El Proceso de Descentralizacin en Chile en los aos '90

Jaime Ahumada Pacheco

Cientista Poltico
Administrador Pblico
Consultor Internacional
INTRODUCCIN
La descentralizacin, tal cual se expresa en las propuestas en desarrollo en
latinoamrica, se ha constituido en el eje en que se afirman, por una parte, los que
intentan disgregar y compartimentalizar las demandas y conflictos sociales,
avanzando hacia el Estado mnimo, las privatizaciones, la reduccin de los gastos
en el sector pblico y un mayor protagonismo empresarial y, tambin por contraste,
de aqullos que promueven la modernizacin del Estado, sesgando en la
democratizacin poltica, la eficacia en la gestin y en la participacin social, las
estrategias, programas y proyectos que se elaboran y ejecutan en los pases del
continente. An as, la prctica indica que la descentralizacin est atravesada por
altos contenidos de ambigedad, ya sea por la multiplicidad de conceptos que
sugiere o por la heterogeneidad social y poltica de quienes se proclaman
descentralizadores. Las ms diversas escuelas de pensamiento, desde socialista a
neoliberales, reivindican a la descentralizacin en sus respectivas propuestas o
corpus doctrinales.
Las lecturas que se hacen de la descentralizacin chilena no escapan a las
cruciales interrogantes que aparecen en torno a los contenidos reales de la
corriente descentralizadora latinoamericana, donde coexisten en el discurso, por lo
menos, dos proyectos socio-polticos que proclaman sus bondades para fortalecer y
potenciar al Estado y a la sociedad en la regin.
El caso chileno pareciera confirmar, en sus fases recientes de desarrollo autoritario
y reestreno democrtico, que estas tendencias estn presentes e influencian la
accin de los actores y la constitucin de los escenarios.
En la perspectiva de realizar una lectura de la descentralizacin en la etapa actual
de funcionamiento de los gobiernos democrticos, las cuestiones ms importantes
se podran enfocar en cuatro grandes ejes temticos:
El contexto en que se realizan los cambios;
Los necesarios anlisis de lo que fuera la descentralizacin en la larga dictadura y
autoritarismo militar, y lo que estn realizando en esta rea los gobiernos
democrticos, instalados por votacin popular a partir de 1990;

Las fortalezas y debilidades de los municipios, provincias y regiones para asumir las
nuevas polticas, especialmente en la fase democrtica; y
Aquellos aspectos que configuran el tercer esfuerzo que el pas est haciendo en
estos campos donde, hasta ahora, el discurso todava est superando a la prctica
de las polticas.
1. EL CONTEXTO DE LOS CAMBIOS
Desde 1990, instalada la democracia y habiendo entrado a funcionar el Estado de
Derecho y el libre juego de las instituciones, Chile ha continuado su proceso de
crecimiento econmico sustentado en el modelo anterior de apertura comercial y
financiera externa, de insercin en los mercados globalizados, ahora con la
presencia de un Estado que asume la transformacin productiva y la equidad social
como programa y donde los sectores empresariales han asumido un rol ms activo
en las relaciones econmicas internacionales e incluso y en el sistema poltico
vigente. Al mismo tiempo, el pas transita por una interesante apertura interna cuyo
eje central lo constituyen la descentralizacin, regionalizacin y municipalizacin de
sus territorios, que si bien tiende a conflictuarse en determinados mbitos con el
modelo de apertura externa, ha continuado desarrollndose por la fuerza de sus
contenidos democratizadores y los nuevos espacios y niveles de participacin que
impulsa y posiciona.
El modelo exportador, de incuestionables efectos selectivos y desequilibrantes en
los niveles subnacionales, coexiste con un sistema poltico que promociona desde
arriba un mayor protagonismo de las regiones y comunas, intentando descentralizar
las estructuras estatales y sociales.
El Estado, tal cual se conoca, empieza a cambiar su carcter fuertemente
centralizado y autoritario, y las regiones, provincias y comunas no slo son niveles y
formas que adquieren un Estado unitario que se est descentralizando sino que sus
propias organizaciones internas tienen y tendrn que adoptar, cada vez ms,
funciones y estructuras descentralizadas y pluralistas. No es slo el Estado el que
ha comenzado a pluralizarse y transferir competencias, atribuciones y recursos a
los niveles subnacionales sino que, tambin, son las regiones, provincias y
comunas las que estn siendo impelidas a legitimarse en sus espacios territoriales,
eligiendo a sus propias autoridades y buscando los mecanismos de participacin de
la sociedad en su gestin y toma de decisiones.
La democracia y el desarrollo centralizado comienzan a transitar hacia la
democracia participativa y el desarrollo descentralizado en medio de una laguna
cognitiva de grandes proporciones, donde los actores principales adolecen de una
cultura poltica y econmica descentralista e inclusive donde la historia juega a favor
"del peso de la noche".
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De aqu, es que surgen con fuerza las preguntas sobre las compatibilidades e
incompatibilidades entre el modelo econmico de mercado, concentrador de
prioridades y recursos, y el modelo poltico de transicin desde un Estado unitario
centralizado y autoritario a un Estado unitario descentralizado y democrtico. Las
respuestas a estas preguntas solamente se pueden encontrar en la construccin de
sntesis entre la apertura externa y globalizacin y la apertura interna y
descentralizacin, entre las oportunidades que ofrece la internacionalizacin y la
capacidad de recepcin y respuesta de regiones y comunas. En consecuencia, se
pretende entrar en el siglo XXI con gobiernos regionales y municipales activos, en
posesin de mayores recursos y competencias, que promuevan efectivamente
planes, programas y proyectos de desarrollo.
Que estimulen la creacin
tecnolgica y la innovacin, y que tengan capacidad de gobierno para corregir
aquellos efectos deformantes de las polticas de mercado y amplia apertura
externa.
Esta es una tarea que el pas tendr que afrontar en el futuro y que requiere de
liderazgos mltiples, nacionales y regionales, de una dinmica coordinacin,
complementariedad y cooperacin entre el gobierno central y los gobiernos y
niveles subnacionales.
1. 1

La necesidad de las reformas

Histricamente el pas ha tenido una estructura centralista, caracterizada por la

organizacin administrativa e institucional originada en el perodo de la colonia; por
la existencia de un rgimen presidencial autoritario inaugurado en 1830 y cuya
influencia se prolonga hasta la Constitucin de 1980; por la ocupacin y
ordenamiento del territorio realizado en el siglo pasado, en los albores republicanos;
por su multifactico desarrollo poltico, econmico y social, signado por la
concentracin de las decisiones y el crecimiento sostenido de la capital del pas, y
el menor impulso e incluso retraso de las regiones. Al respecto, se invoca el peso
de la tradicin y a la mayor eficacia estratgica de los modelos centralistas de esas
pocas. Tambin, se alude a la inoportunidad histrica de los intentos de
descentralizacin o de los movimientos regionalistas del siglo pasado, abortados en
Lircay (1830) y por los estados de excepcin establecidos en 1851 y 1861. A la
vez, se reconoce que el pas no se ha mostrado del todo satisfecho por el tipo de
Estado construido por los sectores dominantes.
En efecto, los antecedentes de estos esfuerzos orientados a levantar alternativas
de Estado e incluso sociedad, ya los encontramos en el siglo pasado en la
Constitucin y las Leyes Federales de 1826, la Constitucin de 1828, en los
movimientos regionalistas de principios y fines del decenio del Presidente Manuel
Montt, y en las iniciativas del Presidente Jos Manuel Balmaceda. En el presente
siglo, se contabilizan las Asambleas Provinciales estatuidas en la Constitucin de
1925, y otras propuestas que se sucedieron con la fundacin de la Corporacin de
Fomento de la Produccin (CORFO) en el Frente Popular y con las zonas francas
3

en el gobierno del General Ibez. Todas estas iniciativas, unas no prosperaron y

otras lo hicieron parcialmente, siendo los gobiernos de los Presidentes Jorge
Alessandri, Eduardo Frei y Salvador Allende los que prepararon el ambiente de
cambio para un primer esfuerzo descentralizador, que se prolong hasta 1973.
Chile, con mayor perseverancia desde 1960, ha intentado concretar desde el
gobierno central un nuevo tipo de Estado que posibilite la activacin de las
regiones, provincias y comunas, de tal manera de democratizar y ocupar los
territorios, crear una institucionalidad moderna e involucrar a la comunidad
organizada en la gestin del gobierno y desarrollo subnacional.
La creacin de los Comits Consultivos de Programacin Econmica y
Reconstruccin (COPERE) de comienzo de los aos '60, la fundacin de la Oficina
de Planificacin Nacional (ODEPLAN) en 1967, y la profundizacin de las polticas
regionales en los primeros aos de los setenta, son hechos importantes del perodo
y constituyen la puerta de entrada del segundo proceso que se desencadena, a
partir de 1973, con la dictadura militar.
En una primera instancia, esta tendencia fue activada por la Junta de Gobierno de
las Fuerzas Armadas, ms como una desconcentracin administrativa y autoritaria
que una descentralizacin territorial y funcional.
En el perodo 1973-1980, los militares inician la reorganizacin administrativa del
Estado, crean la Comisin Nacional de Racionalizacin Administrativa (CONARA,
1973) y dictan numerosos decretos leyes que dan forma al estatuto de gobierno y
administracin interior, de regionalizacin y de municipalidades. Se establecen
diversas iniciativas para favorecer el proceso iniciado, tal como franquicias
tributarias, aduaneras, bonificaciones, programas y fondos de compensacin y
prestaciones sociales, especialmente a nivel local.
Posteriormente, la Constitucin Poltica de 1980, que consagr en la frmula del
neo-presidencialismo la extrema concentracin del poder en el Jefe de Estado,
constituy el soporte jurdico institucional de la desconcentracin autoritaria y de las
leyes municipales de 1988, pilares de la llamada "descentralizacin territorial" del
gobierno castrense.
En los comicios presidenciales de 1989, el candidato Patricio Aylwin se
comprometi ante el pas a materializar un programa que facilitara el trnsito desde
un rgimen y gobierno autoritario a uno democrtico y la profundizacin y
transformacin del proceso de desconcentracin territorial y funcional en una
verdadera estrategia de descentralizacin, a travs de la reforma municipal, el
perfeccionamiento de la ley de juntas de vecinos y la democratizacin de los niveles
subnacionales y locales.
Instalado en el gobierno, realiza las necesarias
negociaciones y, posteriormente, acuerda con la oposicin un acotado cronograma
parlamentario que culmina con las nuevas leyes municipal y regional.
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Llama la atencin que ni las reformas constitucionales de 1989, ni tampoco los

mecanismos de acuerdo y negociacin que funcionaron en el perodo postplesbicitario, pudieron alterar las bases de una poltica que monopolizaba en el
Presidente de la Repblica el nombramiento de Intendentes, Gobernadores y
Alcaldes y los aspectos ms importantes de la gestin regional y local. Sin lugar a
dudas, que ste era un captulo considerado estratgico por los operadores
polticos del rgimen de las FF.AA. en la poca y que necesitaba de negociaciones
ms afinadas, tal cual sucediera entre 1990 y 1992. Se considera que fue en el
nivel subnacional donde el rgimen castrense form la elite poltica de reemplazo o
que servir de escudo protector de sus realizaciones y proyeccin histrica.
Los gobiernos de los Presidentes Aylwin y Frei, optaron por un camino de
moderadas confrontaciones y de negociaciones y consensos con las fuerzas de
oposicin, especialmente a travs de las reformas constitucionales y legales del
perodo 1990-93. Estas reformas abren paso a las elecciones municipales de junio
de 1992, viabilizan la constitucin de los gobiernos regionales y provinciales,
permiten la celebracin de las elecciones de los consejeros regionales y los
posteriores arreglos en la arquitectura institucional, econmica y financiera.
1. 2

El carcter sui-gneris de la transicin chilena

A medida que ha transcurrido la transicin chilena, se ha ido afirmando su carcter

sui-gneris. Si bien la marcha del proceso descentralizador, su ritmo y objetivos
constituyen un rea prioritaria en la modernizacin y reforma del Estado nacional,
no tiene todava el impulso deseado por la dura resistencia que representa la
existencia de una historia y cultura centralista y el muy relativo conocimiento
general del proyecto e insuficiente participacin comunitaria en la vida societal.
La accin poltica se ha centrado en las cuestiones electorales y en la perfectibilidad
de una democracia hegemonizada por los partidos y, secundariamente, en crear el
escenario para los cambios, formar realmente las coaliciones de fuerzas favorables
para profundizar el proceso y promover un anlisis ms profundo de las
articulaciones de los modelos poltico y econmico, cuya singular cohabitacin se
expresa en los desniveles dialcticos de las aperturas interna y externa.
La opcin democrtica se ha fundamentado en un crecimiento econmico sostenido
y equilibrado, con las cuentas fiscales claras y una rigidez casi exagerada en la
asignacin de recursos que tienen como institucin contralora al Ministerio de
Hacienda y como mecanismo de procesamiento de las demandas subnacionales al
Ministerio de Obras Pblicas -lase jefes de servicios y SEREMIS-, y a la
Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE).
Estas limitantes de la descentralizacin se acentan con la crisis de arrastre del
sistema municipal, el deformante efecto capitalidad que tiene en Santiago su mejor
exponente y en las capitales regionales su consecuente "clonacin", y en los
5

desbalances institucionales que atraviesan todo el escenario subnacional.

