Desafios do Gestor Pblico na Busca da Adoo das Melhores Prticas no

Gerenciamento da Terceirizao de TI
Autoria: Luiza Gonalves de Paula, Francis Berenger Machado

Conforme observado por Teixeira et al (2009), a palavra terceirizao carrega fortes

contedos emocionais e ideolgicos. Muito se polariza entre inchar a mquina administrativa
ou destruir sua inteligncia organizacional com a terceirizao de seus processos. H muitas
leis que regulamentam a terceirizao de TI na Administrao Pblica Federal, sendo a Lei n
8.666/93 a mais importante por estabelecer rituais para planejamento, seleo e execuo dos
servios terceirizados e, ainda, direcionar as empresas pblicas a utilizar a modalidade prego
para seleo de seus fornecedores. O modelo e-SCM-CL vai alm e identifica as melhores
prticas a serem utilizadas no processo de terceirizao de servios de TI por parte das
organizaes cliente, utilizando conceitos como reas e nveis de capacitao, permitindo que
se avalie a maturidade das empresas em relao ao seu modelo de terceirizao de TI. Este
trabalho procura, atravs de uma pesquisa bibliogrfica e de um estudo de caso em uma
empresa pblica brasileira do setor bancrio, desenvolver um panorama dos desafios
enfrentados pelos gestores pblicos ao tentar implementar as melhores prticas e
regulamentaes, uma vez que estes desafios no ficaram claros na bibliografia investigada.
Quanto aos fins, a pesquisa descritiva e explicativa e quanto aos meios bibliogrfica e de
campo. A amostra foi definida observando o critrio de acessibilidade. Foram conduzidas
entrevistas semi-estruturadas com o corpo gerencial das reas de desenvolvimento e
operaes da empresa pblica brasileira do setor bancrio. O tratamento dos dados se deu pela
abordagem fenomenolgica. A pesquisa no foi conclusiva, por se tratar de um material
bibliogrfico restrito e de uma amostra pequena. A populao mostrou-se heterognea na
forma de visualizar as questes, o que d mais confiabilidade pesquisa a despeito do espao
amostral ser pequeno. Como resultado das entrevistas foi possvel observar alguns pontos de
convergncia: a estratgia de terceirizao da empresa pblica muito genrica, a Lei n
8.666/93 torna bastante difcil qualquer tipo de flexibilizao, no h ferramentas e/ou
processos adequados que permitam que os objetivos da terceirizao possam ser medidos, os
critrios de seleo utilizados foram criados de acordo com os critrios existentes no mercado
e no observou as condies presentes no ambiente da organizao, o corpo funcional
mostrou-se despreparado para o modelo de terceirizao proposto. Os modelos de
terceirizao que eram utilizados nas empresas pblicas brasileiras no eram vantajosos, uma
vez que pagavam pela simples alocao de mo-de-obra e no se preocupavam com a
apresentao dos resultados alcanados com a terceirizao. No entanto, a mudana do
modelo body shopping para desempenho por resultados apresentou forte impacto nas entregas
da rea de TI da organizao, que teve que aprender a fazer gesto efetiva de suas demandas.
A pergunta que fica ao final at que ponto o que se economiza nos modelos atuais de
contratao nas empresas pblicas compensa a no entrega de valor de TI, por parte das
empresas contratadas, s reas de negcios das organizaes do setor pblico.

1 - Introduo
Com a crescente necessidade da utilizao da TI como elemento estratgico na
chamada Nova Economia Digital, as empresas pblicas brasileiras tambm tm se mobilizado
neste sentido, gerando um aumento na demanda cada vez mais intensa de servios na rea da
Tecnologia da Informao. O Brasil j se transformou em um dos maiores prestadores de
servios de Governo Eletrnico no mundo, de maneira que a TI pblica tem forte impacto
sobre a vida dos cidados brasileiros.
Como as atividades de informtica sempre foram consideradas atividades-meio por
parte do governo, estas so alvo de terceirizao de servios conforme o Decreto-lei n 200,
de 25 de fevereiro de 1967:
At.10 7 Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenao, superviso e controle e com
o objetivo de impedir o crescimento desmesurado da mquina administrativa, a Administrao procurar
desobrigar-se da realizao material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possvel, execuo
indireta, mediante contrato, desde que exista, na rea, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e
capacitada a desempenhar os encargos de execuo. 8 A aplicao desse critrio est condicionada, em
qualquer caso, aos ditames do interesse pblico e s convenincias da segurana nacional.

poca da publicao do Decreto-lei mencionado anteriormente, ocorreu a Reforma

Administrativa desenvolvida pelo Ministrio da Administrao e Reforma do Estado
MARE, que determinava a eliminao da execuo das atividades-meio por parte da
Administrao Pblica. Tais atividades no adicionariam valor intrnseco ao servio pblico.
O Acrdo 975/2005 do Tribunal de Contas da Unio (TCU) explica o contexto do
surgimento da idia de terceirizao nas empresas pblicas brasileiras:
A viso neoliberal que minimiza o papel do governo no desenvolvimento do pas determinaria a reduo do
labor da Administrao Pblica. Para diminuir o tamanho da mquina estatal, o governo desenvolveu esta
estratgia de substituio de mo-de-obra das atividades-meio por pessoal contratado.

