfuerzos para resolverlos deben
ser mas intensos que los que se despliegan para solucionar los de las industrias
de la construcci6n mas adelantadas.
En los paises comparativamente mas pobres se precisa una preparaci6n gradual a fin de mejorar la capacidad de los empresarios de construcci6n para
aceptar un nivel de riesgos cada vez mas elevado sin poner en peligro la calidad del producto acabado. En las etapas iniciales pueden ser eficaces para el
fomento de la industria incipiente la prestaci6n de niveles elevados de asistencia tecnica, la supervision competente y la formulaci6n de condiciones de los
contratos cuyo contenido y repercusiones los puedan comprender los contra-
tistas. La prestad6n de asistencia tecnica tiene que ocuparse no solo de la cali
dad, costo y plazos de produccion, sino tambien de orientar al contratista a
traves del proceso de construccion y de ayudarJe a adquirir una experiencia .
firme. A este proposito ha demostrado ser provechoso utilizar especificaciones de procedimientos}} que suplemente las especificaciones relativas unicamente
a cumplimiento. Asimismo es necesario que las autoridades contratantes acepten algunos de los riesgos y de los costos que lleva consigo el proceso de aprendizaje. Entre las condiciones de los contratos que son adecuadas para el periodo formativo figuran las siguientes:
Pagos anticipados que se hayan calculado para satisfacer las necesidades inidales de liquidez.
105
Pagos sin tardanza de las obras parciales realizadas, con una chiusula en la
que se estipule el devengo de intereses durante el periodo de rezago.
Retenci6n m6dica de los pagos a cuenta por las obras parciales realizadas
en lugar de una fianza de cumplimiento.
Pagos frecuentes por concepto de las obras parciales realizadas, sobre todo
en los casos de construcci6n con utilizaci6n de mana de obra en escala intensiva.
Pago parcial de los materiales cuando lleguen al lugar de la obra.
Arrendamiento del equipo por el propietario al contratista.
Disposicion a conceder aplazamientos sin recargo, si 10 justifica el proceso
de aprendizaje.
Las dos primeras son condiciones norm ales en los contratos y la combinacion de elIas que sea adecuada para cada caso dependeni de la situaci6n en
que se encuentre el pais y del tipo de construcci6n de que se trate.
Dos cuestiones fundamentales que se plantean son la forma de contrato
que convenga utilizar y como deben seleccionarse los contratistas para este tipo de enfoque. Un ejemplo de enfoque es el de ofrecer contratos generosos
de costa mas honorarios, con chiusulas relativas a sobrecostos y consiste en
ofrecer condiciones financieras tan faciles de cumplir para el contratista que
este pueda aprender de sus err ores sin correr gran riesgo. Es evidente que este
enfoque se presta en bastante medida a la ineficiencia y la corrupcion, y 10
mejor serfa evitar el recurrir a el. Una opci6n consiste en utilizar contratos de
precio unitario 0 de suma alzada, los cuales se pueden ofrecer en licitaci6n a
gwpos de contratistas de caracteristicas semejantes, sometiendo despues los
precios a un examen detenido a fin de identificar y rechazar los que sean excesivamente bajos y de limitar el volumen de obras que se adjudique a un
solo contratista a un nivel que este en proporci6n con su capacidad de ejecutarlas.
Uno de los facto res esenciales que contribuyeron al desarrollo de la industria coreana de la construcci6n fue la estratificacion de las licitaciones publkas, en virtud de la cual las empresas pequefias pudieron desarrollarse en
un medio compatible con sus propios recursos. Otro metodo consiste en seleccionar a los contratistas participantes solo mediante la precalificaci6n (como
. se hizo en Ghana), 0 bien fraccionando las obras de tal manera que casi todos
los contratistas id6neos obtengan una parte del trabajo (el caso de Bihar, en
la India, es un ejemplo), 0 simplemente preseleccionando el grupo de contra tistas (asi se procedi6 en Kenya, por ejemplo). En estos casos es fundamental
siempre, ejercer una supervision estrecha, competente y que preste apoyo.
Esos metodos de respaldar a los contratistas bisofios seran a menudo mucho mas costosos al principio que el empleo de contratistas extranjeros ya baqueteados para realizar el mismo trabajo. Pero la experiencia habida en Ghana y Kenya ha demostrado que, en comparacion con las operaciones por administraci6n, la adopcion de estos metodos puede traducirse de inmediato en
economias de costos y mejores resultados globales, al propio tiempo que facilita el desarrollo a largo plazo de una industria nacional competitiva de Ii! cons-
106
trucci6n. De todos modos, la protecci6n que se de a la industria debe ser mesurada y limitada a la etapa incipiente.
Debe desalentarse la expansi6n de las operaciones por administraci6n cuando'
las obras se pueden llevar a cabo mediante licitaci6n publica. Cuando no es
posible recurrir al procedimiento de la licitaci6n publica, conviene establecer