En la actualidad, se han introducido nuevas reformas en materias electorales, que
buscan el perfeccionamiento de las elecciones locales, y se formalizan aqullas
relativas a la gestin municipal y a las que surgen de la prctica y existencia de las
asociaciones de municipalidades y de consejeros regionales. Existe un nfasis
local en privilegiar electoralmente a los liderazgos y agentes realizadores por sobre
el discurso de los operadores polticos, factor que introduce una agenda de
demandas y problemas muy concretos, ineludibles de dejar sin respuesta. Se
habla de la eleccin directa de Intendentes y Consejeros Regionales, de
perfeccionar el rol de los Gobernadores Provinciales y de potenciar a los Consejos
Regionales y a los Concejos Comunales.
En la perspectiva indicada, los ltimos mensajes presidenciales han enfatizado en
que el ataque frontal al centralismo y, en consecuencia, la devolucin a la gente del
poder de decisin. Estos planteamientos debieran constituir la esencia del proceso
de descentralizacin que vive el pas.
Otro tanto ocurre con los significativos aumentos programados del porcentaje de la
inversin pblica de decisin regional y la perfectibilidad de los fondos de
financiamiento de la descentralizacin. Consiguientemente se ha evaluado la
accin del Fondo Nacional de Desarrollo Regional para el perodo 1990-94, se han
establecido las Inversiones Sectoriales de Asignacin Regional, las Inversiones
Regionales de Asignacin Local y los Convenios de Programacin. Sin duda que la
entrada en vigencia de la nueva ley de rentas municipales y del reavalo de bienes
races no agrcolas, han incrementado los recursos a disposicin de los municipios
del pas.
1. 3

Los gobiernos regionales y provinciales y las administraciones

comunales continan fortaleciendo su institucionalidad.

La ley de plantas regionales, la constitucin de las estructuras administrativas y

decisorias de estos niveles, los avances en materias de coordinacin de los
gobiernos provinciales y los nfasis en la dinmica de mejor gestin que estn
adoptando los municipios, son muestras elocuentes de un proceso que pugna por
profundizarse en los marcos contradictorios de escenarios regionales
desequilibrados, de provincias que buscan identidad poltica e institucional y de
comunas deficitarias en sus niveles de gestin y ejecucin.
Resulta alentador comprobar que en las comitivas presidenciales a pases de la
regin, se han incluido, junto a los Empresarios, a Intendentes y otros actores
regionales y comunales, cuestin bsica para desarrollar relaciones econmicas
internacionales ms activas y globalizadas, y fortalecer la capacidad de gobierno y
de insercin externa de las regiones. En este sentido, los avances alcanzados en
la sensibilizacin e inters por el estudio y formulacin de los lineamientos
6

estratgicos y de planes de desarrollo, debieran estar ampliando los horizontes

polticos de la clase o elite dirigente regional en formacin, ayudando a consolidarse
una visin estratgica de hacer gobierno, de hacer regin y de potenciar los
poderes locales.
La profundizacin de la descentralizacin y la creacin de una institucionalidad y
gestin modernas son tareas que exigen una accin persistente y la generacin de
polticas en mbitos donde se advierten notorias debilidades y dficits.
Hasta el momento, slo se eligen por votacin popular los Alcaldes y Concejales, ya
que los Intendentes regionales y Gobernadores provinciales son de nombramiento
del Presidente de la Repblica y los Consejeros regionales son elegidos en una
votacin de segundo grado.
La participacin de la comunidad en las polticas y programas de las
administraciones comunales y de los gobiernos provincial y regional es precaria y
se remite, en la prctica, al voto para elegir autoridades, a pesar de los intentos que
se hacen desde el Estado central o de las propias regiones y comunas.
El Gabinete ha sesionado y afirma presencia en muchas capitales regionales o
ciudades importantes e incluso se han propuesto planes de desarrollo y elaborado
agendas anuales en los territorios subnacionales, como es el caso de los Planes
Arica y Austral y de la reciente Agenda de Temuco; el asociativismo municipal y de
los Consejeros regionales se ha puesto en marcha y levantado demandas y
problemas bsicos para formular nuevas polticas pblicas. Ciertas y determinadas
movilizaciones regionales se han plasmado en planes que an no asumen la
intensidad de las demandas, pero que entregan oportunidades para una mayor
interlocucin con el gobierno central: el Plan Arica de 1994, la Ley de Arica de 1995
y el recientemente aprobado Plan Austral son planes reactivadores de los extremos
territoriales, pero que esas comunidades regionales todava consideran
insuficientes.
En otras palabras, la larga marcha hacia el pluralismo espacial y poltico, el
posicionamiento del Estado democrtico y el ejercicio pluralista de la participacin
popular recin comienza a avizorarce en el horizonte de la descentralizacin y
aparece la necesidad de grandes cambios institucionales y societales como
condicin para llevar a buen trmino este apasionante experiencia de construccin
de pas.

1. 4

El estreno de la democracia territorial

El 28 de junio de 1992, se estren la democracia municipal con elecciones

7

populares, nuevas e importantes competencias en la elaboracin de planes de

desarrollo, de sus propios presupuestos, de incremento de la participacin
comunitaria, y de proyeccin de la vida comunal.
El 18 de noviembre de ese mismo ao, se cre la Asociacin Chilena de
Municipalidades (ACHIMUN), asimilando modelos de otros pases y articulando un
nuevo foro de poder proveniente de las comunas. Durante el gobierno del
Presidente Aylwin, esta asociacin transit hacia esquemas de transversabilidad
poltica de caractersticas institucionales similares a los grupos de presin,
establecindose como virtual vocero frente al gobierno, el parlamento y la opinin
pblica.
La presidencia de Ravinet no slo estructur la orgnica de esta asociacin y cre
el ambiente de consensos y acuerdos transpartidiarios sino que tuvo un fuerte
impacto en la poltica interna y en el asociativismo internacional: el alcalde de
Santiago, presidi por un perodo a la Unin Internacional de Autoridades Locales
(IULA) y su reeleccin como primera autoridad comunal capitalina lo catapult como
lder de impacto nacional.
El actual Presidente de la ACHIMUN, Gonzalo Duarte, pareciera estar enfatizando
su gestin en los aspectos internos de las polticas municipales y en una activa
interlocucin con el gobierno central, sobre todo para enfrentar los dficits
sectoriales en los servicios municipalizados y en el financiamiento del creciente
gasto comunal.
No cabe duda que, en estos aos, el espacio local ha ganado prestigio e influencia
y, tambin, con su ejemplo incentivado la puesta en marcha de los gobiernos
regionales y la conformacin de la Asociacin Nacional de Consejeros Regionales.
La eleccin de los Consejeros Regionales del 3 de abril de 1993, acentu la
voluntad de profundizar la tendencia descentralizadora de la gestin
gubernamental.
Como producto del establecimiento de los Consejos Regionales, determinadas
decisiones dejaron de ser tomadas por el Gobierno Central, surgiendo el
protagonismo regional en la elaboracin de las estrategias y en su eventual
concrecin en planes de desarrollo, en la elaboracin del presupuesto regional y en
la asignacin de la inversin del mismo carcter.
Ese 3 de abril de 1993, fue considerado como un nuevo paso en la pluralizacin del
poder nacional y, por primera vez en la historia del pas, surgen gobiernos
regionales formados por Intendentes de nominacin presidencial democrtica y
Consejos Regionales con Consejeros electos en cada regin con facultades
normativas, resolutivas y fiscalizadoras, contando, adems, con instrumentos de
descentralizacin fiscal como el Fondo de Desarrollo Regional, las Inversiones de
8

Decisin Regional y Local, y los Convenios de Programacin.

La principal responsabilidad de este tipo de gobierno subnacional ha sido la de
administrar el desarrollo regional, un porcentaje importante de la inversin pblica,
el ordenamiento del territorio, el fomento productivo y la coordinacin de polticas
sociales que, como los programas antipobreza, requieren de una fuerte
coordinacin intergubernamental municipio-regin.
La puesta en marcha de los gobiernos regionales ha sido incontrastablemente un
avance en la perspectiva de profundizar la descentralizacin aunque subsiste
tercamente en los espacios territoriales la vocacin intervencionista del gobierno
central y del parlamento y, adems, una retroalimentacin del efecto invasor por la
sostenida demanda de la sociedad de que todo lo debe resolver, en ltima
instancia, el Presidente de la Repblica, el Intendente regional, el Gobernador
provincial o el Alcalde de la comuna. El efecto centralizador de las capitales e
instituciones nacional, provincial, regional o comunal, recorre el tejido de la
formacin econmico-social chilena.
Tomando en consideracin est doble tendencia, se puede sostener que an existe
una desconfianza notoria de las autoridades de la administracin central frente a la
gestin de municipios y regiones y, al mismo tiempo, debilidades y temores del nivel
subnacional en el ejercicio de sus competencias y atribuciones. La aventura de
atreverse no es todava asumida y favorece a las fuerzas recentralizadoras
existentes.
1. 5