De acordo com o TCU, os gastos com terceirizao de TI no mbito da Unio so

expressivos, sendo superiores a R$6 bilhes anuais em 2008. Dado o significativo valor, o
TCU vem orientando os rgos da Administrao Pblica Federal quanto s melhores prticas
de terceirizao de TI, seja na fase de aquisio, na fase de gesto dos contratos ou ainda na
fase de encerramento. Neste sentido, a rea de Gesto da TI ganhou na Administrao Pblica
Federal uma importncia maior justificada pelo crescente montante de recursos financeiros da
Unio que so gastos anualmente com a terceirizao de TI em seus rgos, bem como devido
posio estratgica que a TI assumiu frente aos negcios pblicos. Enquanto que nas
empresas particulares a fiscalizao dos gastos e custos interessa principalmente aos
acionistas e executada por auditores, a fiscalizao dos gastos e custos das empresas
pblicas brasileiras executada pelo TCU e interessa sociedade brasileira como um todo.
Quando Bergamaschi (2004) j em seu estudo exploratrio sobre terceirizao de TI
observa que existe pequena quantidade de estudos sobre o mercado brasileiro de terceirizao
de TI, pode-se dizer que menor ainda a produo sobre a terceirizao de TI em empresas
pblicas brasileiras, tendo-se apenas levantamentos da Secretaria de Fiscalizao de
Tecnologia da Informao (SEFTI) do TCU e os acrdos resultantes de tais levantamentos.
Dentro deste contexto, algumas questes so de grande relevncia no gerenciamento
das reas de TI em empresas pblicas: Quais so os desafios dos gestores das empresas
pblicas brasileiras ao tentar aplicar as melhores prticas em terceirizao de TI em suas
estruturas organizacionais? Quais obstculos as organizaes pblicas possuem dificultando a
eficcia do modelo de gesto? Quais seriam os pontos a serem melhorados na Administrao
Pblica Federal para buscar um modelo de gesto mais estratgico de terceirizao de TI?

Pg. 2

2 Terceirizao da TI na Administrao Pblica Federal

As reflexes e as propostas de mudana na rea pblica sempre envolvem mltiplas
perspectivas. Aspectos tcnicos, polticos, legais e ticos se interconectam e necessariamente
devem fazer parte das anlises mais abrangentes. Quando no h aprofundamento, e as
dimenses do problema no so desvendadas, os debates caminham para generalizaes
simplistas e maniquestas. o que ocorre com a terceirizao, palavra que carrega contedos
emocionais e ideolgicos como ocorre com outras correlatas como privatizao,
neoliberalismo e estado mnimo (TEIXEIRA et al., 2009).
Desde 25 de fevereiro de 1967, atravs do Decreto-lei n 200, a Administrao Pblica
Federal orienta que atividades executivas sejam preferencialmente executadas por execuo
indireta (contratao de servios), com o objetivo de permitir Administrao concentrar-se
nas atividades de gesto, garantir o alcance da qualidade e evitar o crescimento desmesurado
da mquina administrativa.
Teixeira et al.(2009) ainda explica que muitos polarizam o assunto da terceirizao:
inchar a mquina estatal ou destru-la, perdendo inteligncia e capacidade executiva.
Demonstra ainda que h concepes taxativas e errneas de que o Estado sempre trabalha mal
ou pior que as empresas privadas e que, portanto, a terceirizao automaticamente elevaria a
eficincia. A verdade que nada funciona bem se no for bem administrado.
Na Lei n 7.232 de 1984, o Congresso Nacional brasileiro j declarava que a Poltica
Nacional de Informtica deve-se orientar pela natureza estratgica da informtica e a
influncia desta no esforo desenvolvido pela Nao, para alcanar melhores estgios de
bem-estar social. As terceirizaes de TI inicialmente contemplavam contratos de simples
alocao de mo-de-obra, sem a preocupao com resultados e sem a gesto dos servios
terceirizados, assim como acontecia com as demais terceirizaes na Administrao Pblica
Federal.
Posteriormente, a lei n 8.666, de 21 de junho de 1993 mudou a forma como as
contrataes eram feitas at ento na Administrao Pblica Federal, estabelecendo regras
claras a serem seguidas de forma a garantir os princpios constitucionais da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Esta lei causou uma mudana cultural e
organizacional nos entes da Administrao Pblica Federal, uma vez que passam a trabalhar
no mais com a mera alocao de mo-de-obra, mas a exercer mais gerenciamento e controle
sobre os servios terceirizados, exigindo o alcance dos resultados ora estabelecidos.
De acordo com a lei n 8.666 art.7, o planejamento para todas as contrataes deve
resultar nos seguintes itens: Plano de Trabalho, Projeto Executivo e Execuo das Obras e
Servios.
O Plano de Trabalho o documento aprovado pela autoridade competente, que consigna
a necessidade de contratao dos servios, orientando a caracterizao do objeto,
evidenciando as vantagens para a Administrao e sua economicidade, no que couber, e
definindo diretrizes para elaborao dos projetos bsicos.
O Projeto Executivo o conjunto de elementos necessrios e suficientes execuo
completa da obra.
Precedendo ao Plano de Trabalho, acontecem os estudos tcnicos preliminares, visando
o fornecimento de subsdios para a aprovao ou no da contratao. Os estudos tcnicos
preliminares fornecero tambm insumos para o Plano de Trabalho.
Para a conduo do processo de contratao h a necessidade da designao formal de
uma ou mais pessoas com as competncias necessrias, que assumiro a responsabilidade
tcnica pelo projeto bsico, inclusive nos casos de contratao direta , o qual fundamentar
tecnicamente a aprovao dada pela autoridade competente. A autoridade competente avaliar
a razoabilidade dos objetivos da contratao, o contexto poltico/tcnico/oramentrio e a
disponibilidade de servidores adequadamente capacitados para o planejamento da contratao
Pg. 3

pretendida e para a gesto efetiva do contrato dela decorrente. Os requisitos ou necessidades