sistemas adecuados de contabilidad de costos y normas bien definidas de rendimiento de cuentas mediante los cuales pueda medirse la eficiencia. En aquelIos casos en que no sea posible recurrir a la licitaci6n publica debido a la falta
de opciones en el pais, convendni fomentar una politica y unos procedimientos que propicien el surgimiento de esas opciones, ya sea en forma de empresas privadas 0 de entidades paraestatales aut6nomas que compitan para la obtencion de contratos en condiciones comerciales normales.
En la actualidad se estan estudiando nuevos metodos prometedores de buenos resultados para introducir en las entidades que trabajan por administraci6n las practicas de gesti6n yel rendimiento de cuentas de las empresas privadas. El objetivo que se persigue es el de convertirlas en entidades aut6nomas
capaces de actuar en forma competitiva. Una caracteristica de este enfoque
puede ser la de incluir la prestaci6n de asistencia tecnica por contratistas internacionales experimentados cuyo costa se incluiria en la licitaci6n presentada
por la nueva entidad. A fin de estimular a la empresa extranjera a que proporcione asistencia tecnica de gran cali dad se puede hacer que el pago de incentivos varie de acuerdo con el nivel de rendimiento de la empresa del pais. Ese
rendimiento puede juzgarse comparandolo con un precio de referencia (como
el valor de la licitacion, por ejemplo). Este metoda se utiliza en la actualidad
en Etiopia y esta considerandose la conveniencia de aplicar una variante del
mismo en Guinea. Otra variante mas se ha utilizado con resultados satisfactorios en la Republica Democratica Popular del Yemen para el desarrollo de una
empresa estatal de construcci6n con ayuda de una organizaci6n del exterior.
A la luz de la extensa experiencia adquirida y de las necesidades crecientes
de mas empleo y de un numero mayor de obras pequefias que desean satisfacer
los paises miembros del Banco, debe ponerse interes especial en la utilizaci6n
de una tecnologia de construcci6n apropiada y en el establecimiento de las diversas modalidades de organizacion -sobre todo de las que entrafian la participacion de la comunidad y la autoayuda individual 0 colectiva- que usualmente se asocian con esa tecnologia. En una etapa inicial, cuando se conside- .
ren las actividades de construccion 0 mahtenimiento en las que entre un volumen considerable de trabajos en pequefia. escala y de baja tecnologia (como
es el caso de los caminos rurales, obnis de riego, escueias, centros de salud .
y otras obras), debera prestarse atenci6n al nivel de salario vigente en el mercado, en particular en las zonas que sufran de desempleo 0 subempleo. Cabni
plantearse la pregunta de si los aspectos'tecnicos de los trabajos seran compatibles, en grado razonable, con la probable disponibilidad de mana de obra
a ese nivel de salario y si, desde el punto de vista de la eficacia en funcion de
los costos, resultara provechoso aplicar tecnologia que utilice la mana de obra
en escala intensiva. Si los contratistas que operan en la zona se yen frente a
la necesidad de pagar salarios muy superiores a los que rijan en otros sectores,
107
sera preciso encontrar los medios de contrarrestar los efectos de esa distorsi6n
de precios.
Tambien sera menester prestar atenci6n, sobre todo en 10 que se refiere a
la construcci6n de edificios, a las practicas que se siguen y a los materiales que
se utilizan en la construcci6n de simples viviendas, escuelas y obras de saneamiento. Tambien conviene seguir considerando los medios que fadliten la constru.:ci6n por el metoda de autoayuda. Esos medios podrian ser, p~r ejemplo,
la ~implificaci6n de las ordenanzas de construcd6n, la legalizaci6n de los titulos de propiedad y la creaci6n de cooperativaas para la adquisici6n de materiales en gran cantidad.
El exito de las estrategias en apoyo de la industria de la construcci6n, esbozadas en lineas generales en el presente estudio, dependera del grado de dedicaci6n que muestre el gobierno al respecto. En un pais en el que haya una gran
diferencia entre los servicios que se necesiten de la industria de la construcci6n
y los que se dispone de hecho, yen el que esa diferencia es probable que persista a menos que se adopten medidas especiales, y habida cuenta de la indole
de las medidas coordinadas que sera preciso aplicar, durante periodos relativamente prolongados, para desarrollar la industria, el exito dependera en gran
parte del grado de interes y dedicaci6n que pongan las autoridades por desarrollar una capacidad eficiente de construcci6n en el pais y de 10 dispuestas
que est en a emprender reform as dificiles de la legislaci6n y de los procedimientos
de contrataci6n y a desplegar un esfuerzo concentrado y sostenido para ayudar a la industria a superar problemas y obstaculos.
109
GRAFICO I
Gnifico !.
Tasas de crecimiento anual correspondientes al PIB, a las industrias manuJacturera

