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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS EPPGG-MPOG

PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

Aula 02
Ol, pessoal!
Esta a segunda aula de polticas pblicas para EPPGG-MPOG. Nela, veremos
o seguinte contedo:
Aula 02 27/03:

2. Anlise de Polticas Pblicas. 4. As perspectivas do neoinstitucionalismo na anlise das estratgias e dos resultados
das polticas pblicas.

Boa Aula!

Sumrio
1.

2.

ANLISE DE POLTICAS PBLICAS ...................................................................... 2


1.1.

PRESCRITIVO X DESCRITIVO.................................................................................... 3

1.2.

MODELOS DE ANLISE SEGUNDO DYE ......................................................................... 5

1.3.

AO COLETIVA E TEORIA DOS JOGOS ...................................................................... 11

NEOINSTITUCIONALISMO ................................................................................. 14
2.1.

NEOINSTITUCIONALISMO DA ESCOLHA RACIONAL ......................................................... 19

2.2.

TEORIA DA ORGANIZAO E INSTITUCIONALISMO SOCIOLGICO ....................................... 23

2.3.

INSTITUCIONALISMO HISTRICO ............................................................................. 26

2.4.

PERSPECTIVA CALCULADORA X CULTURAL .................................................................. 28

3.

QUESTO DISSERTATIVA ................................................................................... 30

4.

PONTOS IMPORTANTES DA AULA ....................................................................... 32

5.

QUESTES COMENTADAS ................................................................................... 32

6.

5.1.

QUESTES DE OUTRAS BANCAS .............................................................................. 38

5.2.

LISTA DAS QUESTES ......................................................................................... 42

5.3.

GABARITO ....................................................................................................... 46

LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 46

Prof. Rafael Encinas


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1. Anlise de Polticas Pblicas


Podemos dizer que a anlise de polticas pblicas constitui o estudo das mesmas, seria a cincia das polticas pblicas. Para Marta Arretche:
Por anlise de poltica pblica entende-se o exame da engenharia institucional e dos traos constitutivos dos programas. Qualquer poltica pblica pode
ser formulada e implementada de diversos modos.

Embora vrias definies tenham sido cunhadas por autores que se tm dedicado ao tema, pode-se iniciar dizendo que a Anlise de Polticas pode ser considerada como um conjunto de conhecimentos proporcionado por diversas
disciplinas das cincias humanas utilizados para buscar resolver ou analisar
problemas concretos em poltica pblica.
A anlise de poltica recorre a contribuies de uma srie de disciplinas diferentes, a fim de interpretar as causas e consequncias da ao do governo, em
particular, ao voltar sua ateno ao processo de formulao de poltica.
Segundo Thomas Dye, fazer anlise de poltica descobrir o que os governos
fazem, porque fazem e que diferena isto faz. Para ele, anlise de poltica a
descrio e explicao das causas e consequncias da ao do governo.
Numa primeira leitura, essa definio parece descrever o objeto da cincia
poltica, tanto quanto o da Anlise de Poltica. No entanto, ao procurar explicar
as causas e consequncias da ao governamental, os cientistas polticos tmse concentrado nas instituies e nas estruturas de governo, s h pouco se
registrando um deslocamento para um enfoque comportamental.
O escopo da anlise de poltica, porm, vai muito alm dos estudos e decises
dos analistas, porque a poltica pblica pode influenciar a vida de todos os afetados por problemas das esferas pblica (policy) e poltica (politics).
Na cincia poltica, podem-se diferenciar trs tipos abordagens, considerando
os problemas de investigao que so levantados. No primeiro, o foco est
sobre qual seria ordem poltica certa ou verdadeira: o que um bom governo
e qual o melhor Estado para garantir e proteger a felicidade dos cidados ou
da sociedade. No segundo, analisam-se as foras polticas cruciais no processo
decisrio. Por fim, as investigaes so centradas nos resultados que um dado
sistema poltico vem produzindo. J vimos uma definio de polticas pblicas
muito prxima desta ltima abordagem. Segundo Maria das Graas Rua:
As polticas pblicas (policies) so outputs, resultantes das atividades poltica (politics): compreendem o conjunto das decises e aes relativas alocao imperativa de valores.

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O termo "output" significa justamente os resultados, os produtos gerados por
um sistema. Esses produtos so as polticas pblicas. Nesta abordagem, temos
anlise de campos especficos de polticas pblicas como as polticas econmicas, financeiras, tecnolgicas, sociais ou ambientais. O interesse aqui no se
restringe simplesmente ao aumento do conhecimento sobre planos, programas
e projetos desenvolvidos e implementados pelas polticas setoriais; busca-se o
maior entendimento das leis e princpios prprios das polticas especficas. A
abordagem da "policy analysis" tem como objetivo analisar a inter-relao
entre as instituies polticas, o processo poltico e os contedos de poltica
com o arcabouo dos questionamentos tradicionais da cincia poltica.
Trata-se de um referencial terico e metodolgico que permite entender a lgica de ao do Estado e os seus efeitos, compreendidos como todo comportamento ou estado que resultado da influncia de algum aspecto da poltica.
A anlise de poltica engloba um grande espectro de atividades, todas elas
envolvidas de uma maneira ou de outra com o exame das causas e consequncias da ao governamental. Uma definio correntemente aceita sugere
que a Anlise de Poltica tem como objeto os problemas com que se defrontam
os fazedores de poltica (policy makers) e como objetivo auxiliar o seu equacionamento atravs do emprego de criatividade, imaginao e habilidade.
Devido complexidade presente nas formas de interao entre os atores sociais envolvidos na formulao e na gesto das polticas pblicas, os analistas
dessas formas de aes coletivas tm procurado elaborar referenciais analticos capazes de capturar os elementos essenciais do processo de deciso que
levaram a sua institucionalizao.

1.1. Prescritivo X Descritivo


Sobre a tenso entre descritivo e o prescritivo, HAM e HILL classificam os estudos de Anlise Poltica em duas grandes categorias:
a anlise que tem como objetivo desenvolver conhecimentos sobre o processo de elaborao polticas (formulao, implementao e avaliao) em
si mesmo - estudos sobre as caractersticas das polticas e o processo de
elaborao de polticas que revelam, portanto, uma orientao predominantemente descritiva;
a anlise voltada a apoiar os fazedores de poltica, agregando conhecimento ao processo de elaborao de polticas, envolvendo-se diretamente
na tomada de decises, revelando assim um carter mais prescritivo ou
propositivo.
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Para Thomas Dye, a Anlise de Poltica tem um papel importante na ampliao
do conhecimento da ao do governo e pode ajudar os fazedores de poltica
(policy makers) a melhorar a qualidade das polticas pblicas. Com isso, ele
corrobora a viso de que a Anlise de Poltica tanto descritiva, quanto prescritiva. Assim, dois termos que podem ser encontrados reiteradamente na literatura anglo-sax so:
Analysis of policy, referindo atividade acadmica visando, basicamente,
ao melhor entendimento do processo poltico;
Analysis for policy, referindo atividade aplicada voltada soluo de
problemas sociais.
Na coletnea de polticas pblicas da ENAP, Enrique Saravia cita Hogwood e
Gunn, segundo quem h, pelo menos, sete perspectivas para analisar uma
poltica:
1. Estudos de contedos polticos, em que o analista procura descrever e
explicar a gnese e o desenvolvimento de polticas especficas;
2. Estudos do processo das polticas, em que se presta ateno s etapas
pelas quais passa um assunto e se procura verificar a influncia de diferentes setores no desenvolvimento desse assunto;
3. Estudos de produtos de uma poltica, que tratam de explicar por que os
nveis de despesa ou o fornecimento de servios variam entre reas;
4. Estudos de avaliao, que se localizam entre a anlise de poltica e as
anlises para a poltica e podem ser descritivos ou prescritivos;
5. Informao para a elaborao de polticas, em que os dados so organizados para ajudar os tomadores de deciso a adotar decises;
6. Anlise de processo, em que se procura melhorar a natureza dos sistemas de elaborao de polticas;
7. Anlise de polticas, em que o analista pressiona, no processo de poltica,
em favor de ideias ou opes especficas.
A figura abaixo prope uma tipologia da Anlise de Poltica que abrange um
amplo espectro. Ele vai desde os estudos descritivos - anlise do contedo da
poltica - at os francamente normativos - defesa de polticas:

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Estudo do
contedo
da poltica

Estudo do
processo de
elaborao
de poltica

Estudo dos
resultados
da poltica

Avaliao

Informao
para a
formulao
de polticas

Defesa de
processos

Analista
como ator
poltico

Estudos de poltica
(conhecimento do processo de
elaborao de polticas)

Defesa de
polticas

Ator poltico
como
analista

Anlise de polticas
(conhecimento no processo de
elaborao de polticas)

1.2. Modelos de anlise segundo Dye


Thomas Dye apresentou uma tipologia de modelos de anlise de polticas pblicas bastante simples e mais voltada a dar uma viso global e didtica. So
modelos j conhecidos na literatura das cincias sociais aplicadas, mas que
receberam de Dye uma roupagem necessria para sua aplicao no campo das
polticas pblicas. Tais modelos servem, principalmente, para orientar o policymaker no processo operacional de anlise, formulao e avaliao de polticas pblicas.
Vamos dar uma olhada nos modelos para analisar polticas pblicas.

a)

Institucionalismo

As atividades polticas geralmente giram em torno de instituies governamentais especficas, como o Congresso, a Presidncia, os Tribunais, etc. Essas instituies oficialmente estabelecem, implementam e fazem cumprir as polticas
pblicas. A relao entre instituies governamentais e polticas pblicas
muito ntima. Uma poltica no se transforma em uma poltica pblica antes
que seja adotada, implementada e feita cumprir por alguma instituio governamental. Segundo Dye, as instituies governamentais do s polticas pblicas trs caractersticas:
Legitimidade: o governo empresta legitimidade s polticas, que so
consideradas obrigaes legais que cobram lealdade dos cidados;
Universalidade: somente as polticas governamentais dizem respeito a
todas as pessoas na sociedade;
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Coero: somente o governo pode prender os violadores de suas polticas,
so mais limitadas as sanes que os outros grupos ou organizaes
sociais podem aplicar.

b)

Modelo de Processo: poltica como atividade poltica

Os processos e os comportamentos polticos tm absorvido a ateno central


da cincia poltica por vrias dcadas. Um de seus principais objetivos tem sido
descobrir padres identificveis de atividades ou processos. Recentemente,
alguns cientistas polticos tentaram agrupar vrias atividades com base em sua
relao com as polticas pblicas. O resultado um conjunto de processos poltico-administrativos que formam o ciclo da poltica:
Identificar problemas: tornar manifestas as demandas, para a ao
governamental;
Montar a agenda para deliberao: escolher as questes a serem
decididas e os problemas a serem tratados;
Formular propostas de polticas: desenvolver propostas de polticas para
resolver as questes e os problemas;
Legitimar polticas: selecionar uma proposta, articular apoio poltico para
ela e transform-la em lei;
Implementar polticas: organizar burocracias, prestar servios ou prover
pagamentos e criar impostos;
Avaliar polticas: estudar os programas, relatar os outputs, avaliar os
impactos, propor mudanas e ajustes.
Tem-se argumentado que os cientistas polticos devem, em seus estudos sobre
polticas pblicas, se ater a esses processos e evitar anlises sobre a substncia das polticas. Esse argumento permite que os estudiosos de cincia poltica
estudem como as decises so tomadas e talvez at mesmo como deveriam
ser tomadas. Mas no permite que eles comentem o contedo das polticas
quem ganha o que e por qu.
Apesar do enfoque estreito do modelo de processo, ainda assim se trata de um
modelo til para ajudar a entender as atividades envolvidas na formulao de
polticas pblicas. Pode at ser que a maneira pela qual as polticas so formuladas afete o contedo das polticas pblicas e vice-versa. Contudo, no podemos cair na armadilha de pressupor que uma mudana no processo de
formulao de polticas ir sempre trazer mudanas no contedo das polticas.

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c)

Teoria dos Grupos

Comea com a proposio de que a interao entre os grupos o fato mais


importante da poltica. Os indivduos, com interesses comuns, unem-se, formal
ou informalmente, para apresentar suas demandas ao governo.
Os indivduos s so importantes na poltica quando agem como parte integrante ou em nome de grupos de interesse. O grupo torna-se a ponte essencial entre o indivduo e o governo. A poltica , na verdade, a luta entre os
grupos para influenciar as polticas pblicas. Segundo David Truman um grupo
de interesse :
Um grupo com atitudes compartilhadas que faz certas reivindicaes a outros grupos na sociedade. Esse grupo torna-se poltico se e quando apresenta uma reivindicao por intermdio de ou a quaisquer das instituies
governamentais.