La difcil prctica-terica

La experiencia chilena est transitando desde la desconcentracin administrativa y

autoritaria, propia del rgimen burocrtico-militar del perodo 1973-1990, hacia las
reformas democrticas y la consolidacin de los gobiernos subnacionales, mayor
regionalizacin y municipalizacin, en un difcil y complejo marco de poltica
econmica de libre mercado. Esta poltica favorece a las regiones mejor dotadas
de recursos naturales, a la Regin Metropolitana que posee la ventaja comparativa
de tener la capital nacional y que, adems, produce grandes desequilibrios
intrarregionales y locales en cuanto a posesin de servicios, atraccin de
inversiones privadas y de capital tecno-poltico. En este sentido, adquiere una
relevancia determinante la coordinacin interministerial y la definicin de relaciones
intergubernamentales y de roles subnacionales ms especficos en la elaboracin y
ejecucin de las polticas pblicas.
Se necesita una nueva distribucin del trabajo al interior de los gobiernos, niveles
superiores de gestin y direccin pblica, y un involucramiento real de la poblacin
en las tareas del desarrollo y construccin nacional, factores que viabilizaran la
elaboracin de un estatuto de la descentralizacin e incluso la formacin de un
Ministerio o Secretara de Estado que encauce y active todo el proceso en
9

desarrollo.
La estructura de los gobiernos regionales se ha ido conformando por
aproximaciones sucesivas ya desde los aos '80 con los COREDES, las
modificaciones de 1991 introducidas al captulo decimotercero de la Constitucin
Poltica de 1980, referido al Gobierno y Administracin del Estado, la dictacin de la
Ley Orgnica Constitucional de Gobiernos Regionales de 1992, la eleccin de los
Consejeros Regionales de 1993 y la ley que fija las plantas de los Gobiernos
Regionales de mayo de 1995.
De algn modo, si bien sin la simultaneidad requerida y muchas veces cuestionada,
se va configurando un rgimen de gobierno y administracin subnacional que tiene
un nivel regional de cuasi-gobierno, presidido por un Intendente designado que
intenta asegurar la articulacin entre la desconcentracin y la descentralizacin, y
un Consejo Regional elegido indirectamente. Asimismo existen un nivel provincial,
que encuentra dificultades normativas y burocrticas para coordinar los servicios
pblicos y a los municipios elegidos por votacin popular, y un nivel municipal que
avanza en el proceso de descentralizacin poltico-institucional, cuya nueva reforma
acaba de ser aprobada por las cmaras legislativas ampliando sus facultades de
gestin.
En el ltimo nivel mencionado, pueden mostrarse ejemplos de administraciones
exitosas en algunas comunas de la Regin Metropolitana y del pas, tal cual ha
venido destacando la prensa, la radio y la televisin en los casos de Iquique,
Santiago, Las Condes, La Serena, Huechuraba, Rancagua, Temuco, Puerto Montt
y Punta Arenas. En estas administraciones exitosas se dan especiales nfasis a
las formas de programacin y gestin: en Iquique, son las acciones que se realizan
para concretar el desafo de los corredores transocenicos; en Santiago y las
Condes, se pone el acento en potenciar el manejo empresarial de la Alcalda y en la
concepcin del municipio-empresa con rentabilidad social; en La Serena y
Huechuraba, en grandes proyectos tursticos y propuestas de integracin social,
desarrollo de la comunidad y alianzas estratgicas con el sector privado; en
Rancagua y Temuco, en la conformacin de redes de desarrollo econmico-local y
en una activa accin vecinal, y en Puerto Montt y Punta Arenas, los nfasis se
ponen en la participacin comunitaria, en las convergencias pblico-privados y en
una mayor descentralizacin territorial.
Muestras de dinamismo semejante a los anteriores, encontramos en Intendencias
como las de Antofagasta, Coquimbo, del Libertador Bernardo O'Higgins,
Concepcin y Los Lagos.

Tras dcadas de esfuerzo, todava persiste la sensacin de que el proceso no ha

dado todo lo esperado o que existen frenos polticos, econmicos y culturales que
lo desaceleran y limitan. Al respecto, CORCHILE, en la Decimocuarta Jornadas
10

Nacionales de Regionalizacin, que se celebraron en el mes de octubre del

presente ao en Arica, insisti en el estancamiento del proceso descentralizador,
tanto desde el punto de vista presupuestario como en el de toma de decisiones. El
presidente de CORCHILE, Claudio Lapostol, indic que informes de Naciones
Unidas siguen constatando grandes diferencias entre la calidad de vida en Santiago
y el de las regiones, y puso nfasis en los reiterados intentos de muchos municipios
de devolver al Gobierno la administracin de la educacin y salud comunal, por falta
de recursos.
Estudios realizados por el Instituto Libertad y Desarrollo, en el curso de 1997,
sostienen que la inversin definida por las autoridades regionales crece poco con
relacin al resto considerada en el presupuesto, ya que en el Fondo Nacional de
Desarrollo Regional (FNDR), el tem que muestra mayor crecimiento es el de las
llamadas provisiones, recursos cuya decisin de en qu invertirlos est en manos
de la administracin central.
El dossier de anlisis econmico regional denominado "El desarrollo productivo de
las regiones", de reciente publicacin por el Ministerio de Economa, deja en
evidencia las grandes diferencias econmicas entre las regiones al extremo que el
Producto Interno Bruto (PIB) est muy concentrado en la Regin Metropolitana
(RM), que absorbe un poco menos del 50 por ciento, lo que sumado a las regiones
de Bo Bo y Valparaso alcanza al 70 por ciento del PIB concentrado en estas tres
de las trece regiones existentes.
El tema est en el discurso, es importante en "el marketing poltico" anual y
electoral y comienza a impactar en las actuales elites y liderazgos regionales y
comunales, tensionados por el imperativo de la norma legal y la presin de los
problemas cotidianos de sus poblaciones y territorios.
Sin duda que ste ha crecido en importancia en la opinin pblica y en el discurso
poltico. La prensa capitalina y nacional, donde se expresa principalmente la
influencia de la empresa "El Mercurio" y del Consorcio Periodstico de Chile
(COPESA), ha acogido en sus columnas y pginas editoriales las opiniones y
hechos del qu hacer descentralizador. Las sucursales regionales le otorgan
mayores espacios y atencin, sobre todo en la medida de lo que se considera
"noticia", reclamo por sus propios problemas o protestas anticapitalinas, o pro
nuevas provincias o regiones. En este ltimo sentido, destaca el diario "El
Mercurio", que mantiene una interesante cobertura de las opiniones especializadas
y de las noticias atinentes al proceso descentralizador.
La prensa provincial y regional ha destacado permanentemente aqullos problemas
relativos a imperfecciones en la divisin poltico-administrativa del pas. Las
reivindicaciones de las provincias por ser regiones de Arica, San Felipe, Chilln,
Valdivia y otras, obtienen espacios importantes de las cadenas de prensa
desconcentradas en regiones. Las crticas a los Planes Arica y Austral, a los
11

persistentes dficits de la educacin y salud municipalizada, los reclamos de los

productores agrcolas y grupos medioambientales, tambin tienen una amplia
acogida. Se nota un resentimiento anticapitalino y un abierto cuestionamiento al
abandono de los espacios territoriales y estratgicos de parte de las autoridades
centrales.
2. LOS
NECESARIOS
ANALISIS
DE
LA
DESCENTRALIZACION
AUTORITARIA Y LA DESCENTRALIZACION DEMOCRATICA
La descentralizacin es un proceso complejo. El hecho mismo que implique una
profunda transformacin del Estado y de la sociedad configura uno de sus signos
ms caractersticos: la imprescindible consulta, y la movilizacin y participacin de
una multiplicidad de actores, iniciativas y acciones.
La democratizacin de las relaciones polticas y sociales le otorga legitimidad al
proceso descentralizador y desarrolla su capacidad creadora y potencialidad de
cambios cada vez ms profundos. Las limitaciones de direccin poltica en estos
aspectos, le otorga a los procesos su marca ms indeleble: el gobierno militar
avanza hasta la desconcentracin territorial y la desregulacin econmica, no
aventurndose en las elecciones democrticas de las autoridades subnacionales;
los gobiernos de la concertacin estn transitando hacia el pluralismo espacial y
poltico y la democracia territorial aunque hasta el momento no muestra real
voluntad poltica para cristalizar este proceso en una nueva forma de Estado donde
la equidad social funcione plenamente.
2.1

La descentralizacin militar

Es posible constatar que el rgimen militar se atrevi a encarar y profundizar un

tema latente en las polticas de desarrollo nacional.
Cre una infraestructura institucional que antes no exista y que ha permitido el
funcionamiento de los gobiernos y niveles subnacionales.
Su visin
descentralizadora fue encauzada a travs de los municipios, otorgndoles mayores
competencias y recursos, dando vida a fondos para el financiamiento de su modelo
y fundamentado su estrategia en una suerte de desconcentracin territorial y
desregulacin econmica, enmarcada en la primaca del mercado, el autoritarismo
poltico de las designaciones de las autoridades, la desconcentracin administrativa
y una frrea autoridad central.
Como se sabe, la descentralizacin militar se fundament en un sistema de
decisiones vertical, sin democracia regional ni local y donde el proyecto de regin
se basaba en el establecimiento de lmites interregionales, de estructuras
desconcentradas de funcionamiento y una extensa infraestructura inmobiliaria para
intendencias y gobernaciones.
12

Implcitamente la intencin de los militares apunt a la utilizacin geopoltica o

geoestratgica de territorios susceptibles de eventuales amenazas externas o
convulsin interna. Sin embargo, la dialctica desconcentradora desencaden en
los espacios territoriales efectos inesperados que cristalizaron en la formacin de
una nueva conciencia regional, en el acrecentamiento de la importancia de los
municipios como actores locales e incluso en la aparicin de cierto tipo de jefes
militares con mpetus e inspiracin regionalistas.
La carretera austral es el mayor logro del perodo militar y, desde la perspectiva
geopoltica, se constituye en un ejemplo de conquista de las fronteras interiores,
especialmente en la regin de Aysn.
2.2

La descentralizacin democrtica

Cuando se profundiza en el examen del perodo democrtico aparecen ntidamente

dos fases o momentos:
El primero, cuyos protagonistas principales son las propuestas jurdicoinstitucionales del gobierno de Aylwin, las negociaciones parlamentarias y el
comienzo de la implementacin de las respectivas leyes orgnicas constitucionales
municipal y regional (mayo de 1990-abril de 1993) y,
El segundo, de ajuste y consolidacin, que se inicia con la eleccin de los
Consejeros regionales y la instalacin de los Gobiernos regionales en todo el pas,
hasta el presente, con las nuevas reformas comunales, la ley de rentas
municipales, de plantas regionales y los compromisos polticos de aumentar
significativamente el porcentaje de inversin pblica de decisin regional, pasando
de un 21 por ciento, en 1994, a un 42 por ciento antes del trmino del mandato del
Presidente Frei Ruiz-Tagle.
2.2.1 Las reformas del Presidente Aylwin
En el perodo 1990-93, las reformas constitucionales y las leyes municipal y regional
aprobadas en el Parlamento, posibilitaron sustanciales avances en la transicin
hacia la democracia y la consolidacin de un Estado de derecho.
En el fondo, estas reformas, ms all o ms ac de sus limitaciones, apuntaron a
cambios sustantivos tanto en el Estado como en la sociedad chilena. Se
establecieron los niveles regional, provincial y comunal, actores indiscutidos de un
nuevo sistema de relaciones intergubernamentales e interniveles. Se instalaron los
gobiernos regional y provincial y las administraciones comunales, inaugurando un
rgimen de gobierno interior y de administracin comunal con sus respectivas
competencias, recursos y atribuciones, y se inaugur una compleja transicin al
pluralismo espacial y poltico.
13