y de la conslrucci6n en algunos palses seleccionados, 1970-1979.
15
Colombia
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1975
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--PIB
- Construcci6n
- - -- Industria
manufactureni
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Grafico I.
(Cant.)
Etiop[a
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PIB
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GRAFICO 1
Grafico 1.
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1979
116
Grafico I.
(Cont.)
Zambia
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- Construccion
- - - - Industria
manufacturera
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1970
1971
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1975
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1976
1977
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1970
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- - - Construccion
- - - - Industria
manufacturera
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
Anexo 1
Terminos de referencia generales
para estudios de la industria de la construccion
en los parses en desarrollo
Aqui se exponen a grandes rasgos los principales elementos que debe abarcar normalmente un estudio de la industria de la construcci6n en un pais en
desarrollo. Este esbozo se presenta en forma de una lista de temas, que debera
adaptarse a cad a pais, ya que muchos de esos temas pueden ser redundantes
en determinados casos. Es posible, por otra parte, que se hayan omitido cuestiones relativas a paises espedficos. Se recomienda, por 10 tanto, que al adaptar este esbozo a paises determinados se efectue un analisis cuidadoso.
1.
Objetivos
EI objetivo del presente estudio es identificar las principales limitaciones

y obstaculos que impiden que la industria nacional de la construccion de (nombre del pais) asuma una funcion mas importante en los programas de construcci6n y mantenimiento del pais, dentro de los limites de una escala de desarrollo del pais que sea conveniente desde el punto de vista econ6mico, yelaborar planes de acci6n detallados en medida apropiada a fin de superar esas limitaciones.
Si bien en las secciones que siguen se trata de presentar una lista omnicomprensiva de los aspectos que necesitan considerarse, convendra en primer lugar proceder a un examen general breve, pero equilibrado y cuidadoso, y despues concentrarse, tan pronto como sea posible, en los problemas principales
con respecto a los cuales haya que tomar medidas. La mayor parte del estudio
se dedicanl., por 10 tanto, a identificar y considerar divers as soluciones vi abies
de los problemas y a formular planes de accion para ponerlas en practica.
A fin de garantizar la dedicaci6n plena del gobierno y de la industria a la
ejecucion de la estrategia y de los planes de acci6n, estos debe ran elaborarse
.en estrecha colaboraci6n con el organismo publico que sea responsable de la
industria de la construcci6n 0, de no existir este, con el organismo que haya
sido designado para actuar temporalmente en calidad de enlace del equipo que
'efectue el estudio y con los representantes de la industria de la construcci6n
y de las asociaciones profesionales.
2.
Alcance del estudio
El estudio de la industria de la construcci6n de (nombre del pais) y del ambiente en que opera, y la formulacion de una estrategia y de planes de acci6n
se basaran en la detenida consideraci6n de los temas siguientes:
118
2.1.
ESTRL:CTURA DE LA INDUSTRIA
a) Evolucion historica de la industria en (nombre del pais). Aparicion de