da contratao iro caracterizar a motivao do gestor para a deciso de se terceirizar.
Atravs da criao da SISP em 1994 e com as regulamentaes e orientaes do TCU, a
terceirizao de TI na Administrao Pblica Federal vem passando por uma profunda
evoluo nos seus processos que certamente tem gerado benefcios para as empresas pblicas
brasileiras.
3 - O Modelo e-SCMCL
O modelo e-SCM (eSourcing Capability Model) foi desenvolvido por um consrcio de
empresas e instituies lideradas pela Carnegie Mellon University. Em 2001, foi publicada a
primeira verso, que contemplava as melhores prticas do ponto de vista das empresas
prestadoras de servios, que se tornou o e-SCM-SP (Service Providers).
Observando que, para uma boa terceirizao de TI, as melhores prticas tambm devem
ser seguidas pelo comprador de servios, foi lanado, em 2006, o e-SCM-CL (Client
Organizations), contemplando as melhores prticas do ponto de vista do cliente.
Este modelo tem como principais objetivos prover um guia que ajude as organizaes
cliente a melhorar sua capacitao durante todo o ciclo de vida da terceirizao, atravs de
uma forma objetiva de avaliar suas prprias capacitaes nos servios terceirizados de TI. O
modelo e-SCM-CL funciona a partir de trs dimenses: ciclo de vida da terceirizao, reas
de capacitao e nveis de capacitao.
(a) Ciclo de Vida da Terceirizao
O e-SCM-CL define um ciclo de vida para a terceirizao dos servios com as seguintes
fases:
Contnua
H prticas que so contnuas, ou seja, sero executadas durante todo o ciclo de vida.
Anlise
As prticas de anlise focam nas capacidades necessrias para analisar, dentro da
organizao, cada uma de suas operaes e funes para identificar estes servios, processos e
funes que poderiam potencialmente ser terceirizados, e para identificar e desenvolver uma
abordagem a ser tomada para terceirizar as oportunidades identificadas. Estas prticas esto
preocupadas em garantir que a organizao tem as informaes apropriadas para tomar uma
deciso informada de entrar em um relacionamento terceirizado, baseado em um
entendimento de suas operaes correntes.
Iniciao
As prticas de iniciao focam nas capacidades necessrias para efetivamente preparar e
gerenciar os servios terceirizados. Estas prticas esto preocupadas com o estabelecimento
da funo de gesto da terceirizao, preparar a seleo do provedor de servios, avaliar e
selecionar os provedores de servios, negociar, estabelecer acordos e a transferncia do
servio, incluindo transferir os recursos necessrios.
Entrega
As prticas de entrega focam no monitoramento das capacidades de entrega do servio
dos provedores de servios, incluindo a monitorao contnua do desempenho do provedor de
servio para verificar que os acordos esto sendo atingidos, monitoramento das mudanas,
gesto das finanas e acordos associados proviso dos servios, prevendo expectativas
realistas e executando anlises de valor.
Pg. 4

Encerramento
As prticas de encerramento focam nas capacidades necessrias para efetivamente
finalizar o servio terceirizado no fim do ciclo de vida da terceirizao. Elas incluem
principalmente a transferncia de recursos para o cliente, ou para uma terceira parte, do
provedor de servios.
(b) reas de Capacitao
As reas de capacitao fornecem um agrupamento lgico das prticas que ajudam os
usurios a melhor lembrar e gerenciar intelectualmente o contedo do modelo. Na Tabela 1
estas reas so especificadas.
TABELA 1 reas de Capacitao
Siglas
str
gov
rel
val
ocm
ppl
knw
tch
thr
opa
app
pln
spe
agr
trf
mgt
cmp

reas de Capacitao
Gesto da Estratgia de Terceirizao
Gesto da Governana
Gesto do Relacionamento
Gesto do Valor
Gesto da Mudana Organizational
Gesto de Pessoas
Gesto do Conhecimento
Gesto da Tecnologia
Gesto o das Ameaas
Anlise de Oportunidade de Terceirizao
Abordagem de Terceirizao
Planejamento da Terceirizao
Avaliao Provedor de Servio
Acordos de Servios
Transferncia de Servios
Gesto do Servio Terceirizado
Encerramento da Terceirizao

Fernandes e Abreu (2008) apresentam o seguinte mapeamento entre as reas de

capacitao e as fases do ciclo de vida da terceirizao:
TABELA 2 - reas de Capacitao x Ciclo de Terceirizao
Fase do Ciclo de Vida de Terceirizao

reas de Capacitao
Gesto da Estratgia de Terceirizao
Gesto da Governana
Gesto do Relacionamento
Gesto do Valor