A tarefa do sistema poltico administrar o conflito entre os grupos mediante:


o estabelecimento das regras do jogo para a luta entre os grupos; a negociao de acordos e o equilbrio de interesses; a oficializao dos acordos na forma de polticas pblicas; o cumprimento efetivo desses acordos.
Segundo os tericos de grupo, a poltica pblica , em qualquer momento, o
equilbrio alcanado na luta entre os grupos. Esse equilbrio determinado pela
influncia relativa de quaisquer dos grupos de interesse, o que representa que
mudanas na influncia de quaisquer dos grupos ocasione mudanas nas polticas pblicas. Os formuladores de polticas so percebidos como estando constantemente respondendo a presses de grupos.

d)

Teoria da Elite

A poltica pblica pode tambm ser vista sob o prisma das preferncias e valores da elite governante. Ainda que frequentemente afirmemos que a poltica
reflete as demandas do povo, isto parece refletir mais uma aspirao do que a
realidade. Em todas as sociedades, desde as mais primitivas at as sociedades
mais evoludas, est presente a diviso entre classes dos governantes e dos
governados. A primeira sempre menos numerosa, cumpre todas as funes
pblicas, monopoliza o poder e goza as vantagens que a ela esto anexas. A
segunda, mais numerosa, dirigida e regulada pela primeira, de modo mais ou
menos legal ou de modo mais ou menos arbitrrio e violento, fornecendo a ela,
ao menos aparentemente, os meios materiais de subsistncia e os que so
necessrios vitalidade do organismo poltico.
A teoria da elite sugere que o povo aptico e mal informado quanto s polticas e que a elite molda, na verdade, a opinio das massas sobre questes

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polticas mais do que as massas formam a opinio das elites. Assim, as polticas pblicas traduzem as preferncias das elites. Os administradores e os funcionrios pblicos apenas executam as polticas estabelecidas pela elite. As
polticas fluem de cima para baixo, das elites para as massas, no se originam nas demandas da massa.
Em razo do conservadorismo geral das elites, seu interesse pela preservao
do sistema, as mudanas nas polticas pblicas sero mais incrementais que
revolucionrias. As polticas pblicas so modificadas com frequncia, mas
raramente substitudas.
O elitismo afirma ainda que as elites partilham de um consenso sobre as normas fundamentais que sustentam o sistema social, sobre as regras do jogo,
bem como quanto perpetuao do sistema social. No significa que no haja
competio entre as elites, mas sim que a competio gira em torno de um
nmero muito limitado de assuntos e que h muito mais concordncia do que
discordncia.

e)

Racionalismo

Vamos dar uma olhada melhor no modelo racional daqui a pouco. Agora, vamos ver o que Dye resume sobre ele.
A poltica vista como o mximo ganho social, isto , governos devem optar
por polticas cujos ganhos sociais superem os custos pelo maior valor, ou seja,
a alternativa que seja a mais eficiente. Os custos no podem superar os benefcios.
Para selecionar uma poltica racional, os formuladores das polticas devem:
Conhecer todas as preferncias valorativas da sociedade e seus
respectivos pesos relativos;
Conhecer todas as propostas disponveis de polticas;
Conhecer todas as consequncias de cada proposta alternativa;
Calcular os quocientes entre benefcio/custo de cada proposta;
Selecionar a proposta poltica mais eficiente.
Assim, configura um mtodo detalhado de anlise, que busca se cercar do
mximo de informaes possvel para que a deciso seja a mais racional. H,
entretanto, muitos obstculos formulao racional, h uma srie de dificuldades que faz com que ela praticamente nunca acontea no governo. Mas, o
modelo ainda importante, pois ajuda a identificar as barreiras racionalidade.
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f)

Incrementalismo

V a poltica pblica como uma continuao das atividades de governos anteriores com apenas algumas modificaes incrementais. Essa teoria surgiu inicialmente junto a uma crtica ao modelo racional, afirmando que os tomadores
de deciso no reveem anualmente todo o conjunto das polticas existentes e
propostas, nem identificam os objetivos da sociedade, nem pesquisam os custos e benefcios das propostas alternativas, nem escalonam as preferncias em
relao a cada alternativa poltica, em termos de mximos benefcios lquidos.
Ao contrrio, restries de tempo, informao e de custos impedem que os
formuladores de polticas pblicas identifiquem o leque de todas as propostas
alternativas e suas consequncias.
O incrementalismo prev um mtodo mais conservador de tomada de decises, no sentido de que os atuais programas, polticas e despesas so considerados como ponto de partida, e a ateno concentrada sobre novos
programas e polticas e sobre acrscimos, decrscimos ou modificaes nos
programas em vigor. Os formuladores de polticas geralmente aceitam a legitimidade dos programas estabelecidos e concordam tacitamente em dar continuidade s polticas anteriores.
Os formuladores de polticas aceitam a legitimidade das polticas anteriores por
causa da incerteza quanto s consequncias de polticas completamente novas
ou diferentes. mais seguro manter os programas conhecidos quando as consequncias de programas novos no podem ser previstas.
O incrementalismo politicamente mais conveniente. mais fcil chegar a um
consenso quando o que est sendo discutido envolve apenas acrscimos ou
decrscimos nos oramentos ou de modificaes nos programas existentes.
Quando as mudanas so radicais, os conflitos tendem a ser maiores.

g)

Teoria dos Jogos

Segundo Dye, o estudo das decises racionais em situaes em que dois ou


mais participantes tm opes a fazer e o resultado depende das escolhas que
cada um faa. Nas polticas pblicas, aplica-se quando no podemos falar em
uma escolha que seja melhor que as outras de forma independente. Os melhores resultados dependem do que os outros atores iro fazer.
A teoria dos jogos um modelo abstrato e dedutivo de formulao de polticas.
Ele no busca descrever como as pessoas de fato tomam decises, mas como
procederiam para tomar decises em situaes competitivas se elas fossem
inteiramente racionais. Trata-se de uma forma de racionalismo, mas que se
aplica a situaes competitivas, em que o resultado depende do que dois ou
mais participantes faam.
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h)

Teoria da Opo Pblica (public choice)

A Teoria da Escolha Pblica (TEP) o estudo dos processos de deciso poltica


numa democracia, utilizando o instrumental analtico da economia, fundamentalmente os conceitos de comportamento racional e auto-interesse que definem o homo economicus. Diferentemente das escolhas privadas feitas pelos
indivduos sobre bens e servios de uso privado, a Escolha Pblica refere-se s
decises coletivas sobre bens pblicos, destacando o fato de que as decises
coletivas so resultado de decises individuais, ou seja, a TEP se ocupa das
decises feitas por indivduos, integrantes de um grupo ou organismo coletivo,
que afetam a todos os integrantes da coletividade.
Imaginava-se antes que o homo economicus pressupunha um ator autointeressado que procura maximizar benefcios pessoais; enquanto o homo politicus seria um ator com esprito pblico que tenta maximizar o bem-estar da
coletividade. A TEP contesta esta noo de que as pessoas agiriam de forma
diferente na poltica e no mercado. Todos os atores sejam polticos, burocratas, contribuintes, partidos, grupos de interesse procuram tornar mximos
seus benefcios pessoais, seja na economia, seja na poltica.
Essa teoria explica porque os partidos polticos e candidatos em geral no
apresentam propostas claras sobre polticas pblicas em campanhas eleitorais:
eles no esto interessados em promover princpios, mas em ganhar eleies.
Assim, eles tentam se posicionar de modo a atrair o maior nmero possvel de
eleitores.

i)

Teoria Sistmica

A poltica vista como o produto de um sistema, como a resposta de um sistema poltico s foras que o afetam a partir do meio ambiente. As foras geradas no meio ambiente e que afetam o sistema poltico so conhecidas como
inputs, ou entradas. O meio ambiente qualquer condio ou circunstncia
definida como externa s fronteiras do sistema poltico. O sistema poltico o
conjunto de estruturas e processos inter-relacionados, que exerce as funes
oficiais de alocar valores para a sociedade. Os outputs, ou sadas, do sistema
poltico so as alocaes oficiais de valores do sistema; essas alocaes, por
sua vez, constituem as polticas pblicas.
Podemos observar esta teoria na definio de poltica pblica de Maria das
Graas Rua. Vamos rev-la:
As polticas pblicas (policies) so outputs, resultantes das atividades poltica (politics): compreendem o conjunto das decises e aes relativas alocao imperativa de valores.

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As polticas pblicas envolvem, portanto, atividade poltica. Para usar a linguagem de Easton, resultam do processamento, pelo sistema poltico, dos
inputs originrios do meio ambiente e, frequentemente, de withinputs (demandas originadas no interior do prprio sistema poltico).

Segundo a autora, os inputs e os withinputs podem expressar demandas e


suporte. As demandas podem ser, por exemplo, reivindicaes de bens e servios, como sade, educao, estradas, transportes, segurana pblica, normas de higiene e controle de produtos alimentcios, previdncia social, etc.
Podem ser, ainda, demandas de participao no sistema poltico, como reconhecimento do direito de voto dos analfabetos, acesso a cargos pblicos para
estrangeiros, organizao de associaes polticas, direitos de greve, etc. Ou
ainda, demandas de controle da corrupo, de preservao ambiental, de informao poltica, de estabelecimento de normas para o comportamento dos
agentes pblicos e privados, etc.
Exemplo de suporte ou apoio so a obedincia e o cumprimento de leis e regulamentos; atos de participao poltica, como o simples ato de votar e apoiar
um partido poltico, o respeito autoridade dos governantes e aos smbolos
nacionais; a disposio para pagar tributos e para prestar servios, como, por
exemplo, o servio militar, etc. Mas podem ser tambm atos mais fortes, como
o envolvimento na implementao de determinados programas governamentais, a participao em manifestaes pblicas, etc.;
Assim, quando os empresrios, por exemplo, deixam de pagar impostos, constata-se a ausncia de um input de apoio; o mesmo ocorre com a sonegao de
impostos em geral, com a absteno eleitoral, com as manifestaes contra os
governantes: estes fatos significam que falta apoio - seja ao governo, seja ao
prprio sistema poltico.

1.3. Ao Coletiva e Teoria dos Jogos


Vimos na aula passada algumas teorias acerca dos processos decisrios. Vimos
o racionalismo, a racionalidade limitada de Simon, o incrementalismo. Vamos
ver mais duas teorias antes de entrarmos no neoinstitucionalismo, pois so
importantes para entend-lo.
Uma das teorias que colocada dentro da perspectiva da escolha racional a
Teoria da Ao Coletiva, de Marcus Olson. De certa forma, no podemos esperar que os indivduos formem grandes associaes voluntrias para fomentar
temas de interesse pblico, a menos que existam condies especiais para
isso. A literatura acerca da ao coletiva preocupou-se em determinar sob que

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condies indivduos isolados admitem engajar-se numa ao conjunta para
fortalecer ou defender sua situao.
A referncia bsica no debate moderno da ao coletiva o texto de Marcus
Olson, A Lgica da Ao Coletiva, de 1965. Para Olson, os indivduos no
faro parte de grupos que lutam por um bem pblico, a menos que haja coao ou sejam estimulados mediante algum bem privado.
Primeiro temos que entender o que um bem pblico. Este se caracteriza
pelo princpio da no-excluso, o que significa que o consumo de um no exclui o consumo de outro. Os bens privados so exclusivos: quando uma pessoa
compra um carro, as outras no podero usar esse mesmo veculo. J nos
bens pblicos, se uma pessoa usa a segurana pblica, as outras tambm
usam.
No caso dos bens privados, somente aqueles que contribuem para sua aquisio podem desfrut-lo; com os bens pblicos, mesmo aqueles que no contriburam vo poder utiliz-lo. Quem no paga impostos, vai ter proteo policial,
limpeza nas ruas e iluminao pblica do mesmo jeito.
Assim, como a pessoa vai ser beneficiada mesmo sem contribuir, surge a figura do free rider (carona). Quando algum conta com a possibilidade de beneficiar-se da ao coletiva dos demais sem sofrer os custos da participao, tem
um grande incentivo para se comportar isoladamente. Pode-se dizer, portanto,
que o problema da ao coletiva aparece quando o interesse privado sobrepese obteno do bem pblico.
Muitos estudos analisam isso no movimento sindical. Alguns lutam pelas melhorias salariais e de condies de trabalho, mas esses benefcios atingem a
todos. Assim, mesmo que a pessoa no entre em greve, vai receber o aumento.
Olson emprega o jogo do dilema do prisioneiro, com a finalidade de analisar a
natureza ao coletiva. O dilema do prisioneiro dito clssico funciona da seguinte forma:
Dois suspeitos, A e B, so presos pela polcia. A polcia tem provas insuficientes para os condenar, mas, separando os prisioneiros, oferece a ambos o
mesmo acordo: se um dos prisioneiros, confessando, testemunhar contra o
outro e esse outro permanecer em silncio, o que confessou sai livre enquanto o cmplice silencioso cumpre 10 anos de sentena. Se ambos ficarem em silncio, a polcia s pode conden-los a 1 ano de cadeia cada um.
Se ambos trarem o comparsa, cada um leva 5 anos de cadeia. Cada prisioneiro faz a sua deciso sem saber que deciso o outro vai tomar, e nenhum
tem certeza da deciso do outro. A questo que o dilema prope : o que
vai acontecer? Como o prisioneiro vai reagir?