empresarios y dirigentes y caracteristicas de la propiedad que poseen las empresas de construcciOn. Tecnologia tradicional de construccion.
b) Participacion de la industria en la economia del pais: aportacion al PIB,
aportaci6n al empleo, productividad nominal per capita, integraci6n vertical,
en especial con la industria de materiales de construcci6n. Comparaci6n con
paises desarrollados y con paises en etapa de desarrollo semejante a la de (nombre del pais). Identificaci6n y amilisis de las anomalias.
c) Participacion de los sectores principales de la industria -el sector no
esttucturado, construcci6n organizada por la comunidad, organismos 0 empresas del sector publico, el sector privado y los contratistas extranjeros- en
la satisfacci6n de la demanda global de construccion y'de servicios de mantenimiento; participacion hist6rica y tendencias futuras.
d) Experiencia en operaciones conjuntas en asociacion y con sub contratistas nacionales de empresas extranjeras.
e) Apreciacion general de la eficiencia 0 ineficiencia de los sectores anteriores y de su capacidad para satisfacer la demanda de construcciones de edificios, de obras publicas y de servicios de mantenimiento.
2.2.
DEMANDA
a) Demanda global: series historicas, fluctuacion de las tasas anuales de

crecimiento en relaci6n con la industria manufacturera y el PIB, identificacion de tendencias.
b) Especializaci6n de la demanda de construccion (i) con respecto a la construcci6n de edificios y de obras publicas, y (ii) la proveniente del sector privado y del sector pUblico. Series historicas y tendencias futuras. Distribucion geografica.
c) Prevision de la demanda futUTa, identificandose en particular:
i) La demanda repetida de construccion y de servicios de mantenimiento que puedan ser suministrados por el sector privado del pais y/o por
empresas paraestata!es aut6nomas.
ii) La demand a repetida de construccion y de servicios de mantenimiento que seria preferible sat is facer mediante operaciones por administraci6n (por ejemplo, obras en escala excesivamente pequefia, obras.
dispersas, proyectos piloto y capacitacion).
iii) La demanda de obras relativamente grandes de construcci6n que
puedan Ilevar a cabo empresas del pais, ya sea mediante la subdivision
y cotizacion por unidades 0 grupos de unidades de obras, en las licitaciones 0 bien facilitando a esas empresas asistencia tt~cnica y financiera.
iv) La demand a de obras de construccion muy especializadas, que exijan conocimientos 0 capacidad de que no se dispone en el pais.
d) Proceso de generacion de demanda. Influencia de la planificacion y
ANEXO 1
119
de los programas de ejecucion de obras del gobierno en la generacion de demanda publica y privada de servicios de construccion. Politicas (economica,
financiera, fiscal y otras) que influyen en la demanda y efecto que ejercen en
tipos especificos de demanda.
2.3.
EL SECTOR NO ESTRUCTURADO Y LA CONSTRUCCION ORGANIZADA POR LA