Las regiones, provincias y comunas han ido adoptando, cada vez ms, funciones y
estructuras desconcentradas y descentralizadas, ganando en identidad y
organizacin, legitimando sus espacios territoriales y avanzando a una nueva
democracia territorial que debiera desembocar en activos mecanismos de consulta
y participacin ciudadana. Todo esto implica asumir crecientemente un proceso
global de modernizacin y reforma institucional que defina claramente la direccin
de todo el proceso; que dimensione con transparencia el diseo de la
descentralizacin, su flexibilidad y adaptabilidad a las diferentes realidades; que
cree una capacidad de innovacin, que valorice los recursos humanos y sus
proyecciones de perfeccionamiento y capacitacin en los marcos de una carrera
funcionaria tecno-poltica y establezca redes de informacin y comunicaciones
fluidas en y entre los diversos escenarios y niveles territoriales y de gestin.
Los caminos dimensionados, en que se articulan el desarrollo con la
descentralizacin, son instancias de los trnsitos de la regionalizacin al
regionalismo y al gobierno regional pleno, y de la municipalizacin al comunalismo y
autntico gobierno local. Se trata de profundizar y articular el proceso polticoadministrativo de delimitacin de regiones y comunas y asignacin de
competencias y recursos al proceso de bsqueda de su propia identidad, desarrollo
y gobierno por parte de los espacios territoriales, dentro de un sistema nacional
mayor.
En general, es viable sostener que la regionalizacin an no ha generado
regionalismo ni verdadero desarrollo regional y que el gobierno regional es un
cuasi-gobierno. Los municipios no se sienten parte de ese proceso y la
compartimentalizacin, e incluso segregacin, sustituyen a la integracin y
construccin democrtica y social de las regiones. Si bien hoy existen cuasigobiernos regionales, municipios alcaldizados, universidades que se dicen
regionales, diarios regionales desconcentrados, todava la economa y la sociedad
no reaccionan con la oportunidad y fuerza requerida para revertir el proceso.
Una buena sntesis del contexto en que se desarroll este primer momento del
perodo democrtico, se desprende del ltimo mensaje a la Nacin del Presidente
Aylwin.
En mayo de 1993, el Presidente Aylwin seal que el trnsito desde el largo
rgimen autoritario al funcionamiento normal de la convivencia democrtica ha
tenido lugar sin traumas ni quebrantos, pero no excento de problemas y
dificultades, sealando a la pobreza como el mayor de todos y a la
descentralizacin regional y comunal como una de las ms relevantes tareas de su
administracin.
Tanto en los mensajes anteriores como en ste, en los temas sobre
perfeccionamiento democrtico se ubicaba a la Descentralizacin Comunal y
Regional en primer lugar. Se reafirmaba su carcter estratgico, su insercin en un
14

proyecto poltico ms amplio, su importancia en la construccin de capacidad de

gobierno y en los grados de gobernabilidad, otorgndole una influencia decisiva en
la reversin del escenario de polticas pblicas del perodo anterior (1973-1990).
El gobierno del Presidente Aylwin encar la democratizacin del pas y avanz en
las polticas de descentralizacin: s reformularon el modelo regional y municipal
anterior, eligiendo democrticamente a las autoridades locales y racionalizando la
asignacin de los recursos para estos niveles.
No sin resistencia e incluso vacilaciones, se cre el espacio de un efectivo gobierno
regional como armazn clave para las transferencias de competencias y recursos y,
adems, como aduana para eventuales amplificaciones y desbordes de las
demandas que atentaran contra la gobernabilidad y las necesarias regulaciones de
una transicin difcil.
En el perodo del Presidente Aylwin, se tipifica una descentralizacin territorial que
tiene claridad sobre su punto de partida, pero que, en su avance, abre
interrogantes, en el sistema poltico, por la cupularizacin de las decisiones; en el
sistema econmico, por las disfuncionalidades y exclusiones generadas por el
modelo de mercado de apertura externa, renuente a los equilibrios macrosociales;
y, en el sistema social, por la falta de mecanismos de participacin y la existencia
de reas marginales y de pobreza. Las crisis y catstrofes de la naturaleza dejan
en evidencia la fragilidad de las asignaciones del mercado y las debilidades
humanas de muchas empresas y empresarios.
En resumen, este primer momento del proceso democrtico, que coincide con el
perodo de gobierno del Presidente Aylwin, pone de manifiesto la complejidad de la
democracia de los acuerdos y las dificultades crecientes para concretar reformas
estratgicas. La existencia de asignaturas pendientes en gestin regional y local;
en la profundizacin de la descentralizacin de los servicios pblicos y en materias
de descentralizacin fiscal y formacin y capacitacin de cuadros directivos y clase
poltica del nivel subnacional, reafirman lo ya dicho.
2.2.2 Los cambios y las nuevas formas de hacer gobierno en el perodo del
Presidente Frei Ruiz-Tagle
El segundo momento de los gobiernos democrticos, de ajuste y consolidacin, se
inicia con la instalacin de los gobiernos regionales el 23 de abril de 1993 y, casi
coincide, con el inicio y desarrollo del perodo presidencial actual.

Los pasos que se han dado hasta el presente, estn completando el nuevo arreglo
constitucional chileno que, desde una perspectiva estratgica, es un serio intento
por caminar hacia un cambio efectivo en la forma de hacer gobierno, en las
relaciones intergubernamentales e interniveles, en la articulacin de las
15

administraciones pblicas y en la misma cultura poltica y burocrtica del pas.

En el fondo, en este perodo se ha acentuado el perfil de la descentralizacin
chilena.
La combinacin de una plena descentralizacin territorial y poltica en las comunas
con una descentralizacin territorial parcial en las regiones y provincias, est
significando transitar por un proceso gradual en el tiempo, territorialmente selectivo
y donde los avances de la descentralizacin municipal se transforman en condicin
requerida tanto para la construccin social y poltica de las regiones como en el arte
y ciencia de hacer gobierno regional, de reinventarlos y ejercerlos a nivel humano.
a)

En este segundo momento del desarrollo democrtico, tambin surgen

una serie de temas, preguntas y compromisos que asume el gobierno
del Presidente Frei

En un clima de transicin hacia una democracia ms participativa, se ha optado por

alargar los tiempos e ir gradundolos, para facilitar el gran cambio cultural aunque
s no teniendo an completamente asimilado los aspectos de direccionalidad,
coordinacin y ritmos del proceso. Las identidades regionales, la construccin de la
nueva institucionalidad, del tipo de desarrollo y de su financiamiento, del saber
cmo en el manejo de las relaciones intergubernamentales e interniveles, se
abrieron temtica y prcticamente con la marcha del proceso completo,
apareciendo de inmediato las cuestiones relativas al proyecto poltico, la capacidad
de gobierno, la gobernabilidad democrtica, la direccin poltica y la participacin
social en los territorios. En estos temas como en otros, aparecen claras falencias
del sistema poltico con partidos centralizados, carentes de conciencia regional y
local, y con una clase poltica muy permeada por las formas tradicionales de pensar
al pas y a los territorios. El empresariado es esencialmente capitalino y, aunque ha
ganado en experiencia internacional, teme romper el cordn umbilical que lo ata a la
proteccin y hospedaje estatal.
Asimismo, las Universidades estn a la zaga en la formacin y capacitacin de
elites regionales activas, gerentes territoriales y administradores municipales
aunque comienzan a realizarse esfuerzos en las Universidades de Chile, Catlica,
de Santiago y de Los Lagos. Contina existiendo en los espacios de participacin
social el manejo burocrtico de dirigencias vecinales y de liderazgos territoriales
que privilegian el proyecto personal sobre los intereses de la comunidad.

Sin duda que se abren nuevos y complejos escenarios y desde el nivel central
surgen temas como los de desarrollo productivo, de ataque frontal a la pobreza, la
proteccin del medio ambiente, y se acogen las inquietudes regionales y
municipales en torno a los financiamientos y gestin. Tambin surgen preguntas
acuciantes:
16

Qu identidades tienen nuestras regiones? Cmo juegan los nombres histricos

de nuestras antiguas unidades provinciales? Porqu la llamada Primera Regin no
es lisa y llanamente Tarapac o la Decimasegunda, Magallanes y as
sucesivamente?
Qu proyecto poltico y qu escenario estratgico para el desarrollo
descentralizado de las regiones? Regiones pivotales, regiones asociativas o
regiones virtuales? Macro-regiones, meso-regiones y micro-regiones? Regiones
estratgicas, regiones tcticas o regiones de apoyo?.
Qu liderazgos, qu alianzas, qu proyectos, qu recursos psicopolticos y
psicosociales para activar los territorios? Cmo resolver la cuestin de las
inserciones, tan fundamentales para las nuevas relaciones econmicas
internacionales gatilladas por la globalizacin de los mercados y escenarios?.
Qu implica la capacidad de gobierno y saber gobernar una regin? Es slo el
circuito que va de la planificacin a la presupuestacin o adems tiene que ver con
la capacidad de imaginar inteligentemente el futuro, ejercer la capacidad de
conduccin de una sociedad, utilizar con eficacia la autoridad, tomar decisiones
oportunas, colectivamente dirigidas y consensuadas o alcanzar la alta gerencia
territorial que conlleva la politizacin racional, la tecnificacin de los mecanismos del
poder y la pluralizacin social y cultural? Cmo y dnde se articulan lo poltico con
lo tecno-poltico?
Qu rol para los gobiernos regionales? De conduccin poltica y de activacin
socioeconmica y cultural? Existen o no en las regiones, provincias y comunas
niveles de direccin poltica y de participacin social que aseguren la realidad de
estos roles? Debe ser la comuna la clula poltica fundamental en la construccin
de las regiones y de nuestro desarrollo como Nacin?
Todas estas interrogantes son cruciales para desplegar los escenarios en que se
est desarrollando el tercer esfuerzo descentralizador que el pas experimenta.

b)

Un segundo aspecto relevante de la fase que se inicia en abril de 1993 y

que se prolonga hasta el presente, es el compromiso poltico asumido
por el Presidente Frei "de aumentar significativamente el porcentaje de
inversin pblica convenida con instancias regionales...para acelerar y
consolidar la regionalizacin y descentralizacin del pas"
17

Como se sabe, "slo a partir de 1991, parte de las inversiones de los Ministerios de
Vivienda y Urbanismo, Obras Pblicas, Interior y otros, comenz a ser decidida por
instancias regionales, hasta llegar a que un 21 por ciento de la inversin pblica del
gobierno central se decida en regiones, para financiar proyectos identificados y
preparados por municipios e instituciones regionales".
De este modo, el Presidente propone que para acelerar y consolidar la
regionalizacin y la descentralizacin del pas es necesario invertir en las regiones y
por las regiones, cuestin que profundiza en su mensaje a la Nacin del 21 de
mayo de 1994, cuando asume el compromiso de llevar la inversin de decisin
regional hasta un 42 por ciento, antes del trmino de su mandato, a travs de un
mayor financiamiento del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, de la
identificacin de nuevas reas susceptibles de constituirse en inversiones
sectoriales de asignacin regional, de convenios de programacin de inversiones
entre las regiones y los ministerios, y de otros instrumentos especiales.
Esta decisin, no es slo darle un hilo conductor a las tareas de la descentralizacin
y tampoco puede ser tomada como la meta a cumplir con la fuerza voluntarista de
funcionarios condescendientes.
Esta decisin forma parte de un programa, explcito o implcito, que busca articular
la descentralizacin institucional, enfatizada por la administracin Aylwin, con la
descentralizacin fiscal y las polticas de desarrollo que impulsa el Presidente Frei.
En esta perspectiva, en el mismo mensaje, el Presidente Frei dise otros aspectos
de su programa para avanzar en la descentralizacin:

Perfeccionar y fortalecer la institucionalidad de los gobiernos regionales,

provinciales y comunales, de tal modo que los gobiernos regionales avancen en
el estudio y formulacin de los lineamientos del desarrollo de sus regiones, en
establecer los parmetros bsicos con los cuales priorizar los recursos de
inversin de asignacin regional, en las acciones para disponer de los recursos
humanos y financieros requeridos y oportunos, en la implementacin de las
plantas regionales y en la articulacin y coordinacin con las comunas y
municipios para ejecutar las directrices regionales;
Transformar a los municipios en eficientes servicios de la comunidad,
proveyndolos con recursos, apoyando la aprobacin por el Congreso del
proyecto de ley de rentas municipales, proporcionndole flexibilidad legal para
administrar los recursos destinados a educacin, salud y dems reas de accin
municipal, modernizando su capacidad de gestin y de cooperacin tcnica;
Velar por que la transferencia de atribuciones y recursos a regiones y municipios
18

no signifique la reproduccin de esquemas centralistas a niveles locales; y

Promover el desarrollo de capacidades decisionales a niveles regionales,

provinciales y comunales a fin de hacer posible la descentralizacin, as como
traspasar las facultades que sean necesarias para asegurar este proceso.