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Nesse dilema entra a Teoria dos Jogos, que busca analisar a escolha racional
do indivduo quando ele se depara com outros indivduos que tomam decises.
Na Teoria da Escolha Racional, podemos diferenciar dois tipos de decises: as
paramtricas e as estratgicas. As primeiras so aquelas em que o ambiente
externo no influencia a deciso. As ltimas envolvem outros atores que tambm tomam decises que iro influenciar o resultado. Assim, muitas vezes o
indivduo toma decises que, se analisadas isoladamente, no seriam as mais
racionais; ele adota um comportamento subtimo porque considera a deciso
que o outro ator pode tomar.
No caso, a melhor deciso para ambos seria ficarem quietos. No entanto, como
alto o risco de que o outro confesse, a maior probabilidade que ambos confessem e fiquem cinco anos.
Prisioneiro A

Ficar Quieto

Confessar

Ficar Quieto

1 ano / 1 ano

10 anos / livre

Confessar

Livre / 10 anos

5 anos / 5 anos

Prisioneiro B

A contradio do jogo que, se cada prisioneiro busca seu autointeresse isolado, todos terminam com um resultado menos satisfatrio do que se lhes tivesse sido possvel colaborar uns com os outros e sacrificar os interesses
individuais. Essa situao pior para todos chamada de contrafinalidade.
Neste problema, como em outros muitos, supe-se que cada jogador, de modo
independente, quer aumentar ao mximo a sua prpria vantagem sem lhe
importar o resultado do outro jogador.
Olson generaliza essa situao para toda e qualquer organizao que tente
mobilizar um grande nmero de indivduos movidos por interesse prprio. Em
situaes nas quais o grupo a ser organizado amplo e os benefcios so coletivos ou pblicos, no podendo ser limitados a indivduos especficos, no haver unio e cooperao entre as pessoas.
Olson analisa a diferena entre grupos grandes e pequenos. Aqueles, tais como
sindicatos e partidos polticos, so mais vulnerveis ao carona. Neles, a contribuio de cada indivduo faz pouca diferena para o resultado. O autor afirma
que os membros de uma classe social esto particularmente propensos a tirar
proveito, uma vez que se beneficiaro com as aes da classe, quer ou no

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participem de maneira efetiva. Segundo Olson, perfeitamente racional furtarse a essas aes. J nos grupos pequenos h presses mais intensas para que
o indivduo participe, e a sua falta sentida mais facilmente. Para Olson:
O interesse organizado e ativo de pequenos grupos tende a triunfar sobre
os interesses no-organizados e desprotegidos de grandes grupos.

Segundo Olson, existem somente duas formas de se obter a participao dos


integrantes de um grupo grande: medidas coercitivas e benefcios seletivos.
Como exemplo de medida coercitiva existe o imposto sindical: todos os trabalhadores de determinada categoria so obrigados a pagar um valor do salrio para contribuir com o sindicato, mesmo que no sejam sindicalizados.
J os benefcios seletivos so aqueles que podem ser usufrudos apenas
porque participa, contribui. Quem paga a taxa de condomnio no pode utilizar
a sauna, alugar o salo de festas, etc.
Os grandes grupos como contribuintes, consumidores tm dificuldade de se
organizar devido ao alto custo em dissuadir o comportamento free rider. Somente grupos capazes de implementar medidas coercitivas ou de oferecer
benefcios seletivos conseguiriam se organizar, so os grupos latentes.

2. Neoinstitucionalismo
Segundo Elster, existem duas formas principais de explicar as aes humanas:
a escolha racional e as normas sociais. Segundo o autor:
Uma nas controvrsias mais persistentes no interior das cincias sociais a
que ope duas linhas de pensamento: de um lado, a do homo economicus;
de outro, a do homo sociologicus. Enquanto o homo economicus guiado
pela racionalidade instrumental, o comportamento do homo sociologicus
ditado pelas normas sociais; o primeiro "puxado" pela perspectiva de recompensas futuras e o segundo "empurrado" por foras quase inerciais. O
primeiro adapta-se mudana de circunstncias e est sempre espera de
melhorias; o segundo insensvel s condies do momento e adere ao
comportamento prescrito, mesmo quando esto disponveis outras opes
aparentemente melhores.

Assim, de um lado, temos a perspectiva de que as aes dos homens so definidas de acordo com a racionalidade entre meios e fins, ou seja, a escolha dos
meios mais eficientes para se alcanar um determinado objetivo. De outro
lado, entende-se que as aes dos homens so motivadas por regras de comportamento definidas pela sociedade, determinados valores que estabelecem
os parmetros a serem seguidos nas escolhas que tomamos.

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Quando usamos o termo instituies em Polticas Pblicas, importante salientar que no estamos considerando apenas as organizaes, como o Estado, os
rgos pblicos, as empresas, etc. Trata-se de um conceito bastante amplo.
Vamos ver alguns conceitos de instituies:
March e Olsen: as crenas, paradigmas, cdigos, culturas e conhecimentos que do suporte s regras e rotinas.
Norman Uphoff: complexos de normas e comportamentos que persistem
ao longo do tempo servindo a propsitos valorizados coletivamente.
W. Richard Scott: estruturas e atividades cognitivas, normativas e regulatrias que do estabilidade e sentido ao comportamento social.
Douglas North: regras do jogo em uma sociedade; mais formalmente,
representam os limites estabelecidos pelo homem para disciplinar as interaes humanas. Em consequncia, elas estruturam os incentivos que
atuam nas trocas humanas, sejam elas polticas, sociais ou econmicas.
As mudanas institucionais do forma maneira pela qual as sociedades
evoluem atravs do tempo e, assim, constituem-se na chave para a compreenso da mudana histrica.
Maria das Graas Rua: estruturas e procedimentos que regulam as interaes regras do jogo dos indivduos.
Shepsle e Boncheck: Uma instituio consiste em uma diviso de atividades, um grupo de indivduos e a correspondncia das atividades com os
indivduos de modo que um subgrupo de indivduos tenha jurisdio sobre
uma atividade especfica. Uma instituio tambm consiste de mecanismos de monitoramento, controle e outros incentivos que conectem as atividades especficas de uma jurisdio dos subgrupos a uma misso geral.
O papel das instituies nas decises individuais e coletivas possui como grande analisador as teorias ligadas ao Neoinstitucionalismo. O prefixo neo no
nome significa que um novo-institucionalismo, isto porque j havia tido uma
corrente de tericos sob a designao de institucionalistas.
A teoria liberal dominava a cincia econmica nos sculos XVIII e XIX. Adam
Smith (1723-1790) considerado o mais importante terico do liberalismo
econmico e tentou demonstrar que a riqueza das naes provinha da atuao
de indivduos que, movidos apenas pelo seu prprio interesse, promoviam o
crescimento econmico e a inovao tecnolgica.
Smith ir afirmar que a prosperidade econmica e a acumulao de riquezas
no so originadas pela atividade rural ou pela comercial, mas sim pelo traba-

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lho. Para o autor, o elemento de gerao de riqueza est no potencial de trabalho, trabalho livre sem ter o estado como regulador e interventor.
Ele defendia que a iniciativa privada deveria agir livremente, com pouca ou
nenhuma interveno governamental. A competio livre entre os diversos
fornecedores levaria no s queda do preo das mercadorias, mas tambm a
constantes inovaes tecnolgicas, na busca por baratear o custo de produo
e vencer os concorrentes. Segundo o autor:
O mercador ou comerciante, movido apenas pelo seu prprio interesse egosta, levado por uma mo invisvel a promover algo que nunca fez parte
do interesse dele: o bem-estar da sociedade.

No final do Sculo XIX e incio do Sculo XX, alguns tericos comearam a


questionar a mo invisvel. O mercado j havia demonstrado que sozinho no
chegaria ao equilbrio, existiam falhas como os monoplios e oligoplios que
exigiam a atuao do Estado e a necessidade de instituies que regulassem a
atividade econmica.
Portanto, esse primeiro momento da teoria institucional defendia a presena do
Estado como forma de limitar as decises dos agentes privados. J o Neoinstitucionalismo, que se desenvolve principalmente a partir da dcada de 1980,
enquadra-se entre as diversas correntes de pensamento econmico liberal.
A contribuio do neoinstitucionalismo econmico ao discurso da crise do Estado que as instituies so importantes (institutions matter) em dois principais sentidos:
Elas so vitais para a produo de resultados, mas so uma escolha de
segunda ordem (second best), um mal necessrio, uma vez que o
mercado por si s no pode assegurar as transaes sem estruturas ou
organizaes formais;
As instituies no so instncias to racionais assim; a racionalidade (da
eficincia econmica) limitada, sujeita a uma srie de interferncias e
constrangimentos decorrentes da sua natureza multifacetada (poltica,
humana, cultural etc.).
O Neoinstitucionalismo um movimento que surgiu durante a dcada de 1980
e que foca sua anlise nas instituies. Ele ganhou fora devido s mudanas
ocorridas nesse perodo, que demonstraram a necessidade de criao de novas
instituies. O Estado passava por um perodo de crise, at mesmo nas democracias estveis, o que inviabilizava as teorias at ento aceitas.
Segundo Carlos Vasconcelos:
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Em grande medida, podemos afirmar que o Neoinstitucionalismo busca se
consolidar como uma referncia terica contrapondo-se aos modelos pluralista e marxista.

O pluralismo assume a distribuio do poder como um aspecto mais ou menos


permanente das sociedades, especialmente as de democracia liberal. As sociedades seriam compostas por diversos centros de poder, sendo que nenhum
deles totalmente soberano. Adota-se o conceito de grupo de interesse ou
grupo de presso como instrumento analtico para o processo de decisionmaking. O Estado considerado como algo neutro, cuja funo promover a
conciliao dos interesses que interagem na sociedade, segundo a lgica do
mercado.
J a anlise marxista parte das relaes entre economia, classes sociais e Estado. As relaes de classe seriam essencialmente relaes de poder, constituindo o instrumento analtico para a interpretao das transformaes sociais
e polticas. As polticas estatais aparecem como reflexo dos interesses do capital, seja como fruto do Estado visto como mero comit destinado a gerir os
negcios comuns a toda a burguesia, seja como resultado da ao de um Estado dotado de uma autonomia relativa, mas que em ltima instncia vela
pelos interesses do capital.
Apesar de se situarem em polos opostos do debate, pluralismo e marxismo
possuem um ponto em comum: a sua anlise est centrada na sociedade. A
ao estatal seria sempre uma resposta aos estmulos vindos da sociedade. J
o Neoinstitucionalismo ir colocar o Estado no centro da anlise. o Estado
que ir explicar a natureza das polticas governamentais.
O Estado deve ser concebido como muito mais que um simples foro em que os
grupos sociais formulam demandas e empreendem lutas polticas ou estabelecem acordos, como uma organizao que reivindica o controle de territrios e
pessoas, que pode formular e perseguir objetivos que no sejam um simples
reflexo das demandas ou de interesses de grupos ou classes sociais da sociedade.
A primeira fase do Neoinstitucionalismo denominada de "state-centered",
pois d grande ateno ao Estado, que, diferentemente do que defendem o
pluralismo e o marxismo, no se submete simplesmente a interesses localizados na sociedade, sejam das classes ou dos grupos de interesse. O Estado age
por meio de seus funcionrios e a lgica subjacente s suas aes a de reproduzir o controle de suas instituies sobre a sociedade, reforando ainda
mais sua autoridade, seu poder poltico e sua capacidade de ao e controle
sobre o ambiente que o circunda.