COMUNIDAD
cl) Componentes de la demanda global que podrian satisfacerse mediante

la construccion por el metoda de autoayuda.
b) Necesidades del sector no estructurado y de la construccion organizada por la comunidad en relacion con la asistencia tecnica y el apoyo directo.
c) Organismos publicos y organizaciones no gubernamentales que se ocupan de prestar apoyo a las actividades de construccion por el metoda de autoayuda. Coordinacion y colaboracion entre organizaciones.
2.4.
ADQUISICIONES Y ADMINISTRACION DE CONTRATOS
a) Procedimientos para las adquisiciones en los sectores publico y privado. Disposiciones que regulan las Iicitaciones 0 la negociacion de obras de construccion y mantenimiento. Existencia y adecuacion del registro de contratistas. Tiempo absorbido y dificultades encontradas desde el termino de la licit acion hasta el comienzo de las obras.
b) Formularios de contratos y pnicticas de contratacion. Su adecuacion
para una industria incipiente. Equidad de las clausulas de los contratos, en particular en 10 atinente a la distribucion del riesgo entre el propietario y el contratista; indemnizacion al contratista en razon del incumplimiento por el propietario (por ejemplo, intereses devengados por pago rezagado de las obras
parciales efectuadas 0 indemnizacion por rezagos provocados por el propietario); adecuacion de las estipulaciones relativas a alzas de precios y arreglo de
dif..:rencias. Existencia de indices 0 de fuentes de datos para aplicar las c1ausulas relativas a alzas de precios.
c) PoIiticas y legislacion aplicables a la celebracion de contratos con enti. dades de construccion del sector publico.
d) Capacidad de la organizacion del propietario para administrar contratos y supervisar la construccion. Autonomia de los super vis ores del gobierno .
. Suficiencia del grado de delegacion de funciones en los consultores empleados
para ejercer actividades de supervision; restricciones que pueden obstaculizar
la contratacion de supervisores competentes.
e) La adaptacion del proceso de elaboracion de disefios al nivel de desarrollo de la industria de construccion del pais (por ejemplo, i,se exige del contratista que licite sobre la base de disefios preliminares y que los finalice como
parte de sus obligaciones contractuales? ;,Se utilizan especificaciones detalladas de metodos para suplementar las especificaciones de indole normativa a
fin de ayudar a una industria incipiente?).
]20
f) Procedimientos que se utilizan, 0 que se podrfan utilizar, para fomentar la industria incipiente (0 un sector). Disposiciones especiales que deben dic:
tarse con ese prop6sito.
g) Anomalias y dificultades observadas en el procedimiento de adquisiciones, la administraci6n de contratos de construcci6n y el cumplimiento de
estos.
2.5.
ELECCION DE TECNOLOOiA
a) Posibilidades de em pi ear tecnologias opcionales de construcci6n. Identificaci6n geognifica de posibles zonas para la construcci6n con utilizaci6n inrensiva de mana de obra. Metodos tradicionales de construcci6n y actitudes
actuales hacia la construcci6n con empleo de mana de obra en escala intensiva
y el aprovechamiento de materiales de construcci6n disponibles en el pais 0
tradicionales.
b) Comparaci6n de la eficacia en funci6n de los costos financieros de la
construcci6n con utilizaci6n intensiva de mana de obra y con uso intensivo de
equipo. Distorsiones de precios: niveles vigentes y legales de salarios, regimenes cambiario y arancelario que puedan favorecer la construcci6n con uso intensivo de equipo. Distintos regimenes de salarios y legislaci6n social para los
sectores estatal y privado. Neutralizacion econ6mica de las distorsiones (por
ejemplo, precios de cuenta para eliminar sesgos). Combinaciones intermedias
de mana de obra yequipo.
c) Distorsiones de precios que pueden influir en la elecci6n en contra de
materiales tradicionales de construcci6n disponibles en el pais.
d) Condiciones juridicas, administrativas y de empleo que pueden influir
en la elecci6n en contra de la construcci6n con utilizaci6n intensiva de mana
de obra 0 que pueden obstaculizar su aplicaci6n; perman en cia en el empleo;
cargos sociales excesivos que no benefician a los trabajadores rurales de la construcci6n, y pago con retraso a los trabajadores en las obras.
e) Disponibilidad de personal directivo y tecnico para llevar a cabo obras
de construcci6n con utilizaci6n intensiva de mana de obra. Restricciones principales que afectan a la oferta. Otras fuentes pro babies de personal directivo
y tecnico.
f) Disposiciones legislativas y normas. Su adecuaci6n con respecto a las
condiciones del pais y a los metodos de construcci6,l\ con utilizaci6n intensiva
de mana de obra, de los materiales disponibles en el pais y/o de tecnologias .
tradicionales. Sesgo en el diseiio contrario a: la tecnologia apropiada.
2.6.
LA
INDUSTRIA
a) Nive\ de desarrollo de los sectores de construcci6n de edificios y de obras

publicas, clasificado como inexistente, incipiente, de etapa intermedia yetapa
avanzada, de acuerdo con indicadores especificos de complejidad y volumen
de las operaciones que puedan llevar a cabo las empresas del pais.
ANEXO I
121
b) Propiedad y organizacion de las empresas de construccion: estatal y