Contnua

Gesto da Mudana Organizacional

Gesto de Pessoas
Gesto do Conhecimento
Gesto da Tecnologia
Gesto das Ameaas

Anlise

Anlise da Oportunidade de Terceirizao

Abordagem de Terceirizao

Pg. 5

Continuao TABELA 2 - reas de Capacitao x Ciclo de Terceirizao

Fase do Ciclo de Vida de Terceirizao

reas de Capacitao
Planejamento da Terceirizao

Iniciao

Avaliao de fornecedores de servio

Acordos de Servios
Tranferncia de Servios

Entrega

Gesto dos Servios Contratados

Encerramento

Encerramento da Terceirizao

(c) Nveis de Capacitao

O e-SCM possui cinco nveis de capacitao que mostram o caminho de evoluo do
cliente de servios rumo excelncia em gesto de sourcing [FERNANDES, ABREU 2006].
Nvel 1 Desempenhando a terceirizao: poucas prticas do eSCM-CL implementadas, alto
risco de insucesso na terceirizao, pouca capacidade de gesto do sourcing e pouco
alinhamento com as necessidades do negcio;
Nvel 2 Gesto consistente da terceirizao: os clientes tm procedimentos formalizados
para o gerenciamento de suas atividades de sourcing. Essas organizaes cliente so capazes
de gerenciar a terceirizao, mas no da mesma maneira no mbito da organizao inteira.
Nesse nvel, h o suporte executivo e tambm objetivos para a terceirizao, so selecionados
e gerenciados os fornecedores de servios, identificadas as oportunidades e interessados
relevantes, e assegurado que o pessoal que faz a gesto da terceirizao tenha as habilidades
e conhecimentos necessrios para gerenciar e monitorar a terceirizao atravs de medidas de
desempenho. Organizaes clientes no nvel 2 implementaram todas as prticas desse nvel e
podem demonstrar seu uso efetivo;
Nvel 3 Gerenciamento organizacional do desempenho da terceirizao: neste nvel, as
organizaes clientes so capazes de gerenciar o desempenho da terceirizao de acordo com
a estratgia da organizao, entender o mercado e provedores de servios, incluindo atributos
culturais, identificar e gerenciar os riscos e gerenciar a terceirizao com base em processos
organizacionais estabelecidos. Alm disso, tenta melhorar, de forma contnua, sua capacidade
de gerenciamento da terceirizao. Entretanto, a melhoria das atividades ainda reativa. Para
uma organizao cliente ser considerada no nvel 3, precisa demonstrar todas as prticas de
nvel 2 e 3, simultaneamente;
Nvel 4 Aperfeioar o valor proativamente: neste nvel, as organizaes cliente so capazes
de inovar continuamente para adicionar valor significativo s atividades de terceirizao da
organizao, estando aptas a adaptarem sua abordagem de terceirizao em funo de vrios
fornecedores e tipos de servios, a desenvolverem relacionamentos que agregam valor ao
negcio, encorajando inovao, a entenderem o valor de suas atividades de terceirizao e
podendo prever o desempenho baseado em experincias prvias. As metas de desempenho so
estabelecidas continuamente, a partir da anlise da situao atual, assim como com o uso de
benchmarking. Neste nvel, as organizaes clientes planejam, implementam e controlam seu
prprio aperfeioamento. Para uma organizao cliente ser considerada de nvel 4, deve
demonstrar as prticas dos nveis 2,3 e 4.
Nvel 5 Sustentando a excelncia: mantm a excelncia em servios, executando as 95
prticas dos nveis 2, 3 e 4 durante duas ou mais avaliaes de certificao consecutivas, em
um perodo de pelo menos dois anos. No h prticas adicionais neste nvel.
Pg. 6

Na Tabela 3, Hefley e Loesche (2006) apontam os problemas crticos para a

terceirizao de TI, mapeando-os com as reas de capacitao necessrias.
TABELA 3 - Mapeamento dos Problemas Crticos com as reas de Capacitao
Problemas Crticos
Estabelecer e manter confiana com os parceiros
Gerenciar as expectativas dos parceiros
Traduzir as necessidades implcitas e explcitas em
requerimentos definidos com nveis de qualidade acordados
Estabelecer contratos bem definidos com os parceiros,
incluindo clientes, provedores de servios e fornecedores
Revisar o desenho e execuo dos servios para garantir a
cobertura dos requerimentos
Garantir a efetividade das interaes com os stakeholders
Gerenciar relacionamentos entre clientes e provedores de
servio, para garantir que os acordos so cumpridos
Garantir aderncia aos requisitos regulatrios e estatutrios
Gerenciar a segurana do cliente
Gerenciar diferenas culturais entre os parceiros
Monitorar e controlar atividades para consistentemente
atingir os acordos de entrega dos servios
Monitorar e gerenciar a satisfao dos clientes e usurios
finais
Construir e manter as competncias que possibilitam s
pessoas
executar
efetivamente
seus
papeis
e
responsabilidade
Gerenciar a satisfao, motivao e reteno dos
empregados
Estabelecer e manter um ambiente de trabalho efetivo
Manter uma vantagem competitiva

reas de Capacitao
rel, ocm
rel, ocm

opa, app, pln, spe,agr,mgt

rel, pln, spe, agr, mgt
tfr
gov,rel,ocm
gov,rel,mgt
thr
thr
rel,ocm
knw, mgt
rel, ocm

ppl
ocm,ppl
ocm,knw,pln
rel,val,ocm,tch,opa,agr,mgt

Inovao, construo de flexibilidade e aumento da

resposta para cumprir requerimentos nicos e avanados
dos clientes
gov,rel,val,tch,opa
Gerenciar as rpidas evolues tecnolgicas e manter a
disponibilidade, confiabilidade, acessibilidade e segurana
da tecnologia
Capturar e usar o conhecimento
Transferir servios e recursos tranquilamente
Manter continuidade da entrega do servio
Capturar e transferir o conhecimento obtido para o cliente
durante o fechamento
Medir e analisar as razes para o trmino anormal do
contrato, para prevenir recorrncia
Estabelecer a estratgia para as atividades de terceirizao
da organizao
Ser um comprador de terceirizao de TI informado
Gerenciar os riscos da terceirizao ativamente

tch,thr
knw
ocm,trf,cmp
thr, ocm,trf,mgt,cmp
knw, cmp
knw
str,val
str,gov,opa,app,pln,spe,agr
gov,thr,app,pln,spe,agr