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A burocracia estabeleceria polticas de longo prazo diversas das demandadas
pelos atores sociais. Suas aes buscam propor vises abrangentes sobre os
problemas com que se defrontam. A capacidade que a burocracia tem de elaborar e implementar polticas , em parte, resultante do controle que ela exerce sobre um recurso de poder privilegiado, que o acesso diferenciado ininformao. Nessa perspectiva, as decises pblicas trazem, portanto, a marca
dos interesses e das percepes que a burocracia tem da realidade.
Nessa primeira viso, haveria uma grande autonomia do Estado nas decises
polticas. No entanto, numa segunda fase do Neoinstitucionalismo, o Estado
no considerado, a priori, como dotado de poder para gerar em seu interior
suas polticas, conforme seus interesses ou concepes. Essa anlise procurou
equilibrar o papel do Estado e da sociedade nos estudos de caso, concebendo
que o Estado parte da sociedade e pode, portanto, em certos casos, ser influenciado por ela em maior grau do que a influencia.
Nessa segunda fase, denominada de "polity-centered analysis", a pesquisa
deve abranger instituies governamentais, regras eleitorais, partidos polticos
e polticas pblicas anteriores, como fatores condicionantes dos interesses da
sociedade civil, das suas estratgias e objetivos.
Quatro princpios podem ser destacados nessa reviso: a efetividade do Estado
no depende apenas de seu insulamento, mas de como se d sua insero
na sociedade; a necessidade de enfocar no apenas governos centrais, mas
tambm os nveis de governo perifricos; a fora do Estado e dos agentes sociais so contingentes a situaes histricas concretas; e, finalmente, a relao
Estado/sociedade no compe um jogo de soma zero, implicando a possibilidade de que compartilhem os mesmos objetivos.
Uma das anlises que surge com o Neoinstitucionalismo a de que polticas
adotadas anteriormente reestruturam o processo poltico posterior. Assim como a poltica cria polticas, estas tambm reelaboram a poltica. As novas polticas transformam a capacidade do Estado, mudando, portanto, as
possibilidades administrativas para iniciativas futuras; e, por outro lado, afetam a identidade social, metas e capacidades dos grupos para o jogo poltico
subsequente. Uma poltica tem sucesso quando estimula grupos e alianas que
defendam sua continuao e expanso.
Segundo Ellen Immergut, o Neoinstitucionalismo possui trs premissas bsicas:
As preferncias ou interesses expressos em aes no devem ser
confundidos com "verdadeiras" preferncias;
Mtodos de agregao de interesses inevitavelmente trazem distores;
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Configuraes institucionais podem privilegiar conjuntos especficos de
interesses e, portanto, podero necessitar de reformas.
Os institucionalistas defendem que h uma distino entre as preferncias
reais e as expressas. Em determinadas circunstncias, uma pessoa pode fazer
escolhas polticas diferentes das que faria num contexto diferente. Isso ocorre,
por exemplo, quando uma pessoa, ao perceber que determinado resultado no
possvel de ser alcanado, vota numa alternativa que no seja sua primeira
opo, mas que tenha como vantagem poder realizar-se.
J em relao ao somatrio de preferncias, os institucionalistas o enxergam
como um processo complexo, em que a anlise das preferncias individuais
no capaz de explicar inteiramente as decises coletivas. O Neoinstitucionalismo rejeita a possibilidade de agregao de interesses e afirma que os mecanismos de agregao no somam, mas remodelam, uma vez que so
desenvolvidas novas ideias com as discusses e as pessoas redefinem suas
preferncias.
H uma diferena entre a vontade de todos e a vontade geral. Enquanto a
primeira considera o interesse particular, a segunda considera o interesse comum. A soma dos interesses individuais no suficiente para se formar o interesse pblico. Para Rousseau, seria necessrio um processo deliberativo ou
discursivo pelo qual discusses pblicas permitiriam aos cidados encontrar
um meio termo e chegar a um consenso sobre o bem pblico. A, poderamos
dizer que os interesses so integrados, e no agregados.
Se houvesse uma simples soma de interesses, se os eleitores pudessem expressar plena e livremente suas opinies sobre cada poltica pblicas, o resultado seria, provavelmente, um caos de opinies. No entanto, possvel tomar
decises mesmo onde no h consenso evidente. As instituies permitem que
as escolhas sejam feitas porque elas no permitem que seja considerada qualquer escolha poltica concebvel. Elas impem limitaes. A anlise institucionalista concentra-se em mostrar que preferncias e decises so produtos de
instituies.
Existem trs ramos tericos distintos no Neoinstitucionalismo: escolha racional; teoria da organizao; e institucionalismo histrico. Vamos agora dar uma
olhada em cada um deles.

2.1. Neoinstitucionalismo da Escolha Racional


O Neoinstitucionalismo da escolha racional surgiu do estudo de comportamentos dos Congressistas nos Estados Unidos. Identificou-se que, se fosse verdaProf. Rafael Encinas
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deiro o pressuposto da teoria racional de que os indivduos fazem suas escolhas com o objetivo de maximizar seus ganhos conforme interesses pessoais,
seria muito difcil reunir maiorias estveis para votar as leis, j que haveriam
mltiplas escalas de preferncia dos legisladores e o carter multidimensional
das questes deveriam rapidamente gerar ciclos, nos quais cada nova maioria
invalidaria as leis propostas pela maioria precedente. No entanto, o que ocorre
na prtica uma estabilidade nas decises do Congresso americano.
A resposta que os neoinstitucionalistas procuraram dar a este paradoxo est
nas instituies. Muitos afirmaram que as maiorias estveis se explicavam pelo
modo como as regras de procedimento e as comisses do Congresso estruturam as escolhas e as informaes de que dispem seus membros. Algumas
dessas regras permitem fixar a pauta de modo a limitar o surgimento de decises submetidas ao voto dos representantes. Outras atribuem a responsabilidade das questes-chave a comisses estruturadas de modo a servir aos
interesses eleitorais dos membros do Congresso, ou produzem mecanismos de
adoo de leis que facilitam a negociao entre parlamentares. No conjunto,
explicava-se que as instituies do Congresso diminuem os custos de transao ligados concluso de acordos, de modo a propiciar aos parlamentares os
benefcios da troca, permitindo a adoo de leis estveis.
Segundo Ellen Immergut:
A perspectiva da escolha racional pode ser definida como a anlise de escolhas feitas por atores racionais em condies de interdependncia. Ou seja,
o estudo da ao estratgica de atores racionais, utilizando ferramentas
como a teoria dos jogos.

Vimos que a teoria dos jogos envolve o estudo das decises racionais em situaes em que dois ou mais participantes tm opes a fazer e o resultado depende das escolhas que cada um faa. Nas polticas pblicas, aplica-se quando
no podemos falar em uma escolha que seja melhor que as outras de forma
independente. Os melhores resultados dependem do que os outros atores iro
fazer.
O dilema do prisioneiro, que vimos acima, uma situao enquadrada dentro
da teoria dos jogos. A escolha de cada um dos atores feita levando em considerao como os demais atores iro se comportar. Se um deles sabe que o
outro jamais confessaria, teria maior facilidade em optar por confessar, pois
teria uma maior probabilidade de sair livre.
Se fossem alteradas as regras do jogo, permitindo, por exemplo, a comunicao ou a repetio da situao diversas vezes, as escolhas feitas pelos participantes seriam diferentes. Neste caso, portanto, as instituies afetam
significativamente as escolhas polticas.

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Segundo Maria das Graas Rua:
O objetivo das instituies seria o de regular as interaes humanas, provendo os mecanismos para a cooperao e evitando que a maximizao dos
interesses pessoais provoque efeitos deletrios sobre todos. Alm disso, as
instituies tm um papel crucial para reduzir as incertezas relativas aos resultados da ao coletiva.

A literatura acerca da ao coletiva preocupou-se em determinar sob que condies indivduos isolados admitem engajar-se numa ao conjunta para fortalecer ou defender sua situao. A no ser que haja algum mecanismo de
interao, os resultados dos esforos para a satisfao dos interesses individuais sero sempre, coletivamente, subtimos. Dito de outra forma, haver sempre um resultado melhor se houver cooperao. Para Douglas North, as
instituies tm como papel:
A reduo da incerteza pelo estabelecimento de uma estrutura estvel
mas no necessariamente eficiente de interao humana.

Vamos tentar resumir o que foi dito at aqui. Os atores buscam maximizar
os seus prprios interesses. Quando estamos diante de escolhas que envolvem as decises de outros atores, a busca pela maximizao do interesse
pode levar a uma situao pior para todos. O papel das instituies reduzir
as incertezas e fazer com que as decises gerem resultados positivos para
os vrios atores.
Hall e Taylor identificaram quatro caractersticas da abordagem do Institucionalismo na Escolha Racional:
Em primeiro lugar, esses tericos empregam uma srie caracterstica de
pressupostos comportamentais. De modo geral, postulam que os atores
pertinentes compartilham um conjunto determinado de preferncias ou de
gostos (conformando-se habitualmente a condies muito precisas, como o
princpio da transitividade) e se comportam de modo inteiramente utilitrio
para maximizar a satisfao de suas preferncias, com frequncia num alto
de estratgia, que pressupe um nmero significativo de clculos.
Em segundo lugar, os tericos da escola da escolha racional tendem a
considerar a vida poltica como uma srie de dilemas de ao coletiva,
definidos como situaes em que os indivduos que agem de modo a
maximizar a satisfao das suas prprias preferncias o fazem com o risco
de produzir um resultado sub-timo para a coletividade (no sentido de que
seria possvel encontrar outro resultado que satisfaria melhor um dos
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interessados sem que qualquer outro sasse lesado). Em geral, tais dilemas
se produzem porque a ausncia de arranjos institucionais impede cada ator
de adotar uma linha de ao que seria prefervel no plano coletivo. Entre os
exemplos clssicos, os mais conhecidos so o dilema do prisioneiro ou a
tragdia dos bens comuns, mas numerosas situaes comportam tais
dilemas.
Em seguida, os tericos enfatizam o papel da interao estratgica na
determinao das situaes polticas. Suas intuies fundamentais so,
primeiro, que plausvel que o comportamento de um ator determinado,
no por foras histricas impessoais, mas por um clculo estratgico, e,
segundo, que esse clculo fortemente influenciado pelas expectativas do
ator relativas ao comportamento provvel dos outros atores. As instituies
estruturam essa interao ao influenciarem a possibilidade e a sequncia
de alternativas na agenda, ou ao oferecerem informaes ou mecanismos
de adoo que reduzem a incerteza no tocante ao comportamento dos
outros, ao mesmo tempo em que propiciam aos atores ganhos de troca, o
que os incentivar a se dirigirem a certos clculos ou aes precisas. Tratase de um enfoque calculador clssico para explicar a influncia das
instituies sobre a ao individual.
Por fim, os institucionalistas dessa escola desenvolveram um enfoque que
lhe prpria no tocante explicao da origem das instituies. Em geral
eles comeam utilizando a deduo para chegar a uma classificao
estilizada das funes desempenhadas por uma instituio. Explicam em
seguida a existncia da instituio com referncia ao valor assumido por
essas funes aos olhos dos atores influenciados pela instituio. Essa
formulao pressupe que os atores criam a instituio de modo a realizar
esse valor, o que os tericos conceituam no mais das vezes como um
ganho obtido pela cooperao. Assim, o processo de criao de instituies
geralmente centrado na noo de acordo voluntrio entre os atores
interessados. Se a instituio est submetida a algum processo de seleo
competitiva, ela desde logo deve sua sobrevivncia ao fato de oferecer
mais benefcios aos atores interessados do que as formas institucionais
concorrentes.
Assim, a forma de organizao da empresa se explica por referncia ao modo
como ela minimiza os custos de transao, de produo e de influncia. Os
regulamentos do Congresso norte-americano so explicados em termos dos
ganhos obtidos nas trocas entre seus membros. As disposies constitucionais
adotadas na Inglaterra em 1688 so explicadas com referncia s vantagens
que oferecem aos proprietrios.