De la lectura de los aspectos sealados, se colige que el actual gobierno tiene ante
s el desafo de articular los ritmos y la direccionalidad de la descentralizacin
poltico-institucional con la descentralizacin fiscal. Incluso, se puede pensar, con
las licencias del caso, que debera darse una amplia convergencia entre lo polticoinstitucional, el conocimiento y la capacitacin de los recursos humanos y la
descentralizacin fiscal.
En el perodo del Presidente Frei Ruiz-Tagle, iniciado en marzo de 1994, el teln de
fondo son estos compromisos programticos para gobernar con la gente. La
ampliacin de la democracia, la descentralizacin territorial y poltica y la
participacin activa de la comunidad en las tareas del desarrollo deben articularse a
las metas de estabilidad macroeconmica, internacionalizacin de la economa,
crecimiento de la inversin y desarrollo productivo, desarrollo con equidad,
sustentabilidad y calidad ambiental.
En este contexto, se inscribe la reforma del Estado, la necesidad de contar con
territorios y actores regionales y locales activos y de modernizar la gestin pblica
en los niveles descentralizados, cuyas estaciones bsicas son la urgencia de
articular la descentralizacin institucional con la descentralizacin fiscal, el balance
entre atribuciones, funciones, instituciones y recursos, y la creacin de relaciones
intergubernamentales fluidas y participativas.
c)

Los gobiernos regionales y la descentralizacin fiscal

El diseo institucional de la Descentralizacin y el mismo nivel de desarrollo

alcanzado por el pas en estos aos, han influido para que los temas ms propios
de los gobiernos locales sean los referidos a las polticas sociales y a los servicios.
Que los temas del gobierno regional estn focalizados en la inversin pblica de
asignacin regional, al rea del ordenamiento territorial y de fomento productivo. El
primero de ellos, califica a los gobiernos regionales en el abordaje de la
descentralizacin fiscal; el segundo, en la necesaria coordinacin y articulacin con
los municipios reformados y, el tercero, con el desarrollo econmico local y regional.
Un componente bsico del proceso de descentralizacin y regionalizacin es la
descentralizacin fiscal, dimensionada como el conjunto de instrumentos y
mecanismos que tienen los gobiernos regionales para adquirir, asignar y utilizar
recursos fiscales eficientemente, de tal modo que contribuyan al eficaz
financiamiento del proceso. El ncleo duro de este conjunto de instrumentos y
mecanismos es la Inversin de Decisin Regional que est referida a los diferentes
19

programas de inversin donde, en distintos grados, se manifiesta la competencia de

los gobiernos regionales: Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR),
Inversin Sectorial de Asignacin Regional (ISAR), Inversin Regional de
Asignacin Local (IRAL) y los Convenios de Programacin, de ms reciente data.
La caracterstica definitoria de este tipo de programas se encuentra en que todos
ellos constituyen transferencias y en la participacin de los gobiernos regionales en
la determinacin, primero, de los proyectos de inversin, como es el caso del
FNDR, de las ISAR y los Convenios de Programacin y, en segundo trmino, en la
distribucin intrarregional de los recursos en que las prioridades de inversin por
proyectos se determinan a nivel local a travs de las IRAL.
Si bien se han advertido retrasos en el uso de los recursos de asignacin regional
en los aos 1994, '95 y '96, especialmente del FNDR por la centralizacin del gasto
en el ltimo trimestre del ao, en la actualidad, pareciera que estas falencias se
estaran superando como producto del funcionamiento pleno de las plantas
regionales, de los avances que se advierten en la capacidad municipal para
formular proyectos, y una mejor gestin del desarrollo regional.
De todas formas, una de las variables objetivas que utiliza el gobierno para evaluar
a los jefes regionales es el uso eficiente del FNDR.
Este fondo es la principal herramienta de inversin para las regiones, que consiste
en un fondo de compensacin territorial destinado al financiamiento de acciones en
los distintos sectores de infraestructura social y econmica para propender a un
desarrollo territorial armnico y equitativo.
El FNDR se distribuye en un 90 por ciento de acuerdo a coeficientes territoriales e
indicadores socio-econmicos, y el 10 por ciento restante se desglosa en un 5 por
ciento que se reparte entre las regiones para estimular la eficiencia, y el otro 5 por
ciento para emergencias, como sequas, desastres naturales y otras.
Las mediciones de eficiencia en el uso de los recursos del FNDR, se realizan sobre
la base de la forma en que se gastaron los recursos asignados durante el ao
anterior en cada regin, es decir al nivel de ejecucin que tuvo el FNDR; de los
porcentajes de recursos asignados para las comunas pobres; de la asignacin a
pre-inversin, es decir, el porcentaje de recursos asignados a estudios bsicos, de
pre-inversin y diseos de ingeniera; de la cartera de proyectos recomendados
tcnicamente, en la que se incluye el costo total regional de proyectos con
recomendacin tecno-econmica favorable para el proceso presupuestario en
desarrollo; y de la cartera de proyectos que fueron objeto de una recomendacin
tcnico-econmica favorable en relacin con el marco presupuestario inicial de la
regin para el ao de realizacin del mismo.
Paradjicamente el FNDR, financia, de manera principal, obras de carcter
municipal. Es ms un instrumento de compensacin de las inversiones municipales
20

que de compensacin territorial.

La complejidad del FNDR hace difcil su manejo eficiente, lo que conspira contra su
carcter de fondo descentralizador y cuestiona la oportunidad y rentabilidad del
gasto.
La gestin de este fondo compromete a gran parte de la administracin pblica. En
primer lugar, a los actores fundamentales, los Gobiernos Regionales, que por medio
del Consejo Regional (CORE) decide los proyectos de inversin a ejecutar, y a
travs de sus divisiones controla la inversin; en segundo lugar, a las
Municipalidades y Gobernaciones en su rol de generadores de proyectos; en tercer
lugar, a MIDEPLAN y a las Secretaras Regionales de Planificacin y Coordinacin
en su rol de evaluador y coordinador; en cuarto lugar, a las Secretaras Regionales
Ministeriales en el diagnstico y generacin de proyectos sectoriales; en quinto
lugar, a las Contraloras Regionales; en sexto lugar, al Ministerio de Hacienda en el
control presupuestario; en sptimo lugar, a la SUBDERE en la distribucin y
asignacin de recursos y a sus Unidades de Control Regional en la asesora y
control de la inversin; en octavo lugar, a CONACE, la CNE y MINEDUC en la
distribucin y gestin de las provisiones; y, en noveno lugar, a los servicios
desconcentrados del MOP y del MINVU, las Municipalidades, las empresas
elctricas y las empresas de servicios sanitarios en su rol de unidades tcnicas.
Como se ve, se trata de una larga lista de organismos de la administracin pblica y
que, adems, estn dispersos geogrficamente, lo que lleva a pensar a que el
proceso de descentralizacin an tiene que superar muchos y difciles obstculos
burocrticos.
En el perodo 1990-96, se han diversificado los instrumentos de que disponen los
Gobiernos Regionales para asignar sus inversiones, ya que al iniciarse el perodo
democrtico slo exista el FNDR (Decreto Ley N 575 de 1974) y, en la actualidad,
las regiones cuentan con ocho programas de ISAR correspondientes a los
Ministerios, dos programas de IRAL y se comienza a trabajar con los Convenios de
Programacin, llegando ya a nueve convenios en ocho regiones, especialmente
con los Ministerios de Obras Pblicas, Vivienda y Urbanismo.

Como se sabe, en 1996, el FNDR tuvo una participacin del 50.6 por ciento en el
total de la Inversin de Decisin Regional y un 11.2 por ciento en el total de la
Inversin Pblica, evidenciando un crecimiento real 1994-1996 del orden del 18.8
por ciento; en el caso de las ISAR, su participacin en el total de Inversin de
Decisin Regional fue del orden del 36.2 por ciento y de un 8.1 por ciento en el total
de la Inversin Pblica, con un crecimiento 1994-1996 de un 3.8 por ciento; las
IRAL tuvieron una participacin en la Inversin de Decisin Regional de un 9.1 por
ciento y de un 2.0 por ciento en el total de la Inversin Pblica, con un crecimiento
1994-1996 de un 44.3 por ciento (lo que incluye tambin la parte ISAR-FOSIS); y
21

los Convenios de Programacin participaron en un 3.9 por ciento del total de

Inversin de Decisin Regional y en 0.9 por ciento de la Inversin Pblica total.
Sin embargo, en 1997, empieza a aumentar la influencia de los Convenios de
Programacin en las Inversiones de Decisin Regional, como producto de las
negociaciones entre los Ministerios y los Gobiernos Regionales.
Si bien se han notado avances en el campo de las Inversiones de Decisin
Regional, es fundamental profundizar la transferencia de recursos hacia los
gobiernos regionales, ya que pareciera que es muy lento el cumplimiento de la meta
presidencial de duplicar la participacin de la Inversin de Decisin Regional en la
inversin pblica total.
En meses recientes se ha activado la coordinacin interministerial.
Una
demostracin de esto es la accin desarrollada por el Comit Interministerial de
Desarrollo Productivo, encargado de llevar adelante la poltica del Gobierno para
impulsar el desarrollo productivo en regiones.
La poltica gubernamental pareciera centrarse en la capacidad de competir que
tiene Chile como pas, en la desconcentracin territorial de los servicios pblicos y
agencias estatales que estn en disposicin de ser incluidas en un programa de
esta envergadura, como seran los casos de CORFO, SERCOTEC, SENCE,
SERNATUR, etc.
El Informe de Competitividad Global 1997, del Foro Econmico Mundial, seala que
la competitividad de Chile es bastante superior a los dos mayores socios del
MERCOSUR, Brasil y Argentina, especialmente en la comparacin del rol
gubernamental y la infraestructura, as como tambin en el Ranking por Factores
1997, por Bloques Comerciales.
Sin pretender que este sea un cuadro definitivo, la Inversin de Decisin Regional
creci entre 1990 y 1993 desde un 10.7 por ciento de la Inversin Pblica a un 19
por ciento, avanzando desde $27.532 millones de pesos hasta los $59.724 millones
de pesos. En el perodo comprendido entre 1994 y 1997, la Inversin de Decisin
Regional creci desde el 21.2 por ciento de la Inversin Pblica hasta un estimado
de 26 por ciento, avanzando desde $78.040 millones de pesos hasta 227.143
millones de pesos.
El Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo, Marcelo Schilling, ha
declarado al diario "El Mercurio" (18 de octubre de 1997) que en 1998 un 33.34 por
ciento de la Inversin Pblica ser decida en regiones, o sea, ms o menos
$388.617 millones de pesos los cuales son aportados, principalmente, a travs del
FNDR y las carteras de Obras Pblicas, Vivienda, Salud e Interior, se prev,
inclusive, que en 1998, Obras Pblicas incorpore ms recursos a este mecanismo.
22

Por otra parte, el Subsecretario del Ministerio Secretara General de la Presidencia,