Pg. 7

Segundo FERNANDES e ABREU [2008], os principais benefcios para as empresas

com a adoo do modelo e-SCM-CL so:
Estabelecer e manter confiana com todos os interessados relevantes;
Comunicar-se efetivamente com todos os interessados relevantes;
Aumentar capacidade e velocidade de lidar com as mudanas do negcio;
Gerenciar os riscos da terceirizao de forma efetiva;
Implementar controles efetivos;
Melhoria contnua do processo e do desempenho;
Possibilita a organizao focar no seu negcio principal;
Constri e mantm a competncia pela gesto da terceirizao;
Melhoria da governana da terceirizao;
Melhoria das capacidades gerenciais do relacionamento e das parcerias;
As aes so apoiadas por medies.
4 Auto-avaliao da Gesto Pblica de Terceirizao da TI
A partir da necessidade de orgos governamentais avaliarem a maturidade e
desempenho da gesto da TI em setores pblicos, avaliaes tcnicas so realizadas
periodicamente para este propsito. A partir da pesquisa bibliogrfica realizada, dois
relatrios merecem destaque dentro do foco deste trabalho:
(a) Relatrio do Tribunal de Contas quanto a Terceirizao de TI no mbito da
Administrao Piblica Federal (ACRDO N 2.471/2007 TRIBUNAL DE
CONTAS DA UNIO)
(b) Sumrio executivo Levantamento sobre Governana de Tecnologia da Informao na
Administrao Pblica Federal (ACRDO N 1.603/2008 TRIBUNAL DE
CONTAS DA UNIO)
O primeiro relatrio foi gerado a partir de uma auditoria que objetivou avaliar a
terceirizao no setor de TI praticada por entes da Administrao Pblica Federal
selecionados pelo TCU. Em especial, foi analisada a adequao da estrutura das unidades e
seus processos de aquisio e gesto de servios terceirizados, visando obter uma viso
sistematizada dos problemas, induzir a necessidade de que os entes criem processos,
identificar riscos e implementar controles, alm de sinalizar solues com medidas
estruturantes.
A seguir, so destacados os pontos de maior relevncia nesta auditoria conduzida:

Na Administrao Direta, praticamente no h processo formal para contratao e

gesto contratual, o que dever ser solucionado com o modelo desenvolvido pela
SLTI por demanda do TCU;
Concluiu-se que, praticamente, no h cultura de implantao de controles e de sua
monitorao nos processos de contratao e gesto de servios de TI;
Em 58 % dos entes foram registradas desconformidades quanto ao controle
oramentrio;
Em 75 % dos entes, as metodologias de desenvolvimento de sistemas tinham noconformidades;
Em 83 % dos entes no existia estrutura de projetos adequada;
Apenas 1 ente executava gesto de mudanas seguindo um padro formalmente
definido;
Em 63 % dos entes, faltava algum dos elementos do projeto bsico definidos nas leis
n 8.666/1993 e 10.520/2002;
Pg. 8

Em 64 % dos entes no h gesto dos nveis de servio acordados para os servios

de TI contratados e 64 % dos entes registraram falhas de concepo de modelo de
prestao de servios a serem contratados, contratando pela simples disponibilizao
de mo-de-obra sem contrapartida comprovada dos servios prestados;
Em 50 % dos entes ocorreram contrataes utilizando a modalidade tcnica e preo
quando poderia ter sido utilizada a modalidade prego;
Em 82 % dos entes ocorreu alguma impropriedade quanto ao modelo de gesto do
contrato, tais como falta de envolvimento de algumas partes que deveriam participar
da fiscalizao(setor de TI, rea de negcio e setor administrativo);
H clusulas de penalidades genricas, o que acarreta, na prtica, impossibilidade de
aplicao;
Foram encontradas irregularidades quanto alocao oramentria, existncia de
parcelas sem suporte legal ou em valores superiores ao previsto na legislao e
aceitao de produtos ou servios que no atendiam s especificaes do edital e
no inverso das fases de habilitao e classificao (lances) prevista para a licitao
na modalidade prego;
Em 54 % dos entes foram registrada inconformidades quanto monitorao tcnica
do contrato, tais como a no existncia de procedimentos para rastrear os servios
contratados e a falta de monitorao dos resultados;
Projetos bsicos no previam critrios de qualidade a serem seguidos, de forma que
no havia parmetros para avaliar desconformidades quanto monitorao tcnica.

O segundo relatrio um levantamento conduzido em 2008 para obter informaes e

elaborar um mapa com a situao da governana de TI na Administrao Pblica Federal. Em
paralelo, foram identificados os principais sistemas e bases de dados da Administrao
Pblica Federal. Com essa gama de informaes foi possvel verificar onde a situao da
governana de TI est mais crtica e identificar as reas onde o TCU pode, e deve, atuar como
indutor do processo de aperfeioamento da governana de TI.
A seguir, so destacados os pontos de maior relevncia neste levantamento:

Em 47 % dos 255 rgos pesquisados no existia planejamento estratgico

institucional em vigor;
Menos de um tero (32 %) dos rgos/entidades pesquisados declararam possuir
um comit diretivo de TI ou algo equivalente. Por no haver um frum competente
para discusso, as decises sobre investimentos em TI correm maior risco de serem
equivocadas e levarem ao desperdcio de recursos, e ainda de no estarem alinhadas
aos objetivos da organizao;
Segundo as informaes levantadas no questionrio, somente 37% dos servidores
que atuam nas reas de TI dos rgos/entidades pesquisados possuem formao
especfica em TI (incluindo aqui doutorado, mestrado, ps-graduao lato sensu e
nvel superior). A falta de especializao preocupa em funo do aumento da
importncia estratgica da TI para as organizaes, pois um quadro menos
especializado tende a produzir resultados de mais baixa qualidade;
Um total de 57% dos pesquisados informou que no possui carreira especfica para
a rea de TI.;
Segundo as declaraes fornecidas, adotada uma metodologia de
desenvolvimento de sistemas em quase metade dos pesquisados (49%). um
resultado ainda modesto, se considerarmos a tendncia de sistemas cada vez mais
complexos e interligados, requerendo sempre mais qualidade dos sistemas
aplicativos produzidos;
Pg. 9