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2.2. Teoria da Organizao e Institucionalismo Sociolgico


Paralelamente a esses desenvolvimentos da Cincia Poltica, um Neoinstitucionalismo desenvolveu-se na Sociologia. O institucionalismo sociolgico surgiu
no quadro da teoria das organizaes. Esse movimento remonta ao fim dos
anos 70, no momento em que certos socilogos puseram-se a contestar a distino tradicional entre a esfera do mundo social, vista como o reflexo de uma
racionalidade abstrata de fins e meios (de tipo burocrtico) e as esferas influenciadas por um conjunto variado de prticas associadas cultura.
Desde Max Weber, muitos consideraram as estruturas burocrticas que dominam o mundo moderno como produto de um intenso esforo de elaborao de
estruturas cada vez mais eficazes, destinadas a cumprir tarefas formais ligadas
a essas organizaes. Parecia-lhes que a forma organizacional dessas estruturas era praticamente a mesma, devido racionalidade ou da eficcia inerentes
a elas e necessrias para o cumprimento de suas tarefas. A cultura lhes parecia algo inteiramente diverso.
Os neoinstitucionalistas comearam a sustentar que muitas das formas e dos
procedimentos institucionais utilizados pelas organizaes modernas no eram
adotadas simplesmente porque fossem as mais eficazes tendo em vista as
tarefas a cumprir, como implica a noo de uma racionalidade transcendente. Segundo eles, essas formas e procedimentos deveriam ser considerados
como prticas culturais, comparveis aos mitos e s cerimnias elaborados por
numerosas sociedades.
Essas prticas seriam incorporadas s organizaes, no necessariamente porque aumentassem sua eficcia abstrata (em termos de fins e meios), mas em
consequncia do mesmo tipo de processo de transmisso que d origem s
prticas culturais em geral. Desse modo, mesmo a prtica aparentemente mais
burocrtica deveria ser explicada nesses termos culturalistas.
A teoria das organizaes defende que limites inerentes cognio, sejam
humanos ou organizacionais, impedem a tomada de decises racionais. O
tempo e as informaes no so abundantes o suficiente para permitir que os
indivduos calculem as preferncias com base na plena ponderao de todas as
alternativas e suas consequncias. O comportamento no expressaria preferncias, mas resultaria dos diversos mecanismos que os indivduos adotam
para enfrentar e superar seus limites cognitivos.
O modelo de lata de lixo (garbage can), surge nesse contexto. Segundo
esse modelo, problemas e solues no so pensados conjuntamente. As solues no so criadas para um problema especfico, elas so pensadas sem ter
relao com um problema, e depois de criadas procura-se adapt-las aos problemas existentes. Portanto, os diversos problemas e solues existentes so
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jogados numa grande lata de lixo e l dentro tenta-se formar os pares. Segundo Kingdon, as agendas no so estabelecidas em primeiro lugar, para
depois serem geradas as alternativas. Em vez disso, as alternativas devem ser
defendidas por um longo tempo antes que uma oportunidade de curto prazo se
apresenta na agenda.
Problemas, solues, agentes tomadores de deciso e oportunidades de escolha so fluxos exgenos e independentes, e seu agrupamento determinado
pelo momento em que esses fluxos chegam arena poltica. De repente, uma
pessoa est andando na rua com um problema enquanto outra caminha com
uma soluo, at que eles tropeam em uma determinada esquina e percebem
que podem casar as duas coisas. Nessa perspectiva, solues so ligadas a
problemas principalmente por questes de simultaneidade, e no relaes causais de meios e fins.
Ao considerar que problemas e solues no esto ligados numa relao causal, o modelo retira a racionalidade na formulao e escolha das alternativas
de soluo. Ao invs da resposta para um determinado problema, ele foca na
resposta mais apropriada. Os modelos de formulao de polticas pblicas so
colchas de retalhos, pois vo juntando aspectos de diversas alternativas, pegando uma coisa de uma, um pedao de outra. Isso bom para o rentseeking, que, no meio dessa confuso toda, devido falta de clareza, consegue influenciar os decisores.
Segundo Ellen Immergut:
As verses atuais do novo institucionalismo na teoria das organizaes ressaltam a importncia de cdigos simblicos e do papel das instituies na
gerao de significados, bem como de normas e da adequabilidade como
categoria de ao.

As decises polticas devem ser vistas como o resultado de procedimentos


cognitivos e organizacionais que produzem decises, apesar da incerteza.
Hall e Taylor enumeram trs caractersticas desta corrente:
Primeiro, os tericos dessa escola tendem a definir as instituies de
maneira muito mais global do que os pesquisadores em Cincia Poltica,
incluindo no s as regras, procedimentos ou normas formais, mas
tambm os sistemas de smbolos, os esquemas cognitivos e os modelos
morais que fornecem padres de significao que guiam a ao humana.
Dessa posio derivam duas consequncias importantes:
Rompe a dicotomia conceitual que ope instituies e cultura, levandoas interpenetrao. Isso pe em perigo a distino cara a muitos
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especialistas em cincia poltica, entre explicaes institucionais, que
consideram as instituies como as regras e os procedimentos institudos
pela organizao, e explicaes culturais, que remetem cultura,
definida como um conjunto de atitudes, de valores e de abordagens
comuns face aos problemas.
Tende a redefinir a cultura como sinnimo de instituies. Sob esse
aspecto, ele reflete uma virada cognitivista no prprio seio da
Sociologia, que consiste em afastar-se de concepes que associam a
cultura s normas, s atitudes afetivas e aos valores, para aproximar-se
de uma concepo que considera a cultura como uma rede de hbitos, de
smbolos e de cenrios que fornecem modelos de comportamento.
Outra diferena est no modo de encarar as relaes entre as instituies e
a ao individual, em consonncia com o enfoque culturalista mencionado
acima, desenvolvendo contudo certos matizes particulares. Concentram-se
no modo como as instituies influenciam o comportamento ao fornecer
esquemas, categorias e modelos cognitivos que so indispensveis ao,
mesmo porque, sem eles, seria impossvel interpretar o mundo e o
comportamento dos outros atores. As instituies exercem influncia sobre
o comportamento no simplesmente ao especificarem o que se deve fazer,
mas tambm o que se pode imaginar fazer num contexto dado.
Por fim, os Neoinstitucionalismo sociolgicos distinguem-se pela sua
maneira de tratar do problema da explicao do surgimento e da
modificao das prticas institucionais. Como vimos, muitos tericos do
institucionalismo da escolha racional explicam o desenvolvimento de uma
instituio referindo-se eficcia com a qual ela serve s finalidades
materiais daqueles que a aceitam. Em oposio a isso, os institucionalistas
sociolgicos sustentam que as organizaes adotam com frequncia uma
nova prtica institucional por razes que tm menos a ver com o aumento
da sua eficincia do que com reforo que oferece sua legitimidade social a
de seus adeptos. Em outros termos, as organizaes adotam formas e
prticas institucionais particulares porque elas tm um valor largamente
reconhecido num ambiente cultural mais amplo. Em certos casos pode
ocorrer que essas prticas sejam aberrantes quando relacionadas ao
cumprimento dos objetivos oficiais da organizao. John L. Campbell
exprime bem esse modo de ver as coisas ao falar de uma lgica das
convenincias sociais por oposio a uma lgica instrumental.

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2.3. Institucionalismo Histrico


O institucionalismo histrico desenvolveu-se como reao contra a anlise da
vida poltica em termos de grupos e contra o estruturo-funcionalismo, que
dominavam a cincia poltica nos anos 1960 e 1970. Este ltimo tem a viso
de que a sociedade constituda por partes (polcia, hospitais, escolas, fazendas) e cada uma possui suas funes, sendo que todas trabalham em conjunto
para promover a estabilidade social.
Esta perspectiva emprestou desses dois mtodos algumas premissas, ao mesmo tempo em que se empenhava em ultrapass-los. Manteve-se do enfoque
dos grupos a ideia de que o conflito entre grupos rivais pela apropriao de
recursos escassos central vida poltica; no entanto, buscaram-se melhores
explicaes, que permitissem dar conta das situaes polticas nacionais e, em
particular, da distribuio desigual do poder e dos recursos. Eles encontraram
essa explicao no modo como a organizao institucional da comunidade poltica e das estruturas econmicas entram em conflito, de tal modo que determinados interesses so privilegiados em detrimento de outros.
Em relao ao estruturo-funcionalismo, o institucionalismo histrico foi influenciado pela concepo de que a comunidade poltica sistema global composto
de partes que interagem. Contudo, criticava-se a tendncia de numerosos estruturo-funcionalistas a considerar as caractersticas sociais, psicolgicas ou
culturais dos indivduos como os parmetros responsveis por uma boa parte
do funcionamento do sistema, ou seja, que as instituies eram criadas a partir das caractersticas da sociedade.
Os institucionalistas analisam o inverso, como as instituies moldam as caractersticas sociais, psicolgicas e culturais dos indivduos. Considera-se que a
organizao institucional da comunidade poltica o principal fator a estruturar
o comportamento coletivo e a estruturar resultados distintos. Assim, privilegiase o estruturalismo inerente s instituies da comunidade poltica de preferncia ao funcionalismo das teorias anteriores, que consideravam as situaes polticas como respostas s exigncias funcionais do sistema.
dedicada uma ateno particular ao Estado, que no era mais um agente
neutro arbitrando entre interesses concorrentes, mas um complexo de instituies capaz de estruturar a natureza e os resultados dos conflitos entre os grupos. Eles buscam analisar porque os recursos de poder so alocados de forma
desigual, os resultados das polticas pblicas no refletem as meras preferncias, esto direcionadas pelas configuraes institucionais passadas e presentes. Os tericos do institucionalismo histrico definem instituio como:
Os procedimentos, protocolos, normas e convenes oficiais e oficiosas inerentes estrutura organizacional da comunidade poltica ou da economia poltica.

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Este conceito abrange desde as regras de uma ordem constitucional ou dos
procedimentos habituais de funcionamento de uma organizao at as convenes que governam o comportamento dos sindicatos ou as relaes entre bancos e empresas. Esses tericos tm a tendncia de associar as instituies s
organizaes e s regras ou convenes editadas pelas organizaes formais.
Hall e Taylor descrevem quatro caractersticas dessa perspectiva:
Em primeiro lugar, esses tericos tendem a conceituar a relao entre as
instituies e o comportamento individual em termos muito gerais.
Segundo, elas enfatizam as assimetrias de poder
funcionamento e ao desenvolvimento das instituies.

associadas

ao

Em seguida, tendem a formar uma concepo do desenvolvimento


institucional que privilegia as trajetrias, as situaes crticas e as
consequncias imprevistas.
Enfim, elas buscam combinar explicaes da contribuio das instituies
determinao de situaes polticas com uma avaliao da contribuio
de outros tipos de fatores, como as ideias, a esses mesmos processos.
Na primeira caracterstica, a anlise do institucionalismo histrico utiliza conceitos muito gerais, no especificando como que as instituies realmente influenciam as decises individuais. Veremos isso melhor a seguir, ao diferenciar
a perspectiva calculadora da cultural.
A segunda caracterstica institucionalismo histrico consiste na importncia que
atribui ao poder, em particular s relaes de poder assimtricas. Todos os
estudos institucionais tm incidncia direta sobre relaes de poder. Os tericos do institucionalismo histrico prestaram ateno sobretudo ao modo como
as instituies repartem o poder de maneira desigual entre os grupos sociais.
As instituies conferem a certos grupos ou interesses um acesso desproporcional ao processo de deciso.
Os adeptos do institucionalismo histrico tambm se tornaram ardentes defensores de uma causalidade social dependente da trajetria percorrida, path
dependent. As foras sociais so modificadas pelas propriedades de cada contexto local, propriedades essas herdadas do passado. As instituies aparecem
como integrantes relativamente permanentes da paisagem da histria, ao
mesmo tempo em que um dos principais fatores que mantm o desenvolvimento histrico sobre um conjunto de trajetos. Em consequncia, os adeptos
do institucionalismo histrico tentaram explicar como as instituies produzem
esses trajetos, vale dizer, como elas estruturam a resposta de uma dada nao
a novos desafios.

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Os primeiros tericos enfatizaram o modo como as capacidades do Estado e
as polticas herdadas existentes estruturam as decises posteriores. Outros
insistem no modo pelo qual as polticas adotadas no passado condicionam as
polticas seguintes, ao encorajarem as foras sociais a se organizar segundo
certas orientaes de preferncia a outras, ou a desenvolver interesses em
polticas cujo abandono envolveria risco eleitoral.
Embora chamem a ateno para o papel das instituies na vida poltica, raro
que os tericos do institucionalismo histrico afirmem que as instituies so o
nico fator que influencia a vida poltica. De moldo geral, procuram situar as
instituies numa cadeia causal que deixe espao para outros fatores, em particular os desenvolvimentos socioeconmicos e a difuso das ideias.