privada. Estatal: por administracion y empresas paraestatales. Privada: indi"'idual, familiar 0 sociedad anonima. Problemas y limitaciones de cada una;
en particular, eficiencia de cada tipo de organizacion.
c) Empresarios y personal directivo. Su cat ego ria en la sociedad. Posibles fuentes de empresarios y personal directivo. Actitudes tradicionales. Disposicion de los dirigentes a aprender las tecnicas modernas de administracion
de empresas. Medios de que se dispone para adiestrar a empresarios y personal directivo. Nivel de sueldos.
d) Disponibilidad de ingenieros, arquitectos, evaluadores, topografos, contadores. oficinistas, capataces y otros mandos intermedios. Fuentes tradicionales, suficiencia de las disponibilidades y medios de capacitacion de que se
dispone. Nivel de sueldos.
e) Disponibilidad de artesanos para servicios de construccion. de operado res de equipo y de mecanicos. Suficiencia de las disponibilidades y de los
medios de capacitacion. Nivel de pericia en relacion con la calidad del trabajo
final. Nivel de sahirios.
f) Disponibilidad de trabajadores no caJificados. Movimientos migratorios, demanda de la agricultura y otros problemas a largo plazo 0 estacionales
que afectan a la disponibilidad de mana de obra y de cualesquiera otros empleados de la construcci6n. Nivel de salarios.
g) Adecuaci6n de las escalas de sueldos y salarios correspondientes a las
empresas de construcci6n estatales y privadas. Problemas que se derivan de
esas escalas.
h) Productividad de la mano de obra. Incentivos factibles.
i) Bienestar y seguridad del personal.
j) Recursos de equipo. Restricciones para la importacion y posesion de
equipo de construcci6n. Estandarizaci6n. Disponibilidad de piezas de repuesto y de instalaciones de reparacion y mantenimiento. Restricciones a la importacion de piezas de repuesto. Posibilidad de arrendar equipo 0 instalaciones.
Disponibilidad del exceso del parque de equipo del gobierno que pod ria venderse 0 arrendarse a las empresas contratantes. Precios de los bienes de
consumo.
k) Disponibilidad de materiales. Escaseces que afectan a la construcci6n .
. Opciones a las que se puede recurrir. Medios de comercializaci6n y distribuci6n, accesibilidad para los constructores por el metodo de autoayuda. Precios de los materiales de origen nacional 0 importados.
I) Brecha tecnol6gica en la estimaci6n, planificaci6n, organizacion y gestion de obras de construcci6n, control de costos y tecnologia de construcci6n.
Calidad del trabajo final.
m) Medios de investigaci6n y desarrollo de que dispone la industria; identificaci6n de las necesidades. i,Que trabajo de investigacion y desarrollo tecnologico se ha llevado a cabo en el pasado? i,Se utilizan los resultados obtenidos?
122
2.7.
FINANCIAMIENTO
a) Requisitos de financiamiento, fianzas, garantia y seguro de los con$"tructores y de los contratistas de obras publicas.
b) Percepci6n que tienen de la industria los financieros, fiadores yaseguradores del pais. Indicadores financieros que confirman 0 rechazan esa percepci6n.
c) Caracteristicas particulares del riesgo de la construcci6n en (nombre
del pais).
d) Disponibilidad de credito para la industria: proveniente de los bancos
comerciales, de instituciones finanderas de desarrollo, de fuentes no bancarias y de proveedores. Piazos y condiciones en que se otorgan a la industria
credito, fianzas y garantias. Capacidad de la industria para cumplir esos plalOS y condiciones.
e) Disponibilidad de servicios adecuados de seguros: CAR y otras modalidades de seguro que se exigen en los contratos.
f) Adecuaci6n de las estipulaciones contractuales (antidpos 0 pagos por
obras pardales) en el contexto de los recursos financieros accesibles a la industria. Aceptacion por parte de los financieros de los certificados de las obras
parciales realizadas del gobierno y de otros documentos contractuales para su
descuento. Condiciones de dicho descuento.
2.8.
ASPECTOS JURIDICOS
a) Regimen tributario aplicable a la industria de la construcci6n. Exendones y desgravaciones de impuestos (en particular, incentivos para reinversion), asignaciones por concepto de depreciacion, desgravaciones por industria incipiente. Protecci6n a la industria contra la competencia extranjera. Libert ad de accion para la empresa privada; proteccion a las em pres as estatales
contra la competencia privada. Controles de precios y de las utilidades.
b) Regimen de empleo. Permanencia de los trabajadores en la industria
de la construccion. Procedimientos de fijacion de salarios, negociaciones colectivas libres. Legislaci6n social (salud publica, seguro, jubilacion, etc.), aplicable a la industria de la construcci6n, servicios ofrecidos a cambio. Metodos .
de que se dispone para el arreglo de diferencias. Historia 0 periodicidad de
los conflictos.
c) Regimen de importacion. Derechos que se gravan al equipo, las piezas .
de repuesto y los materiales. Trato que se aplica a las empresas nacionales y
extranjeras. Restricci6n a la disponibilidad de divisas.
d) Legislaci6n sobre sociedades y el derecho de propiedad aplicable a la
industria.
e) Disposiciones y reglamentos que afectan a la industria (por ejemplo,
otorgamiento de licencias a los construct ores y contratistas, determinacion y
limitaciones de responsabilidad civil, ordenanzas de la construcci6n, disposiciones sobre seguridad e incendios).
ANEXO I
2.9.
123
ASPECTOS INSTITUCIONALES
a) Existencia de un organismo publico encargado del desarrollo de la industria y de las relaciones con las instituciones de esta.
b) Existencia de una institucion representativa de la industria, con capacidad para presentar al gobierno los puntos de vista de esta en asuntos relacionadns con la construccion y que ofrezca informacion y servicios de capacitacion al personal directivo de las empresas de construccion.
c) Existencia de asociaciones profesionales relacionadas con las actividades de construccion (por ejemplo, de ingenieros y arquitectos).
3.
Estrategia y planes de acci6n
Se preparani una estrategia integrada de desarrollo de la industria a fin de