Sergio Galilea, ha dicho que, en el prximo siglo, la mitad de la inversin pblica
ser definida en instancias regionales, si se agrega a la inversin ya mencionada
aquella destinada al sistema municipal.
En el mbito municipal los ingresos propios crecieron de $368.000 millones en
1994 a $550.000 millones de pesos en 1996, con un crecimiento real del 22%,
porcentaje superior a la expansin de la economa del pas en igual perodo. Las
transferencias fiscales en educacin aumentaron de $258.000 millones en 1994 a
$354.000 millones de pesos en 1996. En el mbito de la atencin primaria de salud
se aument de $43.000 millones en 1994 a $63.000 millones de pesos en 1996.
Hoy las Municipalidades perciben por transferencias $1.022 billones de pesos, o
sea, el doble de 1990.
Como se puede observar, se ha hecho un gran esfuerzo en el perodo democrtico
para activar regiones, provincias y comunas, pero an persisten problemas de
envergadura en el nivel subnacional, especialmente en los sectores de educacin y
salud y en la capacidad de gestin de estos gobiernos y administraciones. Durante
1996 y 1997, los gremios de estas reas se han movilizado por mayores
remuneraciones y mejores condiciones de trabajo.
De alguna forma, para cumplir la meta se hace necesario acelerar la sustitucin de
inversin centralizada por descentralizada, especialmente aqulla proveniente del
MOP y del MINVU que son dos ministerios que concentran una proporcin mayor
de la inversin pblica. Asimismo, se debera utilizar al mximo los Convenios de
Programacin que son instrumentos que tienen un gran potencial de crecimiento y
de apoyo a proyectos y programas de las Estrategias de Desarrollo Regionales.
Finalmente, se precisa establecer un afinado cronograma de compromisos
ministeriales, asegurar aumentos importantes de la Inversin de Decisin Regional
en l o los futuros presupuestos del pas, lo que implica tambin que el FNDR
aumente a una tasa mayor que la inversin pblica total, ya que este fondo
representa ms del cincuenta por ciento de la Inversin de Decisin Regional.
En la perspectiva de la convergencia entre las reas poltico-institucional, desarrollo
y programacin de los recursos humanos y de la Inversin de Decisin Regional
aparecen como viga maestra la Reforma del Estado y la Modernizacin de la
Gestin Pblica de tal modo que los niveles poltico-institucionales, los mecanismos
de la inversin territorial, los recursos humanos de direccin poltica y de gerencia
pblica, y los mismo escenarios de accin social y econmico-financiero, trabajen o
alcancen capacidades de direccin, coordinacin, ritmo y visin estratgica de pas,
regin, provincia y comuna.
O sea, que realmente se dimensione un proyecto inclusivo de pas.
En este sentido, ya en enero de 1996, el Presidente Frei llam al sector privado a
23

invertir en vialidad, ferrocarriles, obras sanitarias y puertos e insisti en la

reactivacin de regiones y en la operacionalizacin de los Planes Arica y Austral.
Durante 1997, ha explicitado con mayor nfasis un llamado al conjunto del pas
para asumir responsabilidades y derechos en la descentralizacin y construccin de
Chile.
Estando ya aprobadas las leyes de plantas regionales y de rentas y plantas
municipales, tramitndose en las Cmaras las reformas sobre gestin municipal y
con la experiencia adquirida en estos aos de funcionamiento del proceso de
descentralizacin territorial y poltica en las comunas y descentralizacin territorial
parcial en las regiones y provincias, surgen algunas reflexiones sobre las fortalezas
y debilidades de los municipios y regiones para asumir los cambios y las nuevas
polticas.
3. FORTALEZAS Y DEBILIDADES DE LOS MUNICIPIOS Y REGIONES PARA
ASUMIR LOS CAMBIOS Y LAS NUEVAS POLITICAS
3.1

El escenario subnacional presenta diversas fortalezas en la

consecucin de los cambios y las nuevas polticas

En este sentido, ya desde los aos '70 las municipalidades han adquirido un papel
singular en la vida cotidiana de los chilenos.
Son pocos los mbitos de la vida comunal en que estas corporaciones no tengan
participacin. La salud primaria, la educacin, la proteccin del medio ambiente, la
infraestructura de las ciudades, la mantencin de los caminos secundarios, la
atencin de los problemas sociales, la vialidad urbana y otras tan importantes como
stas son de su incumbencia.
Su estructura poltico-administrativa es de carcter dual, con un Alcalde y un
Concejo que son representativos del Ejecutivo y Legislativo municipal,
respectivamente. Se ha agregado un Consejo Econmico Social de carcter
consultivo y que expresa, de una u otra forma, la participacin de las
organizaciones ms importantes de la vida social local.
A las Municipalidades, por su cercana con la poblacin, se las identifica como la
institucin local donde existe o debiera existir una mayor participacin de la
comunidad en las tareas del gobierno y desarrollo comunal. Se ha llegado a
sostener que sin una activa vida local, se hara punto menos que imposible el
desarrollo del proceso de descentralizacin. Adems, las Municipalidades manejan
unos 1.500 millones de dlares anuales, equivalente al 2 por ciento del PGB y junto
con los Gobiernos Regionales alcanzan a los 3.500 millones de dlares, ms o
menos, un 5 por ciento del PGB. En las democracias modernas los municipios
manejan entre el 7 y 10 por ciento del PIB, segn declaraciones del Alcalde Ravinet
durante 1995 y que se basan en cifras entregadas por la IULA.
24

Desde el ao 1993, se ha producido en el pas un notable desarrollo de las

cuestiones regionales.
Al igual que en el rea municipal, se ha optado por un sistema dual de gobierno y
administracin donde interactan un Intendente que preside el Gobierno Regional y
un Consejo Regional que es un organismo colegiado que tiene importantes
atribuciones en la aprobacin de la Estrategia, Plan de Desarrollo y en el
Presupuesto regional. Los Intendentes son asesorados por los Gabinetes
Regionales, donde participan el Gobierno Regional, las SEREMIS y los
Gobernadores Provinciales.
Existe en esta rea un sistema de fondos de financiamiento, encabezado por el
FNDR, que junto con el Fondo Comn Municipal conforman la estructura de
financiamiento del proceso descentralizador.
Su ubicacin en la divisin poltico-administrativa del pas y su tamao y
espacialidad geogrfica son ventajas comparativas indiscutibles de los gobiernos
regionales para constituirse en el gran activador de las competencias, atribuciones,
recursos y capacidades transferidas por el poder central y, tambin, en el motor de
las polticas de desarrollo regional y nacional.
El 31 de enero de 1996, los partidos polticos y la Asociacin de Consejeros
Regionales convinieron formar una mesa de trabajo para impulsar una nueva
agenda que entregue ms poder de decisin a las regiones e impulse la
descentralizacin, cuestin que fue recogida en el ltimo mensaje presidencial de
mayo de 1997.
3.2

Las debilidades que se advierten en el nivel subnacional para asumir

las transformaciones y las nuevas polticas

Estas pueden ser atribuidas a "las zonas raras o difusas" que aparecen en el
ejercicio de las competencias, atribuciones y capacidades por los municipios,
provincias y regiones.
El modelo chileno se ha caracterizado por entregar ms funciones y atribuciones
que recursos.
En el ltimo Congreso de Municipalidades, de mayo de 1997, el Alcalde Duarte,
elegido Presidente de esa entidad, advirti que los dficits municipales eran
dramticos y que, en 1996, se elevaron a $22.000 millones de pesos, unos
quinientos millones de dlares, derivados de la descentralizacin por traspasos de
funciones sin el financiamiento necesario. Puntualiz que los servicios traspasados
de educacin y salud necesitaron el ao pasado $58.000 millones de pesos de
aporte de los presupuestos municipales para seguir funcionando.
25

Asimismo, se mencionan los temores de los niveles centrales frente a eventuales

desequilibrios macroeconmicos, el fantasma del federalismo frente a las mayores
demandas por autonoma y atribuciones, y los dficits evidentes en la capacidad
para formular proyectos, especialmente en el rea municipal donde existen 300
municipios deficitarios, y en la programacin, formacin y capacitacin de los
recursos humanos, de los cuadros polticos, directivos y tcnicos que existen en el
nivel subnacional.
Los puntos ms sensibles estn situados en las reas de las autonomas, la
coordinacin regiones-municipios, de los recursos humanos, de la descentralizacin
presupuestaria, y el financiamiento del proceso descentralizador.
Uno de los aspectos de ms difcil tratamiento ha sido la relacin Gobierno CentralMunicipios en la elaboracin y ejecucin de las polticas de educacin y salud.
Incluso en algunas regiones y en el reciente Congreso de Municipalidades, se ha
planteado la devolucin de estos servicios al nivel central.
El actual Presidente de la ACHIMUN ha declarado su disposicin de proponer al
Gobierno la constitucin de una mesa nica de trabajo para lograr el financiamiento
ntegro de los servicios traspasados, una descentralizacin efectiva del poder
poltico y la autonoma municipal plena para estructurar gobiernos locales reales.
Por otra parte, el Ministro de Salud, Alex Figueroa, reconoce que la salud
municipalizada y el sistema nacional funcionan de manera desintegrada y
desarticulada porque existe una desconfianza mutua. Sostiene, que prevalece
dentro del sistema pblico de salud, la conviccin cultural de que todos los
consultorios deberan volver al sistema nacional. A su vez, los municipios
desconfan de este sistema (Diario "La Epoca", 5 de octubre de 1997).
De este conjunto de fortalezas y debilidades de los municipios y regiones para
asumir las nuevas polticas, surgen ciertas preguntas que de por s configuran
nuevos escenarios y proyecciones del proceso descentralizador.
3.3

Qu existe en Chile:
Gobierno o Administracin Municipal?
Gobierno Regional o Cuasi-Gobierno Regional o Administracin
Regional semi-designada?.

Est es una de las preguntas de mayor impacto en el proceso de descentralizacin

de Chile, ya que influye en todas las temticas del gobierno y la administracin
regional y local.
En los aos de 1996 y de 1997, partidos polticos como el Socialista, el PPD, la UDI
y Renovacin Nacional han demandando la eleccin popular de los Intendentes y
Consejeros Regionales y, desde la Asociacin Chilena de Municipalidades, se ha
26

pedido clarificar el rol del Ejecutivo municipal en trminos de gobierno o

administracin.
El Alcalde de Temuco, Rene Saffirio, en un interesante artculo, publicado en la
Revista "Poltica y Espritu", de abril-mayo de 1996, sostiene que los avances
observados en la democratizacin y en el creciente rol protagnico de los
municipios deben estar definido por la necesidad de transformarlos de simples
administradores de servicios en crisis en verdaderos gobiernos locales con
facultades, competencias y recursos necesarios para enfrentar las necesidades de
las nuevas comunas.
En Chile, paradjicamente aparece como ms descentralizado el nivel comunal,
con sus autoridades electas, una normativa ms afinada y habiendo sido sometida
su legislacin a una mayor discusin parlamentaria.
En contraste, tal como se ha dicho, el Intendente regional es designado, los
Consejos Regionales son el producto de elecciones de segundo grado y los
SEREMIS son secretaras sectoriales desconcentradas de los Ministerios
nacionales, con doble dependencia y precariedad de funcionamiento.
El papel de las Gobernaciones provinciales est desdibujado y las autonomas en
las decisiones y asignacin de recursos son muy restringidas.
La descentralizacin fiscal est retrasada y el actual Gobierno democrtico est
haciendo esfuerzos por aumentar sensiblemente la Inversin de Decisin Regional
y la accin del Fondo Nacional de Desarrollo Regional y del Fondo Comn
Municipal, tal como se ha dicho con anterioridad.
En los aos 90, el fortalecimiento del desarrollo municipal y de los Gobiernos
Regional y Local tiende a completarse con el reclamo persistente de cristalizar en
forma creadora los niveles intermedios, acentuar la intersectorialidad y la
intercomunalidad, y expandir las polticas de participacin popular.