2.4. Perspectiva Calculadora X Cultural


Uma questo crucial para toda anlise institucional a seguinte: como as instituies afetam o comportamento dos indivduos? Os neoinstitucionalistas fornecem dois tipos de resposta a essa questo, gerando duas correntes
diferentes, chamadas por Hall e Taylor de perspectiva calculadora e perspectiva cultural. Cada uma dessas perspectivas responde de modo ligeiramente diferente a trs questes bsicas:
Como os atores se comportam?
O que fazem as instituies?
Por que as instituies se mantm?
Na perspectiva calculadora a primeira pergunta respondida pelos aspectos do
comportamento humano que so instrumentais e orientados no sentido de um
clculo estratgico. Defende-se que os indivduos buscam maximizar seu rendimento, frente a um conjunto de objetivos definidos. O ser humano adotaria
um comportamento estratgico, examinando todas as escolhas possveis para
selecionar aquelas que oferecem um benefcio mximo. Temos aqui o racionalismo que estudamos na aula passada.
Para a perspectiva calculadora, as instituies afetam os comportamentos das
pessoas. Primeiro, oferecem aos atores uma certeza mais ou menos grande
quanto ao comportamento presente e futuro dos outros atores. Mais precisamente, as instituies podem fornecer informaes concernentes ao comportamento dos outros, aos mecanismos de aplicao de acordos, s penalidades
em caso de defeco, etc. Porm, o ponto central que elas afetam o comportamento dos indivduos aos incidirem sobre as expectativas de um ator dado

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no tocante s aes que os outros atores so suscetveis de realizar em reao
s suas prprias aes ou ao mesmo tempo em que elas.
A perspectiva cultural trata dessas questes de modo diferente, ao sublinhar
at que ponto o comportamento jamais inteiramente estratgico, mas limitado pela viso do mundo prpria ao indivduo. Embora reconhecendo que o
comportamento humano racional e orientado para fins, ele enfatiza o fato de
que os indivduos recorrem com frequncia a protocolos estabelecidos ou a
modelos de comportamento j conhecidos para atingir seus objetivos.
As instituies fornecem modelos morais e cognitivos que permitem a interpretao e a ao. O indivduo concebido como uma entidade envolvida num
mundo de instituies composto de smbolos, cenrios e protocolos que fornecem filtros de interpretao, aplicveis situao ou a si prprio, a partir das
quais se define uma linha de ao. No somente as instituies fornecem informaes teis de um ponto de vista estratgico como tambm afetam a
identidade, a imagem de si e as preferncias que guiam a ao.
Para a perspectiva calculadora, as instituies se mantm porque o indivduo
perder mais se evit-las do que se aderir a elas. Quanto mais uma instituio
contribui para resolver dilemas relativos ao coletiva, ou quanto mais ela
torna possveis os ganhos resultantes de trocas, mais ela ser robusta.
J a perspectiva cultural explica a persistncia das instituies ao enfatizar que
muitas das convenes ligadas s instituies sociais no podem ser o objeto
explcito de decises individuais. Pelo contrrio, enquanto componentes elementares a partir das quais a ao coletiva elaborada, certas instituies so
to convencionais ou so to usuais que escapam a todo questionamento
direto e, enquanto construes coletivas, no podem ser transformadas de um
dia para o outro pela simples ao individual.

Questes

Perspectiva Cultural

Como os atores
se comportam?

Clculo estratgico,
Maximizao da satisfao.

Recorrem a protocolos estabelecidos

O que fazem as
instituies?

Reduzem a incerteza,
proporcionam estabilidade.

Fornecem modelos morais e


cognitivos

Por que as instituies se mantm?

Porque contribui para


a resoluo dos dilemas de ao coletiva

No so objeto de decises
individuais. Estruturam as decises

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O neoinstitucionalismo da escolha racional corresponde perspectiva calculadora e o sociolgico cultural. Vimos que uma das caractersticas do institucionalismo histrico conceituar a relao entre as instituies e o comportacomportamento individual em termos muito gerais. Isso por que ele recorre a
ambas essas perspectivas quando tratam da relao entre instituies e aes
na sua anlise. A tendncia seria o institucionalismo histrico deixar de existir
como uma corrente separada, com seus autores seguindo ou a perspectiva
calculadora ou a cultural.

3. Questo Dissertativa
Diferencie as perspectivas racional, histrica e sociolgica do neoinstitucionalismo quanto ao conceito de instituies e ao seu papel nas polticas
pblicas.

A resposta dessa questo deve ser direta. Devemos explicar as trs perspectivas quanto aos pontos solicitados. Procurem no falar de outras coisas no
importantes para a questo, pois o examinador pode tirar pontos por desconhecimento da problemtica, ou mesmo fuga parcial ao tema. Por outro lado,
eu sempre gosto de usar exemplos, acho que enriquece muito o texto:

O neoinstitucionalismo surgiu e se consolidou como uma


abordagem especfica na Cincia Poltica a partir das dcadas
de 1970 e 1980, sendo considerado o paradigma hegemnico
atualmente. Porm, ele no constitui uma corrente de pensamento unificada. Ao contrrio, pelo menos trs mtodos de
anlise diferentes reivindicam o ttulo de neoinstitucionalistas: institucionalismo histrico, institucionalismo da escolha
racional e institucionalismo sociolgico.
O institucionalismo histrico busca compreender como as decises so condicionadas pelos fatores anteriores no tempo.
As instituies so definidas como regras, valores e conhecimentos que foram construdas ao longo dos anos e que limitam as decises do presente. utilizado o conceito de Path
Dependence, ou dependncia da trajetria, para se referir

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dificuldade de se alterar as polticas pblicas que esto sendo
construdas h muitos anos.
Um exemplo o Sistema nico de Sade, poltica pblica
instituda pela Constituio Federal de 1988 e que foi sendo
estruturada ao longo das duas ltimas dcadas em torno de
alguns princpios fundamentais: a descentralizao poltica, a
universalidade, a equidade, a integralidade, a regionalizao,
a hierarquizao, entre outros. No do dia para a noite que
se conseguir, por exemplo, extinguir a universalidade, incluindo critrios de participao restringidos pela renda.
O institucionalismo da escolha racional analisa as instituies
dentro da teoria dos jogos, ou seja, como elas influenciam as
decises dentro de um contexto com diversos atores. Para
essa vertente, as instituies so definidas como os limites
estabelecidos pelo homem para disciplinar as interaes humanas. Dessa forma, o contexto institucional estabelece as
regras do jogo a partir das quais se organizam os comportamentos dos atores. As instituies tm sobre o comportamento do indivduo o efeito de reduzir a incerteza em relao
a como ser a ao dos outros.
Ao instituir limites, as instituies evitariam que as decises
tomadas de acordo com o interesse dos grupos leve a uma
situao ruim para a coletividade. Por exemplo, na poltica de
recursos pesqueiros, so estabelecidas quais espcies podem
ser exploradas, em que quantidade, com uso de quais recursos tecnolgicos e quem pode ter acesso aos recursos. Busca-se evitar a chamada tragdia dos comuns, ou o
esgotamento dos recursos de uso comum.
O institucionalismo sociolgico d nfase aos aspectos culturais, aos valores e aspectos cognitivos que condicionariam as
decises. As instituies so definidas como as crenas, paradigmas, cdigos, culturas e conhecimentos que do suporte s regras e rotinas. Muitas decises no seriam tomadas
apenas a partir de uma racionalidade que calcula custos e
benefcios, mas simplesmente porque existem prticas culturais que direcionam as escolhas.
Muitas polticas no alcanam os resultados esperados porque h um descompasso entre normas culturais prevalecentes em mbito local e instituies introduzidas de cima para

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baixo. A adoo de polticas que se utilizem do cooperativismo como elemento catalisador devem ser pensadas de forma
diferente para as regies Sul e Nordeste, pois na primeira h
uma cultura de cooperativismo muito mais consolidada.

4. Pontos Importantes da Aula


O neoinstitucionalismo da escolha racional analisa as instituies dentro da
teoria dos jogos. Pelo dilema do prisioneiro, todos saem perdendo, pois tomam
as decises pensando apenas neles mesmos. Assim, para essa vertente, as
instituies serviriam para evitar esse tipo de situao, condicionando as pessoas a tomarem decises que gerem benefcios coletivos. Por exemplo, ela ir
defender que as polticas ambientais precisam de instituies para evitar que
todos busquem tirar o mximo de proveito da natureza e acabem gerando
prejuzos para toda a sociedade.
O neoinstitucionalismo histrico busca entender as decises como condicionadas por aquilo que j existe h mais tempo, as instituies (regras, valores,
conhecimentos) que foram construdas ao longo dos anos e que limitam as
decises do presente. Por exemplo, para entender as decises que so tomadas hoje no SUS, preciso conhecer a sua histria de mais de 20 anos. Eles
usam o conceito de Path Dependence, ou dependncia da trajetria, para
dizer que voc no conseguir alterar o SUS do dia para a noite, ele um
transatlntico que leva muito tempo para mudar seu rumo.
O neoinstitucionalismo sociolgico d mais importncia para os valores, os
aspectos cognitivos que condicionariam as decises. Por exemplo, a regio sul
teria maior facilidade em desenvolver o cooperativismo do que o Nordeste,
pois isso faz parte da cultura daquela regio, que veio junto com os imigrantes
alemes, poloneses, ucranianos, etc. Uma poltica de fomento ao cooperativismo deve ser pensada diferentemente para as duas regies.

5. Questes Comentadas
1. (ESAF/CGU/2012) Na abordagem tradicional das polticas pblicas, as
aes do governo seriam produzidas por formuladores benvolos. Com base
nessa perspectiva, as polticas pblicas seriam determinadas exogenamente
ao sistema poltico e concebidas e implementadas de forma predominante-

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mente tecnocrtica. Em grande medida, a partir da perspectiva crtica sobre a abordagem tradicional das polticas pblicas que evolui o debate contemporneo sobre a importncia das instituies nas polticas pblicas. Essa
nova abordagem tem sido cognominada de neoinstitucionalismo.
Indique qual das afirmativas abaixo melhor caracteriza as contribuies dos
neoinstitucionalistas para o debate recente sobre polticas pblicas.
a) A nfase no papel que as instituies responsveis pela liberalizao do
comrcio exterior possuem na explicao das diferenas entre as taxas de
crescimento dos diferentes pases.
b) O reconhecimento que pases com sistemas polticos fundados no voto
majoritrio simples tm desempenho macroeconmico superior daqueles
onde prevalece outros sistemas eleitorais.
c) A relao de causalidade entre capital social e corrupo, ou seja, pases
onde existem redes informais de confiana bem estabelecidas so mais corruptos.
d) A constatao de que custos transacionais influenciam as estruturas de
governana apenas no curto prazo.
e) A proposio de que as diferenas nas bases institucionais que
fundamentam as transaes polticas intertemporais explicam muitas das
diferenas no desempenho econmico entre naes.

A letra A foi dada como errada. Ela ficou muito confusa, mal escrita, confundindo acerca do seu significado. Parece que foi copiada de algum texto, retirada de seu contexto e alterada em algum ponto para ficar errada. Porm, sem o
contexto, no conseguimos compreender o que ela realmente quer dizer. Para
o neoinstitucionalismo, as instituies possuem sim papel preponderante na
explicao das diferentes entre as taxas de crescimento econmico, como est
na letra E, que certa. O neoinstitucionalismo estuda importncia das instituies para o funcionamento da economia, visto que as imperfeies do mercado requerem o estabelecimento de normas que organizem a ao coletiva.
Nesse sentido, as instituies e organizaes afetam o desempenho da economia na medida em que, ao dar forma e estruturar as interaes humanas,
reduzam as incertezas e induzam a cooperao, diminuindo os custos das
transaes. Nesse sentido, no vejo erro na letra A, mas essa no era a nfase do neoinstitucionalismo.
A ESAF afirmou o seguinte no parecer que manteve o gabarito da questo:
Os candidatos alegam que a afirmativa A) deveria ser considerada verdadeira ou no pode ser julgada adequadamente por problemas de redao.