A gesto de nveis de servios foi a questo com mais alto percentual de resposta
negativa: 89% dos pesquisados informaram no executar a gesto de nveis de
servio de TI ofertados aos seus clientes;
Um total de 74% dos pesquisados informaram que no executam a gesto de nveis
de servio dos servios contratados, ou seja, mesmo quando o rgo/entidade
cliente e no fornecedor, no h preocupao com a avaliao e o controle dos
resultados;
Mesmo que a maioria (54%) dos rgos/entidades pesquisados tenha informado que
adota processo formal de trabalho para contrataes de TI, a situao est longe do
ideal, j que um percentual expressivo de organizaes (46%) no adota processo
formal de trabalho para contrataes de TI;
Para se obter uma boa gesto necessria a otimizao dos recursos disponveis.
No caso especfico da rea de TI, essa preocupao se torna essencial tendo em
vista as rpidas e constantes mudanas tecnolgicas. Assim, imperativo que
qualquer contratao de soluo de TI seja precedida de estudo de viabilidade e de
anlise de custo/benefcio. Apesar dessa mxima no ser contestada, apenas pouco
mais da metade (53%) dos rgos/entidades pesquisados realiza essa anlise;
Toda contratao de TI deve ter seus benefcios para a organizao explicitados, ou
seja, deve ser justificada em que medida ir colaborar para a consecuo dos
objetivos institucionais. Apesar desse entendimento j consolidado, 40% dos rgos
e entidades pesquisados ainda no se preocupam em justificar e destacar os
benefcios esperados para a organizao;
A maioria (55%) dos rgos/entidades participantes do levantamento afirmou que
no adota processo formal de trabalho para gesto de contratos de TI. Essa situao
merece ser observada com ateno;
Causa preocupao o fato de 65% dos rgos/entidades que participaram do
levantamento no realizarem reunies peridicas com os contratados para avaliar o
desempenho de cada contrato de TI. Esse procedimento deve fazer parte do
processo formal de trabalho para gesto dos contratos de TI;
Praticamente metade (53%) dos rgos/entidades que participaram do levantamento
afirmou que atesta as faturas apresentadas com base em itens previamente
definidos. Por outro lado, 47% das organizaes pesquisadas no definem
previamente um critrio para avaliao se as faturas apresentadas correspondem
realidade e se no contm erros;
Menos da metade (43%) dos rgos/entidades participantes do levantamento
informou que exige a transferncia de conhecimento nos contratos relativos aos
produtos e servios de TI terceirizados. O percentual restante, 57%, significativo,
ainda mais quando so analisados alguns dos motivos que levam as organizaes a
terceirizarem servios de TI: necessidade de acesso a tecnologias mais avanadas e
reduo de riscos associados a essas tecnologias.

5 Um Estudo de Caso de uma Empresa Pblica Brasileira do Setor Bancrio de

Grande Porte
Um estudo de caso foi conduzido em uma empresa pblica brasileira do setor bancrio
de grande porte. No campo, foram coletados dados por meio de entrevistas semi-estruturadas
onde foi avaliada a utilizao das prticas propostas pelo e-SCM CL e os obstculos
presentes a implementao destas mesmas prticas, de forma que se pudesse obter de cada
gestor de TI as seguintes informaes:

Pg. 10

Existncia de estratgia de terceirizao formal para a organizao como um todo;

Quais as restries organizacionais presentes nas empresas pblicas que impactam
na terceirizao de TI;
Quais objetivos da terceirizao foram definidos e medidos;
Critrios de seleo dos fornecedores utilizados e se foram bem elaborados;
Existncia de levantamento dos riscos referentes a terceirizao dos servios;
Se a mudana organizacional causada pelos servios terceirizados foi planejada e
bem conduzida;
Existncia de problemas na transio de contratos com empresas terceiras;
Registro de lies aprendidas do processo de terceirizao;
Se o desempenho dos provedores de servios era medido e armazenado;
Existncia de estratgia para o tratamento dos problemas e disputas;
Se as reas parceiras foram envolvidas no processo de terceirizao.

Antes do incio de cada entrevista, foi explicado ao entrevistado o objetivo e a

relevncia da pesquisa, a importncia de sua colaborao, bem como a garantia da
confidenciabilidade. Nas entrevistas, foram feitas perguntas semi-estruturadas buscando obter
a percepo dos entrevistados sobre uma prtica especfica. O tratamento dos dados se deu
pela abordagem fenomenolgica, privilegiando procedimentos qualitativos da pesquisa.
As pessoas entrevistadas apresentavam elevado tempo de permanncia na empresa e na
rea de TI, em mdia 20 anos de empresa e de trabalho na rea de tecnologia. Tambm
apresentavam uma boa viso dos processos de terceirizao de servios de TI, por estarem em
nveis estratgicos dentro da organizao.
A pesquisa no foi conclusiva, por se tratar de uma amostra pequena. Devido a natureza
das atividades, a populao mostrou-se heterognea na forma de visualizar as questes, o que
d mais confiabilidade a pesquisa a despeito do espao amostral ser pequeno.
Foram apontados os seguintes desafios na implementao das melhores prticas:

Estratgia de terceirizao da organizao muito genrica a organizao possui

normatizaes sobre o assunto terceirizao, mas trata de forma simplista a questo;
A Lei n 8.666 torna impossvel qualquer tipo de flexibilizao e cria uma forte
dependncia da empresa em relao ao provedor de servios selecionado no
processo licitatrio. Outra restrio organizacional identificada foi a baixa
qualificao do corpo de gestores . O novo modelo de contratao impe um
esforo gerencial maior e os gestores de TI no esto preparados para atuar neste
novo cenrio;
No h ferramentas e/ou processos que permitam que os objetivos definidos para a
terceirizao possam ser medidos;
Os critrios de seleo definidos para o contrato foram criados de acordo com os
critrios existentes no mercado, e no de acordo com as particularidades e
complexidades presentes no ambiente da organizao pblica;
Falta de planejamento e m conduo da mudana organizacional causada pela
terceirizao dos servios de TI a mudana foi conduzida como se afetasse apenas
a rea de TI e como se fosse uma mera mudana entre fornecedores e no como
uma mudana organizacional e cultural na rea de TI;
Transferncia do conhecimento problemtica os terceirizados do provedor de
servios antigo foram retirados antes que se pudesse fazer uma transferncia do
conhecimento de forma madura. O corpo funcional da organizao no possua os
Pg. 11