3.4

La experiencia latinoamericana y la chilena

Se reconoce tanto en Chile como en Amrica Latina que:

En la actualidad, el Municipio es considerado un importante nivel de Gobierno,
ms que de administracin;
Se le otorga mayor autonoma poltica, formacin de capacidad institucional y
una creciente mejor gestin en la generacin y uso de recursos;
Sus autoridades son elegidas por votacin popular;
27

Est establecida la separacin de poderes en la estructura municipal,

privilegindose el sistema clsico o dual;
Existe disposicin poltica y legal para incentivar los ingresos propios y
racionalizar la distribucin y transferencia de recursos a travs de los fondos
comunes municipales y otras formas de financiamiento;
Tanto la planificacin local como la participacin de la comunidad han adquirido
nueva legitimidad y convocatoria para gestionar polticas, planes, programas y
proyectos en este nivel, abrindose camino la tendencia de que es en este nivel
donde mejores condiciones se dan para su pleno desarrollo; y
La construccin democrtica y social de las regiones implica una amplia
solidaridad y coordinacin entre los espacios regionales y locales, tanto en la
formulacin del proyecto cultural como del proyecto poltico de regin,
sustentado de abajo hacia arriba.
Estos avances se han dado a contrapelo de la resistencia de las viejas tendencias,
tales como la actual debilidad tctica de los municipios expresada en la existencia
de 15.600 municipios, donde no ms de 400 pueden ser considerados
interlocutores vlidos de los Gobiernos Centrales; de su persistente centralismo
interno; del relativismo de sus competencias y capacidades; de la falta de recursos
humanos y financieros; de sus dificultades para prestar servicios adecuados y
generar ingresos propios y de su incapacidad para generar proyectos sustentables
y captar cooperacin tcnica y asistencia financiera internacional.
Una reaccin a este dficit son la renovacin de "las reformas dentro de las
reformas", la creacin de instituciones de Asesora Tcnica en Relaciones
Internacionales, los intentos de crear organismos de cooperacin financiera para
captar fondos y financiar proyectos, la adopcin de formas de gestin
intersectoriales e intercomunales, el nuevo auge del asociativismo municipal y de la
capacitacin de recursos humanos.
La inmensa mayora de los municipios latinoamericanos son rurales y rur-urbanos
(cerca de 12.000) y es en este escenario donde se expresa en todo su dramatismo
la debilidad municipal y donde, tambin, se evidencian dficits normativos de las
leyes orgnicas, de las polticas de financiamientos y de una real voluntad poltica y
democratizadora de los Gobiernos Nacionales. El actual gobierno de Chile ha
planteado, en mayo recin pasado, a travs de su Comit de Ministros de
Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial, planes para agilizar proyectos
inmobiliarios, tursticos, de industrias inofensivas, viviendas sociales y formacin de
villorrios para 223 comunas rurales del pas que tienen menos de 25 mil habitantes.
En esta misma direccin, est incentivando la erradicacin de campamentos
marginales y se est trabajando intensivamente en el programa de las novecientas
28

escuelas ms pobres: a partir de 1998, estas escuelas tendrn cobertura total en la

enseanza bsica, iniciativa que comenzara a abarcar el segundo ciclo de quintos
a octavos aos.
Siempre surgen nuevas iniciativas y respuestas, y se habla con mayor insistencia
de la reinvencin del gobierno: reforzar el rol del Intendente como articulador de los
procesos de desconcentracin y descentralizacin, dndole un fuerte apoyo tecnopoltico, ya sea a travs de la oficina del Intendente, la instalacin de un sistema de
toma de decisiones regionales o la presencia asesora de un gerente territorial;
redefinir el rol del Gobernador como activador y coordinador de servicios y
municipios; establecer gobiernos metropolitanos; crear un sistema de incentivos y
premios a la gestin; mejorar la imagen de regiones y municipios; elevar la calidad
de los equipos elaboradores de cursos de accin poltica, administracin de las
negociaciones, centros para administrar crisis, estaciones de trabajo de
computacin avanzada, posicionar "tanques de pensamiento", etc.
Inclusive, en este punto, se trazan respuestas partiendo de que todo Gobierno
Municipal precisa de la concurrencia de dos factores bsicos: la autonoma y el
localismo, llegando a referirse a la necesidad de indicadores para conceptualizar los
trminos: smbolos, empresas, caractersticas geoeconmicas, partidos y elites
polticas, capacidad de negociacin y de identidad. Se insiste en acentuar las
autonomas poltica y financieras, y avanzar hacia un nuevo localismo, basado en la
activa participacin del vecindario, el establecimiento de redes y zonas
autogestionadas de desarrollo.
De alguna forma, se introduce la temtica del poder del vecindario y de dnde
habr de practicarse la poltica con mayor transparencia y autenticidad, en el
sentido de privilegiar cercanas entre las comunidades y los decisores para
establecer mecanismos de verdadera participacin social en la solucin de los
problemas de la vida local, descentralizando los partidos polticos y avanzando
hacia formas ms democrticas de participacin poltica y social. Surge de
inmediato la cuestin de la democracia en las colectividades pequeas y la relacin
cara a cara entre decisores y comunidad. Igual situacin se evidencia en las
provincias y regiones aunque existe una mayor identidad a nivel provincial y un
regionalismo de menor perfil.
3.5

Municipio y descentralizacin

Otro punto interesante es el relativo al reconocimiento de la vigencia histrica del

Municipio "arraigado desde antiguo" en el espritu nacional como expresin de
anhelo descentralizador, del derecho a administrar sus propias comunas y a la
aspiracin de participar en la administracin de sus regiones.
El reconocimiento al Municipio histrico como nivel de administracin es importante,
pero la cuestin que han dejado planteada las reformas son las interrogantes sobre
29

la distribucin territorial del poder, la gestin y ejecucin de las polticas pblicas y

los grados de descentralizacin de las regiones y provincias.
Esto forma parte de "las zonas oscuras y raras" de las relaciones interniveles que
favorecen los efectos de capitalidad y de un discurso de descentralizacin de
derecho pero recentralizacin de hecho que se expresa en el bloqueo poltico para
profundizar el proceso y en el nuevo centralismo de las ciudades capitales, ya sean
nacional, regional o provincial que tiende a recentralizar recursos y competencias.
La perfectibilidad de la arquitectura institucional da cuenta de una circunstancia que
se pusiera en evidencia desde la aprobacin de las reformas: por un lado, el
nfasis en el carcter electoral de las discusiones, propuestas y textos aprobados
(eleccin del Alcalde, papel de los Concejales, nmero de concejales, rol del
Consejo Econmico y Social, papel del Intendente nominado-designado, eleccin
del Consejo Regional, etc.) y, por otro, el tratamiento poco profundo y tradicional de
los temas atinentes a la institucionalidad, competencias y recursos para hacer
efectiva y profundizar la descentralizacin y todo el captulo de la gestin y
formacin de administradores municipales y ejecutivos territoriales. Se puede decir
que las asignaturas pendientes son ms que las aprobadas y que no existe un
diseo de polticas que trate integralmente a las instituciones, recursos humanos,
recursos financieros y econmicos, y modelos de gestin. Lo mismo ocurre con la
coordinacin institucional, administrativa y financiera que es un punto clave de la
descentralizacin.
La descentralizacin de los servicios pblicos (desde el mbito central al regional y
municipal) y el compromiso de la participacin de los usuarios es otro punto ligado a
la capacidad de gobierno y niveles de gobernabilidad de las regiones y comunas
donde siempre se ha temido al peligro de un desborde de reivindicaciones
regionales y locales frente al Estado Nacional. Cmo coordinar a las clientelas,
ONG's, sector privado y municipios?.

3.6

Los desequilibrios regionales y la heterogeneidad

contrastan con la homogeneizacin normativa y legal

municipal

En Chile, existen 13 regiones, 51 provincias y 345 comunas.

Las 13 regiones no son iguales entre s y la Regin Metropolitana es la ms
desigual con las dems. La provincia de Santiago no tiene Gobernacin y su
importancia sobrepasa a todos sus socios provinciales.
La temtica es compleja. En el caso de la Regin Metropolitana (RM), los
problemas del pas no deja ver los problemas de la regin y el efecto capitalidad
impacta en el desarrollo nacional, provincial y local. Santiago copa el Area
30

Metropolitana y la regin. Se produce el fenmeno de la no-regin, de la excesiva

cercana y de la concentracin de los excedentes econmicos y de las variables
demogrficas y urbanas.
"Santiago es Chile" y la cercana de la Regin Metropolitana hace olvidar sus
problemas, sus especificidades y su propia necesidad de descentralizarse para
asumir su construccin social, su proyecto poltico y su perspectiva e insercin en el
desarrollo del pas.
Pero la descentralizacin de la RM es un hecho duro de asumir y enfrentar. Se
puede desacelerar el crecimiento de Santiago sin afectar el crecimiento del pas?.
Tenemos una RM que alberga a cerca del 43 por ciento de la poblacin del pas y
cuya superficie es el 2.04 por ciento del territorio nacional; que en cifras de
produccin nacional concentra el 47 por ciento del PIB del pas; que en trminos de
inversin centraliza el 26.3 por ciento de los proyectos de inversin pblica y el 21.5
por ciento de la inversin privada; que realiza el 60 por ciento del consumo, que es
sede matriz de 46 importantes grupos econmicos, del 71 por ciento de las grandes
empresas y donde se efectan el 80 por ciento de los depsitos bancarios.
En efecto, las cifras del centralismo y la capitalidad son abrumadoras.
La gestin de la ciudad de Santiago, que tiene la doble calidad de capital nacional y
de capital metropolitana, impacta fuertemente sobre el territorio nacional extrayendo
recursos de las regiones a travs de la poltica fiscal y de la reinversin de los
excedentes de las actividades productivas asentadas en las regiones. Si bien,
hasta 1984, la RM experiment un proceso de desindustrializacin producido por la
poltica econmica de libre mercado, actualmente vive un proceso de recuperacin
y reactivacin, cuestin ms ligada al liderazgo del actual alcalde de Santiago y su
proyecto poltico de convocatoria nacional que a estrategias o planes que
involucren al gobierno regional, administraciones locales o al propio gobierno
central. La presente propuesta de transformar a Santiago en un centro financiero
de importancia regional latinoamericano e internacional, tambin est ligado al
estado de avance del proyecto alcaldicio.
La poblacin urbana (5.092.721 habitantes) representa el 97 por ciento del total
(5.236.321 habitantes) y se concentra en la ciudad de Santiago, cuyas comunas
ms populosas son: La Florida, Pealoln, Las Condes, El Bosque, Recoleta,
Maip, Cerro Navia, uoa y Conchal.
El producto per-cpita es levemente superior al nacional, siendo los siguientes
sectores los que ms aportan al PGB regional que es el 41,5 por ciento del PGB
nacional: servicios (34%), industria manufacturera (24.8%) y comercio (22.3%). El
PGB regional ha fluctuado desde 1982, observndose perodos de alzas y bajas,
pero sin recuperar los valores alcanzados en 1981 (42.3%).
31

Las 345 comunas chilenas son extraordinariamente heterogneas y nuevamente

las comunas ms populosas y ricas se ubican en la RM: a las ya citadas
anteriormente habra que agregar: Providencia, Santiago, Vitacura y la Reina,
especialmente por sus niveles de ingresos per-cpita y global. No existe una
acabada tipologa municipal y sus diferenciaciones en funcin de la poblacin, ya
sea territorial o funcional, no pasan de ser precisiones inducidas por la negociacin
poltica.
En resumen, la Regin Metropolitana, aparece en evaluaciones de reciente data
muy bien posicionada en el crecimiento econmico regional de acuerdo a opiniones
de expertos internacionales, y en el asentamiento de las inversiones segn regin
para el perodo 1992-2000 (Sociedad de Fomento Fabril - SOFOFA). Este es un
hecho auspicioso para la RM, que la califica como actor de la globalizacin y de la
internacionalizacin, pero que, sin embargo, se construye sobre la base del
colonialismo interno que debiera tener compensacin y reequilibrio con las otras
regiones.
4. UNA MIRADA DE BALANCE Y DE CONSTRUCCION DE OPCIONES
Transcurridos ms de siete aos de este difcil, complejo y casi indito proceso de
transicin democrtica donde cohabitan los espacios de pluralismo y de acuerdos
con poderosos enclaves autoritarios, las paradojas polticas, econmicas y sociales
se multiplican. Asistimos perplejos a una sucesin de fenmenos que parecen
impensables de ocurrir en un pas democrtico: el bajo perfil y el desprestigio
alcanzado por la poltica en estos tiempos; el despliegue fundamentalista de la
economa que se alinea de manera dogmtica tras "el infalible" mercado perfecto y
el triunfo del empresariado; los vetos del modelo neoliberal a polticas laborales
restringidas y a las movilizaciones sesgadas por el economicismo y la falta de
propuestas alternativas de una clase trabajadora orgnica y polticamente dbil.
Incluso, la descentralizacin territorial en marcha no es un tema movilizador y
contina todava circunscrito a los debates especializados de los crculos
intelectuales y de expertos, y su discurso impacta anualmente ms en los medios
de comunicacin o en los perodos electorales de la clase poltica.
Sin embargo, "algo se mueve", y llama la atencin la aparente unanimidad que
existe en torno a la necesidad de llevar a cabo un fuerte programa de
descentralizacin y de acentuar los logros que al respecto se enarbolan. Tanto el
gobierno como la oposicin reiteran la voluntad poltica de avanzar en el proceso
iniciado aunque sus respectivas opiniones enfaticen distintos aspectos del impulso
descentralizador.
El Gobierno ha continuado insistiendo en que los logros ms destacados estn en
el funcionamiento a plenitud de los Gobiernos y Consejos Regionales, habindose
instalado sus plantas de personal e incorporado en la Ley de Presupuesto de la
32