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O argumento no procede. O comando da questo solicita que o candidato
indique a alternativa que melhor (nfase minha) caracteriza as contribuies do neoinstitucionalismo para o debate recente sobre polticas pblicas.
A alternativa e), que consta do gabarito, claramente a que melhor caracteriza a posio dos neoinstitucionalistas, o que no contestado pelos
candidatos.
Ademais, a alternativa a) no pode estar correta, pois associa a contribuio dos neoinstitucionalistas s teses que explicam a diferena entre taxas
de crescimento dos pases liberalizao do comrcio. Tal tese foi um dos
pilares dos argumentos dos economistas de orientao neoclssica que prevaleceram no debate sobre desenvolvimento econmico durante grande
parte das dcadas de 70 e 80. No entanto, esse argumento no apenas deixou de ser hegemnico, mas no caracteriza a posio dos principais expoentes da corrente neoinstitucionalista sobre as causas das diferenas nas
taxas de crescimento econmico entre pases.

Portanto, o erro da letra A associar a liberalizao do comrcio exterior


com as taxas de crescimento, ou seja, exigia um conhecimento de economia.
O papel das instituies na alternativa desnecessrio. Questo mal formulada. O importante que vocs percebam uma coisa que a ESAF faz muito, que
cobrar a alternativa mais correta. Muitas vezes, temos mais de uma alternativa que no contem erro, mas uma delas a que melhor caracteriza. Por
isso sempre tomem cuidado.
A letra B errada. Pelo que eu conhea, no h comprovao de que determinado sistema eleitoral possuam melhores efeitos sobre o desempenho econmico. Em termos de presena do eleitorado nas urnas e representatividade
de grupos sociais, os sistemas proporcionais so mais eficientes; por outro
lado, ambos so equivalentes no desempenho econmico e no poltico. Ou
seja, pases de sistema majoritrio, com gabinetes mais estveis e duradouros,
no seriam mais eficientes na implementao de polticas pblicas que pases
com sistema proporcional. Tambm no a nfase do neoinstitucionalismo.
A letra C errada, a teoria da capital social, que no est no neoinstitucionalismo, afirma que quanto maior o capital social, ou seja, quanto maior a confiana, MENOR a corrupo.
A letra D errada, os custos de transao influenciam as estruturas de governana no s no curto prazo, mas tambm no longo, resultando em diferenas nos desempenhos econmicos dos pases.
Gabarito: E.

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2. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Um dos pontos de partida da abordagem


neoinstitucionalista a crtica anlise comportamentalista (behaviorista),
segundo a qual seria possvel explicar todos os fenmenos de governo em
termos do comportamento humano observado e observvel. postulado do
neoinstitucionalismo na anlise das polticas pblicas:
a) as preferncias manifestas de um sujeito so seus verdadeiros interesses.
b) as preferncias individuais de uma coletividade de sujeitos podem ser
agregadas, dando origem ao que se define como interesse pblico.
c) na democracia, os mecanismos de agregao de interesses so eficazes
para expressar o interesse pblico.
d) na democracia, a disputa entre mltiplos interesses opera como um mecanismo de controle sobre a tendncia das instituies a enviesar as preferncias coletivas.
e) os mecanismos de decises coletivas impem limites ao processo poltico,
permitindo a tomada de decises at mesmo onde no h consenso
evidente.

Essa questo foi tirada do texto de Ellen Immergut, da coletnea de Polticas


Pblicas da ENAP. Vimos que, segundo a autora, o Neoinstitucionalismo possui
trs premissas bsicas:
As preferncias ou interesses expressos em aes no devem ser
confundidos com "verdadeiras" preferncias (a letra A errada);
Mtodos de agregao de interesses inevitavelmente trazem distores;
Configuraes institucionais podem privilegiar conjuntos especficos de
interesses e, portanto, podero necessitar de reformas.
J em relao ao somatrio de preferncias, os institucionalistas o enxergam
como um processo complexo, em que a anlise das preferncias individuais
no capaz de explicar inteiramente as decises coletivas. O Neoinstitucionalismo rejeita a possibilidade de agregao de interesses e afirma que os mecanismos de agregao no somam, mas remodelam, uma vez que so
desenvolvidas novas ideias com as discusses e as pessoas redefinem suas
preferncias. H uma diferena entre a vontade de todos e a vontade geral.
Enquanto a primeira considera o interesse particular, a segunda considera o
interesse comum. A soma dos interesses individuais no suficiente para se
formar o interesse pblico. As letras B e C so erradas.

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Se houvesse uma simples soma de interesses, se os eleitores pudessem expressar plena e livremente suas opinies sobre cada poltica pblicas, o resultado seria, provavelmente, um caos de opinies. No entanto, possvel tomar
decises mesmo onde no h consenso evidente. As instituies permitem que
as escolhas sejam feitas porque elas no permitem que seja considerada qualquer escolha poltica concebvel. Elas impem limitaes. A anlise institucionalista concentra-se em mostrar que preferncias e decises so produtos de
instituies. A letra E certa.
A letra D errada porque as instituies moldam as preferncias individuais.
Segundo a autora:
A anlise institucionalista concentra-se em mostrar que preferncias e decises so produtos de instituies.

Gabarito: E.

3. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) O neoinstitucionalismo comporta um conhecido conjunto de perspectivas, entre elas, a teoria das organizaes. Identifique quais dos conceitos abaixo so prprios da abordagem
neoinstitucionalista na perspectiva organizacional e marque a opo correta.
1 - Ciclo de preferncias;
2 - Estruturas interpretativas;
3 - Risco de resultados sub-timos ou nenhum resultado;
4 - Racionalidades alternativas;
5 - Roteiros da Lata de Lixo (Garbage Can).
So prprios da abordagem neo-institucionalista na perspectiva organizacional.
a) Todos os conceitos.
b) Os conceitos nmeros 2 e 5.
c) Os conceitos nmeros 1 e 3.
d) Os conceitos nmeros 1 e 5.
e) Os conceitos nmeros 2 e 4.

Os ciclos de preferncias esto no neoinstitucionalismo da escolha racional.


Vimos que este surgiu da anlise do comportamento dos congressistas americanos. Se os pressupostos da teoria racional fossem verdadeiros, no seria
possvel formar maiorias estveis, para votar as leis, j que haveria mltiplas
escalas de preferncia dos legisladores e o carter multidimensional das quesProf. Rafael Encinas
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tes deveriam rapidamente gerar ciclos, nos quais cada nova maioria invalidaria as leis propostas pela maioria precedente. Essas alternncias de maioria
so chamadas de ciclos majoritrios, ou ciclos de preferncias, em que a cada
nova maioria seriam revistas as decises anteriores.
As estruturas interpretativas esto no neoinstitucionalismo sociolgico. A teoria
das organizaes defende que limites inerentes cognio, sejam humanos ou
organizacionais, impedem a tomada de decises racionais. O tempo e as informaes no so abundantes o suficiente para permitir que os indivduos
calculem as preferncias com base na plena ponderao de todas as alternativas e suas consequncias. O comportamento no expressaria preferncias,
mas resultaria dos diversos mecanismos que os indivduos adotam para enfrentar e superar seus limites cognitivos. Segundo Scott:
J o pilar cognitivo formado pelo universo de smbolos e significados,
constituindo realidades sociais e estruturas interpretativas.

O risco de resultados sub-timos est no neoinstitucionalismo da escolha racional, quando as decises individuais em contexto de interao com outros
agentes podem levar contrafinalidade, ou seja, uma situao que ruim para
todos.
As racionalidades alternativas esto no neoinstitucionalismo histrico. Segundo
Ellen Immergut:
Esses acadmicos esto interessados em racionalidades alternativas. Indivduos e coletividades podem desenvolver interpretaes de seus interesses
e metas vises globais , que divergem daquelas predicadas pela racionalidade de meios e fins.

Assim, eles buscam uma racionalidade alternativa instrumental, da burocracia, para explicar as aes.
Vimos que o modelo garbage can uma das teorias que se enquadram no
neoinstitucionalismo sociolgico.
Gabarito: B.

4. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) O neo-institucionalismo tem se revelado


uma profcua abordagem na anlise das estratgias e resultados das polticas pblicas. Examine os enunciados abaixo sobre o neo-institucionalismo e
marque a opo correta.

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1 - Uma deciso o resultado das regras de deciso especficas em jogo,


bem como dos esforos dos atores relevantes do processo em tirar vantagem dessas regras.
2 - Os indivduos tomam decises com base na sua confiana em padres
operacionais de procedimentos, e usam o tempo e as informaes disponveis para avaliar todas as alternativas e suas consequncias.
3 - As economias e os sistemas polticos so estruturados por profundas interaes entre os diversos atores, que carregam traos de suas prprias histrias e operam segundo lgicas e em contextos diferenciados.
4 - As estratgias para a definio, organizao e mobilizao de interesses
so afetadas decisivamente pela estrutura de oportunidades, mas s tangencialmente pelas autoridades e pela cultura poltica.
a) Todos os enunciados esto corretos.
b) Os enunciados nmeros 1 e 2 esto corretos.
c) Os enunciados nmeros 1 e 3 esto corretos.
d) Os enunciados nmeros 3 e 4 esto corretos.
e) Os enunciados nmeros 2 e 3 esto corretos.

A primeira afirmao certa, pois fala que as instituies (regras do jogo, regras de deciso) condicionam as decises. Como as instituies no so neutras, os atores buscam tirar proveito disso.
A segunda afirmao errada, traz a descrio do racionalismo, de que os
atores conseguem avaliar as alternativas e consequncias.
A terceira afirmao certa. As instituies no so neutras, pois so formadas pela interao entre os atores. Porm, lembrem-se que elas no apenas
influenciadas pelos atores, elas tambm influenciam suas preferncias.
A quarta afirmao errada. As instituies, como a cultura e as autoridades,
so sim muito importantes nas decises.
Gabarito: C.

5.1. Questes de Outras Bancas


(CESPE/MCTI/2012) Com relao aos modelos de tomada de deciso e ao
neoinstitucionalismo, julgue os itens seguintes.

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5. De acordo com a teoria neoinstitucionalista, existem regras gerais e


formas de entendimento predominantes em cada sociedade, as quais influenciam decisivamente sobre as formas de agir e de interpretar das pessoas.
6. Na abordagem racional de tomada de decises, a definio dos meios e
fins uma etapa que ocorre simultaneamente ao processo de escolha.
A questo 05 certa, o neoinstitucionalismo analisa como as instituies influenciam as decises e aes das pessoas. Essas instituies podem ser vistas
como as regras do jogo, na perspectiva racional, ou como os valores, prticas culturais, etc., na perspectiva sociolgica.
A questo 06 errada, no modelo racional, que vimos na aula passada, o
agente que toma a deciso conta com informaes completas, ele sabe de
antemo os meios e fins, a sim vai fazer as escolhas.
Gabarito: C, E.

7. (FMP/TCE-RS/2012) Segundo Hogwood e Gunn (1993), h, pelo menos,


sete perspectivas para analisar uma poltica pblica. A respeito dessas perspectivas, assinale a alternativa CORRETA.
(A) Estudos de contedos polticos, em que os dados so organizados para
ajudar os tomadores de deciso a adotar decises.
(B) Estudos do processo das polticas, em que se presta ateno s etapas
pelas quais passa um assunto e se procura verificar a influncia de diferentes setores no desenvolvimento desse assunto.
(C) Estudos de produtos de uma poltica, que se localizam entre a anlise de
poltica e as anlises para a poltica e podem ser descritivos ou prescritivos.
(D) Estudos de avaliao, que tratam de explicar por que os nveis de despesa ou o fornecimento de servios variam entre reas.
(E) Informao para a elaborao de polticas, em que o analista pressiona,
no processo de poltica, em favor de ideias ou opes especficas.

Vimos na aula que para Hogwood e Gunn h, pelo menos, sete perspectivas
para analisar uma poltica:
1.

Estudos de contedos polticos, em que o analista procura descrever e


explicar a gnese e o desenvolvimento de polticas especficas;

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2. Estudos do processo das polticas, em que se presta ateno s etapas
pelas quais passa um assunto e se procura verificar a influncia de diferentes setores no desenvolvimento desse assunto [b];
3. Estudos de produtos de uma poltica, que tratam de explicar por que os
nveis de despesa ou o fornecimento de servios variam entre reas [d];
4. Estudos de avaliao, que se localizam entre a anlise de poltica e as
anlises para a poltica e podem ser descritivos ou prescritivos [c];
5. Informao para a elaborao de polticas, em que os dados so organizados para ajudar os tomadores de deciso a adotar decises [a];
6. Anlise de processo, em que se procura melhorar a natureza dos sistemas de elaborao de polticas;
7. Anlise de polticas, em que o analista pressiona, no processo de poltica,
em favor de ideias ou opes especficas [e].
Gabarito: B.