conhecimentos mnimos necessrios para absorver o conhecimento das pessoas da

antiga contratada;
Corpo funcional despreparado para o modelo de terceirizao proposto muitos
empregados trabalhavam h muitos anos com o modelo de simples alocao de
mo-de-obra e tiveram que se adaptar ao novo modelo proposto sem um
treinamento formal sobre o assunto. A metodologia de desenvolvimento e a
estrutura interna das reas tambm tiveram mudanas no mesmo perodo da
mudana dos fornecedores, o que causou ainda mais confuso para os empregados;
Falta de conhecimento da estrutura institucional por parte dos provedores de
servio quando assumiram o contrato, os provedores de servio desconheciam o
tamanho, as linhas de negcio e a complexidade do ambiente da empresa;
Ausncia de modelo definido para o tratamento de problemas e disputas no
havia uma definio do regime de aladas para o tratamento dos problemas e
disputas que apareciam e muitas vezes o problema era resolvido de forma diferente
para cada um que o tratava;
Falta de envolvimento das reas internas no processo de terceirizao de TI as
reas internas subestimaram o impacto que a mudana de fornecedores que
aconteceria na rea de TI teria sobre suas atividades e resultados;
Aprendizagem organizacional deficiente para o processo de terceirizao alguns
mesmos erros foram cometidos na outra mudana de fornecedores da empresa, sem
que estes erros fossem assimilados pela empresa e pudessem ter sido evitados na
nova contratao;
S a gerncia snior participou do processo de concepo do novo modelo de
contratao, sem que a rea operacional fosse ouvida isto causou uma grande
distncia entre o que o contrato preconizava e o que era possvel ser executado na
prtica.

6 Concluses e Trabalhos Futuros

Os fatores que motivam as empresas pblicas brasileiras a terceirizar servios de TI so
os mesmo existentes no setor privado: maior nvel de resposta da rea de TI, reduo de
custos, acesso s melhores prticas do mercado e nvel de flutuao das demandas. Dadas as
altas cifras envolvidas com este tipo de terceirizao, o TCU passou a se preocupar quanto
conduo dos processos de contratao e gesto, chegando mesmo a criar em 2006 uma
secretaria especial para tratar os assuntos referentes TI, a SEFTI.
Os modelos de terceirizao que vinham sendo utilizados nas empresas pblicas
brasileiras no eram vantajosos, uma vez que pagavam pela simples alocao de mo-de-obra,
sem se preocupar com a apresentao dos resultados alcanados com a terceirizao. No
entanto, a mudana do modelo body shopping para desempenho por resultados apresentou
forte impacto nas entregas da rea de TI, que teve que aprender a fazer gesto efetiva de suas
demandas e perdeu o imediatismo nas relaes com os terceirizados.
Foram conduzidos pelo prprio Governo Federal levantamentos e auditorias abordando
assuntos como a situao da governana de TI nas empresas pblicas e a situao dos
processos de terceirizao de TI. Nestas atividades realizadas foram identificados problemas
acerca da governana de TI atualmente praticada, tais como ausncia de planejamento
estratgico institucional e de TI, quantidade reduzida de servidores nas reas de TI, ausncia
de formao acadmica especfica, ausncia de processo formal de trabalho para gesto de
contratos de TI e no transferncia de conhecimentos relativos aos produtos e servios
terceirizados para os servidores pblicos. Alm disso, conforme explicitado, em 2007, no
Acrdo 2.471, foram constatadas as seguintes deficincias com relao a gesto da
Pg. 12

terceirizao de TI: tipo de modelo de seleo escolhido inapropriados, critrios de seleo