Nacin a las Inversiones Sectoriales de Asignacin Regional y a los Convenios de

Programacin como nuevos instrumentos de descentralizacin fiscal.
El Presidente Frei, en su ltimo mensaje a la nacin, de mayo de 1997, expresa
que se seguir avanzando en los prximos aos tanto en las metas de inversin de
decisin regional como en las reformas a la Ley Orgnica Constitucional sobre
Gobierno y Administracin Regional, la desconcentracin de los ministerios, nuevas
formas de discusin del presupuesto, las partidas para el fomento productivo a
introducirse en el FNDR y en el fortalecimiento de los municipios.
La Revista "Mensaje", de septiembre de 1996, recoge las opiniones de los Alcaldes
Jaime Ravinet de Santiago, Esteban Valenzuela de Rancagua, de la Concejal Lily
Prez y del Diputado Carlos Montes, ambos de La Florida, quines resaltan el rol
de los municipios como agentes de cambio, impulsores del desarrollo econmico y
social, y de instancias de participacin local e innovacin democrtica diaria.
Todos los partidos polticos con representacin parlamentaria han reiterado su
acuerdo para profundizar la descentralizacin y dar apoyo a regiones, provincias y
comunas, destacando en este aspecto las opiniones de Renovacin Nacional, la
Democracia Cristiana y del Partido Socialista.
El Presidente de la SOFOFA, Felipe Lamarca, en el diagnstico de la economa
chilena que entrega a la Revista "Qu Pasa", de agosto de 1997, y en su
intervencin ante el XIX Encuentro Nacional de la Empresa (ENADE), el 28 de
octubre, enfatiz en la necesidad de descentralizar los poderes radicados en la RM
aludiendo asimismo a los grandes desequilibrios que existen entre las regiones en
materia de recursos humanos, tecnologa, capacidad de competir y nivel de
inversin.

Hizo hincapi en formar verdaderos gobiernos regionales, con autoridades propias,

elegidas por cada regin, con intendentes o gobernadores que tengan un consejo o
directorio que acte como filtro y con capacidad de decisin en los problemas
sociales, de infraestructura, de crecimiento y competencia econmica. Las
soberanas regionales de defensa, econmica, de seguridad y de poltica
internacional, seguiran recayendo en el Presidente de la Repblica.
Consider a la regionalizacin como uno de los diez problemas esenciales para el
desarrollo del pas, llegando a sostener que: "la revolucin empieza por las
regiones", ya que existe el espritu regional y la fuerza de ese sentimiento bien
aprovechado incidir en la descentralizacin de decisiones y recursos.
El Chile de Hoy est frente al desafo de avanzar hacia una mejor democracia, ms
descentralizacin, mayor desarrollo, creacin de nuevas oportunidades y la
elaboracin de un nuevo pacto Sociedad-Estado que configure las
33

corresponsabilidades, libertades y conocimientos necesarios para el pas del siglo

XXI.
Se trata de incorporar a los ms de 14 millones de chilenos al ejercicio democrtico,
a la participacin activa en el gobierno de las comunidades y niveles, al desarrollo
de los equilibrios macro-econmicos y macro-sociales, a crear nuevos
conocimientos, innovaciones y mejores oportunidades para la poblacin, otorgando
sustentabilidad a una sociedad solidaria, corresponsable y justa.
En esta tarea es un punto estratgico la cercana entre gobernantes y gobernados,
lo que debiera llevar en estos tiempos a que:
4.1

La democratizacin, la descentralizacin, el crecimiento y desarrollo

econmico local y regional, la regionalizacin y municipalizacin, y la
participacin popular, se consoliden como aspectos estratgicos para
definir al Gobierno Subnacional en los territorios.
El tema de fondo que permea a estos puntos claves para un buen Gobierno
Regional-Local, se sita en la necesidad de crear estabilizadores polticos,
sociales y espaciales que corrijan la accin del mercado y en el
establecimiento de una poltica subnacional coherente con la apertura
externa y los niveles de apertura interna. Es importante que frente a la
globalizacin de los mercados e internacionalizacin de la economa que
derriba las fronteras nacionales, existan reales gobiernos regionales y
locales que sean capaces de dialogar, negociar e insertarse en la nueva
dinmica.

4.2

Los gobiernos democrticos en el discurso apuntan a producir una

redistribucin del poder de abajo hacia arriba y a la creacin de nuevas
clases polticas, elites empresariales y sindicales, grupos sociales y formas
de participacin a pesar de la precaria situacin inicial.
Si bien, en estos aspectos, existen avances se debiera intentar ampliar las
arenas de alianzas y concertaciones y privilegiar a la Comuna como clula
poltica bsica del ordenamiento societal y soporte institucional, social y
territorial de las polticas y estrategias de desarrollo nacional y subnacional.

4.3

El fortalecimiento de la comuna y de los municipios deberan implicar el

potenciamiento y consolidacin de las regiones, de la democracia y
economa nacional.
El movimiento de abajo hacia arriba que impulsa la dialctica
descentralizadora a pesar de las resistencias regionales y nacionales, sin
duda que presionar para democratizar las relaciones interniveles y mejorar
la capacidad de Gobierno Nacional.
34

4.4

La solidaridad regional-local, sus coordinaciones y apoyos mutuos implican

la existencia de un interesante escenario sinergtico donde la regin tiene
ventajas de escala (econmicas, de infraestructura, cientfico-tecnolgica,
diversidad, apoyo a la intercomunalidad), y la comuna permite que la
poblacin perciba y tenga ms cerca a los actores que participan en la
toma de decisiones y la operalizacin de las polticas pblicas.
La organizacin de los territorios y una adecuada divisin del trabajo, es
condicin de xito para que se transformen en nuevos y reales actores en
la competencia internacional por capital, tecnologa y mercado, fuera de
constituirse en las escalas ms adecuadas para satisfacer objetivos de
desarrollo.
Actualmente, la coordinacin de los Gobiernos Regionales con los
municipios es muy dbil, tanto en las instancias de participacin como a
nivel de sus tcnicos y profesionales.

4.5

La gestin municipal se transforma en factor estratgico para aumentar la

capacidad de gobierno y la gobernabilidad nacional y regionales.
Para enfrentar este desafo se requiere:

4.5.1

Reformar el Estado, reinventarlo de acuerdo a las particularidades y a la

realidad geopoltica y geoeconmica del pas, profundizando la
descentralizacin y proyectando un nuevo Estado democrtico regional, en
funcin de una clara divisin del trabajo entre los gobiernos y con
capacidades flexibles para actuar en las tareas del desarrollo.

4.5.2

Definir una gestin municipal de calidad, eficiente, eficaz y participativa, de

acuerdo a las particularidades de los territorios y las heterogeneidades
propias y del ordenamiento territorial y ambiental del pas.

4.5.3

Desarrollar los instrumentos para dinamizar la accin local: programticos,

financieros, tecnolgicos y de conocimiento, entendiendo que la
descentralizacin constituye un factor estratgico en una renovada
concepcin de pas.

4.5.4

Promover la existencia de un sector privado cooperador, activo y

comprometido con el desarrollo local y regional, en un marco redefinido de
regulacin estatal democrtica y de un modelo de desarrollo de
transformacin productiva, equidad social, libertades e igualdades polticas.
Incentivar la integracin de la voluntad poltica y creativa de la comunidad
local para la construccin de los respectivos proyectos de desarrollo; y

4.5.5

35

4.5.6

Repensar a la Comuna como el motor de las polticas, planes, programas y

proyectos nacionales y regionales, ampliando los circuitos institucionales de
toma de decisiones y gobierno. Terminar con el ajuste municipal, la tutela
regional y la vocacin recentralizadora del gobierno central: necesidad de
un pacto real entre la Sociedad y el Estado para impulsar la democracia
descentralizada frente al pacto viejo entre el Estado y el o los grupos de
presin ms organizados y articulados al establecimiento conservador. No
se trata de avanzar hacia un Estado de mayores dimensiones o a una
Sociedad en constante movilizacin, cuestin que volvera a conflictuar
estas relaciones.
La meta u horizonte de la descentralizacin, en el caso chileno, se
encuentra en crear las bases para construir de conjunto un proyecto de
pas y de insercin internacional que se origine en su poblacin, geografa,
recursos y particularidades nacionales.
En este sentido es que se hace viable un Estado descentralizado,
sociedades regionales con fuertes competencias y recursos y
autonomas comunales de gran pluralismo espacial y poltico.

5.

NOTAS FINALES

Este trabajo que fundamentalmente describe un proceso tan complejo y

apasionante como es el de la descentralizacin en Chile, lo que intenta es entregar
puntos de referencia e inflexin analtica que permitan avanzar en la perspectiva de
elaborar polticas y acciones encaminadas a establecer un verdadero Estado
democrtico descentralizado y una sociedad pluralista y participativa.
De una u otra forma, para dimensionar el trazado de este camino, se ha utilizado
una importante bibliografa que incluye autores, medios e instituciones que
permitieran una mirada extensa y una lectura sin llamadas y cansadoras
explicaciones a pie de pgina.
Creo que es fundamental destacar que para el anlisis del caso chileno, este
trabajo se ha beneficiado de estudios y opiniones de autores, expertos y analistas
como: Eduardo Palma, Juan Cavada, Segio Bossier, Carlos de Mattos, Rolando
Franco, Jaime Gatica, Gonzalo Daniel Martner, Jos Antonio Avalos, Jos Mara
Saavedra, Arturo Aylwin, Reinhard Friedmann, Felipe Lamarca, Felipe Ortega, Luis
Lira, Jaime Ravinet, Lily Prez, Carlos Montes, Ricardo Nez, Patricio Cotal, Luis
Hernndez, Claudia Serrano, Rene Saffirio, Ignacio Irarrzaval y Juan Enrique
Sierra.
Asimismo, se ha contado con documentacin del ILPES, la CEPAL y el PNUD del
Sistema de Naciones Unidas, de la Corporacin de Promocin Universitaria (CPU),
CIEPLAN, el Instituto Libertad y Desarrollo y la Fundacin Frei, y de los Ministerios
de Planificacin (MIDEPALN), Interior (Subsecretara de Desarrollo Regional y
36

Administrativo - SUBDERE), de Economa, Salud y Educacin del gobierno de

Chile.
Finalmente, se ha recurrido a la valiosa informacin de los diarios: El Mercurio, La
Epoca, La Segunda y la Tercera de la Hora, adems de las que proporcionan las
revistas: Qu Pasa, Hoy, Mensaje, Ercilla, Poltica y Espritu, Cuadernos de El
Avin Rojo, y Democracia Regional y Local de la SUBDERE.

37