elevar el nivel de desarrollo de esta. En la estrategia se propondnin objetivos
a plazos corto, mediano y largo. En esos objetivos se tendni en cuenta el estado de desarrollo de la economia del pais y su evolucion probable al proponer
un marco cronologico.
Se elaborara un numero reducido de planes de accion orientados a resolver
los principales problemas y limitaciones que se hayan identificado en la estrategia como de indole prioritaria. En los planes figuraran plazos y program as
correspondientes a sus diversas etapas, se indicaran las personas 0 instituciones responsables, los costos estimados y las fuentes probables de financiamiento,
y la~ normas que se aplicaran en la evolucion de los resultados de la ejecucion
de dichos planes.
4.
Grupo de estudio y program a
La composicion del grupo de estudio y el programa que se seguira en el

estudio dependeran de las circunstancil'ls particulares del pais, de la situacion
de la economfa y de la industria, de la disponibiIidad de asistencia en el pais
y de buenas fuentes de informacion, de 10 que sea necesario viajar, etc. En
. terminos generales, un pais pequeno con una industria incipiente y limitaciones relativamente bien definidas puede que exija unas cuantas semanas de estudio de uno 0 dos profesionales, en tanto que los problemas de una industria
. mas compleja tal vez precisen para su solucion el trabajo de expertos provenientes de una amplia gama de disciplinas y necesiten varios meses.
Anexo 2
Algunos documentos y publicaciones pertinentes
DE WILDE, John C. y colaboradores. A Framework Jor the Promotion oj
Construction Industries in Developing Countries. Documento de trabajo
del personal del Banco Mundial, No. 168. Washington, D.C. Diciembre
de 1972.
JA' cox, E.V. Y C. HARDY. La industria nacional de la construcci6n en los
pafses en desarrollo. Finanzas y Desarrollo, vol. 12, No.1, marzo de
1975.
REIDEL, J. Y S. SCHULTZ, Bauwirtschaft und Baustoffindustrie in Entwicklungslaenderm>. [La industria de la construcci6n y de los materiales de
construcci6n en los pafses en desarrollo. Con un extenso resumen en ingIes]. Munich: WeItforum Verlag, 1978.
COLJKIS, Brasil y otros autores. Labor-based Construction Programs: A Practical GuideJor Planning and Management. Delhi: Oxford University Press,
junio de 1983.
PERSONAL DEL DEPARTAMENTO DE TRANSPORTE. The Study of Labour and
Capital Substitutions in Civil Engineering Constructiom>. Washington,
D.C.: Banco Mundial, septiembre de 1978.
PERSONAL DEL BANCO Y SCOTT WILSON KIRKPATRICK & PARTNERS. Guide
to Competitive Bidding on Construction Projects in Labour-Abundant
Economies. Washington, D.C.: Banco Mundial, junio de 1978.
MOVENZADEH, F. Y J.A.K. Rossow. The Construction Industry in Developing Countries. Prepara90 para la Agencia para el Desarrollo Internacional, Departamento de Estado de los Estados Unidos. Cambridge: Instituto de Tecnologia de Massachussets, primavera de 1975.
Technology and Productivity in Highway Construction. Preparado para la
Agencia para el Desarrollo Internacional, Departamento de Estado de los
Estados Unidos. Cambridge: Iqstituto de Tecnologia de Massachussets,
primavera de 1977.
EDMONDS, G.A. Institutional Aspects oj the Construction Industry in Developing Countries. Ginebra: Ofieina Internacional del Trabajo, octubre de
1980.
OF]CINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO. Guidelines Jor the Development oj
Small-Scale Contractors. Ginebra, 1983.
OFICINA DE ESTADISTICA DE LAS NACIONES UNIDAS. Statistical Yearbook.
Nueva York. Varios ai'ios.
126
Esta lista (que no es exhaust iva) se refiere imicamente a las publicaciones que
se relacionan con aspectos generales del desarrollo de la industria de la construcci6n. Existen much as otras publicaciones, en especial en campos especiali=
zados como la tecnologia de construcci6n, estimaci6n, administraci6n de la
construcci6n, contabilidad de costos, celebraci6n de contratos y legislaci6n relativa a los contratos. En ia biblioteca de la Unidad de la Industria de la Construcci6n del Banco Mundial hay una gran variedad de publicaciones acerca de
aspectos generales y especiaJizados de la construcci6n, asi como informes relativos a muchos de sus paises miembros. Estas obras pueden consuItarse en la
biblioteca de la Unidad.
lIustl'acion de Cubierta: Bill Fraser