8. (CESPE/TCE-AC/2009) Com relao s polticas pblicas, seu processo


de formulao e seu desenvolvimento, assinale a opo correta.
(A) As polticas pblicas, no processo de construo do Estado moderno, so
instrumentos de materializao da interveno da sociedade no Estado, expressando as dimenses de poder, estabelecendo os limites, o contedo e os
mecanismos dessa interveno.
(B) A produo de polticas pblicas resultado de um processo decisrio
baseado nas relaes de poder e na alocao imperativa de valores, a princpio, para benefcio da sociedade.
(C) Pode-se considerar que as polticas pblicas so o conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relaes de poder e se destinam
soluo pacfica dos conflitos quanto a bens e recursos pblicos.
(D) A construo das polticas pblicas tem como alicerces o regime poltico
nacional, a poltica estatal e a realidade nacional, com suas necessidades
sociais, em uma dimenso interna do Estado.
(E) A poltica pblica, sob a gide do modelo institucional, tem como
pressuposto basilar a compreenso de que a interao entre os grupos o
aspecto mais importante da poltica.

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A letra A errada porque as polticas pblicas so um instrumento de interveno do Estado na sociedade, e no o contrrio.
A letra B certa. Vimos que Maria das Graas Rua define polticas pblicas
como outputs, resultantes das atividades poltica (politics): compreendem o
conjunto das decises e aes relativas alocao imperativa de valores.
A letra C errada. Ela tambm foi tirada da Maria das graas Rua (o texto
est na leitura sugerida), que afirma que:
Cabe indagar, ento, o que a poltica. Uma definio bastante simples
oferecida por Schmitter: poltica a resoluo pacfica de conflitos. Entretanto, este conceito demasiado amplo, restringe pouco. E' possvel delimitar um pouco mais e estabelecer que a poltica consiste no conjunto de
procedimentos formais e informais que expressam relaes de poder e que
se destinam resoluo pacfica dos conflitos quanto a bens pblicos.

Portanto, a alternativa errada porque traz a definio de poltica, e no de


poltica pblica.
A letra D errada porque no dimenso INTERNA do Estado, mas sim a
sua atuao junto sociedade.
A letra E errada. Segundo os modelos de Dye, a descrio da Teoria dos
Grupos. J o modelo institucional entende que as atividades polticas geralmente giram em torno de instituies governamentais especficas, como o
Congresso, a Presidncia, os Tribunais, etc. Essas instituies oficialmente
estabelecem, implementam e fazem cumprir as polticas pblicas
Gabarito: B.

9. (CESPE/TCE-AC/2009) A secretaria executiva de educao de determinado municpio idealizou um programa indito de democratizao da gesto
escolar. Organizada em gerncias, a secretaria assumiu a responsabilidade
pela implantao e conduo dos projetos e programas de democratizao
da gesto escolar. Ressalta-se que as propostas no tiveram suporte de
pesquisas ou percepes da sociedade, ou grupos especficos desta. Assinale
a opo que identifica o modelo gerencial adotado na situao hipottica
acima.
(A) Modelo institucional: as instituies governamentais so os responsveis
oficiais pelo estabelecimento, pela implantao e pela gesto de polticas.

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(B) Modelo de processo: tal perspectiva interpreta o policy process como


uma srie de atividades polticas, de identificao de problemas e formulao, legitimao, implementao e avaliao de polticas.
(C) Modelo de elite: as polticas pblicas fluem de cima para baixo, refletindo
em maior intensidade as preferncias e os valores das elites.
(D) Modelo incremental: v a poltica pblica como uma continuao das atividades do governo anterior com apenas algumas modificaes incrementais.
(E) Modelo sistmico: encara as polticas pblicas como respostas de um
sistema poltico para as foras e vozes oriundas de um sistema social.

Pelo enunciado, percebemos a importncia da instituio secretaria executiva.


Vimos que o modelo institucional aquele em que as atividades polticas geralmente giram em torno de instituies governamentais especficas, como o
Congresso, a Presidncia, os Tribunais, etc. Essas instituies oficialmente
estabelecem, implementam e fazem cumprir as polticas pblicas.
Gabarito: A.

5.2. Lista das Questes


1. (ESAF/CGU/2012) Na abordagem tradicional das polticas pblicas, as
aes do governo seriam produzidas por formuladores benvolos. Com base
nessa perspectiva, as polticas pblicas seriam determinadas exogenamente ao
sistema poltico e concebidas e implementadas de forma predominantemente
tecnocrtica. Em grande medida, a partir da perspectiva crtica sobre a abordagem tradicional das polticas pblicas que evolui o debate contemporneo
sobre a importncia das instituies nas polticas pblicas. Essa nova abordagem tem sido cognominada de neoinstitucionalismo.
Indique qual das afirmativas abaixo melhor caracteriza as contribuies dos
neoinstitucionalistas para o debate recente sobre polticas pblicas.
a) A nfase no papel que as instituies responsveis pela liberalizao do
comrcio exterior possuem na explicao das diferenas entre as taxas de
crescimento dos diferentes pases.
b) O reconhecimento que pases com sistemas polticos fundados no voto majoritrio simples tm desempenho macroeconmico superior daqueles onde
prevalece outros sistemas eleitorais.

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c) A relao de causalidade entre capital social e corrupo, ou seja, pases
onde existem redes informais de confiana bem estabelecidas so mais corruptos.
d) A constatao de que custos transacionais influenciam as estruturas de governana apenas no curto prazo.
e) A proposio de que as diferenas nas bases institucionais que fundamentam as transaes polticas intertemporais explicam muitas das diferenas no
desempenho econmico entre naes.

2. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Um dos pontos de partida da abordagem neoinstitucionalista a crtica anlise comportamentalista (behaviorista), segundo a qual seria possvel explicar todos os fenmenos de governo em termos do
comportamento humano observado e observvel. postulado do neoinstitucionalismo na anlise das polticas pblicas:
a) as preferncias manifestas de um sujeito so seus verdadeiros interesses.
b) as preferncias individuais de uma coletividade de sujeitos podem ser agregadas, dando origem ao que se define como interesse pblico.
c) na democracia, os mecanismos de agregao de interesses so eficazes
para expressar o interesse pblico.
d) na democracia, a disputa entre mltiplos interesses opera como um mecanismo de controle sobre a tendncia das instituies a enviesar as preferncias
coletivas.
e) os mecanismos de decises coletivas impem limites ao processo poltico,
permitindo a tomada de decises at mesmo onde no h consenso evidente.

3. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) O neoinstitucionalismo comporta um conhecido conjunto de perspectivas, entre elas, a teoria das organizaes. Identifique
quais dos conceitos abaixo so prprios da abordagem neoinstitucionalista na
perspectiva organizacional e marque a opo correta.
1 - Ciclo de preferncias;
2 - Estruturas interpretativas;
3 - Risco de resultados sub-timos ou nenhum resultado;
4 - Racionalidades alternativas;
5 - Roteiros da Lata de Lixo (Garbage Can).
So prprios da abordagem neo-institucionalista na perspectiva organizacional.

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a) Todos os conceitos.
b) Os conceitos nmeros 2 e 5.
c) Os conceitos nmeros 1 e 3.
d) Os conceitos nmeros 1 e 5.
e) Os conceitos nmeros 2 e 4.

4. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) O neo-institucionalismo tem se revelado uma


profcua abordagem na anlise das estratgias e resultados das polticas pblicas. Examine os enunciados abaixo sobre o neo-institucionalismo e marque a
opo correta.
1 - Uma deciso o resultado das regras de deciso especficas em jogo, bem
como dos esforos dos atores relevantes do processo em tirar vantagem dessas regras.
2 - Os indivduos tomam decises com base na sua confiana em padres operacionais de procedimentos, e usam o tempo e as informaes disponveis para
avaliar todas as alternativas e suas consequncias.
3 - As economias e os sistemas polticos so estruturados por profundas interaes entre os diversos atores, que carregam traos de suas prprias histrias
e operam segundo lgicas e em contextos diferenciados.
4 - As estratgias para a definio, organizao e mobilizao de interesses
so afetadas decisivamente pela estrutura de oportunidades, mas s tangencialmente pelas autoridades e pela cultura poltica.
a) Todos os enunciados esto corretos.
b) Os enunciados nmeros 1 e 2 esto corretos.
c) Os enunciados nmeros 1 e 3 esto corretos.
d) Os enunciados nmeros 3 e 4 esto corretos.
e) Os enunciados nmeros 2 e 3 esto corretos.

(CESPE/MCTI/2012) Com relao aos modelos de tomada de deciso e ao neoinstitucionalismo, julgue os itens seguintes.
5. De acordo com a teoria neoinstitucionalista, existem regras gerais e formas de entendimento predominantes em cada sociedade, as quais influenciam
decisivamente sobre as formas de agir e de interpretar das pessoas.
6. Na abordagem racional de tomada de decises, a definio dos meios e
fins uma etapa que ocorre simultaneamente ao processo de escolha.
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7. (FMP/TCE-RS/2012) Segundo Hogwood e Gunn (1993), h, pelo menos,
sete perspectivas para analisar uma poltica pblica. A respeito dessas perspectivas, assinale a alternativa CORRETA.
(A) Estudos de contedos polticos, em que os dados so organizados para
ajudar os tomadores de deciso a adotar decises.
(B) Estudos do processo das polticas, em que se presta ateno s etapas
pelas quais passa um assunto e se procura verificar a influncia de diferentes
setores no desenvolvimento desse assunto.
(C) Estudos de produtos de uma poltica, que se localizam entre a anlise de
poltica e as anlises para a poltica e podem ser descritivos ou prescritivos.
(D) Estudos de avaliao, que tratam de explicar por que os nveis de despesa
ou o fornecimento de servios variam entre reas.
(E) Informao para a elaborao de polticas, em que o analista pressiona, no
processo de poltica, em favor de ideias ou opes especficas.

8. (CESPE/TCE-AC/2009) Com relao s polticas pblicas, seu processo de


formulao e seu desenvolvimento, assinale a opo correta.
(A) As polticas pblicas, no processo de construo do Estado moderno, so
instrumentos de materializao da interveno da sociedade no Estado, expressando as dimenses de poder, estabelecendo os limites, o contedo e os
mecanismos dessa interveno.
(B) A produo de polticas pblicas resultado de um processo decisrio baseado nas relaes de poder e na alocao imperativa de valores, a princpio,
para benefcio da sociedade.
(C) Pode-se considerar que as polticas pblicas so o conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relaes de poder e se destinam soluo pacfica dos conflitos quanto a bens e recursos pblicos.
(D) A construo das polticas pblicas tem como alicerces o regime poltico
nacional, a poltica estatal e a realidade nacional, com suas necessidades sociais, em uma dimenso interna do Estado.
(E) A poltica pblica, sob a gide do modelo institucional, tem como pressuposto basilar a compreenso de que a interao entre os grupos o aspecto
mais importante da poltica.

9. (CESPE/TCE-AC/2009) A secretaria executiva de educao de determinado


municpio idealizou um programa indito de democratizao da gesto escolar.
Organizada em gerncias, a secretaria assumiu a responsabilidade pela imProf. Rafael Encinas
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plantao e conduo dos projetos e programas de democratizao da gesto
escolar. Ressalta-se que as propostas no tiveram suporte de pesquisas ou
percepes da sociedade, ou grupos especficos desta. Assinale a opo que
identifica o modelo gerencial adotado na situao hipottica acima.
(A) Modelo institucional: as instituies governamentais so os responsveis
oficiais pelo estabelecimento, pela implantao e pela gesto de polticas.
(B) Modelo de processo: tal perspectiva interpreta o policy process como uma
srie de atividades polticas, de identificao de problemas e formulao, legitimao, implementao e avaliao de polticas.
(C) Modelo de elite: as polticas pblicas fluem de cima para baixo, refletindo
em maior intensidade as preferncias e os valores das elites.
(D) Modelo incremental: v a poltica pblica como uma continuao das atividades do governo anterior com apenas algumas modificaes incrementais.
(E) Modelo sistmico: encara as polticas pblicas como respostas de um sistema poltico para as foras e vozes oriundas de um sistema social.

5.3. Gabarito
1. E

4. C

7. B

2. E

5. C

8. B

3. B

6. E

9. A

6. Leitura Sugerida
As trs verses do neo-institucionalismo. Peter Hall e Rosemary Taylor.
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S010264452003000100010

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