inadequados e monitorao tcnica e administrativas deficitrias.
Apesar das concluses obtidas pelos levantamentos conduzidos pelo TCU indicarem
diversos aspectos de deficincia na gesto de servios de terceirizados, no foi possvel
identificar com clareza quais so as dificuldades dos gestores em executar os processos de
gesto na rea da TI de acordo com as melhores prticas do mercado.
Bergamaschi (2004 apud LACITY;WILLCOKS, 2001) defende o uso de contratos
como principal elemento de gesto e como meio para garantir a entrega dos servios acertados
na qualidade e no prazo estipulados. O contrato da rea de desenvolvimento da empresa
pesquisada foi muito bem redigido, tendo clusulas especficas quanto qualidade esperada e
aplicao de penalidade, podendo ser considerado o estado da arte em termos de contrato.
Mas observa-se que estes contratos na rea de TI, mesmo bem elaborados, no esto
garantindo as entregas e a qualidade acordada. Muito se deve a falta de cultura organizacional
das empresas pblicas brasileiras em medir desempenho dos provedores de servio e aplicar
as penalidades previstas em contrato. Outro fator a morosidade da Justia brasileira em
julgar os processos de quebra de contrato.
A Lei n 8.666, ao mesmo tempo que regulamentou aspectos necessrios a terceirizao
de TI em empresas pblicas, tambm tornou inflexvel os processos para se terminar um
contrato pelo no atendimento aos resultados esperados . O que se observa que, o tempo que
a empresa pblica brasileira demoraria para denunciar um contrato e conseguir autorizao
para contratao de novo provedor de servio o tempo que o contrato em si tem de durao.
A empresa pblica brasileira ento se torna de certa forma refm do provedor de servios
selecionado, uma vez que, depois de escolhido, ser difcil troc-lo.
Uma deficincia encontrada no contrato da rea de desenvolvimento de sistemas que
no h clusulas que contemplem o aspecto da inovao. O modelo e-SCM deixa claro em
uma de suas prticas que necessrio estabelecer e implementar programas para encorajar o
uso de inovao nos relacionamentos terceirizados. Mas, como o contrato realizado prev
simplesmente a entrega de Pontos de Funo, no h formas para remunerao do aspecto de
inovao do provedor de servios.
O modelo e-SCM tambm possui prticas quanto a gesto da mudana organizacional e
transferncia de conhecimento, prticas estas que tambm so deficitrias nas empresas
pblicas brasileiras, conforme explicitado no resultado da pesquisa realizada.
A transferncia de conhecimento deveria ter sido realizada primeiramente entre a antiga
provedora de servios e a empresa pblica para depois, a prpria empresa pblica repassar tal
conhecimento a nova empresa, sem se tornar refm das pessoas da antiga contratada. O que se
observa que no houve tempo hbil para que a transferncia pudesse ter se dado nestes
termos e que o corpo funcional da empresa em questo no possua a base de conhecimento
mnima necessria para conseguir absorver o conhecimento da antiga provedora de servios.
A inexistncia de ferramentas e processos de medio aliados a falta de cultura
organizacional em gesto tcnica e administrativa de contratos configuram outro obstculo
implementao das melhores prticas e regulamentaes. Os fatores pessoas, processos,
cultura e tecnologia deveriam ter sido levados em considerao no planejamento para a
mudana organizacional, o que no ocorreu. O novo modelo de terceirizao proposto trouxe
quebra de muitos paradigmas para a rea de TI da empresa pblica e isto no foi trabalhado de
forma consistente com o corpo funcional. A adaptao a este novo modelo mostrou-se, a
partir pesquisa de campo realizada, como o principal obstculo enfrentado pelos gestores de
TI. Mudana de cultura organizacional demanda tempo e um trabalho contnuo. Transformar
hbitos e desenvolver novos comportamentos uma atividade que deve levar em conta todo o
campo perceptivo dos colaboradores, buscando envolv-los literalmente de corpo e alma

Pg. 13

nas transformaes que se busca implantar. Isto, logicamente, requer comprometimento das
reas envolvidas e tempo.
Um possvel tema para pesquisas futuras seria a criao de indicadores relevantes para
anlise de desempenho das empresas provedoras de servios, uma vez que o modelo e-SCMCL aborda a necessidade de medio do desempenho dos provedores de servio. Outra
sugesto seria analisar at que ponto o que se economiza nos novos modelos de contratao
nas empresas pblicas compensa o que se deixa de realizar em termos de negcios por estas
mesmas empresas, avaliando assim os impactos que a estratgia de terceirizao no valor
agregado pela rea de TI s linhas de negcio das organizaes pblicas.
7 Bibliografia
BERGAMASCHI, S. Modelos de gesto da terceirizao de tecnologia da informao:
um
estudo
exploratrio,
2004.
Disponvel
em:
<http://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/12/12139/tde-17062005-075636/ >. Acesso
em 10 fev. 2009
BRASIL. Decreto Lei n 200 de 25 de fevereiro de 1967. DOU. Disponvel em <
http://www.virtual.vserver.com.br/decreto200.htm> . Acesso em 05 set. 2009
BRASIL. Lei n 7.232, de 29 de outubro de 1984. DOU. Disponvel em <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L7232.htm>. Acesso em 20 set. 2009
BRASIL. Lei n 10.520 de 17 de julho de 2002. DOU. Disponvel em
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/2002/L10520.htm> Acesso em 25 mar. 2009.
BRASIL.Tribunal de Contas da Unio. Acrdo 975 de 23 de junho de 2005. DOU.
Disponvel em < http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/PesquisaLivre>. Acesso em: 05
mar. 2009.
BRASIL.Tribunal de Contas da Unio. Acrdo 2.471 de 22 de novembro de 2007. DOU
.Disponvel
<
<http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/MostraDocumento?qn=2&doc=2&dpp=20&p=0>.
Acesso em: 07 abr. 2009
BRASIL.Tribunal de Contas da Unio. Acrdo 1.603 de 18 de agosto de 2008. DOU
.Disponvel
em
<http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/MostraDocumento?qn=7&doc=1&dpp=20&p=0>
.
Acesso em: 16 ago. 2009
BRASIL. Lei n 8.666 de 21 de junho de 1993. DOU. Disponvel em <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8666cons.htm >. Acesso em 10 set. 2009.
FERNANDES, A. A. ; ABREU, V. F. Implantando a governana de TI. Rio de Janeiro:
Brasport, 2a edio 2008
HEFLEY, W. E. ; LOESCHE, E. A. The eSourcing Capability Model for Client
Organizations (e-SCM CL); Model Overview, v1.1, Part 1 and 2, 2006. Disponvel em <
http://itsqc.cmu.edu/models/escm-cl/downloads.asp> Acesso em: 03 mai. 2009
LACITY, Mary C. ; WILLCOKS, Leslie P. Global information technology outsourcing : in
search of business advantage Chichester : Jonh Wiley & Sons, 2001 . 354 p
TEIXEIRA, Hlio Janny ; MARTELANC, R. ; PRADO, L. P. C. . Dilemas e perspectivas da
terceirizao no setor pblico brasileiro. In: II CONGRESSO CONSAD DE GESTO
PBLICA, 2009, Brasilia. Anais ... Brasilia: II Congresso Consad de Gesto Pblica, 2009.
Disponvel em : <http://www.docstoc.com/docs/5938427/DILEMAS-E-PERSPECTIVAS-DATERCEIRIZA%C3%87%C3%83O-NO-SETOR-P%C3%9ABLICO >. Acesso em: 24 set.2009.

Pg. 14