Industria Del A Cons Trucci On BM

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SERlE BANCO MUNDIAL

PUBLICACION DEL BANCO MUNDIAL

Copyright 1984 por el Banco Internacional de Reconstrucci6n y Fomento/Banco Mundial "

EI presente estudio fue preparado por la Dependencia de la Industria de la Construcci6n del

EDITORIAL TECNOS, S. A., 1985

Pan icipacion del Banco Mundial en la construccion .................... . . .

ESTRUCTURA DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION ........... , . . . . . . .

EI sector no estructurado ........................... , ... , . . . . . . . . . . . . . . .

FAcroREs ECONOMICOS QUE INFLUYEN EN LA ACTIVIDAD DE LA CONSTRUCCION ...

Cancteristicas de la demanda . . . . . . ... . .. . . . . .. . . . . . . . .. .. .. . . . .. . .. . . . .

POliTiCAS Y PROCEDIMIENTOS DEL GOBIERNO ...........................

Medidas que afectan a la demanda ......................................

NECESIDADES DE PERSONAL DE GESTION ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Gesti6n empresarial ................ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

FOF.MACION DE PERSONAL ........................................

Problemas de formaci6n de personal .... ...............................

COllsecuencias financieras de los riesgos .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

RECURSOS MATERIALES ............ , .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Materiales de construcci6n ....................... .....................

Evaluaci6n de las iniciativas del Banco ... . . . . . . . . . . . . . . .. .............

ESTRATEGIAS PARA EL DESARROLLO .......... , .......... , . . . . .

Algunos documentos y publicaciones pertinentes ............... ....

Cuadros del texto

1. Aportaci6n de las industrias manufaeturera y de la construcci6n al PIB en algunos

Trabajadores empleados en la industria de la construcci6n y aportaci6n de esta

Participaci6n del Banco Mundial en el fomento de las industrias nacionales de la

Valor relativo de las obras de eonstrueci6n de edificios y de las obras publicas,

Gama de aptitudes necesarias para tres obras de eonstrucci6n representativas ... .

EI sector de la construccion tiene dos clases principales de productos. Uno

EI establecimiento de condiciones equitativas de contrataci6n, entre las que

den justificar que se redacte un documento conciso en el que se describan en

Nota: No se dispone de datos.

Numero de palses .......

EUMpa, Oriente Medio y

(Continua en la pagina siguiente.)

Nota: Los anos de referencia aparecen entre parentesis.

Tasa de crecimiento anual

Eur,Jpa, Oriente Medio y

(Continua en 1a pagina siguiente.)

Nota: Los anos de referenda aparecen entre pan!ntesis.

Europo, Oriente Medio y

Argentina ... , .......

Numero de poises .......

Participacion del Banco Mundial en la construccion

Trabajadores empleados en la industria de la construccion y aportadon de esta industria al PIB.

PNB per capita

Aportacion per capita

Promedio de 16 paises .......

Promedio de 13 paises .......

Participaci6n del Banco Mundial en el jomento de las industrias nacionales de la construcci6n.

Alto Volta, Argelia,

(Sri Lanka), Libia,

de instituciones financieras de desarrollo (IFD). La industria de materiales de

3 Vease el estudio de John C. de Wilde y colaboradores, A Framework/or the Promotion 0/

Esquema del presente estudio

truccion registrado. A medida que se desarrollan los paises, a los contratistas

ESTRUCTURA DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION

Construcci6n organizada por /a comunidad